Content uploaded by Marcin Princ
Author content
All content in this area was uploaded by Marcin Princ on Feb 14, 2023
Content may be subject to copyright.
ISSN 2720-0574
ACTA IURIDICA RESOVIENSIA
174
Nr 4(35)/2021
Marlena Kruszyńska-Kośmicka
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
ORCID: 0000-0001-9176-3238
Marcin Princ
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
ORCID: 0000-0002-3727-7455
PARTYCYPACJA CUDZOZIEMCÓW W GMINACH –
ZAGADNIENIA ADMINISTRACYJNOPRAWNE
Wprowadzenie
Administracja partycypacyjna to hasło, które obecnie tworzy mozaikę współcze-
snej administracji publicznej1 opartej na zasadzie partnerstwa2, w której występują
różni aktorzy3. Bez wątpienia jest to temat bardzo szeroki i wielodyscyplinowy,
który wymaga nieustannej atencji. Rozważania w artykule koncentrują się wokół
regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania gmin w aspekcie procesów mi-
gracyjnych. Tematyka ta dotychczas doczekała się kilku opracowań naukowych
i analiz merytorycznych4.
1 P. Przybysz, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 27.
2 A. Barczewska-Dziobek, Partnerstwo publiczno-społeczne jako zasada w prawie administra-
cyjnym, Rzeszów 2019.
3
P.J. Suwaj, Udział społeczeństwa w decydowaniu publicznym – oblicza partycypacji społecznej
w polityce publicznej w zakresie inwestycji drogowych, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 1–2, s. 59.
4
J. Szlachetko, A. Bochentyn, Udział cudzoziemców i apatrydów w konsultacjach społecznych we
wspólnotach samorządowych. Zagadnienia prawno administracyjne [w:] Internacjonalizacja prawa
administracyjnego, red. Z. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Lwów 2015, s. 473–478; S. Łodziński,
Prawa wyborcze dla cudzoziemców? Społeczne postrzeganie partycypacji politycznej imigrantów
w Polsce [w:] Status cudzoziemca w Polsce wobec współczesnych wyzwań międzynarodowych,
red. D. Pudzianowska, Warszawa 2016, s. 266–290; A. Bodnar, A. Ploszka, Rozszerzenie czynnego
i biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych na osoby nieposiadające obywatelstwa
Unii Europejskiej, „Samorząd Terytorialny” 2013, nr 9, s. 66–74; S. Łodziński, D. Pudzianowska,
M. Szaranowicz-Kusz, Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie? Analiza procesu przyzna-
wania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich w wybranych krajach
Unii Europejskiej, Warszawa 2014.
DOI: 10.15584/actaires.2021.4.13
175
Udział cudzoziemców, czyli osób, którzy nie posiadają polskiego obywatelstwa
5
,
we współczesnym rozwoju kraju jest niekwestionowany. Z danych statystycznych
wynika, że na 1 stycznia 2019 r. zezwolenie na pobyt (nie wliczając wiz) w Polsce
posiadało 372 tys. cudzoziemców6, a osobowy ruch graniczny obejmujący liczbę
cudzoziemców, którzy wjechali do Rzeczypospolitej Polskiej w 2018 r., wynosił
18 049 118 osób
7
. W ubiegłym roku mimo pandemii i ograniczeń związanych
z przekraczaniem granic liczba osób, które wjechały na terytorium Polski, wyniosła
6 189 029, w tym 5 475 544 to obywatele państw trzecich, i 713 485 to obywatele
Unii Europejskiej8. W 2020 r. wojewodowie wydali 144 393 zezwolenia na pobyt
czasowy oraz 10 291 pozytywnych decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt
stały9. Te liczby wyglądają imponująco, w szczególności na tle innych państw Unii.
Według Głównego Urzędu Statystycznego 31 grudnia 2019 r. w Polsce miesz-
kało 2 106 101 cudzoziemców
10
. Gdyby podzielić tę liczbę przez liczbę gmin
w Polsce, to około 850 cudzoziemców przypadałoby na jedną gminę. Samorząd
terytorialny zatem nie tylko powinien wykonywać swe zadania z myślą o tej grupie
społecznej, ale także stwarzać warunki partycypacji cudzoziemców w podejmowa-
niu różnych decyzji, które wpływają na ich losy. Konstytucyjnie zagwarantowane
prawo do samorządu implikuje bowiem prawo tych wspólnot do decydowania
o ważnych sprawach11. Główną tezą studium jest stwierdzenie, że cudzoziemcy
powinni być włączani w procesy decyzyjne w kraju, w którym koncentrują się ich
interesy życiowe. Oczywiście nie oznacza to równej wagi głosu między obywatelami
a cudzoziemcami, z istoty bowiem obywatelstwa, siły więzi między obywatelem
a państwem teoretycznie wynika, że zakres uprawnień i status musi być inny
12
.
Pomocne w werykacji tezy mogą być pytania badawcze. Przede wszystkim należy
zastanowić się, czy obecne przepisy prawne pozwalają na uczestnictwo cudzoziem-
ców w decyzjach podejmowanych na poziomie gmin, czy jednostki samorządu
terytorialnego, korzystając z zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności,
wykazują zainteresowanie cudzoziemcami i włączaniem ich w procesy decyzyjne.
5 Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2020, poz. 35 ze zm.).
6
https://udsc.gov.pl/statystyki/raporty-okresowe/raport-roczny-legalizacja-pobytu/2018-2/
(4.05.2021).
7 https://www.strazgraniczna.pl/pl/granica/statystyki-sg/2206,Statystyki-SG.html (4.05.2021).
8 Informacja statystyczna za 2020 rok, www.strazgraniczna.pl/pl/granica/statystyki-sg/2206,Sta-
tystyki-SG.html (4.05.2021).
9 Dane liczbowe dotyczące postępowań prowadzonych wobec cudzoziemców w 2020 r., www.
udsc.gov.pl/statystyki/raporty-okresowe/zestawienia-roczne/ (6.05.2021).
10
M. Lis, GUS podał szacowaną liczbę cudzoziemców w Polsce. Przekroczyła dwa miliony,
www.businessinsider.com.pl/twoje-pieniadze/praca/liczba-cudzoziemcow-w-polsce-to-ponad-dwa-
-miliony-gus-podal-dane/ydbgxy9 (12.05.2021).
11 J. Korczak, Wybrane zagadnienia prawne realizacji praw podmiotowych członków wspólnot
samorządowych na tle rozwiązań [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku,
Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 359.
12 Por. D. Pudzianowska, Obywatelstwo w procesie zmian, Warszawa 2013.
176
Wobec powyższego należy zapowiedzieć, że opracowanie pozostaje na gruncie nie
tylko nauki prawa administracyjnego, ale także nauki administracji, ponieważ sięga
do rzeczywiście funkcjonującego aparatu administracji publicznej13.
Podstawy teoretyczne rozważań w przedmiocie partycypacji
cudzoziemców
Partycypacja społeczna jest rzeczywistą i postulowaną treścią relacji między
podmiotami administrowanymi i podmiotami administrującymi. Może być rozpatry-
wana w kontekście koncepcji good governace
14
, prawa do dobrej administracji
15
oraz
standardów dobrej administracji, czyli ram i wzorców, które wyznaczają sposób po-
stępowania wszystkich podmiotów, które dysponują tzw. pierwiastkiem publicznym
16
.
