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ISSN 1680-8851
SERIE
209
MACROECONOMÍA DEL DESARROLLO
El sistema
de pensiones
en El Salvador
Institucionalidad,
gasto público y
sostenibilidad financiera
Carmelo Mesa-Lago
María Elena Rivera
DESARROLLO en transición
Instrumento regional
de la Unión Europea para
América Latina y el Caribe
Publicaciones
de la CEPAL
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El sistema de pensiones
en El Salvador
Institucionalidad, gasto público
y sostenibilidad financiera
Carmelo Mesa-Lago
María Elena Rivera
209
Este documento fue preparado por Carmelo Mesa-Lago, Consultor de la División de Desarrollo Económico de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y María Elena Rivera, Coordinadora del Programa de
Estudios sobre Políticas Públicas de la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) de El Salvador, en el
marco de las actividades del proyecto CEPAL/Unión Europea “Sistemas de pensiones en América Latina: la reducción
de las brechas económicas y sociales”.
Los autores agradecen a Lyla Gil, Asistente de Investigación de FUNDAUNGO, por su apoyo en la solicitud,
sistematización y procesamiento de datos, así como a José I. Coronado, Asistente de Investigación en la Universidad
de Pittsburgh, por su ayuda en el procesamiento de las encuestas de hogares.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN: 1680-8851 (versión electrónica)
ISSN: 1680-8843 (versión impresa)
LC/TS.2020/66
Distribución: L
Copyright © Naciones Unidas, 2020
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.20-00374
Esta publicación debe citarse como: C. Mesa-Lago y M. E. Rivera, “El sistema de pensiones en El Salvador: institucionalidad,
gasto público y sostenibilidad financiera”, serie Macroeconomía del Desarrollo, N° 209 (LC/TS.2020/66), Santiago, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2020.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 3
Índice
Resumen .............................................................................................................................................. 7
Introducción ........................................................................................................................................ 9
I. Institucionalidad del Sistema de Pensiones en El Salvador.................................................... 13
A. Institucionalidad ................................................................................................................ 13
1. Subsistemas (civiles y militares) ................................................................................. 14
2. Institución Diseñadora de Políticas Previsionales ....................................................... 18
3. Institución reguladora ................................................................................................ 19
4. Institución Administradora ........................................................................................ 21
B. El Sistema de Pensiones 2000-2017 ................................................................................... 21
1. Sistema de Pensiones Contributivo ........................................................................... 21
2. Cobertura de Activos (cotizantes /PEA) ..................................................................... 22
3. Densidad de Cotizaciones .......................................................................................... 30
C. El Sistema de Pensiones no Contributivo........................................................................... 32
1. Pensiones no contributivas ........................................................................................ 32
2. Cobertura no contributiva .......................................................................................... 33
3. Cobertura de Pasivos (pensionados totales/población 65+) ....................................... 34
II. Gasto público del Sistema de Pensiones en El Salvador ......................................................... 37
A. Gasto público del sistema de pensiones, 2000-2018 .......................................................... 37
1. Gasto público sistema de pensiones contributivo ...................................................... 37
2. Gasto público del sistema no contributivo ................................................................. 40
3. Gasto total en pensiones públicas en moneda corriente ............................................ 41
4. Gasto total en pensiones públicas en moneda real ..................................................... 42
5. Tasa de crecimiento real anual del gasto público de pensiones .................................. 43
6. Gastos del sistema público financiados con inversiones del sistema privado .............. 43
B. Indicadores del Gasto Público en Pensiones ...................................................................... 44
1. Gasto en pensiones como porcentaje del gasto en protección social .........................46
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 4
2. Gasto en pensiones como porcentaje del gasto social ...............................................46
3. Gasto en pensiones como porcentaje del gasto público total .....................................46
4. Gasto en pensiones como porcentaje del PIB.............................................................46
5. Gasto en pensiones no contributivas respecto al gasto total en pensiones .................46
III. Sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones en El Salvador ............................................49
A. Situación Financiera del Sistema de Pensiones (antecedentes generales
y descripción) ....................................................................................................................49
1. Sistema Público de Pensiones ...................................................................................49
2. Sistema de Ahorro para Pensiones ............................................................................ 50
B. Ingresos del Sistema de Pensiones 2000-2018 ................................................................... 50
1. Evolución de las tasas de cotización ........................................................................... 50
2. Ingresos del sistema de pensiones ............................................................................. 50
C. Balance Financiero del Sistema de Pensiones .................................................................... 52
D. Estudios actuariales y financieros del Sistema de Pensiones ............................................. 56
E. Proyecciones del Gasto Público en Pensiones ................................................................... 58
F. Sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones ........................................................... 59
IV. Propuestas de política pública para la sostenibilidad financiera
del Sistema de Pensiones ........................................................................................................ 61
A. El mito de las promesas del sistema privado salvadoreño .................................................. 61
B. Generar y publicar estadísticas previsionales elementales .................................................62
C. Terminar con una devastadora inequidad ..........................................................................62
D. Aumentar la cobertura de la PEA y adultos mayores .........................................................62
E. Reformar los parámetros clave del sistema ....................................................................... 63
F. Disminuir la evasión y la morosidad ................................................................................... 63
G. Incrementar la rentabilidad de la inversión del fondo del SAP ...........................................64
H. Mejorar el equilibrio actuarial ............................................................................................64
I. Reformar el sistema tributario ...........................................................................................64
J. Asegurar un diálogo social .................................................................................................64
V. Comentarios finales ................................................................................................................. 65
A. Institucionalidad del Sistema de Pensiones de El Salvador. ............................................... 65
B. Gasto Público Sistema de Pensiones 2000-2018 ................................................................ 67
C. Sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones en El Salvador ....................................68
Bibliografía ......................................................................................................................................... 71
Anexos ............................................................................................................................................... 75
Anexo 1 .......................................................................................................................................... 76
Anexo 2 .......................................................................................................................................... 78
Serie Macroeconomía del Desarrollo: número publicados ................................................................... 80
Cuadros
Cuadro 1 Reglas de transición en la reforma estructural de 1996 .............................................. 14
Cuadro 2 Parámetros del SPP ................................................................................................... 15
Cuadro 3 Beneficios vigentes en SAP con la reforma de 2017 ................................................... 16
Cuadro 4 Beneficio Económico Temporal (BET) en SAP, según años de cotización .................. 17
Cuadro 5 Tasa de cotización especial para optados B de acuerdo al monto
de la pensión ............................................................................................................. 18
Cuadro 6 Cobertura de la PEA basada en activos cotizantes, 1980-2018 ................................... 23
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 5
Cuadro 7 Distribución porcentual de la PEA ocupada urbana entre formal
e informal, por sexo, y cobertura, 2005-2018 ............................................................. 25
Cuadro 8 Cobertura de pensiones por categoría ocupacional, 2005-2018 .................................26
Cuadro 9 Cobertura basada en encuestas homologadas y variables clave, 1997-2018 ............... 28
Cuadro 10 Cobertura contributiva y no contributiva (Pasivos) sobre población
de 65 años y más, 1998-2018 ..................................................................................... 34
Cuadro 11 Gasto en pensiones contributivas del ISSS e INPEP, 2000 a 2018 ............................... 39
Cuadro 12 Gasto público sistema de pensiones contributivo, 2000-2018 .................................... 40
Cuadro 13 Gasto público en pensiones no contributivas,2009-2019 ........................................... 41
Cuadro 14 Gasto público total, pensiones contributivas y no contributivas, 2000-2018 .............. 41
Cuadro 15 Gasto total en pensiones públicas en moneda real, 2000-2018 .................................. 42
Cuadro 16 Transferencias fiscales al sistema público financiadas por el SAP, 2000-2018 ............ 44
Cuadro 17 Gasto en protección social, gasto social, gasto del sector público
no financiero y PIB, 2000-2018 .................................................................................. 44
Cuadro 18 Indicadores del gasto público en pensiones 2000-2018 .............................................. 45
Cuadro 19 Distribución de la tasa de cotización a partir de la re-reforma de 2017 ....................... 50
Cuadro 20 Ingresos del sistema de pensiones en moneda corriente y real, 2000-2018 ................ 51
Cuadro 21 Ingresos en moneda corriente del sistema de pensiones como
porcentaje del PIB y de los ingresos públicos totales (SPNF), 2000-2018 ................... 52
Cuadro 22 Egresos en moneda corriente del sistema de pensiones, 2000-2018 .......................... 53
Cuadro 23 Gastos administrativos como porcentaje de los egresos, 2000-2018 ......................... 53
Cuadro 24 Balance financiero del sistema de pensiones, 2000-2018 ........................................... 54
Cuadro 25 Distribución porcentual del ingreso corriente del sistema de pensiones,
por fuente, 2000-2018 ............................................................................................... 55
Cuadro 26 Proyecciones del gasto público en pensiones, 2017-2050 ........................................... 58
Cuadro 27 Relación activos por un pasivo en sistema, contributivo SAP, SSP
y IPSFA, 1980-2018 .................................................................................................... 59
Cuadro A1 Resumen legislativo sobre pensiones en El Salvador, 1998 a 2017 ............................. 76
Gráficos
Gráfico 1 Cobertura de la PEA basada en activos cotizantes, 1980-2018 ................................... 24
Gráfico 2 Cobertura de la PEA ocupada urbana por sector formal e informal, 2005-2019 ..........26
Gráfico 3 Proporción de afiliados que cotiza en el mes, 1999-2018 ........................................... 31
Gráfico 4 Cobertura total, contributiva y no contributiva de pasivos
respecto a la población de 65 años y más, 1998-2017 ................................................. 35
Gráfico 5 Gasto público en pensiones contributivas y sus componentes, 2000-2018 ................. 39
Gráfico 6 Gasto de pensiones como porcentaje del gasto en protección social,
del gasto social, del gasto del SPNF y del PIB, 2000 a 2018 ........................................ 47
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 7
Resumen
El Salvador fue el octavo país latinoamericano en implementar una reforma estructural de pensiones
(1996), esencialmente copiando el modelo substitutivo chileno, pero careciendo de las condiciones
económicas, de mercados laboral y de capital necesarias para que funcionase, resultando en un pobre
desempeño en 1998-2018, que requirió una re-reforma en 2017 cuyo principal objetivo fue reducir el
déficit fiscal. La cobertura de activos (PEA) se contrajo, la cobertura de pasivos creció, pero está entre
las cinco inferiores en la región y la cobertura no contributivas es mínima y se estancó y hay
desigualdades notables en la cobertura activa y pasiva por género, localidad, tamaño de la empresa,
ingreso y educación; la re-reforma no introdujo medida alguna para extender la cobertura. Los afiliados
que contribuyen activamente al sistema descendieron de 64% a 23%, la proporción inferior entre los
nueve países con pensiones privadas. Mientras que el gasto en protección social se duplicó, el gasto
proporcional en pensiones públicas descendió y algo similar ocurrió en la proporción del gasto social.
Después de la re-reforma, se pasó de un sistema de capitalización individual a uno mixto al crearse un
fondo colectivo de reparto (CGS) para financiar en parte los gastos de transición. En 2000-2002 se
agotaron las reservas de los dos institutos públicos principales, mientras que el de las fuerzas armadas
se agotó después; el financiamiento del déficit por el Estado creció hasta 88% aunque tras la re-reforma
parte de los egresos son financiados por la CGS. El estudio actuarial realizado después de la re-reforma
proyectó un pasivo actuarial neto de compromisos fiscales de 66% del PIB así como un déficit de la CGS;
faltan proyecciones de parámetros y sus efectos lo que afecta la capacidad para desarrollar propuestas
informadas. Todo ello hace esencial una reforma integral y consensuada del sistema de pensiones.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 9
Introducción
El sistema de pensiones de El Salvador realizó una reforma estructural en 1996 que creó el Sistema de
Ahorro para Pensiones (SAP), la cual fue vendida a la ciudadanía como un sistema “privado”
(administradoras que competirían entre sí promoviendo la eficiencia), que expandiría la cobertura, con
propiedad de la cuenta individual por los asegurados (un incentivo para afiliarse y cotizar), sin
interferencia del Estado y pagando pensiones dignas. De hecho, ocurrió todo lo contrario: una caída en
la cobertura de la PEA, la merma en el valor de las prestaciones, la acentuación de la inequidad de
género, la ausencia de solidaridad social, los altos costos administrativos por falta de competencia entre
administradoras, las considerables ganancias del sector financiero, los altos costos de transición, el
creciente déficit fiscal y la repetida intervención estatal. Estos problemas forzaron la re-reforma en 2017.
El sistema de pensiones enfrenta múltiples retos vinculados con sus dimensiones
constitutivas, las instituciones que lo conforman y además con aspectos relativos a las finanzas
públicas y capacidad del gobierno para brindar protección social ante diferentes riesgos. Este
informe tiene por objetivo realizar un análisis integral en términos institucionales, económicos y
financieros, que permitan identificar las brechas económicas y sociales en la cobertura del sistema
de pensiones, en el corto y largo plazo, asegurando la sostenibilidad financiera-actuarial, una
cobertura adecuada y suficiencia de las prestaciones.
El informe está estructurado en cinco capítulos. El Capítulo I aborda la institucionalidad del
sistema de pensiones y se divide en tres secciones. La primera ofrece una visión general del sistema
analizando los tres subsistemas existentes. El primero (civil) comprende el subsistema privado (SAP) y
el público (SPP cerrado que incluye ISSS e INPEP), así como dos esquemas: contributivo y no
contributivo; las características de todos ellos son resumidas. Se describe también el subsistema para
las fuerzas armadas (IPSFA) y las desigualdades notables de este con el SAP y el SPP respecto a
condiciones de acceso, prestaciones y financiamiento. Luego se describen las instituciones encargadas
del diseño de políticas previsionales, regulaciones y administración.
La segunda sección del Capítulo I describe el sistema de pensiones en el período 2000-2018 y
profundiza los temas siguientes: el sistema contributivo y sus cambios, la cobertura de activos y la
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 10
densidad de la cotización. Aquí se desarrolla por vez primera, basada en encuestas de hogares, una serie
homologada de cobertura cotizantes activos/PEA entre los períodos 1980-1996 (antes de la entrada en
vigor en 1998 de la reforma estructural) y el período 1999-2018. Dicha serie calcula la cobertura
desagregada de los tres subsistemas (SAP, SPP e IPSFA) así como el total cubierto para todo el período
1997-2018. En 2018, después de 20 años del sistema privado, la cobertura de 24,8% estaba dos puntos
porcentuales por debajo de 1996, cuando era del 26,8%; se muestra una tendencia declinante. Se
analizan las causas de este problema y se resalta que la re-reforma de 2017 no introdujo medidas para
extender la cobertura, a pesar del mandato de la Ley SAP de 1996.
En la tercera sección se examina el sistema de pensiones no contributivo, su objetivo,
prestaciones, focalización, instituciones ejecutoras-reguladoras y características, también se estima la
cobertura de la Pensión Básica Universal (PBU) otorgada a adultos mayores de 70 años en extrema
pobreza, que no poseen una pensión contributiva, su monto es de US$50 mensuales y en 2018 cubría
solo el 5% de la población meta.
También por vez primera se realiza un cálculo homologado para el período 1998-2018, basado en
encuestas de hogares, de la cobertura de la población de 65 y más años cubierta por el sistema de
pensiones contributivas y no contributivas. En 2018, la cobertura contributiva del SAP era de 14,5% y la
del SPP de 16%, mientras que las pensiones no contributivas era de 5%, para un total de 35,5%, lo que
representa un crecimiento de 12 puntos porcentuales con respecto a 1998 (23,4%).
El Capítulo II trata el gasto público del sistema de pensiones, o sea las financiadas por el Estado,
y se divide en dos secciones. La primera estudia dicho gasto en el período 2000-2018, proporcionando
estadísticas y análisis del gasto público de pensiones contributivas. Los cálculos realizados son pioneros
en desarrollar series de 20 años sobre el gasto de pensiones públicas desglosadas en El Salvador, puesto
que las dos entidades que generan dichas cifras (Ministerio de Hacienda y SSF), no lo han hecho hasta
ahora y mezclan las pensiones más importantes (ISSS, INEP, IPSFA) con otros programas de menor
cuantía varios de los cuales no son propiamente de pensiones IVM, sino que conceden otras
prestaciones y, además, excluyen el gasto de las pensiones no contributivas.
El gasto público de pensiones contributivas calculado en moneda corriente (en dólares de EEUU
que es la moneda de curso en El Salvador) y en moneda real (deflactada usando el índice de devaluación
del dólar) mostró un aumento en 2000-2018. Pero hubo tendencias diferentes en la participación de los
subsistemas: la del ISSS disminuyó, de 43,6% a 35,6%. Esta caída se debió al recorte de las
transferencias fiscales por la creación de la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS); en 2018, las
transferencias combinadas de la CGS al SAP y las del FOP al SPP sumaron US$748.4 millones, un
aumento de 12% en vez de un descenso de 19%. El gasto del INPEP tuvo una tendencia creciente de
42,5% a 46,1%, el gasto que más creció fue el del IPSFA de 13,9% a 18,3%. En moneda corriente, el gasto
de IPSFA aumentó 185% versus 134% en el INPEP y 76% el ISSS; ello se debe en gran parte a los
abundantes y generosos beneficios pagados por IPSFA.
Además, se calcula el gasto público del sistema de pensiones no contributivas a cargo del FISDL,
un organismo público descentralizado y asignado a la Presidencia de la República. La PBU se inició en
2009 y la serie llega hasta 2018; la asignación de recursos a la PBU osciló entre 1% y 3,5% del gasto total
de pensiones públicas, pero está virtualmente estancada desde 2014.
La segunda sección del Capítulo II compara las estimaciones del gasto público de pensiones hechas
en la sección precedente con variables de gasto público y económicas, construyendo indicadores para el
período 2000-2018: a) Gasto en pensiones como porcentaje del gasto en protección social, el último se
duplicó, mientras que el gasto en pensiones aumentó, pero como porc entaje del gasto en protección social
disminuyó. b) Gasto en pensiones como porcentaje del gasto social, el último aumentó en 172% mientras
que el porcentaje del gasto en pensiones disminuyó 3,2 puntos porcentuales. c) Gasto en pensiones como
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 11
porcentaje del gasto público total1, el último creció 126% mientras que el porcentaje del gasto en
pensiones se mantuvo en el mismo nivel, pero con fluctuaciones sin una clara tendencia. d) Gasto en
pensiones como porcentaje del PIB, presentó una tendencia estable, fue de 2,1% en 2000 y en 2018, pero
disminuyó 0,6 puntos porcentuales en 2018 respecto a su cima en 2017 por la creación de la CGS.
