Content uploaded by Claudia Krmpotic
Author content
All content in this area was uploaded by Claudia Krmpotic on May 04, 2022
Content may be subject to copyright.
Content uploaded by Leonardo Granato
Author content
All content in this area was uploaded by Leonardo Granato on Apr 01, 2022
Content may be subject to copyright.
Apuntes para un
Mercosur interpelado
Claudia S. KRMPOTIC
(organizadora)
Myriam E. BARONE
Vicente de Jesús FERNÁNDEZ-MORA
Walter F. GADEA AIELLO
Francisco J. GARCÍA MORO
Leonardo GRANATO
Gabriela V. GUIMAREY
Claudia S. KRMPOTIC
Nahuel M. LIZITZA
María B. LUCUIX
Noemi B. MELLADO
Javier A. NICOLETTI
APUNTES PARA UN MERCOSUR INTERPELADO
Corrección de textos: Karen Vanesa Rynkiewicz
Diseño: Daniel Vidable
Tipografías: Archivo ©
Diseñada por Héctor Gatti & Omnibus-Type Team
Libro de edición argentina
Apuntes para un Mercosur interpelado / Myrian E. Barone ... [et al.] ; compilación
de Claudia Sandra Krmpotic. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires :
Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Dirección de
Publicaciones, 2022.
Libro digital, PDF
Archivo Digital: descarga
ISBN 978-950- 29-1934-8
1. Mercosur. 2. Integración Regional. 3. Gobierno Local. I. Barone, Myrian E. II.
Krmpotic, Claudia Sandra, comp.
CDD 327.116
Licencia Creative Commons 4.0 Internacional
(Atribución-No comercial-Compartir igual)
Apuntes para un
Mercosur interpelado
Claudia S. KRMPOTIC
(organizadora)
Myriam E . BARONE
Vicent e de Jesús FERNÁND EZ-MOR A
Walter F. GADE A AIELLO
Francis co J. GARCÍA MORO
Leonardo GRANATO
Gabriela V. GUIMAREY
Claudia S. KRMPOTIC
Nahuel M . LIZITZA
María B. LU CUIX
Noemi B. M ELLADO
Javier A. NICOLETTI
COMITÉ DE REFERATO Dr. Roberto Carlos ABINZANO
(Universidad Nacional de Misiones, Argentina)
Dra. Laura COLLIN
(Colegio de Tlaxcala, México)
Dra. Vera Maria RIBEIRO NOGUEIRA
(Universidade Católica de Pelotas/Universidade
Federal de Santa Catarina, Brasil)
Este libro fue sometido a un proceso de dictaminación por
académicos externos a la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad de Buenos Aires.
Indice
Presentación .................................................................................................... 9
Prólogo
Mercosur: una visión desde el Norte
Laura Collin .....................................................................................................13
Mercosul: uma visão desde o norte.
Mercosur: a view from the north.
1
El Mercosur ante nuevos reensamblajes.
¿Cómo retomar la tarea de la integración regional?
Claudia Sandra Krmpotic y Myriam Elena Barone ......................................... 17
O Mercosul diante de novas reassembléias. Como retomar a tarefa
da integração regional?
Mercosur in the face of new reassemblies. How to restart the task
of regional integration?
2
Gobiernos locales en el Mercosur: un balance a los treinta años
del bloque regional
Leonardo Granato .......................................................................................... 35
Governos locais no Mercosul: balanço por ocasião do trigésimo
aniversário do bloco regional.
Local governments in Mercosur: an assessment after thirty years
of the regional bloc.
3
Una mirada teórica de la cooperación Sur-Sur y su incidencia
en la Red Mercociudades
Nahuel Matías Lizitza ..................................................................................... 50
Um análise teórico da Cooperação Sul-Sul e seu impacto na
Rede de Mercociudades.
A theoretical approach to South-South Cooperation and its
impact on the Mercociudades Network.
4
El proceso de integración del Mercosur: el caso del Acuífero Guaraní
María Beatriz Lucuix ....................................................................................... 67
O processo de integração do Mercosul. O caso do Aquífero Guarani.
Mercosur integration process. The case of the Guarani Aquifer.
5
Mercosur: nuevas tensiones en el marco del COVID-19
Noemí Beatríz Mellado ................................................................................... 78
Mercosul: novas tensões no cenário da COVID-19.
Mercosur: new tensions in the context of COVID-19.
6
La pandemia del COVID-19 en las fronteras y los desafíos de la integración
Un análisis desde la provincia de Misiones, Argentina (2020-2021)
Gabriela Valeria Guimarey ........................................................................... 103
A pandemia de COVID-19 nas fronteiras e os desaos da integração regional.
Uma análise da província de Misiones, Argentina (2020-2021).
The COVID-19 pandemic at the borders and the challenges of regional integration.
An analysis from the province of Misiones, Argentina (2020-2021).
7
Estado de bienestar y modelos de inclusión social desde una perspectiva
regional europea
Walter Federico Gadea Aiello, Vicente de Jesús Fernández-Mora,
Francisco José García Moro y Javier Augusto Nicoletti ............................... 118
Estado de bem-estar e modelos de inclusão social de uma perspectiva
regional europeia.
Welfare state and social inclusion models from a european regional
perspective.
9
Presentación
Esta obra presenta avances de investigación de los integrantes del Grupo de
Estudios Institucionalidad Social y Mercosur (Instituto de Investigaciones Gino
Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires) quienes
además son docentes de la Licenciatura en Trabajo Social de dicha Facultad, jun-
to a contribuciones de investigadores cooperantes invitados. Todos comparten
una particularidad: han desarrollado su labor vinculados –de una u otra manera–
a la trayectoria de la Dra. Gloria Edel Mendicoa (in memoriam).
Con el apoyo nanciero de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad
de Buenos Aires (UBACyT 20020170100202BA, 2018-2022) el proyecto edito-
rial fue bosquejado en un tiempo de excepcionalidad, restricciones e incertidum-
bres dado por la pandemia por COVID-19 en Argentina y el mundo, por lo que
incorpora preocupaciones de coyuntura.
Ha contado con la revisión, intercambios y sugerencias de reconocidos co-
legas como el Dr. Abinzano, y las Dras. Collin y Ribeiro Nogueira, quienes acep-
taron con gentileza y solvencia dicha tarea.
Los trabajos expuestos en los siete capítulos que componen el texto
reejan una especial consideración hacia lo que fuera leit motiv de una línea
de investigacion que la Dra. Mendicoa lideró, con el objetivo de consolidar la
dimensión social del Mercosur. Ella se interesó en la temática de la integración
latinoamericana desde la recuperación democrática. Fue en el Instituto de
Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata, dirigido en
ese momento por el Dr. Eduardo Schaposnik, que participó en la indagación sobre
“Los sectores dirigentes argentinos y la integración de América Latina” (1984).
Junto a otros investigadores, como Noemí B. Mellado, continuó investigando
sobre el componente social de la integración en un espacio geopolítico,
económico y social que luego se reconguró como Mercosur. Posteriormente,
fue en el ámbito de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Buenos Aires (con proyección hacia la Universidad Nacional de La Matanza)
cuando la labor de investigación prosperó reuniendo a investigadores formados
y en formación a través de proyectos acreditados, siempre en sintonía con la
formación de grado y posgrado y la divulgación cientíca. Mediante una labor
sostenida, una manera dedicada y precisa de hacer investigación, que con
generosidad compartió con sus colegas y noveles investigadores, la Dra.
Mendicoa consiguió proyectar la temática como campo de especialidad, siempre
10
en la convicción de la necesidad de una institucionalidad robusta en todos los
niveles de gobernanza. Parte de esta semblanza se reeja en la mayoría de
los autores que aquí presentan sus planteos, en una trayectoria común que se
revela nutricia en cada desarrollo personal.
Asimismo, ella avanzó en fructífero tándem con el Dr. Rene Nicoletti (in
memoriam), quien también fuera su compañero en la vida. Como nos recorda-
ba recientemente la Lic. Ivonne Allen, Rene fue el organizador-promotor de la
“Especialización en Integración y Políticas Agropecuarias del Mercosur”, brin-
dada en conjunto por las Universidades Nacional de La Matanza (Argentina),
Federal de Santa María (Brasil) y de La República (Uruguay) entre los años 1996
y 1997, propuesta colectiva e innovadora que recogió el espíritu de época e im-
plicó una decisión estratégica y por cierto visionaria al trasladar la integración
regional al campo universitario.
Estas iniciativas conformaron nuevos horizontes y desafíos para las cien-
cias sociales, lo que se tradujo en una activa vida académica. El recorrido temá-
tico se expone en diversos textos publicados: Hacia una epistemología del sur II.
El Mercosur desde abajo: percepciones y experiencias de los municipios en la
integración regional (2019); Hacia una epistemología del sur. La Mercociudades,
punto de partida de un nuevo modelo de integración (2016); Desarrollo Local
y Territorialidad Integrada. Notas para un plan estratégico regional (2009);
Fronteras abiertas para el Mercosur. Una gobernanza con sentido estratégi-
co y equidad social (2007); Hacia un proyecto de institucionalidad social en el
Mercosur (2004), además de otros documentos y artículos (http://mercosuriigg.
sociales.uba.ar/publicaciones/).
En todos ellos se ponen de maniesto las diferentes aristas del desarrollo,
las dimensiones de la integración regional, los actores sociales y la cooperación,
así como también los presupuestos para pensar la ciudadanía, la desigualdad,
las asimetrías y los distintos modos de vida e intereses presentes en nuestras
sociedades multiétnicas y pluriculturales. Evidencian la preocupación por la bús-
queda de un equilibrio que se convierte en una constante, entre los datos duros,
la economía, las instituciones sociopolíticas y los ciudadanos, entre el contenido
normativo y el contenido utópico, entre el otro concreto –sujeto de las experien-
cias– y el otro generalizado –sujeto abstracto–.
Hacia adelante, advertimos una agenda temática nutrida: nuevas sinergias
en la integración regional en América; gobernanza global, bienes públicos glo-
bales y novedades en la cooperación internacional; la problemática fronteriza en
el Mercosur; así como el estudio sistemático en campos especícos de la inte-
gración social (justicia, salud, ambiente, educación, cultura y protección social)
frente a las desigualdades no tan solo de recursos, sino además aquellas vitales
y existenciales, a la luz del vínculo entre personas-tecnología-ambiente.
11
Siguiendo la huella, esperamos satisfacer a los lectores y estimular a investi-
gadores y tesistas con nuevos interrogantes, procurando aportar a una construc-
ción epistémica e interdisciplinaria de la agenda de la integración regional y así
oxigenar las interpretaciones que se nos presentan.
Dra. Claudia S. Krmpotic
Mag. Maria B. Lucuix
13
Prólogo
Mercosur: una visión desde el Norte
Laura Collin
Colegio de Tlaxcala (México)
El neoliberalismo –desde las medidas prácticas recomendadas hasta coerciti-
vamente por los organismos internacionales conocidas como el consenso de
Washington– consiste, ante todo, en una nueva división del trabajo internacional,
donde el Norte global se reserva para sí los desarrollos tecnológicos y la dirección
de la producción, relegando al Sur la proveeduría de materias primas y mano de
obra barata. Además de la concentración monopólica que supuso, se enmarca
en la llamada cuarta revolución industrial. Uno de los instrumentos privilegiados
para denir áreas de inuencia ha consistido en los pactos comerciales.
Pero hay acuerdos y acuerdos: los que involucran a países con economías
complementarias o diversas, y los que se realizan entre países con similares dis-
posiciones productivas. En el caso del T-MEC en América del Norte, vincula a
dos economías fuertes, por denirlas de alguna manera, con una subordinada.
La división del trabajo se concreta al interior del mercado producto del tratado,
donde México se convirtió en el depósito de mano de obra barata para el ensam-
blaje de los productos industriales, sobre todo de los Estados Unidos; en sitio de
tránsito de productos del Atlántico al Pacíco; en proveedor de materias primas
para la industria minera canadiense, y de frutas y verduras tropicales para ambas,
incluidas la marihuana, la coca y la amapola, sobre todo en relación con Estados
Unidos. Un pacto entre desiguales que conlleva relaciones de subordinación,
disfrazadas bajo el manto de la complementariedad.
Diferente es el caso del Mercosur: si bien en el tiempo ha variado en cuanto
a quienes lo integran y también presenta disparidades en la dimensión de las
14
economías de los países miembro, la diferencia no es tan grande como la que
puede separar a México de EUA. No se puede hablar de economías complemen-
tarias sino en todo caso competitivas entre sí. La constitución del Mercosur en
1991 se enmarca en la idea de crear mercados regionales, esto es, intercambios
entre los países. Sin embargo, entre sus objetivos se consigna la idea de “propi-
ciar un espacio común que generará oportunidades comerciales y de inversio-
nes a través de la integración competitiva de las economías nacionales al mer-
cado internacional” (Mercosur, s.f.), con lo cual ya no queda claro si se trata de
un espacio de intercambio regional o de articulación para integrarse en mejores
condiciones en la economía global, asumiendo el papel común de proveedores
de materias primas y mano de obra a los países industrializados que les propor-
cionarían tecnología, nanciamiento e inversiones; en otras palabras si es que
se trató de un acuerdo con nes económicos o políticos, o ambos. En realidad,
la pregunta puede ser retórica, pues la separación entre los espacios político o
económico resulta articiosa, en tanto política y economía no pueden separarse.
No obstante, se puede reconocer que el Mercosur, más que otros acuerdos co-
merciales, ha transitado por momentos en los que prima la parte económica, a
otros donde la política juega un rol más importante.
La aparente oscilación entre nes económicos y políticos puede correlacio-
narse con los propios vaivenes políticos en la región. A la mitad del camino reco-
rrido por el Mercosur, surgió la llamada década progresista y eso cambió en parte
el sentido. Al inicio del nuevo milenio los países fundantes ya habían sentido en
carne propia los estragos que la apertura había generado en sus economías: la
aplicación a rajatabla de las medidas neoliberales había implicado procesos de
desindustrialización y precarización de las condiciones de trabajo, con el incre-
mento de las condiciones de pobreza, desempleo y ampliación de la economía
popular del Rio Bravo para abajo. En ese contexto es que se incorporaron a los
nes comerciales, políticas defensivas, de resistencia o al menos para constituir
un frente común ante las grandes potencias, lo que la diferenció de la Alianza del
Pacico por ej., más alineada con los preceptos neoliberales.
Con el arribo de los gobiernos de la década progresista el Mercosur prota-
gonizó una confrontación ideológica más que operativa, en tanto los gobiernos
“progresistas” no lograron concretar políticas que revirtieran los procesos de
desindustrialización ni la situación de proveedores de materias primas, sino que
se limitaron a atemperar sus efectos mediante políticas redistributivas, situación
que lleva a Zibechi (2008) a calicarlos como la izquierda neoliberal. Pero tuvie-
ron ecacia declarativa y de posicionamiento, al incorporar y luego suspender a
Venezuela como miembro y luego a Bolivia.
Los mercados comunes, tratados o acuerdos de gobernanza no se limitan
a los intercambios mercantiles, implican también ujos de personas, el manejo
15
de bienes compartidos y la aprobación de normas en común. Si el ujo de bienes
depende de la complementariedad de las economías, ¿qué sucede cuando no
son complementarias sino similares? En el caso del tratado del Norte se cum-
ple la fórmula neoliberal de intercambio de materias primas y trabajo barato por
productos tecnológicos, estableciéndose todo un corredor para el ensamble de
productos industriales para luego embarcarlos como productos terminados por
el Pacíco, consignados como plan Puebla Panamá y corredor transístmico. La
transformación del desindustrializado México en campo propicio para las maqui-
ladoras lleva a que la competitividad no reera a capacidades productivas sino
al bajo precio de la mano de obra –sobre todo la femenina–, y las facilidades de
todo tipo que el gobierno nacional y los gobiernos locales ofrecen. Los resultados
de la integración complementaria, además de repercutir sobre los ingresos de
las familias y el incremento de familias monoparentales, se relaciona también
con los femicidios que siguen la línea de las maquiladoras. Incide también sobre
la educación superior dedicada a capacitar la mano de obra calicada para las
empresas ensambladoras: universidades e institutos tecnológicos que, con fon-
dos del erario, forman con programas que las mismas empresas transnaciona-
les proporcionan, a profesionales, con títulos universitarios dispuestos a trabajar
por menos de 200 dólares. La integración del proceso productivo lleva a simular
un intenso ujo comercial, pues un mismo producto o sus componentes pueden
cruzar varias veces la frontera, aparentando movimientos, que solo se concretan
cuando el producto entra al mercado como mercancía.
En el caso de economías no tan dispares, aparentemente el intercam-
bio resulta menor, como se consigna en este libro, pero además parecería que
la dirección de los ujos tiende a la exportación de similares materias primas,
como granos y carne, productos cuya producción comparten los cuatro países
signantes del acuerdo desde el principio: Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay.
Tendencia que explicaría la inclusión al mercado global, como parte de los ob-
jetivos de un tratado regional antes mencionado y de otros proyectos como la
hidrovía Paraná-Paraguay.
En cuanto al ujo de personas las diferencias resultan notorias: los países
del Norte, abiertos a que un producto cruce varias veces la frontera y encantados
de recibir las frutas tropicales y también las drogas de México y Centro América,
construyen muros, militarizan las fronteras y demandan de su socio comercial
que frene las oleadas de migrantes que pretenden ingresar a su territorio. Por
el contrario, los ujos migratorios entre los países del Sur no parecen enfrentar
resistencias, y han cambiado en estos cuarenta años los perles demográcos
de los países miembro.
Por su parte, la crítica de los aspectos normativos en los casos de econo-
mías dispares se ha centrado en las cláusulas que suponen pérdida de soberanía,
16
cuando un país se somete a tribunales de otros y a sanciones económicas por ac-
ciones derivadas de cambios de políticas a nivel nacional, situación que parece
no afectar a economías de mayor simetría.
Para nalizar, los artículos presentados en este libro muestran algunas evi-
dencias de lo antedicho y reposicionan la cuestión clave de las asimetrías, pero
desde el Sur. Asimismo, constituye una invitación a seguir problematizando el
amplio campo de investigación que abren los tratados regionales en cuanto a
sus repercusiones e impactos, tanto en el plano económico como en el político,
pero también en los aspectos demográcos, de violencia, y comparativos entre
espacios de integración regional.
Referencias bibliográcas
Mercosur. (s.f.). ¿Qué es el MERCOSUR? https://www.mercosur.int/quienes-somos/en-
pocas-palabras/
Zibechi, R. (2008). Territorios en Resistencia. Cartografía política de las periferias urbanas
latinoamericanas. La Vaca Editora.
17
1
El Mercosur ante nuevos
reensamblajes. ¿Cómo retomar la tarea
de la integración regional?
Claudia Sandra Krmpotic*
Myriam Elena Barone**
Introducción
El Mercosur referencia intereses, procesos políticos, territorios, poblaciones,
etc., o sea, podemos considerarlo como un ¨artefacto¨ o híbrido, mezcla de ele-
mentos naturales y socioculturales, que generó, genera y generará ensamblajes
múltiples que pueblan la existencia de la ¨realidad¨ de ese constructo (Latour,
2001). Fue pensado –en un primer momento– como una solución estratégica a
los problemas comunes de los países integrantes y un desafío para el desarro-
llo socioeconómico más equitativo. Respondió al problema del desarrollo como
aspecto del proceso de descolonización en tanto locus central del pensamiento
latinoamericano, en un contexto particular signado por el n de la Guerra Fría y
el inicio de un nuevo orden mundial simbolizado en el denominado Consenso de
Washington, por la interdependencia transnacional y la revolución tecnológica.
* Doctora en Servicio Social/PUC-SP, Brasil. Consejo Nacional de Investigaciones
Cientícas y Técnicas (Conicet) Buenos Aires, Argentina. ID https://orcid.org/0000-0001 -
8969-9345 0000 -0001-8969-9345
** Doctora en Ciencias Sociales/UBA, Argentina. Universidad Nacional de Misiones,
Argentina. ID https://orcid.org/0000-0002- 2332-9779
18
Diversos argumentos incidieron notoriamente para que los voceros o propalado-
res del Mercosur fueran delineando paulatinamente la entronización y estabiliza-
ción –siempre con un carácter provisional– de ese bloque regional.
El Mercosur pivoteó sobre dos propósitos: la integración y la coopera-
ción regional, cuestiones que hoy día parecen enmarañarlo en un laberinto
retórico, a la vista de numerosas demandas/voceros insatisfechos y criticas
condiciones socioeconómicas agravadas por la pandemia del COVID-19. El
virus produjo respuestas ¨poco esperadas¨ por parte de las instituciones pú-
blicas –cierre hermético de las fronteras, escasa colaboración y solidaridad
entre los países a nivel sanitario, etc.–, al tiempo que visibilizó la importancia
que poseen las redes microsociales, capilaridades en cuya trama continuó –de
la manera en la que se pudo (cruce ilegal, trámites de repatriación, pedidos de
ayuda, etc.)– la vida cotidiana de personas y comunidades. Al respecto, en pu-
blicaciones propias recientes hemos notado que las tomas de posición de los
gobiernos centrales de los países miembro del Mercosur exhiben una pérdida
de consenso del bloque casi inédito desde su creación. Asimismo –dado el ori-
gen antropogénico de muchos riesgos y peligros–, se puso en evidencia la ne-
cesidad de replantear las relaciones entre humanos, artefactos y ambiente. En
virtud de la concentración poblacional urbana en la región, conceptos como
riesgo, trauma y resiliencia urbana interpelan a las ciudades que deben enca-
rar acciones no solo ligadas a obras y mejoras de infraestructura sino también
de concientización, capacitación, adecuación normativa, adopción de siste-
mas de información y coordinación de la gestión del riesgo (Lucuix y Krmpotic,
2020). Por su parte, en Krmpotic y Barone (2020) procuramos demostrar el
papel de las creencias como dimensión explicativa de los comportamientos,
considerando diversas situaciones, entre ellas, la de una pequeña comunidad
fronteriza entre Argentina y Brasil, y las dicultades de acatamiento a decisio-
nes nacionales.
Algunos interrogantes planteados frente al presente mercosureño nos ani-
man a considerar otras perspectivas de este artefacto: ¿es el Mercosur una rea-
lidad?, ¿o el mismo –en términos artefactuales– trasunta una idea, una matriz
conceptual?, ¿o es el resultado de una construcción social, es decir, hecha, mol-
deada en un momento dado, en un lugar determinado y en el seno de los debates
entre instituciones y personas autorizadas? ¿Es acaso un campo de experien-
cias?, ¿o una red sociotécnica sobre la cual se inscriben los mensajes de los
voceros que intentan perpetuar su estabilidad ¨cajanegrizando¨ contenidos, ob-
jetivos, funciones, entre otras? A tono con ello, vamos a armar que el Mercosur,
o esa realidad denominada Mercosur, opera sustentado en y por la circulación,
traducción y mediación de lenguajes, personas, cosas y signos. En otras pala-
bras, planteamos que se trata de una referencia que circula entre funcionarios
19
gubernamentales, ONG, grupos académicos, miembros de organismos interna-
cionales, sectores empresarios y del mundo del trabajo, universitarios, políticos
y legos. Esta ¨referencia circulante¨ o ¨cadena referencial¨ les permite continuar
planteando un contexto espacial a las investigaciones y programas de acción,
ofrecer un horizonte de comprensión, así como también unos límites en términos
de alcance o cobertura –lo que es y no es Mercosur–. Delimitaciones que habili-
tan y posibilitan consensos (así como también disensos), actuando a modo de
verdadera caja negra –en el sentido latouriano– con un núcleo duro de supuestos
aceptados.
La apropiación de la referencia circulante, o sea, la presentación pública de
las múltiples transformaciones que los distintos actores (humanos y no huma-
nos) van efectuando del mundo material, es concretizada, visibilizada e instituida
en una diversidad de documentos elaborados en los diferentes estamentos de
los gobiernos nacionales –ejecutivo/legislativo/judicial–, en el Parlasur (parla-
mento del Mercosur), en los papers cientícos y también en los medios de comu-
nicación masiva. Es relevante considerar que ello permite al Mercosur constituir-
se en un espacio repleto de inscripciones, transformaciones, mediaciones, que
se movilizan en el tiempo y el espacio, y agregan realidad a la realidad existente
(Latour, 2008). Este nicho habilitó a un conjunto de prácticas que operan mante-
niendo el bloque regional, a pesar de la presencia o existencia de otras entidades
(Foro empresarial del Mercosur, Unasur, entre otros).
A pesar de los intereses contrapuestos que existen entre los diferentes paí-
ses miembros, el Mercosur continuó pregonando un regionalismo abierto. Los
cruces entre diversidad, frontera, necesidades particulares, infraestructura sani-
taria, comercio, reducciones impositivas, etc. volcaron la búsqueda para resolver
las disparidades, competencia y conictos a través de la cooperación, es decir,
con acuerdos y comportamientos relativamente estables y predecibles. Esto
dispuso –en determinados trayectos cronológicos– una postura más amigable
entre las comunidades vecinas, reuniendo distintas voces con interlocutores que
se expresan con carácter presumidamente representativo, en otros foros más
cercanos (multisectorial de la cámara de comercio, comités de integración pa-
raguayo-argentino, proconstrucción de viaducto San Javier-Porto Xavier, etc.).
Si bien se explicita continuamente que el éxito del Mercosur no puede al-
canzarse únicamente en base a los logros económico-comerciales, esa fue la
motivación inicial y reaparece como puntal de sus actuales discrepancias. Por
su parte, el concepto de institucionalidad social operacionaliza la llamada dimen-
sión social del Mercosur, acoplando la cultura como artíce de la fraternidad, y la
inclusión social como garantía de paz y proyección hacia el futuro. Sin embargo,
entendemos que sostener la distinción económica y social resulta articial, impo-
sibilitando la comprensión compleja de las dinámicas existentes, escollo que se
20
arrastra desde mediados del siglo XX y resiste aún como esquema interpretativo
dominante. No ignoramos los atisbos del bloque por distanciarse de la prioridad
comercial y ser utilizado como una herramienta de coordinación social y política
entre los países miembros, con el objetivo de construir una plataforma que brinde
mayor autonomía para la proyección de la región a nivel internacional. Pero jus-
tamente estas pretensiones se nutren en las mediaciones de diferentes voceros,
o sea en las referencias circulantes, las cuales no pueden reducirse a lo social,
económico o político, sino que son parte de un entramado asociativo entre com-
ponentes sociales, mentales, materiales y simbólicos que, en la práctica –argu-
mentamos–, establecen ensamblajes que agregan realidad.
Por lo tanto, en las próximas páginas revisaremos –a partir de un estado de la
cuestión– las controversias visibilizadas por algunos voceros calicados y encum-
brados que formaron parte de la estabilización de la caja negra Mercosur, y en el
presente llaman la atención sobre un momento de encrucijada respecto de algu-
nos núcleos semánticos paradojales. Desde la teoría del actor-red (Latour, 2008,
2001) y el análisis de controversias (Venturini, 2010), seleccionamos mensajes
(huellas) encontrados en los distintos movimientos, ensamblajes y disrupciones
de esa red sociotécnica que produjeron algún tipo de respuesta en la misma.
Algunas notas de fondo
La emergencia del acuerdo Mercosur (1991) acontece en un contexto de cam-
bio en las nociones del desarrollo y en las prácticas de la cooperación interna-
cional. Recordemos algunos hitos que invitan a una semblanza de época. La
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en diciembre de 1986 constituyó un giro en el plantea-
miento de la cooperación internacional y de la ayuda, incorporando la dimensión
subjetiva del desarrollo.
Por su parte, el paradigma del desarrollo humano se convirtió en el em-
blema de la cooperación, haciendo eje en la protección y promoción de los
derechos humanos. Las Conferencias Mundiales, convocadas por Naciones
Unidas a partir de 1990, constituyeron gigantescos foros de discusión trabaja-
dos desde la fórmula del consenso (la ¨diplomacia de las megaconferencias¨).
En estos participaron los actores de la actual sociedad internacional (gobier-
nos, organizaciones internacionales –en particular, organismos internaciona-
les especializados– y organizaciones no gubernamentales). La Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro,
1992), la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), y
la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), reejan el
21
proceso evolutivo de la cooperación hacia la óptica de los derechos huma-
nos y el desarrollo social, la búsqueda del bienestar objetivo y subjetivo, el
acceso a las herramientas del progreso, y el valor de la libertad para elegir la
vida que la comunidad y las personas desean llevar. Como novedad, se reco-
nocen variaciones culturales que los programas deben contemplar si es que
se procura evitar los efectos perversos del maldesarrollo. Estas orientaciones
trajeron aparejado un acercamiento investigativo más sistémico, situado en
contexto, basado en el respeto a la otredad, junto a un ejercicio preventivo
contra posiciones etnocentristas. El debate se enriqueció con visiones de pro-
yección émica desde una perspectiva dependiente de la cultura, anudando
elementos subjetivos (salud percibida, expresión emocional, la seguridad per-
cibida y la productividad personal) con elementos objetivos (bienestar mate-
rial, relaciones armónicas con el ambiente, etc.); un “bienestar con base en lo
que las personas son y hacen, con un elemento central como la libertad para
elegir” (Nazar y Zapata, 2000, p. 6). Por el contrario, siguiendo a Sen (2000),
“la pobreza y la tiranía, oportunidades económicas escasas, privaciones so-
ciales sistemáticas, falta de servicios públicos, intolerancia y sobreactuación
de estados represivos” (p. 10) entorpecerían y restringirían los caminos del
desarrollo humano.
De este periodo –reconocido por las Naciones Unidas como la ¨senda nor-
mativa¨– surgen nociones clave como las de desarrollo sostenible y los Objetivos
del Milenio. Así, el organismo multilateral buscó diferenciarse de la primera vía
global, conocida como el Consenso de Washington, que arraigó en las institu-
ciones de Bretton Woods, entre ellas el Fondo Monetario Internacional (FMI) y
el Banco Mundial.
A pesar del hecho de que el sistema multilateral creado en Bretton Woods
(New Hampshire, julio de 1944) se estableció en parte para promover el
desarrollo social y económico, las políticas terminaron por subsumirse en
el mantra del Consenso de Washington: estabilizar, privatizar y desregular.
(Barcena, 2015, pp. 120-121)
Otra mención necesaria en este acápite es a la gobernanza, a n de com-
prender el horizonte de expectativas puestas en el Mercado Común del Sur.
Efectivamente, la unicación de Europa Occidental se había convertido en el
ejemplo más destacado de gobernanza regional en el mundo. Comenzando
como un proyecto principalmente económico y orientado a la paz, la unicación
europea se transformó progresivamente en un sistema político cuasi federal de
pleno derecho, con sus propias políticas, instituciones, ciudadanía y constitu-
ción. El ejemplo pone de maniesto cabalmente el proceso de diversicación de
niveles de gobernanza desde el n de la Segunda Guerra Mundial: por un lado,
22
un fortalecimiento de la gobernanza subnacional, y por otro, en simultáneo, una
presencia creciente de organizaciones regionales supranacionales, lo que dará
lugar al concepto de gobernanza multinivel (Bruter, 2007).
Así resignicada, la cooperación se posiciona en las antípodas de las pro-
clamas desarrollistas más dogmáticas. El trabajo de cooperación internacional
y los acuerdos intergubernamentales se consolidan en una comprensión posde-
sarrollista que ahora tiene que lidiar con los nuevos ciclos de la globalización, y
superar el ¨multilateralismo elitista¨. Este, al decir de Ocampo (2015), estuvo ba-
sado en una agenda para el desarrollo implementada por instituciones globales,
pero bajo los dictados de pequeños grupos de países desarrollados como el G7,
el G8 y el G20. Si bien en la Declaración nal de las Naciones Unidas mediante
la que se aprueba la Agenda 2030 se reconoce la importancia que para el desa-
rrollo sostenible tienen las dimensiones regionales y subregionales, la integra-
ción económica regional y la interconectividad, advertimos que hay un viso de
instrumentalidad: los marcos regionales y subregionales pueden hacer que sea
más fácil traducir efectivamente las políticas de desarrollo sostenible en medidas
concretas a nivel nacional. El cambio es relativo si se sostiene una lógica de ges-
tación de políticas top-down: la agenda global determina las agendas locales, las
prioridades de nanciamiento y las líneas de investigación.
En este camino que parece en círculos, retomamos a Thorp (1998) cuando
describe al siglo XX signado por reformas estructurales y cambios de paradigmas,
pero que no impactaron en la emergencia de un nuevo modelo que acompañe la
globalización de las economías de América Latina. Frente a la clásica ecuación
crecimiento-bienestar, la retórica del Mercosur sigue anclando en al menos dos
tendencias analíticas: una económica, basada en las brechas estructurales y las
asimetrías regionales para analizar el crecimiento con/sin equidad; y la otra, con
foco en la relación entre las políticas públicas y la base política, encontrando en
el fortalecimiento institucional un punto de apalancamiento que permita llenar el
recuadro vacío de crecimiento con bienestar y equidad. En esta mirada, la ingo-
bernabilidad y la desnaturalización del régimen democrático constituyen las prin-
cipales amenazas de la exclusión social (respecto de los efectos en los sistemas
de protección social y los servicios, puede ampliarse en Krmpotic, 2011).