Zgodnie z treścią art. 8 (zasada partycypacji) rekomendacji CM/Rec(2007)7
Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie dobrej administracji
z 20 czerwca 2007 r. „o ile podjęcie działania nie jest nagląco wymagane, władze
publiczne powinny zapewniać osobom prywatnym sposobność uczestnictwa właści-
wymi środkami w przygotowywaniu i urzeczywistnianiu decyzji administracyjnych,
które dotykają ich praw lub interesów”. Wśród standardów Rady Europy warto
zwrócić uwagę na postanowienie zawarte w art. 4 Konwencji z 1992 r. o udziale
cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym17. Konwencja obowiązu-
jąca w takich państwach, jak Czechy, Dania, Finlandia, Islandia, Włochy, Holandia,
Norwegia i Szwecja18, przewiduje, że „każda Strona będzie starała się zapewnić
podjęcie uzasadnionych działań włączających cudzoziemców zamieszkałych na jej
terytorium w publiczne dochodzenia, procedury planowania i inne procesy konsul-
tacyjne dotyczące spraw lokalnych” (art. 4)19. Z perspektywy omawianego tematu
treść obowiązującej w Polsce Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego20 wydaje
się być relewantna. Otóż sama koncepcja samorządu lokalnego opisana w art. 3
13
Por. Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2004, s. 20; J. Łukasiewicz, Zarys nauki admi-
nistracji, Warszawa 2004, s. 54–73; Nauka administracji, red. Z. Cieślak, Warszawa 2017, s. 35–36.
14
M. Małecka-Łyszczek, Partycypacja w ramach public governance [w:] Partycypacja społeczna
w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
15 R. Sura, Partycypacja społeczna fundamentem dobrej administracji (wybrane aspekty praw-
no-aksjologiczne), „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 10, s. 9–15.
16 M. Princ, Standardy dobrej administracji w prawie administracyjnym, Poznań 2016.
17 CETS 144 – Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level (coe.
int), www.rm.coe.int/168007bd26 (15.05.2021).
18
www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/144/signatures?p_au-
th=BvoPQ6HS (15.05.2021).
19 Each Party shall endeavour to ensure that reasonable efforts are made to involve foreign resi-
dents in public inquiries, planning procedures and other processes of consultation on local matters.
20 Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r.
(Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607 ze zm.).
177
ust. 1 wytycza źródło rozumienia relacji zachodzącej w samorządzie lokalnym.
Samorząd lokalny oznacza bowiem „prawo i zdolność społeczności lokalnych,
w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią
spraw publicznych”. Prawo to „jest realizowane przez rady lub zgromadzenia (…)
które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi”. Dodatkowo
nie wyklucza się „możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum
lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa do-
puszcza takie rozwiązanie”. Ponadto art. 4 ust. 6 stanowi, iż „społeczności lokalne
powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie
i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania
decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących”. Zapewnienie
możliwości udziału w podejmowanych decyzjach jest zatem ważną częścią wzor-
ców, które regulują relację między administracją a jednostką.
Zgodnie z denicją zaproponowaną przez I. Niżnik-Dobosz termin partycypacja
społeczna w samorządzie terytorialnym można rozumieć jako: „1) samodzielne
uczestniczenie przez obywateli (ogół społeczeństwa) w administrowaniu lokalnym,
w formach demokracji bezpośredniej; 2) legitymizowanie przez obywateli dzia-
łalności organów samorządu terytorialnego przez korzystanie z praw wyborczych
i kontrolnych; 3) odpowiednio udział obywateli, podmiotów/aktorów społecznych
w podejmowaniu rozstrzygnięć lub/i wykonywaniu zadań publicznych, w tym usług,
przez organy samorządu terytorialnego w zakresie spraw publicznych o charakterze
lokalnym, ponadlokalnym lub regionalnym, a także spraw publicznych o charak-
terze ogólnopaństwowym, zleconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego
w drodze ustawy lub przejętych przez te jednostki w drodze dobrowolnie zawartych
porozumień administracyjnych z organami administracji rządowej”
21
. Dalsze rozwa-
żania będą prowadzone w oparciu o wymienione powyżej trzy warianty rozumienia
partycypacji społecznej w samorządzie terytorialnym.
Ustawa o samorządzie gminnym głosi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy
prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1), a ilekroć w ustawie jest mowa o gmi-
nie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium
(art. 1 ust. 2)22. Ponadto ważne, by przywołać również art. 11 ust. 1 – mieszkańcy
gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory
i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Kierunek rozpoznania sta-
tusu prawnego cudzoziemca w Polsce wyznacza art. 37 Konstytucji RP23. Zgodnie
z jego treścią kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta
z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP (art. 37 ust. 1), a wyjątki od tej
zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2). Przepis
ten jest źródłem rozpoznania zasady uniwersalności (powszechności) korzystania
21
I. Niżnik-Dobosz, Partycypacja w samorządzie terytorialnym [w:] Partycypacja społeczna
w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
22
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020, poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g.
23
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).
178
z praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji RP. Przepisy te są wynikiem
akceptacji założenia, że „pewne prawa podstawowe przysługują każdemu czło-
wiekowi w każdym miejscu świata, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, co
wywodzono m.in. z uniwersalnego znaczenia zasady godności osoby ludzkiej”24.
W tym miejscu podkreślić należy, że „każdy” oznacza zarówno obywateli, jak
i cudzoziemców z apatrydami włącznie
25
. Tylko niektóre prawa konstytucyjne
przysługują wyłącznie obywatelom, natomiast znaczna większość z nich dotyczy
też cudzoziemców. W doktrynie wskazuje się, że postanowienia konstytucyjne nie
ograniczają ustawodawcy zwykłego do rozszerzenia uprawnień konstytucyjnych
w drodze ustawowej26. Dopuszcza się w tym zakresie, że poza prawami wyraźnie
zastrzeżonymi dla obywatela „podmiotami wszystkich pozostałych wolności i praw
muszą być zarówno obywatele, jak i cudzoziemcy”27.
Kluczowy dla zrozumienia postulatu partycypacji cudzoziemców w życiu
publicznym na terenie gminy jest art. 16 ust. 1 głoszący, że ogół mieszkańców
jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę
samorządową. Ten przepis koresponduje z postanowieniami u.s.g. W naszej ocenie
w świetle u.s.g. oraz na podstawie Konstytucji RP należy stwierdzić, że mieszkań-
cem gminy jest każda osoba, w tym cudzoziemiec, która koncentruje swoje życie
na jej terytorium, niezależnie od długości jej lub jego pobytu28. Zatem z aprobatą
przyjmuje się, że „w skład wspólnoty mieszkańców wchodzą nie tylko obywatele,
ale również cudzoziemcy i bezpaństwowcy
29
. W literaturze można odnaleźć pogląd,
że cudzoziemcy nielegalnie przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
również tworzą wspólnotę samorządową
30
. To stanowisko podzielają autorzy niniej-
szego opracowania. Podstawa pobytowa oraz miejsce, z którego pochodzą może
stanowić jedynie podstawę różnicowania zakresu praw i obowiązków ustawowych.
Na marginesie warto zwrócić uwagę, że żaden przepis u.s.g. nie nawiązuje do reali-
zacji zadania związanego z pobytem cudzoziemców na terenie gminy czy migracji
31
.
24 L. Garlicki, M. Zubik, art. 37 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II,
Warszawa 2016.
25 M. Jabłoński, Identykacja wolności i praw jednostki w pracach nad treścią Konstytucji RP
z 2 kwietnia 1997 roku [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim
porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 19.
26 L. Garlicki, M. Zubik, art. 37.
27 Ibidem.
28
Pogląd ten został zasygnalizowany przez M. Princ, D. Kryska w referacie pt. Tasks of territorial
self-government units in the eld of migration – Czech and Polish experiences w ramach International
Conference on Local Governance And Human Rights In The World Of Wicked Problems, Zagreb,
Croatia on June 6th and 7th, 2019.