El Capítulo III analiza la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y se divide en seis
secciones, en las que se describe brevemente la situación financiera de los tres institutos previsionales.
Se muestra que desde la re-reforma de 2017 se pasa de la capitalización individual a un sistema mixto
porque se crea la CGS, un fondo colectivo de reparto, para financiar parte de los gastos de transición.
Además, se analiza la estructura de los ingresos del sistema de pensiones, incluyendo las tasas de
cotización en el SAP y las transferencias fiscales. A partir de los ingresos y egresos se calcula el balance
financiero del ISSS, INPEP e IPSFA en 2000-2018. Dicho balance fue deficitario en el ISSS y en INPEP
desde 2000, esto no ocurrió en IPSFA hasta 2009 pero creció con rapidez. La distribución del déficit
acumulado en el período fue: 71% en INPEP, 17% en IPSFA y 12% en ISSS. El balance total respecto al
PIB disminuyó en el período de -0,85% a -0,03%. No obstante, desde 2000-2002 se agotaron las reservas
del ISSS e INPEP y la carga financiera para el Estado es considerable: el financiamiento del déficit en el
SPP por transferencias fiscales creció de 74% a 88% del costo total entre 2002 y 2017. Después de la re-
reforma de 2017, parte de los egresos son sufragados por la CGS y ocurrió una disminución de 2,5 puntos
en las transferencias fiscales en 2018.
Así mismo se hace una revisión detallada de los estudios actuariales y sus resultados, a los que se
ha tenido acceso desde la reforma estructural de 1996 hasta la fecha, algunos específicos del SPP, otros
que incluyen también al SAP, y un estudio del IPSFA. Se presta atención especial a los dos estudios
realizados por la firma Melinsky el primero en 2017, antes de la re-reforma que adoleció de serios
problemas, y el segundo en 2018 que tuvo en cuenta la re-reforma y proyectó un pasivo actuarial neto
de compromisos estatales con el SPP equivalente 65,8% del PIB; además advirtió que la CGS arrojará
déficit en 2022 y requerirá transferencias fiscales en el período 2017-2050. El análisis de la sostenibilidad
financiera-actuarial del sistema de pensiones está limitado debido a la falta de información sobre
proyecciones de parámetros (y sus efectos) como cambios en la edad de retiro, tasa de cotización y tasa
de remplazo; esto disminuye la capacidad de desarrollar propuestas basadas en evidencia y que
enfrenten de forma adecuada los problemas. Sin embargo, se incluye una reflexión a partir de los
parámetros vigentes en comparación con otros países, sobre variables demográficas y mercado laboral.
El Capítulo IV, Comentarios Finales, ofrece conclusiones sobre los aspectos fundamentales de
todo el informe que ya han sido resumidas. Finalmente, el Capítulo V, Propuestas de Política Pública
para la Sostenibilidad Financiera del Sistema de Pensiones, hace recomendaciones de política pública,
derivadas de los hallazgos del informe y la revisión de otras investigaciones recientes del sistema de
pensiones salvadoreño, para confrontar los fallos del sistema, como baja cobertura, y reforzar la
sostenibilidad financiera-actuarial del mismo.
Por último, para la generación de políticas públicas que refuercen la sostenibilidad del sistema de
pensiones, es necesario tener en cuenta las problemáticas que trascienden a las pensiones, como la falta
de una reforma tributaria integral que permita generar más recursos para reducir las brechas de
coberturas de las pensiones no contributivas. También demanda desmitificar y desideologizar las
decisiones en materia de seguridad social a fin de emprender una re-reforma objetiva, profesional y
consensuada; y la necesidad de publicar estadísticas previsionales elementales y la conducción de un
nuevo estudio actuarial para tomar decisiones informadas en el futuro.
1 El gasto público total no está disponible y se usó el gasto d el Sector Público No Financiero (SPNF) del Ministerio de H acienda (2000-2018),
el cual incluye al gobierno central, las instituciones descentralizadas no empresariales y las empresas públicas.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 13
I. Institucionalidad del Sistema de Pensiones
en El Salvador
A. Institucionalidad
El Sistema de Pensiones en El Salvador nació en 1969 con el régimen contributivo de Invalidez, Vejez y
Muerte (IVM) del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), que cubría a los trabajadores del sector
privado. De acuerdo con Mesa Lago (2004: 13) El Salvador se encuentra en el grupo tardío-bajo de
sistemas de seguridad social que, con respecto a sus inicios históricos y grado de maduración, fueron de
los últimos países en establecer sus programas, y tienen bajas coberturas y desarrollo. En 1975 se creó
el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP), para los empleados del sector
público de la rama administrativa con un programa de pensiones que cubría los riesgos de IVM; el que
en 1978 incorporó a docentes.
Estos dos institutos atendían a los empleados civiles del sector público y privado. En 1981 se
creó el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA), para administrar los fondos de
pensiones de retiro, invalidez y sobrevivencia, de militares. ISSS, INPEP e IPSFA constituyen el
Sistema Público de Pensiones (SPP). Adicionalmente existe el Instituto de Bienestar Magisterial
(ISBM) encargado del programa especial de enfermedad, maternidad y pensiones de invalidez y
sobrevivencia únicamente por riesgos profesionales (Ley ISBM, 2007, art. 23, 36, 41); razón por la
que no es relevante para el presente estudio.
De acuerdo a la taxonomía de reformas de pensiones de sistemas privados y públicos en
América Latina, la de El Salvador (1996) fue “sustitutiva”, porque cerró totalmente el sistema
público a nuevos afiliados y lo reemplazó por uno de capitalización individual: el Sistema de Ahorro
para Pensiones (SAP) (Mesa-Lago, 2004). Aunque ISSS e INPEP fueron cerrados a nuevos
cotizantes, debido a la regla de transición establecida, ambos siguieron operando con los cotizantes
obligados y optados correspondientes, de acuerdo a las edades, y los pensionados. El IPSFA no fue
modificado por la reforma estructural.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 14
Cuadro 1
Reglas de transición en la reforma estructural de 1996a
Grupos de cotizantes Distribución entre subsistemas
Mujeres mayores de 50 años
Hombres mayores de 55 años
Obligados al SPP
Mujeres con edad entre 36 y 50 años
Hombres con edad entre 36 y 55 años
Optados
Posibilidad de elección entre SAP y SPP
Menores de 36 años Obligados al SAP
Nuevos afiliados (sin importar edad) Obligados al SAP
Fuente: Elaboració n propia con base a Ley SAP.
a Se denomina como optados a la población que tuvo la posibilidad de elegir entre permanecer en el SPP o trasladarse al SAP.
A continuación, se describen los subsistemas existentes: su funcionamiento, parámetros,
beneficios y requisitos para el acceso a pensión.
1. Subsistemas (civiles y militares)
a) Sistema Público de Pensiones (SPP)
Se denomina Sistema Público de Pensiones (SPP) al conformado por el ISSS, el INPEP y el IPSFA.
Estas instituciones operan de forma separada y bridan atención a trabajadores del sector privado en el
caso del ISSS y a trabajadores del sector público en el caso del INPEP; el IPSFA da cobertura a los
militares. A continuación, se describen las principales características del SPP.
Esquema de reparto. En el SPP los institutos previsionales funcionan como un esquema de
reparto, o sea, los aportes de los trabajadores activos financian las pensiones de los pasivos en
cualquiera de las contingencias cubiertas y la administración del sistema. Además de los aportes de los
cotizantes, hay transferencias desde el Gobierno, lo que ha sido necesario sobre todo para ISSS e INPEP
posterior a la reforma sustitutiva, ya que el financiamiento estatal constituye la principal fuente para el
pago de las obligaciones de ambos institutos (este tema se describe en las secciones II y III).
b) Prestaciones
Edades de jubilación. Las edades para la jubilación en ISSS e INPEP son 60 años para los hombres
y 55 años para las mujeres; en IPSFA es solo 50 años.
Tiempo mínimo de cotización. El tiempo mínimo de cotización para ISSS e INPEP son 15 años
continuos o discontinuos; en el IPSFA son 25 años.
Beneficio definido: Tasas de reemplazo. En el ISSS e INPEP, la tasa de reemplazo para la pensión
de vejez estipulada en la ley, es el porcentaje aplicado al promedio mensual del ingreso base de
cotización de los últimos 120 meses (diez años), llamado Salario Básico Regulador (SBR) (Ley SAP, 1996,
art 122). En el ISSS a partir de 15 años cotizados la tasa de reemplazo es 55% del SBR; en el INPEP es de
50% con 15 años cotizados. En ambos, la tasa de reemplazo se incrementa con cada año adicional
trabajado (ver capítulo cuarto), con la reforma de 2017 se estableció un monto máximo de dos mil
dólares para los afiliados optados al SAP. Previa a la reforma estructural, la tasa de reemplazo del ISSS
podía ser de hasta 90% y en el INPEP de 100%. En el IPSFA, el SBR es el promedio mensual del ingreso
base de cotización de los últimos 60 meses cotizados (5 años, la mitad que en el ISSS y en INPEP) y
depende del tiempo de cotización, con 25 años cotizados es del 80% y se incrementa 4% cada año
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 15
llegando a 100% del SBR a los 30 años cotizados. El cuadro 2 incluye en detalle las tasas de reemplazo
para pensiones de invalidez y sobrevivencia.
Cuadro 2
Parámetros del SPP
Fuente: Elaboració n propia con base a Ley SAP y Ley de IPSFA.
a Siempre y cuando el afiliado sea declarado con el 70% o mas de incapacidad.
Tasa de cotización. La tasa de cotización se encuentra definida por ley. Para ISSS e INPEP se
estableció la prima escalonada; sin embargo, solo se aplicó en INPEP. Previo a la reforma estructural de
1996 la tasa de cotización en ISSS era de 3,5%, aportando 1% trabajadores, 2% empleadores y 0,5% el
Estado; en el INPEP administrativo era de 9%, aportando 4,5% el trabajador y 4,5% el Estado como
empleador; y en el INPEP docente de 12%, aportando 6% el trabajador y 6% el Estado como empleador.
Parámetros ISSS INPEP IPSFA
Edades de jubilación 60 años para hombres
y 55 años para mujeres
50 años
Tasa de cotización 14% de IBC 14% de IBC 8% de IBC
Tiempo mínimo
de cotización
15 años (750 semanas) 15 años 25 años
Tasa de reemplazo en
pensiones de vejez
55% de SBM con
15 años cotizados.
50% de SBR con
15 años cotizados.
Depende del tiempo de cotización:
25 años: 80%
26 años: 84%
27 años: 88%
28 años: 92%
29 años: 96%
30 años: 100%
Tasa de reemplazo en
pensiones de invalidez
Primeras 150 semanas
cotizadas: 40,0% del Salario
Base Mensual (SBM)
En exceso de las primeras
150 semanas cotizadas:
1,25% del SBM por
c/50 semanas
30,0% del SBR por los
primeros 5 años de servicio o
3 de cotización al INPEP.
Por cada año adicional de
servicio o cotización se
incrementa: en 2,0% del SBR
durante los siguientes 15
años; en 2,5% del SBR
durante los siguientes 10
años y en 3,0% del SBR
durante los siguientes 5 años.
40% del Salario Básico Mensuala,
más el 2% de dicho salario por
cada año completo de cotización.
Tasa de reemplazo
en pensiones
de sobrevivencia
Viudez: 50% de la pensión
que le hubiese correspondido
al causante.
Orfandad: 25% (por cada
hijo) de la pensión que
hubiese correspondido
al causante.
Ascendientes: 60% (30% a
cada padre) de la pensión que
le hubiese correspondido
al causante.
Viudez: 50% de la pensión
que le hubiese correspondido
al causante.
Orfandad: 25% (por cada
hijo) de la pensión que
hubiese correspondido
al causante.
Ascendientes: 60% de la
pensión que le hubiese
correspondido al causante.
Si el afiliado fallece en
cumplimiento de servicio:
• 100% del SBR del causante.
Si el afiliado fallece por causas
distintas al servicio:
• Con 20 años o más de
cotización, la pensión de
sobrevivencia es 75% de la
pensión que hubiere tenido
el causante, pero nunca
menor al 50% del SBR
• Con más de 10 y menos de 20
años de cotización, la pensión
de sobrevivencia es igual al
50% del SBR.
A los beneficiarios de un afiliado
que se encontraba gozando de
pensión, les corresponderá el 75%
de la misma.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 16
Actualmente la tasa de cotización en ISSS e INPEP es de 14% (ver III.A.1). En el IPSFA la tasa de
cotización es de 8%, 4% por el cotizante y 4% por el Estado como empleador.
c) Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP)
La reforma estructural de 1996 creó el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), con contribución
definida (ver abajo), capitalización individual plena y administración privada; el cual abarca el 99% de la
población cotizante actual. Dicha reforma se desarrolló en un contexto nacional e internacional
particular, ya que en América Latina y Europa del Este desde 1980 hasta 2014 se llevaron a cabo
procesos de privatización total o parcial de los sistemas de pensiones. En lo nacional se encontraba en
implementación un Nuevo Modelo Económico con medidas como apertura comercial, privatizaciones
en sectores como agua, transporte, salud, entre otros (Naciones Unidas, 2018; Álvarez y Barrera, 2018).
No hubo un amplio diálogo social y la reforma se aprobó por la mayoría que el partido ARENA tenía en
la Asamblea Legislativa.
En el sistema de capitalización individual plena, las cotizaciones se depositan en una cuenta
individual de ahorro para pensiones (CIAP). Las prestaciones dependen de la acumulación que logre
cada trabajador en su cuenta individual al momento de su retiro o de enfrentar una contingencia
(invalidez o muerte), las cuales además son aseguradas con proveedores privados.
En 2017 se llevó a cabo una segunda reforma estructural, suscitada porque las promesas de la
reforma de 1996 no fueron cumplidas: La caída en la cobertura de la PEA, la merma en el monto de las
prestaciones, la acentuación de la inequidad de género, la ausencia de solidaridad social, los altos costos
administrativos y falta de competencia entre administradoras, las considerables ganancias del sector
financiero, los altos costos de transición y el creciente déficit fiscal (Mesa-Lago, 2011, 2014; OIT, 2018).
Las principales características actuales del SAP se describen a continuación.
d) Prestaciones
Edades de jubilación. Las edades de jubilación son de 60 años para los hombres y 55 años para
las mujeres. Estas son las mismas edades que existían antes, pero la reforma de 2017 creó una instancia,
el Comité Actuarial (sección I.A.3), que tiene por objeto analizar los parámetros del SAP y proponer
modificaciones a los mismos, entre estos las edades de jubilación.
Tiempo mínimo de cotización. El tiempo mínimo de cotización para tener derecho a una pensión
por vejez es de 25 años de cotización continuos o discontinuos, el mismo que existía antes.
Nuevas prestaciones. Se mantiene la modalidad de beneficio no definido, sin embargo, cambia
el cálculo de la renta programada (única modalidad de pensión que se ha implementado, porque no se
ha implantado la renta vitalicia). El cálculo actual de la renta programada consiste en una división única
del monto de la CIAP entre 20 anualidades (240 meses), lo que define el monto de la pensión durante
todo el período de jubilación hasta el fallecimiento del individuo.
Se añadieron cinco prestaciones, dependiendo de los años cotizados (ver cuadro 3). Para los que
tienen menos de 10 años de cotización se mantiene como única opción la devolución de saldo.
Cuadro 3
Beneficios vigentes en SAP con la reforma de 2017
Años cotizados Beneficios vigentes
0 – 10 Devolución de saldo
10 – 20 Beneficio económico temporal (BET)
20 – 25 Beneficio económico permanente (BEP)
25 o más Pensión por vejez – Beneficio por longevidad
Fuente: Elaboració n propia con base en Decreto Legislativo 787.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 17
Los trabajadores que han cotizado entre 10 y 20 años, además de la devolución de saldo, podrán
optar por el Beneficio Económico Temporal (BET), el que se estima de acuerdo al monto acumulado en
la CIAP más los aportes a la CGS con un factor por el IPC. (ver cuadro 4).
Cuadro 4
Beneficio Económico Temporal (BET) en SAP, según años de cotización
(En porcentajes)
Años cotizados Porcentaje de la Pensión Mínima por vejez vigente
Hasta 12 años 40
Más de 12 y hasta 14 años 45
Más de 14 y hasta 16 años 50
Más de 16 y hasta 18 años 55
Más de 18 y hasta menos de 20 años 60
Fuente: FUNDAUNGO, 2018.
Los trabajadores que tengan entre 20 y 25 años de cotización, tienen derecho al Beneficio
Económico Permanente (BEP), una prestación mensual que se calcula de acuerdo al monto en CIAP,
aportes a CGS menos el 2%. Se resta el 2% porque al agotarse la CIAP, la CGS queda a cargo del
pago del BEP.
Todos los pensionados por vejez, que tengan una sobrevivencia mayor de 20 años después de su
inicio de jubilación tienen derecho al Beneficio por Longevidad, a cargo de la CGS y que garantiza el
pago de la misma pensión por vejez.
Por último, se otorga una prestación en la etapa activa, el anticipo de saldo; el cual permite retirar
hasta el 25% del saldo de la CIAP, con el compromiso de reintegrar el monto retirado con la rentabilidad
que genere en ese tiempo antes de la edad de retiro. El derecho depende de las edades de los cotizantes,
se otorga a los más cercanos a su jubilación, pero en 2024 todos los afiliados no pensionados tendrán
acceso. Si alguien que retire el anticipo de saldo no lo reintegra al momento de su retiro, su edad de
jubilación se podrá aplazar hasta un máximo de cinco años.
e) Tasa de cotización (ver III)
Esquema de financiamiento mixto. La reforma de 2017 creó un esquema mixto de capitalización
y reparto, porque la principal fuente de financiamiento continúa siendo las contribuciones a las cuentas
individuales, pero incorporó un fondo colectivo de reparto (la Cuenta de Garantía Solidaria: CGS). Esta
se financia con una parte de la cotización total, disminuyendo de 5% hasta 2%, para el financiamiento
de parte de los costos de transición, los cuales son: el pago de los Certificados de Traspaso (CT) y
Certificados de Traspaso Complementario (CTC) de personas optadas a SAP; y el pago de pensiones de
vejez para optados a SAP una vez que se agota su CIAP.