En sintonía con esta trayectoria, voceros de ambas tendencias actualizan
conceptos. La Cepal (una de las cinco comisiones regionales de las Naciones
Unidas) caracteriza ¨un desarrollo en transición¨ para la Región, que acompaña
la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2021). El concepto,
elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal),
junto con la Comisión Europea y el Centro de Desarrollo de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), apunta a recuperar el papel cla-
ve de los países de ingreso medio. Entre sus notas más sobresalientes entiende
23
el desarrollo como un continuo evolutivo en el que, a medida que algunos proble-
mas se van solucionando –como la lucha contra el hambre–, surgen otros –como
el creciente rezago tecnológico, la desconanza en las instituciones, el deterioro
ambiental o las dicultades para avanzar hacia estados de bienestar–. Este en-
trampamiento (lock-in) se maniesta en un amplio conjunto de brechas estructu-
rales en las dimensiones económica, social, de género y ambiental. Ello implica
que no existe una clasicación única y uniforme (basada en una sola brecha) que
capture adecuadamente los niveles de desarrollo. Por ej., no se puede equiparar
el nivel de ingreso per cápita con el nivel de desarrollo, ya que un aumento de
ese ingreso y, por ende, la reducción de la brecha correspondiente, no implica
una mejora en los restantes pilares del desarrollo. Asimismo, para la generación
de bienes públicos regionales y globales se alude a una cooperación multilate-
ral y en múltiples niveles que incluya a actores nuevos y también tradicionales
(cooperación horizontal, regional, Sur-Sur, Norte-Sur, Sur-Norte y triangular),
además de nuevas modalidades de nanciamiento (fondos para hacer frente al
cambio climático, nanciamiento combinado, canje de deuda por medidas de
protección ambiental, movilización de recursos nacionales).
Por su parte, desde el ¨sistema de las Naciones Unidas¨ (formado por la pro-
pia Organización y las numerosas organizaciones aliadas conocidas como pro-
gramas, fondos y agencias especializadas, algunas de larga data) se maniestan
por un fortalecimiento de la institucionalidad política y social, mientras procuran
consolidar en la actualidad su liderazgo como centro de la cooperación mundial.
Asumen el desafío de ¨descolonizar la agenda de desarrollo, entendiendo este
concepto en el sentido de que dicha agenda no debe centrarse únicamente en
los países en vías de desarrollo¨ (Bárcena, 2015); esto es, una agenda más equi-
librada que tenga más en cuenta los intereses de los países en desarrollo que los
de los países desarrollados; una agenda que sea de naturaleza universal y no
exclusivamente prescriptiva para los países en desarrollo, como lo fue la agenda
de los ODM. Se enfatiza la promoción de procesos participativos down-up, de lo
nacional a lo regional y de lo regional a lo mundial, que involucren a la sociedad
civil, al mundo académico y las instituciones. Las medidas de sostenibilidad de-
ben considerar no solo el PIB sino variables adicionales y enfoques multidimen-
sionales (Bárcena, 2015).
En lo que atañe particularmente al Mercosur, la cooperación regional no
solo respondió a la necesidad de construir una defensa común frente al nuevo
rol del mercado internacional y al aumento de redes de interconexión y ujos
de intercambios comerciales, sino que además, jugó un papel en el acompa-
ñamiento de los procesos locales de consolidación democrática. Los Estados
trataron de asociarse a n de reducir su vulnerabilidad. Se multiplicaron acuer-
dos de libre comercio reduciendo barreras aduaneras con el n de estimularlo
24
y al mismo tiempo reforzar alianzas políticas y de seguridad. Tras su creación
en 1991, la conformación del bloque económico Mercosur encuentra un hito
en el Protocolo de Ouro Preto en 1994, con la denición de políticas macro-
económicas y sectoriales coordinadas, y la obtención de la personería jurídica
que permitió estipular el arancel externo común como base de la unión adua-
nera. Más adelante, el Acuerdo de Ouro Preto II (2004) constituyó un verda-
dero punto de partida del llamado ¨Mercosur social y político¨, con la apertura
de la dimensión parlamentaria del bloque. De esta manera se buscó alcanzar
un esquema superador del Mercosur comercial y fortalecer las dimensiones
social y política del bloque. A ello respondieron la formalización de cumbres
sociales, la creación del Parlamento del Mercosur con voto directo y simultá-
neo y del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem), la
puesta en funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisión, la creación
del Instituto social del Mercosur y del programa Somos Mercosur. Si bien se
reconoce que se pudieron revertir las inconsistencias del modelo de gestión
inicial en torno a las asimetrías estructurales, la falta de legitimidad política y
la escasa participación social, las iniciativas chocaron con la lógica de la in-
tergubernamentalidad inserta en la estructura institucional heredada y el es-
píritu comercialista (Espasande y Dufour, 2021). El conjunto de organismos
y agencias generadas comparten un carácter meramente consultivo y, por lo
tanto, mantienen intocado tanto el décit democrático del proceso de integra-
ción como la ausencia de representación del rico entramado social y cultural
de nuestros países (Vásquez, 2008). Por ello, algunos investigadores aluden a
un nuevo giro conceptual: de lo social a la dimensión ¨simbólico-identitaria¨ de
la integración latinoamericana. Entienden que la recuperación de la densidad
geocultural debe superar el escollo de una literatura académica hegemoniza-
da por los desarrollos teóricos provenientes, principalmente, del campo de
las relaciones internacionales, los que –tanto en sus enfoques realistas como
idealistas– arraigan en una matriz liberal y en el paradigma del racionalismo
occidental (Espasande y Dufour, 2021).
Sin embargo, a poco de haber celebrado los 30 años de su creación, se
estimula a revisar el proceso de integración del Mercosur en términos econó-
micos, y se postula necesario e imperativo incorporar lo ¨social¨ en todas sus
manifestaciones y formas. Un locus que se destaca por la intensidad de los
acontecimientos mediados por la diversidad cultural y las migraciones, carac-
terística inequívoca de los tiempos que vivimos. En la literatura sobre el tema,
la alusión a factores relacionados con el incremento de las migraciones es re-
currente: a los más conocidos, como la búsqueda de trabajo o los derivados
de los conictos políticos, se les agregan otros que se hacen cada vez más
evidentes, vinculados al cambio climático, la sostenibilidad medioambiental o
25
la soberanía alimentaria (Brzoska y Fröhlich, 2016; Martínez y Orrego, 2016;
Swain, 2018). Un futuro diaspórico nos aguarda, que implicará el arte de con-
vivir permanentemente con la diferencia, donde la imposición jurídica de las
fronteras se debilita y los intercambios en el mundo real se dispersan por to-
dos los espacios (Bauman, 2008). En lo que respecta al bloque, es necesa-
rio considerar el sensible aumento de la tasa de urbanización. La expansión
urbana se convierte en amenaza en diversas ecoregiones compartidas, pues
diculta la superación de los graves problemas de pobreza y exclusión urbana
(Russo, 2021). Finalmente, la economía tampoco es la misma: diversos inves-
tigadores han descripto la dualización societal entre una zona interconectada e
hipercompetitiva que coexiste con un sector marginal de excluidos sin aspira-
ciones (Fraser, 2003); o como una sociedad fragmentada en tres economías:
una economía de los bienes públicos, la economía de la reciprocidad solidaria
y asociativa, y la economía monetaria (Abélès, 2008); o dicho de otra manera,
dividida en un grupo integrado por desocupados perceptores de mínimos asis-
tenciales, jubilados y pensionados, y trabajadores de bajos ingresos y no cali-
cados, donde el papel del Estado sostiene un consumo básico; otro sector que
incluye el sector de la producción y del consumo internos, y un tercer fragmento
que incluye a la producción con capacidad para integrarse en el mercado global
(Burkún y Vitelli, 2005).
¿Fin del consenso? Controversias y reensambles
Sea en sus consideraciones económicas o institucionales, o sea en sus aspectos
políticos o socioculturales, nos detendremos en los cuestionamientos que par-
ten de la intrazona hacia las necesidades sistémicas globales. Como veremos
seguidamente, los expertos del Instituto para la Integración de América Latina
y el Caribe (Intal), miembro del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por
un lado, esgrimen escenarios posibles reclamando una mayor exibilidad a los
acuerdos que permitan a sus miembros insertarse en cadenas globales de valor.
Por otro, los especialistas congregados en el Instituto Social del Mercosur (ISM)
procuran acoplar las metas del Plan Estratégico de Acción Social del Mercosur
(PEAS) con el posicionamiento asumido por el sistema de las Naciones Unidas
a partir de 2015, expresado en la serie de Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS), mediante unas asociaciones renovadas con nes de desarrollo económi-
co, sostenibilidad ambiental e inclusión social, de carácter universal, aplicables
por igual tanto a países desarrollados como en desarrollo.
26
Mercosur: hacia un cambio necesario
Así titula la Nota Técnica del INTAL/BID 1675 (Rozemberg et. al., 2019) los desa-
fíos presentes a la luz de un contexto que presenta novedades respecto de otros
momentos de crisis y relanzamiento previos: se advierte que todos los socios
presentan algún tipo de reclamo o propuesta de revisión. Los autores señalan,
por un lado, una preocupación disímil entre los socios frente a los problemas ac-
tuales y sus posibles resultados; por otro, los benecios y los costos de mantener
la estructura actual o su revisión son percibidos de diferente modo según el peso
relativo de las relaciones intrazona.
Al resumir su trayectoria se denota su estancamiento:
El éxito inicial del Mercosur en impulsar el comercio intrarregional de bienes
–que llegó a representar el 23 % del comercio total de bienes de los países
miembros a nes de los años 1990– contrasta con la escasa capacidad que
ha mostrado el bloque para concretar acuerdos signicativos con el resto del
mundo e insertarse en cadenas globales de valor. Asimismo, la relevancia del
comercio intrarregional ha caído a niveles cercanos al 14-15 % en la actualidad,
solo levemente por encima de los otros bloques regionales menos ambiciosos
en su estructura institucional, como la Comunidad Andina, la Caricom o el
Mercado Común Centroamericano, y muy por debajo de los valores registrados
en la Unión Europea, el TLCAN o la Asean. Esto no hace más que reforzar la
idea de que existe un enorme potencial en el bloque y un amplio margen para
mejorar. (García, 2019, p. 6)
Los principales cuestionamientos giran en torno de tres aspectos centra-
les de funcionamiento del bloque: la estructura y funcionamiento del Arancel
Externo Común (AEC), las dicultades para concretar negociaciones externas,
y los obstáculos a la libre circulación comercial en la intrazona. El reclamo parece
volcarse mayormente hacia la necesidad de impulsar el comercio de los países
del bloque con el resto del mundo, y también al modo de enfrentar la integración
productiva a partir de la existencia de asimetrías competitivas entre empresas,
instituciones y sectores.
Los autores plantean tres escenarios posibles que se expresan como sa-
lida unilateral, exibilización y reforma del Mercosur. Aluden: a) al fracaso del
modelo de integración vigente y la necesidad de avanzar hacia una nueva le-
galidad regional (medidas nacionales unilaterales); b) una mayor exibilización
de las normas Mercosur que establezca el marco formal para legitimar situacio-
nes de incumplimiento de facto de algunos de los acuerdos vigentes; y c) una
agenda de relanzamiento, basada en el mantenimiento –sin modicaciones de
27
fondo– de los acuerdos existentes y la implementación de un nuevo programa
orientado a perfeccionar la unión aduanera y a favorecer un cumplimiento más
estricto de los convenios.
Por su parte, y vistas las condiciones actuales desde la perspectiva de
actores locales, es ilustrativa la nota periodística de Naishtat (Clarín, 12-09-21)
que titula “Operativo Malbec, de Mendoza a Beijing” (incluso nos permite retomar
el leitmotiv ¨Mercosur desde abajo…” expresado en la última obra de Mendicoa
y equipo, 2018). En dicha nota, se pone de maniesto el pulso de los reclamos
resaltando –entre otras cosas– la ausencia del Mercosur. La noticia se analiza en
un contexto de cierre a las exportaciones de carne, lo que afecta a China, entre
otros compradores. Sin embargo, se hace notar la fuerza de las organizaciones
del sector (la Corporación Vitivinícola, la Cámara de Comercio Argentina-China)
y el soporte de Cancillería, las que se proponen multiplicar las ventas del Malbec
en el gigante asiático sin cobro de aranceles.
Aun con una reputación bastante dañada por las marchas y contramarchas
argentinas, el vínculo trasciende al sector, frente a un horizonte como el de la
nueva ruta de la seda1 (iniciativa que luego adoptó el término de “Iniciativa Franja
y Ruta” y BRI (Belt and Road Iniciative). Aun cuando allí no se señale, cualquier
mención a China hoy debe incluir dicho marco que incluye un acuerdo de libre
comercio e inversiones en proyectos chinos de infraestructura y transporte, mi-
nería y energía renovable, sobre lo cual la Cancillería argentina dio recientemente
algunas señales positivas en favor de la integración unilateral del país. Pequeñas
como grandes iniciativas de las que el Mercosur sigue ausente. El embajador de
China en Argentina, Zou Xiaoli, lo ha expresado en términos de un nuevo capítulo
para las relaciones bilaterales entre ambas naciones, entre las que, además de
incrementar la exportación de productos de un país a otro, se espera atraer a más
turistas asiáticos al país.
Es probable que, en el lapso corto, y vistos los movimientos globales, más
iniciativas locales establezcan acuerdos independientemente de las ocinas gu-
bernamentales nacionales, expandiendo las conexiones, aun con asimetrías y
con contrapartes históricamente distantes. Nos exige atender al parámetro de
desterritorialización como un proceso que –con predominio de las redes– des-
plaza a los territorios jurídico-políticos. En el marco de la Nueva Ruta de la Seda
(NRS) la soberanía asociada a un territorio da lugar a los trácos y ujos que pa-
san a ocupar el papel central. Ello impactará en la reconguración de las fronte-
ras. Los ujos toman protagonismo en el proyecto chino: pasarán por diferentes
territorios que tendrán que exponer sus fronteras y espacios para sostener la
1. A la que ya se han sumado países como Chile, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Ecuador,
Guyana y Surinam.
28
interconexión. El desafío no solo será sostener y acrecentar la circulación y la
dinámica de intercambio, sino que tendrá que generar conanza entre los dife-
rentes actores intervinientes, mientras la lógica estadocentrista en la NRS debe
ser mínima para poder sostener el proyecto.
La materialidad de la NRS conectará diferentes territorios y atravesará múlti-
ples espacios fronterizos. La conectividad económica no puede desconocer
las incidencias de otras dimensiones en los territorios involucrados. Es decir,
la NRS no solo se nutrirá de infraestructura para la conectividad y accesibili-
dad de los mercados a los diferentes territorios, sino además requerirá de un
necesario ejercicio geopolítico en la medida que China extienda sus objetivos
hacia el exterior. (Margueliche, 2019, p. 82)
La dimensión social del Mercosur, ¿enrolarse o arraigar en la
geocultura?
En un artículo reciente, García, Oddone y Setaro (2018) exponen en el princi-
pal canal de divulgación cientíca, la Revista Mercosur de Políticas Sociales del
Instituto Social del Mercosur (creado en 2007)2, las convergencias existentes a
n de reposicionar el papel de las instituciones del Mercosur dentro de la Agenda
Global del Desarrollo.
En tal dirección, se argumenta que el PEAS (Plan Estratégico de Acción
Social del Mercosur) resulta un instrumento apropiado para coordinar las polí-
ticas vinculadas a la agenda global del desarrollo. Detallan cómo los objetivos
del PEAS armonizan con los ODS, mostrando un alto grado de coincidencia y
alineamiento con la estructura de diez ejes y veintiséis directrices para la pro-
moción del desarrollo global y regional. Por su parte, al Observatorio Mercosur
de las Políticas Sociales (OMPS), al Sistema de Información del PEAS y a la
Escuela de Políticas Sociales, les compete el seguimiento de los indicadores se-
leccionados de los ODS 2030 relacionados directamente al PEAS, como la ree-
laboración teórico-metodológica pertinente. Se apela a la noción de gobernanza
2. El ISM organiza desde el año 2009 su actuación regional a partir de los mandatos de
los países, sea por cuenta de su Consejo Intergubernamental, de la Reunión de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) o de la Comisión de Coordinación de Ministros
de Asuntos Sociales del Mercosur (CCMASM). Entre sus principales alianzas guran el
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal),
universidades públicas y privadas de países del bloque, y Municipios.
29
multidimensional, multinivel y multiactoral. Se denota un énfasis en los poderes
del Estado –en todos sus niveles– y luego a una apelación aun genérica a la so-
ciedad civil para “garantizar que nadie se quede afuera del desarrollo”. Entienden
que el Mercosur está en condiciones de realizar un aporte sustantivo a la cons-
trucción de una red densa de cooperación, que permita armar una descoloni-
zación de los procesos de la cooperación global para el desarrollo. Incorporan
los nuevos instrumentos de la cooperación técnica para el desarrollo que se ag-
giorna en términos de un proceso multidimensional de alcance bilateral o multi-
lateral y un carácter subregional, regional o interregional, mediante mecanismos
de cooperación Sur-Sur y triangular (Oddone y Rodriguez Vázquez, 2016). La
acción en bloques se desdibuja. Así se maniesta en la cooperación triangular,
esquema mixto que generalmente se articula con un país del Norte que brinda
apoyo nanciero para que un país del Sur proporcione la asistencia técnica (país
pivote) a un tercer país del Sur (beneciario, diferente a los dos anteriores). Sus
voceros entienden que en el contexto pospandemia, el empobrecimiento gene-
ral precisará de la ayuda nanciera, mientras que las desigualdades agudizadas
exigirán del desarrollo de capacidades y generación de sinergias utilizando las
ventajas comparativas de los países del Sur: los países pivotes comprenderán
mejor las necesidades del país beneciario, y ofrecerán sus servicios a más bajo
costo como donantes de asistencia técnica (respecto de los técnicos de donan-
tes tradicionales) en sintonía con los objetivos y prioridades de desarrollo global.
En estos términos resulta difícil visualizar una dinámica intrabloque y una
lógica de políticas down-up, lo que requiere de otros socios con alto grado de par-
ticipación para alcanzar algún tipo de representación de necesidades e intereses
locales. Como señalan Espejo y Francescon (2012), los procesos de integración
regional en América Latina presentan dicultades que limitan su consolidación,
en la medida que siguen una lógica intergubernamental que tiene como principa-
les interlocutores a los gobiernos. Y si bien funcionan parlamentos regionales o
instancias de consulta con la sociedad civil, en la mayoría de los casos son órga-
nos que carecen de poder decisorio y ocupan un lugar secundario. Se identican
problemas como el décit democrático, un escaso nivel de rendición de cuentas
(accountability), ausencia de transparencia y de participación ciudadana directa,
entre otros (Vásquez, 2008).
La red de Mercociudades (1995)3, entre otras, colabora canalizando otros
voceros y mediatizando los parámetros exigidos por normas nacionales e inter-
nacionales en materia de capacidades proyectuales, de gestión y rendición de
3. Constituye una de las más importantes redes de gobiernos locales de América del Sur
y un referente destacado en los procesos de integración regional. Actualmente cuenta con
361 ciudades miembro de 10 países del continente (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay,
30
cuentas de los gobiernos locales. No obstante, puede verse su enrolamiento al
incorporar a los ODS como marco de acción, considerando la inclusión de estos
como objetivos directos propios o bien como ejes transversales de los proyectos
que promueve y acompaña.
En otro artículo publicado en la Revista Mercosur de Políticas Sociales,
Setaro, García y Nogueira (2019) entienden que el Mercosur ha logrado desa-
rrollar un amplio armazón normativo e institucional, referido a los derechos que
conforman el corazón del Estatuto de Ciudadanía regional. Al respecto, destacan
el papel del Focem, de las políticas del Sector Educativo, del Acuerdo Multilateral
de Seguridad Social y del Acuerdo de Residencia del Mercosur. Hallan obstácu-
los estructurales más también voluntad política. Por su parte, la estructura políti-
co-institucional de los Estados miembro, la varianza en el ciclo presidencialista
de cada Estado, así como también el fenómeno de la diplomacia ejercido por
los actores locales, tienen efectos diversos sobre la capacidad de gestión de los
servicios sociales y el funcionamiento de la integración en la dimensión social.
Entienden que una de las claves radica en fomentar el intercambio y el reconoci-
miento mutuo entre gestores de políticas sociales, a través de encuentros de dis-
cusión, planicación y/o capacitación, lo que implica de alguna manera interesar
y promover más adhesiones al proyecto. Asimismo, resaltan al papel que juegan
los profesionales del bienestar en el territorio, retomando el concepto de street
level bureaucracy (Lipsky, 1980) para explicar el fracaso en la implementación
de programas sociales al no comprender los criterios aceptados por esas comu-
nidades. A la hora de interpretar y aplicar un reglamento, conceder, extender o
restringir un benecio, las prácticas profesionales de administradores, maestros,
médicos, enfermeras, etc., tienen un impacto directo en la provisión de bienestar.
En el mismo artículo, Setaro, García y Nogueira (2019) consideran las zonas
fronterizas del Mercosur como espacios privilegiados para valorar el proceso in-
tegrador (¨laboratorios de la integración¨, tomando la expresión de Desiderá Neto
y Penha, 2017) dada la uidez de los intercambios, la estrechez de los vínculos
económicos, culturales y sociales, pero también por su propia condición periféri-
ca respecto a los centros gubernamentales. La frontera se analiza como un espa-
cio en el que resaltan los diferenciales respecto de los polos de desarrollo urbano
y capitales de cada país, igualando y homogeneizando las condiciones de vida a
un lado y otro del borde fronterizo. Conceptualización controvertida en la medi-
da que introduce debates acerca de la gubernamentalidad, zonas en los márge-
nes y los aspectos ligados a la diversidad en sus múltiples dimensiones. Toma
fuerza el planteo anteriormente desarrollado en torno del giro de lo social hacia
Venezuela, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia) manteniendo la vocación de construir
una ciudadanía participativa, respetuosa de la diversidad y sin fronteras.
31
la dimensión ¨simbólico-identitaria¨ de la integración latinoamericana. También
emerge un interrogante: una vuelta a la visión esencialista de lo latinoamericano,
o un salto hacia adelante en la perspectiva de una ontología relacional que reco-
nozca conexiones múltiples y emergentes más allá de los estándares con los que
enmarcamos tradicionalmente la mirada sobre lo regional.
A modo de cierre
En su cronología, el artefacto Mercosur denota momentos de reensambles y al-
gunos núcleos semánticos paradojales que devienen de perspectivas de orien-
tación economicista e institucionalista, que encuentran límites estructurales.
El análisis desde la Teoría del actor-red (TAR) nos permitió circular por otros
andariveles, rastreando indicios y controversias. También nos dispone mejor
para comprender los desafíos a los modos de pensar: en lugar de un análisis
de supercies (bidimensional) o esferas (tridimensional), de niveles, territorios,
estructuras, la TAR invita a discurrir por rizomas, puntos y lazos que se disemi-
nan, hibridan, concentran y dispersan. La propuesta radicó en apartarnos de las
concepciones primigenias en las cuales denominamos “social” solo a aquello
que reere o implica a los humanos y sus relaciones. Por el contrario, aquí se pre-
senta la oportunidad de articular el mundo de las cosas naturales, tecnológicas,
y el de los humanos como una misma red. El Mercosur es una red sociotécnica
con entramados complejos de relaciones y asociaciones formados por múltiples
y heterogéneas entidades, es decir, artefactos tecnológicos, usuarios y actores
virtuales, energías, ujos de información y comunicación, elementos políticos,
sociales, económicos, tecnológicos, culturales, que actúan como un todo rela-
cionado (Tirado y Gálvez, 2002).
Frente a esto, consideramos que el Mercosur –en este nuevo reensamble–
se enfrenta a múltiples desafíos: un plan de recuperación pospandemia; gene-
rar respuestas localmente apropiadas a las profundas desigualdades sociales
y económicas relacionadas con el desarrollo del paradigma posfordista para la
implantación de las economías tecnológicas. Sin embargo, alinearse a los ob-
jetivos del desarrollo global para así descolonizar los sistemas y prácticas de la
integración regional, si bien resulta estratégico, coloca dudas frente al discurso
posdesarrollista de apertura heterónoma a la diferencia y la otredad que los mis-
mos voceros acompañan. Uno de tales desafíos atañe a la comunidad académi-
ca de la que formamos parte, a los nes de encaminar una divulgación cientíca
mercosureña que se distinga tanto de la tendencia autorreferencial, como de una
teorización anclada en el sistema de cooperación internacional. La relevancia de
32
la dimensión social se desdibuja en equipos técnicos que sustentan en la prácti-
ca un ingenuo intento aculturativo, no planicado e inconsciente, que sin dudas
esquiva los resultados esperados.
Los actores y sus voceros cambian constantemente, y ello implica una opor-
tunidad de reorientar la red sociotécnica Mercosur. Hemos señalado que es im-
prescindible sumar más voces. No solo para avanzar sino para evitar caer en la
trampa retórica que nos ofrecen los voceros entre dos mundos, que hacen parte
de la cronología del Mercosur: una postura contradictoria entre los designios del
Consenso de Washington y la concepción de un desarrollo inclusivo manifestada
por las Conferencias de las Naciones Unidas posteriores. Alinearse, plantear una
convergencia heterónoma, retornar al arquetipo latinoamericano como baluarte,
o animarse a formar parte de las redes y los ujos del pluriverso, forma parte de la
malla conceptual de la integración regional.
Referencias bibliográcas
Abélès, M. (2008) Política de la supervivencia. Eudeba.
Bárcena, A. (2015) La descolonización de la agenda para el desarrollo después de 2015:
hacia una asociación universal para el desarrollo. En J. A. Ocampo (ed.), Gobernanza
global y desarrollo: nuevos desafíos y prioridades de la cooperación internacional.
Siglo veintiuno editores/ Cepal.
Bauman, Z. (2008) Archipiélago de excepciones. Katz Editores.
Bruter, M. (2007) Regional Governance. En M. Bevir (Ed.) Encyclopedia of Governance. SAGE
Publications. http://dx.doi.org/10.4135/9781412952613.n456
Brzoska, M y Fröhlich, C. (2016) Climate change, migration and violent conict: vulnerabilities,
pathways and adaptation strategies. Migration and Development, 5 (2), 190-210.
Burkún, M. y Vitelli G. (2005). La búsqueda de un paradigma. Grados de libertad de la política
económica. Argentina (2000-2005). Prometeo Libros.
Campos, R., Gayá R., Makuc A., Rozemberg R., Svarzman, G. (2019). Informe Mercosur:
hacia un cambio necesario. Banco Interamericano de Desarrollo. Nota técnica 1675.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2021). Desarrollo en transición: pro-
puesta de concepto y medición para una cooperación renovada en América Latina y
el Caribe (LC/TS.2021/95/REV.1). Cepal.
Desiderá Neto, W., Penha, B., (2017). As regiões de fronteira como laboratório da integração
regional no mercosul. En: Penha, B. et al, O Mercosul e as regiões de fronteira. IPEA.
33
Espejo S. y Francescon E. (2012). La ciudadanía regional en Sudamérica. Breve análisis de
la participación en el Mercosur. Visioni LatinoAmericane è la rivista del Centro Studi
per l’America Latina, Numero 6.
Fraser, N. (2003). ¿De la disciplina hacia la fexibilización? Releyendo a Foucault bajo la sombra
de la globalización. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Vol. XLVI, Nº
187. Universidad Autónoma de México,.
García, C., Oddone N., Setaro, M. (2018). El Mercosur en la agenda global del desarrollo:
el PEAS y su vigencia en el marco de los ODS 2030. Revista Mercosur de políticas
sociales, 2, 5-33. Doi:10.28917/ism.2018 -v2-5
Krmpotic, C. y Barone, M. (2020). La crisis del COVID-19 en la Argentina, a la luz de tres
experiencias mediadoras de creencias. En J. Iguíñiz y J. Clausen (eds.), COVID-19
y crisis de desarrollo humano en América Latina (p. 299-311). Instituto de Desarrollo
Humano de América Latina, Ponticia Universidad Católica del Perú. https://www.pucp.
edu.pe/idhal/publicacion/covid-19-crisis-de-desarrollo-humano-en-america-latina/
Krmpotic, C. (2011). De la transición democrática a la regulación postfordista. Efectos en
los servicios sociales y en las profesiones de cuidado. En Lorente Molina, B. (ed.),
Transformaciones del Estado Social. Perspectivas sobre la Intervención Social en
Iberoamérica (pp. 53-78). Miño y Dávila editores.
Latour, B. (2001) La esperanza de Pandora. Ensayos sobre la realidad de los estudios de la
ciencia. Gedisa.
Latour, B. (2008) Reensamblar lo social. Una introducción a la teoría del actor-red. Ediciones
Manantial.
Lipsky M. (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.
Sage Russell Foundation.
Lucuix, M. B. y C. Krmpotic. (2020). La institucionalidad social del Mercosur y sus redes locales
ante el COVID-19. Dossier especial COVID de Revista Margen, http://www.margen.
org/pandemia/ y http://mercosuriigg.sociales.uba.ar/publicaciones/
Espasande M. y Dufour E. (2021). De la dimensión social a la dimensión simbólico-identitaria
de la integración regional. Revista Mercosur de políticas sociales. 5(1), 13-38. Doi:
10.28917/ism.2021-v5-1-13
Margueliche, J. C. (2019). La nueva Ruta de la Seda China y sus implicancias espaciales.
Un análisis teórico desde la perspectiva de la (des)territorialización. En L. Bogado
Bordazar, M. Staiano y M. Caubet, China: una nueva estrategia geopolítica global: la
iniciativa la Franja y la Ruta. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales.
34
Martínez Pizarro, J. y Orrego Rivera, C. (2016). Nuevas tendencias y dinámicas migratorias en
América Latina y el Caribe. Cepal: Serie Población y Desarrollo, 114. Naciones Unidas.
Mercosur (2021). Mercosur 30 años. 1991-2021. Edición conmemorativa. https://www.mer-
cosur.int/documento/mercosur-30-anos-1991-2021-edicion-conmemorativa/
Nazar, A. y Zapata, E. (2000). Desarrollo bienestar y género: consideraciones teóricas, en La
Ventana, núm. 11, 73-118.
Ocampo, J. A. (2015). La gobernanza económica y social y el sistema de las Naciones Unidas.
En J. A. Ocampo (ed.), En J. A. Ocampo (ed.), Gobernanza global y desarrollo: nuevos
desafíos y prioridades de la cooperación internacional. Siglo veintiuno editores/ Cepal.
Oddone, N. y Rodriguez Vázquez, H. (2016). Cooperación Triangular: Perpectivas latinoamer-
icano-caribeñas. En R. Velázquez, E. Ponce & S. Lucatello. (Eds.), Teoría y práctica
de la cooperación internacional para el desarrollo: Una perspectiva desde México
(pp. 79-113). Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Dr. José María Mora,
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y Consejo Nacional de Investigaciones
Técnicas y Cientícas.
García, P. (2019). Prólogo. Informe Mercosur: hacia un cambio necesario. Banco Interamer-
icano de Desarrollo. Nota técnica 1675
Russo, S. (2021). Los 30 años del Mercosur. Contexto complejo y futuro incierto. Centro de
Reexión en Política Internacional. Análisis de Coyuntura, Nro. 24 https://www.iri.edu.
ar/wp-content/uploads/2021/05/Cerpi-AC-n24.pdf
Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. Planeta.
Setaro, M., García, C. y Nogueira, V. (2019) Dimensión Social del Mercosur. Avances en la
constitución de una ciudadanía regional. Debates Latinoamericanos, 17 (35), 13-51.
Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria, Buenos Aires.
Swain, C. M. (2018). Debating immigration. Cambridge University Press.
Thorp, R. (1998). Progreso, pobreza y exclusión. Una historia económica de América Latina
en el siglo XX. Banco Interamericano de Desarrollo.
Tirado, F. y Gálvez, A. M. (2006). Sociabilidad en Pantalla. Un estudio de la interacción en los
entornos virtuales. Editorial UOC.
Vásquez, M. (2008). Luces y sombras de la participación social en el Mercosur. Revista
Densidades, 1.
Venturini, T. (2010) Diving in Magma. How to explore Controversies with Actor-Network Theory.
http://cisolog.com/sociologia/cartograa-de-las-controversias-bruno-latour/
35
2
Gobiernos locales en el Mercosur:
un balance a los treinta años del bloque
regional
Leonardo Granato*
Introducción
Los procesos de reestructuración y de descentralización de los Estados nacio-
nales iniciados en el período de pos Guerra Fría, en el contexto de la globaliza-
ción neoliberal, convergieron en nuevas conguraciones de actores y agendas
gubernamentales, inclusive al nivel de la política exterior. De hecho, a partir de la
década de 1970, el nuevo modelo gerencial de gestión pública y las reformas ad-
ministrativas discutidas e implementadas en los países de capitalismo avanzado
(que, a través de amplios procesos de descentralización, entre otros dispositi-
vos jurídicos, buscaron, supuestamente, enfrentar el clásico modelo jerárquico
y centralizador) redundaron en el desarrollo, por parte de los gobiernos locales,
de capacidades para emprender acciones de carácter internacional, tradicional-
mente circunscriptas y de competencia de los gobiernos centrales1. En el caso
* Doutor em Economia Política Internacional/UFRJ, Brasil. Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil. http://lattes.cnpq.br/4898022507881895
1. La actuación internacional de los gobiernos locales (o “subnacionales”) es objeto de
una vasta literatura internacional. De modo general, tal literatura delimita su objeto de estudio
al concepto de “paradiplomacia”, neologismo de “diplomacia paralela” (parallel diplomacy),
36
de América del Sur, al recuperar lo sostenido por Guimarães en el sentido de que
para los Estados periféricos “a formação de blocos econômicos e políticos é um
dos fenômenos mais importantes do cenário internacional” (Guimarães, 2002,
p. 119), nos proponemos, en este trabajo, efectuar un pequeño balance sobre
la inserción institucionalizada de los gobiernos locales en el Mercosur, inserción
comprendida como expresión del interés y de la actuación de los mencionados
actores gubernamentales en los asuntos de política exterior y siendo el primer
círculo para tal actuación el propio espacio regional mercosureño.