29 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 815/20, Lex nr 3058209.
30 M. Kumela-Romańska, Administracyjno-prawny status cudzoziemca-członka wspólnoty sa-
morządowej, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 6, s. 42–50.
31 M. Princ, D. Kryska, Local Government Tasks in Managing Migrations in the Czech Republic
and Poland, „HKJU-CCPA (Hrvatska i komparativna javna uprava)” 2020, no. 20(2), s. 269–298.
179
Tematyka partycypacji społecznej w działaniach administracji publicznej jest
dosyć dobrze opracowana w polskiej literaturze. Ramy niniejszego opracowania nie
pozwalają na analizę wszystkich aspektów uczestnictwa. W dalszej części skupimy
się zatem na wybranych instrumentach, które uznaliśmy za istotne z punktu widze-
nia cudzoziemców. Stąd podążając za podziałem na bezpośredni i pośredni udział
w podejmowaniu decyzji samorządowych, omówione zostaną takie zagadnienia,
jak wybory, referendum, struktury partycypacyjne i inne ciała przedstawicielskie,
konsultacje społeczne, budżety obywatelskie, organizacje pozarządowe, dostęp do
informacji publicznej, inicjatywy uchwałodawcze oraz kontakt z radnymi i organem
wykonawczym.
Prawa wyborcze przysługujące cudzoziemcom na szczeblu lokalnym
Udział cudzoziemców w życiu politycznym społeczności, w której zamieszkują,
to jeden z podstawowych elementów ich integracji. Daje możliwość wpływania na
proces decyzyjny, a tym samym przyczynia się do bycia pełnoprawnym członkiem
wspólnoty lokalnej.
Na skutek wdrożenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Rady
nr 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r. ustanawiającej szczegółowe warunki wykony-
wania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli
Unii Europejskiej mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, któ-
rego nie są obywatelami32, powstała rzeczywistość prawna uzasadniająca podział
rozważań w zakresie praw politycznych przysługujących cudzoziemcom na szczeblu
lokalnym, tj. na cudzoziemców będących obywatelami Unii oraz cudzoziemców
niebędących obywatelami Unii.
Przepisy prawa polskiego przyznają czynne i bierne prawo wyborcze do organu
stanowiącego gminy (rada gminy), w wyborach wójta w danej gminie wyłącznie
obywatelom polskim oraz obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami
polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat i stale zamieszkują na
obszarze danej gminy33. Tym samym spośród wszystkich cudzoziemców mieszka-
jących legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyżej wymienione upraw-
nienie do głosowania w wyborach lokalnych przysługuje jedynie tym spośród nich,
którzy mają status obywatela Unii.
Cudzoziemcy niebędący obywatelami Unii Europejskiej, przynależący do gmin-
nej wspólnoty samorządowej, są pozbawieni możliwości korzystania z zasadni-
czej części uprawnień członka tej wspólnoty samorządowej, tj. z uprawnienia do
32 Dyrektywa Rady 94/80/WE z 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wyko-
nywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających
miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.U. UE. L. z 1994 r.,
nr 368, s. 38 ze zm.).
33 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2020, poz. 1319).
180
bezpośredniego i pośredniego udziału w sprawowaniu władzy, a w konsekwencji
w decydowaniu o sprawach dotyczących tej wspólnoty.
W ocenie autorów pozbawienie cudzoziemców niebędących obywatelami Unii
Europejskiej zasadniczej części uprawnień członka wspólnoty samorządowej budzi
uzasadnione wątpliwości chociażby z punktu widzenia art. 32 Konstytucji RP, w tym
przede wszystkim ust. 2, zgodnie z którym „nikt nie może być dyskryminowany
w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.
Warto wskazać, iż wątpliwości natury konstytucyjnej budziło także przy-
znanie prawa do udziału w wyborach lokalnych obywatelom innych państw
członkowskich Unii Europejskiej, co stało się kanwą rozstrzygnięcia w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r.
34
Trybunał orzekł o zgodności
tego prawa z Konstytucją RP, uznając, że prawa wyborcze w wyborach lokalnych
przysługujące obywatelom innych państw członkowskich Unii „nie zagrażają
Rzeczypospolitej Polskiej jako dobru wspólnemu wszystkich obywateli, z uwagi
na konstytucyjnie określony charakter wspólnot samorządowych oraz nałożone
na nie zadania i przyznane w związku z tym kompetencje”. Choć Trybunał Kon-
stytucyjny uznał, iż w związku z przyznaniem praw wyborczych dla obywateli
innych państw członkowskich Unii Europejskiej w wyborach lokalnych brak jest
zagrożenia dla niepodległości Polski z uwagi na charakter wspólnot samorządo-
wych stanowiących wspólnotę mieszkańców, nie znalazło to odzwierciedlenia
w przyznaniu praw wyborczych w wyborach lokalnych w Polsce dla cudzoziem-
ców spoza państw Unii.
Nawiązując do uwag poczynionych w części odnoszącej się do konstytucyjnej
zasady uniwersalności, należy podkreślić, że uzasadnione są postulaty rozszerzenia
praw wyborczych w wyborach samorządowych także na cudzoziemców niemają-
cych obywatelstwa Unii Europejskiej. Jak już wskazano, takie rozwiązanie znajduje
uzasadnienie w brzmieniu art. 16 Konstytucji RP określającym zakres podmiotowy
wspólnoty samorządowej jako ogółu mieszkańców jednostek zasadniczego po-
działu terytorialnego, co czyni stosowane aktualnie kryterium obywatelstwa irre-
lewantnym. Należy bowiem wskazać, iż to fakt zamieszkiwania, nie zaś posiadania
obywatelstwa, ma kluczowe znaczenie w kontekście wspólnoty samorządowej35.
Podkreślenia wymaga, iż celem wyborów organów jednostek samorządu terytorial-
nego jest wyłonienie podmiotów reprezentujących wszystkich mieszkańców danego
terytorium, niezależnie od obywatelstwa, co wprost przemawia za przyznaniem
praw wyborczych również cudzoziemcom niemających obywatelstwa Unii Euro-
pejskiej. W naszej ocenie konsekwentnie należałoby zmienić treść art. 26 ust. 2a
u.s.g., zgodnie z którym „wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) nie może być
osoba, która nie jest obywatelem polskim”.
34 Wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04.
35 A. Piekutowska, Prawa wyborcze imigrantów. Reeksje na tle instytucji obywatelstwa euro-
pejskiego, „Białostockie Studia Prawnicze” 2016, nr 20/A, s. 188.
181
Ustawowe ograniczenia udziału cudzoziemców w referendum
lokalnym
Instytucja referendum lokalnego jest jednym z podstawowych przejawów demo-
kracji bezpośredniej sprawowanej przez mieszkańców samorządu terytorialnego
36
.
Zgodnie z art. 170 Konstytucji RP prawo udziału w referendum lokalnym
zostało zastrzeżone dla członków wspólnoty samorządowej. Z takiego brzmienia
przepisu należy wnosić, iż Konstytucja RP statuuje prawo członków wspólnoty
samorządowej do czynnego udziału w sprawowaniu władzy publicznej za pomocą
demokracji bezpośredniej w postaci referendum bez względu na to, czy są obywa-
telami polskimi, czy cudzoziemcami. Fakt odwołania się do pojęcia członkowie
wspólnoty powoduje, że przy określeniu kręgu podmiotów posiadających legity-
mację do głosowania w referendum lokalnym nie można posługiwać się wyłącznie
przesłanką obywatelstwa, skoro członkami wspólnoty mogą być również obywatele
innych państw czy nawet bezpaństwowcy37.