Al finalizar la transición, la parte de la cotización destinada a la CGS será 2% y servirá para
financiar la pensión mínima y un seguro colectivo de longevidad, a cargo de las pensiones de longevidad
(modalidad de beneficio introducido en la reforma de 2017). Además, la reforma agregó una cotización
especial de los pensionados por vejez beneficiados por el decreto legislativo 100 (optados B), que
aportarán dependiendo del monto de su pensión (ver cuadro 5); y un aporte del Estado que es 1,7% de
los ingresos corrientes netos del Presupuesto General de la Nación en 2018 y 2019, y hasta un máximo
de 2,5% de los mismos a partir de 2020.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 18
Cuadro 5
Tasa de cotización especial para optados B de acuerdo al monto de la pensión
(En porcentajes)
Monto de la Pensión Tasa de cotización especial
Hasta 3 veces la Pensión Mínima 3
Más de 3 y hasta 6 veces la Pensión Mínima 5
Más de 6 y hasta 8 veces la Pensión Mínima 7
Más de 8 veces la Pensión Mínima 10
Fuente: Decreto Legislativo 787, artículo 184 C.
2. Institución Diseñadora de Políticas Previsionales
La seguridad social es un derecho consignado en la Constitución de El Salvador (1983), cuyo artículo 50
establece: “La seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio. La ley regulará sus
alcances, extensión y forma”. De acuerdo con el Convenio número 102 de la OIT (1952) las ramas de la
seguridad social comprenden las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes, entre otras2.
La Constitución (art. 133) define la intervención del Estado en la regulación de las pensiones como
parte de la seguridad social. Tienen iniciativa de ley: a) los diputados de la Asamblea Legislativa; b) el
presidente de la República por medio de sus Ministros; c) la Corte Suprema de Justicia en materias
relativas al Órgano Judicial, al ejercicio del Notariado y de la Abogacía y la jurisdicción y competencia
de los Tribunales; d) los concejos municipales en cuanto a los impuestos municipales, y e) los diputados
del Parlamento Centroamericano, respecto a la integración del Istmo Centroamericano.
La creación y reforma del sistema de pensiones involucra a la Asamblea Legislativa como órgano
que aprueba un dictamen o proyecto de ley, y posteriormente se requiere de la sanción del presidente
de la República, para convertirlo en ley (Asamblea Legislativa, s.f). Sin embargo, el diseño o propuesta
de reforma, puede provenir de las instituciones con iniciativa de ley y con atribución en el tema, como
los diputados y el presidente de la República a través de sus Ministros.
La ley marco que establece la institucionalidad vigente del Sistema de Pensiones de El Salvador,
es la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, aprobada en diciembre de 1996 por el Decreto
Legislativo No. 92, la primera reforma estructural del sistema de pensiones que entró en vigor en 1998
(Ley SAP, 1996). Dicha ley fue liderada y diseñada por el órgano ejecutivo a iniciativa del Presidente de
la República, por medio del Ministerio de Economía, y con respaldo de un grupo de diputados.
Sin embargo, esa primera reforma estructural, careció de diálogo social. De acuerdo a Mesa Lago
y Durán (1998) la misma no fue objeto de suficientes consultas previas, sobre todo no se tomó en cuenta
de forma adecuada la opinión de los trabajadores y empleadores; además que no hubo amplia discusión
pública y no existió consenso mínimo entre actores clave.
El Decreto Legislativo No. 787 de septiembre de 2017 constituye la segunda reforma estructural,
que introdujo substanciales modificaciones a la Ley SAP y también incluyó aspectos paramétricos
(Decreto Legislativo 787, 2017). Este Decreto se propuso también por el Presidente de la República por
medio del Ministro de Hacienda, y con respaldo de un grupo de diputados.
2 Las nueve ramas de la seguridad social definidas en el convenio No. 102 son: a) asistencia médica, b) prestaciones monetarias de
enfermedad, c) prestaciones d e desempleo, d) prestaciones de vejez, e) prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedad
profesional, f) prestaciones familiares, g) prestaciones de maternidad, h) prestaciones de invalidez e i) prestaciones de
sobrevivientes (OIT, 1952).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 19
En el segundo proceso de reforma hubo cinco diferentes propuestas que estuvieron en discusión
en la Comisión de Hacienda y Especial de Presupuesto de la Asamblea Legislativa, provenientes de
distintos sectores, entre estos: empresa privada, organizaciones de trabajadores, grupos
parlamentarios de partidos políticos y el Gobierno de El Salvador3.
En la segunda reforma estructural ocurrió un diálogo débil y poco claro. Si bien la participación
de diversas esferas permitió ampliar el marco de análisis de la reforma y la recolección de insumos, no
fue un avance sustancioso en términos de diálogo social (FUNDAUNGO, 2018), predominando en la
discusión la empresa privada e industria de las AFP y el Ejecutivo.
Desde la aprobación en 1996 de la Ley SAP se le han hecho doce reformas, tres propuestas por el
órgano ejecutivo, en concreto el Presidente por medio de sus ministros de economía, trabajo y previsión
social y hacienda, este último en todos los casos. La Asamblea Legislativa ha propuesto nueve de las
doce reformas, lo que no necesariamente implica su diseño, pero sí el uso de sus facultades de iniciativa
de ley para reformar aspectos del sistema (ver anexo 1, que resume las doce reformas al SAP).
En cuanto al Sistema Público de Pensiones, es también la Asamblea Legislativa la que ha
realizado la mayoría de propuestas de ley. Sin embargo, varía dependiendo de la Institución Previsional
que se aborde, en el caso del ISSS además de los diputados de la Asamblea Legislativa, las reformas han
sido propuestas por el Presidente de la República a través de los ministros de trabajo y previsión social
y hacienda; en el caso del INPEP existe coincidencia con el ISSS pero además han intervenido ministros
de otras carteras como educación y salud, debido a que es la institución previsional que atiende a los
empleados de sus ministerios. Finalmente, en lo relativo al IPSFA además de los diputados, ha tenido
un rol el presidente a través del ministro de la defensa nacional.
3. Institución reguladora
La Ley SAP junto con La Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (Decreto Legislativo
592 en enero de 2011, en adelante Ley de Supervisión) definen las instituciones encargadas de la
supervisión y regulación del SAP.
a) Superintendencia del Sistema Financiero y Superintendencia Adjunta de Pensiones
La Superintendencia del Sistema Financiero supervisa: el SAP, las administradoras de fondos de
pensiones (AFP), el SPP (ISSS e INPEP), e IPSFA. Dicha Superintendencia es una institución de derecho
público integrada al Banco Central de Reserva de El Salvador —BCR (Ley de Supervisión, art. 19).
La Superintendencia del Sistema Financiero se conforma por un Consejo Directivo, el
Superintendente del Sistema Financiero y los Superintendentes Adjuntos, incluyendo la
Superintendencia Adjunta de Pensiones (Ley de Supervisión, art. 22) encargada de llevar a cabo las
disposiciones de ley relativas al SAP y SPP que incluyen la supervisión de: el cumplimiento de
disposiciones aplicables al SAP, SPP y las instituciones que lo conforman; inversiones y operaciones con
los fondos de pensiones; los mecanismos de afiliación y traspaso, así como de mecanismos de licitación;
el desarrollo de estudios técnicos para la mejora del SAP; el otorgamiento de prestaciones; la estimación
y gestión de títulos previsionales; la garantía de rentabilidad mínima, reserva de fluctuación de
rentabilidad, capital social y patrimonio de las AFP; los procesos de gestión de recursos del SPP; la
adquisición y enajenación de bienes del ISSS, INPEP e IPSFA vinculado a SPP; los mecanismos de la
cartera de préstamos del INPEP; y la designación y remoción miembros de la Comisión Calificadora de
Invalidez (Ley de Supervisión, art. 6).
3 Para un análisis comparativo de las propuestas de reforma ver Mesa-Lago y Rivera, 2017.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 20
b) Banco Central de Reserva (BCR)
El BCR, tiene a su cargo la aprobación del marco normativo para la aplicación de las leyes
vinculadas al sistema financiero. Para ello existe un Comité de Normas, coordinado por el Presidente
del BCR, e integrado por el Superintendente del Sistema Financiero y Directores del Consejo Directivo
que proponen los Ministros (Ley, art. 99). Las disposiciones financieras de la Ley SAP y las AFP, son
sujetos de la regulación aprobada por el BCR, pues se atribuye al BCR “por medio de su Presidente
proponer al Presidente de la República la emisión, modificación y derogación de los Reglamentos que
establecen la Ley Sistema de Ahorro para Pensiones” (Ley de Supervisión, art. 99).
Además, existen instancias conformadas por representantes de diversas instituciones y sectores
que tienen un rol importante en las decisiones sobre el SAP: el Comité de Riesgo y el Comité Actuarial.
c) Comité de Riesgo
El Comité de Riesgo determina: a) los límites máximos de inversión por tipo de instrumento
dentro de los porcentajes establecidos en la Ley; b) el rango del plazo promedio ponderado de las
inversiones que con recursos de los fondos se realicen en instrumentos de renta fija; c) los límites
mínimos de calificación de riesgo para los instrumentos locales en que se inviertan los fondos de
pensiones y obligaciones de sociedades de seguros a ser contratadas en el Sistema en función de su
calificación; y d) los límites mínimos de calificación de riesgo para los instrumentos extranjeros
comercializados en el mercado local en que se inviertan los fondos de pensiones (Ley SAP, art. 89).
Integran el Comité de Riesgo el Superintendente del Sistema Financiero, quien lo preside; el
Superintendente Adjunto de Pensiones; el Superintendente Adjunto de Valores; el Presidente del Banco
Central de Reserva; un miembro designado por los trabajadores y otro designado por los empleadores.
Estos dos últimos miembros se incluyeron con la reforma de 2017, y para su participación se establecen
requisitos de formación profesional y no ser dirigentes de partidos políticos, sindicatos o gremiales.
d) Comité Actuarial
La re-reforma de 2017 creó el Comité Actuarial, instancia técnica que revisa periódicamente los
parámetros para la sostenibilidad del SAP. Sus funciones son las siguientes: a) definir cada tres años e
informar a las instancias pertinentes el monto de las pensiones mínimas; b) recopilar y evaluar
información referente al impacto en el cambio en las expectativas de vida y condiciones del mercado
laboral sobre el sistema de pensiones, lo cual permitirá a los estudios actuariales determinar el costo de
las pensiones de longevidad; c) revisar cada cinco años las estimaciones de expectativas de vida de la
población para determinar cualquier cambio en la edad de jubilación; d) revisar cada tres años la
suficiencia y composición de la CGS, a fin de identificar medidas para garantizar su sostenibilidad; y e)
analizar y evaluar técnicamente todas las iniciativas de propuestas de reforma al marco legal del SAP
(Decreto Legislativo 787, art. 110-C).
El Comité Actuarial está conformado por siete miembros, y al menos uno de ellos debe ser
actuario, estos son: Superintendente del Sistema Financiero, quien lo preside; el Presidente del BCR; un
miembro designado por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo a solicitud del
Gobierno de El Salvador; dos miembros designados por los trabajadores y dos miembros designados
por los empleadores (Decreto Legislativo 787, art. 110-C). Los miembros designados por trabajadores y
empleadores deben cumplir requisitos de formación profesional y no ser dirigentes de partidos políticos,
sindicatos o gremiales. El Comité deberá reunirse al menos una vez al año; y los gastos asociados para
su funcionamiento, así como los estudios especializados que se requieran serán cubiertos por la
Superintendencia del Sistema Financiero. Sin embargo, a más de dos años de la reforma de 2017 no ha
sido conformado el Comité Actuarial.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 21
4. Institución Administradora
a) Sistema de Pensiones Público (SPP)
En el SPP, existen cuatro instituciones públicas que administran pensiones de distintos tipos para
diferentes grupos, se incluyen las tres instituciones a cargo de las pensiones de interés en este estudio.
El Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), creado por la primera Ley del Seguro Social
en 1949 (Ley ISSS, 1949), es una entidad autónoma y tiene como finalidad garantizar la seguridad social
de los trabajadores del sector formal de la economía y puede ampliarse oportunamente para los
trabajadores independientes (LSS, 1953, art. 3). La Unidad de Pensiones del ISSS, creada por Acuerdo
del Consejo Directivo, establece la separación financiera y administrativa del programa de Pensiones
por IVM. La máxima autoridad del ISSS es el Consejo Directivo, con una Dirección General, una
Secretaría General, bajo la que opera la Unidad de Pensiones.
El Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP), fue creado en 1975
(Ley INPEP, 1975), tiene como objetivo el manejo e inversión de los recursos económicos destinados
al pago de prestaciones, para la cobertura de los riesgos de IVM de los empleados públicos, que no estén
afiliados a las administradoras de pensiones. El INPEP es un instituto descentralizado del Ministerio
de Hacienda, posee una junta directiva, una presidencia y le siguen diferentes unidades operativas
y administrativas.
El Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA), su ley fue aprobada en 1980 y creó
el IPSFA como una institución autónoma con fines de previsión y seguridad social para los miembros de
la Fuerza Armada. Lo preside el Consejo Directivo, posteriormente aparece la Gerencia General y bajo
esta, funcionan las distintas unidades y gerencias.
b) Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP)
El SAP tiene gestión privada, mediante las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las que
son “instituciones previsionales de carácter financiero, que tendrán por objeto administrar Fondos de
Pensiones, gestionar y otorgar las prestaciones y beneficios que establece esta Ley” (Ley SAP, art. 23).
Son sociedades anónimas y deben estar domiciliadas en El Salvador. Las mismas se encuentran
regidas por la Ley SAP y la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero; además serán
sujetas de los procedimientos que dicte la Superintendencia del Sistema Financiero y requisitos que
fueren aplicables de conformidad al Código de Comercio.
B. El Sistema de Pensiones 2000-2017
1. Sistema de Pensiones Contributivo
En síntesis, el Sistema de Pensiones contributivo se encuentra en una etapa de transición, cuenta
con dos subsistemas el SAP y el SPP. El primero, es un sistema de cotización definida, beneficio no
definido, administración privada, financiamiento mixto que incluye uno principal de capitalización
individual, y un fondo colectivo de reparto para cubrir ciertos costos de la transición, pensiones
mínimas y de longevidad.
El SPP se conforma por cuatro instituciones, con un esquema financiero de reparto,
administración pública, prima escalonada y beneficio definido. De estas cuatro instituciones dos, el ISSS
y el INPEP están cerradas a nuevos cotizantes, lo que las hace dependientes de transferencias de
recursos del Estado para cumplir con sus obligaciones. Sin embargo, no solo estas dos requieren
transferencias estatales, pues también las recibe el IPSFA, pero por diferentes razones entre ellas
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los desbalances entre población activa y pasiva con una razón de 1.72 cotizantes activos por cada
pensionado (IPSFA, 2019: 13) y la necesidad de revisión de parámetros no ajustados a las condiciones
actuales de la población cubierta.
2. Cobertura de Activos (cotizantes /PEA)
Cobertura legal. La afiliación es obligatoria para todos los trabajos en relación de subordinación o
dependencia laboral. Pueden afiliarse todos los salvadoreños que ejerzan una actividad mediante la cual
obtengan un ingreso, incluidos los patronos de la micro y pequeña empresa y los salvadoreños no
residentes (que trabajan en el extranjero)4. Los trabajadores agrícolas y domésticos serán incorporados
al sistema de acuerdo con las condiciones y peculiaridades de su trabajo; para su afiliación se dictará un
Reglamento especial. Aunque no se especifica la situación de los aprendices, se hace referencia a ellos
al determinar el ingreso base para la cotización cuando es menor al salario mínimo mensual y se dispone
que será fijado por el Reglamento (también esto se aplica a los trabajadores agrícolas y domésticos).
Se excluyen los cotizantes del IPSFA (Ley SAP, 1996, arts. 7, 9, 10, 14, 15). La situación de los
trabajadores independientes no se especifica en la ley, pero por cuanto ejercen una actividad mediante
la cual obtiene un ingreso, se considera que pueden afiliarse de forma voluntaria pagando la cotización
propia y la del empleador que no tienen; el ingreso para calcular sus cotizaciones será la declaración de
sus ingresos (Ley SAP, 1996, art. 5; FUNDAUNGO, 2018). Los trabajadores familiares sin remuneración
parecen estar excluidos legalmente.
Promesa de la reforma de expandir la cobertura. En los considerandos y articulado de la Ley
SAP, en el Plan de Gobierno 1994-1999 y en declaraciones de funcionarios de la SSF se proclamó como
objetivo de la reforma estructural:
“Se ampliará la cobertura poblacional del sistema de previsión social. El nuevo sistema
incorporará a los trabajadores agrícolas y domésticos, así como pequeños patronos y
microempresarios, de acuerdo con sus condiciones y peculiaridades” (citado por Mesa-Lago
y Durán, 1998: 9).
Método de cálculo. El cálculo de cobertura de la PEA total se basa en “cotizantes activos”
(afiliados que cotizaron en el último mes) porque si se usan los afiliados (aquellos que se registran y
pagan una cotización, aunque no coticen más)5 generan una sobreestimación considerable en la
cobertura de la PEA, por ejemplo, en El Salvador las cifras para el subsistema privado (SAP) en 2018 eran
108,4% basadas en afiliados y 24,6% basadas en cotizantes activos (AIOS, 2019).
Cobertura basada en cifras administrativas. Para medir la cobertura basada en estadísticas
administrativas, el cuadro 6 suma las cifras de cotizantes activos en los subsistemas privado (SAP) y
público (SPP), publicadas por la Superintendencia de Pensiones (SP), así como de la PEA total estimada
anualmente por DIGESTYC, elaborando por primera vez una serie completa y homologada de la
cobertura de la PEA salvadoreña por un período de 28 años (1980-2018).
4 Si bien la Ley SAP permite a los salvadoreños residentes en el exterior cotizar como tra bajadores independientes, en la práctica muy
pocos hacen efectivo ese derecho.
5 La Ley SAP (1996) dice: “la afiliación subsistirá durante la vida del afiliado, ya sea que este se encuentre o no en actividad laboral”
(art. 5).