La génesis del Mercosur en los años de 1980 remite al esfuerzo bilateral de
Argentina y Brasil en establecer los pilares para la creación de un mercado co-
mún que, con base en acuerdos sectoriales de cooperación industrial gradual y
simétrica, contribuyera para el desarrollo económico y una inserción no subordi-
nada de ambos países en el sistema mundial. Ya en los años noventa, redemo-
cratizaciones y crisis mediante, la reestructuración y ofensiva capitalista en el
Cono Sur impuso una reorientación de la política bilateral de integración que, en
articulación con Paraguay y Uruguay, se cristalizó en el Tratado de Asunción que
dio origen al Mercosur.
En línea con las directrices de la Ronda Uruguay y con la nueva estrategia de
integración de regionalismo abierto, formulada para América Latina por la propia
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el modelo de in-
tegración de carácter más desarrollista y autonomista, adoptado originalmente
por Argentina y Brasil, fue reemplazado por una integración abierta a los mer-
cados con la liberalización comercial y la desregulación económica como pila-
res. Pese al carácter predominantemente comercial del proceso de integración
mercosureño, otros temas de política pública fueron emergiendo en el Mercosur
desde su creación. Este hecho, sumado a los procesos de descentralización po-
lítico-administrativa-nanciera característicos del Estado neoliberal en construc-
ción a la época, preparó el camino para una nueva demanda de los gobiernos
locales del Mercosur: una institucionalidad que permitiera su participación en el
proceso decisorio del proceso de integración. Fue la iniciativa autónoma de la
Red de Ciudades del Mercosur (o “Mercociudades”), que tuvo lugar en 1995, que
que hacía referencia, originalmente, al rol internacional (global o regional) desempeñado
por gobiernos subnacionales de países como Canadá, Alemania y Estados Unidos, bajo la
forma federativa de Estado. Ver, por ejemplo, Michelmann y Soldatos (1990). Este concepto
de paradiplomacia fue mundialmente difundido, a veces con ajustes terminológicos, siem-
pre haciendo referencia a los procesos a través de los cuales los actores gubernamentales
ganan espacio en la vida internacional. Una discusión sucinta sobre este asunto puede ser
encontrada en Granato (2017). Sugerimos también Lara Pacheco (2019), Alvarez, Luna Pont
y Oddone (2019) y Oddone (2016).
37
se propuso reivindicar la mencionada demanda, conquistando cinco años des-
pués uno de sus primeros logros con la creación de la Reunión Especializada de
Municipios e Intendencias del Mercosur (REMI).
En los años 2000, en el contexto de crisis de la hegemonía neoliberal y
de una coyuntura internacional favorable vinculada al crecimiento del comer-
cio mundial, una nueva ola de gobiernos de carácter progresista y popular en
América del Sur repercutió en los rumbos de la integración mercosureña, que a
partir de ese momento se asumiría multidimensional. Diferente del modelo de re-
gionalismo abierto, la nueva perspectiva integracionista cristalizada en el llama-
do “Consenso de Buenos Aires” de 2003, suscripto por los entonces presidentes
de Argentina y Brasil Néstor Kirchner y Lula da Silva, respectivamente, propuso
un acuerdo amplio de coordinación de los Estados partes en diversos temas de
política pública, en el que más allá de la cuestión económico-comercial fueran
incluidos temas de orden productivo, social y político, incluyéndose espacios de
representación para diversos actores, entre ellos los gobiernos locales. Como
expresión de este nuevo impulso, en 2004 la REMI fue substituida por una nueva
esfera en la estructura institucional del Mercosur que representa también a los
gobiernos provinciales y sus equivalentes: el Fórum Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (conocido por la
sigla FCCR).
Después de la crisis económico-nanciera global de 2008 y del cierre del
“ciclo de las commodities”, el nuevo cuadro de correlación de fuerzas que devino
del “giro a la izquierda” en los primeros años del siglo XXI fue cediendo ante las
presiones de las fuerzas sociales conservadoras por reestablecer el orden neoli-
beral sin las limitaciones impuestas por los programas reformistas de izquierda.
En este contexto de contraofensiva conservadora, fundamentalmente desde
2011, y recuperado el tradicional modelo de regionalismo abierto en desmedro
del Mercosur multidimensional de la década anterior, esferas como el FCCR vie-
nen siendo impactadas regresivamente por una acción política que, al espejarse
en iniciativas como la Alianza del Pacíco, busca reducir al proceso de integra-
ción mercosureño en un mero acuerdo de libre comercio.
A partir de lo expuesto, adoptando una perspectiva histórica e institucional,
nos proponemos discutir algunos hechos esenciales sobre la cuestión de la ac-
tuación institucionalizada de los gobiernos locales en el Mercosur, a modo de
pequeño balance. Además de esta introducción, el texto contará con tres seccio-
nes, que se corresponden con cada una de las décadas que el Mercosur atravesó
hasta el presente momento, privilegiándose, de esta manera, la construcción de
una mirada más amplia y contextualizada del tema que nos convoca.
38
El Mercosur comercial y el surgimiento de la Red
Mercociudades (1991-2001)
La génesis del Mercosur remite, como ya he dicho en la introducción a este tra-
bajo, a las iniciativas de integración bilateral de Argentina y Brasil en la segun-
da mitad de los años ochenta, en un contexto de agudas crisis económicas y
de procesos de redemocratización interna. En 1985 ambos países rmaron la
Declaración de Iguazú, que representó un punto de inexión tanto en la rela-
ción bilateral como desde el punto de la integración en sí misma, puesto que allí
fueron sentadas las bases para la suscripción del Acta de Buenos Aires para la
Integración Argentino-Brasileña de 1986. A partir de allí, a través del Programa de
Cooperación e Integración Económica (1986-1988) y del Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo (1988), ambos países establecieron los cimientos para
la creación gradual y paulatina de un mercado común al servicio de los proyectos
nacionales de desarrollo económico y de la creación de capacidades y márgenes
de negociación en la arena internacional.
Con el objetivo de dar una proyección regional a los compromisos asumidos
bilateralmente, el 26 de marzo de 1991 los gobiernos de Argentina y Brasil sus-
cribieron, en la ciudad de Asunción, juntamente con los gobiernos de Paraguay
y Uruguay, al Tratado para la Constitución de un Mercado Común del Sur, el
Mercosur, estableciéndose las condiciones para alcanzar tal objetivo. Según el
propio tratado, sería necesario implementar un programa progresivo, lineal y au-
tomático de liberalización comercial; suprimir barreras comerciales no tarifarias,
e implementar un arancel externo común.
Para el cumplimiento de tales metas, el Tratado de Asunción preveía una
estructura institucional mínima, encargada de la administración y ejecución del
acuerdo regional. El bajo grado de institucionalización descansaba esencialmen-
te en el hecho de que así serían resguardados mayores márgenes para las nego-
ciaciones, de forma centralizada, entre los altos mandatarios de los Ejecutivos
de los Estados partes, con la exclusión de otros actores y de una gestión más
democrática. De esta forma, los Ejecutivos nacionales que presidían las nego-
ciaciones en el ámbito del nuevo bloque regional eran los que también tomaban
las decisiones de política interna, formuladas, en aquella época, a la luz de las
directrices de disminución de la máquina pública y de liberalización comercial
del modelo neoliberal consagrado en el Consenso de Washington y asociado al
modelo de regionalismo abierto2.
2. Fue denominado de “regionalismo abierto” el proceso que surge al conciliarse la
interdependencia nacida de los acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella
impulsada por las dinámicas propias del mercado derivadas de la liberalización comercial
39
Con objetivos preponderantemente circunscriptos al plano económico-co-
mercial, el Mercosur de los años noventa también dio pasos importantes concer-
nientes al fortalecimiento de la democracia y a la creación de una comunidad de
paz en la región, y avanzó, también, en la cooperación en otros asuntos de polí-
tica gubernamental. Fue en este contexto que la Red Mercociudades fue creada
como estrategia de colaboración entre ciudades y municipios y de reivindicación
de un espacio en la estructura institucional del Mercosur, en abierto desafío al
fuerte centralismo en los Ejecutivos nacionales que daba forma al bloque de esa
época. La cuestión que se presentó por aquellos tiempos fue que esos mismos
Ejecutivos, que centralizaban el comando del proceso de integración y de sus po-
líticas exteriores, estaban impulsando, en los contextos domésticos de construc-
ción del Estado neoliberal, procesos de descentralización3 que contribuyeron, de
hecho, para fortalecer la demanda de los gobiernos locales por una gestión más
democrática del Mercosur.
La necesidad de incluir a los gobiernos de los estados federados y provin-
cias, municipios e intendencias, así como al conjunto de los movimientos y orga-
nizaciones de la sociedad civil en la gestión de la integración fue una reivindica-
ción que se hizo presente, de forma pionera, en el Compromiso de Porto Alegre
en el mes de julio de 1995, que antecedió a la realización de la Primera Cumbre
de Mercociudades en la ciudad de Asunción en noviembre del mismo año. Fue
en esta Primera Cumbre que, mediante la respectiva Acta Fundacional, fue crea-
da la Red, con sede en Montevideo, integrada por las ciudades de Asunción,
Brasilia, Buenos Aires, Córdoba, Curitiba, Florianópolis, La Plata, Montevideo,
Porto Alegre, Rio de Janeiro, Rosario y Salvador. Congregando ciudades de
general. En 1994 la CEPAL aplicó explícitamente el concepto de regionalismo abierto al
contexto latinoamericano, a partir de la narrativa de servir para la transformación productiva
con equidad (CEPAL, 1994; Fuentes, 1994). De esta forma, se generalizó la idea de promover
una integración que actuase como complemento de las políticas nacionales de apertura
comercial dirigidas en tesis a garantizar una mejor inserción de los Estados latinoamericanos
en la economía internacional. Sobre los paradigmas de la integración regional en América
Latina, ver Granato y Batista (2017).
3. Sin entrar en las singularidades jurídico-institucionales e históricas de cada Estado
parte, cabe aclarar que con este término estamos haciendo referencia, de forma genérica, a
los dispositivos normativos que vinieron a garantizar la autonomía de los gobiernos locales,
permitiendo que estos adoptasen una agenda propia en diversos temas de política pública,
inclusive en asuntos internacionales. Sobre el interés de los gobiernos locales en los temas
internacionales, cabe también resaltar la amplia diseminación en los países de la región, sobre
todo en los últimos veinte años, de la práctica de creación de departamentos o secretarias
de relaciones internacionales.
40
diversos portes, con diferentes estructuras jurídico-administrativas y respon-
diendo a múltiples demandas locales, esta estructura organizacional sin nes de
lucro ya se mostraba compleja y heterogénea, principalmente frente al desafío de
administrar la diversidad por la vía del consenso, en condiciones de reciprocidad
y exibilidad.
En el Estatuto, aprobado en la Segunda Cumbre en Porto Alegre en 1996,
fueron establecidos los objetivos de la asociación, entre los cuales se destacan
el de favorecer la integración regional y la participación de las ciudades en la es-
tructura orgánica e institucional del Mercosur, persiguiendo la codecisión en sus
áreas de competencia, así como el de promover acciones, programas y proyec-
tos de interés común intermunicipal relativos al intercambio de experiencias e
información o al establecimiento de consorcios intermunicipales, convenios y
servicios recíprocos, además de generar un diálogo con otras redes de la región
(AL-Las, UCCI, Flacma, etc.) o mundiales (Eurocities, Iclei, CGLU, etc.)4.
Con relación al objetivo de promover acciones de interés común, además de
las cumbres de jefes de gobierno, la Red fue organizando su trabajo inicialmente
a través de una secretaría técnica y de nueve unidades temáticas, que trataban
de temas especícos de política pública, y que tenían como base la proximidad
geográca y los problemas compartidos que, de hecho, hacían del Mercosur un
espacio social más amplio que un mero acuerdo comercial. La apuesta fue, en
denitiva, por una estructura organizacional menos rígida bajo el paradigma de
la gestión horizontal. Ya en alusión al objetivo de participación de las ciudades
en la estructura institucional del proceso de integración5, en el año 2000, en un
contexto más amplio de “Relanzamiento del Mercosur”, fue creada la Reunión
Especializada de Municipios e Intendencias del Mercosur (REMI)6 para promo-
ver el diálogo y la cooperación con las autoridades locales de los países del blo-
que. Vinculada orgánicamente al Fórum de Consulta y Concertación Política, la
REMI representó una primera respuesta a las demandas de participación de las
autoridades municipales, pero que en poco tiempo sería reemplazada, como
veremos en el próximo apartado, por una esfera institucional más amplia, que
buscaría abrigar otros actores locales.
4. Tales objetivos fueron discutidos por nosotros en trabajos anteriores como en Granato
y Oddone (2008, 2010).
5. Objetivo estratégico siempre reforzado en las Cumbres de Mercociudades de Córdoba
(1997), Montevideo (1998), Belo Horizonte (1999) y Rosario (2000).
6. La REMI fue creada mediante la Resolución núm. 90 del Grupo Mercado Común en el
contexto de una reestructuración más amplia de los órganos del mencionado Grupo aprobada
por Decisión núm. 59 del Consejo Mercado Común.
41
El Mercosur ampliado y la creación del FCCR
(2001-2011)
El progresismo sudamericano de comienzos del siglo XXI tuvo impacto signi-
cativo para la integración del Mercosur, principalmente en lo relativo a la amplia-
ción del bloque más allá de los temas de política económico-comercial, bajo una
modalidad de regionalismo multidimensional. Como contrapunto al ideario del
Consenso de Washington de los años noventa que, como ya dijimos, estableció
el molde al cual el Mercosur se ajustó desde sus inicios, los nuevos gobiernos
de Argentina y Brasil suscribieron, en octubre de 2003, el Consenso de Buenos
Aires, a través del cual fue renovado el compromiso de los dos grandes gigantes
sudamericanos de profundizar el proceso de integración mercosureño, median-
te el perfeccionamiento de sus instituciones comerciales y de la incorporación
de nuevos temas y países y de la promoción de acuerdos equilibrados. De esta
forma, pese a que no se pueda armar haber habido ruptura con la dimensión
económico-comercial del paradigma de regionalismo abierto7, no podemos dejar
de reconocer el carácter inédito de la propuesta argentino-brasileña para la refor-
mulación del Mercosur, principalmente considerando las restricciones y condi-
cionantes derivados del capitalismo dependiente para este tipo de proyectos que
desafían el colonialismo interno y la dependencia externa de estas sociedades
(Granato, 2015).
En la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Mercosur que tuvo lugar
en Asunción en diciembre de 2003 fue aprobado, mediante Decisión núm. 26 del
Consejo Mercado Común, el Plan de Trabajo para el bienio 2004-2006, llamado
“Objetivo 2006”, que además de la metas económico-comerciales contemplaba
otros temas para una “nueva agenda”. Así se abrió camino para avanzar no solo
en el perfeccionamiento de la unión aduanera y en las cuestiones relativas al in-
tercambio comercial, sino también en la creación de un espacio ampliado de inte-
gración productiva, social y política. Así las cosas, a través del Programa Objetivo
2006 fueron incluidos nuevos temas en la agenda mercosureña que constituye-
ron las bases sobre las cuales el proceso de integración, en esta segunda década
de funcionamiento, buscó ser articulado y dinamizado (Granato, 2021a).
7. En sintonía con esta idea, podemos citar a Porta (2015) para quien la “utopía” del llamado
“Mercosur Social y Productivo” continúa, de alguna forma, limitada por el Mercosur comercial.
En palabras do autor: “Mi impresión es que aquella utopía (un deseo no necesariamente
concretado) está arrinconada, asustada y, nalmente, trabada por el ‘fantasma’ del Merco-
sur comercial; la transición entre una fase y otra ha resultado ser bastante más complicada
de lo que inicialmente parecía y, en particular, de lo que la sintonía y anidad política de los
gobiernos del Mercosur en los últimos años parecía preanunciar” (Porta, 2015, p. 105).
42
En esta nueva etapa del Mercosur, la renovación temática en cuestión fue
acompañada por la creación de una nueva esfera institucional que, substituyen-
do a la REMI, buscó viabilizar una participación más amplia de los gobiernos lo-
cales en el proceso de integración. Se trató del Fórum Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), creado
mediante la Decisión núm. 41, de 2004, del Consejo Mercado Común8.
Conforme el Reglamento Interno aprobado por medio de la Resolución núm.
26, de 2007, del Grupo Mercado Común, el FCCR es el órgano de representación
de los gobiernos locales de los Estados partes, siendo integrado por un Comité
de Municipios y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos,
que se reunirá al menos una vez por semestre. El Comité de Municipios es la
instancia representativa de los gobiernos municipales, alcaldías, prefeituras
o equivalentes, mientras que el Comité de Estados Federados, Provincias y
Departamentos es la instancia representativa de los gobiernos estaduales, pro-
vinciales, departamentales o equivalentes. Por un lado, el FCCR vino a dar cuen-
ta de las demandas de representación que desde 2001 eran entabladas por el
Fórum de Gobernadores del Mercosur, tornando más robustas las posibilidades
de diálogo con las autoridades locales de nivel municipal, estadual, provincial y
departamental de modo general; por otra parte, no podemos dejar de subrayar el
carácter meramente consultivo y no vinculante de sus propuestas y deliberacio-
nes9. De todas formas, pese a su limitada capacidad de incidencia en el proceso
decisorio del Mercosur, el FCCR ha venido propiciando, desde su creación, el
diálogo de las autoridades locales con los gobiernos centrales, incentivando de
alguna manera el despliegue de acciones y de esfuerzos articulados en el campo
de la integración y de las relaciones internacionales.
Por último, en esta segunda década de funcionamiento del Mercosur, más
allá de la creación del FCCR es posible vericar también un amplio crecimiento
de la Red Mercociudades, que de las doce ciudades fundadoras en 1995 pasó a
reunir más de doscientas setenta ciudades miembros en 2012. A partir de esta
gradual adhesión de municipios, gobernados por fuerzas políticas diversas, así
como a partir de su convergencia por medio del trabajo en red y del fortalecimiento
8. No podemos dejar de mencionar otras esferas o instancias institucionales creadas
en esta segunda década de vida del Mercosur, que directa o indirectamente también con-
tribuyeron con el espíritu social e inclusivo del modelo integracionista adoptado a la época.
Estamos reriéndonos, por ejemplo, al Fondo para la Convergencia Estructura, al Instituto
Social, al Parlasur, al cargo de Alto Representante, a las Cumbres Sociales y a la Unidad de
Participación Social.
9. De hecho, el propio Artículo 4º de la Decisión núm. 41 establece que el FCCR podrá
“formular recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común”.
43
de la dinámica de trabajo mediante las unidades temáticas, comisiones y nume-
rosos proyectos formulados, es posible constatar sin mayores objeciones la fuer-
za adquirida por la Red en el período en cuestión10.
La recuperación del regionalismo abierto y el retroceso
institucional para los gobiernos locales (2011-2021)
A partir del 2011 y con un nuevo avance conservador consolidándose en la re-
gión, el Mercosur también fue experimentando cambios graduales que lo fueron
distanciando del modelo de la década anterior. Entre 2011 y 2016, es posible veri-
car algunos avances institucionales en materia social que corroboran un tímido
intento por dar continuidad a los esfuerzos de adensar ese Mercosur multidimen-
sional más amplio de la etapa anterior (Granato, 2021a). Ya a partir de 2016, en
el contexto de una “estratégia agressiva de retomada da hegemonia do sistema,
cujos resultados apontam para (…) o desmonte dos Estados Sul-Americanos
através do retorno imediato de políticas de privatização e ajuste scal que com-
põem a cartilha neoliberal” (Sarti, 2017, p. 102), resulta posible vericar más cla-
ramente la recuperación del modelo de regionalismo abierto en el Mercosur.
Tal recuperación no se hizo esperar y las evidencias que indican ese camino
son las recientes pretensiones de “exibilización” del arancel externo común, de
dejar sin efecto la Decisión núm. 32 del 2000 (que rearma el compromiso del
bloque de negociar en forma conjunta acuerdos comerciales con terceros paí-
ses), así como las medidas de reconguración de la arquitectura institucional del
bloque regional. Si el objetivo de perfeccionamiento del proceso de integración
parece ser el que mejor caracteriza a la acción política en la materia durante la dé-
cada anterior, en esta etapa parece ser el término “precarización” el que de forma
más cabal describe la estrategia de exibilización del Mercosur defendida por los
gobiernos de Brasil y Uruguay, que desvía al Mercosur del camino de aspirar a
constituir un verdadero mercado común (Granato, 2021a, 2021b).
Con relación a las recientes medidas de reconguración de la arquitectura
institucional, la recuperación del ideario neoliberal parece dejar claro el objetivo
de tal reorientación, que tiene que ver con rearmar el carácter esencialmente
comercial del bloque. En este sentido, la Decisión núm. 19, del 2019, del Consejo
Mercado Común, es clara al establecer un plan de acción de revisión de la estruc-
tura institucional del Mercosur (2020-2021) “con vistas a evaluar su adecuación
a la etapa actual del proceso de integración y a hacerla más simple y eciente”. La
propuesta de retornar a un Mercosur minimalista, con una estructura institucional
10 Ver, en este mismo sentido, los trabajos de Lizitza (2016) y Guimarey (2016).
44
“eciente” orientada hacia la realización de los objetivos comerciales del bloque,
se está viendo reejada en el FCCR, el cual, según el Artículo 8º de la menciona-
da norma, pasará a constituirse como “órgano no permanente”, pudiendo cele-
brar reuniones bajo el formato de “Conferencias”, cuando se lo juzgue necesario.
Resulta evidente el retroceso que esa norma signica para los gobiernos locales
cuyo órgano permanente de representación, que, si bien ya era de carácter con-
sultivo, ahora pasó a operar apenas de forma prácticamente ad hoc.
Ya en esta tercera década de vida del Mercosur, la Red Mercociudades ac-
tualizó su Estatuto y amplió su trabajo técnico cooperativo11, así como su pre-
sencia en la región, llegando actualmente a abrigar a más de trecientas sesenta
ciudades en países como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Paraguay, Perú,
Ecuador, Uruguay y Venezuela. Actualmente, la presidencia de la Red es ejercida
por la ciudad argentina de Tandil y su plan de trabajo de 2021 parte del objetivo
de rearmar la gestión asociada entre los gobiernos municipales y la sociedad
civil como pilar del desarrollo sustentable en las ciudades, en el contexto de la
Objetivos de Desarrollo Sustentable/Agenda 2030. Evidentemente, pese al ex-
presivo crecimiento de la Red en esta última década, un contexto adverso como
el actual para la integración regional parece ser propicio para la reexión. Una
investigación reciente sobre las motivaciones de las autoridades locales para in-
tegrar la Red12 ofrece datos valiosos que pueden contribuir para comprender tan-
to los motivos para tal adhesión por parte de las ciudades mercosureñas, como
las limitaciones o fragilidades para la participación. De la propia presentación
de la directora del proyecto de investigación, la Dra. Gloria Mendicoa, emerge
claramente que las diversas posibilidades de la Red Mercociudades no fueron
aún aprovechadas, tornándose de esta forma necesaria la adquisición de nue-
vos conocimientos acerca de las percepciones de los actores locales sobre esta
11. Es trabajada una variedad de temas tales como ambiente y desarrollo sostenible;
autonomía, gestión y participación; ciencia, tecnología y capacitación; comunicación;
cooperación internacional; cultura; deportes; desarrollo económico local; economía social
y solidaria; fomento de negocios; desarrollo social; desarrollo urbano; derechos humanos;
discapacidad e inclusión; educación; género; integración fronteriza; juventudes; planicación
estratégica y áreas metropolitanas; seguridad ciudadana y turismo.
12. Nos referimos a las investigaciones llevadas a cabo por el Grupo de Estudios Institucio-
nalidad Social y Mercosur (IIGG/UBA), bajo la dirección de la Dra. Gloria Mendicoa, cuyos
resultados fueron publicados en Mendicoa (2016, 2018). En ambas obras bibliográcas
colectivas tuvimos el honor de participar, en una de ellas como autor del prólogo y en la otra
contribuyendo con la elaboración del epílogo.
45
experiencia de cooperación e integración (Mendicoa, 2016). Rescatemos, en-
tonces, algunos datos de la investigación en cuestión que nos permitan concluir
este apartado vislumbrando algunos de los desafíos que la Red tiene por delante.
De un total de treinta y tres municipios consultados, el 48,5 % entienden
como benéca la articulación con el Mercosur y el 18,2 % manifestaron indife-
rencia. Preguntados acerca del tipo de benecio devenido de tal articulación, el
30,2% de los municipios se rerieron al intercambio y posibilidades de colabo-
ración entre municipios, mientras que el 12,2 % argumentaron acerca de la po-
sibilidad de incidir en la dinámica del bloque (Mendicoa, 2018, p. 29). Resulta
evidente a partir de estos primeros datos de la encuesta la percepción positiva
de los gobiernos municipales sobre las contribuciones que una eventual articu-
lación con el Mercosur podría proveer a la gestión local, principalmente en virtud
del establecimiento de redes técnicas de trabajo o de tener algún tipo de partici-
pación en dinámicas institucionales y decisorias a nivel regional.
A su vez, consultados acerca de si la Red Mercociudades contribuye para
la consolidación de la gestión municipal, el 51,5 % de los entrevistados respon-
dieron que sí, mientras que el 36,4 % entendieron que la contribución es apenas
parcial. Preguntados acerca de los aspectos de gestión que pueden ser poten-
cializados por la Red, un 25,3 % de los municipios respondieron en el sentido de
que pertenecer a Mercociudades puede favorecer el intercambio de experiencias
con otras redes o asociaciones intermunicipales; el 10,1 % se rerió al fortaleci-
miento de la autonomía municipal y el 11,1 % subrayó que las áreas temáticas de
la Red remiten a temáticas de política pública de atención prioritaria del municipio
(Mendicoa, 2018, pp. 30-31). Por su parte, en Barrón y Guimarey (2018) también
son identicadas otras expectativas por parte de los municipios que participa-
ron de la encuesta, tales como obtención de nuevas formas de nanciamiento,
desarrollo de mecanismos de coordinación y armonización de políticas públicas
y establecimiento de nuevos vínculos con otros actores políticos nacionales y
regionales. A partir de estas informaciones resulta posible identicar, de cierta
forma, una apuesta por parte de los gobiernos municipales en este espacio de
diálogo y cooperación multiescalar representado por la Red, que contribuya a
fortalecer las capacidades municipales político-administrativas y nancieras,
fundamentalmente.
Por último, de la investigación en cuestión también resultan otros datos in-
teresantes que se reeren, de alguna manera, a los desafíos a ser enfrentados
por las ciudades y municipios de cara a su ingreso como ciudad miembro en la
Mercociudades. Uno de los desafíos, vinculado a la cuestión nanciera, se reere
a la carencia de recursos por parte de algunos municipios como factor condicio-
nante para su participación en la Red. Es posible inferir que este desafío haya apa-
recido con fuerza principalmente a partir del 2016, año en que el ideario neoliberal
46
se hizo sentir de manera más acabada en los países de la región, cuyos sistemas
de recaudación de impuestos continúan siendo bastante concentrados. El se-
gundo de los desafíos se vincularía a la cuestión de la legitimidad en el sentido de
que el 82,1 % de la municipios que respondieron la encuesta armaron que la co-
municación de las cuestiones relativas a la participación del municipio en la Red
a la comunidad local es insuciente, tornando más difícil que el ciudadano respal-
de la membresía y participación de su ciudad en la Mercociudades en virtud de no
identicar con claridad cuáles son los benecios obtenidos con tal participación,
tratándose sobre todo, en la mayoría de los casos, de benecios de carácter in-
tangible (Barrón y Guimarey, 2018, pp. 72-73). Finalmente, el tercer desafío se
vincula con la dimensión gerencial y se referiría a la preocupación por parte del
municipio con demandas inmediatas de su realidad local que no siempre coinci-
den o son compartidas por otras ciudades miembros (Mendicoa, 2018). Hacer de
la Red, que abarca realidades locales tan diversas y heterogéneas, un referente
de prácticas de gestión parece ser un relevante desafío en materia gerencial. En
suma, los elementos aquí concisamente recuperados ponen de relieve algunos
de los desafíos que la Mercociudades y sus ciudades miembros tienen por delan-
te con vistas a su perfeccionamiento.
A modo de conclusión
Como primer círculo de ejercicio de la actuación internacional de los gobiernos
locales de la región, el Mercosur nos ofrece un escenario propicio para discutir los
caminos de tal actuación, fundamentalmente a partir de los procesos de descen-
tralización y de construcción del Estado neoliberal en América del Sur de los años
noventa. De esta forma, en este trabajo buscamos recuperar algunos elementos
que, bajo una perspectiva histórica, nos permitiesen discutir esta actuación inter-
nacional de los gobiernos locales en el contexto de las tres décadas de vida del
Mercosur, que en este año de 2021 está completando sus treinta años.
Abandonada cualquier posibilidad de desarrollar una coordinación y coope-
ración interindustrial, tal como había sido ideado originalmente por Argentina y
Brasil, el Mercosur de los años noventa se orientó por un modelo de regionalis-
mo abierto a los mercados, con una estructura institucional mínima y centrali-
zada en los Ejecutivos nacionales que respondiese ecientemente, conforme el
ideario neoliberal hegemónico en ese momento histórico. Pero la gestión neoli-
beral de la globalización también generó grandes desafíos para estos Estados
nacionales periféricos, y fue en este contexto que, como vimos, surgieron la Red
47
Mercociudades y la REMI, como expresiones de las reivindicaciones decisorias
de los poderes locales en el plano de las políticas externas nacionales y, particu-
larmente, en el plano de la integración del Mercosur.
Ya en el siglo XXI, bajo el comando de los gobiernos populares y progre-
sistas de la región, otras dimensiones temáticas y países contribuyeron con la
reconguración del Mercosur, en torno de una perspectiva que buscaba la am-
pliación del bloque y que tenía en el equilibrio interno y la inclusión social sus pi-
lares principales. En esta nueva etapa del proceso de integración mercosureño,
la creación de esferas como el Parlasur o la Unidad de Participación Social fueron
acompañadas por la creación del FCCR, que no solo reemplazó a la REMI, sino
que también propició una participación más amplia de los actores locales en la
integración, aunque de forma meramente consultiva. A su vez, la paulatina ad-
hesión de las municipalidades a la Mercociudades, así como la consolidación
del trabajo en red conrman el vigor adquirido por esta iniciativa autónoma de
cooperación en esta segunda década de vida del Mercosur.
Por último, con relación a la tercera década de funcionamiento del Mercosur,
vemos que el bloque viene debatiéndose entre mantener la esencia de los
acuerdos que le dieron origen o fragilizarse y tornarse cada vez más precario.
Recuperado el modelo de regionalismo abierto, las tan mentadas “exibilización”
y “modernización” por parte de los gobiernos de Brasil y Uruguay no reejan más
que la pretensión de un desmonte de todo una arquitectura institucional y nor-
mativa en pos de una supuesta “articulación exitosa” en las cadenas globales
de valor. Es en este contexto que el FCCR pasaría a constituirse en órgano no
permanente, diluyéndose cualquier posibilidad de continuar profundizando la
presencia de los gobiernos locales en la estructura institucional del Mercosur. Y a
pesar de que, como visto, la Red Mercociudades haya experimentado gran cre-
cimiento en los últimos diez años, los desafíos impuestos por este contexto más
amplio de precarización del Mercosur se suman a los propios de este mecanismo
asociativo heterogéneo y complejo que es la Mercociudades.
Referencias bibliográcas
Alvarez, M., Luna Pont, M. y Oddone, N. (Comps.). (2019). América Latina Global. Estudios
regionales sobre paradiplomacia. Eduntref.
Barrón, E. V., y Guimarey, G. (2018). La encuesta ‘La integración regional y el valor de nuevos
actores para el proceso’: algunas notas de interpretación. En Mendicoa, G. E. (Dir.).
Hacia una epistemología del Sur II. El Mercosur desde abajo: percepciones y expe-
riencias de los municipios en la integración regional (pp. 63-96). Espacio Editorial.
48
Fuentes, J. A. (1994). El regionalismo abierto y la integración económica. Revista de la
CEPAL, (53), 81-89.
Granato, L. (2015). Brasil, Argentina e os rumos da integração: o Mercosul e a Unasul. Appris.
Granato, L. (2017). Paradiplomacia e relações internacionais: breve abordagem teórica.
En G. Carvalho y L. Rosevics (Org.). Diálogos internacionais: reexões críticas do
mundo contemporâneo (pp. 109-112). Perse.