Konstytucja RP nie określa jednak ani zasad, ani trybu przeprowadzenia referen-
dum lokalnego, pozostawiając dookreślenie tej materii ustawodawcy zwykłemu38.
Wspomniane kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy o referendum
lokalnym39. Stosownie do art. 3 tej ustawy w referendum mają prawo brać udział
osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego,
posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Mając na
względzie, iż czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego gminy przysługuje
wyłącznie obywatelom polskim oraz obywatelom Unii Europejskiej niebędącym
obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat i stale
zamieszkują na obszarze danej gminy, również i w analizowanym przypadku spośród
wszystkich cudzoziemców mieszkających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej prawo do udziału w referendum lokalnym przysługuje wyłącznie cudzo-
ziemcom posiadającym status obywatela Unii. Tym samym cudzoziemcy niebędący
obywatelami Unii, przynależący do gminnej wspólnoty samorządowej – podobnie
jak w przypadku omówionego wcześniej czynnego i biernego prawa wyborczego
do organów gminy – są pozbawieni prawa do udziału w referendum lokalnym.
Cudzoziemcy spoza Unii nie mają możliwości współdecydowania o sprawach
dotyczących wspólnoty samorządowej, której z racji zamieszkania są członkami.
Jak już wskazano, w świetle regulacji konstytucyjnej okolicznością decydującą
o prawie udziału w referendum lokalnym jest zamieszkiwanie na obszarze da-
nej jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym współtworzenie wspólnoty
36
E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa
2002, s. 17 i n.
37 B. Naleziński, komentarz do art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019.
38 M. Safjan, Konstytucja RP, t. II: Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016.
39 Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. 2019, poz. 741).
182
samorządowej. Jako że Konstytucja RP zastrzega prawo udziału w referendum
lokalnym dla wszystkich mieszkańców wspólnoty samorządowej – bez względu na
to, czy są obywatelami polskimi, czy cudzoziemcami
40
– brak jest przeszkód natury
konstytucyjnej, które uniemożliwiałyby przyznanie prawa do udziału w referendum
lokalnym także cudzoziemcom niemających obywatelstwa Unii Europejskiej.
Udział cudzoziemców w strukturach partycypacyjnych i innych
ciałach przedstawicielskich w gminach
Udział cudzoziemców we wspólnocie lokalnej może zostać zapewniony przez
funkcjonowanie różnorodnych struktur o charakterze partycypacyjnym. W ramach
przyznanej przez Konstytucję RP oraz potwierdzonej przez ustawy zasady samodziel-
ności samorząd terytorialny może sam kreować swoje struktury organizacyjne. Przede
wszystkim w wyniku wyborów pewna część uprawnionych cudzoziemców może
znaleźć się w radzie gminy (miejskiej) i w ten sposób reprezentować interesy cudzo-
ziemców. Jeśli chodzi zaś o podmioty o charakterze partycypacyjnym, wymienia się
rady, zespoły i komisje41. W świetle art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego42 grona
może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot
działania oraz skład osobowy. Takie komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej
plan pracy oraz sprawozdania z działalności (ust. 3). Artykuł 21 ust. 4 u.s.g. przyznaje
możliwość uczestniczenia w posiedzeniach komisji radnych niebędący jej członkami.
Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski, ale nie posiadają prawa udziału
w głosowaniu. Warte odnotowania jest to, że komisje są reeksem samodzielności,
jaką ustawodawca powierzył jednostkom samorządu terytorialnego, by w zależności
od tego, co jest ważne dla poszczególnej gminy, mogły one swobodnie kształto-
wać swoją strukturę. Stąd też nazwy komisji bywają różne, np. Komisja Górnicza
w gminie Katowice
43
, Komisja Spraw Społecznych, Osiedli i Partycypacji, Komi-
sja ds. Polityki Senioralnej (Wrocław)44, Komisja Polityki Gospodarczej i Morskiej
(Gdańsk)45, Komisja Samorządowa i Integracji Europejskiej (Warszawa)46, Komisja
40 D. Pudzianowska, Prawa wyborcze i inne prawa polityczne cudzoziemców z państw trzecich
w Polsce [w:] Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie?, red. S. Łodziński, D. Pudzianowska,
M. Szaranowicz-Kusz, Warszawa 2014, s. 109.
41 A. Ziółkowska, A. Gronkiewicz, Komisje, zespoły, rady jako forma partycypacji obywateli
w samorządzie terytorialnym [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dol-
nicki, Warszawa 2014, s. 280–304.
42 Warto zwrócić uwagę, że 30 maja 2001 r. został uchylony art. 21 ust. 2, który pozwalał na
wchodzenie do składu komisji osób spoza rady.
43 bip.katowice.eu/RadaMiasta/Komisje/default.aspx (22.05.2021).
44 bip.um.wroc.pl/artykuly/780/komisje-rady (22.05.2021).
45 bip.gdansk.pl/rada-miasta/komisje-rady-miasta (22.05.2021).
46
bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/rada_warszawy_2018_2023/komisje/default.htm
(22.05.2021).
183
ds. Rzeszowskiego Budżetu Obywatelskiego (Rzeszów)
47
, Komisja Zdrowia i Roz-
woju Społecznego (Sopot)48, Doraźna Komisja ds. Współpracy Międzynarodowej
i Promocji Zagranicznej (Poznań)49. Przegląd struktur wybranych miast na prawach
powiatu w Polsce pozwala na stwierdzenie, że nie wyodrębnia się komisji, które
zajmują się migracją bądź cudzoziemcami.
Na marginesie rozważań warto też jako dobry przykład podać funkcjonowanie
w Czechach Komisji Rady Miasta stołecznego Pragi ds. integracji cudzoziemców
(Komise Rady Hlavního města Prahy pro oblast integrace cizinců). Jest ona inicju-
jącym i doradczym organem rady w zakresie integracji cudzoziemców przebywają-
cych na terenie miasta i ich włączania do społeczeństwa mieszkańców i obywateli
miasta. W świetle obecnych przepisów nic nie stoi na przeszkodzie, by powołać
taką komisję w ramach możliwości, jakie daje u.s.g. Ważne jest również to, aby
ciała te składały się także z cudzoziemców, co obecnie wymagałoby jednak zmian
legislacyjnych w przypadku cudzoziemców spoza Unii Europejskiej.
Przestrzeń do włączenia cudzoziemców w procesy decyzyjne może kreować sta-
tut gminy. Ilustracją w tym zakresie może być § 19 ust. 2 Statutu Miasta Poznania
50
.
Otóż zgodnie z jego treścią przewodniczący komisji może zaprosić na posiedzenie
komisji inne osoby, których obecność może być uzasadniona ze względu na przed-
miot rozpatrywanej sprawy. Osoby, które zostaną zaproszone przez przewodniczą-
cego, mają prawo zabrania głosu na posiedzeniu komisji. Podobne uregulowania
można znaleźć w statutach innych gmin. Zatem od aktywności przewodniczącego
zależy, czy dostrzega on potrzebę udziału cudzoziemców w obradach danej komi-
sji. Zgodzić się trzeba z postulatem, że „ważne jest, aby w jej gremiach, oprócz
fachowych urzędników, osób mających specjalistyczną wiedzę, różne kompetencje
i umiejętności, znajdowali się w miarę możliwości reprezentanci środowisk, na rzecz
których zadania te są wykonywane”
51
. To kryterium spełnia Zespół ds. Polityki Rów-
ności i Różnorodności powołany przez Prezydenta Miasta Poznania52. W Warszawie
podobną rolę odgrywa Centrum Komunikacji Społecznej oraz Branżowa Komisja
Dialogu Społecznego ds. Cudzoziemców. Takie zespoły mogą stanowić efektywną
formę projektowania decyzji i działań ze względu na ich ogromny potencjał infor-
macyjny
53
. Innym przykładem działań podejmowanych na rzecz cudzoziemców jest
47
bip.erzeszow.pl/wladze-miasta/rada-miasta-rzeszowa/vii-kadencja-rady-miasta-2018-2023/
komisje-rady-miasta-rzeszowa-viii-kadencji (22.05.2021).
