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O MÉTODO REAF: INOVAÇÃO INSTITUCIONAL NO MERCOSUL

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O Mercosul é uma iniciativa de integração regional, com processo decisório intergovernamental, altamente focado no executivo dos Estados. No entanto, isso não significa que não seja possível construir, no Mercosul, mecanismos formados por outros atores, que contribuam para o projeto da integração e que, inclusive, interfiram no processo decisório e nos rumos do bloco como um todo. Nesse artigo trazemos informações e conquistas da Reunião Especializada da Agricultura Familiar (REAF): um órgão de disseminação de políticas públicas com metodologia própria, que construiu relações não somente no Mercosul, mas também para além dele. Essas estratégias institucionais ficaram conhecidas como Método REAF.
OMercosul é uma iniciativa de integração regional, com processo decisório
intergovernamental, altamente focado no executivo dos Estados. No entanto,
isso não significa que não seja possível construir, no Mercosul, mecanismos formados
por outros atores, que contribuam para o projeto da integração e que, inclusive,
interfiram no processo decisório e nos rumos do bloco como um todo. Nesse artigo
trazemos informações e conquistas da Reunião Especializada da Agricultura Familiar
(REAF): um órgão de disseminação de políticas públicas com metodologia própria, que
construiu relações não somente no Mercosul, mas também para além dele. Essas
estratégias institucionais ficaram conhecidas como Método REAF.
A assinatura do Tratado de Assunção, em 1991, trouxe fortes preocupações para os
pequenos agricultores. Expostos então à abertura comercial e ao grande agronegócio
como um dos atores mais interessados em influenciar os governos no processo de
integração, a agricultura de pequena escala começou a se organizar a fim de tentar
garantir seus direitos de participação no bloco. A partir dessas articulações se formou a
Confederação Internacional de Organizações de Produtores Familiares do Mercosul
Ampliado (COPROFAM), em 1994. Originalmente contando com 12 organizações
sindicais de sete países, a organização transnacional era composta por diferentes tipos de
grupos de agricultura (campesina, familiar, indígena, etc.), mas que se juntaram com o
objetivo de demandar políticas direcionadas. Com isso, foi instituído no ano seguinte,
juntamente ao Grupo Mercado Comum, o SGT 8, o Subgrupo de Trabalho da
Agricultura, que previa discutir o impacto da integração sobre esse setor, principalmente
devido à sua crescente vulnerabilidade (GRISA; NIERDELE, 2019).
Com a Carta de Montevidéu, emitida pela COPROFAM em 2003, que pede pela
criação de uma agenda para políticas diferenciadas para a agricultura familiar dentro do
Mercosul, é criada a REAF (Reunião Especializada para a Agricultura Familiar). É
importante destacar nesse contexto, a liderança e interesse brasileiro, e o programa
FIDA-MERCOSUL (Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola), que prevê
investimentos aos pequenos agricultores para a diminuição da desigualdade e inclui
também Chile e Bolívia.
A criação da REAF em 2004 com a Resolução 11/04 não cria somente um espaço de
diálogo entre esses agricultores e os governos nacionais, mas reflete a inserção de todo o
setor da agricultura familiar dentro da dinâmica comercial do Mercosul, garantindo que
esses atores também usufruam dos benefícios da integração a partir de políticas públicas
direcionadas (FERREIRA, 2019a). A REAF conta também com grupos temáticos
especializados à juventude, mulheres do campo, prevenção às mudanças climáticas e
acesso à terra (FIRMINO, 2017).
A ação da REAF nos anos seguintes se tornou o exemplo de um grupo marginal que
encontrou no Mercosul um espaço para existir, garantir seus direitos, explorar as
possibilidades da integração e inclusive transborda para fora do nível regional se
tornando um importante ator internacional ao mesmo tempo em que reafirma sua
diversidade e identidades locais.
No entanto, para chegar ao nível de organização atual da REAF, foi necessário um
processo de mútua aprendizagem. A REAF teve que desenvolver maneiras de lidar não
somente com os movimentos sociais do campo, mas também de conseguir traduzir as
suas demandas dentro das regras e normas de um aparato institucional e regional já
constituído dentro de uma lógica formal (COPROFAM, 2019). Para essa uniformização
regional foi necessário criar um diálogo nacional com os governos centrais, o que
também não existia de maneira uniforme até então, criando um novo espaço público de
diálogo e interação entre esses atores (NIERDELE, 2016).