Granato, L. (01/07/2021). El Mercosur y la disputa por su precarización. Latinoamérica21.
Recuperado el 23 de agosto de 2021 de https://latinoamerica21.com/es/el-merco-
sur-y-la-disputa-por-su-precarizacion/.
Granato, L. (2021b). Os trinta anos do Mercosul: apontamentos para um balanço. Austral:
Revista Brasileira de Estratégia e Relações Internacionais, 10(19), 9-29.
Granato, L., y Batista, I. R. (2017). Heterogeneidade estrutural nas relações internacionais da
América Latina: um olhar através dos paradigmas de integração regional. Cadernos
PROLAM/USP, 16 (31), 5-29.
Granato, L., y Oddone, N. (2008). Mercociudades, red de integración. Una nueva realidad
en América Latina. Capital Intelectual.
Granato, L., y Oddone, N. (2010). Mercociudades, la integración del tejido urbano en el
Cono Sur. En Martín López, M. A., y Oddone, N. (Org.). Las ciudades y los poderes
locales en las relaciones internacionales contemporáneas (pp. 337-362). Granada:
Unión Iberoamericana de Municipalistas.
Guimarães, S. P. (2002). Quinhentos anos de periferia: uma contribuição ao estudo da
política internacional. UFRGS, Contraponto.
Guimarey, G. V. (2016). Dos décadas de la Red Mercociudades: reexiones acerca de sus
avances, limitaciones y nuevas estrategias. En Mendicoa, G. E. (Dir.). Hacia una
epistemología del Sur. La Mercociudades: punto de partida de un nuevo modelo de
integración (pp. 53-70). Espacio Editorial.
Lara Pachecho, R. F. (2019). La inserción de las ciudades en el medio internacional. Una
revisión histórica, teórica y empírica desde las relaciones internacionales. CUCEA/
Universidad de Guadalajara.
Lizitza, N. (2016). Red Mercociudades y los pocesos de subnacionalidad. En Mendicoa, G.
E. (Dir.). Hacia una epistemología del Sur. La Mercociudades: punto de partida de
un nuevo modelo de integración (pp. 41-52). Espacio Editorial.
49
Oddone, N. (2016). La paradiplomacia desde cinco perspectivas: reexiones teóricas
para la construcción de una comunidad epistémica en América Latina. Relaciones
Internacionales, 89(2): 47-81.
Mendicoa, G. E. (Dir.) (2016). Hacia una epistemología del Sur. La Mercociudades: punto
de partida de un nuevo modelo de integración. Espacio Editorial.
Mendicoa, G. E. (Dir.) (2018). Hacia una epistemología del Sur II. El Mercosur desde abajo:
percepciones y experiencias de los municipios en la integración regional. Espacio
Editorial.
Michelmann, H. J., & Soldatos, P. (Ed.) (1990). Federalism and International Relations: The
Role of Subnational Units. Oxford, Clarendon Press.
Naciones Unidas, Cepal (1994). El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: La in-
tegración económica en servicio de la transformación productiva con equidad. Cepal.
Porta, F. (2015). La utopía del ‘MERCOSUR social y productivo’ y el fantasma del ‘MER-
COSUR comercial’. En D. García Delgado & C. Ruiz del Ferrier (Comp.). Estado y
desarrollo inclusivo en la multipolaridad: desafíos y políticas públicas (pp. 105-111).
Flacso Argentina.
50
3
Una mirada teórica de la cooperación
Sur-Sur y su incidencia en la Red
Mercociudades
Nahuel Matías Lizitza*
El Mercosur es un referente de la integración regional en América del Sur. Desde
su creación hace ya 30 años, los países integrantes del bloque han mostrado
momentos en donde existe una mayor armonía y otros momentos en donde las
discusiones intrabloque ponen en tensión su continuidad. Pero más allá de los
países que lo integran, son muchos más los actores que bregan por fortalecer
un proyecto común, con un abanico amplio de opciones para generar nuevas
modalidades de integración e inserción de los espacios subregionales. Esta ar-
ticulación compleja nos lleva a pensar en la gobernanza multinivel, que como
menciona Noferini (2005), “con la existencia de un número elevado de actores
y por el solapamiento de ciertas áreas competenciales – pueden representar, en
este sentido, una caja de herramientas extremadamente útil para moverse en los
nuevos escenarios de la cooperación. Siempre y cuando no se considere la go-
bernanza multinivel como una receta mágica o un modelo fácilmente transferible
de un escenario a otro” (p. 167).
La integración debe crear formas innovadoras de inserción al espacio lati-
noamericano para que no se transforme en un proceso burocrático y sin objetivos
claros, no solo para los países, sino también para los diferentes actores invo-
lucrados. Se ha avanzado mucho desde la creación del Mercosur en fortalecer
* Licenciado en Ciencia Política/UBA, Argentina. Universidad de Buenos Aires, Argentina.
ID https://orcid.org/0000-0003 -1239-6834
51
su institucionalidad, pero tal como menciona Mendicoa (2004), la anhelada
Institucionalidad Social del Mercosur sigue en proceso de construcción. Los
cambios de gobierno en la región y la orientación política e ideológica de los
modelos de integración reejan un proceso no lineal, sinuoso y muchas veces
poco claro para la construcción de un espacio común que supere las asimetrías
regionales y que conlleve a una región en torno a objetivos comunes. Estas cues-
tiones pueden acarrear un impacto tangible en la sociedad y no solamente en el
sector empresario donde las preferencias comerciales y la integración productiva
son las que sobresalen al momento de pensar en la integración regional. Este
tema fue profundamente analizado por Nicoletti (1999), cuando menciona que el
paradigma escimático –integración restringida, solo comercial– sigue vigente so-
bre el paradigma unionista, basado en una integración ampliada a la dimensión
sociocultural. Y a partir de allí el autor ha planteado como desafío la construcción
del proceso de integración fundado en valores, la identidad regional y el desarro-
llo de la conciencia cultural.
En este marco es necesario capitalizar experiencias y resultados positivos y
las nuevas formas de integración de acuerdo a las realidades de cada país, región
y subregión (municipio) desde una mirada propia del sur.
Es aquí donde los municipios, como “actores subnacionales”, adquieren
gran protagonismo articulándose en redes regionales, con ONG, movimientos
sociales, universidades, movimientos ecológicos, para construir de manera con-
junta una integración regional deseada y no impuesta donde la cooperación debe
ser el eje central en este proceso de gobernanza multinivel. Tal como describe
Mendicoa (2004), “una institucionalidad diferente en el Mercosur se congura to-
mando al espacio local como principal referente, porque posee condiciones que
coadyuvan al fortalecimiento de sinergias latentes” (p. 172). Tal como sugiere la
autora, se requiere de un “bricolaje institucional”, una (nueva) génesis, para que
mediante la interacción estructural se llegue a un cambio gradual pero continuo
(Mendicoa, 2007).
El “Sur” comienza a resignicarse, ya no como un área geográca, sino
como una dimensión política, económica y cultural.
Una mirada al “Sur” como estrategia de integración
regional
El concepto “Sur” surgió como complementario y/o distintivo de otra realidad
diferente a la de los países del Norte, industrializados, desarrollados o cen-
trales en contraposición a los países periféricos o en desarrollo, que cuentan
52
con indicadores y desafíos similares, pero al mismo tiempo con una gran he-
terogeneidad entre los contextos locales, diferencias socio-económicas y/o
culturales.
Las primeras alusiones a la categoría “Sur” utilizadas por el “Norte” surgie-
ron en el Informe de la Comisión Independiente sobre Problemas Internacionales
del Desarrollo o Diálogo Norte-Sur (Informe Brandt) en 1980. Sin embargo, el
concepto de países constituidos como un Sur, no hegemónicos, comienza a
darse en los años 60: el Sur comenzó a contar con mayor institucionalidad con
la creación del Movimiento de Países No Alineados (en la reunión preparatoria
de El Cairo en 1960 y Primera Conferencia en Belgrado, en 1961) y con la crea-
ción del G77 en 1964 –en el marco de la reunión de la primera Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD, por sus siglas en in-
glés) en Ginebra– para discutir cuestiones vinculadas al comercio y el desarrollo.
En ese marco tuvo lugar la Declaración Conjunta de los 77 Países, aprobada el 15
de junio de 1964, en la que se destacó la colaboración de los países en desarrollo
de la siguiente manera:
Los países en desarrollo tienen la rme convicción de que es esencial man-
tener y seguir fortaleciendo esta unidad en el futuro. Esta constituye un ins-
trumento indispensable para garantizar que se adopten nuevos enfoques y
planteamientos en el ámbito económico internacional. Esta unidad también
es un instrumento para ampliar el alcance de los esfuerzos cooperativos en la
esfera internacional y garantizar que se establezcan relaciones mutuamente
beneciosas con el resto del mundo. Por último, se trata de un medio necesario
de cooperación entre los propios países en desarrollo.
Se partía de la premisa de la aspiración de un orden económico mundial
nuevo y justo que representara una nueva división internacional del trabajo y un
nuevo contexto para el comercio internacional, teniendo en consideración las ne-
cesidades de los países en desarrollo. Cabe aclarar que, en ese momento, hubo
75 países signatarios que participaron en el primer período de sesiones.
Tal como sostiene Sauvant (2014), hasta principios de los años setenta, el
Grupo de los 77 pensaba que podía lograr este objetivo introduciendo mejoras
en el sistema, un proceso cuyos momentos culminantes fueron los períodos de
sesiones de la UNCTAD segundo y tercero (celebrados en Nueva Delhi en 1968 y
Santiago en 1972, respectivamente) y las Reuniones Ministeriales Preparatorias
del Grupo de los 77 primera y segunda (celebradas en Argel en 1967 y Lima en
1971, respectivamente), así como también el primer período de sesiones de la
ONUDI (celebrado en Viena en 1971) y la aprobación de la Estrategia Internacional
del Desarrollo correspondiente al Segundo Decenio de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (1970). Se realizaron una serie de cambios (por ejemplo, la
53
implantación del Sistema Generalizado de Preferencias), pero muchas otras
negociaciones (por ejemplo, en el sector de los productos básicos) apenas su-
pusieron algún avance y no tuvo lugar ninguna mejora drástica. Al contrario, la
brecha entre el Norte y el Sur aumentó, especialmente en el caso de aquellos
países en desarrollo menos adelantados.
Las desigualdades entre el Norte y el Sur comenzaron a ser más evidentes.
Las políticas enfocadas al desarrollo, hasta nales de los años sesenta, eran
consideradas de baja importancia, dejando a sectores gubernamentales más
técnicos como responsables de su implementación. No se consideraba hasta
entonces la importancia que representaba el desarrollo económico en cuanto
complemento necesario de la independencia política y repensar un nuevo im-
pulso a las negociaciones Norte - Sur. Las diferencias siguieron haciéndose vi-
sibles, mostrándose una brecha entre la declaración de un nuevo orden y los
programas de acción formulados para crearlo en los principales ámbitos en los
que se daba una mayor interacción Norte - Sur: productos básicos y comercio,
dinero y nanzas, investigación y desarrollo, tecnología, industrialización y em-
presas transnacionales, alimentación y agricultura. Sauvant (2014) indica que
el análisis de contenido del programa relativo al nuevo orden económico inter-
nacional mostró que, aunque ya se habían señalado una serie de problemas
adicionales, muchas de las propuestas concretas que se estaban debatiendo
eran las mismas desde 1964.
A pesar de la falta de avances concretos se demostraron lentos progresos
en los que se debía poner más foco en el eje de la complementación entre las pro-
puestas del Norte y del Sur. A medida que se empezaron a considerar cambios
en el modelo de desarrollo subyacente comenzaron a zanjar las diferencias y a
solucionar esos vacíos producidos entre los objetivos y las propuestas.
Otro factor determinante del G77 es la heterogeneidad de los países que lo
integran, los intereses inmediatos y las prioridades de negociación especícas,
los cuales dicultaban alcanzar consensos. Diferencias religiosas, culturales,
económicas, políticas, representaban un problema extra a la necesidad de una
fuerza que pudiera generar una institucionalidad unicadora y sólida. El G77
actualmente está conformado por 133 miembros, y tiene un rol trascendental
en procesos de integración multilaterales. Representa la mayor organización
intergubernamental de países en desarrollo dentro de las Naciones Unidas. Su
misión es proveer los medios para que los países meridionalespuedan articular
y promover de forma colectiva sus intereses, así como mejorar su capacidad
negociadora en todos los grandes asuntos económicos y fomentar la coope-
ración Sur - Sur.
Justamente, la desigualdad del orden económico mundial llevó a sus fun-
dadores a buscar una mayor justicia y equidad en las relaciones internacionales.
54
Este grupo de países conforma la mayor coalición de la humanidad, siendo hoy
un instrumento de negociación vital para representar el interés del Sur en la di-
plomacia económica multilateral y para garantizar la paz y la justicia internacio-
nales a través de la cooperación internacional para el desarrollo en el marco de
las Naciones Unidas.
Las Naciones Unidas desempeñaron un rol trascendental en la labor insti-
tucional y política de impulsar el encuentro entre los países del Tercer Mundo,
más allá de sus marcadas diferencias, frente a un pequeño grupo de países he-
gemónicos con alta capacidad para la imposición y la reproducción de lazos de
dependencia que continuaban vigentes. El G77 fue expresión de la necesidad
de construcción de un bloque de países para la negociación en común ante la
desigualdad y la dependencia.
Un hecho destacado fue la creación en La Habana en 1966 de la Organización
de Solidaridad con los pueblos de América Latina, Asia y África (OSPAAAL) para
promover la solidaridad con los reclamos y las luchas de los pueblos del Tercer
Mundo y realización de proyectos de cooperación al desarrollo económico y so-
cial de los pueblos subdesarrollados y en vía de desarrollo, entre otros.
La década de los setenta también fue de gran relevancia en el desarrollo de
acciones tendientes a equilibrar las relacionadas con el orden económico inter-
nacional y consolidar la cooperación entre los países del Sur (CSS), limitando
esta relación asimétrica donde el Sur debía sumarse o complementar las accio-
nes del Norte.
Otro hito fue la primera reunión de Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo (CTPD) realizada en Buenos Aires en septiembre de 1978, donde
se consolidó el concepto de cooperación Sur-Sur, con la puesta en marcha de
una Unidad Especial establecida por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo. En dicho evento, 138 estados asumieron por consenso un Plan de ac-
ción para promover y realizar la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo
(CTPD). Este programa de las Naciones Unidas centró sus iniciativas estratégi-
cas, que tuvieron su impacto, en varios países en desarrollo. También se propu-
so que, al centrar la atención en dichas iniciativas estratégicas se abarquen los
principales asuntos y temas del desarrollo, como el comercio y las inversiones,
la deuda, el medio ambiente, el alivio de la pobreza, la coordinación de políticas
macroeconómicas en materia de producción y empleo, y la gestión de la asis-
tencia. Esta iniciativa se sumó a las ya conocidas que venían a complementar la
cooperación vertical.
Otro instrumento de cooperación técnica tuvo lugar en 1992 con el Fondo
Argentino de Cooperación Sur - Sur y Triangular (FO.AR), por el cual la Argentina
realiza proyectos conjuntos de cooperación técnica con otros países, median-
te mecanismos de asociación, colaboración y apoyo mutuo en temas como
55
agricultura, ganadería, seguridad alimentaria, salud, educación, trabajo, desa-
rrollo productivo, administración, gobernabilidad y derechos humanos.Los obje-
tivos del fondo se basaron en:
• establecer y consolidar asociaciones para el desarrollo con otros países se-
gún sus estrategias y prioridades nacionales, procurando la participación de
todos los actores interesados;
• generar y apoyar el fortalecimiento de ámbitos y mecanismos para promo-
ver el intercambio de conocimientos, tecnologías y mejores prácticas entre
organizaciones argentinas y sus homólogas de otros países, apuntando
de manera permanente al fortalecimiento de capacidades propias para el
desarrollo;
• desarrollar metodologías e instrumentos que permitan dinamizar los proce-
sos de asistencia técnica a n de maximizar el aprovechamiento de recursos
humanos y nancieros.
La mirada de la Cooperación Sur - Sur desde los
organismos internacionales
Existen diferentes apreciaciones acerca de la denición y la delimitación del cam-
po conceptual de la Cooperación Sur - Sur (CSS). Esta cooperación apela a la
solidaridad entre países en desarrollo y se encauza a garantizar la autosuciencia
nacional y la integración de los países en desarrollo en la economía mundial. Sin
embargo, este concepto se ha resignicado en la medida que los actores del Sur
han pasado de una dependencia a generar lazos de solidaridad y horizontalidad
de manera más equitativa a través del logro de consensos.
Una de las menciones más sobresalientes es la que se presenta en la re-
solución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas 64/222 (21
de diciembre de 2009),documento nal de la Conferencia de Alto Nivel de las
Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur - Sur, que la dene como “una em-
presa común de los pueblos y los países del Sur, surgida de experiencias com-
partidas y anidades, sobre la base de sus objetivos comunes y su solidaridad,
y guiada, entre otras cosas, por los principios del respeto de la soberanía y la
implicación nacional, libres de cualquier condicionalidad. La cooperación Sur-
Sur no debería considerarse asistencia ocial para el desarrollo. Se trata de una
asociación de colaboración entre iguales basada en la solidaridad”. En esta de-
nición podemos encontrar la concepción de la Gobernanza en sentido que “la
cooperación Sur-Sur comprende la participación de múltiples partes interesadas,
56
incluidas las organizaciones no gubernamentales, el sector privado, la sociedad
civil, las instituciones académicas y otros agentes que contribuyen a hacer frente
a los problemas y alcanzar los objetivos en materia de desarrollo de conformidad
con las estrategias y los planes nacionales de desarrollo.
La Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) arma que la Cooperación Sur - Sur es “un
marco amplio para la colaboración entre países del Sur en temas económicos,
políticos, ambientales y técnicos”. Este tipo de cooperación puede darse a nivel
bilateral, regional, subregional, y ser tanto intra como interregional.
La CSS también puede contar con el apoyo y asistencia técnica entre dos o
más países en desarrollo, países del hemisferio norte y de los organismos inter-
nacionales a través de acuerdos denominados Cooperación Triangular. Este mo-
delo pretende romper con el paradigma de cooperación basado en la asistencia
(donante-receptor, bajo una relación de sentido unidireccional), reemplazándola
por un modelo de cooperación fundado en la gobernanza, con la participación
de diferentes actores, cada uno como socio que ofrece y demanda benecios en
condiciones de reciprocidad.
La Cepal, en su nota “La Cooperación Internacional en el Nuevo Contexto
Mundial: reexiones desde América Latina y El Caribe”, dene a la Cooperación
Sur - Sur “como el intercambio de colaboraciones en el ámbito técnico, político
y económico entre países en desarrollo, ha venido consolidándose desde hace
varias décadas como una modalidad alternativa de cooperación internacional
que opera en paralelo a los mecanismos tradicionales de asistencia ocial para
el desarrollo”.
El Grupo de Tareas de Cooperación Sur - Sur de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)dene a la Cooperación Sur -
Sur como intercambio de conocimientos y recursos entre –generalmente– países
de ingresos medios con el n de identicar prácticas efectivas.
Se puede sintetizar, tal como indica Ojeda (2019), que la cooperación Sur-
Sur puede ser denida como un entramado de relaciones y de intercambio coo-
perativo y complementario con objetivos de desarrollo entre actores del Sur. Se
observa el cambio de la lógica donante-receptor a una agenda basada en la coo-
peración y complementación.
Cooperación Sur - Sur (CSS) en la Red Mercociudades
Los gobiernos locales latinoamericanos han tenido un papel protagónico en los
procesos de integración. Ejemplo de ello es la Red Mercociudades, que ha sido
partícipe de la integración regional.
57
La Red Mercociudades fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales
alcaldes, intendentes y prefeitos de la región con el objetivo de favorecer la parti-
cipación de los gobiernos locales en el proceso de integración regional, promover
la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del Mercosur
y desarrollar el intercambio y la cooperación horizontal entre los gobiernos lo-
cales de la región. Las ciudades miembro participan en las diferentes Unidades
Temáticas, Grupos y Comisiones de Trabajo como forma de promover, visibilizar,
formalizar y sistematizar acciones de cooperación e intercambio de información
y experiencias entre los gobiernos locales miembros.
Por su parte, el Programa de Cooperación Sur - Sur (CSS) de Mercociudades
logra conformarse como tal a nes de 2016, y tiene sus antecedentes en el marco
de la alianza estratégica de Mercociudades con el Observatorio de Cooperación
Descentralizada UE/AL (OCD). Este programa se logró en base a años de trabajo
entre las partes, se lanzó en la XX Cumbre de Mercociudades y fue aprobado
formalmente en la XXI Cumbre de Mercociudades en la ciudad de Santa Fe. La
Red busca fomentar la Cooperación Sur - Sur tomando tres ejes centrales: polí-
tico (defensa conjunta de posiciones en los ámbitos regional y global); técnico
(intercambio de políticas, conocimientos y experiencias); y económico (políticas
volcadas a la promoción comercial e integración productiva), donde las ciuda-
des miembro pueden llegar a la presentación de proyectos de cooperación en
las diferentes temáticas que se priorizan, para su conanciamiento, invitando a
participar directa o indirectamente a representantes de gobiernos locales, de se-
gundo nivel de gobierno, de organizaciones de la sociedad civil y de instituciones
académicas, basándose en principios como la horizontalidad, el consenso entre
las partes, benecios equitativos entre todos los socios y una valorización de los
resultados cualitativos.
Sus principales objetivos son:
• valorizar las capacidades actuales de los gobiernos locales de la Red
Mercociudades en el liderazgo e implementación de políticas de coopera-
ción Sur-Sur;
• potenciar, optimizar y dotar de un marco procedimental a la cooperación
Sur-Sur de la Red entre sus miembros y con terceros;
• posicionar a Mercociudades como un actor de la Cooperación Internacional.
El programa prevé realizar una convocatoria anual para el nanciamiento de
proyectos de Cooperación Sur - Sur y una capacitación anual para la formulación
de proyectos regionales. Ambas líneas de trabajo promueven la participación
en forma directa o indirecta a representantes de gobiernos locales, de segun-
do nivel de gobierno, de organizaciones de la sociedad civil, y de instituciones
58
académicas pertenecientes a las más de 320 ciudades de América del Sur que
conforman la Red. Los proyectos que se basan en los principios de la Cooperación
Descentralizada (CD) y la Cooperación Sur - Sur, según se lo detalla en el progra-
ma, a saber, son los siguientes.
Cooperación Descentralizada:
• Arraigo territorial de los actores.
• Horizontalidad.
• Reciprocidad: interés y benecios mutuos.
• Multidireccionalidad.
• Surgimiento de nuevos instrumentos.
Cooperación Sur-Sur:
• Horizontalidad. Más allá de las diferencias de nivel de desarrollo
se establece la colaboración entre iguales.
• Consenso entre las partes – Equidad.
• Benecios equitativos entre todos los socios.
• Valorización de los resultados cualitativos (Lizitza, 2018).
Asimismo, el documento “Marco de directrices operacionales para el apoyo
de las Naciones Unidas a la Cooperación Sur - Sur y la cooperación triangular”
(2016), para mejorar la Cooperación Sur - Sur y la cooperación triangular, esta-
blece que es necesario mejorar en general los marcos normativos, la gobernan-
za, la coordinación, las estructuras, los mecanismos y los recursos especícos
a nivel de todo el sistema. El documento también establece algunas de las me-
didas concretas para favorecer la incorporación de la cooperación Sur-Sur en
las políticas y los programas de las Naciones Unidas, a saber: a) jar una deni-
ción común; b) establecer estructuras de apoyo intrainstitucionales, como una
dependencia especial de cooperación Sur - Sur y triangular en cada organismo,
y centros de coordinación a todos los niveles; c) aplicar sistemáticamente las di-
rectrices y pautas; d) utilizar sistemáticamente los mecanismos de presentación
de informes; e) garantizar, llegado el caso, una nanciación adecuada con cargo
a los presupuestos institucionales; f) adoptar medidas ecaces a nivel regional;
g) equiparar los recursos con los mandatos de las Naciones Unidas en relación
con la cooperación Sur-Sur; h) formular una estrategia coherente para la coope-
ración triangular; e i) reforzar la coordinación en los planos regional y nacional.
El Proyecto de marco estratégico de la Ocina de las Naciones Unidas
para la Cooperación Sur-Sur 2018-2021 propone el apoyo a las iniciativas y
programas de cooperación Sur-Sur y triangular con asistencia coordinada del
59
sistema de las Naciones Unidas. Dentro de ella se destaca el apoyo a los gobier-
nos subnacionales y ciudades que han recibido apoyo para forjar asociaciones
Sur- Sur y triangulares para el desarrollo sostenible. Este documento destaca
la interconexión de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) acordados por
las Naciones Unidas en 2015 para fundar una agenda global consentida por la
comunidad internacional en torno a objetivos comunes. Se jaron en dicho do-
cumento 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas que demuestran la
magnitud de esta ambiciosa nueva Agenda global. Los ODS establecen la nece-
sidad de disponer de plataformas de conocimientos de múltiples partes interesa-
das como instrumentos para fortalecer la investigación de vanguardia con el n
de orientar los procesos Sur - Sur de formulación de políticas de base empírica,
la creación de asociaciones, la movilización de recursos y la programación. Los
gobiernos subnacionales, tal como sostiene Ojeda Medina (2020), “son actores
que cobran especial relevancia en la planicación multinivel y en la ejecución
de políticas públicas destinadas a la implementación de los ODS”; labor que la
autora también ve reejada en la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas
sobre la Cooperación Sur - Sur (Paba+40), realizada en Argentina entre el 20 y
el 22 de marzo de 2019 para profundizar el debate global sobre la Cooperación
Sur - Sur y Triangular.
Para profundizar el análisis de las iniciativas realizadas en el marco de
Cooperación Sur - Sur (CSS) en la Red Mercociudades se consideraron los pro-
yectos nanciados desde el 2017. Las convocatorias se realizan con fondos pro-
pios de Mercociudades y reciben apoyo nanciero delBanco Interamericano de
Desarrollo, de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional y de la Unión
de Ciudades Capitales Iberoamericanas.
Para participar de la Convocatoria 2021, se solicitó como requisito que sean
ciudades miembro y Estados asociados de Mercociudades, así como universi-
dades de la Asociación de Universidades Grupo Montevideo y Organizaciones
de la Sociedad Civil, que trabajen junto a gobiernos miembros o Estados asocia-
dos de la Red.
Asimismo, la Red Mercociudades cuenta con un Mapade Proyectos que
tiene como objetivo elaborar e implementar un programa común de capitaliza-
ción, comunicación y valorización de proyectos, así como ser un espacio que
posibilite compartir y enriquecer experiencias de gestión de proyectos. Cuenta
con información sobre las temáticas priorizadas y sus iniciativas, que promueven
la difusión entre los actores locales y regionales. Este mapacontiene iniciativas
de gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil de Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
60
Temática de
proyectos
Cantidad de
proyectos ejecutados
Temáticas prioritarias
abordadas en los proyectos
Inclusión
social
30 proyectos
• Adultos mayores
• Deporte
• Descentralización
• Emprendimientos productivos
• Equidad de género
• Exclusión
• Formación y Capacitación
• Inclusión económica y social
• Jóvenes
• Medioambiente
• Mujeres emprendedoras
• Participación de la Sociedad civil
• Prácticas artísticas y culturales
• Prevención de violencia de género
• Turismo
• Vivienda
Integración
productiva
regional
19 proyectos
• Desarrollo local
• Emprendimientos asociativos y familiares
• Inclusión productiva de la mujer
• Inclusión social
• Integración productiva regional
• Participación de la sociedad civil
• Pymes
• Turismo sustentable
Ciudadanía
regional
18 proyectos
• Ciudadanía regional
• Discriminación
• Educación y Cultura
• Integración regional
• Jóvenes
• Participación ciudadana
• Poblaciones migrantes
• Presupuesto participativo
• Transparencia y ciudadanía
• Vivienda y hábitat
61
Temática de
proyectos
Cantidad de
proyectos ejecutados
Temáticas prioritarias
abordadas en los proyectos
Gobernanza 10 proyectos
• Desarrollo sostenible
en los gobiernos locales
• Eciencia y ecacia
a los gobiernos locales
• Gobernanza e innovación Social
• Gobierno abierto
• Promoción de la cooperación Sur – Sur
Desarrollo
urbano
y cambio
climático
8 proyectos
• Calidad del aire
• Desarrollo sostenible
• Desarrollo urbano y cambio climático
• Gestión integrada
de los recursos hídricos
• Reducción de la vulnerabilidad
de las ciudades
• Residuos de artefactos eléctricos
y electrónicos
• Resiliencia local
Integración
Regional7 proyectos
• Capacitación de grupos productivos
• Desarrollo turístico
• Economía creativa
• Educación para la integración regional
• Observatorio de Indicadores
de Desarrollo
• Políticas municipales de relaciones
internacionales
• Redes de comercialización
Otros 6 proyectos
• Derechos humanos
• Orquestas juveniles e infantiles
• Perspectiva de género
en el ámbito de las políticas públicas
• Planicación estratégica
en el sector cultural
• Turismo
62
Se puede observar que se han presentado en total 79 proyectos del Programa
de Cooperación Sur - Sur de Mercociudades, concentrándose la mayor canti-
dad en temáticas relacionadas a la inclusión social (30 proyectos). Asimismo,
también se puede evidenciar la heterogeneidad de temáticas abordadas en la
presentación de cada proyecto, lo que demuestra las diferentes problemáticas
y cuales son consideradas prioritarias para cada municipio para ser abordadas.
Las transferencias de responsabilidades y funciones a los municipios a partir
de la descentralización muestran la creciente participación que fueron generan-
do las ciudades o regiones al recoger las múltiples demandas locales y la presen-
cia cada vez más activa de la intergubernabilidad municipal.
Estas cuestiones permiten concretar diversas estrategias de cooperación
entre los actores involucrados, tales como: hermanamientos, acuerdos bilatera-
les, redes, asociaciones de municipios o programas de apoyo a la cooperación
descentralizada. Las estrategias de gestión impulsan innovadoras formas de es-
tablecer relaciones con municipios de la región o de otras regiones para lograr
su inserción internacional, abarcando múltiples temáticas (Lizitza, 2018, p. 55).
Los temas son abordados y desarrollados dentro de cada Unidad Temática, que
funcionan como espacios donde cada municipio encuentra su fortaleza para dar
respuesta a la necesidad en determinados aspectos de alta preocupación en la
Red y las ciudades. Esto marca también el mayor o menor grado de participación,
de acuerdo al protagonismo y capacidades de cada municipio. Actualmente la
Red Mercociudades está integrada por 15 Unidades Temáticas, a las que se le
suman 7 Grupos y Comisiones de Trabajo.
La Cooperación Sur - Sur o cooperación entre países periféricos reere de
modo general a una cooperación política que apunta a reforzar las relaciones
bilaterales y/o a formar coaliciones en los foros multilaterales, para obtener un
mayor poder de negociación conjunto, en defensa de sus intereses. Se basa en
el supuesto de que es posible crear una conciencia cooperativa que les permita
a los países del Sur reforzar su capacidad de negociación con el Norte, a través
de la adquisición de mayores márgenes de maniobra internacional y con ellos,
mayor autonomía decisional, para afrontar y resolver los problemas comunes
(Lechini, 2009, p. 67).
La Cooperación Sur - Sur implica el reconocimiento de posiciones desventa-
josas entre los países del Sur en el comercio internacional. Ello conlleva a la bús-
queda de alternativas a través de la integración de alianzas intergubernamenta-
les para presentar de manera conjunta entre los países problemas o situaciones
ante organismos internacionales y afrontar negociaciones multilaterales y sentar
las bases de una nueva conguración de poder mundial que sea más justa, equi-
tativa y menos dependiente de los países centrales.
63
La Cooperación Sur - Sur a nivel municipal remarca la gobernanza multilate-
ral, la que se expresa en múltiples contextos y circunstancias municipales, lo que
reeja que está en constante cambio y evolución. Dado que es una construcción
colectiva y multiactoral, no se puede hablar de un concepto estático, sino que
está en plena construcción basada en la negociación y acuerdos, en búsqueda
de armonizar múltiples intereses para lograr una cooperación basada en acuer-
dos y complementación. La inserción de los municipios en la agenda internacio-
nal como actores globales y no solo locales apela a la obtención de lograr mayor
nivel de autonomía y la construcción de las relaciones multilaterales que sean el
resultado de proyectos y valores compartidos.
Asimismo, el desarrollo de proyectos de Cooperación Sur - Sur desde la Red
Mercociudades permite que se visibilice una fuerte articulación con actores e ins-
tituciones de la sociedad civil para fortalecer estos vínculos.
Conclusiones
La cooperación Sur-Sur a nivel subnacional revaloriza la gobernanza multilateral
posibilitando una construcción de políticas públicas basada en la negociación y
acuerdos que buscan armonizar múltiples intereses para alcanzar una coopera-
ción basada en acuerdos, complementación y horizontalidad. Reejo de ello es
lo actuado por la Red Mercociudades, donde se visualiza una reconguración de
la política regional. Estos cambios tienen una incidencia directa en los gobiernos
subnacionales (municipios), que en algunos casos favorece y en otras diculta
los procesos basados en la conanza y la cooperación Sur-Sur.