48 www.miasto.sopot.pl/strona/komisje (22.05.2021).
49 bip.poznan.pl/bip/komisje/dorazna-komisja-ds-wspolpracy-miedzynarodowej-i-promocji-za-
granicznej-uwaga-komisja-funkcjonowala-do-30-wrzesnia-2019-r,1390/ (23.05.2021).
50
Uchwała nr LXXX/1202/V/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie Statutu Miasta Poznania.
51 Ibidem.
52
http://www.poznan.pl/mim/info/news/powolano-zespol-ds-polityki-rownosci-i-roznorodno-
sci,128327.html (22.05.2021).
53
E. Knosala, Zarys nauki administracji, Warszawa 2006, s. 91; A. Ziółkowska, A. Gronkiewicz,
Komisje, zespoły…
184
Gdański Model Integracji Imigrantów przyjęty przez radnych54. Podstawą prawną
tego programu stała się ustawa o pomocy społecznej, która zakłada podejmowanie
wśród zadań własnych innych działań wynikających z rozeznanych potrzeb, w tym
tworzenie i realizację programów osłonowych. Myślą przewodnią aktu w ramach
tak ogólnie sprecyzowanego zadania jest to, że cudzoziemcy są częścią jednostek
samorządu terytorialnego. Zespół przygotowujący model integracji określił, że
głównym celem jest wzmocnienie integracji imigrantów i imigrantek w kilku ob-
szarach. Zakłada się również „włączanie migrantów w wydarzenia o charakterze
partycypacyjnym w lokalnej społeczności poprzez zaproszenia do lokalnych kon-
sultacji, warsztatów społecznych, zgłaszanie wniosków do budżetu obywatelskiego,
kandydowanie do rad dzielnic”.
Warto również zastanowić się nad tym, czy przestrzenią, która mogłaby być
miejscem reprezentacji interesów cudzoziemców, są jednostki pomocnicze określane
w literaturze jako instrument partycypacji społecznej55. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.g.
zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa
statut gminy. Także rada gminy określa organizację i zakres działania jednostki pomoc-
niczej (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Problem jednak w tym, że statuty jednostek pomocniczych
najczęściej korespondują z postanowieniami Kodeksu wyborczego, odnosząc się do
gurowania w spisie wyborców. Jest w tym pewna sprzeczność, ponieważ zazwyczaj
wśród początkowej treści statutu najczęściej znajdujemy takie oto postanowienie, że
mieszkańcy danej jednostki stanowią wspólnotę samorządową. Czy mieszkańcem
zatem nie jest cudzoziemiec spoza Unii Europejskiej? Może warto zastanowić się
nad tym, czy na tym poziomie samorządności nie dałoby się otworzyć możliwości
kandydowania również cudzoziemców, którzy nie mieszczą się wśród grup upraw-
nionych podmiotów posiadających bierne i czynne prawo wyborcze?
Organizacje pozarządowe jako forma udziału cudzoziemców
w wykonywaniu zadań publicznych
Wśród form strukturalnego oddziaływania można wyróżnić organizacje pozarzą-
dowe, w tym organizacje pożytku publicznego56. Wypada zgodzić się z poglądem,
że obecność organizacji pozarządowych w sferze samorządowej jest wyrazem
wdrożenia zasady partycypacji57. Niezależnie od tego, czy organizacja uzyskała
54
Uchwała nr XXVI/673/16 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia
na terenie Miasta Gdańska Modelu Integracji Imigrantów.
55
M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa
2021, art. 5.
56
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.
2020, poz. 1057 ze zm.).
57 Zob. też: A. Barczewska-Dziobek, Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z orga-
nizacjami pozarządowymi – geneza rozwiązań, „Samorząd Terytorialny” 2016, nr 1–2, s. 48–62.
185
status organizacji pożytku publicznego, czy go nie uzyskała, może wykonywać
zadania, które będą tożsame z zadaniami publicznymi. Partnerstwo organizacji
pozarządowych należy też rozpatrywać w świetle zasady subsydiarności
58
. Ustawa
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprost proklamuje, że „organy
administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której
mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego
zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicz-
nego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów” (art. 5 ust. 1). Zgodnie
z treścią art. 5 owa współpraca, oparta na zasadach pomocniczości, suwerenności
stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, obejmuje takie
obszary, jak zlecanie zadań organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wy-
mienionym, wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności,
konsultowanie z organizacjami w dziedzinach dotyczących działalności statutowej
tych organizacji, tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicja-
tywnym czy umowy partnerskiej.
Bardzo ciekawą formą partycypacji jest inicjatywa lokalna, czyli forma współ-
pracy jednostek samorządu terytorialnego z ich mieszkańcami w celu wspólnego re-
alizowania zadania publicznego na rzecz społeczności lokalnej. Wniosek w sprawie
chęci realizacji zadania publicznego mogą złożyć mieszkańcy jednostki samorządu
terytorialnego bezpośrednio bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych
lub podmiotów wymienionych w ustawie (art. 19b). W myśl art. 4 ust. 1 prawa
o stowarzyszeniach cudzoziemcy mający miejsce zamieszkania na terytorium Rze
-
czypospolitej Polskiej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach zgodnie z przepisami
obowiązującymi obywateli polskich59. Konfrontując przywołane przepisy ustawy
o pożytku publicznym i o wolontariacie z prawem o stowarzyszeniach, należy
stwierdzić, że nie ma przeszkód, by cudzoziemcy, niezależnie od pochodzenia (Unia
Europejska i spoza Unii Europejskiej), korzystali z tej formy udziału w wykony-
waniu zadań publicznych. Powyższa uwaga dotyczy również fundacji
60
. W tym
przypadku cudzoziemcy nie muszą znajdować się w spisie wyborców. Wydaje się,
że regulacje prawne w tym zakresie nie wymagają zmian.
Prawne aspekty udziału cudzoziemców w konsultacjach społecznych
Kolejnym przejawem partycypacji społecznej są konsultacje społeczne, których
celem jest „zasięganie opinii u osób trzecich, niebędących ekspertami w danej dzie-
dzinie, jednakże mających określony pogląd na przedmiot konsultacji ze względu
58 J. Korczak, Wybrane zagadnienia…, s. 374.
59 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. 2020, poz. 2261).
60 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. 2020, poz. 2167).
186
na bezpośrednie zaangażowanie w sprawę”61. Idea konsultacji spraw publicznych
ze społecznością lokalną jest spójna z ideą samorządu terytorialnego rozumianego
jako samodzielne wykonywanie administracji publicznej przez upodmiotowione
społeczności lokalne62.