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Cuadro 6
Cobertura de la PEAa basada en activos cotizantes, 1980-2018
Años
Activos cotizantes
(en miles en1998-2018) PEA
(En miles)
Cobertura PEA Total
(en porcentajes)
Cobertura
(en porcentajes
de PEA ocupada)
SAP ISSS INPEP SPP Total SAP SPP Total
1980 0 192 112 299 299 1 516,0 0 21,3 21,3
1985 0 199 118 307 307 1 597,0 0 19,8 19,8
1990 0 230 125 349 349 1 778,0 0 20,5 20,5
1995 0 386 138 524 524 1 937,0 0 27,0 27,0
1996 0 388 140 528 528 1 961,0 0 26,8 26,8
1998b 397,4 172,2 33,2 205,4 602,9 2 403,2 16,5 8,5 25,0
1999 469,4 51,8 30,4 82,2 551,6 2 445,0 19,2 3,4 22,6
2000 481,2 25,5 29,0 54,5 535,7 2274,8 21,1 2,4 23,5
2001 489,4 19,9 29,3 49,2 538,6 2 323,6 21,1 2,1 23,2
2002 472 1 16,6 17,7 34,3 506,4 2 278,1 20,7 1,5 22,2
2003 490,7 15,4 18,1 33,5 524,2 2 343,4 20,9 1,4 22,3
2004 477,1 13,4 17,1 30,5 507,6 2 339,7 20,4 1,3 21,7
2005 505,0 10,0 16,7 26,7 531,7 2 347,0 21,5 1,1 22,6
2006 537,2 9,2 15,7 24,9 562,1 2 389,6 22,5 1,0 23,5
2007 569,0 8,3 16,4 24,7 593,7 2 464,4 23,1 1,0 24,1
2008 575,0 6,9 14,2 21,1 596,1 2 495,9 23,0 0,9 23,9
2009 548,3 5,9 13,8 19,8 568,1 2 551,7 21,5 0,8 22,3
2010 576,0 5,0 12,5 17,6 593,6 2 580,3 22,3 0,7 23,0
2011 602,3 4,3 10,5 14,8 617,1 2 641,2 22,8 0,5 23,3
2012 625,6 4,1 9,5 13,7 639,3 2 683,0 23,3 0,5 23,8
2013 656,7 3,8 10,6 14,5 671,2 2 724,8 24,1 0,5 24,6
2014 660,2 3,2 10,4 13,7 673,9 2 795,2 23,6 0,5 24,1 34,9
2015 689,7 2,7 9,5 12,2 701,9 2 843,0 24,2 0,4 24,6 34,5
2016 711,7 2,4 7,7 10,2 721,9 2 868,0 24,8 0,4 25,2 34,5
2017 711,8 2,0 6,6 8,6 720,4 2 931,6 24,3 0,3 24,6 34,0
2018 727,2 1,6 6,0 7,6 734,9 2 960,7 24,5 0,2 24,8 35,3
Fuente: 1980 a 1996 de Mesa-Lago y Durán, 1998; 1998 a 2006 de Mesa-Lago, 2011; 2007 a 2018 de SP, 2008b a 2019b; cobertura de PEA
ocupada disponible para 2014-2018 de DIGESTYC, EHPM, 2015-2019.
a La serie de la PEA 1980-1996 probablemente está subestimada; para 2004-2007 y 2012-2013, las cifras de la PEA p rocedentes de las EHPM
son mayores que las del cuadro, se de cidió usar la serie de SP porque es más consistente.
b La reforma estructura l de 1996 comenzó en 1998 .
La susodicha serie separa los períodos anterior y posterior a la reforma estructural de 1996, que
entró en vigor en 1998, para medir el impacto de la última en la cobertura de la PEA. Entre 1980 y 1996,
la cobertura de la PEA por el SPP creció de 21% a 27%. Después de la reforma, la cobertura (sumando
SPP y SAP) decreció a 22,6% en 1999 y estuvo virtualmente estancada hasta 2013 en que aumentó a
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 24
24,6%6; para 2018 era de 24,8%, dos puntos porcentuales menores que antes de la reforma7.Esto fue
típico en los otros sistemas privados en América Latina, cuya cobertura descendió entre el año del
comienzo del sistema y 2004 (Mesa-Lago, 2008). Lo que es notable en el caso salvadoreño y diferente a
otros sistemas privados, es que la cobertura en 2018 no había logrado superar en dos décadas a la
existente antes de la reforma (Figura 1). Contrario a lo ocurrido en El Salvador, la cobertura de
cotizantes/PEA ocupada regional aumentó de 37% al 49% entre 2002 y 2015 (CEPAL, 2018). En 2017-
2018, la cobertura de la PEA salvadoreña era la más baja después de Perú entre los nueve sistemas
privados de la región (BI-SIMS, 2015).
Gráfico 1
Cobertura de la PEA basada en activos cotizantes, 1980-2018
(En porcentajes)
Fuente: Cuadro 6.
Causas de la cobertura baja y declinante. Los partidarios de la reforma estructural y del sistema
privado, mantienen que la baja cobertura no es un problema endógeno al sistema, sino que es
provocado por la estructura de la fuerza de trabajo: la informalidad (Iglesias, 2005; Morón, 2014;
ICP, 2017). Pero esto no explica por qué, con la misma estructura de la fuerza laboral, la cobertura bajó
después de la reforma estructural. También omiten que el modelo chileno de privatización, apoyado por
el Banco Mundial, se aplicó en países cómo El Salvador, que carecían de un mercado laboral
predominante formal8. Los defensores además alegan que la referida estructura y la prevalencia del
sector informal toman tiempo en transformarse, por lo cual el incremento de la cobertura se producirá
en el futuro (FIAP, 2017). Por el contrario, Mesa-Lago y otros (2017) argumentan que la transformación
del mercado de trabajo tomará muchísimo tiempo y que, en el ínterin, habría que adaptar el sistema
previsional a dicha estructura, a fin de extender la cobertura general dictando medidas especiales para
incorporar a varios grupos informales (como los trabajadores independientes, el servicio doméstico, los
empleados de microempresas y los trabajadores agrícolas) como ha hecho con éxito varios países de la
región. Como ya se ha visto, la Ley SAP dispuso que los trabajadores dependientes agrícolas y del
6 La CEPAL (2018) hace estimados para tres años muy similares a los del Cuadro 6 salvo en 2005 en que es 0.7 puntos porcentuales
menor, sus cálculos se basan en la proyección de la PEA por C ELADE y los del cuadro 6 en DIGESTYC.
7 CEPAL (2018) da cifras de cobertura de la PEA para tres años q ue son inferiores a las del Cuadro 6 con una brecha creciente d e 4.6 a
10 puntos porcentuales, es p osible que la discrepancia se deba a una sobreestimación de la PEA b asada en proyecciones de CELADE,
mientras que el Cuadro 7 usa las cifras de DIGESTYC, las cuales consideramos más acuciosas.
8 Posteriormente, el Banco Mundial admitió que, contrario a las predicciones, la cobertura se había estancado o menguado en los
sistemas privados (Gil y otros, 2005).
21,3
19,8
20,5
27,0
26,8
25,0
22,6
23,5
23,2
22,2
22,3
21,7
22,6
23,5
24,1
23,9
22,3
23,0
23,3
23,8
24,6
24,1
24,6
25,2
24,6
24,8
0
10
20
30
1980
1985
1990
1995
1996
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 25
servicio doméstico debían ser obligatoriamente cubiertos por el nuevo sistema y “serían incorporados
de acuerdo a las condiciones y peculiaridades de su trabajo” y “para su afiliación se dictará un
reglamento especial” (art. 9). Pero la susodicha ley no definió cuáles eran esas condiciones y
peculiaridades, ni tampoco fijó un plazo para promulgar el referido reglamento. Después de 23 años de
aprobada la Ley SAP, no se ha dictado el reglamento ni definido las condiciones de incorporación,
tampoco lo hizo la ley de re-reforma de pensiones de 2017, por lo que dichos grupos carecen de
cobertura o la tienen muy baja (FUNDAUNGO, 2018)9.
La explicada inacción en parte explica la baja y decreciente cobertura salvadoreña. El cuadro 7
compara la distribución porcentual de la PEA urbana ocupada entre los sectores formal e informal10 en
el período 2005-2018, por género, así como la cobertura total, con los resultados siguientes: a) el sector
formal aumentó de 45,6% a 57,5% mientras que el sector informal disminuyó de 54,4% a 42,5%,
virtualmente invirtiendo las proporciones originales; b) el sector formal urbano creció 12 puntos
porcentuales en el período pero la cobertura de la PEA total solo lo hizo en dos puntos porcentuales; d)
el sector formal masculino es mayor que el femenino y aumentó de 49,9% a 61,4% mientras que el
femenino lo hizo de 40,3% a 42,5%, reduciendo la brecha en un punto porcentual; e) el sector informal
femenino es mayor que el masculino y declinó de 59,7% a 47,3%, reduciendo la brecha en un punto
porcentual; e) la cobertura urbana formal menguó de 80,5% a 61,6% (casi 19 puntos porcentuales),
mientras que la cobertura informal decreció de 24,4% a 3,9% (más de 20 puntos porcentuales). De
manera que, a pesar de la reducción del sector informal, su cobertura disminuyó considerablemente y
también se redujo la del sector formal no obstante su expansión, lo cual contrapone el argumento de los
defensores del sistema en el sentido que la extensión de la cobertura se producirá cuando se transforme
la estructura de la fuerza de trabajo. Debe notarse que según la CEPAL (2018) entre 2002 y 2014 la
informalidad disminuyó en la región (como ocurrió en El Salvador) a par que la cobertura de
cotizantes/PEA acreció de 38% a 50% (mientras que lo opuesto ocurrió en El Salvador).
Cuadro 7
Distribución porcentual de la PEA ocupada urbana entre formal e informal, por sexo, y cobertura, 2005-2018
Años Sector Formala Sector Informal Cobertura Total
Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Formal Informal
2005 45,6 49,9 40,3 54,4 50,1 59,7 80,5 24,4
2009 49,6 55,4 42,6 50,4 44,6 57,4 75,7 12,0
2010 50,2 56,3 43,0 49,8 43,7 57,0 74,2 12,4
2011 50,7 56,1 43,9 49,3 43,9 56,1 73,3 11,4
2012 49,6 57,7 43,0 50,4 42,3 57,0 73,4 11,2
2013 50,8 57,8 42,4 49,2 42,2 57,6 76,2 12,3
2014 52,2 57,9 45,3 47,8 42,1 54,7 76,2 14,8
2015 57,8 61,9 52,5 42,2 38,1 47,5 67,7 16,6
2016 57,4 62,5 51,2 42,6 37,5 48,8 63,1 3,9
2017 56,7 61,5 50,8 43,3 38,5 49,2 61,4 3,9
2018 57,5 61,4 52,7 42,5 38,6 47,3 61,6 3,9
Fuente: Elaboración propia basada en DIGESTYC, EHPM, 2006, 2010-2019.
a Asalariados, trabajadores familiares y patronos en empresas de menos de cinco trabajadores e independientes, en ocupaciones no
profesionales, técnicas, gerenciales o administrativas; excluye empleados domésticos y familiares no remunerados.
9 No obstante, la re-reforma implementó prestaciones adicionales que podrían conceder cobertura (aunque menor) a quienes no
alcancen el tiempo mínimo de cotización requerido (FUNDAUNGO, 2017).
10 Debe notarse que el estimado del sector informal excluye a los trabajadores familiares remunerados (5,9% de la PEA ocupada) y al
servicio doméstico (4,4% de la PEA ocupada) por lo cual hay una subestimación de dicho sector.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 26
Gráfico 2
Cobertura de la PEA ocupada urbana por sector formal e informal, 2005-2019
(En porcentajes)
Fuente: Cuadro 7.
Cuadro 8
Cobertura de pensiones por categoría ocupacional, 2005-2018
(En porcentajes)
Categorías ocupacionalesa 2005 2010 2015 2016 2017 2018 Cambio
2018/2005
Asalariados permanentes 80,3 77,7 74,4 68,6 67,2 66,8 -13,5
Empleadores (patronos) 32,1 26,8 29,8 18,4 13,0 16,5 -15,6
Asalariados temporales 19,9 11,4 18,8 5,8 7,0 5,7 -14,2
Independientes (cuenta propia) 11,5 12,0 17,6 2,5 2,0 1,8 -9,7
Aprendices 0 0 5,2 0 0 0 0
Otros 6,0 9,7 2,8 3,4 0 0 0
Total PEA ocupada urbana 52,0 45,1 47,7 39,8 38,4 38,7 -13,9
Fuente: Elaboración propia basada en DIGESTYC, EHPM, 2006 a 2019.
a Excluye trabajadores familiares no remunerados y servicio doméstico.
Más aún, la cobertura de la PEA ocupada urbana por categoría ocupacional entre 2005 y 2018
menguó en su total y en todas las categorías (ordenadas de mayor a menor): la primera categoría es la
de los asalariados permanentes que tienen cobertura legal obligatoria y son predominantemente
formales, pero declinaron desde 80,3% a 66,8%, lo cual es un indicador de creciente evasión ; la segunda
categoría es la de los empleadores, en que hay tanto formales como informales, y se contrajeron en
15,6%, desde 32,1% a 16,5%; la tercera categoría es la de los asalariados temporales, también una
mezcla de formales e informales, que mermaron 14,2%, desde 19,9% a 5,7% y, la cuarta categoría es la
de los trabajadores independientes, en su mayoría informales con afiliación voluntaria, que declinaron
en 9,7%, desde 11,5% a 1,8% (ver cuadro 8). Este cuadro no da cifras completas para aprendices y otros,
pero las cifras existentes denotan que la cobertura es menor a la de los trabajadores independientes.
80,5 75,7 74,2 73,3 73,4 76,2 76,2
67,7 63,1 61,4 61,6
24,4
12,0 12,4 11,4 11,2
12,3 14,8 16,6
3,9 3,9 3,9
0
20
40
60
80
100
2005
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cobertura sector formal Cobertura sector informal
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 27
El cuadro no desglosa entre “otros” a los empleados del servicio doméstico y a los trabajadores
familiares no remunerados (los primeros pueden afiliarse voluntariamente y los segundos
probablemente están excluidos de cobertura), pero cálculos para 2017 indican coberturas ínfimas de 2%
y 0,3% respectivamente . En 2017 se estimó que 58% de los ocupados estaban en categorías de difícil
acceso a la previsión social (FUNDAUNGO, 2018). Todo lo anterior refuerza la magnitud del problema
de la pobre y declinante cobertura después de la reforma estructural, especialmente entre los
informales que carecen de cobertura obligatoria.
Otra promesa de la reforma estructural fue que la propiedad de la cuenta individual y la
administración privada generarían fuertes incentivos para la afiliación y esto contribuiría a la extensión
de la cobertura y la reducción de la evasión. Pero la serie homologada para los nueve sistemas privados
publicada por la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS)
demuestra lo contrario: los afiliados al sistema privado que cotizan en el mes disminuyeron de forma
constante en el período 1999-2018: de 63,8% a 22,7%; más aún, dicha reducción fue la peor entre los
nueve sistemas privados en la región (AIOS, 2000 a 2019). Esto es un indicador de evasión, además de
la cobertura parcial de los asalariados permanentes.
Razones adicionales posibles de la pobre cobertura son el desempleo abierto y el subempleo. Los
desocupados no están en el mercado y por ello pueden carecer de cobertura, mientras que los afectados
por el subempleo es probable que sean informales y también carezcan de cobertura o, si la tienen, sea
muy baja. La tasa de desempleo tuvo altibajos en el período, pero sin grandes variaciones y bajó de 7,2%
en 2005 a 6,3% en 2018 (es mayor en el sector rural que en el sector urbano); no obstante, la Ley SAP
otorga a los desocupados, incluso a los que no coticen, el derecho a ciertas prestaciones como
fallecimiento e invalidez, por un período de 18 meses si cumplen ciertos requisitos; además, se otorga
la pensión por vejez cuando se cumplan la edad y cotizaciones requeridas aunque el asegurado haya
tenido períodos de desempleo (Mesa-Lago, 2007). Por otra parte, la tasa de subempleo tuvo más
variaciones que la desempleo con su punto inferior de 28% en 2013 y su cénit de 37% en 2017, pero
permaneció igual (33%) en 2006 y 2018. El subempleo afecta más a las mujeres que a los hombres, lo
opuesto al desempleo abierto (DIGESTYC, EHPM, 2019).
Por último, la reforma estructural de 1996 aumentó la cotización porcentual del trabajador 4.7
veces o 367% en 1999 (467% en 2012) y eliminó el tope salarial que antes existía, además impuso al
trabajador la comisión a la AFP hasta 2006. En 2003, la cotización total (empleador más trabajador más
comisión a la AFP) era la tercera más alta entre los once países que entonces tenían sistemas privados
de pensiones. La re-reforma de 2017 aumentó la cotización en dos puntos porcentuales (de 13% a 15%)
agravando el problema. El trabajador independiente y todo aquel que no tiene empleador, debe pagar
su propio porcentaje de cotización más el porcentaje del empleador, más de dos veces el porcentaje que
paga el trabajador asalariado. Estas son barreras adicionales a la cobertura e incentivos a la evasión
(Mesa-Lago, 2007; FUNDAUNGO, 2018).
Cobertura según encuestas. El cuadro 6 se elaboró con cifras administrativas basadas en la PEA
total y las consideramos las más confiables. Las cifras del cuadro 7 se basan en la PEA ocupada urbana
y, por tanto, resultan en coberturas mayores porque excluyen el área rural en que la cobertura es mucho
menor11. Las encuestas de hogares (EHPM) publican estimados de la cobertura urbana y rural, como
sigue: 2005, 36,2% y 15,1%; 2010, 36,1% y 11,1%; 2016, 35% y 13,7%, 2017, 34,2% y 14,7% y 2018, 35,0%
y 15,0% (DIGESTYC, EHPM, 2015 a 2019).
Hay un problema adicional: la pregunta en las EHPM sobre cobertura dice: “¿Está afiliado o está
cubierto por algunos de los sistemas de seguridad social público o privado?” Seguidamente se
identifican dichos sistemas: ISSS, INPEP, IPSFA, Bienestar Magisterial, colectivo, individual (privado) y
11 En 2018, la PEA urbana era 65% de la total, mientras que la PEA rural era 41% (DIGESTYC, EHPM, 2019)
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 28
AFP (DIGESTYC, EHPM, 2019: 533). Primero, la pregunta no especifica si se trata del programa de salud
o del programa de pensiones y 100,000 trabajadores al año cotizan al programa de salud del ISSS y no
lo hacen al programa de pensiones (FUNDAUNGO, 2018), por lo cual las cifras dadas sobreestiman la
cobertura de pensiones12. Segundo, los cuadros de cobertura en las EHPM dicen: “cobertura del
Instituto Salvadoreño de Seguridad Social”, por cuanto la pregunta de la encuesta incluye otras
entidades de cobertura, esto refuerza la confusión de que se trata del programa de salud del ISSS.
El Banco Mundial y el BID han elaborado estimados de cobertura de la PEA, basados en las
encuestas de hogares, homologadas para 17 países de América Latina, incluyendo a El Salvador (se
excluyen Cuba, Haití y Venezuela porque no conducen encuestas de hogares). Además, ofrecen la
cobertura de acuerdo con variables como género, ubicación (urbana-rural), tamaño de la empresa,
ingreso del hogar por quintiles y educación (ver cuadro 9).