En este sentido, tal como indican Fernández y Del Huerto (2016), la red ha
sido una de las principales herramientas de las que disponen los gobiernos lo-
cales para incidir en las agendas globales: “La suma de esfuerzos les permite
disponer de la masa crítica suciente para hacer que se escuche su voz y para
que dichas agendas se conguren teniendo en cuenta sus necesidades e intere-
ses” (p. 34).
También se han destacado las dinámicas territoriales que posicionan lo local
desde una perspectiva multiterritorial, con fuerte presencia de organizaciones de
la sociedad civil que articulan con políticas públicas locales, con diferentes esca-
las de impacto y posibilidades de acuerdo, con recursos humanos y económicos
que determinan la lógica reticular a n de comprender las posibilidades de la in-
tegración regional.
Asimismo, se ha dado importancia a diferentes acciones para el fortaleci-
miento de la cooperación Sur-Sur en la Red Mercociudades, convocando a or-
ganizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y gobiernos locales
64
de América del Sur a postular ideas de proyectos a ser formulados y nanciados.
Estas acciones han permitido la participación de los actores subnacionales en el
proceso de integración regional mercosureño, en el que se reconoce la importan-
cia de las ciudades y sus actores gubernamentales y, por otro lado, han permitido
visualizar diferentes formas de coordinación y cooperación que articulan actores
que comparten intereses y problemáticas en común, permitiendo pensar solu-
ciones de manera integrada y con una perspectiva de integración regional.
En las experiencias de los proyectos del Programa de Cooperación Sur-
Sur de Mercociudades presentados se destacaron los proyectos relacionados
a la inclusión social, que son herramientas de políticas públicas que posibilitan
el conocimiento de dichas prácticas con una visión regional. Ello posibilita a los
gobiernos subnacionales cooperar de forma más horizontal, solidaria y con be-
necio mutuo. Estas experiencias podrán ser consideradas como potencial de la
cooperación dando paso al fortalecimiento de vínculos horizontales y de solida-
ridad recíproca. Asimismo, los proyectos analizados precedentemente permiten
generar un intercambio de experiencias y buenas prácticas y la consolidación
de la red para el fortalecimiento de las políticas públicas desde una perspectiva
regional.
Este énfasis de la articulación queda de maniesto en la nueva convocatoria
para la formulación de proyectos que tendrá como eje central la gestión asociada
como pilar del desarrollo sostenible en las ciudades.
Si bien los proyectos de cooperación Sur-Sur de la Red Mercociudades
muestran avances, no dejan de lado los problemas que aún enfrenta la región
con grandes asimetrías socioeconómicas y de infraestructura que aún siguen
pendientes de solución y repercuten fuertemente a nivel local. Tal como lo ha
mencionado Gloria Mendicoa (2004), el desafío de una integración plena, con
prácticas más horizontales y complementarias que generen la constitución de un
Mercosur con equidad y que priorice la institucionalidad social es una prioridad
y hacia dicho horizonte nos debemos enfocar. En este contexto, los gobiernos
locales de la Red de Mercociudades deberán demostrar su liderazgo y su capa-
cidad de implementar políticas de cooperación Sur-Sur.
Referencias bibliográcas
Cepal (2010). La cooperación internacional en el nuevo contexto mundial: reexiones desde
América Latina y el Caribe. Nota de la Secretaría. https://repositorio.cepal.org/bits-
tream/handle/11362/13434/S2010972.pdf?sequence=1&isAllowed=y
65
Hjern, B. y Porter, D. (1981). Implementation Structures: A New Unit of Administrative Anal-
ysis. Organization Studies 2 (3), 211-227.
Lechini, G. (2009). La cooperación Sur-Sur y la búsqueda de autonomía en América Latina:
¿mito o realidad?Relaciones Internacionales.
Línea Sur. Revista de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana Número 13 Vol. III (febrero - mayo, 2018).
Lizitza, N. (2018). Los procesos de integración regional en el marco de los gobiernos subna-
cionales. En G. Mendicoa (Dir.) Hacia una epistemología del sur. Espacio Editorial.
Malamud, A. (2011). Conceptos, teorías y debates sobre la integración regional.Norteaméri-
ca,6 (2), 219-249. Recuperado el 01 de mayo de 2019 de http://www.scielo.org.mx/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-35502011000200008&lng=es&tlng=es.
Mendicoa, G. E. (comp.). (2007). Fronteras abiertas para el Mercosur. Una gobernanza con
sentido estratégico y equidad social. Espacio Editorial.
Mendicoa, G. E. (comp.). (2004). Hacia un proyecto de Institucionalidad social en el Mer-
cosur.Opciones para el debate. Espacio Editorial.
Mercosur. (s.f.) https://www.mercosur.int/
Naciones Unidas. (2016). Marco de directrices operacionales para el apoyo de las Naciones
Unidas a la cooperación Sur-Sur y la cooperación triangular. United Nations Ocial
Document. https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=SSC/19/3&refe-
rer=/english/&Lang=S
Naciones Unidas. (2018). Proyecto de marco estratégico de la Ocina de las Naciones
Unidas para la Cooperación Sur-Sur, 2018 -2021 (Programa provisional Cooperación
Sur-Sur).
Naciones Unidas. (s.f) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. https://www1.
undp.org/content/undp/es/home/development-impact/south-south-coopera-
tion.html
Nicoleti, R. (1999). Identidad y futuro del Mercosur.Por una integración fundada en valores.
Lugar Editorial.
Noferini, A. (2005). Desarrollo, cooperación descentralizada y gobernanza multinivel:
consideraciones para la actualidad. Gobernabilidad y fortalecimiento institucional.
Universitat Pompeu Fabra de Barcelona.
Ojeda Medina, T. (2020). El Rol Estratégico de los Gobiernos Locales y Regionales en la
Implementación de la Agenda 2030: Experiencias desde la Cooperación Sur-Sur y
Triangular. le:///C:/Users/Nahuel/Downloads/SSRN-id3486402.pdf
66
Ojeda Medina, T. y Echart Muñoz, E. (comps). (2019). La cooperación Sur-Sur en América
Latina y el Caribe: balance de una década (2008-2018). Clacso. http://biblioteca.
clacso.edu.ar/clacso/gt/20190905075044/Cooperacion_SURSUR.pdf
Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (PIFCSS)(s.f.).
https://cooperacionsursur.org/
Red Mercociudades (s.f.). https://mercociudades.org/
Sauvant, K. P. (2014). Los comienzos del Grupo de los 77.Crónica ONU,11(1).
67
4
El proceso de integración del Mercosur:
el caso del Acuífero Guaraní
María Beatriz Lucuix*
Introducción
En el presente trabajo se analizarán los bienes comunales como un elemento
facilitador de la integración regional, con foco en el Acuífero Guaraní en tanto bien
común transfronterizo reconocido por el Mercosur.
La temática del agua transciende lo local en la medida en que hacia nales
del siglo XX se convierte en preocupación global. El agua se ha convertido en un
recurso estratégico, lo que se ha puesto de maniesto en diversos foros y confe-
rencias internacionales, tales como Dublín en 1992, la Cumbre de Río en 1992,
el I Foro Mundial del Agua de Marruecos en 1997, el II Foro Mundial del Agua de
La Haya en 2000, la Cumbre de Johannesburgo en 2002, el III Foro Mundial del
Agua de Kyoto en 2003 y el IV Foro Mundial del Agua de México en 2006.
Decisivo fue el impulso de la Organización de las Naciones Unidas en la
Cumbre de la Tierra, y en las Conferencias Mundiales sobre Hábitat y Medio
Ambiente. El tópico forma parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030
(2015). En el objetivo 6to referido al agua limpia y el saneamiento, se proponen
metas a cumplir por los países rmantes; entre otras, las referidas a la imple-
mentación de una gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles,
* Magister Scientarum en Administración Pública/UBA, Argentina. Universidad de
Buenos Aires, Argentina. ID https://orcid.org/0000-0001 -9568-8466
68
incluso mediante la cooperación transfronteriza, protegiendo los ecosistemas
relacionados con el agua, incluidos los bosques, las montañas, los humeda-
les, los ríos, los acuíferos y los lagos. Naciones Unidas declaró en su Asamblea
General de 2018 el Decenio Internacional para la acción “Agua para el Desarrollo
Sostenible”, procurando responder a los desafíos relativos a los recursos hídri-
cos, el agua segura y el acceso a ella hacia el 2028.
Su importancia se vio acentuada en la actual coyuntura de la pandemia pro-
vocada por el COVID-19, a través de la cual se reconoció el impacto del factor
ambiental en la salud humana de la región. El lavado de manos pasó a ser una
medida preventiva central de la lucha contra los contagios y por ende el agua
segura un factor esencial en las medidas de prevención.
Prestar atención a una de las cuencas de agua dulce más grandes del mun-
do es relevante desde diferentes aristas, aquí retomadas desde el problema de la
integración regional y una gobernanza que incluye a diferentes actores, algunos
en general poco presentes en los procesos de tomas de decisión.
Bienes públicos, naturaleza y administración
La noción de bien público alude a la condición por la cual es imposible excluir
del uso, consumo o utilización de determinados bienes de oferta conjunta, tan-
to a personas como a grupos. Así el tratamiento clásico de los bienes públicos
se centraba en la imposibilidad de exclusión, para adelante incorporar en as-
pecto del alto costo de exclusión. Luego será Ostrom (1990) quien diseña un
esquema que vincula la rivalidad por ese bien como un determinante de igual
importancia.
Dada su relativa abundancia y gratuidad, los bienes considerados públicos
tienen márgenes de capacidad, evidenciando un décit en la provisión una vez
superados determinados niveles críticos. Este es el caso de los recursos natu-
rales renovables. Las reservas de agua supercial, los pastos y bosques de alta
montaña, las maderas exóticas extraídas de los bosques tropicales o el uso de la
selva con nes paisajísticos y de ecoturismo, dan cuenta de una naturaleza mixta
referida a los bienes públicos tradicionales (dicultad de exclusión) como a ca-
racterísticas de los bienes privados (rivalidad en el consumo). La combinación de
ambas características (resulta difícil excluir a personas concretas del consumo
o utilización de un bien que, por otra parte, presenta límites de capacidad) puede
llevar al conicto y a la destrucción del bien, salvo que se acepte algún sistema
de regulación y control de su utilización.
Los bienes públicos instituyen el accionar de las instituciones políticas, por
lo que se considera primordial el conocimiento de los procesos de administración
69
de los recursos comunales para diferenciar entre el sistema de recursos y el ujo
de unidades de recursos producidas por el sistema, lo que permite reconocer la
mutua dependencia: esto es, lo que se tiene como recurso y cómo es utilizado.
Asimismo, la distinción entre las existencias del recurso y la explotación de uni-
dades de uso resulta especialmente útil en relación con los recursos renovables,
donde es posible denir un ritmo de reabastecimiento. Mientras el ritmo prome-
dio de sustracción no exceda el ritmo promedio de reabastecimiento, un recurso
renovable se conserva a través del tiempo.
Por su parte, el acceso a los recursos comunales puede limitarse a los indi-
viduos, grupos o empresas que usan un sistema de recursos, mediante reglas
que especiquen de cuántas unidades de recurso puede apropiarse un individuo,
cuándo, dónde, y cómo se las puede apropiar, con cuánto trabajo, materiales o
dinero debe contribuir para las diversas actividades de provisión, etc. (Ostrom,
2000). En cambio, las unidades del recurso no están limitadas.
Abordar un bien común regional y global nos remite a nuevas concepcio-
nes acerca de la titularidad de esos bienes. A escala nacional, la demanda de
acciones colectivas para evitar la carencia –o el exceso– de provisión se reeja
en la asunción por parte del Estado de la responsabilidad de otorgar o regular
la provisión de esos bienes y servicios. Cuando se trata de problemas de or-
den colectivo, formas de cooperación son necesarias. A escala internacional,
el pedido de acciones colectivas para gestionar la interdependencia requiere
en este caso entregar o, mejor aún, compartir la autonomía nacional bajo la
noción de soberanía responsable por tratarse de un bien público mundial, tal
es el caso del agua.
Se introduce el problema básico de todas las formas de cooperación in-
ternacional relativo al contraste entre la globalización y la esfera nacional (e
incluso local) de la política. Esto da lugar a la relación inestable que existe entre
la globalización y los Estados-nación, que ha sido sintetizada en dos paradojas
que la bibliografía actual propone, y de las que derivan alternativas de un mul-
tilateralismo más efectivo. Ocampo (2015) explica estas proposiciones: desde
la paradoja de la soberanía, Kaul (1999) postula que los gobiernos en realidad
pierden soberanía en la formulación de políticas cuando adoptan estrategias
convencionales de ejercicio de la soberanía y evitan la cooperación interna-
cional; comportamiento que termina socavando la capacidad de los Estados
de formular políticas en lugar de fortalecerla; desde la paradoja de la globali-
zación, Rodrik (2011) la dene como la imposibilidad de alcanzar simultánea-
mente la democracia, la determinación nacional y la globalización económica,
entendiendo que cuando el derecho a proteger los propios acuerdos sociales
se contrapone a los requerimientos de la economía global, es esta última la
que debería abandonarse. En este contrapunto, el debate distingue cuando
70
se trata de bienes públicos globales, de bienes sociales universales o de la
cooperación para el desarrollo orientada a la reducción de las desigualdades
internacionales.
Asimismo, y como señala Escribano Francés (2012), en ocasiones es di-
fícil deslindar un bien público global de uno regional. Algunos bienes públicos
globales pueden proveerse regionalmente (o incluso unilateralmente) sin caer
necesariamente en la exclusividad; en cualquier caso, se requieren instituciones
supranacionales que provean un marco de cooperación y que puedan capturar
y redistribuir (internalizar) las externalidades positivas generadas por la interde-
pendencia y mitigar las negativas.
El Acuífero Guaraní, un bien común del Mercosur
El Acuífero Guaraní constituye un bien regional comunal con una visibilidad y pre-
sencia relativamente reciente pero ostensible tanto en la agenda política como
académica, en publicaciones cientícas como de divulgación. Se encuentra en
el subgrupo de aguas subterráneas, y –como cualquier otra reserva de agua– se
origina en el ciclo hidrológico natural que se aloja en el subsuelo en estratos de
material permeable, ocupando la totalidad de los intersticios de ese material geo-
lógico, circulando a través del acuífero y manteniendo el ujo desde los sectores
de mayor a menor presión.
La administración de bienes comunes regionales como los acuíferos trans-
fronterizos se ha materializado a lo largo de la historia mediante acuerdos entre
países. América del Norte, Estados Unidos y Canadá mantienen un tratado de
aguas limítrofes que data de 1909 a través de una Comisión que ha extendido
sus funciones para operar sobre aguas subterráneas. Los Estados Unidos acor-
daron con México un Tratado para la utilización de aguas en 1944, que luego fue
ampliado mediante acta en 1973, por la cual los estados se comprometen a li-
mitar la extracción de agua subterránea en la cuenca baja del río Colorado. En
América Central y América del Sur, hay también distintos acuerdos para regular
la utilización del recurso de aguas, algunos de ellos especícamente referidos a
las aguas subterráneas.
Ya en la región mercosureña existe un Proyecto de Manejo Sostenible de
Aguas Subterráneas en América Latina (RLA/08/031/OIEA1). Por su parte,
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron en 1969 al tratado
1. Organismo Internacional de Energía Atómica, sección de Hidrología Isotópica.
71
de la Cuenca del Plata con el aporte de GEF/PNUMA/OEA2. Hallamos también
acuerdos binacionales. Brasil y Paraguay mantienen un acuerdo de coopera-
ción integrada del río Apa (2006), mientras que Brasil y Uruguay acordaron tra-
bajar sobre la laguna Merín y los tramos limítrofes del río Yaguarón (1978) y del
río Cuareim (1991).
Respecto del Mercosur, los países miembro fundantes (Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay) se encuentran sobre el Sistema Acuífero Guaraní (SAG),
que se ubica al sudeste de América del Sur, entre los 12º y 35º de latitud sur y
los 47º y 65º de longitud oeste y ocupa una supercie total de aproximadamente
1.100.000 km2. Se encuentra territorialmente distribuida de la siguiente manera:
Brasil con una supercie del 71,4 %, Argentina con el 18,9 %, Paraguay con el 5,9
% y Uruguay con un 3,8 %.
Acuífero Guaraní es una denominación unicadora de diferentes formacio-
nes geológicas cuyo nombre fue dado por el geólogo uruguayo Danilo Antón
en homenaje a la Gran Nación Guaraní, originaria de esa región. Cuenta con
un potencial hídrico del orden de los 40.000 km3 y con capacidad para abas-
tecer en forma permanente a 15 millones de habitantes del área que ocupa. El
volumen total de agua almacenada se estima en 37.000 km3 y cada kilómetro
cúbico es igual a 1 billón de litros. Tiene una profundidad de 1800 metros y su
temperatura oscila entre 33° y 65°. Con la reserva relevada el acuífero podría
abastecer durante 200 años a la población mundial, a razón de 100 litros por ha-
bitante por día. Es una de las reservas de agua potable más grandes del mundo.
Respecto de su ordenación jurídica y administración en orden a resguardar el
bien y su uso, existen, según Alonso Mendilaharzu (2014), distintos tratados
internacionales, aunque insucientes a los nes de regular aguas subterráneas
transfronterizas.
En el escenario Mercosur, hay una primera referencia en el Tratado de
Asunción de 1994, que incluyó artículos clave dentro del capítulo uno que tratan
acerca de la necesidad de armonizar legislaciones para favorecer la integración.
El Consejo del Mercosur, como órgano superior y según la Decisión CMC/
DEC 25/04 de julio del año 2004, creó el Grupo Ad Hoc de Alto Nivel Acuífero
Guaraní, con el mandato de elaborar un acuerdo relativo al Acuífero Guaraní. Ya
en el año 2005, y con motivo de la XXIX Reunión del Consejo Mercosur realiza-
da en la Ciudad de Montevideo el 8 de diciembre de ese año, en el comunicado
conjunto de los presidentes de los Estados Parte del Mercosur, en el párrafo 20
se enuncia:
2. Global Environmental Facility (GEF), Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), Organización de Estados Americanos (OEA).
72
Tomaron nota del estado de las negociaciones del Proyecto de acuerdo sobre
el Acuífero Guaraní, que consagra principios y criterios que garantizan la so-
beranía permanente e incuestionable de los cuatro estados parte sobre ese
importante recurso hídrico transfronterizo, asegurando su utilización racional
y sostenible. Asimismo, destacaron la importancia de ampliar el conocimiento
técnico y cientíco sobre el Sistema Acuífero Guaraní.
Ese mismo año, el Grupo Ad Hoc presentó un proyecto de acuerdo so-
bre el Acuífero Guaraní que, en su artículo 1°, arma que el Sistema Acuífero
Guaraní es un recurso hídrico transfronterizo que integra el dominio territorial
soberano de la República Argentina, de la República Federativa del Brasil, de
la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay, que son los
únicos titulares de ese recurso (Arnaud, 2007).
Por su parte, el Parlamento del Mercosur redactó la Recomendación al
Consejo del Mercado Común para el diseño de una política común respecto
al uso de los Recursos del Acuífero Guaraní (MERCOSUR/PM/REC. 02/2008),
en la que se reeja el papel de las diferentes partes interesadas:
Que el Acuífero Guaraní es una de las reservas de agua dulce más grandes
del planeta, almacena unos 37.000 Km. cúbicos de agua y goza de una ca-
pacidad de abastecer a nuestra población por miles de años y que el mismo
se encuentra distribuido en el territorio de cada Estado Parte del Mercosur.
Que no existe aún una Política, ni Legislación común que regule la explotación
sustentable de las aguas superciales y subterráneas transfronterizas, que la
misma deberá contemplar la legitimación activa de las generaciones futuras,
el control social y la participación ciudadana que son herramientas fundamen-
tales para la preservación y el mantenimiento del mencionado recurso. Por
lo antedicho, visto que no existe aún una Política, ni Legislación común que
regule la explotación sustentable de las aguas superciales y subterráneas
transfronterizas, que la misma deberá contemplar la legitimación activa de
las generaciones futuras, el control social y la participación ciudadana que
son herramientas fundamentales para la preservación y el mantenimiento
del mencionado recurso.
Los cuatro países del Mercosur integran el Programa Acuífero Guaraní,
que se desarrolla con la nalidad de aumentar el conocimiento del recurso y
elaborar normas para su protección y uso sostenible. El punto de partida fue
el Acuerdo rubricado por los presidentes de los países en la primera sesión
plenaria de la XXXIX Reunión del Consejo de Mercado Común, en el marco
de la Cumbre de Jefas y Jefes de Estado del Mercosur y Estados Asociados,
73
en agosto del 2010 en la Ciudad de San Juan –Argentina–, y que en su primer
artículo estipula y reconoce que el Sistema Acuífero Guaraní es un recurso hí-
drico transfronterizo que integra el dominio territorial soberano de la República
Argentina, de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay
y de la República Oriental del Uruguay, que son los únicos titulares de ese re-
curso. El acuerdo sobre el Acuífero Guaraní rmado entonces entraría en vigor
en noviembre de 2020.
Dicho programa realizó, entre otras cosas, un inventario de pozos de pro-
ducción en el Sistema Acuífero Guaraní (2010) con los siguientes resultados:
a) Una explotación actual del recurso de 1.04 km3/año, con el 94 % en Brasil
(donde cerca del 80 % está en el estado de San Pablo), el 3 % en Uruguay,
el 2 % en Paraguay y el 1 % en Argentina. El 80 % del total se utiliza para
el abastecimiento de agua para consumo humano, el 15 % para procesos
industriales, y un 5 % para balnearios de aguas termales.
b) Alrededor de 2.000 pozos profundos de producción están operando.
Algunos, con capacidad de producir más de 500 m3/hora. Según los datos,
con la extracción media actual, menos del 20 % del total produce más de
100 m3/hora.
c) A través del SAG, se abastece de agua potable a muchas ciudades con po-
blaciones entre 50.000 y 250.000 habitantes, tal los casos de Tacuarembó
y Rivera en Uruguay; Caaguazú y Ciudad del Este en Paraguay; y, en Brasil,
Santana do Livramento y Caxias do Sul (Río Grande del Sur), Londrina
(Paraná), Uberaba y Uberlândia (Minas Gerais) y Campo Grande (Mato
Grosso del Sur).
d) El SAG también representa un importante recurso geotérmico de baja en-
talpía: balnearios en el noroeste de Uruguay, partes vecinas de Argentina, y
al norte en el área turística internacional de Iguazú.
e) Usos industriales y agroindustriales (uso extenso e intensivo para el riego
agrícola) potenciales, aunque con temperaturas del agua subterránea de-
masiado bajas para la generación de energía eléctrica convencional.
Entre los bienes comunales de alto impacto social, la preservación del agua
dulce es relevante. Los gobiernos locales juegan un papel relevante pues les está
delegado el uso y destino de los bienes comunales, al igual que los usuarios y
las comunidades. En este sentido, ¿las decisiones de los gobiernos provinciales
74
y locales en orden a conservar el patrimonio natural y cultural de la región son
valoradas por las comunidades?, ¿los planes de manejo de estos espacios son
compatibles con sus intereses?, ¿qué se está haciendo desde los municipios
para establecer otras alternativas sostenibles y así evitar el acelerado deterioro
de los recursos naturales y sus impactos?
El bien agua está presente en las Constituciones nacionales de los países
del acuífero. La Constitución Argentina delega en las provincias el dominio de los
recursos naturales; en el caso de Paraguay, se menciona en relación al ambiente;
mientras que Brasil y Uruguay reeren al agua explícitamente. Brasil cuenta con
un antecedente de 1934 en el Código de Aguas, mientras que en los restantes
países aparecen normas referidas a la gestión del agua recién hacia nes de la
década del 90. En Argentina encontramos normas legales para la utilización del
SAG en las provincias por las que corre la cuenca, básicamente ligadas a las
actividades de uso del agua termal.
Los países del Mercosur que comparten el bien pactaron crear el “Proyecto
de Declaración de Principios Básicos y Líneas de Acción para el Sistema Acuífero
Guaraní”. Los gobiernos convinieron ponerlo en práctica con la intervención de
organismos internacionales: el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF)
y el Banco Mundial (BM) como agencia de implementación de los fondos GEF.
Para ello las partes han acordado que la Secretaría General de la Organización
de Estados Americanos (SG/OEA) actúe como agencia ejecutora internacional
del Proyecto. La SG/OEA ejecuta técnica y administrativamente el Proyecto a
través de su Departamento de Desarrollo Sostenible (DDS-OEA) y con el apo-
yo administrativo de las ocinas localizadas en cada país. Tiene como designio
“apoyar a los cuatro países para elaborar conjuntamente e implementar un marco
común institucional, legal y técnico para manejar y preservar el Sistema Acuífero
Guaraní para las generaciones futuras”.
En 2019, el Fondo Global para el Ambiente, en su papel de agencia, reci-
bió la raticación de que el Proyecto “Implementación del Programa de Acción
Estratégica del Acuífero Guaraní: posibilitar acciones regionales” fue aprobado
por el Secretariado del GEF como un proyecto de mediano porte y con un monto
de donación de dos mil millones de dólares. Esta iniciativa es fruto del esfuerzo
de coordinación transfronteriza entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay que
desde 2009 llevan adelante la elaboración del Programa de Acción Estratégica
(PAE) donde se destaca la importancia del Acuífero Guaraní como un ecosiste-
ma y, posiblemente, una de las mayores reservas transfronterizas de agua dulce
del planeta.
Dicho Proyecto posibilitará acciones regionales en el marco del objetivo es-
tratégico del GEF de Aguas Internacionales, cuya nalidad es fomentar la coo-
peración entre estados para la adecuada gestión de los recursos hídricos. Se
75
busca ampliar los niveles de cooperación transfronteriza para fortalecer capaci-
dades regionales y obtener un mayor conocimiento cientíco sobre el Sistema
Acuífero Guaraní. Especícamente acelerará la implementación del Plan de
Acción Estratégico (PAE), con las siguientes líneas de acción: 1) consolidación
de la cooperación técnica transfronteriza; 2) diseño y pruebas de campo para la
red de monitoreo multipropósito y sus protocolos; y 3) participación de las co-
munidades, gobiernos y empresas, incorporación de la perspectiva de género,
difusión y fomento de la capacidad de cooperación.
Gobiernos locales y gestión del Acuífero Guaraní
Si bien el rol de los gobiernos locales es clave en la gestión del Acuífero Guaraní,
no se presenta como un tema clave de agenda local. La posibilidad de gestionar
recursos comunes requiere de cooperación y conanza. Estos aspectos fueron
abordados, entre otros, a través de una encuesta realizada en el año 2018 a go-
biernos locales miembros de la Red Mercociudades por el Grupo de Estudios
Institucionalidad Social y Mercosur (Instituto Gino Germani, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires). De las treinta y dos respuestas recibidas
y en relación con la variable conanza (desagregada en conanza generalizada,
conanza en instituciones y conanza respecto a las normas legales), los gobier-
nos locales confían en primer lugar en universidades y centros de investigación,
luego en los gobiernos nacionales y las organizaciones de la sociedad civil, mien-
tras que el menor grado de conanza corresponde a los gobiernos provinciales y
a las empresas. Respecto de las decisiones adoptadas por los otros municipios
de la Red, casi un 90 % considera que aquellas son conables. Asimismo, se
reconoce un alto grado de cumplimiento de los actos administrativos rubrica-
dos por los municipios. De ello se pueden problematizar condiciones ligadas a
la reputación y reconocimiento de los actores gubernamentales, sociedad civil,
redes, etc., como a la reciprocidad en cuanto a las obligaciones e intercambios
de los bienes sociales a gestionar.
Si bien hallamos presente un valor como la conanza, que constituye un pre-
requisito a la hora de proyectar acciones conjuntas en torno de bienes comunes,
no se encontraron acciones tendientes a gestionar el recurso del Acuífero
Guaraní en forma conjunta. Ello permite inferir que aún es un tema de dominio
de esferas técnicas de nivel supranacional, mientras los discursos de alto nivel
gubernamental no involucran a las instancias locales de gobierno.
Esta distancia cognitiva atañe también a otras esferas: la falta de conocimien-
to sobre las aguas subterráneas, su potencial, su uso y sus restricciones aqueja
a los pobladores, pero también a los medios de comunicación, parlamentarios
76
y a distintos niveles de gobierno. Un involucramiento es necesario de usuarios
de agua subterránea (sectores agrícolas, mineros, de agua potable, entre otros)
como de expertos dedicados al estudio del agua subterránea, al establecimiento
de redes de monitoreo y bancos de datos hidrogeológicos, y a la capacitación.
Conclusiones
En esta contribución se ha analizado la relación entre dos vectores: por un lado,
los bienes comunales como un elemento facilitador de la integración regional,
especialmente en el nivel subnacional, y por otro, el Acuífero Guaraní como bien
común regional y devenido en global a partir de la priorización del agua limpia,
que además atraviesa casi todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030.
En cualquier caso, se alude a un cambio en los modos de gobernar, hacia
una gobernanza global y en red, lo que abre paso a diversos niveles simultá-
neos de acuerdos y gestión. Se denota la necesidad de avanzar desde el pla-
no supranacional hacia los gobiernos locales para un mayor involucramiento.
Efectivamente, el agua y su cuenca subterránea desafía a los gobiernos y los
coloca las más de las veces ante conictos de intereses de difícil resolución.
Si bien ha sido declamada el agua como bien global, aún falta mucho camino
hacia el conocimiento y concientización respecto de su uso, distribución y poten-
cial para el desarrollo humano y la sobrevivencia de los ecosistemas. La coopera-
ción regional e internacional permite gestionar la interdependencia de normas y
estándares. Por su parte, el estudio y acción sobre el ambiente constituye un reto
para las ciencias sociales, al revisar lo humano/social atravesado por naturaleza
y cultura. Así, De Sousa Santos (2021) reconoce en el agua –sobre todo en el
agua potable– uno de los bienes esenciales más escasos de dominio público,
cuya gestión debe alejarse de intervenciones pensadas desde en un “talle único”,
sino respetuosas de los contextos y la diversidad cultural.
Referencias bibliográcas
Alonso Mendilaharzu, L. (2014). Novedades jurídicas para la gestión, conservación y utiliza-
ción del agua. Acuífero Guaraní. En L. F. Pastorino, De códigos y desafíos jurídicos
para enfrentar la crisis del agua (pp. 213-221). Ediciones Cooperativas.
Arnaud, V. G. (2007). El recurso del agua. En A. Argüelles, El agua potable y sus problemas.
Instituto de Investigación y Desarrollo - Academia Nacional de Ciencia de Buenos
Aires.
77
De Sousa Santos, B. (2021). El futuro comienza ahora. De la pandemia a la utopía. Akal.
Escribano Francés, G. (2012). Provisión de bienes públicos globales y economía política
internacional. Afduam, 16, 39-54. Universidad Autónoma de Madrid.
Kaul, I., Grunberg, I. y Stern, M. A. (1999). Global Public Goods: International Cooperation
in the 21th Century. UNDP and Oxford University Press.
National Research Council (1986). Proceedings of the Conference on Common Property
Resource Management, Annapolis Maryland, April 21-26, 1985. National Academy
Press.
Ocampo, J. A. (Ed.). (2015). Gobernanza global y desarrollo. Nuevos desafíos y prioridades
de la cooperación internacional. Siglo Veintiuno Editores
Ostrom, E. (2000). Collective Action and the Evolution of Social Norms. Journal of Economic
Perspectives. Volumen 14, No 3, 137-158.
Ostrom, E. (1990). Governing the Commons, The evolution of institutions for collective
action. Cambridge University Press.
78
5
Mercosur: nuevas tensiones
en el marco del COVID-19
Noemí Beatríz Mellado*
Introducción
El regionalismo latinoamericano adquiere nuevas dinámicas conforme a las
tendencias globales y mutaciones que sufriera el actual sistema internacional,
lo cual lleva a cuestionar al orden internacional de la segunda posguerra, el multi-
lateralismo y gobernanza global, e incluso la consolidación democrática e inser-
ción internacional. La conjunción de diversos factores domésticos y sistémicos
puso en jaque los procesos de integración y cooperación, paralizándolos o re-
trocediéndolos, y al modelo de desarrollo e inserción internacional. En efecto,
a medida que avanzaba la inestabilidad económica y política derivada por el n
del superciclo de las materias primas y de los cambios electorales de los países,
se incrementaba la fragmentación y polarización doméstica y regional (Mellado,
2021, p. 37). Así, desde lo social, creció su vulnerabilidad sumergiéndose en una
nueva década perdida, y desde lo político derivó en protestas sociales y fragilidad
institucional afectando la gobernabilidad, tal como los casos de Chile, Bolivia,
Perú, Ecuador, Colombia, Brasil, México y Argentina.