Podstawę prawną przeprowadzania konsultacji społecznych w gminach stanowi
art. 5a u.s.g. Zgodnie z regulacją ustawową uczestnikami konsultacji społecznych
są mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje
(art. 5a ust. 1 u.s.g.). Jako że przepisy ustawy nie deniują, kto jest „mieszkań-
cem” gminy, dla ustalenia statusu mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego
– zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie – zastosowanie znajduje art. 25 k.c.63
Należy jednak podkreślić, iż wskazana regulacja nie określa statusu mieszkańca
na gruncie prawa prywatnego, lecz miejsce pobytu osoby zycznej, z tego też
względu wymaga on odpowiedniego reinterpretowania na potrzeby m.in. u.s.g.64
W doktrynie podnosi się, iż „w świetle art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decy-
dują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie tj. corpus) i wewnętrzny
(zamiar stałego pobytu, czyli animus manendi), występujące i trwające łącznie”65.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej problematyki, należy
wskazać, że mieszkańcem odpowiednio gminy będzie osoba zyczna, przy czym
jej narodowość pozostaje irrelewantna z punktu widzenia ustawowo określonego
prawa do udziału w konsultacjach społecznych.
Mając na uwadze, że konsultacje społeczne przeprowadzane na podstawie m.in.
przepisów u.s.g. mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej
wypowiedzenia swojej opinii zbiorowej na określony temat będący przedmiotem
konsultacji, w ocenie autorów w pełni zasadne jest umożliwienie wzięcia w nich
udziału wszystkim mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego, bez
względu na posiadane obywatelstwo.
Budżety obywatelskie jako forma partycypacji cudzoziemców
na szczeblu lokalnym
Analizując prawnie dopuszczalne formy partycypacji cudzoziemców w gminach,
warto również zasygnalizować problematykę dopuszczalności ich udziału w tzw. bu-
dżetach obywatelskich. Choć idea budżetów obywatelskich funkcjonuje w Polce od
61
Konsultacje społeczne jako narzędzie partycypacji publicznej. Opracowania tematyczne,
Warszawa 2019, s. 7.
62 R. Marchaj, Samorządowe konsultacje społeczne, Warszawa 2016, s. 84.
63 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. 2020, poz. 1740).
64
R. Marchaj, Samorządowe konsultacje społeczne. Propozycje de lege ferenda, „Samorząd
Terytorialny” 2020, nr 7–8, s. 66–78.
65 M. Pazdan, komentarz do art. 25 Kodeksu cywilnego [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I,
red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2013, s. 132.
187
kilku lat, to w polskim porządku prawnym problematyka ta doczekała się ustawowej
regulacji dopiero w 2018 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r.
o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybie-
rania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych66. Na mocy
przepisów tej ustawy w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy – odpowiednio
gminy, powiatu, województwa – w bezpośrednim głosowaniu mogą decydować
corocznie o części wydatków budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego.
W literaturze podkreśla się, że zarówno budżet partycypacyjny, jak i fundusz sołecki
„gwarantują mieszkańcom jednostek pomocniczych faktyczny udział w zarządzaniu
wspólnotą lokalną”67. Jak podkreśla A. Misiejko, „budżet obywatelski miał stać się
jednym z narzędzi budowania wspólnot samorządowych”68.
Z punktu widzenia opisywanej problematyki należy podkreślić, iż w aspekcie
podmiotowym polski prawodawca prawo do udziału w głosowaniu nad budżetem
obywatelskim przyznaje mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego,
w tym przypadku gminy. Przez mieszkańca w polskim porządku prawnym – ma-
jąc na uwadze brzmienie przepisów m.in. u.s.g. – należy rozumieć osobę zyczną
zamieszkującą na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z po-
glądami wyrażanymi zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie należy przyjąć,
że ocena, kto jest mieszkańcem danej jednostki samorządu terytorialnego, następuje
ponownie przez pryzmat art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania
osoby zycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego
pobytu. Tym samym mieszkańcem danej gminy jest osoba zyczna, która przebywa
na jej terenie z zamiarem stałego pobytu.
Należy podkreślić, iż regulacje przyjęte na gruncie u.s.g. prowadzą do wniosku,
że dla przynależności do danej wspólnoty samorządowej nie ma znaczenia kwestia
posiadania polskiego obywatelstwa, ponieważ jedyną przesłanką członkostwa jest
zamieszkiwanie na terytorium danej gminy. Tym samym trzeba uznać, iż upraw-
nionymi do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego są wszyscy mieszkańcy
danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym także cudzoziemcy.
Mając na uwadze powyższe, należy krytycznie odnieść się do nazewnictwa uży-
tego przez polskiego ustawodawcę, ponieważ określenie budżet obywatelski zdaje się
sugerować, iż ta forma partycypacji skierowana jest wyłącznie do obywateli, tj. do
osób posiadających obywatelstwo (polskie czy też – jak się może wydawać z uwagi na
zakres podmiotowy osób posiadających prawa wyborcze w wyborach samorządowych
– Unii Europejskiej), co pozostaje w sprzeczności z celami regulacji ustawowej, która
– jak wykazano powyżej – kierowana jest do mieszkańców danej jednostki samorządu
terytorialnego bez względu na posiadane obywatelstwo. Należy uznać, iż bardziej
66
Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału
obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych
(Dz.U. 2019, poz. 130 ze zm.).
67 M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021.
68 A. Misiejko, Budżet obywatelski w praktyce samorządów, Warszawa 2020, s. 11.
188
adekwatne z punktu widzenia celów i założeń regulacji ustawowej byłoby określenie
budżet partycypacyjny, gdyż nie sugeruje ono zawężenia kręgu osób uprawnionych
wyłącznie do osób posiadających obywatelstwo polskie czy też Unii Europejskiej.
Zważywszy, że regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej problema-
tyki zaczęły obowiązywać niedawno na gruncie prawa polskiego, w naszej ocenie
celem dalszych badań należałoby uczynić to, czy – a jeśli tak, to w jakim stopniu
cudzoziemcy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej korzystają z ustawowego prawa
partycypacji w budżetach zwanych obywatelskimi, jak również to, czy napotykają
w tym zakresie przeszkody stawiane przez samorządy gminne, nieznajdujące uza-
sadnienia w przepisach rangi ustawowej.
Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza
Kolejną instytucją zaliczaną do form partycypacji społecznej jest obywatelska
inicjatywa uchwałodawcza. W myśl art. 41a ust. 1 u.s.g. „grupa mieszkańców
gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może
wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą”. Należy zauważyć, że „prawo
do wnoszenia oraz popierania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej posiadają
tylko mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze w wyborach rady gminy,
tj. obywatele Polski oraz obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami
polskimi, którzy w dniu udzielenia swojego poparcia ukończyli 18 lat oraz stale
zamieszkują na obszarze gminy, której organ stanowiący jest adresatem wniesionej
inicjatywy”69. Przy czym podobnie jak w przypadku wyborów czy referendum, ta
forma uczestniczenia w życiu gminy nie jest dostępna dla cudzoziemców spoza Unii
Europejskiej. Najczęściej uchwały w sprawie ustalenia szczegółowych zasad wno-
szenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przewidują, że mieszkańcy mogą
wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą poprzez przedłożenie projektu uchwały70.
W przypadku miasta Leszno radni zdecydowali, że pod pojęciem mieszkańcy na-
leży rozumieć grupę co najmniej 300 mieszkańców posiadających czynne prawo
wyborcze do Rady. Należy zauważyć, że inicjatywa obywatelska dotyczy tylko
projektu uchwały. Ostateczny los propozycji mieszkańców spoczywa w rękach
radnych. Warto również i w tym przypadku zgłosić zastrzeżenia do nazewnictwa,
ponieważ nawet w świetle obecnych przepisów w tej formie partycypacji mogą
wziąć udział cudzoziemcy z Unii Europejskiej.
69 R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa
2021, art. 41(a).