Cuadro 9
Cobertura basada en encuestas homologadas y variables clave, 1997-2018
(En porcentajes)
Categorías EHPM ELPS
1997 1998 2000 2005 2010 2015 2016 2017 2018 2013
General
Contribuyentes/PEAa 26,2 30,3 29,6 29,1 28,0 28,2 27,7 27,2 28,1 25,9
Independientesb 2,9 2,3 1,8 1,4 3,0 3,4 2,7 1,5 2,1 1,0
Pensionados/
Población 65+c
12,3 12,0 14,5 16,2 14,0 16,2 15,1 14,4 14,0 18,0
Género
Contribuyentes/PEA
Hombre 26,1 31,1 29,5 29,0 28,2 29,0 29,9 29,4 29,7 27,3
Mujer 26,3 29,1 29,9 29,2 27,6 27,0 24,6 24,0 26,0 24,0
Pensionados/Pobación 65+
Hombre 17,9 15,3 20,3 22,6 19,4 20,3 18,6 19,0 17,1 23,1
Mujer 7,9 9,3 10,0 11,1 9,7 12,8 12,4 11,0 11,5 14,3
Zona residencia
Contribuyentes/PEA
Rural 11,0 13,7 12,7 15,1 11,1 13,5 13,7 14,7 15,0 n/d
Urbana 34,9 39,1 38,5 36,2 36,1 35,6 35,0 34,2 35,0 n/d
Pensionados/Población 65+
Rural 3,4 4,1 4,2 5,2 2,8 12,3 10,1 8,2 10,0 n/d
Urbana 18,3 17,0 20,5 22,3 19,7 18,3 17,7 17,7 16,0 n/d
Tamaño de empresa
Pequeña 6,0 5,0 4,3 3,7 5,0 4,8 5,0 4,1 4,0 d
Mediana 23,5 23,6 41,5 43,7 45,7 45,6 44,9 45,6 44,4 d
Grande 72,2 82,0 84,6 70,1 87,5 80,7 82,1 82,1 82,0 d
12 La re-reforma dispuso la integ ración en una base única de co tizantes de los dos programas (salud y pensiones), así como un sistema
de inspección a empleadores co n inconsistencias en la declaración (FUNDAUNGO, 2018). Con respecto a la base única de cotizantes,
aún no se encuentra en funcionamiento; por lo que no pueden todavía evaluarse sus resultados.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 29
Categorías EHPM ELPS
1997 1998 2000 2005 2010 2015 2016 2017 2018 2013
Ingreso del hogar
Contribuyentes/PEA
Quintil 1 4,4 4,1 4,1 3,8 0,2 7,9 7,4 6,1 6,3 1,6
Quintil 2 14,8 16,4 16,1 17,1 5,4 23,4 23,7 22,8 24,0 8,4
Quintil 3 24,7 28,3 28,8 28,0 22,9 25,3 23,7 22,4 23,7 27,7
Quintil 4 36,0 43,3 40,0 38,9 31,6 32,3 32,7 32,4 32,6 32,4
Quintil 5 52,1 60,2 60,2 57,8 47,6 45,6 44,5 44,2 44,9 49,4
Pensionados/Pobación65+
Quintil 1 0,7 0,6 1,1 1,0 0,2 n/d
Quintil 2 5,1 4,2 6,1 6,3 4,0 n/d
Quintil 3 10,7 8,6 11,7 12,0 11,6 n/d
Quintil 4 17,0 17,6 17,1 25,0 16,0 n/d
Quintil 5 28,3 28,6 36,5 36,8 36,3 n/d
Educación
Contribuyentes/PEA
Primaria (0-8 años) 15,2 15,3 16,5 15,0 10,4 10,8 10,9 10,5 10,0 10,0
Secundaria (9-13) 51,4 54,3 51,6 46,0 38,0 36,8 36,2 36,4 35,8 38,8
Superior (14 y más) 60,2 73,6 72,6 70,8 69,3 59,2 56,6 54,2 56,0 67,3
Pensionados/Población65+
Primaria (0-8 años) 9,5 9,6 12,4 11,8 7,3 12,2 11,0 10,0 9,5 12,5
Secundaria (9-13) 50,2 59,4 44,6 59,9 57,3 34,7 30,5 36,0 33,0 52,7
Superior (14 y más) 70,4 59,7 60,5 78,9 64,8 41,5 53,8 46,2 42,3 81,3
Fuente: Elaboración propia, 1997-2005 de Rofman y Oliveri, 201 2; 2010-2018 basada en cifras del BID-SIMS, septiem bre 2019.
a PEA 15-64 años.
b Independientes cubiertos como porcentaje del total de ind ependientes.
c Que reciben pensiones con tributivas y no contributiva s.
d Se dan cuatro categorías: 1 empleado 1,1%, 2-19 empleados 22,9%, 20-99 empleados 62,2% y 100 y más 65,9%. EHPM= Encuestas de
Hogares y Propósitos múltiples. ELPS= Encuesta Longitudinal de Protección Social.
Debe observarse que las cifras de cobertura en dicho cuadro son superiores a las calculadas en el
cuadro 6 (aunque la diferencia disminuye de 6 a 2,5 puntos porcentuales entre 2000 y 2017) y ello se
debe a que incluyen grupos de asegurados que no se tuvieron en cuenta en dicho cuadro como aquellos
en IPSFA, y seguros individuales privados. Si tomamos la cobertura calculada en el cuadro 6 para 2017
de 24,6% basada en 720,400 cotizantes activos y le agregamos los cotizantes activos al IPSFA de 39,140
en ese año (IPSFA, 2019), la cobertura de la PEA aumentaría en 1,3 puntos porcentuales a 25,9%
(comparado con 27,2% en las encuestas). Agregando los otros grupos excluidos se arribaría a
porcentajes de cobertura similares a los del cuadro 6.
Por otra parte, la cobertura del cuadro 6 (penúltima columna) es muy inferior a la estimada por
las EHPM en la última columna de dicho cuadro. Por ejemplo, en 2017, las coberturas respectivas eran
24,6% y 34%. La diferencia se debe a que las EHPM calculan la cobertura basada en la PEA ocupada
mientras que la estimada en la penúltima columna del cuadro 6 lo hace basado en toda la PEA.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 30
Por último, la cobertura de la PEA basada en cotizantes activos en 2017 del cuadro 6 (27,2%)
confirma que era inferior a la de 1998 cuando comenzó el sistema privado (30,3%).
Variables que influencian la cobertura. El cuadro 9 permite comparar la cobertura con otras
variables clave de los asegurados que identifica diversas inequidades:
• Género: según el cuadro 8 la cobertura femenina formal es menor que la masculina mientras
que lo opuesto es cierto respecto a la cobertura informal13, en esta última la cobertura del
hombre y mujer muestran una tendencia declinante; por su parte, el cuadro 10 indica que la
cobertura del hombre es mayor que la de la mujer desde 2010 (pero también en 1998).
• Relación de dependencia: la cobertura general y la de los trabajadores dependientes
(asalariados permanentes con cobertura obligatoria), es entre ocho y veinte veces mayor a
la de los trabajadores independientes porque estos no tienen cobertura obligatoria a pesar
de lo establecido en la Ley SAP (no hay una clara tendencia en la brecha de cobertura entre
los dos grupos).
• Lugar de residencia: la cobertura urbana es entre dos y tres veces superior a la rural (no hay
una clara tendencia en la brecha entre las dos zonas) porque los trabajadores agrícolas no
están efectivamente cubiertos (a pesar de la obligatoriedad dispuesta por la Ley SAP).
• Tamaño de la empresa: a mayor su tamaño, mayor la cobertura y viceversa (la relación de
cobertura en la empresa grande es entre doce y veinte veces la de la empresa pequeña, con
una tendencia creciente) porque en las empresas grandes hay un mayor cumplimiento de
las normas laborales y de seguridad social, a más de que es más fácil la inspección.
• Ingreso: la cobertura aumenta de forma consistente con el ingreso y viceversa (la cobertura
en el quintil 5 es entre seis y quince veces mayor a la del quintil 1, con una tendencia
decreciente después de 2010 —tal y como ocurre con el índice Gini para la población total)
esta distribución es más desigual que la distribución del ingreso por quintiles14.
• Educación: la cobertura se incrementa de manera consistente con el nivel educativo y
viceversa (la cobertura de los que tienen educación superior es entre cuatro y seis veces la
de los que tienen solo educación primaria, con una tendencia creciente).
3. Densidad de Cotizaciones
La Superintendencia de Pensiones define la densidad de cotización como la proporción de los afiliados
que pagaron sus cotizaciones y comisiones a las AFP en un mes determinado (SP, 2011a). El gráfico 3
presenta la serie de dicha densidad para el período 1999-2018 basada en cifras absolutas de afiliados y
cotizantes publicadas por la AIOS15. Como se aprecia, la proporción de afiliados que cotiza en el mes
decreció de forma constante de 63,8% en 1999 (el año posterior al comienzo del sistema SAP) a 22,7%
en 2018 (la última cifra disponible). En 2018 de cada 100 afiliados sólo 23 cotizaban activamente.
13 Esta anomalía salvadoreña dentro de la región, donde la cobertura masculina normalmente es mayor que la femenina, en buena
parte se explica porque la tasa de parti cipación de la edad de trabajo en la PEA mascu lina es de 80% mientras que la femenina es de
59% (DIGESTYC EHPM, 2019).
14 Según la CEPAL (2018), la distribución del ingreso por quintiles en 2016 era: Q1 7%, Q2 12%, Q3 17%, Q 4 22% y Q 5 26%; comparado
con la distribución de la cobertura por quintiles: Q1 7,4%, Q2 23,7%, Q 3 23,7%, Q. 4 32,7% y Q5 44,5% (ver cuadro 4).
15 La Superintendencia de Pensiones publicó porcentajes virtualmente iguales a los de la Figura 4 en 2000-2018 (SP, 2001a a 2011a y
2012b a 2019b).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 31
Gráfico 3
Proporción de afiliados que cotiza en el mes, 1999-2018
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia basada en cifras absolutas de afiliados y cotizantes de AIOS, 2000 a 2019, diciembre.
Pero una definición convencional de densidad de cotización es la proporción promedio que un
asegurado contribuye a través de su vida laboral. Según la Encuesta Longitudinal de Protección Social
(ELPS) de El Salvador en 2013 (la única hecha hasta la fecha), la densidad de cotización promedio en 18
años y más fue de 22,9%, menor que la cifra calculada en la Figura 4 de 26,1% para dicho año (BID-SIMS,
2019), lo que significa una cuarta parte de la vida laboral.
Argueta y De Paz (2018) basados en la ELPS de 2013, han identificado los factores
socioeconómicos que más influyen en la probabilidad de cotizar al sistema de pensiones; los resultados
son parecidos a los encontrados en la cobertura de la PEA por las EHPM respecto al ingreso y la
educación, pero no igual respecto al género, además han identificados otros factores como recepción
de remesas y conocimiento de sistema de pensiones.
• Género. Un modelo bivariado con resultados estadísticamente significativos encuentra que
los hombres tienen un 23% mayores probabilidades de cotizar que las mujeres, lo que
coincide con las densidades de cotización mayores para hombres estimadas en 27,7% para
ellos y 19,6% para ellas (Tablas, 2014). Sin embargo, al utilizar un modelo multivariado, que
permite controlar por otras características vinculadas al mercado laboral, las mujeres
muestran mayores probabilidades de cotizar que los hombres, estos últimos tienen 25,3%
menor probabilidad que aquellas.
• Edad: Los jóvenes y personas adultas mayores tienen menores probabilidades de cotizar;
por ejemplo, las personas entre 30-34 años tienen 1.5 veces más probabilidades de cotizar
que los jóvenes entre 20 y 24 años.
• Ingreso: A medida que este sube hay mayor probabilidad de cotizar; entre el quintil 1 y 2 no
hay diferencias significativas, pero el quintil 3 tiene 5.3 veces más probabilidad de cotizar
respecto al primer quintil; el quintil 4 tienen 8.4 veces mayor probabilidad y el quintil 5 tiene
14 veces mayor probabilidad respecto al primer quintil.
• Educación: Por cada año de escolaridad aprobado se incrementa en 12,1% la
probabilidad de cotizar; las capacitaciones o formación continua influyen positivamente
63,8
55,7
53,3
47,5
46,3
42,7
39,5
37,4
35,9
31,1
28,4
28,2
27,3
26,7
26,1
24,9
24,7
24,3
23,2
22,7
0
30
60
90
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 32
incrementando la probabilidad en casi tres veces sobre personas que han recibido al
menos una capacitación para fortalecer sus habilidades laborales respecto a quienes
nunca han tomado una capacitación.
• Conocimiento del funcionamiento del sistema previsional: Las personas que conocen
la edad de retiro tienen casi dos veces la probabilidad de cotizar que las personas
que la desconocen.
• Remesas: Los que las reciben tienen un 63% menos probabilidad de cotizar que quienes
no las reciben.
La ELPS 2013 estimó que más del 60% de las personas nunca cotizó al sistema de pensiones y que
menos del 20% ha realizado aportaciones durante toda su actividad laboral, mientras que el resto de
personas poseen densidades que superan a cero pero que no alcanzan 100%. Este comportamiento de
las densidades de las cotizaciones se explica por las rotaciones laborales entre la formalidad, la
informalidad, el desempleo y la inactividad (Tablas, 2014).
Argueta y otros (2015) también encontraron que la densidad promedio de cotización individual
en el SAP es baja, 32% para el total de afiliados; además 43,6% de los afiliados tiene una densidad de
cotización igual a cero (la mayoría jóvenes: 53,3% tiene 25 años o menos), mientras que únicamente
el 11% tiene una densidad de 100%. Además, los autores estimaron, basados en cifras administrativas
de los afiliados al SAP, que sólo 40,7% de los cotizantes activos alcanza o supera el valor de cotización
necesario para acceder a una pensión, con un rango de densidad de cotización que está entre
61% y 100%. También realizaron simulaciones para estimar la cobertura esperada y cambios ante
modificaciones de los parámetros (edad de jubilación y años de cotización)16.
La Superintendencia Adjunta de Pensiones debería generar indicadores mejores y periódicos de
la densidad individual de cotización, a fin de tener la información crucial sobre la pertinencia de los
parámetros en el sistema.
C. El Sistema de Pensiones no Contributivo
1. Pensiones no contributivas
Las pensiones no contributivas para adultos mayores surgen en el marco del Programa de Atención
Integral a la Persona Adulta Mayor17, consignado en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2009 – 2014, y
como parte del Sistema de Protección Social Universal. Este programa se creó bajo la coordinación
general de la Secretaría de Inclusión Social (SIS), la ejecución y administración corresponde al Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) (Gobierno de El Salvador, 2009).
El programa comprende intervenciones en salud, nutrición, educación en derechos ciudadanos,
actividades culturales y la pensión no contributiva denominada Pensión Básica Universal (PBU). Por la
diversidad de áreas comprendidas en el programa, en su diseño contempló la coordinación entre el
Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, la Secretaría de Cultura, la Procuraduría General de la
República, adicional a la SIS y el FISDL.
La Pensión Básica Universal es una pensión no contributiva bimensual para personas adultas
mayores de setenta años y más o inválidos que no reciben una pensión contributiva y residen en los 100
municipios de pobreza extrema severa y alta en el marco del Programa Comunidades Solidarias Rurales
y 435 Asentamientos Urbanos Precarios dentro del Programa Comunidades Solidarias Urbanas,
16 Para profundizar en este tema ver Ar gueta y otros (2015).
17 Este programa también es denominado “Nuestros Mayores Derechos” (Gobierno de El Salvador, 2009).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 33
ubicados en 25 municipios (Gobierno de El Salvador, 2009: 6). El monto de la transferencia desde su
inicio es de 50 dólares mensuales por persona.
La PBU, se encuentra incluida en el Subsistema de Protección Social Universal, parte del Sistema
Nacional de Desarrollo, Protección e Inclusión Social, creado por Decreto Legislativo 647 en la Ley de
Desarrollo y Protección Social, aprobado en abril de 2014. Es decir que pasó de ser una iniciativa
presidencial a tener el respaldo legislativo, lo que da cierta estabilidad al mismo ya que no depende del
Gobierno en turno.
El programa contributivo y el no contributivo no están integrados, el primero es administrado por
dos entidades: SPP y las AFP, mientras que el no contributivo lo está por FISDL, la SP supervisa los dos
primeros, pero no el último. Como ya se ha dicho, el FISDL controla que los beneficiarios de la pensión
no contributiva carezcan de una contributiva.
2. Cobertura no contributiva
En 2017 había en El Salvador 405,825 personas con 70 años y más, de forma que la PBU se otorgaba a
6,9% de dicha población (FUNDAUNGO, 2017), una proporción mayor que la de 5,4% estimada sobre la
población de 65 años y más (ver cuadro 10). A pesar de su nombre, por tanto, la PBU no es universal.
Hay un sistema de controles para evitar el fraude en la PBU: se identificaron los municipios con
mayor pobreza extrema (basados en un mapa de pobreza); aquellos que residen en dichos municipios,
pueden inscribirse en el programa, se hace una verificación de su vulnerabilidad y se comprueba que no
reciben otra pensión.
La distribución de la PBU por género en 2018 era: 53,7% femenino y 46,3% masculino, la
tendencia desde 2009 indica un incremento de la proporción femenina. Por otra parte, la distribución
por zona geográfica muestra que una enorme mayoría de la PBU se entrega en zonas rurales: 87,2%
comparada con 12,8% entregada en zonas urbanas, con una clara tendencia en favor de las primeras.
En 2016, 85% del monto entregado de la PBU fue a las comunidades rurales y solo 15% a las urbanas.
(FISDL, 2019). De manera que la PBU atenúa, aunque con un peso relativamente bajo, las inequidades
de género y zonas geográficas observadas en las pensiones contributivas.
La abundante literatura existente muestra que las pensiones no contributivas expanden la
cobertura y reducen la pobreza (Bertranou y otros, 2002; Bosch y otros, 2013; Rofman y otros, 2013;
CEPAL, 2018). Un estudio hecho sobre el impacto de la PBU en la pobreza extrema dio los resultados
siguientes: redujo la pobreza extrema en 12 puntos porcentuales; los hogares sin PBU sufren una
incidencia de pobreza extrema de 58% mientras que los que reciben la PBU es de 46%; hay una
disminución en la participación laboral de 3 puntos porcentuales entre los trabajadores dependientes y
de 10 puntos entre los independientes, pero no en los que están en la edad de trabajar, la PBU ayuda a
retirarse a los que tienen 70 y más años de edad (Martínez y otros, 2015).