A interação de cenários diferentes que foi construída de maneira transnacional
também teve suas próprias particularidades. A convivência nova e, por vezes, esporádica
entre esses atores gerou uma situação inicial de competição e desconfiança, de forma que
algum desses grupos que representavam uma identidade e modo de agricultura específico
fosse defender seus interesses em detrimento dos outros, o que fazia com que a
formação final dos documentos de posicionamento fosse amplamente discutida. Por
outro lado, essas interações trouxeram, ao mesmo tempo, um nível de reconhecimento e
criação de relações de confiança entre os atores, o que foi tema das suas primeiras
plenárias temáticas, que versaram sobre a categorização de o que seria agricultura familiar
(NIERDELE, 2016).
Como resultado, a REAF é um órgão customizado, que tem fortes bases em
participação social. Essa ideia, encabeçada e empreendida pelo Brasil, causou
estranhamento aos outros membros do bloco. O resultado das dinâmicas é que as
decisões são movidas por cooperação e consenso através de acordos e negociação, saindo
de uma lógica formal ou coercitiva movida através de decretos (NIERDELE, 2016).
Fonte: FAO e REAF-MERCOSUL,.2016:3
Imagem 1 - Processo decisório interno da REAF
O órgão é dividido em Seções Nacionais, que reúnem organizações sociais e
coordenadores, onde são debatidas propostas nacionais e regionais trazidas por essas
organizações, e cujo resultado é a produção de um documento no qual constam seus
posicionamentos e propostas oficiais (FERREIRA, 2019a). Existe também a Plenária de
Organizações Sociais, responsável pelo desenho de políticas públicas formado por
diversos grupos de pequenos agricultores. Essas reuniões antecedem as Plenárias
Regionais, que se encontram no âmbito do Mercosul uma vez por semestre e tomam as
decisões finais a partir de Recomendações enviadas ao GMC. Importante notar que a
REAF se consolidou como um órgão extrabloco, por contar com a participação da
Venezuela, Bolívia, Chile, Peru, Equador e Colômbia (GRISA; NIERDELE, 2019).
Os já mencionados grupos temáticos tratam recortes específicos da agricultura
familiar, se reunindo uma vez por semestre. Há também o trabalho das assessorias,
apoiando as negociações da REAF a partir de estudos e informações técnicas. A
Secretaria Técnica dá o apoio logístico e operacional das reuniões e acompanhamento de
prazos, bem como a pauta das reuniões, metodologia dos debates e interação da REAF
com outros fóruns internacionais e organizações multilaterais (FERREIRA; LAISNER;
LIMA, 2015).
Antes de cada Plenária Regional acontece também a Reunião de Coordenadores
nacionais sobre quais são os pontos de acordo de atividades coletivas, propostas de
cooperação e o programa final da Plenária Regional, na qual esses pontos poderão voltar
a ser contestados pelos movimentos sociais (GRISA; NIERDELE, 2019). Essa
complexidade e customização foi construída com o tempo, principalmente entre os anos
de 2006 e 2008, o que levou à criação de laços de confiança entre os atores envolvidos e
institucionalização das dinâmicas de funcionamento para a tomada das decisões.
Como resultado, foi gerado também o Fundo da Agricultura Familiar (FAF),
estabelecendo aportes financeiros que garantem a participação da sociedade civil nas
atividades regulares da REAF. O Chile, inclusive, passou a contribuir com aportes para o
fundo devido à pressão e importância de que os seus agricultores familiares também
participassem das reuniões (FERREIRA, 2019b). Além disso, os objetivos da REAF são
divididos em ciclos, constituindo um plano de trabalho conciso e eficiente, de maneira
que o foco e unidade política colaborem para um resultado mais rápido e preciso.
No seu funcionamento prático, a REAF se tornou um importante canal de difusão
de políticas públicas no chamado Mercosul ampliado (ou seja, estendendo o Mercosul
para os Estados associados). Entre os principais exemplos dessa difusão de políticas
públicas adaptadas para as realidades nacionais estão a criação de registros nacionais para
agricultores familiares, as compras públicas, regulamentação e controle de propriedades
de terras, programas educacionais para a juventude rural, e políticas de igualdade de
gênero com foco em mulheres rurais (GRISA; NIERDELE, 2019). Além disso, foram
também difundidas leis para a proteção desses agricultores no caso de catástrofes
ambientais ou climáticas e manejo sanitário, de maneira que essas leis ganhassem maior
uniformidade entre os países integrantes do bloco (FERREIRA; LAISNER; LIMA,
2015).