70 Uchwała nr LIII/730/2018 Rady Miejskiej Leszna z dnia 25 października 2018 r. w sprawie
ustalenia szczegółowych zasad wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, zasad tworzenia
komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych,
formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty (Dz. Urz. Województwa Wiel-
kopolskiego 2018, poz. 8769).
189
Zakres podmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej
W kontekście analizowanej problematyki warto wspomnieć o prawie dostępu
do informacji, gdyż stanowi on podstawową i najprostszą formę partycypacji spo-
łeczeństwa71.
Ustawa zasadnicza w art. 61 ust. 1 kształtuje prawo dostępu do informacji
publicznej jako prawo zastrzeżone dla obywateli, bowiem dostęp taki ma prawo
uzyskać obywatel, a nie „każdy”
72
. Jednak ustawodawstwo zwykłe, tj. przepisy
ustawy o dostępie do informacji publicznej73, reguluje kwestię zakresu podmioto-
wego prawa do informacji publicznej w sposób odmienny, ponieważ art. 2 ust. 1
tej ustawy stanowi, iż „każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu
do informacji publicznej”. Tak sformułowane uprawnienie obejmuje zdecydowanie
szerszy krąg podmiotów niż regulacja konstytucyjna74.
Ustawodawca, posługując się terminem każdy, zrezygnował z formułowa-
nia wobec wnioskodawców będących osobami zycznymi wymogu posiadania
obywatelstwa polskiego, jak to ma miejsce w Konstytucji RP. Co istotne w kon-
tekście wcześniejszych rozważań odnoszących się do wspólnoty samorządowej,
na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest także
wymogu posiadania na terenie Polski stałego miejsca zamieszkania lub pobytu.
Jak się podnosi w literaturze przedmiotu, takie ujęcie kręgu podmiotów uprawnio-
nych do uzyskania informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie
do informacji publicznej statuuje zasadę powszechności dostępu do informacji
publicznej75.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej problematyki, należy wskazać, iż
prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zarówno obywatelom polskim,
obywatelom państw wchodzących w skład Unii Europejskiej, jak i obywatelom
innych państw, a także apatrydom niemogącym wylegitymować się posiadaniem
żadnego obywatelstwa. Brak jest bowiem na gruncie obowiązujących przepisów
prawa podstaw do jakiegokolwiek zawężania zakresu podmiotów uprawnionych
do uzyskania dostępu do informacji publicznej76.
71
D. Fleszer, Prawo do informacji a partycypacja obywatelska, „Roczniki Administracji i Prawa”
2019, nr XIX(1), s. 91.
72
A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji
publicznej, „Casus” 2008, nr 48, s. 15.
73 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020, poz. 2176).
74
I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz,
Warszawa 2015; J. Czerw, Dostęp do informacji publicznej w Polsce, „Przegląd Prawa Publicznego”
2013, nr 11, s. 7.
75 P. Szustakiewicz, komentarz do art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] Ustawa
o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz,
https://sip.legalis.pl/document-view.seam?documentId=mjxw62zogi3damjyha3dmojoobqxalrtgy-
2deojwhaya (30.05.2021).
76 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. II SA/Wa 436/19, Lex nr 2741323.
190
Kontakt cudzoziemców z radnymi i organem wykonawczym
Kontakt z radnymi i organem wykonawczym (wójtem, burmistrzem, prezy-
dentem) zalicza się do grupy form, które pozwalają na pośrednie oddziaływanie
na podejmowane w samorządzie rozstrzygnięcia. Obowiązek utrzymywania więzi
między radnymi a mieszkańcami wynika wprost z u.s.g. Radny ma obowiązek
kontaktu z „mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje
zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy
do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców” (art. 23 ust. 1
u.s.g.). Trafnie zauważa M. Rachaj, że przywołany przepis wskazuje na kilka form
utrzymywania więzi
77
. Zgodzić należy się również ze stwierdzeniem, że „nakładając
na radnego obowiązek utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz z ich organi-
zacjami, ustawodawca jednak nie określił zasad, form ani metod tych kontaktów”
78
.
Wiele zależy więc w tym względzie od pomysłowości radnych. Utrzymanie więzi
z mieszkańcami jest także ważną częścią aktywności organu wykonawczego, często
deklarowaną w trakcie kampanii wyborczych.
Powyżej opisany rodzaj utrzymania więzi, a zarówno pole do zwiększenia
uczestnictwa mieszkańców, nie wymaga zmian legislacyjnych. Co ważne, swoboda,
którą ustawodawca pozostawił radnym oraz wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi,
pozwala na włączenie w procesy decyzyjne wszystkich cudzoziemców zamieszku-
jących na terytorium gminy, niezależnie od obywatelstwa.
Podsumowanie
Podstawowym warunkiem integracji cudzoziemców w kraju, w którym koncen-
trują się ich interesy życiowe, jest stworzenie im warunków do współdecydowania
o wspólnocie samorządowej, której na co dzień są członkami. Wyniki analizy po-
szczególnych rozwiązań prawnych zawartych w artykule pozwalają na stwierdzenie,
że cele stawiane przed demokratycznym społeczeństwem aktualnie w Polsce nie są
w pełni realizowane. W obszarze problematyki partycypacji cudzoziemców w gminie
jako najistotniejszy problem jawi się brak możliwości udziału w życiu politycz-
nym cudzoziemców niebędących obywatelami Unii Europejskiej, co zdaje się stać
w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. Po drugie, należy zmienić terminologię,
rezygnując z nazw budżet obywatelski czy inicjatywa obywatelska, ponieważ ich de-
sygnatem nie są tylko obywatele. Po trzecie, warto zastanowić się, czy nie nadszedł
czas, by w ogóle oderwać ideę samorządności od posiadania obywatelstwa.
77 R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa
2021, art. 41(a).
78 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2008 r., sygn. III SA/Wr 119/08, ONSAiWSA 2010,
nr 1, poz. 10.
191
Podzielamy pogląd, że samorząd terytorialny, który cechuje się uniwersalnością,
prostotą, elastycznością, a także silną podwójną legitymacją demokratyczną, jest
w stanie sprostać wymogom współczesności79, w tym migracji cudzoziemców na
ich terytorium. Forma korporacyjna najlepiej sprzyja idei partycypacji społecznej
80
.
Przymiot samorządności jest realny tylko wówczas, gdy trwa nieustanny dialog
między mieszkańcami a organami samorządowymi. Idea samorządu ma sens wtedy,
gdy mieszkańcy posiadają realny wpływ na decyzje podejmowane przez wspólnotę
i jej organy81. Chodzi tutaj o to, by mieszkańcy, także cudzoziemcy, nie byli tylko
wyborcami82. Niniejsze opracowanie otwiera drogę do przeprowadzenia bardziej
szczegółowych badań w tym zakresie, a przede wszystkim analizy tego, na ile
w porównaniu z obywatelami partycypacja społeczna cudzoziemców osiąga realny
wymiar. Podzielamy pogląd wyrażony przez R. Sowińskiego, że cudzoziemcy,
„żyjąc i pracując w gminach europejskich, wzbogacają je o wartości, które dla
nich samych są ważne”83.
Bibliograa
Augustyniak M. [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021.
Barczewska-Dziobek A., Partnerstwo publiczno-społeczne jako zasada w prawie administracyjnym,
Rzeszów 2019.
Barczewska-Dziobek A., Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarzą-
dowymi – geneza rozwiązań, „Samorząd Terytorialny” 2016, nr 1–2.
Bodnar A., Ploszka A., Rozszerzenie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach samorzą-
dowych na osoby nieposiadające obywatelstwa Unii Europejskiej, „Samorząd Terytorialny”
2013, nr 9.