La implementación del programa Nuestros Derechos Mayores (NDM), como parte del Plan
de Desarrollo de 2009-2014 y del cual la PBU es un componente, ha contribuido a reducir
notablemente la pobreza total: la misma aumentó de 35,2% en 2005 a 40% en 2008, pero declinó
de forma constante desde 2009 a 26,3% en 2018. A su vez, la pobreza extrema ascendió de 9,6% en
2006 a 12,4% en 2008 y después mermó a 6,2% en 2018. Ya se notó que la PBU se concede a más
personas en las zonas rurales que en las zonas urbanas. La pobreza total, extrema y relativa es
mayor en las zonas rurales que en las urbanas y el programa NDM redujo más dicha incidencia en
las zonas rurales: la pobreza extrema disminuyó 10,4 puntos porcentuales versus solo 5,1 puntos en
las zonas urbanas (DIGESTYC, EHPM, 2019).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 34
3. Cobertura de Pasivos (pensionados totales/población 65+)
Los pasivos son los pensionados por vejez, invalidez y sobrevivientes. En 1998 comenzó el programa
privado de pensiones del SAP que cerró la entrada de nuevos asegurados a los dos programas públicos
(ISSS e INPEP) que fueron aunados en el SPP. Como parte del programa Nuestros Mayores Derechos,
en 2009 entró en vigor la Pensión Básica Universal (PBU), un programa no contributivo que continúa
hasta hoy, pero que no es universal sino focalizado en los pobres extremos que carecen de pensiones
contributivas y alcanzan 70 años de edad.
Método de cálculo. El cálculo de la población de 65 años y más cubierta por pensiones
contributivas y no contributivas, se basa en estimados de dicha población procedentes de las
EHPM, cifras de los beneficiarios de pensiones contributivas (SPP y SAP) procedentes de la
Superintendencia de Pensiones, así como de los beneficiarios de las pensiones no contributivas
reportadas por el Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL) el ente administrador de la
PBU. Como en el caso de la cobertura de la PEA, llamamos a esta medición “administrativa”. El
cuadro 10 por primera vez realiza dicho cálculo de cobertura pasiva total por un período de 20 años
(1998-2018) y de forma homologada, desglosando la cobertura contributiva y la no contributiva.
Cuadro 10
Cobertura contributiva y no contributiva (Pasivos) sobre población de 65 años y más, 1998-2018
Años
Sistema contributivo
(en miles) No
contributivoa
(en miles)
Total
cubierto
(en miles)
Población 65+
(en miles)
Población 65+ cubierta
(en porcentajes)
SAP SPP Subtotal Total Contributiva No
contributiva
1998
0
81,9
81,9
0,0
81,9
348,7
23,4
23,4
0,0
1999 1,3 86,8 88,1 0,0 88,1 397,5 22,1 22,1 0,0
2000
3,5
89,6
93,1
0,0
93,1
425,6
21,8
21,8
0,0
2001
6,0
93,9
100,0
0,0
100,0
447,2
22,4
22,4
0,0
2002 8,5 102,1 110,5 0,0 110,5 471,3 23,4 23, 4 0,0
2003
11,8
105,2
117,0
0,0
117,0
413,5
28,2
28,2
0,0
2004
16,0
104,3
120,4
0,0
120,4
466,6
25,8
25,8
0,0
2005 22,2 105,6 127,7 0,0 127,7 481,7 26,5 26,5 0,0
2006
26,0
105,9
131,9
0,0
131,9
481,7
27,3
27,3
0,0
2007 29,9 105,4 135,3 0,0 135,3 427,5 35,8 35,8 0,0
2008 33,1 104,9 138,0 0,0 138,0 449,8 30,7 30,7 0,0
2009
36,4
103,7
140,2
6,5
146,6
457,9
32,0
30,6
1,4
2010
39,4
99,8
139,2
8,0
147,2
474,7
31,0
29,3
1,7
2011 42,9 101,0 144,0 15,5 159,5 463,0 34,4 31,1 3,3
2012
46,1
100,3
146,5
25,5
172,0
495,2
34,7
29,5
5,2
2013
48,2
100,0
148,1
29,1
177,3
494,1
35,9
30,0
5,9
2014
61,2
98,6
159,8
32,2
192,0
526,6
36,4
30,3
6,1
2015 67,5 98,1 165,5 31,4 196,9 564,0 34, 9 29,3 5,6
2016
75,5
98,0
173,5
29,5
203,0
576,2
35,2
30,1
5,1
2017
81,7
97,5
179,3
32,4
211,7
597,5
35,4
30,0
5,4
2018 89,1 97,2 186,3 30,6 216,9 613,0 35, 3 30,4 5,0
Fuente: Elaboración propia basada en 1998 a 2004 de Mesa-Lago, 2011; 2005-2018 pasivos de SP, 2006b a 2019b; población 65+ de
DIGESTYC, EHPM, 2006b-2019b; PBU de Tejeri na y otros, Escobar, 2018 y FISDL, 2019.
a Pensión Básica Universal (PBU).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 35
Gráfico 4
Cobertura total, contributiva y no contributiva de pasivos respecto a la población de 65 años y más, 1998-2017
(En porcentajes)
Fuente: Cuadro 10.
Cobertura basada en cifras administrativas. La cobertura administrativa total disminuyó de
23,4% en 1998 a 21,8% en 2000, pero recuperó la cobertura anterior en 2002 y luego creció hasta
alcanzar un cénit de 35,8% en 2007, manteniéndose básicamente estancada (salvo en dos años) y era de
35,3% en 201818. Pero cuando se desglosa la cobertura total entre contributiva y no contributiva, se
aprecia que la primera alcanzó su cúspide de 35,8% en 2007 y luego disminuyó a 30,4% en 2018. La razón
principal de esta tendencia es la baja y declinante cobertura de la PEA basada en cotizantes. La
cobertura no contributiva, por tanto, evita la caída en la cobertura total, pues creció de 1,4% en 2009
hasta un cénit de 6,1% aunque disminuyó a 5% en 2018. En este año, 30,4% de los pasivos estaba
cubierto por pensiones contributivas y 5% por las no contributivas
Cobertura por encuestas. Esta se presenta en el cuadro 10, el cual se basa en las encuestas de
hogares homologadas para 17 países, en El Salvador tomadas entre 1997 y 2018. El cuadro muestra que
la cobertura de la población de 65 años y más por pensiones contributivas y no contributivas aumentó
de 12,3% a 16,2% hasta 2015 pero bajó a 14% en 2018. Estas cifras son inferiores a las de la cobertura
administrativa en el cuadro 11, y la diferencia entre las dos series crece de 7,3 a 21 puntos porcentuales
en el período19. Esta divergencia es todavía más sorprendente porque se supone que las encuestas
incluyen a los pasivos de los regímenes separados como IPSFA y seguros privados individuales, los
cuales están excluidos del cuadro 7 (ambas series incluyen a los beneficiarios de las pensiones no
contributivas). Las razones dadas por dicha diferencia son20: riesgos del muestreo y errores en las
encuestas, la representatividad de las mismas y su confiabilidad; la consistencia y, por tanto,
compatibilidad entre los países, por ej., indicadores de cobertura que no son exactamente iguales en
18 Los estimados de la CEPAL (2018) de la población de 65+son mucho menores (entre 5 y 15 puntos porcentuales inferiores a los del
Cuadro 11, sus cálculos se basan en la proyección de CELADE sobre la referida población para 1950-2100, mientras los del Cuadro
11 son cifras anuales de DIGESTYC.
19 En 2015, la cobertura total de 16,2% por las encuestas se desglosó en 10,5% la contributiva y 5,7% la no contributiva, la última era
igual a la del Cuadro 5, pero la primera era 20 puntos porcentuales menor.
20 En El Salvador el trabajo de campo presenta retos adicionales debido al contexto de alta incidencia de violencia e inseguridad
ciudadana, esto restringe el acceso a territorios conflictivos (CONOSE, 2018); pero además a zonas de residencia de población de
estratos económicos altos donde encuestadores no pueden tener acceso.
23,4 21,8 23,4 28,2
25,8 26,5
35,8 32 31
34,4 34,7 35,9 36,4 34,9 35,2 35,4 35,4
27,3
30,7
30,6 29,3 31,1
29,5
30,0 30,3 29,3 30,1
30,4
1,4 1,7 3,3 5,2 5,9 6,1 5,6 5,1 5,4 5.0
0
10
20
30
40
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Contributiva total Contributiva No contributiva
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 36
todos ellos; falta de cooperación entre los encuestados para proporcionar información correcta de
manera oportuna; preguntas hechas de forma diversa o errores en las respuestas de los encuestados o
al recolectar y procesar los datos; cambios metodológicos o ajustes a la muestra y a los ponderadores
los cuales afectan a la comparabilidad en el tiempo; y limitación para identificar plenamente la cobertura
total de pensiones por las encuestas (Rofman y Oliveri, 2012; CEPAL, 2018)21.
Las encuestas de hogares en 17 países de la región indican que la cobertura de los pasivos
salvadoreños es la cuarta más baja, sólo la República Dominicana, Honduras y Guatemala tienen una
cobertura inferior (BID-SIMS, 2019).
Variables que inciden en la cobertura de los pasivos. El cuadro 9 muestra la influencia de tres
variables socio-económicas en inequidades de la cobertura pasiva:
• Género: la cobertura pasiva masculina es mayor que la femenina, con una diferencia que
oscila entre cinco y once puntos porcentuales (en 2018 la cobertura era 17% y 12%
respectivamente), se observa una disminución de dicha brecha a partir de 2010 después de
implantarse la PBU;
• Lugar de residencia: La cobertura urbana es muchísimo mayor que la rural y la brecha entre
ambas aumentó de 13 a 17 puntos porcentuales entre1998 y 2010, pero disminuyó a 6
puntos en 2018 después de crearse la PBU que favorece más a las zonas rurales que a las
urbanas tanto en el número de beneficiarios como del monto entregado (FISDL, 2019);
• Ingreso: La distribución de la cobertura de los pasivos por ingreso exhibe mayores
inequidades que entre los activos (entre dos y tres veces mayor); a medida que aumenta el
ingreso también lo hace la cobertura (la proporción de cobertura de los están en el quinto
quintil entre el primer quintil varía entre 28 y 40 veces y muestra una tendencia decreciente).
• Educación: la cobertura pasiva aumenta con el nivel educativo y viceversa, la brecha entre
los que tienen educación superior y sólo primaria es de tres a siete veces en 1997-2018, y la
tendencia no es clara.
Las diferencias observadas en la cobertura de los pasivos vienen determinadas por lo
analizado entre los activos: las mujeres, los que viven en zonas rurales, los de menor educación e
ingreso y los más pobres tienen la cobertura menor, cotizan menos, acumulan sumas inferiores en
su cuenta individual y reciben pensiones más bajas. También es probable que no alcancen los años
de cotizaciones requeridos para ganar el derecho a una pensión de vejez y solo reciban la devolución
del saldo en su cuenta individual.
21 En El Salvador, la posibilidad de una sobreestimación de los pasivos es remota pues las cifras son controladas por la SP y el FISDL
(ver abajo) y es difíci l que haya beneficiarios no contributivos que reciban una p ensión contributiva o más de una PBU, a más de qu e
en este caso el porcentaje sería muy pequeño respecto a la población de 65+.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 37
II. Gasto Público del Sistema de Pensiones
en El Salvador
A. Gasto Público del Sistema de Pensiones, 2000-2018
Como ya se ha explicado, esta sección compila y analiza las estadísticas del gasto público total en
pensiones tanto las contributivas (ISSS, INPEP e IPSFA) como las no contributivas (PBU); lo hace en
moneda corriente (dólar de EEUU) y real —ajustado al índice de devaluación del dólar y el IPC para 2000-
2018. Después se calcula el gasto total como proporción de cuatro variables macroeconómicas. Por
último, se han estimado y se analizan brevemente las transferencias fiscales para cubrir los déficits del
ISSS e INPEP que han sido financiados con las inversiones de los ahorros de SAP.
1. Gasto público sistema de pensiones contributivo
El cuadro 11 calcula el gasto público de las pensiones contributivas en ISSS e INPEP (Sistema de
Pensiones Público: SPP) en 2000-2018, expresado en dólares que es la moneda de curso legal en
El Salvador. A los efectos de determinar cuáles son las pensiones públicas, se consultó del Ministerio de
Hacienda (1998) el “Manual para las Transacciones Financieras del Sector Público”, cuya sección
“Prestaciones de la Seguridad Social” especifica con precisión los distintos tipos de pensiones y otras
prestaciones. Nuestras cifras proceden del Ministerio de Hacienda (2000 a 2018), aunque algunas se han
ajustado para extraer otras prestaciones que no son pensiones22. Se hicieron los cálculos basados en el
Informe de Gestión del Ministerio de Hacienda (2000-2018), sin embargo, el gasto del ISSS incluye
prestaciones por incapacidad temporal que se refiere a salud y, por tanto, no son pensiones. A fin de
corregir esta sobrevaluación se estimó el gasto de la incapacidad temporal y se substrajo este del gasto
total del ISSS, para dejar sólo pensiones23. Los gastos del INPEP proceden, sin problema, de Hacienda.
22 Por ejemplo, las prestaciones concedidas por el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (como se explicó en I), así como la
Caja Mutual del Abogado en El Salvador que otorga préstamos. Tampoco se tomaron en cuenta los gastos de auxilio al sepelio.
23 Hacienda solo provee cifras de la incapacidad temporal para 2011-2018, por ello se usó regresión lineal a fin de proyectar el gasto
anual de aquella en 2000-2010.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 38
A los efectos de comprobar nuestros cálculos, se estimaron los gastos del ISSS e INPEP (2000-2018)
basados en las fuentes directas, el resultado fue de solo una diferencia anual promedio en el período de
2,3% (esta serie está disponible si la solicita la CEPAL).
El cuadro 12, suma los gastos de pensiones contributivas del ISSS (ajustados) e INPEP
(ver cuadro 11), más el gasto de pensiones contributivas del IPSFA también para 2000-2018; estas
últimas se sacaron directamente del IPSFA (2000 a 2018), porque las cifras de Hacienda no siempre
coincidían. El cuadro 12 también muestra la distribución porcentual del gasto total de pensiones
públicas contributivas entre las tres instituciones. La Figura 5 exhibe el gasto contributivo total y
por sus componentes.
Las pensiones del ISSS e INPEP incluyen vejez, invalidez y sobrevivientes, CT y pensión extra
anual (según lo explicado, se extrajo el gasto por incapacidad temporal en el ISSS). Por otra parte,
las prestaciones del IPSFA se dividen en: a) pensiones (que incluyen las mismas prestaciones que
en ISSS —salvo incapacidad temporal— e INPEP y b) beneficios adicionales como suma alzada al
tiempo del retiro (“Fondo de Retiro”), devolución de cotizaciones, seguro de vida y retiro antes de
cumplir los requisitos para la jubilación (IPSFA, 2019). Las prestaciones otorgadas por el IPSFA son
más flexibles en cuanto a requisitos de acceso (ver sección I.A.1), así como superiores en número y
mucho más generosas que las de ISSS e INPEP. Por ejemplo, en 2018 la pensión de vejez promedio
anual en IPSFA era US$7,117, mientras que el INPEP era US$5,254 y en ISSS US$4,243 (SSF, 2018c).
En SAP la pensión de vejez promedio anual es de US$7,233 (SSF, 2018c)24. Respecto a las
prestaciones adicionales, la suma alzada al tiempo del retiro que otorga IPSFA promedió US$14,815
por beneficiario, la cual no existe en las otras dos entidades.
El cuadro 12 muestra la distribución porcentual del gasto total de pensiones contributivas por
entidad y sus respectivas tendencias en 2000-2018. En números absolutos y precios corrientes, todas
las pensiones aumentaron, no obstante, hubo tendencias diferentes en cuanto a su participación en el
gasto total: el del ISSS disminuyó de 43,6% a 41,8% (2017) y a 35,5% en 2018, esto último debido a que
el fisco dejó de hacer transferencias (salvo los complementos de CT) porque la re-reforma de 2017
(Decreto Legislativo 787) creó un fondo colectivo para ese propósito. Por el contrario, el gasto del INPEP
tuvo una tendencia oscilante pero creciente de 42,5% a 46,1%. Lo más notable fue el aumento superior
de la proporción del gasto del IPSFA de 13,9% a 18,3% en el período: en moneda corriente, aumentó
185% versus 134% en el INPEP y 76% en el ISSS; ello se debe en parte a los abundantes y generosos
beneficios pagados por IPSFA.
24 En SAP existen diferentes grupos de pensionados: los optados, cuyas p ensiones fueron equiparadas por decreto a las del SPP; y los
obligados, con beneficio no definido. Las tasas de reemplazo entre estos grupos tienen importantes diferencias (ver apartado V).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 39
Cuadro 11
Gasto en pensiones contributivas del ISSS e INPEP, 2000 a 2018
(En miles de dólares corrientes)
Año Prestaciones
seguridad social ISSS
Beneficios por
incapacidad temporal
(BIT)a
ISSS sin BITb INPEP
2000 122 226 13 225 109 001 106 131
2001 138 581 15 272 123 309 122 361
2002 141 926 15 924 126 002 144 581
2003 161 351 18 426 142 925 156 771
2004 174 694 20 299 154 394 163 527
2005 189 776 22 432 167 344 177 225
2006 197 350 23 722 173 628 184 610
2007 180 692 22 080 158 612 189 013
2008 189 737 23 565 166 172 191 061
2009 202 350 25 537 176 813 202 479
2010 208 144 26 684 181 461 203 686
2011 233 573 31 800 201 773 224 868
2012 242 663 32 500 210 163 230 229
2013 257 740 34 400 223 341 243 841
2014 270 701 36 900 233 801 251 858
2015 283 403 38 300 245 103 262 171
2016 307 740 45 100 262 640 282 076
2017 326 498 47 600 278 899 297 043
2018 246 258 54 000 192 258 248 665
Fuente: Elaboración propia columnas 2, 3 y 5 basadas en Ministerio de Hacienda 2001 a 2019; columna 4 estimación propia pero
basada en cifras de Hacienda.
a Estimados por mínimos cuadros ordinarios (regresión lineal) para proyectar los años 2000-2010, basados en el p orcentaje de beneficios por
incapacidad temporal respecto al gasto total de prestaciones de seguridad social del ISSS en 2011-2018.
b Resultado de sustraer de la columna 2 el monto de la colum na 3.
Gráfico 5
Gasto público en pensiones contributivas y sus componentes, 2000-2018
(En millones de dólares)
Fuente: Cuadro 12.