Dentre os membros associados, participam formalmente da REAF a Bolívia desde o
surgimento do órgão, o Chile desde 2005, e o Equador desde 2011 (FERREIRA, 2019b).
Assim a REAF se apresenta como um forte ator mercosulino em uma medida regional
que inclusive ultrapassa as fronteiras do bloco, fazendo com que esses atores ganhem, a
partir de uma visibilidade transnacional, capacidade de impactar politicamente suas
realidades nacionais. Não só isso, a REAF se tornou também uma forte inspiração
internacional: “São organizações que, geralmente, não possuem tradição de participação
em nível doméstico e internacional, localizadas em países que, muitas vezes, nem mesmo
dispõem de estruturas governamentais domésticas que possibilitem o contato entre essas
organizações e seus respectivos governos” (FERREIRA, 2019b: 2014).
A importância e atuação da REAF tem sido citada e exaltada dentro do sistema
ONU (na Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO, 2020) e
no Comitê de Segurança Alimentar (CSA), especialmente), na Comunidade de Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) e na União de Nações Sul-Americanas
(UNASUL). Nesse sentido ela se destaca pelas fortes interações entre Estado e sociedade
civil, pela capacidade de influência na disseminação de políticas públicas, pela criação de
um diálogo nacional antes inexistente, construção de uma estratégia regional, e pela sua
atuação internacional sendo inclusive reconhecida como um ator descolado do Mercosul
(NIERDELE, 2016).
A atuação internacional tem mudado principalmente as visões desses países de uma
agricultura familiar frágil e vulnerável para uma ferramenta soberana para garantir a
segurança alimentar. Internacionalmente, a REAF tem a liberdade para se posicionar e
atuar, de maneira independente aos governos. Na mesma forma, ao se posicionar sobre a
REAF, no caso de mudança ou desacordo de posicionamento, os governos nacionais
devem se reunir com a sociedade civil no âmbito da REAF primeiramente, baseado em
relações de confiança e cumplicidade. No caso de desacordos sobre os pronunciamentos,
como já foi o caso no tema de reforma agrária, a disputa permanece latente, por vezes
resultando na retirada do tema (NIERDELE, 2016).
Durante os últimos anos, expandir a agenda e contatos da REAF internacionalmente
tem sido a principal estratégia do órgão, permitindo também que os atores conheçam a
ampliem novas políticas públicas sobre agricultura familiar, ampliem os seus espaços de
discussão e implementem técnicas de capacitação a nível regional, além da formação de
parcerias e acordos de cooperação bilaterais (NIERDELE, 2016).
É preciso considerar que, para além das recomendações, resoluções
e/ou decisões em nível regional, as atividades da REAF impactam nas
estruturas governamentais domésticas, na medida em os governos
podem optar por incorporar os insumos produzidos pelo trabalho
realizado em nível regional em suas legislações e políticas públicas
nacionais, mesmo sem a aprovação dos órgãos superiores do Mercosul.
No entanto, isso não altera as dificuldades da REAF em se colocar
como uma instituição protagonista no processo de governança da
agricultura familiar na região. (FERREIRA, 2019a:89)
O que temos como resultado na REAF é inesperado. Esse modelo constitui o
chamado “método REAF”:
“É verdade que, desde a sua criação, a REAF revelou certa autonomia
dentro da estrutura enrijecida de relações comerciais que define o
Mercosul. Há quem sugira que foi isto que lhe permitiu construir um
espaço privilegiado de diálogo entre governos e organizações sociais, o
que não foi replicado nas demais instâncias no bloco. (NIERDELE,
2016: 595)”.
Uma conjunção improvável de atores plurais em identidade, que tiveram contato
anterior limitado, se juntam com o objetivo de cooperar a fim de terem força política
suficiente e seus direitos protegidos.