* Especialista en Derecho de la Integración Económica. Instituto de Integración Lati-
noamericana, Universidad Nacional de La Plata, Argentina. ID https://orcid.org/0000-0002-
8833-0578
79
A la agonía que sufría la cooperación e integración se le sumaron las conse-
cuencias de la pandemia del COVID-19, la cual se encontró con la región debili-
tada y con escaso crecimiento debido a las políticas aplicadas en décadas ante-
riores y a las condicionantes sistémicas internacionales. Su impacto disruptivo
llevó al estancamiento y retroceso económico, al desempleo y aumento del tra-
bajo informal, en un marco de aceleración de las transformaciones tecnológicas
que contribuyeron a incrementar la desocupación, los problemas medio ambien-
tales, el endeudamiento externo y la pobreza, a la vez que disminuía la clase me-
dia y ampliaba la brecha de la desigualdad con un deterioro sin precedentes de la
educación, acentuando la deserción escolar en sus distintos niveles, a la vez que
agravaba los endebles sistemas de salud tanto públicos como privados. Si bien a
partir de 2003 y hasta el 2019 hubo progresos en cuanto a la inequidad, la misma
sigue siendo semejante a la de África Subsahariana y dos veces más grande que
la brecha entre Asia emergente y las economías más avanzadas (Izquierdo et al.,
2020, pp. 11-13).
De este modo, se vio afectada la capacidad de resiliencia regional mientras
se acrecentaba la incertidumbre mundial, regional y nacional en un marco de in-
terdependencia y comunicación global, en donde la crisis económica por efecto
pandémico y el connamiento produjeron una caída de entre un 13 % y 32 % en
el comercio mundial de mercancías (Cepal, 2020). Algunos países reaccionaron
tardíamente; otros adoptaron una actuación aislada e individualista de “sálvese
quien pueda” frente a la alternativa de acción conjunta por medio de sus proce-
sos de integración, tal como ocurrió con el Mercosur, pese a tener una institu-
cionalidad social por demás desarrollada; también están los que adoptaron un
accionar cooperativo y mancomunado como el SICA y la UE, que fueron capaces
de establecer planes de contingencia regional.
En su trayectoria, el Mercosur fue capaz de incrementar el comercio intra-
rregional en los primeros años de existencia y también, desde una perspectiva
política, se consolidó como zona de paz y compromiso con la democracia. No
obstante, exhibió problemas y contradicciones derivadas de la interacción de
variables domésticas (distintas realidades políticas de sus miembros) con las
regionales e internacionales. Entre las primeras se destacan las derivadas de la
devaluación del real, los efectos de la crisis argentina del 2001 y el default, y el
conicto con Uruguay por las pasteras en el que se eludió la institucionalidad
mercosureña a favor de la Corte Internacional de La Haya; entre las internacio-
nales, sobresalen el papel primordial que adquirió el “regionalismo estratégico”
(Briceño Ruiz, 2006; Sanahuja, 2007; Bizzózero, 2014) como respuesta de los
Estados al proceso de mundialización y al cuestionamiento del multilateralismo
en sus diversas dimensiones (Mellado, 2018).
80
La coincidencia ideológica y de intereses en el nuevo siglo llevó a incorpo-
rar a Venezuela como miembro pleno (2012) en virtud de sus potencialidades
energéticas, hasta que la muerte de Chávez y la asunción de Maduro sumie-
ron a ese país en una crisis humanitaria, socioeconómica y política sin prece-
dentes. En respuesta, el Mercosur resolvió la suspensión de ese país en su
condición de Estado parte por aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre com-
promiso democrático (5 de agosto de 2017), lo cual se convirtió en otro factor
de disputa hacia el interior del bloque en el marco de un cambio de la coyuntu-
ra política regional, incrementando sus tensiones, como también afectando a
Unasur y a la Celac.
En ese sentido, la crisis mercosureña actual está agravada por un proceso
de desinstitucionalización y retroceso en su funcionalidad jurídico-institucional,
al tiempo que se ve afectada por el fenómeno disruptivo de la pandemia que inci-
dió en la vida de cada uno de los habitantes y expuso los problemas estructurales
que arrastraba desde hace décadas, haciendo más vulnerable a la región por un
crecimiento económico endeble o retroceso. Desde el punto de vista social, la
Cepal considera una nueva década perdida, con conictos de gobernabilidad,
una monopolización de la pandemia y una agenda pública que exhibe su hiper-
presidencialismo. Ello se produce en un contexto de crisis multidimensional y
gobernanza global, ya que los cambios estructurales tuvieron consecuencias en
la distribución del poder con la aparición de nuevos actores, incluso no estatales,
con pérdida del control estatal efectivo. El auge del autoritarismo, el populismo,
el proteccionismo y el escepticismo hacia las instituciones multilaterales resul-
tan desafíos a encarar. Frente a estas transformaciones del sistema internacional
adquiere importancia la inserción internacional de los países periféricos y de los
emergentes, sobre todo China e India por la red de interdependencia que esta-
blecieron con América Latina.
Recordemos que el escenario internacional del libre comercio en el que
nace el Mercosur estuvo inuenciado por EE. UU. con la Iniciativa Bush para las
Américas (1990) y el Acuerdo que celebrara con el Mercosur –cuatro más uno–
con el n de compatibilizar la integración regional con dicha iniciativa (Mellado,
1995, pp. 28-29). Asimismo, ese escenario estaba marcado por el n de la Guerra
Fría, la globalización, la apertura y liberalización económica y el regionalismo
abierto (Cepal, 1994) o estratégico, porque limitó la apertura de sectores prin-
cipales como el azucarero y el automotriz (Briceño Ruiz, 2021, p. 15). En 1994,
cuando avanzó hacia la Unión Aduanera deniendo el Arancel Externo Común
(AEC) y exceptuando a ciertos sectores, a través del Protocolo de Ouro Preto,
denió la funcionalidad jurídico–institucional y reconoció al bloque como sujeto
de derecho internacional; la inuencia del país del norte también estuvo presente
a través del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
81
En cambio, el escenario actual muestra una mayor complejidad derivada
de las transformaciones tecnoproductivas a nivel mundial que producen un “…
frenético proceso de acumulación y reproducción del capital que cabalga so-
bre incesantes oleadas de innovaciones tecnológicas para realimentar, preci-
samente, la concentración de los medios de producción y la expansión de los
mercados” (Halperín, 2021). Este desarrollo tecnológico adquiere un ritmo tal
que lleva a una competencia atroz. Allí encuentra explicación la segmentación
de los procesos productivos “a escala internacional conformando cadenas
globales de valor (“desintegración de la producción”) y cuyos eslabones están
supeditados a dichas sustituciones tecnológicas” (Halperín, 2021, 50). Así, la
fragmentación de las cadenas productivas produjo una relocalización de las
actividades y cada eslabón de la cadena buscó el lugar más competitivo para
desarrollarse, aumentando el comercio intraempresas e intraindustrial (dos ter-
cios del comercio internacional es intrarma), causando tensiones entre el ám-
bito trasnacional en el que se desarrollan las actividades económicas y nan-
cieras, y el nacional, requiriendo respuestas por parte de los Estados (Mellado,
2015, p. 80). De esta forma se intensica “…el comercio internacional de bienes
y servicios intermedios, en tanto la internacionalización de los mercados inter-
nos viabiliza esa fragmentación productiva y simultáneamente universaliza los
hábitos de consumo (“integración de los mercados”)” (Halperín, 2021, p. 50,
citando a Blyde, 2004, p. 58).
Estas dinámicas globales y trasnacionales tienen consecuencias sobre las
estructuras productivas regional y local, en la reconguración territorial y en los
Estados, como producto de su interacción con los mercados y sus actores; de allí
la articulación entre las políticas exteriores con las domésticas para la provisión
de bienes públicos globales y regionales.
En momentos de alta incertidumbre se asiste a la disputa hegemónica
(Gilpin, 1988) entre EE. UU. y China, luego de que esta se iniciara como juga-
dor global. Hirst y Malacalza (2020, p. 46) opinan que la confrontación sinoes-
tadounidense centra su eje en lo económico-comercial y cientíco-tecnológi-
co más que en lo geopolítico, lo que la diferencia de lo que sucedió durante
la Guerra Fría entre EE. UU. Y la Unión Soviética. Asimismo, la UE se retrae
como actor internacional luego de la decisión del Reino Unido de abandonar
el bloque como Estado miembro (Brexit) y del tsunami que se produjo en el
escenario europeo por los Tribunales Constitucionales de Alemania, Rumania
y Polonia, que desaaron al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)
y en consecuencia al derecho de la Unión. Arma Mellado (2021, p. 35) que
China, además de haberse integrado a la OMC, ha llevado a cabo un proce-
so de transformación económica con el desarrollo de sectores de alta tecno-
logía abriéndose a la competencia en las cadenas globales de valor. De allí
82
que, para ese país, América Latina en general sea una fuente de industrias
extractivas y de producción de alimentos poco elaborados, recongurando
su relación Sur-Sur por Norte-Sur de naturaleza bilateral frente al poderío que
ha adquirido (Cardona Cardona, 2020, p. 72). La difusión de nuevas tecnolo-
gías y su impacto de orden interno e internacional convirtieron al Mercosur en
un actor marginal en las cadenas de valor, las que se conformaron en torno a
los centros del poder económico mundial: EE. UU., China y Alemania (Banco
Mundial, 2017). Es por eso que las corporaciones transnacionales, en su inter-
dependencia con los Estados nacionales, cumplen un rol particular bajo distin-
tas formas del regionalismo estratégico (Axline, 1999; Briceño Ruiz, 2011)1.
Estos nuevos fenómenos inducen a armar, entre otras cosas, la emergencia
de un nuevo orden mundial poshegemónico (Nolte, 2019), multipolar o mul-
tiplex (Amitav Acharya, 2017); la reconguración global del poder (Ayuso,
2019); la crisis de la globalización, de la hegemonía (Sanahuja 2019; Tussie,
2019) o del orden internacional (Ikenberry, 2018). Para otros es una fase de
transición “donde el antiguo orden mundial ha dado lugar a múltiples órdenes”,
que “conviven con el desorden” (Grabendor y Serbin, 2020, p. 9). También
están los que sostienen que se debe a la emergencia de ciertos países como
grandes potencias (EE. UU., China y Rusia), junto a Japón y Alemania como
potencias tecnológicas (Carmona, 2020, p. 70). Desde lo regional, al desen-
tendimiento estratégico de los EE. UU. con América Latina luego de la Guerra
Fría, se sumó la inuencia económica de China y el retorno geoestratégico de
Rusia a América Latina y el Caribe.
En la carrera mundial por producir vacunas contra el virus pandémico
vemos que se destacan EE. UU., Rusia, China y la UE, de lo que sobreviene
un discurso sobre su producción y distribución que impacta regionalmente.
Al concebirse el virus SARS-COV-2 como una “amenaza”, se implementaron
medidas nacionales de control social tales como restricciones a las libertades
1. Se crearon: Secretaria Social Permanente (2007); Parlasur (2005); Instituto Social
del Mercosur –ISM– (2007) y Unidad de Participación de Apoyo Social (2010); las Cumbres
Sociales del Mercosur (Mellado y Ali, 2013, p. 346); en 2007 se aprobó la “Declaración de
Principios del Mercosur social”; en 2008 el Plan Estratégico de Acción Social del Mercosur
–PEAS– y la Comisión de Coordinación de Ministros del Área Social del Mercosur –CCMAS–
para la elaboración del documento aprobado en 2010 que incorporara la universalización
de la salud pública y la educación, la inclusión productiva, las garantías de acceso al trabajo
decente y los derechos previsionales. También el Plan de Acción para la conformación del
Estatuto de la ciudadanía del Mercosur establecido por la Decisión CMC N° 64/10, con miras
a su implementación en el trigésimo aniversario de la rma del Tratado de Asunción (26 de
marzo de 2021), que en esta fecha solo se presentó la nueva versión.
83
ambulatorias y de movilidad de bienes y servicios, con controles fronterizos
que llevaron a un aislamiento internacional y social frente a una problemática
global, visualizando contradicciones entre los niveles decisorios nacionales,
subnacionales y locales, así como también entre países y hacia su interior, agu-
dizando la crisis y denotando sus debilidades para la toma de decisiones colec-
tivas y el trabajo mancomunado (Mellado, 2021, p. 34).
Como sostuviera anteriormente (Mellado, 2021, p. 37), antes de la pan-
demia el escenario económico mercosureño mostraba su fragilidad por el n
del boom de los comodities, el retroceso del comercio mundial como produc-
to de las guerras comerciales y las políticas proteccionistas unilaterales en un
marco de rearmación de los nacionalismos, generando una disminución de la
interdependencia económica. También desde el punto de vista político, a nivel
doméstico, hubo un retroceso con falta de conanza en las instituciones y par-
tidos políticos con impactos de gobernabilidad.
Por lo general, fue el contexto internacional el que sirvió de incentivo a la
integración y no la exigua complementariedad de las economías del Cono Sur,
las cuales tienen matrices productivas semejantes que las convierten en mo-
noproductoras y monoexportadoras. De allí que las tensiones derivadas de las
relaciones económicas externas renacen y conducen a cuestionar la exibiliza-
ción del bloque al haberse sumado fuertes divisiones entre los gobiernos que
condicionan la toma de decisiones trascendentales como las de inserción y las
relativas a enfrentar el complejo contexto pandémico.
En este marco es pertinente preguntarse: ¿cuál fue la contribución de la
funcionalidad jurídica institucional a la gobernabilidad regional para que des-
pués de 30 años de evolución se esté replanteando objetivos y alcances del
proceso? Dicho interrogante se desprende de los elementos que denen a un
proceso de integración, esto es, los objetivos y alcances del proceso y de las
instituciones propias que posibiliten la acción colectiva (Cimadamore, 2004).
Es necesario por tanto “generar mecanismos de toma de decisiones y resolu-
ción de conictos que aseguren la gobernabilidad para el conjunto integrado”
(Mellado y Ali, 2010, p. 167). Porque a medida que evoluciona el proceso, no
solo debería aumentar la interdependencia entre sus miembros, sino que debe-
ría producirse una serie de transformaciones políticas, económicas, sociales y
espaciales que generen nuevos conictos; de allí la exigencia de administrarlos
a través de las instituciones necesarias que permitan contrabalancear el impac-
to del espacio ampliado.
Sostienen Mellado y Alí (2010) que la estructura político-institucional del
Mercosur es de naturaleza intergubernamental, producto de la tendencia de
los gobiernos de asumir ellos mismos su conducción y desechar cualquier in-
tento de afectación del poder decisorio estatal. En esta concepción se retoma
84
la perspectiva teórica del intergubernamentalismo de los años ochenta y no-
venta, en el que el neorrealismo vuelve a colocar al Estado como protagonis-
ta esencial de la integración. La perspectiva intergubernamentalista liberal de
Andrew Moravcsik (1999, p. 472) asegura que, en un contexto racionalista de
maximización de benecios y minimización de costos, los intereses nacionales
por presiones domésticas son los que denen la línea de acción en las rela-
ciones interestatales y de creación de instituciones (intergubernamentales o
supranacionales). En esta perspectiva, los intereses y las acciones racionales
son cruciales para explicar los procesos regionales, examinando los factores
que generan un efecto derrame y una mayor integración. De esta forma, la di-
námica de la integración regional estaría determinada, por un lado, de acuerdo
con las preferencias de los gobiernos que apoyan la integración cuando esta
suple una función utilitaria, es decir, cuando rearma los intereses nacionales
(Sánchez, 2002). Por otro, es el Estado quien mantiene el control sobre el pro-
ceso de integración desde su inicio y en cada una de sus etapas conforme a
sus intereses y al poder relativo que pueda ejercer ante una cuestión concre-
ta (Malamud y Schmitter, 2006). Edgard Vieira (2008) considera que esta vi-
sión tiene un componente “estatocentrista”, producto de que las teorías de las
Relaciones Internacionales centren su eje de estudio en las relaciones entre
Estados Nación.
Si bien en sus orígenes la naturaleza del Mercosur fue eminentemente co-
mercialista, durante su trayectoria logró desarrollar distintas dimensiones, las
que en la actualidad pierden interés frente al debate actual sobre los alcances
y objetivos del proceso en cuanto a requerimientos de cambios, reformas y
exibilización, por lo que se convierte en nuestra problemática de estudio. Se
parte de reconocer a la política y a la economía como esferas del ámbito social
(Berzosa, 2003, p. 57). Aunque ambas “tienen un grado relativo de autonomía”,
entre ellas se establece una relación de interdependencia; así, “la economía
requiere adoptar decisiones desde la política, lo que signica elegir entre unas
opciones y otras” que pueden estar condicionadas por la ideología de los que
gobiernan mientras que la toma de decisiones políticas está imbuida por facto-
res económicos que a veces limitan la acción política. Esa interdependencia en
ocasiones es complementaria pero otras veces puede ser conictiva. Por tanto,
se tendrán en cuenta tanto factores económicos como políticos, con eje en la
interdependencia económica, la convergencia política y la funcionalidad jurídi-
ca-institucional, que le otorgan especicidad a la conguración del Mercosur y
al accionar de los Estados parte al momento de diseñar estratégicamente su
participación como actores en los ámbitos internacional y regional, ya que di-
chas acciones condicionan la capacidad conjunta para enfrentar los desafíos
derivados de la realidad actual.
85
Tensiones en el regionalismo latinoamericano
del siglo XXI
Latinoamérica no es un conjunto homogéneo, sino que se caracteriza por la
heterogeneidad de los países. Sin embargo, los desafíos y riesgos a enfren-
tar en un mundo de incertidumbre pospandémico son similares, se reclama un
accionar mancomunado y cooperativo pese a que se encuentra fraccionada y
erosionada su integración regional por desacuerdos y conictos de intereses
entre los gobiernos, como se expresara. El regionalismo para ellos no es más
que un proyecto de organización del espacio regional conforme a líneas econó-
micas y políticas que responden a sus intereses especícos (Giacalone, 2020,
p. 94). Es por ello que “sigue siendo un campo en disputa con una integración
postergada entre la proclama discursiva de unidad y su relato de identidad
regional”, comprobadas en las distintas Cumbres Presidenciales a través de
sus Declaraciones y Comunicados, “y los conictos económicos y disensos
políticos que la disgregan” (Celi, 2020, p. 27; Mellado y Alí, 2010). Esto no es
nuevo en América Latina, ya en un estudio titulado “Los sectores dirigentes
argentinos y la integración de América Latina” que hiciéramos en 1985 en el
ámbito del Instituto de Integración Latinoamericana de la UNLP con la Dra.
Gloria Mendicoa, entre otros, y bajo la dirección del Dr. Schaposnik –antes de
la existencia del Mercosur–, si bien se demostraba una actitud integracionista
clara (el 97 % estaba de acuerdo con la integración latinoamericana), se iden-
ticaban como los tres principales obstáculos, en orden decreciente, la falta
de voluntad política, la dependencia de Latinoamérica a los países centrales y
por último, las diferencias políticas (Instituto de Integración Latinoamericana,
1986, p. 156). Ante crisis políticas o económicas son necesarios mecanismos
que permitan implementar las decisiones, ya que, si bien la formulación de po-
líticas es necesaria, requiere de los mecanismos de implementación para la
gobernabilidad (Prats, 2003, p. 260).
El siglo XXI nació con fuertes críticas comunes a las políticas socioeconómi-
cas aplicadas en la década anterior. Sin embargo, la crisis económico-nanciera
de 2008 introdujo a la región en la incertidumbre ya que golpeó al capitalismo
en su núcleo central, debilitando al multilateralismo global y regional (Mellado y
Tetaz, 2016, p. 95). En lo regional aparecieron nuevos temas de agenda, como
la seguridad energética y alimentaria, infraestructura, seguridad regional, asime-
trías y temas sociales que se incorporaron en las diferentes organizaciones ge-
neradas en esa época (CSN, Unasur, ALBA-TCP, Celac).
En este contexto y en un marco crítico al modelo neoliberal y al regiona-
lismo abierto de la década de los noventa, se fue recongurando el Mercosur
a partir del Consenso de Buenos Aires (2003) como expresión del nuevo
86
discurso integracionista y del eje argentino-brasileño, en el que se destacan:
el papel estratégico del Estado, la participación de la sociedad civil y la consi-
deración estratégica del bloque para lograr una mejor inserción internacional,
ampliando los objetivos comerciales hacia los políticos, sociales y productivos
(Briceño Ruiz, 2011, p. 121). Esta situación se vio favorecida por la convergen-
cia política de entonces (anidad política e ideológica de los gobernantes), so-
bre todo del diálogo bilateral entre Lula da Silva y Néstor Kirchner, que permitió
el cambio de agenda y un revisionismo de la política externa brasileña (Gratius
y Gomes Saraiva, 2013, p. 2), que llevó a generar nuevas organizaciones con
objetivos de distinta naturaleza (Unasur, ALBA-TCP, Celac) y de distintos tipos
de multilateralismo regional (Mellado, 2018). Para Gardini (2010), esa conver-
gencia regional surgió por el consenso de los gobernantes en su relación con
la potencia hegemónica (Cumbre de Presidentes del 2005 en Mar del Plata),
el rol del líder regional (Brasil) y el modelo de desarrollo adoptado, que actúan
como condicionantes de las políticas exteriores. En estas la ideología de los
Ejecutivos ha jugado un rol fundamental por el hiperpresidencialismo que par-
ticulariza al bloque.
También contribuyó el superciclo de las materias primas (agrícolas y mine-
rales, incluido el petróleo), que dio lugar a un regionalismo de distintas denomi-
naciones: heterodoxo; estratégico y continental; poscomercial; poshegemónico;
posliberal; regionalismo del siglo XXI, caracterizando a esa época como la “ma-
rea rosa” (Panizza, 2006). Pese a las variadas nominaciones y la inexistencia de
un concepto unívoco del fenómeno, “no modicó los elementos estructurales”
que lo caracterizaran, vinculados con la escasa diversicación productiva y su
dependencia de las materias primas (Mellado, 2017, p. 29). Ni el regionalismo
abierto ni el de la marea rosa fueron capaces de modicar las estructuras produc-
tivas ni las relaciones económicas intrarregionales y extrarregionales que permi-
tieran superar la condición periférica en el sistema internacional.
Como consecuencia de los entendimientos anteriores se elaboró un
Programa de Trabajo para el 2004-2006 que receptó las propuestas de los países
tales como las asimetrías, la dimensión social y participación de la sociedad y la
creación de un fondo estructural para el desarrollo, lo que llevó a crear el Fondo
de Convergencia Estructural (Focem) y el Parlamento del Mercosur a través de
su Protocolo Constitutivo por Dec. 23/05, que no tiene naturaleza legisferante
sino solo de funciones consultivas y deliberantes a través de Declaraciones y
Recomendaciones. La envergadura que adquirió la cuestión social produjo una
reestructuración orgánica y la generación de normativas de diferente naturaleza2.
2. Para consultar la agenda externa extrarregional del Mercosur hasta 2015, véase
Mellado Noemí B. (2015, p. 102).
87
No obstante, los Comunicados y Declaraciones de las Cumbres Presidenciales
(no contempladas en su estructura orgánica) son de naturaleza retórica y decla-
rativa, aunque aparecen ciertos temas transversales como la prioridad de la di-
mensión política y social, el reconocimiento del compromiso democrático, la paz
y el desarme y el respeto a los derechos humanos (Mellado y Ali, 2010, p. 183).
Las creaciones institucionales y la profusión normativa generaron confusión ins-
titucional dentro del mismo proceso (Halperín, 2011), y también obstaculizaron la
implementación de políticas y decisiones públicas (Mondelli, 2008), complejidad
que contribuyó a la inercia de los socios. El pensamiento similar de los gobernan-
tes coadyuvó al resurgimiento del nacionalismo en lo económico (proteccionis-
mo) y a la politización de las agendas externas para fortalecer el eje Sur-Sur. En
ese contexto, China e India se convertían en socios comerciales estratégicos.
Sin embargo, en la segunda década del actual siglo se agudizó la incerti-
dumbre regional por la situación socioeconómica y política derivada de la nali-
zación del ciclo de bonanza de los comodities y las modicaciones resultantes
de variables electorales que representan una orientación ideológica distinta en
los nuevos gobiernos y tensiona la convergencia política de la década anterior.
Asimismo, la existencia de una multiplicidad de propuestas de diversa índole
como instancias de concertación, cooperación e integración, que generan sus
propias normativas, abrió el paso a una yuxtaposición regulatoria y fue perdien-
do incidencia en las agendas global y regional por su incapacidad para conver-
ger en acciones comunes.
Los cambios electorales tuvieron distintos matices e impactos. En
Argentina, la asunción del nuevo presidente Alberto Fernández, si bien des-
plazó al macrismo, exhibe una maniesta indenición interna y externa tanto
global como regional. A Brasil los problemas políticos lo llevaron a un debilita-
miento de su protagonismo regional y el actual gobierno de Bolsonaro cambió
la orientación política del antecesor Partido de los Trabajadores (PT), exhibien-
do signos de inconsistencia en su política exterior, ya que no solo renunció a su
papel de líder regional y a su actuación como actor global, sino que además vie-
ne cuestionando al bloque. Venezuela, como ya se manifestara, está sumida en
una de las peores crisis, lo cual indujo a los restantes miembros mercosureños
a su suspensión en su condición de Estado parte por aplicación del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrático, aduciendo “[…] ruptura del or-
den democrático” por parte de Maduro (Diario El Día, 2021, p. 2). En Uruguay
asumió un nuevo mandatario, Luis Alberto Lacalle Pou del Partido Nacional,
con una orientación política y económica diferente a la de su antecesor y tam-
bién objetando el funcionamiento del Mercosur. Paraguay, en 2012, sufrió un
golpe parlamentario que destituyó al presidente Fernando Lugo, lo que moti-
vó la suspensión de ese país por la aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre
88
Compromiso Democrático. Aprovechando dicha circunstancia, se decidió el in-
greso de Venezuela al bloque teniendo en cuenta que el Protocolo de Adhesión
databa de 2006 y su entrada se encontraba bloqueada por el congreso para-
guayo. En 2013, ocupó el cargo de presidente de Paraguay Horacio Cartes del
Partido Colorado y, siguiendo la misma línea política de su antecesor, en 2018
asumió el candidato ocialista Mario Abdo Benítez.
Por tanto, se acrecienta la fragmentación, reforzada por las polarizaciones
políticas que dependen del discurso de los actores políticos que buscan sus
propios objetivos, hecho que no solo nutre las fracturas ideológicas, sino que
se ve acompañada de una narrativa excluyente, alimentada desde la descali-
cación a los que piensan distinto, lo que afecta la aptitud de concretar respues-
tas regionales, y paraliza los procesos de integración y los organismos de con-
certación política. La dimensión política manifestó la crisis de representación
que implicó un retroceso democrático por desconanza en las instituciones
políticas y un descontento con las élites políticas y liderazgos existentes para
satisfacer las demandas ciudadanas (Grabendor y Serbin, 2020, p. 7; Barral
Verna, Basco y Garnero, 2020, p. 20). Están emergiendo otras formas de hacer
política; ante el acrecentamiento del poder, está la respuesta de la ciudadanía
desde abajo “para neutralizar, en parte, el avasallamiento que el poder ejerce
sobre el débil” (Berzosa, 2003, p. 68). De allí el rol que juegan las organizacio-
nes y movimientos sociales o grupos ad hoc en defensa de los derechos con-
culcados, como en Argentina los de “defensa de la presencialidad en la educa-
ción”, las de padres por “la vacunación de sus hijos menores con enfermedades
preexistentes”, etc.
Estas problemáticas políticas se articularon con la crisis de los organismos
surgidos en la década anterior. Mientras unos se paralizaron (ALBA, Celac),
otros se desintegraron (Unasur, G3), se desinstitucionalizaron o retrocedieron
(Mercosur). Pese a que este regionalismo se encontraba en peligro existencial,
surgían la Alianza del Pacíco (AP) y el Foro para el Progreso de América del
Sur (Prosur); este último no ha sido exitoso sino que es nominal, encontrándo-
se cuestionado, a la par que la AP plantea serios interrogantes por la declina-
ción de su impulso inicial.
En la academia las posiciones tampoco son convergentes para encontrar
explicación a esta crisis: una postura se enfoca en la incidencia de “factores ex-
ternos” y orienta a la superación de las tensiones por medio de la inserción en
el mercado global sobre el impulso a la integración regional (Silva Flores et al.,
2018, pp. 5-12; Botto, 2017, pp. 155-174). Sin embargo, “no son los factores ex-
ternos sino la forma en que los gobiernos procesan esos factores lo que inuye
en un regionalismo que expresa los intereses de política exterior de sus gobier-
nos promotores” (Giacalone, 2020, p. 116). Otros enfatizan su explicación en las
89
tensiones derivadas de “ideologías” no convergentes (Gomes Saravia y Granja
Hernández, 2019, pp. 159-182). Por último, están los que sostienen un cambio
en las preferencias del modelo de regionalismo, debido a que la actuación de
los gobiernos en política exterior es producto de las transformaciones políticas
domésticas que pueden modicar las preferencias nacionales con relación al
modelo (Sanahuja, 2017). La realidad demuestra la aqueza de los enunciados
retóricos y grandilocuentes de las Declaraciones, Resoluciones y Acuerdos, los
cuales en el fondo no hacen más que solapar el privilegio que tienen los objetivos
nacionales sobre los regionales (Mellado, 2020, p. 127).
La pandemia acentuó el fraccionamiento entre los países. Cada uno se
concentró en sus propias fronteras y volcó sus esfuerzos a su agenda interior en
desmedro de los instrumentos de cooperación e integración (Mellado, 2020, p.
126), prevaleciendo el unilateralismo frente a la actuación mancomunada, de-
notando abiertamente las dicultades de la acción regional. Al fortalecerse el rol
del Estado con más nacionalismo, proteccionismo, unilateralismo y polarización
ideológica se exacerbó la prevención y desconanza por el vecino dándose los
países las espaldas entre sí, aislándose cada vez más y afectando la trayectoria
futura del regionalismo.
El Mercosur en debate: su exibilización
Los cambios electorales acaecidos en la subregión marcaron momentos de
convergencia y divergencia política regional; en la actualidad se vive un mo-
mento de signicativas divergencias como consecuencia del interpresidencia-
lismo que subordina el impulso o su marcha (Noto, 2002). De este modo, la
integración queda sujeta al voluntarismo autolimitante del interés nacional de
los distintos gobiernos y funcionarios de turno (Mellado y Urriza, 1994), depen-
diendo el proceso y su funcionalidad jurídica institucional de las élites políticas
gubernamentales y de transitorios consensos por los diversos intereses nacio-
nales en juego y no por los regionales.
Hasta ahora en el Mercosur, del mismo modo que en el regionalismo lati-
noamericano en su conjunto, la participación de los actores sociales ha sido
marginal y en general ha tenido nes tendientes a la legitimación de los distin-
tos proyectos. Por eso es que nos enfrentamos a procesos que van de “arriba
hacia abajo”, facilitados por la inexistencia de una institucionalidad regional
desarrollada y efectiva, con normativas y procedimientos democráticos cla-
ramente delineados que garanticen participación y derechos a la ciudadanía.
Así también por la tendencia de los gobiernos a reducir la actuación y protago-
nismo de las instituciones para asumir ellos mismos la conducción mediante
90
el proceso de Cumbres Presidenciales (Mellado, 2010, p. 10), que en el fon-
do responden a las concepciones realistas y neorrealistas de la Relaciones
Internacionales.
Para Bolsonaro, el Mercosur ya no es su prioridad, conforme declarara el
nuevo gobierno brasileño, además de mostrar su desagrado por el nuevo manda-
tario argentino (2019), lo cual acentúa su estancamiento. En la anterior década,
si bien el bloque le sirvió a Brasil de trampolín para su proyección mundial y actua-
ción como actor global, aparentemente ha desistido de ese liderazgo o protago-
nismo y ningún otro miembro muestra condiciones ni actitudes de convertirse en
líder regional o tener ambiciones internacionales. El gobierno brasileño solo se
contenta en seguir la política estadounidense, con consecuencias disgregadoras
para el conjunto regional.
Desde la perspectiva de la interdependencia económica, se acrecentaron
los obstáculos de acceso al mercado intrarregional debido a una escasa armo-
nización regulatoria, la ausencia de coordinación de políticas macroeconómicas
frente a la volatilidad cambiaria y las recurrentes crisis económicas; la existencia
de políticas sociales, laborales y scales divergentes que distorsionan la com-
petitividad; la existencia de comercio administrado; acuerdos de servicios, com-
pras públicas e inversiones con diferente grado de aplicación que conducen a
preferenciar el intercambio desigual con mercados extrarregionales en desme-
dro del intrarregional. En efecto, las exportaciones de bienes extrazona en 2020
fueron de USD 250.851,7 millones a diferencia de las intrazona, de USD 29.139,5
millones. Mientras que las importaciones extrazona llegaron a USD 176.310 mi-
llones, las provenientes del Mercosur alcanzaron los 39.477,1 millones (SECEM,
2021). También hay diferencias respecto a la composición del comercio: en tanto
en el intrarregional priman las manufacturas un 76 % con relación al 24 % de
productos primarios, en el extrarregional solo un 45 % es de manufacturas, en
promedio 2018 - 2019 (Cepal, 2020a). Subsiste la fragilidad externa derivada del
patrón productivo, en virtud del cual la canasta exportadora se basa en las ven-
tajas comparativas de sus materias primas y el protagonismo de China como
socio comercial agudizó la reprimarización (Mellado y Tetaz, 2016, p. 119) con-
virtiéndola en fuente de industrias extractivas y de producción de alimentos poco
elaborados, tal como lo expresara con anterioridad. En el siguiente cuadro se
podrá apreciar que de la canasta exportadora de Argentina y Brasil los tres prin-
cipales productos se concentran en bienes primarios, y que aun así su potencial
exportador es mayor.