Czerw J., Dostęp do informacji publicznej w Polsce, „Przegląd Prawa Publicznego” 2013, nr 11.
Fleszer D., Prawo do informacji a partycypacja obywatelska, „Roczniki Administracji i Prawa”
2019, nr XIX(1).
Garlicki L., Zubik M., art. 37 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa
2016.
Jabłoński M., Identykacja wolności i praw jednostki w pracach nad treścią Konstytucji RP z 2 kwiet-
nia 1997 roku [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim
porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014.
79
I. Lipowicz, Nowa rola samorządu terytorialnego w państwie współczesnym, „Samorząd
Terytorialny” 2020, nr 7–8, s. 22–35.
80
J. Korczak, Partycypacja społeczna jako przedmiot regulacji statutu jednostek samorządu teryto-
rialnego [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
81 Por. J. Korczak, Wybrane zagadnienia…, s. 375.
82 P. Lisowski, Aspekty podmiotowe w samorządzie terytorialnym – introductio [w:] 20 lat samo-
rządu terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej. I Wydziałowa Konferencja Kół Naukowych Wydziału
Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, red. J. Korczak, Wrocław 2010, s. 429.
83
R. Sowiński, Europejski i polski standard uczestnictwa cudzoziemców i mniejszości narodowych
w życiu publicznym [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński,
M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 438.
192
Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz,
Warszawa 2015.
Knosala E., Zarys nauki administracji, Warszawa 2006.
Konsultacje społeczne jako narzędzie partycypacji publicznej. Opracowania tematyczne, Warszawa 2019.
Korczak J., Partycypacja społeczna jako przedmiot regulacji statutu jednostek samorządu terytorial-
nego [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
Korczak J., Wybrane zagadnienia prawne realizacji praw podmiotowych członków wspólnot samorzą-
dowych na tle rozwiązań [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku,
Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005.
Kumela-Romańska M., Administracyjno-prawny status cudzoziemca-członka wspólnoty samorządo-
wej, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 6.
Leoński Z., Nauka administracji, Warszawa 2004.
Lipowicz I., Nowa rola samorządu terytorialnego w państwie współczesnym, „Samorząd Terytorialny”
2020, nr 7–8.
Lis M., GUS podał szacowaną liczbę cudzoziemców w Polsce. Przekroczyła dwa miliony, www.
businessinsider.com.pl/twoje-pieniadze/praca/liczba-cudzoziemcow-w-polsce-to-ponad-dwa-
-miliony-gus-podal-dane/ydbgxy9 (12.05.2021)
Lisowski P., Aspekty podmiotowe w samorządzie terytorialnym – introductio [w:] 20 lat samorządu
terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej. I Wydziałowa Konferencja Kół Naukowych Wydziału
Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, red. J. Korczak, Wrocław 2010.
Łodziński S., Prawa wyborcze dla cudzoziemców? Społeczne postrzeganie partycypacji politycznej
imigrantów w Polsce [w:] Status cudzoziemca w Polsce wobec współczesnych wyzwań między-
narodowych, red. D. Pudzianowska, Warszawa 2016.
Łodziński S., Pudzianowska D., Szaranowicz-Kusz M., Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak
czy nie? Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom
z państw trzecich w wybranych krajach Unii Europejskiej, Warszawa 2014.
Łukasiewicz J., Zarys nauki administracji, Warszawa 2004.
Małecka-Łyszczek M., Partycypacja w ramach public governance [w:] Partycypacja społeczna
w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
Marchaj R., Samorządowe konsultacje społeczne, Warszawa 2016.
Marchaj R., Samorządowe konsultacje społeczne. Propozycje de lege ferenda, „Samorząd Teryto-
rialny” 2020, nr 7–8.
Marchaj R. [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021.
Misiejko A., Budżet obywatelski w praktyce samorządów, Warszawa 2020, s. 11.
Naleziński B., komentarz do art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Konstytucja Rze-
czypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019.
Nauka administracji, red. Z. Cieślak, Warszawa 2017.
Niżnik-Dobosz I., Partycypacja w samorządzie terytorialnym [w:] Partycypacja społeczna w samo-
rządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014.
Niżnik-Mucha A., Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji
publicznej, „Casus” 2008, nr 48.
Olejniczak-Szałowska E., Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 2002.
Pazdan M., komentarz do art. 25 Kodeksu cywilnego [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, red.
K. Pietrzykowski, Warszawa 2013.
Piekutowska A., Prawa wyborcze imigrantów. Reeksje na tle instytucji obywatelstwa europejskiego,
„Białostockie Studia Prawnicze” 2016, nr 20/A.
Princ M., Standardy dobrej administracji w prawie administracyjnym, Poznań 2016.
Princ M., Kryska D., Local Government Tasks in Managing Migrations in the Czech Republic and
Poland, „HKJU-CCPA (Hrvatska i komparativna javna uprava)” 2020, no. 20(2).
193
Przybysz P., Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2020.
Pudzianowska D., Obywatelstwo w procesie zmian, Warszawa 2013.
Pudzianowska D., Prawa wyborcze i inne prawa polityczne cudzoziemców z państw trzecich w Polsce
[w:] Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie?, red. S. Łodziński, D. Pudzianowska,
M. Szaranowicz-Kusz, Warszawa 2014.
Sura R., Partycypacja społeczna fundamentem dobrej administracji (wybrane aspekty prawno-ak-
sjologiczne), „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 10.
Safjan M., Konstytucja RP, t. II: Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016.
Sowiński R., Europejski i polski standard uczestnictwa cudzoziemców i mniejszości narodowych w ży-
ciu publicznym [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński,
M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005.
Suwaj P.J., Udział społeczeństwa w decydowaniu publicznym – oblicza partycypacji społecznej
w polityce publicznej w zakresie inwestycji drogowych, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 1–2.
Szlachetko J., Bochentyn A., Udział cudzoziemców i apatrydów w konsultacjach społecznych we wspól-
notach samorządowych. Zagadnienia prawnoadministracyjne [w:] Internacjonalizacja prawa
administracyjnego, red. Z. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Lwów 2015.
Szustakiewicz P., komentarz do art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] Ustawa o do-
stępie do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz,
https://sip.legalis.pl/document-view.seam?documentId=mjxw62zogi3damjyha3dmojoobqxalr-
tgy2deojwhaya (30.05.2021).
Ziółkowska A., Gronkiewicz A., Komisje, zespoły, rady jako forma partycypacji obywateli w samorzą-
dzie terytorialnym [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki,
Warszawa 2014.
Streszczenie
Przedmiotem rozważań zamieszczonych w niniejszym artykule są rozwiązania prawne, które
stanowią ramy partycypacji społecznej cudzoziemców w procesach decyzyjnych podejmowanych
na poziomie samorządu terytorialne. Autorzy zastanawiają się, czy regulacje prawne w tym zakresie
zostały należycie ukształtowane. Opracowanie zawiera również przykłady działań podejmowanych
przez niektóre gminy na rzecz zwiększenia udziału cudzoziemców we wspólnotach samorządowych.
Słowa kluczowe: cudzoziemcy, gmina, partycypacja
PARTICIPATION OF FOREIGNERS IN COMMUNES – ADMINISTRATIVE
AND LEGAL ISSUES
Summary
The subject of considerations in this article are legal solutions that constitute the framework for
social participation of foreigners in decision-making processes taken at the local government level.
The authors wonder if the legal regulations in this area have been properly shaped. The article also
includes examples of actions taken by some communes to increase the participation of foreigners in
self-government communities.
Keywords: foreigners, commune, participation