250
400 425 470
520 580
668
540
109 159 177 210 233 263 279 192
106
202 230 251 282 297
245
34 50 44 48 60 78 92 99
0
200
400
600
800
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Total ISSS INPEP IPSFA
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 40
Cuadro 12
Gasto público sistema de pensiones contributivo, 2000-2018
(En miles de dólares)a
Año Totalb ISSSc INPEP Subtotal
civil IPSFAd
Distribución
(en porcentajes)
ISSS INPEP Subtotal civil
IPSFA
2000 249 928 109 001 106 131 215 132 34 795 43,6 42,5 86,1 13,9
2001 280 098 123 309 122 361 245 670 34 428 44,0 43,7 87,7 12,3
2002 306 983 126 002 144 581 270 583 36 400 41,0 47,1 88,1 11,9
2003 334 414 142 925 156 771 299 696 34 718 42,7 46,9 89,6 10,4
2004 353 568 154 394 163 527 317 921 35 646 43,7 46,3 89,9 10,1
2005 382 791 167 344 177 225 344 569 38 222 43,7 46,3 90,0 10,0
2006 399 587 173 629 184 610 358 239 41 348 43,5 46,2 89,7 10,3
2007 398 209 158 612 189 013 347 625 50 584 39,8 47,5 87,3 12,7
2008 411 004 166 172 191 061 357 233 53 772 40,4 46,5 86,9 13,1
2009 422 794 176 813 202 479 379 292 43 502 41,8 47,9 89,7 10,3
2010 441 333 181 461 203 686 385 147 56 186 41,1 46,2 87,3 12,7
2011 470 334 201 773 224 868 426 641 43 694 42,9 47,8 90,7 9,3
2012 488 343 210 163 230 229 440 392 47 951 43,0 47,1 90,2 9,8
2013 520 840 223 341 243 841 467 181 53 658 42,9 46,8 89,7 10,3
2014 545 214 233 801 251 858 485 659 59 555 42,9 46,2 89,1 10,9
2015 579 603 245 103 262 171 507 274 72 330 42,3 45,2 87,5 12,5
2016 622 711 262 640 282 076 544 716 77 995 42,2 45,3 87,5 12,5
2017 668 003 278 899 297 043 575 942 92 061 41,8 44,5 86,2 13,8
2018 539 985 192 258e 248 665 440 923 99 061 35,6 46,1 81,7 18,3
Fuente: Elaboración propia columnas 2 a 4, basadas em el cuadro 12; columna 5 basada en IPSFA, 2001 a 2019; resto cálculos de los autores.
a El dólar de EE. UU. es la moneda de El S alvador, se expresa en precios co rrientes.
b Prestaciones de la seguridad social” o “beneficios previsionales” en ISSS e INPEP, incluyen pensiones de vejez, invalidez, sobrevivientes,
CT y otros beneficios adicionales como aguinaldos para pensionados.
c Solo pensiones, se ha extraído el gasto por beneficios de incapacidad temporal.
d Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, incluyen pensiones de vejez, invalidez, sobrevivientes y otras; además de prestaciones
adicionales como indemnización al retiro, devolución de cotizaciones y retiro antes de cumplir con los requisitos para obtener pensiones,
seguro de vida y auxilio para el sepelio.
e La caída de 19% respecto a 2017 se debe a que, a partir del 1 de enero de 2018, la Ley de re-reforma de 2017 ces ó las transferen cias anteriores
estatales y el ISSS s e financia con un nuevo fondo colectivo (CGS), salvo completos de CT. Véase un estimado de la transferencia de la CGS
al SAP y como aumenta la cifra en 2018 en la sección 1f del texto.
2. Gasto público del sistema no contributivo
El cuadro 13 estima el gasto de las pensiones no contributivas (PBU) financiadas por el FISDL desde
2009, cuando comenzó, hasta 2019. Como ya se explicó (ver I.C.), la PBU se otorga a los que residen en
los 81 municipios con pobreza extrema severa o alta y está sujeta a verificación. El gasto en la PBU creció
casi cinco veces entre 2010 (cuando se implementó por completo) y 2018, pero en realidad disminuyó
en 2015- 2017 por lo que virtualmente declinó en el período (ver II.B.5).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 41
Cuadro 13
Gasto público en pensiones no contributivas,2009-2019
(En miles de dólares corrientes)
Años PBUa
2009 319
2010 4,027
2011 7,101
2012 9,819
2013 16,624
2014 18,972
2015 18,604
2016 17,913
2017 16,963
2018 19,430
2019 19,616
Fuente: Elaboración propia basada en FISDL, 2019
a Pensión no contributi va: Pensión Básica Universal (PBU) financiada por el FISDL, iniciada en 2009.
3. Gasto total en pensiones públicas en moneda corriente
El cuadro 14 calcula el gasto total de las pensiones públicas en moneda corriente, sumando el de las
contributivas y las no contributivas, también estima la proporción porcentual de ambas.
Cuadro 14
Gasto público total, pensiones contributivas y no contributivas, 2000-2018
(En miles de dólares corrientes)a
Años Pensiones
Contributivasb
Pensiones no
Contributivasc Total
Distribución Porcentual
(en porcentajes)
Contributivas No contributivas
2000 249 928 0 249 928 100,0 0,0
2001 280 098 0 280 098 100,0 0,0
2002 306 983 0 306 983 100,0 0,0
2003 334 414 0 334 414 100,0 0,0
2004 353 568 0 353 568 100,0 0,0
2005 382 791 0 382 791 100,0 0,0
2006 399 587 0 399 587 100,0 0,0
2007 398 209 0 398 209 100,0 0,0
2008 411 004 0 411 004 100,0 0,0
2009 422 794 319 423 113 99,9 0,1
2010 441 333 4 027 445 360 99,1 0,9
2011 470 334 7 101 477 435 98,5 1,5
2012 488 343 9 819 498 162 98,0 2,0
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 42
Años Pensiones
Contributivasb
Pensiones no
Contributivasc Total
Distribución Porcentual
(en porcentajes)
Contributivas No contributivas
2013 520 840 16 624 537 464 96,9 3,1
2014 545 214 18 972 564 186 96,6 3,4
2015 579 603 18 604 598 207 96,9 3,1
2016 622 711 17 913 640 624 97,2 2,8
2017 668 003 16 963 684 966 97,5 2,5
2018 539 985 19 430 559 415 96,6 3,4
Fuente: Elaboración propia basada en los cuadros 12, 13 y 14.
a El dólar de EEUU es la m oneda de El Salvador, se expres a en precios corrientes.
b Suma de pensiones en ISSS , INPEP e IPSFA.
c PBS que se inicia en 2009.
4. Gasto total en pensiones públicas en moneda real
El cuadro 15 deflacta el valor nominal del gasto total en pensiones públicas expresadas en dólares de
EEUU usando el índice de devaluación de dicho dólar 2000-2018.
Cuadro 15
Gasto total en pensiones públicas en moneda real, 2000-2018
(En miles de dólares)
Años Gasto nominal Índice ajuste del dólara Gasto real Crecimiento anual
(en porcentajes)b
2000 249 928 100,0 249 928
2001 280 098 110,9 252 568 1,06
2002 306 983 108,5 282 933 12,02
2003 334 414 99,1 337 451 19,27
2004 353 568 95 372 177 10,29
2005 382 791 98,3 389 411 4,63
2006 399 587 93,9 425 545 9,28
2007 398 209 87,7 454 058 6,70
2008 411 004 93 441 940 -2,67
2009 423 114 87,4 484 112 9,54
2010 445 360 84,6 526 430 8,74
2011 477 436 85 561 689 6,70
2012 498 163 83,1 599 474 6,73
2013 537 464 84,5 636 052 6,10
2014 564 186 90,3 624 791 -1,77
2015 598 208 98,8 605 473 -3,09
2016 640 624 103,2 620 760 2,52
2017 684 966 96,5 709 809 14,35
2018 559 415 102,2 547 373 -22,88
Fuente: Elaboración propia basada en: gasto nominal del cuadro 15; Índice devaluación del dólar de Macrotrends Data, 2019.
a 1 diciembre de cada año , salvo 2000 basado en 1 f ebrero.
b Tasa de crecimiento anual del gasto real con base al índice ajuste del dólar (Base 2000).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 43
5. Tasa de crecimiento real anual del gasto público de pensiones
El cuadro 15 presenta el gasto en moneda real en 17 años (2000-2017): basado en la devaluación del
dólar aumentó 184%; si se usa 2018 fue 119%, pero esto está distorsionado por el recorte en las
transferencias del fisco ese año, como ya se ha señalado. Por otra parte, el gasto nominal creció 174% y
124% respectivamente, menos que ajustado al dólar.
6. Gastos del sistema público financiados con inversiones del sistema privado
Como ya se mencionó (en I y II, sección 1), debido al cierre a nuevos cotizantes en el ISSS y el INPEP
y porque estos deben seguir financiando las pensiones en curso y las futuras de los asegurados que
estaban afiliados a aquellas al tiempo de la reforma en 1996, estas dos entidades comenzaron a
sufrir déficit anual creciente que eventualmente provocó el agotamiento de sus reservas en 2000 y
2002 (ver III). Ello obligó al Estado a hacer transferencias para el pago de las pensiones emitiendo
deuda pública; entre 2004 y 2006 lo hizo a través de Eurobonos, y desde 2006 por medio del
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP). Este último ha emitido títulos de deuda (CIP) que
deben ser adquiridos de forma obligatoria por las AFP y que pagaban intereses muy bajos
—inferiores al interés local (en 2014 fueron aumentados por la Sala Constitucional y de nuevo en
2017 con la re-reforma). En 2018 se creó el fondo colectivo antes mencionado (Cuenta de Garantía
Solidaria: CGS) financiado mayormente por cotizaciones adicionales al SAP que pagan sus
asegurados25; el FOP continúa y sigue emitiendo CIP cuando la CGS sea insuficiente durante la
transición. Por tanto, el déficit del sistema público (SPP) se financió con los ahorros del sistema
privado. El cuadro 17 muestra el valor del FOP en 2006-2018.
A fin de enfrentar la baja en las transferencias fiscales al SPP en 2018, tantas veces citada, se
encontró que la cifra transferida al SAP por la CGS en dicho año fue de US$208.5 millones, para financiar
las siguientes prestaciones: pensiones cuando se ha agotado la cuenta individual, CT y CTC, pensiones
mínimas y de longevidad (SSF, 2019b). Aunque se trata de destinatarios distintos (SPP y SAP), si
sumamos la cifra citada de US$208.5 millones a la de US$539.9 millones transferidos por el FOP, el total
sería de US$748.4 millones, lo cual representaría un aumento de 12% en ese año comparado con un
descenso de 18% en el cuadro 16 (gasto nominal).
Entre 2000 y 2018 el Estado hizo transferencias al SPP por un total de US$1,344 millones dólares;
para poner en contexto esta suma, el gasto total de las pensiones privadas en dicho período fue de
US$2,977 millones, o sea que las transferencias equivalieron al 45% del monto de dichas pensiones
(basado en SSF, 2013a; SSF, 2012-2019a). Debido al bajísimo interés pagado por los CIP, al menos hasta
2014 y 2017, la sangría al SAP causó un rendimiento real del fondo menor que si se hubiese invertido en
instrumentos más rentables lo cual resultó en pensiones mucho menores. El Estado se benefició con
intereses exiguos al costo de pagar pensiones bajas. Aunque el rendimiento de los CIP ha mejorado algo
con la re-reforma de 2017, aún 45% del fondo sigue invertido en aquellos con plazos más largos que
antes y un rendimiento relativamente bajo si bien en aumento.
25 Se aumentó la cotización en 2% (pagado en partes similares por el trabajador y el empleador), de 13% a 15%, de este último, un
tercio (5%) se pasa al CGS. Este financia las pensiones mínimas y los beneficios de longevidad creados en 2017, así como los
beneficios de los optados al SAP. Los CIP financian las pensiones del sistema anterior menos los que se quedaron en SPP al tiempo
de la reforma en 1996. El d ecreto 788 de 2017 hizo cambios: co ntinua el techo de a los CIP que no puede p asar de 45% de la inversión
total; a los CIP emitidos antes de 2017 se les extendió el plazo en 30 años con un período de gracia de tres a cinco años en que sólo
pagan interés, y el interés d e los CIP se aumentó gradualmente de 2,5% en 2018 a 4 ,5% en 2022; a los nuevos CIP se les di o un plazo
de 50 años con una tasa de interés fija de 6%.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 44
Cuadro 16
Transferencias fiscales al sistema público financiadas por el SAP, 2000-2018
(En millones dólares corrientes)
Años Transferencias Años Transferencias
2000-2005a 55,5 2012 80,8
2006b 33,4 2013 104,1
2007 0,0 2014 114,1
2008 82,0 2015 135,3
2009 99,5 2016 109,6
2010 62,7 2017 149,8
2011 73,2 2018 243,9
Fuente: Ministerio de Hacienda, 2019.
a Financiado por Eurobonos.
b En 2006-2018 financiado por FOP.
B. Indicadores del Gasto Público en Pensiones
Esta sección incluye indicadores del gasto total en pensiones en moneda corriente, (ver cuadro 14),
como proporción de las variables de gasto en protección social, gasto social, gasto público del gobierno
central, gasto del sector público no financiero y PIB, todos a precios corrientes (ver cuadros 17 y 18).
Se utiliza el gasto del sector público no financiero (SPNF) ya que no existe la clasificación como gasto
público total, el gasto previsional y el gasto de pensiones se incluyen en el gasto del SPNF26.
En la sección 2e se calcula el gasto en pensiones no contributivas respecto al gasto total en pensiones.
De acuerdo a la clasificación funcional del gasto público, referido a las funciones, programas,
proyectos y actividades donde se aplican los recursos, el gasto social comprende las funciones sociales
que son salud, educación, protección social, vivienda y servicios comunitarios, actividades recreativas,
cultura, religión y protección del medio ambiente (Martínez y Collinao, 2010). El presupuesto del
Gobierno se encuentra organizado por áreas de gestión, partiendo de la definición precedente y ya que
no se publican estos por las instituciones gubernamentales, el gasto social y el gasto en protección social
se toma de la CEPAL. En el cuadro 17 se calculan las variables de gasto público consideradas para el
análisis del gasto en pensiones.
Cuadro 17
Gasto en protección social, gasto social, gasto del sector público no financiero y PIB, 2000-2018
(En miles de dólares corrientes)
Años Gasto en protección sociala Gasto Sociala Gasto del SPNF PIB
2002 695 923 1 807 405 4 835 020 12 664 190
2003 721 449 1 857 090 3 842 655 13 243 892
2004 749 787 1 859 042 3 843 567 13 724 811
2005 844 441 2 054 751 4 270 931 14 698 001
2006 941 351 2 239 336 4 907 901 15 999 886
2007 882 112 2 336 006 4 865 636 17 011 751
26 El Ministerio de Hacienda (2000-2018) registra el gas to de pensiones y otros gastos p revisionales en el SPNF, este último co mprende
el Gobierno Central, las instituciones descentralizadas no empresariales y las empresas públicas. El gasto previsional únicamente
aparece en el Informe de Gestión F inanciera del Estado, Apéndice- Estados Financieros y Presupuestarios, Grupo III (SPNF).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 45
Años Gasto en protección sociala Gasto Sociala Gasto del SPNF PIB
2008 935 040 2 504 711 5 376 145 17 986 886
2009 994 925 2 746 189 6 614 704 17 601 616
2010 1 070 162 2 810 872 5 741 601 18 447 922
2011 1 160 698 3 116 606 6 969 191 20 283 784
2012 1 197 069 3 260 792 6 627 308 21 386 153
2013 1 269 302 3 428 486 7 067 094 21 990 960
2014 1 286 138 3 435 868 7 876 071 22 593 470
2015 1 343 379 3 674 204 7 142 819 23 438 240
2016 1 416 539 3 806 857 7 253 539 24 154 110
2017 1 478 949 3 852 106 7 600 871 24 927 970
2018 1 396 043 3 802 631 7 650 673 26 056 940
Fuente: Elaboración propia, columna 2 y 3 con base a CEPAL (2019), columna 4 con base a Ministerio de Hacienda (2000–2018), columna 5
Banco Central de Res erva (2019).
a Se utilizaron cifras de gasto en protección social y gasto social de CEPAL porque el Ministerio de Hacienda no ofrece estos datos. Los años
2002 a 2018 son de C EPAL (2019), pero no hay cifra s disponibles para 2000 y 2001 (las cifras de Ministerio de H acienda no coincidían con las
reportadas por CE PAL para los años disponibles), y estos años fueron estimados por mínimos cuadros ordinarios (regresión lineal).
El gasto en pensiones como proporción de las variables del cuadro 17 se calcula en el cuadro 18,
este como el anterior son analizados en los siguientes apartados.
Cuadro 18
Indicadores del gasto público en pensiones 2000-2018
(En miles de dólares)a
Años
Gasto en pensiones
como porcentaje del gasto en
protección social
Gasto en pensiones
como porcentaje del
gasto social
Gasto en pensiones
como porcentaje del
SPNF
Gasto en pensiones
como porcentaje del
PIB
2003 46,4 18,0 8,7 2,5
2004 47,2 19,0 9,2 2,6
2005 45,3 18,6 9,0 2,6
2006 42,4 17,8 8,1 2,5
2007 45,1 17,0 8,2 2,3
2008 44,0 16,4 7,6 2,3
2009 42,5 15,4 6,4 2,4
2010 41,6 15,8 7,8 2,4
2011 41,1 15,3 6,9 2,4
2012 41,6 15,3 7,5 2,3
2013 42,3 15,7 7,6 2,4
2014 43,9 16,4 7,2 2,5
2015 44,5 16,3 8,4 2,6
2016 45,2 16,8 8,8 2,7
2017 46,3 17,8 9,0 2,7
2018 40,1 14,7 7,3 2,1
Fuente: Elaboración propia con base a los cuadros 14 y 17.
a Variables en precios co rrientes.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 46
1. Gasto en pensiones como porcentaje del gasto en protección social
El gasto en protección social utilizado es la estimación de CEPAL para 2002 a 2018, salvo en
2000-2001 en que lo calculamos como se explica en el cuadro 17. Durante todo el período tuvo
una tasa de crecimiento positivo en términos nominales salvo en 2007 y 2018, en que disminuyó
6,3% y 5,6% respectivamente. Entre 2000 y 2018 el gasto en protección social creció 142%
a un promedio anual de 5,2%.
El gasto en pensiones como porcentaje del gasto en protección social aumentó en 2,9 puntos
porcentuales entre 2000 y 2017 pero disminuyó 3,3 puntos porcentuales en 2000-2018 porque en el
último año menguó 6,2%, lo cual se debió porque parte de las obligaciones pasaron a la CGS. En 2018 el
gasto en pensiones representaba el 40,1% del total de gasto en protección social.