91
Cuadro I. Potencial exportador de Argentina y Brasil
Habas de soja 1201 Torta de aceite de soja 230400 Carne bovina 020130
País Expo.
reales
Potencial
s/ explotar
País Expo.
reales
Potencial
s/ explotar
País Expo.
reales
Potencial
s/ explotar
Argentina
China 2,3 M.M 948.3 M Vietnam 1.3 M.M 914.6 M Chile 162.1 M 305.7 M
España 5.3 M 110.4 M Indonesia 947.6 M 743.8 M EE. UU - 101.2 M
Indonesia 1.4 M 107.9 M Países Bajos 251.4 M 395.7 M Brasil 16.7 M 52.3 M
Vietnam 7.8 M 93.5 M España 550.1 M 70.6 M Países Bajos 139.4 M -
Rusia 15.5 M 70.7 M Argelia 483.5 M 134.4 M Alemania 272.5 M -
Alemania 4.3 M 61.4 M Tailandia 200.1 M 405.5 M Japón - 39.1 M
Pakistán 7.9 M 55.7 M Malasia 504.9 M 56.8 M Italia - 22.2 M
Países Bajos 2.8 M 58.4 M Polonia 541,2 M 19.2 M Argelia 48.8 M -
Turquía 9.9 M 51.2 M Alemania 108.8 M 451 M Líbano 72.3 M 16.7 M
Brasil
China 21.2 MM 13 MM Indonesia 645.3 M 241 M Chile 300.9 M -
Argentina 59.4 M 1.4 MM Vietnam 237.3 M 624.9 M EE. UU 267.7 M -
Países Bajos 561.2 M 437.9 M Tailandia 717. 8 M 20.7 M Países Bajos 90.3M -
Irán 395.8 M 588.7 M Países Bajos 1.1 MM - Japón 7.8 M -
España 772.7 M 159.3 M Francia 652.5 M - Alemania 52.4 M -
Tailandia 619.3 M 251.7 M Irán 168 M 356.2 M Uruguay 20.6 M -
Indonesia 2 M 847.5 M Alemania 546.4 M E. Árabes 38.4 M -
Turquía 252.3 M 491.3 M Colombia 23.7 M 406.3 M Corea del Sur 166.7 M -
Alemania 294.2 M 415.9 M Corea del Sur 560 M - Italia 26.2 M -
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Trademap: https://www.trademap.org/Index.aspx. Nota: M.M (Mil Millones)
92
Respecto a la unión aduanera, la misma sufre múltiples perforaciones por
regímenes especiales de importación, variadas excepciones individuales opor-
tunamente permitidas y por preferencias arancelarias diferenciadas pactadas en
los acuerdos comerciales vigentes que impidieron coordinar una política comer-
cial común. Además, los sectores azucarero y automotriz, como se expresó, no
están comprendidos por el Arancel Externo Común (AEC), por lo cual el comer-
cio recíproco se regula por acuerdos bilaterales (Mellado, 2021, p. 49). Existen
dicultades normativas al concretar acuerdos con terceros países debido a las
disposiciones del Tratado de Asunción (art. 2), que establece que “el mercado
común está fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los
Estados”, y a la Decisión CMC 32/2000, que obliga a negociar en bloque como
consecuencia de la existencia de una Unión Aduanera que supone la adopción
de una política comercial común en virtud de lo cual los miembros deben estar de
acuerdo para avanzar con nuevas negociaciones. En consecuencia, el relaciona-
miento externo es frágil, con pocos acuerdos comerciales y un mecanismo deci-
sorio interno de consenso o unanimidad que permite a los miembros bloquear el
avance por divergencias sobre los objetivos de inserción internacional.
Los socios menores sufren el desencanto desde el momento mismo en el
que se negoció el AEC en 1994. En efecto, ellos permitieron el aumento de los
niveles arancelarios de los bienes intermedios de uso difundido y el consiguien-
te desvío de comercio frente al benecio del acceso al mercado ampliado. Este
objetivo se frustró por el accionar de Argentina y Brasil que obstaculizaron la libre
circulación de bienes (Lucángeli, 2021).
El estado de situación incidió para que los miembros se plantearan un deba-
te sobre los alcances y objetivos del proceso: esto es la protección efectiva que
pueda proporcionar el AEC y la posibilidad de que los países puedan prescindir
de la negociación conjunta y permitir acuerdos parciales de manera tal que pue-
dan negociar con terceros países futuros acuerdos.
Este debate promovido por Uruguay data de muchos años (2000) y fue
promocionado por distintos gobiernos (Jorge Battle, Tabaré Vázquez), pero
en esas ocasiones el Mercosur era prioritario para el eje argentino-brasileño
(Porzecansky, 2014); en cambio, el apoyo de Brasil a Uruguay en el tema es más
actual. El gobierno de Jair Bolsonaro viene alentando la discusión sobre la re-
ducción unilateral del AEC, lo que puede afectar la dinámica del relacionamiento
interno y externo del bloque como también la radicación de IED. Ya en 2017 se
planteaba reducir el Mercosur a una zona de libre comercio o subir la apuesta
para su profundización y/o extensión geográca. La primera posición era pro-
mocionada básicamente por Brasil. La segunda se evidenció en la Cumbre de
Presidentes en Mendoza, en la que se resolvió, entre otras cosas, acelerar las
negociaciones con la UE; iniciar las negociaciones con la Asociación Europea
93
de Libre Comercio; aproximarse a la AP; ampliar el Acuerdo vigente con India;
concluir el diálogo exploratorio con la República de Corea y acelerar la entrada
en vigor del TLC con Egipto.
En ocasión del acto virtual de conmemoración de los 30 años del Mercosur,
siendo el antrión el presidente argentino por tener a su cargo la presidencia
pro témpore del bloque, se pusieron en evidencia las tensiones existentes en-
tre los mandatorios, que ni siquiera pudieron realizar una declaración conjunta
por la falta de acuerdo entre los Estados parte. Los actuales gobiernos de Brasil
y Uruguay cuestionaron el nivel de protección del AEC, el 12,5 % promedio
(Negocios, 2020) y la escasa apertura del bloque para acordar con otros merca-
dos. Por su parte, el presidente de Paraguay consideró que, si bien actualmente
las negociaciones externas deben serlo en forma conjunta, ello no debe consti-
tuir un obstáculo que impida el desarrollo de las economías (Rosales, 2021, p. 6).
Estas discrepancias también se habían suscitado con anterioridad; en la re-
unión de Coordinadores Nacionales del GMC sobre relacionamiento externo del
mes de abril de 2020, el representante argentino expresó la decisión del gobierno
de no acompañar la agenda de negociaciones comerciales del Mercosur. En los
hechos dicha actitud implicaba el retiro del ámbito natural de discusión de sus re-
laciones comerciales con terceros países, lo que ponía en juego la estabilidad del
proceso, porque las negociaciones son en bloque y la política comercial común
es un compromiso jurídico internacional que se asumió y tiene rango superior al
ordenamiento jurídico interno del Estado (Mellado, 2020, p. 152).
Se advierte en los gobernantes la falta de voluntad política para llevar ade-
lante el proceso y coordinar políticas macroeconómicas conforme a las dispo-
siciones del Tratado, a la grandilocuencia de las Declaraciones y Comunicados
surgidos de las Cumbres Presidenciales (Mellado y Ali, 2010) y a las recurrentes
crisis económicas, aunque se adoptaron algunas medidas, como la creación y re-
glamentación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem),
como se expresara, el sistema de pagos en moneda local, la aprobación del
Código Aduanero del Mercosur –aún no aprobado por todos sus miembros– y la
eliminación del doble cobro del AEC.
No obstante, Uruguay, acompañada por Brasil, presentó (en abril de 2021)
ante el Consejo del Mercado Común (CMC) un proyecto de decisión sobre el
AEC y negociaciones externas. En lo referido al arancel externo común (AEC),
lo que se propone es una rebaja con el objetivo de favorecer una mayor apertura
comercial para mejorar la competitividad. Asimismo, el escalamiento arancelario
vigente provoca cierta desprotección efectiva a los bienes nales y ha sufrido
“perforaciones” (en un 30 % estimado de la nomenclatura arancelaria) por parte
de algunos de sus miembros. Esta propuesta está en consideración.
94
En cuanto a las negociaciones externas, conforme a Lucángeli (2021), se
contemplan dos situaciones. Una está comprendida en el Plan de Negociaciones
Externas: A) en las negociaciones conjuntas llevadas a cabo por el Mercosur con
terceros países, incluyendo las ya iniciadas, los Estados Parte podrán avanzar
con base en ofertas diferenciales (permite a cada uno efectuar una oferta indi-
vidual); B) se podrá compartir una misma oferta, pero los plazos de aplicación o
desgravación podrán ser diferentes; C) los ritmos de negociación podrán tener
distintas velocidades. Los socios que decidieren negociar en conjunto, no nece-
sariamente deberán hacerlo con todo, sino que podrán integrarse a la negocia-
ción de aquellos capítulos que consideren más sensibles. La otra situación prevé
la probabilidad de que los Estados Parte que no estén satisfechos con la no inclu-
sión en una negociación externa puedan iniciar negociaciones de preferencias
arancelarias con contrapartes (tercer país o grupo de países), ya sea de forma
grupal o individual. La propuesta, en última instancia, posibilita la celebración de
TLC por cualquiera de los miembros con terceros países o grupos de países sin
que haya consenso entre los socios.
Los vaivenes de la política comercial regional respondieron a las tensiones
coyunturales de Argentina y Brasil al tiempo que se compensaban los desequili-
brios de los socios menores por medio de una conducta permisiva con relación a
la perforación del AEC y al trato discriminatorio (Mellado, 2021, p. 50).
En la Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur y Países Asociados del 8
de julio, que implicó el traspaso de la presidencia pro tempore de Argentina a
Brasil, se suscitaron nuevamente las discrepancias que convertirían a la Unión
Aduanera en una simple zona de libre comercio, “dando por muerto al Mercosur”
tal como fue concebido (Kidd, citando a Mogliati, 2021, p. 4). En esa ocasión,
Uruguay dejó en claro que comenzará con negociaciones fuera del bloque con
terceros países o grupos de países sin que signique violentar las reglas del con-
senso. De este modo se rompería la lógica expansiva (spillover) neofuncionalista
(Haas, Lindberg, Schmitter) o el efecto derrame de Andrew Moravcsik (1999),
desde la perspectiva política de las teorías tradicionales de la integración regio-
nal. Al respecto, Ernest Haas (1966), al estudiar la integración en América Latina,
sostuvo que el interés por obtener benecios económicos es efímero si no tienen
un compromiso ideológico profundo.
El debate actual sobre la exibilización en el cuestionamiento de objetivos y
alcances del proceso se enmarca en la debilidad de la funcionalidad jurídica-ins-
titucional como expresión de un caso extremo de intergubernamentalismo –in-
terpresidencialismo– (Malamud, 2001), como consecuencia de una cultura po-
lítica que no solo delega, sino que concentra las decisiones en los ejecutivos a
través de la Cumbres Presidenciales, generando un verdadero décit democrá-
tico (Mellado y Alí, 1995; Serbin, 1996; Grandi, 1998). Esta combinación entre
95
el intergubernamentalismo e interpresidencialismo es causa de los “bloqueos
y retrasos en tiempos de polarización y de falta de consensos políticos” (Nolte,
2019, p. 140), como se maniesta en el tiempo actual.
También esa exibilización está presente en el cuestionamiento de las ins-
tituciones propias que posibiliten la acción colectiva, esto es, su funcionalidad
jurídica institucional, que si bien es expresión de su lasitud y aquezas se preten-
de exibilizarla en dos aspectos: por un lado, la suspensión de la aplicación del
protocolo constitutivo del Parlamento del Mercosur (Parlasur) en lo atinente a la
elección de sus miembros por sufragio universal y directo (solo habían cumplido
Argentina y Paraguay), con el argumento de “despolitizarlo” y “reducir costes y
burocracia” (Infobae, 2019; Sputnik, 2019; Chabay, 2019) en vez de reforzar las
instituciones y la legitimidad democrática de un organismo cuya naturaleza solo
es deliberativa y consultiva. Por otro lado, también está en cuestionamiento el
mecanismo de toma de decisiones (consenso o unanimidad) que permite a cual-
quier miembro bloquear el avance del proceso.
Reexiones nales
Si bien el hecho disruptivo de la pandemia agravó la situación latinoamericana
en general y particularmente la del Mercosur, puede tomarse como una alterna-
tiva positiva de movilización de los distintos actores sociales y gobiernos para
acordar estrategias y políticas que por medio de un accionar conjunto les permi-
ta dar respuesta a la crisis como consecuencias derivadas de factores preexis-
tentes de larga data y ayuden a sacar a la cooperación e integración de la agonía
que exhiben.
Un proceso centrado en los libres intercambios comerciales sin mayor grado
de profundización no requiere de convergencia política; ni la funcionalidad jurídi-
co-institucional es un escollo como tampoco la ampliación de su base participa-
tiva en la toma de decisiones. No obstante, debe afrontar los desafíos vinculados
al abandono del derecho a restaurar unilateralmente aquellas restricciones que
afecten la interdependencia económica del comercio intrarregional, cualquiera
sea la dicultad que presente a nivel nacional. Por lo tanto, el debate debe reo-
rientarse de una cooperación o integración dominada por el centralismo estatal a
la adquisición de un nuevo rol de la sociedad civil y una mayor participación en lo
regional para consolidar la gobernabilidad.
En un escenario alternativo en el que se esté dispuesto a profundizar el
proceso teniendo en cuenta el contexto regional e internacional se impone un
cambio cualitativo en el cual los gobiernos y actores –Estado, mercado, socie-
dad– deben converger hacia estrategias y políticas a largo plazo con el objetivo
96
de lograr un proyecto de inserción y desarrollo regional conjunto, equilibrado y
armónico. A partir de una integración multidimensional que estimule la armoniza-
ción de políticas macroeconómicas y sociales superadoras de las tensiones que
se originan por las crisis recurrentes, fomentar tanto las inversiones en ciencia y
tecnología como la interdependencia económica a través de encadenamientos
productivos con un mayor valor agregado de nuestras exportaciones extrarregio-
nales. De este modo, se facilitará no solo la inserción regional en el mundo actual
sino la adopción de políticas para la generación de bienes públicos regionales y
enfrentar de modo mancomunado la pospandemia. Para Axline (1999, pp. 24-
74), esta situación se da toda vez que un país busque a través de la integración
regional crear condiciones y un marco legal favorable a sus empresas para lograr
una posición privilegiada en la economía mundial. En la misma línea, Briceño
Ruiz (2011, pp. 121-162) sostiene que promueven los intereses de la alianza en-
tre los Estados Nación y empresas transnacionales o empresas nacionales que
se internacionalizan.
Referencias bibliográcas
Acharya, A. (2017). Europa en el “Orden Mundial Multiplex” emergente. Anuario Internacional
CIDOB 2016-2017, 16-20. https://www.cidob.org/es/articulos/ anuario_internacio-
nal_cidob/2016/europa_en_el_orden_mundial_multiplex_emergente
Axline, A. (1999). El TLCAN, el regionalismo Estratégico y las Nuevas Direcciones de la
Integración Latinoamericana. En J. Briceño Ruíz (comp.), Escenarios de la Inte-
gración Regional en las Américas (pp. 11-74). Universidad de los Andes; Consejo
de Publicaciones.
Ayuso, A. (2019). América Latina y el Caribe: ¿n de ciclo o cambio de régimen regional?
Anuario Internacional CIDOB 2019, 143-151. https://www.cidob.org/es/articulos/
anuario internacinal cidob/2019/america latina y el caribe fin de_ciclo_o_cam-
bio_de_regimen_regional
Banco Mundial (2017). Global Value Chain Development Repor 2017 – Measuring and
Analyzing the impact of GVC´s on Economic Development. World Bank Group;
IDE-JETRO; OECD; UIBE; WTO. https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/
gvcs_report_2017.pdf
Barral Verna, A; Basco, A. I; Garnero, P. (2020). Entre luces y eclipses. La opinión de los
latinoamericanos sobre democracia, instituciones e integración regional. Instituto
para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), BID, Nota Técnica No
IDB-TN-1906, abril.
97
Berzosa, C. (2003). Relaciones Política y Economía. Frontera, (25), 57-68. https://cole-
giommc.les.wordpress.com/2014/09/relaciones-entre-economia-y-politica.pdf
Blyde, J. S. (Coord.). (2014). Fábricas Sincronizadas: América Latina y el Caribe en la era
de las Cadenas Globales de Valor. BID. https://publications.iadb.org/es/publica-
cion/17526/fabricas-sincronizadas-america-latina-y-el-caribe-en-la-era-de-las-ca-
denas
Botto, M. (2017) El Mercosur y sus crisis: Análisis de interpretaciones sobre el fracaso de
la integración sudamericana. Estado & Comunes, Revista de políticas y problemas
públicos, 2(5), 155-176. http://revistas.iaen.edu.ec/index.php/estado_comunes/
article/view/57
Briceño Ruiz, J. (2011). Del regionalismo estratégico al regionalismo social y productivo.
Las transformaciones del modelo de integración del Mercosur. En J. Briceño Ruiz
(Ed.), El MERCOSUR y las complejidades de la integración regional (pp. 121-162).
Editorial Teseo.
Briceño Ruiz, J. (2021). El MERCOSUR tras treinta años: un largo debate sobre la integración
que se quiere. Informe Integrar, (127), 11-30. https://www.iil.jursoc.unlp.edu.ar/textos/
informe/integrar127.pdf
Cardona Cardona, D. (2020). América Latina en el mundo. En W. Grabendor y A. Serbin
(Eds), Los actores globales y el (re) descubrimiento de América Latina (pp. 69-82).
Icaria Editorial; Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales
(CRIES). http://www.cries.org/wp-content/uploads/2020/11/actores-globales-ver-
sion-web1-2.pdf
Cepal (1994). El regionalismo abierto en América Latina y El Caribe. Naciones Unidas; Ce-
pal. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2140/1/S9481108_es.pdf
Cepal (2020a). Enfrentar los efectos cada vez mayores del COVID-19 para una reactivación
con igualdad: nuevas proyecciones. Informe Especial Covid-19, (5). https://www.
cepal.org/es/publicaciones/45782-enfrentar-efectos-cada-vez-mayores-covid-19-re-
activacion-igualdad-nuevas
Cepal (2020b). Perspectiva del comercio internacional de América Latina y el Caribe.
Naciones Unidas.
Cimadamore, A. (2004). Gobernabilidad y niveles de análisis en el proceso de integración
del Mercosur. En G. de Sierra, M. Bernales y A. Riella (Comps.), Democracia, go-
bernanza y desarrollo en el Mercosur. Hacia un proyecto propio en el siglo XXI (pp.
41-49). Unesco; Clacso.
98
Chabay, E. (2019, 16 de Abril). El gobierno suspendió la elección al Parlasur y provocó un
roce a escala internacional. El Cronista. https://www.cronista.com/economiapolitica/
El-gobierno-suspendio-la-eleccion-alParlasur-y-provoco-un-roce-a-escala-interna-
cional 20190416-0058.html
El Día (2021, 26 de marzo). MERCOSUR, luces y sombras de una apuesta a la integración.
https://www.eldia.com/nota/2021-3-26-2-18-3-MERCOSUR-luces-ysombras-de-
una-apuesta-a-la-integracion-el-mundo.
Gardini, G. L. (2010). Proyectos de integración regional sudamericana: hacia una teoría de
convergencia regional. Relaciones Internacionales, 15, 11–31. http://www.relacione-
sinternacionales.info/ojs/index.php?journal=Relaciones_Internacionales&page=ar-
ticle&op=view&path%5B%5D=237
Giacalone, R. (2020). La toma de decisiones secuenciales durante el auge y la crisis del
regionalismo sudamericano (2000-2019). En: N. B. Mellado (Dir. y Ed.), R. M. Gajate
y R. S. Piana (Coeds), Regionalismo sudamericano en transformación: instituciones
y políticas en el auge y la crisis (pp. 93-122). Ediciones Lerner. http://sedici.unlp.
edu.ar/bitstream/handle/10915/120083/Documento_completo.pdf-PDFA.pdf?se-
quence=1&isAllowed=y
Gilpin, R.(1988). The Theory of Hegemonic War. The Journal of Interdisciplinary History,
18(4), 591–613. https://www.jstor.org/stable/204816?origin=crossref
Gomes Saraiva, M., y Granja Hernández, L. (2019). La integración sudamericana en la en-
crucijada entre la ideología y el pragmatismo. Revista Uruguaya de Ciencia Política,
28 (1), 157-182. http://rucp.cienciassociales.edu.uy/index.php/rucp/issue/view/37
Grabendor, W., y Serbin A. (Eds) (2020). Los actores globales y el (re) descubrimiento
de América Latina. Icaria Editorial; Coordinadora Regional de Investigaciones Eco-
nómicas y Sociales (CRIES). http://www.cries.org/wp-content/uploads/2020/11/
actores-globales-version-web1-2.pdf
Grandi, J. (1998). Décit democrático y social en los proceso de integración. Integración
& Comercio, (6), 83-110. http://intallib.iadb.org/intal/catalogo/PE/2010/06921.pdf
Gratius, S., y Gomes Saraiva, M. (2013). Continental regionalism: Brazil’s poeminentrole
in the Americas. CEPS Working Document, (374), 1-12. http://aei.pitt.edu/40231/1/
WD_No_374_Brazil%27s_Continental_Regionalism.pdf
Haas E. B. (1966). Partidos políticos y grupos de presión en la Integración Europea. Instituto
para la Integración de América Latina (INTAL), BID., Buenos Aires.
99
Halperin, M. (2011). ¿Qué es la “dimensión social” de la integración? América Latina:
Indicadores del futuro. http://marcelohalperin.com.ar/2011/04/11/que-es-la-dimen-
sionsocial-de-la-integracion/
Halperin, M. (2021) MERCOSUR: construcción, suras y apuntalamientos del imaginario
colectivo. Informe Integrar, (127), 44-59. https://www.iil.jursoc.unlp.edu.ar/textos/
informe/integrar127.pdf
Hirst, M., y Malacalza, B. (2020). ¿Podrá reinventarse el multilateralismo? El orden interna-
cional y el coronavirus. Nueva Sociedad, (287), 35-48. https://static.nuso.org/media/
articles/downloads/1.TC_Hirst_287.pdf
Ikenberry, J. (2018). The End of the Liberal International Order. International Aairs, 24(1),
7-23. https://doi.org/10.1093/ia/iix241
Infobae. (2019, 16 de Abril). El MERCOSUR suspendió el proceso de elección directa
de parlamentarios. https://www.infobae.com/america/america-latina/2019/04/16/
elMERCOSUR-suspendio-el-proceso-de-eleccion-directa-de-parlamentarios
Izquierdo, A.; Keefer, P.; Blackman, A.; Busso, M., et. Al (2020). Salir del túnel pandémico
con crecimiento y equidad: una estrategia para un nuevo compacto social en América
Latina y el Caribe. BID, http://dx.doi.org/10.18235/0002473
Kidd, N. (2021, 8 de julio). Un Mercosur dividido afronta debate crucial para el futuro. diario
El Día.com. https://www.eldia.com/nota/2021-7-8-3-5-36-un-mercosur-dividido-
afronta-debate-crucial-para-el-futuro-opinion
Lucángeli, J (2021, 8 de julio). La “exibilización” del Mercosur. Alquimias Económicas. ht-
tps://alquimiaseconomicas.com/2021/07/08/la-flexibilizacion-del-mercosur/
Legler, T., y Santa Cruz, A. (2011). El patrón contemporáneo del multilateralismo lati-
noamericano. Pensamiento Propio, (33), 11-34 http://www.cries.org/wp-content/
uploads/2013/07/PP33-web-25-061.pdf
Malamud, A. (2001). Presidentialism and MERCOSUR: A hidden cause for a successful
experience, Conferencia en Integración Regional Comparada, Danish European
Community Studies Association and University of Southern Denmark, Odense, 25
y 26 de Mayo.
Malamud, A. y Schmitter, P. C. (2006). La experiencia de integración europea y el potencial
de integración del Mercosur. Desarrollo Económico Revista de Ciencias Sociales,
46(181), 3-31. https://www.jstor.org/stable/4151099?origin=crossref
Mellado, N. B. y Urriza, L. M. (1994). Integración, derecho comunitario y Mercosur. Mundo
Nuevo Revista de Estudios Latinoamericanos, (1/2), 63-64
100
Mellado, N. B. y Alí, M. L. (1995). Opinión de los sectores sociales sobre el Mercosur y sus
alternativas. Aportes para la Integración Latinoamericana, (2), 195-247 http://sedici.
unlp.edu.ar/handle/10915/33783
Mellado, N. B. (1995). El modelo del Mercosur. Aportes para la Integración Latinoamericana,
(2), 25-45. https://revistas.unlp.edu.ar/aportes/article/view/3165/3059.
Mellado, N. (2010). Introducción. En N. B. Mellado (Ed.), Gobernabilidad e instituciones en
la integración regional (pp. 9-17). Lerner Editorial S.R.L. http://sedici.unlp.edu.ar/
bitstream/handle/10915/67590/Documento_completo.pdf-PDFA.pdf?sequence=1
Mellado, N. y Ali, M. L. (2010). Las cumbres presidenciales en el Mercosur y su contribución
a la gobernabilidad. En N. B. Mellado (Ed.), Gobernabilidad e instituciones en la
integración regional (pp. 163-208). Lerner Editorial S.R.L. http://sedici.unlp.edu.ar/
bitstream/handle/10915/67590/Documento_completo.pdf-PDFA.pdf?sequence=1
Mellado, N. B. (2015). El Mercosur en la estrategia internacional y regional de Argentina y
Brasil. En: Noemí B. Mellado (Coord. y Ed.), Estrategia de inserción internacional e
integración Latinoamericana en el siglo XXI (pp. 79-108). Ediciones Lerner.
Mellado, N. B., y Tetaz, M. (2016). La estrategia de inserción externa del Mercosur. En N.
B. Mellado (Dir. y Ed.), Latinoamérica: inserción global e integración regional (pp.
91-123). Ediciones Lerner. http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/59807/
Documento_completo.pdfPDFA.pdf?sequence=1
Mellado, N. B. (2017). Factores de incidencia en la agenda externa del Mercosur: recong-
uración del orden regional. En Mellado, N. B. (Coord. y Ed.) y Fernández Saca, J. C.
(Coed.), Desafíos para el regionalismo latinoamericano en el contexto internacional
del siglo XXI (pp. 19-50). Editorial Delgado. http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/han-
dle/10915/67592/Documento_completo__.pdf-PDFA.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Mellado, N. (2018). El marco multilateral como herramienta esencial de la integración de
ALC en un sistema multipolar (No. 6; Vol. 6). https://global.juri-dileyc.com/el-mar-
co-multilateral-como-herramienta-esencial-de-la-integracion-de-alc-en-un-siste-
ma-multipolar-pdf/#
Mellado, N. B. (2020). Cambios políticos y preferencias nacionales: su incidencia en el re-
gionalismo sudamericano del siglo XXI. En: N. B. Mellado (Dir. y Ed.), R. M. Gajate y
R. S. Piana (Coeds), Regionalismo sudamericano en transformación: instituciones
y políticas en el auge y la crisis (pp. 123-168). Ediciones Lerner. http://sedici.unlp.
edu.ar/bitstream/handle/10915/120083/Documento_completo.pdf-PDFA.pdf?se-
quence=1&isAllowed=y
Mellado, N. B. (2021). El Mercosur entre desaciertos y desafíos. Informe Integrar, (127),
60-73. https://www.iil.jursoc.unlp.edu.ar/textos/informe/integrar127.pdf
101
Mondelli, M. (2008, 21-23 julio). Small States in Mercosur and the regional constraints for
integration [presentación en conferencia]. SASE Annual Conference, Costa Rica.
https://www.academia.edu/4711596/Small_States_in_MERCOSUR_and_the_re-
gional_constrains_for_integration_Sase_2008
Moravcsik, A. (1999). The choice for Europe. Social purpose and state power from Messina
to Maastricht. UCL Press.
Negocios El País.com.uy (2020 5 de febrero). ¿Cuál es el país que más perfora el Aran-
cel Externo Común del Mercosur? https://www.elpais.com.uy/negocios/noticias/
pais-perfora-arancel-externo-comun-mercosur.html
Nolte, D. (2019). Lo bueno, lo malo, lo feo y lo necesario: pasado, presente y futuro del re-
gionalismo latinoamericano. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 28(1), 131-156.
http://rucp.cienciassociales.edu.uy/index.php/rucp/issue/view/37
Noto, G. (2002). Una institucionalidad para la convergencia y el desarrollo de la inte-
gración en América Latina y el Caribe (SP/CLXXVII.O/Di N9-02) (XXVIII Reunión
Ordinaria del Consejo Latinoamericano). http://www.sela.org/media/3205783/
t023600000625-0-orientaciones_y_potencialidades_de_los_desarrollos_institucio-
nales_recientes.htm
Panizza, F. (2006). La marea rosa. Análise de Conjuntura OPSA, (08), 1-16. https://www.
passeidireto.com/arquivo/86094754/la-marea-rosa-panizza
Porzecanski, R. (2014).No voy en tren. Uruguay y las perspectivas de un TLC con EE. UU.
Editorial Debate.
Prats, J. O. (2003), El concepto y el análisis de la gobernabilidad, Revista Instituciones y
Desarrollo Nº 14-15. Instituto Internacional de Governabilitat de Catalunya, Córsega
255, 5º 1ª 08036 Barcelona, España.
Rosales, R. (2021, 29 de marzo). ¿Retroceso exportador con más dilución del
Mercosur? El Día. https://www.eldia.com/nota/2021-3- 29-1-52- 44--retroce-
so-exportador-con-mas-dilucion-del-mercosur--opinion
Sánchez Sánchez, R. A. (2002), El sistema de la integración centroamericana como producto
del regateo asimétrico entre Estados: una perspectiva intergubernamentalista de la
integración regional. Integración & Comercio, (19), 47-76. https://intallib.iadb.org/
intal/catalogo/PE/2010/06933.pdf
Sanahuja, J. A. (2017). Beyond the Pacic-Atlantic divide. Latin American regionalism before
a new cycle. En J. Briceño-Ruiz, e I. Morales (Eds.), Post-hegemonic regionalism in
the Americas. Toward a Pacic-Atlantic Divide? (pp. 99-124). Routledge.
102
Sanahuja J. A. (2019). El ascenso global de la ultraderecha y el nacionalismo: Crisis de
la globalización, el regionalismo y el orden liberal. En J. Altmann Borbón (Ed.),
América Latina frente a la reconguración global (pp. 13-64). Flacso. https://www.
acso.org/sites/default/les/Documentos/publicaciones/libro_geopolitica_global_
acso_2019.pdf
Serbin, A. (1996). Globalización, regionalización y sociedad civil en el Gran Caribe. Estudios
Internacionales, 7 (13), 55-91.
Silva Flores, C.; Noyola Rodríguez, A.; y Kan, J. (Coords.). (2018). América Latina una
integración regional fragmentada y sin rumbo. Clacso; IADE; MEGA2. http://biblio-
teca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20190207040512/America_Latina_Integracion_Re-
gional_Fragmentada.pdf
Sistema de Estadística de Comercio Exterior del Mercosur (Secem). (2021). https://esta-
disticas.MERCOSUR.int
Sputnik noticias (2019, 15 de Abril). Mercosur suspende elecciones de parlamentarios para
ahorrar. https://mundo.sputniknews.com/americalatina/201904151086718283-elec-
ciones-en-MERCOSUR
Tussie, D. (2019). La reconguración global: Su capítulo en vivo para América Latina. En
J. Altmann Borbón (ed.), América Latina frente a la reconguración global (pp. 107-
119). FLACSO. https://www.acso.org/sites/default/les/Documentos/publicaciones/
libro_geopolitica_global_acso_2019.pdf
Vieira Posada, E. (2008) La formación de espacios regionales en la integración de América
Latina. Ponticia Universidad Javeriana; Convenio Andrés Bello
103
6
La pandemia del COVID-19 en
las fronteras y los desafíos de la
integración
Un análisis desde la provincia de Misiones,
Argentina (2020-2021)
Gabriela Valeria Guimarey*
Introducción
Si la República Argentina es un país donde conviven realidades diferentes, mar-
cado por la desigualdad geográca y socioeconómica, la pandemia del COVID-19
pone en evidencia estas disparidades que merecen ser enfocadas haciendo
hincapié en los procesos desarrollados desde escalas diferentes. Asimismo, a
lo largo de este año y medio de transcurrida la pandemia, diversos efectos se
han hecho sentir, y diversas miradas se han desarrollado sobre la situación de
emergencia epidemiológica y sanitaria y sus impactos en las poblaciones. En el
marco del complejo proceso de integración regional mercosureño, que es obje-
to de nuestro interés en el marco de la investigación desarrollada por el Grupo
de Estudios Institucionalidad Social y Mercosur, del Instituto de Investigaciones
* Especialista en Planicación y Gestión de Políticas Sociales/UBA. Universidad de
Buenos Aires, Argentina. ID https://orcid.org/0000-0001 -7773-5986
104
Gino Germani (UBA), las áreas de frontera donde se desarrollan procesos de
integración y de cooperación transfronteriza (Mendicoa, 2016) han sido durante
este período objeto de tensiones y de problematización desde lugares diferentes.