Com ambiente inicial de competição e desconfiança, a REAF, como órgão regional, é
utilizada para construir laços no ambiente doméstico, criando uma relação (antes
limitada) entre esses atores e os governos nacionais. O órgão criado não somente se
torna importante para a proteção desses grupos considerados até então vulneráveis,
como também cria um espaço de difusão de políticas públicas que amplia os direitos
desses grupos e criam políticas sociais que serão adaptadas e direcionadas a eles. Isso só
se torna possível devido às inovações institucionais que constroem um aparato e uma
dinâmica entre os atores e que funciona de maneira única dentro do Mercosul,
aproveitando dos momentos conjunturais favoráveis para a ampliação dessas ações ao
mesmo tempo em que se prova resiliente à mudanças políticas devido ao forte
engajamento dos atores (COPROFRAM, 2019), que apesar das suas características em
comum reconhecem suas assimetrias e identidades locais, tendo como uma das principais
características para esse junção, a diversidade.
Por fim, a REAF se projeta internacionalmente se tornando conhecida para além dos
âmbitos do Mercosul, se tornando um ator em fóruns multilaterais e reconcebendo a
imagem da agricultura familiar de um ator vulnerável, para o sinônimo de
sustentabilidade e solução de problemas na produção agrícola e segurança alimentar.
Uma junção transnacional de identidades locais cria um espaço regional que consegue
construir diálogos domésticos nacionais, e, mais do que isso, consegue se projetar
internacionalmente de maneira independente, sendo um dos principais exemplos de uma
integração de facto, além de constituir um caso pouco explorado de dispersão de poder
no Mercosul.
__________
Tainá Estanislau Siman Alves
Como citar:
SIMAN, Tainá E. O Método REAF: inovação institucional no Mercosul. Cadernos de
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No início do século XXI, ocorreu um movimento de reforma institucional do Mercosul, marcado pela incorporação de diversos setores políticos e econômicos à institucionalidade do bloco, dentre os quais a agricultura familiar, no âmbito da Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar do Mercosul (REAF). Assim sendo, este artigo realiza um estudo da REAF enquanto experiência de integração regional, com foco analítico nas dinâmicas de interação entre os governos e as organizações sociais do campo. Quer-se discutir em que medida as características da REAF indicam indícios de pressões para a superação do intergovernamentalismo e criação de mecanismos supranacionais. Por fim, defende-se que a supracitada reforma implementada no Mercosul resultou na proliferação de espaços de negociação sem poder de decisão, reproduzindo o modelo intergovernamental dos anos 1990.
Comissão aprova funcho para a agricultura familiar
  • Câmara
  • Deputados
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Comissão aprova funcho para a agricultura familiar.
Reunión Especializada em Agricultura Familiar) MERCOSUR: Uma Década de Copruducción de Políticas Públicas entre el Estado y la Sociedad Civil
  • Fao E Reaf-Mercosul
  • Reaf
FAO E REAF-MERCOSUL. REAF (Reunión Especializada em Agricultura Familiar) MERCOSUR: Uma Década de Copruducción de Políticas Públicas entre el Estado y la Sociedad Civil. 2016. Disponível em: <http://www.fao.org/3/a-i5749s.pdf>. Acesso em 10 Dez. 2020.
A Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar do Mercosul (REAF): As relações entre governos e as organizações sociais do campo no Mercosul
  • Guilherme Augusto Ferreira
  • Guimarães
FERREIRA, Guilherme Augusto Guimarães. A Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar do Mercosul (REAF): As relações entre governos e as organizações sociais do campo no Mercosul. Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais, Vol 04, No. 03, p. 196-218, Dezembro/2019b.
Movimentos sociais e a institucionalidade do Mercosul
  • Matheus Firmino
  • Pereira
FIRMINO, Matheus Pereira. Movimentos sociais e a institucionalidade do Mercosul. In: XVI Congresso Internacional FOMERCO, 2017, Salvador, Anais de Congresso.
Resolução 11/04: Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar no Mercosul
  • Mercosul
MERCOSUL. Resolução 11/04: Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar no Mercosul. 2004. Disponível em: <https://normas.mercosur.int/simfiles/normativas/11014_RES_011-2004_PT_RE-AgriculturaFamiliar.pdf>. Acesso em 07 Dez. 2020.
A construção da Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) do Mercosul: sociogênese de uma plataforma de diálogos entre Governos e Movimentos Sociais
  • Paulo Nierdele
  • André
NIERDELE, Paulo André. A construção da Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) do Mercosul: sociogênese de uma plataforma de diálogos entre Governos e Movimentos Sociais. Estudos Sociedade e Agricultura.