Las fronteras son espacios donde se plasman las relaciones entre los dife-
rentes niveles del Estado y diversos actores económicos y sociales. En aquellas
áreas donde se desarrollan procesos de integración transfronteriza, se involu-
cran diversos niveles institucionales: los gobiernos nacionales de los Estados
colindantes, cuyas políticas determinan el grado de apertura e interacción de los
límites fronterizos; los gobiernos locales de las áreas fronterizas dentro de los
límites nacionales; y el nivel generado por los organismos propios del proceso
de integración regional (en este caso, el Mercosur) (Rhi Sausi y Oddone, 2013).
Asimismo, las áreas transfronterizas son ámbitos especícos donde se de-
sarrollan interacciones que acontecen entre actores conectados por lazos de
continuidad espacial dentro de límites territoriales jos, pero atravesados por u-
jos de poder económico y político (Dias, 2004), donde se suelen experimentar los
efectos críticos de aperturas comerciales asimétricas y de disparidades a nivel
de desarrollo productivo, institucional, de infraestructura y telecomunicaciones,
que devienen en situaciones de desigualdad social y marginación. Además, la
circulación de personas para el ejercicio del trabajo y el acceso a servicios pú-
blicos que las caracteriza implica la necesidad de establecer contactos para la
protección de sus derechos a la vez que deben ser entendidas como áreas críti-
cas en el marco de la buena convivencia de la región, la superación de los des-
equilibrios regionales y la defensa de la soberanía de cada Estado. Las áreas de
frontera son clave en la integración física y humana, y el proceso de integración
regional mercosureño también se sustenta en esta concepción.
Ahora bien, la emergencia epidemiológica y sanitaria que instala la pande-
mia del COVID-19 reactiva una noción de la frontera no como punto de unión
sino como límite que separa y protege del otro, el país vecino. En el caso de la
provincia de Misiones, esta comparte su frontera con tres países integrantes
del Mercosur, lo cual ha implicado una mayor vulnerabilidad frente al avance
de la pandemia por la importante magnitud de las fronteras que comparte con
Paraguay y con Brasil. La frontera con Paraguay es de1.345 km de límite uvial y
345 km de frontera seca, totalizando1.690km en toda su extensión, en tanto que
la frontera con el Brasil es de 1.232 km. Igualmente, si miramos hacia el interior
de su territorio, diversas realidades conviven y conllevan efectos distintos frente
a esta situación crítica.
¿En qué lugar queda el proceso de integración regional en el medio de esta
emergencia sanitaria? ¿Cuál viene siendo el papel de los gobiernos nacionales,
los gobiernos subnacionales y de las instituciones mercosureñas en este proce-
so? ¿Cómo impacta la pandemia las relaciones de integración y de cooperación
105
transfronteriza? ¿Qué efectos tiene la pandemia en las áreas de frontera?
¿Cómo son problematizadas las áreas de frontera durante la pandemia del
COVID-19? ¿Cómo afecta esta situación las condiciones de vida de los secto-
res más vulnerables de la provincia? Son estos algunos de los interrogantes que
intentamos explorar en este capítulo, basado en la observación bibliográca, la
observación documental de normativa, memorias, notas ociales de eventos
y artículos periodísticos, y entrevistas semiestructuradas a informantes clave
(políticos, investigadores, vecinos de las localidades fronterizas e integrantes
del sistema de salud provincial).
Las instituciones mercosureñas frente a la crisis
epidemiológica y sanitaria
Al declararse la situación de emergencia epidemiológica, los Estados parte del
Mercosur, en su reunión del mes de marzo de 2020, acordaron llevar adelante
líneas de acción conjunta frente a la pandemia del COVID-19. Principalmente,
se facilitó el retorno de los ciudadanos a sus países. Además, en materia de
salud, trataron la conveniencia y posibilidad de rebajar los aranceles aplicados
a los productos e insumos destinados a la prevención de enfermedades y al
cuidado de la salud.
En la Cumbre del mes de julio, destacaron haber intercambiado información
entre los Estados parte sobre la situación epidemiológica en los países y las me-
didas sanitarias adoptadas contra la pandemia, a la vez que expresaron su com-
promiso de establecer acciones regionales de vigilancia y asistencia en salud,
de conformidad con la normativa del Mercosur, estableciendo encuentros sec-
toriales de carácter periódico de coordinación para la vigilancia del COVID-19.
Además, se alentó la cooperación horizontal de los Estados Parte para desarro-
llar competencias en salud pública que permitieran controlar la pandemia y miti-
gar sus efectos, así como también la transferencia de tecnologías y acuerdos que
permitieran la disponibilidad de tratamientos y nuevas tecnologías en respuesta
al COVID-19, la articulación de medidas de vigilancia epidemiológica y control
sanitario de fronteras y la promoción del acceso a medicamentos.
De manera concreta, desde el Fondo para la Convergencia estructural del
Mercosur –Focem– se destinó en el año 2020 una partida de fondos para ayu-
dar a combatir la pandemia en concepto de investigación (US$ 16.000.000 adi-
cionales asignados para el proyecto Plurinacional “Investigación, Educación
y Biotecnologías aplicadas a la Salud”, para el combate del COVID-19). Se
aprobó también en el marco del mencionado proyecto del Focem una par-
tida de recursos para Argentina para el combate de la pandemia. El monto
106
de US$1.005.000 fue destinado al Instituto de Biomedicina de Buenos Aires
(IBioBA) para continuar con las acciones contra la pandemia COVID-19, prin-
cipalmente, la compra de equipamiento para diagnóstico, kits, reactivos y
otros insumos para tests.
Por último, a partir del Focem, se desarrolló una forma de coordinación
de recursos frente a la pandemia a partir de la conformación de una red entre
instituciones de investigación cientíca en el área de la salud pública regional
(el Instituto de Biomedicina de Buenos Aires –IBioBA-Conicet– de Argentina; la
Fundación Oswaldo Cruz –Fiocruz– de Brasil; el Laboratorio Central de Salud
Pública –LCSP– y el CEDIC en Paraguay; y el Institut Pasteur de Montevideo
en Uruguay).
En el plano comercial, los Estados parte adoptaron medidas destinadas a
facilitar la importación y la exportación de insumos necesarios para desarrollar
las acciones sanitarias frente al COVID-19. Un aspecto central para resolver por
los Estados fue –y continúa siéndolo– el acceso a la vacuna, cuestión que en el
año 2021 ha sido objeto de discusión en el marco del Mercosur. Los ministros de
Salud del Mercosur se reunieron el 16 de junio de 2021 y rmaron un Acuerdo
sobre la “Pandemia de COVID-19”, que consiste en un llamamiento a la OPS/
OMS para que logre acceso equitativo, transparente, efectivo y a precios asequi-
bles a las vacunas contra la COVID-19, incluso mediante el Mecanismo COVAX
(Red Bioética/Unesco). Lejos está, en este sentido, de implicar un acuerdo para
la producción regional de vacunas.
Más allá de las medidas acordadas, se evidencia entonces la falta de una
sólida coordinación frente a la crisis sanitaria, además de las notorias divergen-
cias en las formas de encarar la pandemia entre los gobiernos de los diferentes
países. La limitación a la movilidad de las personas, el endurecimiento de los con-
troles fronterizos, el aumento de tropas militares en dichas áreas, son todas me-
didas que fueron decretadas unilateralmente por cada uno de los Estados partes.
A esto se suman las acusaciones respecto del peligro sanitario que representa
el otro país (principalmente Brasil), por parte de Argentina y de Paraguay. Estas
situaciones parecen debilitar la existencia del Mercosur.
La pandemia en la provincia de Misiones
Las medidas de aislamiento en la provincia de Misiones fueron establecidas por
parte del gobierno provincial en el mes de marzo de 2020 de acuerdo con las
ordenadas por el gobierno nacional, a través del Decreto 330/20 del día 12-03-
2020, en el que se declaró la emergencia epidemiológica y sanitaria provincial
con motivo de la pandemia de Coronavirus.
107
El impacto en la economía local se ha expresado particularmente en el tu-
rismo, una de las principales fuentes de ingresos de la provincia. Del mismo
modo, el transporte es otra de las áreas afectadas. Al interior de la provincia, la
prohibición del transporte interurbano permitió una restricción de la circulación
de las personas y la reducción de la actividad económica, medida que recién
fue levantada en noviembre del año 2020. Esto, con el consiguiente deterioro
de las fuentes de ingresos para buena parte de la población. En cuanto a los
alcances del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), los datos ociales seña-
lan que el 21,4 % de su población percibió este benecio en su primer pago
(Primera Edición, 15/05/20), en tanto que el 23,4 % percibió su segundo pago
(Vía País, 23/06/20). En total, 291.425 misioneros percibieron el IFE en el
año 2020 en sus dos primeras ediciones, implicando un total de 5.828,5 mi-
llones de pesos (IPEC, julio de 2020). En cuanto al programa de Asistencia
de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), destinado a las empresas y
trabajadores afectados por la emergencia sanitaria, la provincia de Misiones
fue la provincia del NEA que registró mayor porcentaje de empresas inscriptas,
representando asimismo el 1,5 % y el 1,4 % del total en la primera y segunda
edición respectivamente.
Con respecto a la situación de pobreza e indigencia en el aglomerado
Posadas medidas según el Índice de Pobreza e Indigencia Multidimensional o
Multicausal del Instituto Provincial de Estadísticas y Censos de Misiones (IPEC)
para el primer trimestre de 2021, la pobreza e indigencia multicausal alcanzó al
29,1% y el 13,5% de los hogares del aglomerado Posadas, respectivamente. Lo
dicho signicó un descenso de la pobreza en 4,5 puntos, si comparamos con
el trimestre inmediatamente anterior (33,6% en el cuarto trimestre de 2020). Lo
mismo ocurrió con la indigencia multicausal, si se comparan los mismos trimes-
tres (14,8% para el cuarto trimestre de 2020). Por otro lado, si se compara el
dato del primer trimestre de 2021 con el del primer trimestre de 2020, se obser-
va un descenso interanual de la pobreza en el Gran Posadas (29,1%, y 32,1%,
registrándose una diferencia de 3 puntos). Lo mismo ocurre con el indicador de
indigencia, comparando ambos períodos (13,5% y 13.8%, respectivamente). En
su totalidad, en el primer trimestre de 2021 la cantidad de hogares pobres en el
aglomerado Posadas fue de 35.114 en tanto que la cantidad de hogares indigen-
tes fue de 16.350. Los datos relevados por el IPEC implican una mejoría en esta
área geográca a pesar de la pandemia.
Si bien a nivel sanitario los efectos de la pandemia en la provincia de Misiones
han sido menos graves durante el año 2020 que en otras de las provincias del
país, el temor frente a la crisis sanitaria en Brasil llevó a reforzar las medidas de
protección de las fronteras, con un particular temor hacia aquellas áreas donde
la integración física y social entre ciudades es más fuerte, encarando el problema
108
sanitario como una cuestión de seguridad. El panorama epidemiológico se agra-
va en el año 2021, llegando a 36.671 casos y 703 fallecidos en el mes de no-
viembre (Ministerio de Salud de la Provincia de Misiones, 8-11-21), con un pico
máximo de casos nuevos en el mes de junio de ese año.
La seguridad en la frontera: tensiones y efectos
dispares de una medida excepcional
A la enorme extensión de la frontera misionera internacional se suma la percep-
ción de que es imposible controlar los pasos ilegales, es decir, que un cierre se-
guro y completo no es posible. A este respecto, el gobernador de la provincia
de Misiones, Oscar Herrera Ahuad, ha dicho que “la frontera con Brasil es un
colador, el río Uruguay está muy bajo y se puede cruzar casi caminando” (Boerr,
2020). Las demandas hacia el gobierno nacional han sido de reforzar la presen-
cia de Gendarmería, Prefectura y el Ejercito en esa frontera. Esta demanda de
mayor seguridad en la frontera se encuentra en plena consonancia con el proce-
so encarado por el gobierno nacional.
En el mismo sentido se expresaron otros sectores de la sociedad civil: “La
gente que vive en Misiones tiene parientes en Brasil y Paraguay y todo el tiempo
se cruzan. Si bien los cruces legales están totalmente controlados, es casi impo-
sible vigilar los pasos ilegales. Controlar los ríos Paraná y Uruguay para que nadie
transite de un lado a otro es un esfuerzo monstruoso de las fuerzas de seguridad”
(Raúl Aramendy, referente del Serpaj en la provincia. Canal Abierto, 4-06-2020).
Un caso signicativo es el caso del municipio de San Pedro, donde la intendencia
ordenó bloquear los accesos de laterales al municipio con barricadas de tierra
para evitar el acceso al municipio (Misiones Online, 23-03 -2020). Este repentino
cierre de fronteras, como en otras áreas del país, fue establecido sin que hubiere
un acuerdo con los países vecinos y con consecuencias directas en la vida de la
población. En las áreas de frontera de mayor circulación esto implicó un fuerte
impacto, como en Encarnación (Paraguay), por ejemplo, donde se produjo una
retracción dramática de la actividad económica, lo cual dio lugar a protestas del
país vecino respecto del accionar del gobierno provincial y del de la ciudad de
Posadas en particular.
La cuestión de la seguridad de las fronteras en el contexto de la pandemia
ha sido ampliamente reejada en las crónicas de diversos medios de comuni-
cación nacionales, los cuales señalaron el peligro sanitario pero, también, la
peligrosidad de las fronteras, a la vez que adujeron la debilidad del gobierno
nacional para hacerse cargo de esta cuestión de manera efectiva (La Nación,
julio de 2021). Según nuestros informantes claves es un hecho que, a la par que
109
se produjo el cierre de los pasos fronterizos en un contexto de retracción de la
actividad económica y del empobrecimiento de la población, se incrementó el
tránsito por los pasos ilegales junto con el contrabando y el narcotráco, en
particular en la frontera con Brasil. En particular, el contrabando de la soja des-
de El Soberbio hacia Brasil ha dado lugar a una fuerte intervención del Estado
nacional. De este modo, bajo la situación crítica que conllevó la pandemia se
incrementaron prácticas que para muchos de los habitantes de las fronteras
forman parte de sus mecanismos de subsistencia y de la economía cotidiana
de la frontera.
Es de destacar que los cierres de frontera conllevaron impactos dispares
en diversas localidades, poniendo de relieve las asimetrías entre los territorios
a cada lado de la frontera, que la pandemia ha potenciado. Para algunos muni-
cipios implicó un benecio en términos económicos, debido a la imposibilidad
de importar productos de los países limítrofes. Municipios como Posadas y San
Javier presionaron de este modo por la continuidad del cierre de la frontera, en
tanto que otros que se nutren del consumo de ciudadanos brasileños, como el
municipio de Bernardo de Yrigoyen, insistieron mayoritariamente en el sentido
de la reapertura.
En tal sentido, los efectos en la economía no han sido solo negativos para
la provincia de Misiones. A este respecto, el cierre de fronteras ha favorecido el
comercio en ciertas localidades. Así, el ministro de Hacienda misionero expresó
que solo en junio de 2020, el cierre fronterizo por la pandemia evitó una fuga de
5.600 millones de pesos: “La frontera cerrada ha puesto en evidencia la necesi-
dad de cuidar el comercio misionero, el comercio de frontera que hoy recupera
sus ventas porque tenemos la ventaja de tener las fronteras cerradas” (Misiones
Online, 13-08-20). En particular, Posadas reejó una reactivación económica
signicativa, por el aumento de las ventas en la ciudad debido al cierre de fronte-
ras, que se reabrieron recién en octubre de 2021. Efectos dispares de la pande-
mia que se han sentido en esta provincia.
Dicultades en la atención de salud en las áreas de
frontera
Como señaláramos anteriormente, durante la pandemia una de las situacio-
nes más resonantes fue el cierre de la frontera entre Encarnación y Posadas,
que trajo aparejada la interrupción de la atención de los pacientes habitan-
tes de Encarnación (Paraguay) que se atendían en los hospitales de Posadas
(Argentina), a partir de los convenios celebrados en las respectivas provin-
cias (Itapúa y Misiones). Esto dio lugar a la interrupción de los tratamientos de
110
pacientes paraguayos que se atendían regularmente en Posadas, donde existe
una infraestructura sanitaria de mayor calidad y más accesible que en el lado pa-
raguayo. Las dicultades también incluyeron la falta de acceso a los medicamen-
tos de los pacientes paraguayos.
En líneas generales, a lo largo de la pandemia se ha observado la falta de un
arreglo de cooperación que de manera ecaz permita organizar en forma coor-
dinada recursos económicos, humanos y técnicos acordes con las necesidades
de las poblaciones transfronterizas en el marco de una situación crítica como la
registrada. Ello, a pesar de existir instrumentos normativos como el “Acuerdo so-
bre Localidades Fronterizas Vinculadas”, celebrado entre los Estados parte del
Mercosur en el año 2019 durante la cumbre realizada en Bento Gonçalves, bajo
la presidencia pro tempore de Brasil. Este acuerdo tiene como objeto general
redundar en una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos que residen en
las áreas de frontera del bloque Mercosur. De manera concreta, en materia de
salud establece que:
las Instituciones Públicas responsables por la prevención y el combate de las
enfermedades de los seres humanos, de los animales y de las plantas, en las
Localidades Fronterizas Vinculadas de cada Estado Parte, deberán colaborar
con sus homólogos en los gobiernos locales adyacentes, coordinadas por
las autoridades sanitarias provinciales/estaduales y homólogas involucra-
das a través de las autoridades sanitarias nacionales para la realización de
trabajos conjuntos en salud pública, vigilancia epidemiológica y planes de
contingencia para guiar la respuesta ante eventos en salud pública y otros
temas de interés común, inclusive los de potencial implicancia internacional.
Esta labor se efectuará conforme a las normas y procedimientos armoni-
zados entre las Partes o, en su ausencia, con las respectivas legislaciones
nacionales. (Art. VII)
Frente a la situación crítica atravesada, no se observó que dicho tratado se
reejara en acciones concretas de cooperación en las áreas transfronterizas.
Asimismo, consideramos que ciertos órganos de carácter técnico del Mercosur,
como la Reunión de Ministros de Salud (RMS) o el Observatorio Mercosur de
Sistemas De Salud (OMSS), podrían en estos casos ordenar acciones, dado que
tienen competencia en la temática. Sin embargo, observamos que en algunos
casos es en el nivel local donde a ambos lados de la frontera es posible aún per-
severar en acciones frente a una crisis como la atravesada.
111
Interior y márgenes: ¿qué sucedió con los mbyá
guaraní?
¿Cómo afecta esta situación a los mbyá guaraní que habitan en la provincia de
Misiones? Desde el comienzo de la pandemia se ha alertado acerca de la vul-
nerabilidad de este pueblo (entre otros, desde el Equipo Misiones de Pastoral
Aborigen - EMiPA), y se ha señalado la dicultad del mismo para sobrellevar el
aislamiento y la falta de acceso a información sobre la enfermedad y sus formas
de prevención. Posteriormente, se instrumentó desde el Ministerio de Salud de
Misiones un protocolo para llevar adelante la atención de salud en las aldeas
mbyá guaraní por medio de los agentes sanitarios indígenas, que reprodujo los
mismos criterios que para el resto de la población, indicando mantener el aisla-
miento y la distancia social. En particular, se procura que los integrantes de la
comunidad no salgan de las aldeas hacia los centros urbanos. En gran medi-
da, la restricción del transporte contribuye a mantener este aislamiento, aunque
desde luego, el aislamiento al interior de la aldea es imposible de pensar en la
comunidad mbyá guaraní. La supervivencia de este pueblo se encontraría más
asegurada en aquellas aldeas insertas en el monte; en cambio, en las más cer-
canas a los centros urbanos, el aislamiento es casi imposible y las posibilidades
de contagio aumentan. Sin embargo, la progresiva desaparición del monte junto
con el desplazamiento constante del territorio del que han sido objeto ha gene-
rado un deterioro progresivo de sus condiciones de vida. En términos generales,
la situación de los integrantes de las comunidades es de gran precariedad. La
supervivencia se desarrolla a partir de la producción y la venta de artesanías tí-
picas como ser tallados en madera y cestería, la venta de plantas autóctonas y,
principalmente, por medio de programas sociales. Asimismo, otra fuente de in-
gresos es la participación de los hombres en actividades agrícolas estacionales.
En algunos casos, los miembros más inuyentes de las aldeas reciben salarios
estatales (como agentes sanitarios y auxiliares de educación).
Como señaláramos anteriormente, estas prácticas dan cuenta de la dicul-
tad de implementar un aislamiento efectivo respecto de otras comunidades y del
peligro potencial en el que se encuentran. Con respecto a las relaciones inter-
culturales, este contacto es más uido en algunas regiones que en otras. Esta
precariedad general de la comunidad mbyá guaraní implica una dependencia del
sistema de salud estatal, que brinda recursos insustituibles para hacer frente a
sus problemas de salud, a la vez que las dicultades para encontrar alternativas
frente a las debilidades de la atención de salud.
En el caso de los mbyá guaraní que habitan la provincia de Misiones, las
mayores dicultades en el acatamiento de las condiciones de cuarentena se
observaron entonces en aquellos que se abastecen en los centros urbanos, y
112
en las aldeas que están ubicadas dentro de los mismos, que son minoritarias.
Si bien al interior de las comunidades la pauta sanitaria de distanciamiento no
fue cumplida, dado que el estilo de vida propio de estas comunidades implica
el contacto estrecho al interior de la aldea, se mantuvo un alto grado de cumpli-
miento de las disposiciones de las autoridades nacionales y provinciales en re-
lación a la salida de las comunidades. Durante el año 2020 no hubo infectados
por COVID-19 en estas comunidades, y recién en marzo de 2021 se registró el
primer fallecimiento.
No obstante, la paralización de la mayoría de las actividades y la prohibición
de la circulación de personas afectó decisivamente la calidad de vida de estas co-
munidades. Es notable la disminución de los ingresos de sus integrantes, debido
a la imposibilidad de vender sus artesanías en los centros urbanos, sin cubrir los
subsidios estatales las necesidades de ingresos monetarios de esta población,
y dado que la producción para el autoconsumo es limitada. Al mismo tiempo, si
los instrumentos implementados por el Estado nacional (tarjeta Alimentar, AUH,
IFE) son necesarios, también son claramente exiguos y presentan dicultades a
la hora de realizar los cobros para esta comunidad.
Por otro lado, los mbyá guaraní desarrollan frecuentes movimientos hacia
otras aldeas, que traspasan los límites de las fronteras de los estados naciona-
les. Sin embargo, las medidas en relación a esta población se han implementado
de manera unilateral por parte de cada país donde se asienta este pueblo (tanto
Argentina, como Paraguay y Brasil), sin que se haya desarrollado un protocolo
conjunto que respete sus características e idiosincrasia, ni generado con partici-
pación del mismo, ni una coordinación técnica efectiva al respecto.
Recordemos que dentro de la estructura institucional del Mercosur, en
primer lugar, en el marco de las Comisiones intergubernamentales que depen-
den de la Reunión de Ministros de Salud, se crea en el año 2013 la Comisión
Intergubernamental de Salud Indígena (CIPSI), que tiene como objetivo promo-
ver una política integrada de Salud Indígena en el Mercosur con un enfoque inter-
cultural, en particular en lo relacionado a la prestación de los servicios de aten-
ción primaria y la prestación de servicios para garantizar el acceso universal a la
calidad de la atención en salud para esta población. En segundo lugar, en el año
2014 se crea la Reunión de Autoridades sobre Pueblos Indígenas del Mercosur
(Rapim), con el objeto de coordinar políticas e iniciativas que benecien a los
pueblos indígenas de los Estados parte y promover la interconexión cultural, so-
cial, económica e institucional en el marco del proceso de integración regional.
Ninguna de dichas instancias se ha activado en esta oportunidad.
Sobre la situación de los pueblos originarios, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos ha señalado la necesidad de resguardar a los mismos frente
al contexto de pandemia COVID-19 (en el marco de su Sala de Coordinación
113
y Respuesta Oportuna e Integrada a la crisis en relación con la pandemia del
COVID-19 del 6-05-20), en términos de: formular e implementar políticas públi-
cas que garanticen el derecho a la salud de los pueblos indígenas, incluyendo
la accesibilidad de los servicios y la disponibilidad de insumos (incluyendo exá-
menes para el diagnóstico del COVID-19), elaborar e implementar protocolos
de prevención y contingencia especializados y culturalmente apropiados, que
incluyan el diseño de estrategias de capacitación destinadas a los/as agentes de
salud indígena (como cuidadores/as y curanderos/as tradicionales), y que se les
brinden los elementos necesarios para su protección (máscaras, guantes, des-
infectantes, entre otros); así como la adecuación cultural de la atención médica,
que deberá respetar las cosmovisiones de estas comunidades. A la vez, se sos-
tiene que estas políticas públicas deben incorporar los principios fundamentales
del enfoque de derechos humanos, como los de participación social, igualdad y
no discriminación.
En momentos en que esta crisis epidemiológica afecta a Argentina, Paraguay
y Brasil, cobra aún más sentido pensar en formas de cooperación para el diseño
de políticas de salud acordes con las características de los mbyá guaraní.
Las regiones transfronterizas y el esfuerzo
integracionista: mirando hacia el futuro
Con todos sus matices, en las áreas de frontera se destacan formas de coope-
ración y de coordinación a ambos lados, que no han perdido su potencia ni su
dinámica sinérgica a pesar de las restricciones impuestas frente a la pandemia y
a los miedos que ella ha suscitado.
La cooperación transfronteriza es una colaboración entre autoridades sub-
nacionales más allá de los límites fronterizos nacionales: la participación y actua-
ción conjunta y en forma de red de los actores públicos y privados del territorio a
ambos lados de la frontera. La cooperación transfronteriza suele tener objetivos
relacionados con la ordenación del territorio, la política económica regional, la
mejora de las infraestructuras, la protección del ambiente y la promoción del ám-
bito cultural. Su objetivo global es que las relaciones entre poderes territoriales
vecinos se desarrollen con la misma naturalidad que si la frontera no existiese
(Rhi-Sausi y Oddone, 2013).
En este sentido, destacamos la experiencia del consorcio público-privado
binacional, el grupo La Frontera Brasil/Argentina, con sede en los Municipios de
Santo Antonio (Brasil) y San Antonio (Argentina), que lleva adelante el proyecto
urbanístico Paseo Costanero de Integración. Este proyecto consiste en la cons-
trucción de un corredor de calzadas, ciclovías, miradores, decks de descanso,
114
miradores, lagos, academias al aire libre, mobiliario urbano (bancos, basureros,
baños públicos) e iluminación, a lo largo de 1,5 km, idéntico a ambos lados de la
frontera. Este grupo elaboró a la vez un protocolo sanitario para la prevención del
COVID-19 en ambos municipios, y lleva adelante acciones de comunicación en-
tre la población para promover que las acciones de prevención tengan mayor ad-
herencia entre la misma, juntamente con el Consorcio Intermunicipal de Frontera
(CIF), el Mercosur (Mercado Común de Sur) y las asociaciones empresarias lo-
cales. Del mismo modo, el CIF ha llevado adelante acciones conjuntas entre los
municipios que lo integran para coordinar y compartir información acerca de la
situación sanitaria y epidemiológica, y diseñar acciones para paliar los efectos
económicos de la pandemia en las economías locales, como la elaboración de
un protocolo sanitario para permitir la circulación de mercaderías por la fronte-
ra. El CIF es una experiencia que surge de la integración de los municipios de
Barracão, Bom Jesus do Sul, Dionísio Cerqueira (Brasil) y Bernardo de Irigoyen
(Argentina) en el año 2009, con el propósito de realizar acciones conjuntas en
materia económica, social y cultural, y de esa manera generar mejores condicio-
nes de vida para la ciudadanía.
Estas experiencias de cooperación transfronteriza, que reúnen a actores
públicos y privados en su trayectoria, demuestran un dinamismo en el contexto
de pandemia que recrea expectativas y márgenes de maniobra para quienes aún
apuestan por la salida de la integración.
Reexiones nales
La situación particular de la provincia de Misiones permite observar los efectos
que ha tenido esta pandemia, las disposiciones ociales tomadas frente a ella, el
juego de los diversos niveles de gobierno, de los diferentes actores locales, y el
papel de las instituciones e instrumentos normativos del proceso de integración
regional frente a dicha crisis de carácter excepcional.
Observamos que la crisis epidemiológica y sanitaria generada por la pande-
mia del COVID-19 contribuye a poner en evidencia, una vez más, las debilidades
y fortalezas del proceso de integración regional. Supone además nuevas tensio-
nes en el caso particular de las áreas transfronterizas, directamente afectadas
por el cierre de las fronteras, así como efectos negativos en la vida de los secto-
res más vulnerables de la población. La coordinación técnica y política muestra
nuevamente, a nivel de ciertos órganos e instrumentos normativos del Mercosur,
sus puntos débiles en la práctica. La pandemia da lugar a una profundización
de las asimetrías preexistentes entre las ciudades fronterizas, pero el vínculo
entre ellas no se suspende, sino que se recongura, en procesos signados, en
115
muchos casos, por rispideces y con efectos diversos. La integración regional y la
cooperación transfronteriza se observa más vital en los ámbitos subnacionales y
de frontera donde preexisten proyectos, con interés en sobrevivir esta crisis. Se
maniesta su potencial, entonces, más allá de la razón técnica y política que los
anima para contribuir a sobrellevar esta situación crítica que atravesamos.
En este sentido, la pandemia ha actuado como un dinamizador en aquellas
regiones transfronterizas donde existían experiencias de cooperación, a la par
que ha permitido observar la debilidad de las estructuras formales de coopera-
ción en muchas áreas transfronterizas. El seguimiento de este proceso aún en
curso en la provincia de Misiones reviste para nosotros particular interés y nos
invita a repensar una vez más el proceso de integración regional, durante el pe-
ríodo que dure esta pandemia.
Referencias bibliográcas
Acta del “Acuerdo sobre Localidades Fronterizas Vinculadas”. Mercosur. (2019).
Acta de la VI Reunión del Comité de Integración Fronteriza Dionisio Cerqueira – Barracao
– Bernardo de Yrigoyen. 17 de diciembre de 2014.
Amin, A. (2008). Regiones sin fronteras: hacia una nueva política del lugar. En R. Fernández,
A. Amin y J. Vigil, (comp.) Repensando el desarrollo regional. Miño y Ávila.
Boerr, M. (2 de junio de 2020). Misiones: alerta máxima en la frontera con Brasil, donde el
coronavirus arrasa. La Nación. Recuperado el 17 de junio de 2020 de https://www.
lanacion.com.ar/seguridad/misiones-alerta-maxima-frontera-brasil-donde-virus-
nid2372266/
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (6 de mayo de 2020) Comunicado de
prensa. La CIDH alerta sobre la especial vulnerabilidad de los pueblos indígenas
frente a la pandemia de COVID-19 y llama a los Estados a tomar medidas especícas
y acordes con su cultura y respeto a sus territorios. Recuperado el 6 de junio de 2020
de www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/103.asp
Decreto 330/20 del 2020. [Gobierno de la Provincia de Misiones]. 12 de marzo de 2020.
Dias, L. (2004) A importãncia das redes para uma nova regionalização brasileira: notas para
discussão. En E. Limonad,, R. Haesbaert y R. Moreira (org.). Brasil Século XXI, por
uma nova regionalização? Max Limonad.
Downes, P. (23 de junio de 2020). El segundo pago del IFE inyectará a Misiones $3.000
millones para consumo. Vía País. Recuperado el 18 de agosto de 2020 de https://
116
viapais.com.ar/posadas/1833833-el-segundo-pago-del-ife-inyectara-a-misiones-
3-000 -millones-para-consumo/
IPEC. Instituto Provincial de Estadísticas y Censos de Misiones. (25 de septiembre 2020).
Situación del IFE y la ATP en Misiones| Julio 2020. Recuperado el 6 de octubre de
2020 de https://ipecmisiones.org/informe/situacion-del-ife-y-la-atp-en-misiones-
julio-2020/
IPEC. Instituto Provincial de Estadísticas y Censos de Misiones (29 de septiembre de 2021).
Pobreza e indigencia multicausal. 1° Trimestre 2021. Recuperado el 24 de octubre
de 2021 de https://ipecmisiones.org/sociedad/condiciones-de-vida/pobreza-e-
indigencia/multicausal/aglomerado-posadas-1-trimestre-2021/
La Nación. (13 de julio de 2021). Al límite: historias de la frontera. La cción de pretender
cerrar la frontera cuando se cambia de país con solo cruzar la calle [Archivo de
video]. Facebook. Recuperado el 14 de agosto de 2021 de https://pt-br.facebook.
com/lanacion/videos/495698124826019/
Mendicoa, G. (2016) La epistemología del Sur: cómo entenderla en el proceso de integración
regional. La Mercociudades y el contexto social y político para su aanzamiento. En
G. Mendicoa (comp.). Hacia una epistemología del sur. La Mercociudades: punto de
partida de un nuevo modelo de integración. Ensayos. Espacio editorial.
Ministerio de Salud de la Provincia de Misiones. (8 de noviembre de 2021), Parte
epidemiológico COVID 19 – 8 de noviembre de 2021. Recuperado el 10 de noviembre
de 2021 de https://salud.misiones.gob.ar/parte-epidemiologico-covid-19-08-de-