2. Gasto en pensiones como porcentaje del gasto social
El gasto social utilizado se calculó igual al gasto en protección social. Entre 2000 y 2018 el gasto
social creció 172%, con aumentos en todos los años con excepción de 2018 por la razón explicada.
El promedio de la tasa de crecimiento anual es de 5,8% para todo el período.
El gasto en pensiones como porcentaje del gasto social se mantuvo relativamente estable entre
2000 y 2017, era 17,9% y 17,8% respectivamente, oscilando entre 15,3% y 18,2%, pero en 2018 disminuyó
a 14,7% con un cénit de 19% en 2004; no obstante menguó 3,1 puntos porcentuales en 2018.
3. Gasto en pensiones como porcentaje del gasto público total
El gasto público total es en realidad el gasto del sector público no financiero (SPNF) dado por el
Ministerio de Hacienda (2000-2018), aumentó 126% en el período, con una tasa promedio de
crecimiento anual de 5,4%.
El gasto en pensiones como porcentaje del gasto del SPNF ha oscilado entre 6,3% (2002) y 9,2%
(2004); en 2017 fue de 9%, muy cercano al cénit del período, pero disminuyó a 7,3% en 2018, 0,1 punto
porcentual inferior a 2000. En América Latina el gasto de pensiones como porcentaje promedio del
gasto público fue de 17,9% en 2010 y 16,4% en 2015 (Arenas de Mesa, 2019), muy por encima del
promedio de El Salvador.
4. Gasto en pensiones como porcentaje del PIB
Entre 2000 y 2018, el gasto en pensiones como porcentaje del PIB creció de 1,4% a 2,1% (respecto
a 2017 aumentó a 2,7%). En todo el período osciló entre 1,4% y 2,8% (2005).
El promedio del gasto en pensiones como porcentaje del PIB en América Latina fue de de 3,7%
en 2010 y 2015 (Arenas de Mesa, 2019). El Salvador se encuentra bajo este promedio en todo el período
analizado, a pesar de que tiene una cobertura baja de pasivos: 30,4% en 2018 (para ampliar sobre
cobertura ver I).
5. Gasto en pensiones no contributivas respecto al gasto total en pensiones
El cuadro 14 muestra que la proporción de las pensiones no contributivas en el total del gasto de
pensiones públicas creció de 0,9% en 2010, el primer año completo, hasta 3,4% en 2018; sin
embargo, ya había alcanzado esta proporción en 2014, y después disminuyó porque la recuperación
del 3,4% en 2018 se debió a la mengua de las transferencias fiscales al ISSS al crearse la CGS ya
explicada; como proporción del PIB en 2018 las pensiones no contributivas tomaron 0,07%. Por
tanto, una fracción minúscula del gasto total en pensiones públicas se asigna a las no contributivas
a pesar de su impacto en la reducción de la pobreza salvadoreña. Compárese con el 18% del gasto
total y 0,38% del PIB asignado a la Fuerza Armada que cubre a un número similar de beneficiarios
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 47
que la PBU, porque los de la Fuerza Armada reciben una pensión promedio de vejez más de diez
veces mayor a la PBU y eso sin contar el aguinaldo anual y el fondo de retiro. Para una visión
consolidada de todas las variables ver Figura 6.
Gráfico 6
Gasto de pensiones como porcentaje del gasto en protección social, del gasto social,
del gasto del SPNF y del PIB, 2000 a 2018
Fuente: Cuadro 14.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Gasto en pensiones como porcentaje del gasto social
Gasto en pensiones como porcentaje del gasto público del Gobierno central
Gasto en pensiones como porcentaje del PIB
Gasto en pensiones como porcentaje del gasto en protección social
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 49
III. Sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones
en El Salvador
A. Situación Financiera del Sistema de Pensiones
(antecedentes generales y descripción)
1. Sistema Público de Pensiones
El régimen de reparto operaba en todos los programas antes de la reforma estructural sustitutiva
de 1996; el cierre a nuevos cotizantes y el traslado de gran parte de los mismos al SAP,
provocó —como en otros países de la región— que los ingresos por contribuciones no fueran
suficientes para sufragar los gastos del sistema. Peor aún, incitó el agotamiento de las reservas
técnicas del ISSS en octubre de 2000 y del INPEP en agosto de 2002 (Ministerio de Hacienda y otros,
2014: 41). Esto requirió transferencia del Estado para el pago de las obligaciones, lo que indujo la
emisión de deuda, entre 2004 y 2006 Eurobonos en el mercado internacional, y a partir de 2006 por
medio del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP). El último emite certificados de
inversión previsional (CIP), los que deben ser adquiridos por las AFP con los fondos de ahorro para
pensiones. Existen dos tipos de estos Certificados, los CIP A que tenían una tasa establecida
equivalente London Interbank Offered Rate de 180 días (LIBOR 180 días), más una sobretasa de
0,75%; y los CIP B con una tasa diferente los primeros tres años, pero en el cuarto año se
equiparaban a la de los CIP A27 . La reforma de 2006 vinculó el SAP y el SPP, ya que se pagaban las
obligaciones presentes con los ahorros de los cotizantes actuales, estableciendo una tasa de interés
por dicho financiamiento.
27 Como producto de la crisis financiera de 2008, la tasa Libor disminuyó afligiendo la rentabilidad del fondo. En diciembre 2014 la Sala
de lo Constitucional declaró inconstitucional la tasa de interés que pagan los CIP ya que vulnera el derecho a la previsión social,
reduciendo los montos de pensi ón. Así se estableció una nueva tasa para las nuevas emisiones de 3,5% al 5,5%.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 50
La re-reforma de 2017 mantuvo el FOP y los CIP como instrumento de financiamiento de la
transición, estableciendo un techo que no permite más del 45% de los ahorros de los cotizantes en CIAP,
y un aumento de la tasa de interés al 6%, no solo para las emisiones futuras sino también las pasadas.
2. Sistema de Ahorro para Pensiones
En el SAP, el financiamiento para el pago de pensiones proviene de diferentes fuentes,
las cotizaciones, los aportes voluntarios, la rentabilidad de las CIAP, y una porción de las
cotizaciones, los aportes de los optados beneficiados por el D. L. 100 y las transferencias del Estado
que van a la CGS. De las cotizaciones se deducen la comisión por administración y el seguro de
sobrevivencia e invalidez. Las CIAP pagan las pensiones por vejez, y la CGS paga la pensión mínima,
CT y CTC, pensiones optados B y pensiones de longevidad. La CGS recibe una porción de la
cotización de los trabajadores activos y una cotización especial de los jubilados optados
beneficiados por el D.L. 100, salvo los que reciben la pensión mínima.
B. Ingresos del Sistema de Pensiones 2000-2018
1. Evolución de las tasas de cotización
La tasa de cotización se modificó en la re-reforma de 2017 aumentando de 13% a 15%, del cual
aporta el 7,25% el trabajador y el 7,75% el empleador. Del total del 15%, 8% se deposita en la cuenta
individual, 5% va a un fondo colectivo (Cuenta de Garantía Solidaria: CGS) para financiar parte de
los costos de transición (ver abajo), y 2% es la comisión de la AFP y el seguro de invalidez y
sobrevivencia. Esta distribución tendrá modificaciones en el tiempo (ver cuadro 19).
Cuadro 19
Distribución de la tasa de cotización a partir de la re-reforma de 2017
(En porcentajes)
Distribución
de la tasa de cotización 2012-2017 2018-2019 2020-2027 2028-2037 2038-2043 2044-2049 2050
CIAP 10,8 8,0 8,1 8,6 9,1 10,1 11,1
CGS N/A 5,0 5,0 4,5 4,0 3,0 2,0
Comisión AFP + Seguro
de IVS
2,2 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9
Total 13 15 15 15 15 15 15
Fuente: Elaboración propia con base en FUNDAUNGO, 2018.
Nota: Entre 2018 y 2049, el trabajador recibirá una compensación financiada por el Estado en concepto de los aportes complementarios
realizados a la CGS excedentes al 2% del SBR a lo largo de su vida laboral. A partir de 2050, año en que el aporte a la CGS es del 2% del SBR,
ya no se realiza rá esta compensación.
2. Ingresos del sistema de pensiones
a) Ingresos en moneda corriente y real
Los ingresos del sistema de pensiones público, desglosados por programa y el total se presentan
en el cuadro 20. Los mayores ingresos son los de INPEP, seguidos por los del ISSS y por último IPSFA; la
tendencia es creciente en los tres, al menos hasta 2017. En moneda corriente, entre 2000 y 2017, el
ingreso del INPEP creció en 403%, el del ISSS en 308%, el del IPSFA en 140% y el total en 304%. En
moneda real, ajustado al cambio de dólar de EEUU, el ingreso total aumentó 318% un poco más que en
moneda corriente; pero luego se verá que la gran mayoría del ingreso es transferencia fiscal.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 51
Cuadro 20
Ingresos del sistema de pensiones en moneda corriente y real, 2000-2018
(En miles de dólares)
Años Moneda Corriente Índice ajuste
US$
Moneda
Real
Crecimiento
(en porcentajes)
ISSS INPEP IPSFA Total
2000 67 093 60 895 38 600 166 588 100,0 166 588
2001 121 670 54 761 46 911 223 342 110,9 201 390 20,8
2002 136 989 86 206 46 432 269 627 108,5 248 504 23,4
2003 130 589 167 126 54 299 352 014 99,1 355 210 42,9
2004 155 435 167 178 56 254 378 867 95,0 398 807 12,2
2005 176 900 183 465 57 792 418 157 98,3 425 388 6,7
2006 185 503 197 844 61 014 444 361 93,9 473 228 11,2
2007 154 450 196 173 58 047 408 670 87,7 465 986 -1,5
2008 154 932 195 568 62 448 412 948 93,0 444 030 -4,7
2009 168 270 206 188 62 713 437 171 87,4 500 195 12,6
2010 175 256 208 965 63 558 447 779 84,6 529 290 5,8
2011 199 048 231 988 69 080 500 116 85,0 588 372 11,1
2012 208 663 239 045 71 861 519 573 83,1 625 238 6,2
2013 220 554 248 453 72 231 541 238 84,5 640 518 2,4
2014 233 735 263 346 70 062 567 143 90,3 628 065 -1,9
2015 243 565 269 833 101 061 614 459 98,8 621 922 -1,0
2016 258 411 283 940 104 489 646 840 103,2 626 782 0,7
2017 273 794 306 530 92 902 673 226 96,5 697 643 11,3
2018 187 876 257 728 112 868 558 472 102,2 546 450 -21,6
Fuente: Elaboración propia basada en ISSS, 2001 a 2019; INPEP, 2001 a 2019; IPSFA, 2001 a 2019; ajuste dólar del cuadro 15.
b) Crecimiento real de los ingresos
La tasa de crecimiento anual de los ingresos fue positiva hasta 2006 y después osciló entre
positiva y negativa, con un promedio anual de 7% pero clara tendencia decreciente (ver cuadro 20).
c) Ingresos como porcentaje de los ingresos públicos totales
No están disponibles los ingresos públicos totales, por lo que se usan los ingresos del sector
público no financiero (SPNF). Los ingresos de pensiones respecto a los ingresos del SPNF crecieron de
5,3% a 7,2% entre 2000 y 2018 (ver cuadro 21), pero alcanzaron su cénit con 9,9% en 2005, luego
fluctuaron pero casi recuperaron el cénit en 2016 con 9,3% y después mermaron en 2017 y 2018.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 52
Cuadro 21
Ingresos en moneda corriente del sistema de pensiones como porcentaje del PIB
y de los ingresos públicos totales (SPNF), 2000-2018
(En miles de dólares y porcentajes)
Años Ingresos
pensiones PIB En porcentaje Ingresos
SPNF En porcentaje
2000 166 588 11 784 928 1,4 3 141 953,9 5,3
2001 223 342 12 282 534 1,8 3 916 710,6 5,7
2002 269 627 12 664 190 2,1 4 901 935,7 5,5
2003 352 014 13 243 892 2,7 3 791 298,8 9,3
2004 378 867 13 724 811 2,7 3 899 041,6 9,7
2005 418 157 14 698 001 2,8 4 226 067,9 9,9
2006 444 361 15 999 886 2,8 4 925 363,9 9,0
2007 408 670 17 011 751 2,4 4 892 666,9 8,4
2008 412 948 17 986 886 2,3 5 362 390,1 7,7
2009 437 171 17 601 616 2,5 6 506 791,6 6,7
2010 447 779 18 447 922 2,4 6 107 030,7 7,3
2011 500 116 20 283 784 2,4 6 889 548,9 7,3
2012 519 573 21 386 153 2,4 6 478 831,7 8,0
2013 541 238 21 990 960 2,5 7 096 921,2 7,6
2014 567 143 22 593 470 2,5 7 682 517,6 7,4
2015 614 459 23 438 240 2,6 6 898 965,6 8,9
2016 646 840 24 154 110 2,6 6 967 215,4 9,3
2017 673 226 24 927 970 2,7 7 996 375,7 8,4
2018 558 472 26 056 940 2,1 7 709 559,3 7,2
Fuente: Elaboración propia basada en los cuadros 18 y 20; ingresos d el SPNF de Ministerio de Haci enda (2000-2018).
d) Ingresos como porcentaje del PIB
Los ingresos de pensiones en moneda corriente crecieron de 1,4% en 2000 a 2,1% en 2018, con una
cima de 2,8% en 2006 y después sin una tendencia clara pero mayormente decreciente (ver cuadro 20).
C. Balance Financiero del Sistema de Pensiones
Como se profundizará en la sección siguiente, el sistema de pensiones público por mucho tiempo ha
sufrido un déficit financiero y su déficit actuarial se ha agravado. A los efectos de calcular el balance, el
cuadro 22 estima los egresos del sistema de pensiones público28.
28 Los gastos administrativos en relación a los egresos eran muy altos al inicio del período, pero han mermado en los tres programas:
de 3,7% a 2,4% en el ISSS, del 4,7% al 2,3% en el INPEP y del 13,6% al 4,1% en el IPSFA (con creces los más altos); como promedio
en todo el período fueron respectivamente 2,1%, 2,4% y 8,2% de los egresos (ver cuadro 23). El ISSS y el INPEP han sufrido una
caída substancial de los asegurados activos y también han declinado en el IPSFA, aunque a un ritmo menor, por lo que deberían
reducir aún más sus gastos administrativos.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 53
Cuadro 22
Egresos en moneda corriente del sistema de pensiones, 2000-2018
(En miles de dólares corrientes)
Años ISSS INPEP IPSFA Total PIB Egresos/PIB
(en porcentajes)
2000 110 034 118 093 - - 11 784 928 -
2001 115 008 128 602 46 108 289 718 12 282 534 2,4
2002 131 030 152 585 - - 12 664 190 -
2003 139 144 161 108 48 881 349 881 13 243 892 2,6
2004 153 034 168 902 52 634 374 570 13 724 811 2,7
2005 177 330 184 257 53 175 414 762 14 698 001 2,8
2006 185 175 193 132 58 071 436 378 15 999 886 2,7
2007 152 529 192 655 55 016 399 926 17 011 751 2,4
2008 155 091 195 381 58 646 409 118 17 986 886 2,2
2009 167 980 206 736 68 164 442 880 17 601 616 2,5
2010 174 700 208 394 62 795 445 889 18 447 922 2,4
2011 200 425 233 237 65 238 498 900 20 283 784 2,5
2012 206 775 236 523 74 461 517 759 21 386 153 2,4
2013 220 274 251 108 84 724 556 106 21 990 960 2,5
2014 231 061 260 419 87 786 579 266 22 593 470 2,5
2015 243 467 269 477 101 061 614 005 23 438 240 2,6
2016 258 906 288 851 104 490 652 247 24 154 110 2,7
2017 274 393 304 595 102 446 681 434 24 927 970 2,7
2018 187 978 255 254 112 177 555 409 26 056 940 2,1
Fuente: Elaboración p ropia basada en ISSS, 2001 a 2019; INPEP, 2001 a 2019; IPS FA, 2001 a 2019.
Cuadro 23
Gastos administrativos como porcentaje de los egresos, 2000-2018
(En porcentajes)
Años ISSS INPEP IPSFAa
2000 3,1 4,7 -
2001 3,0 3,8 13,6
2002 2,1 3,1 -
2003 2,7 2,0 15,7
2004 1,7 1,6 9,9
2005 1,9 1,7 10,5
2006 1,6 1,6 10,3
2007 2,0 1,6 10,4
2008 2,4 2,0 10,5
2009 2,3 1,8 8,6
2010 2,3 2,0 8,9
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 54
Años ISSS INPEP IPSFAa
2011 2,1 2,5 9,2
2012 2,1 2,4 8,3
2013 2,0 2,6 7,4
2014 2,0 2,7 7,0
2015 1,7 2,5 5,4
2016 1,7 2,2 4,4
2017 1,7 2,2 4,6
2018 2,4 2,3 4,1
Promedio 2,1 2,4 8,2
Fuente: Elaboración p ropia basada en ISSS, 2001 a 2019; INPEP, 2001 a 2019; IPS FA, 2001 a 2019.
a Gasto de personal más b ienes de consumo y servicios.
El cuadro 24 presenta el balance financiero (ingresos y egresos) por programa y el total en 2000-
2018: tanto el ISSS como el INPEP comenzaron el período con déficit mientras que el IPSFA lo hizo con
superávit y comenzó a sufrir déficit en 2009. El acumulado de los tres programas en el período es un
déficit de US$263,547,000 que se desglosa así: 70,6% en el INPEP, 17,4% en IPFSA y 12% en ISSS. El
déficit del IPFSA es relativamente más alto porque su número de pensionados es 41% de los
pensionados del INPEP y 61% de los del ISSS. El balance del sistema como porcentaje del PIB cambió
de -0,8% en 2000 a -0,03% en 2017.
Cuadro 24
Balance financiero del sistema de pensiones, 2000-2018a
(En miles dólares corrientes)
Años ISSS INPEP IPSFA BalanceTotal PIB Balance/PIB
(en porcentajes)
2000 -42 941 -57 197 - -100 138 11 784 928 -0,85
2001 6 662 -73 841 804 -66 375 12 282 534 -0,54
2002 5 958 -66 380 - -60 422 12 664 190 -0,48
2003 -8 554 6 017 5 418 2 881 13 243 892 0,02
2004 2 401 -1 723 3 621 4 299 13 724 811 0,03
2005 -429 -792 4 617 3 396 14 698 001 0,02
2006 327 4 712 2 935 7 974 15 999 886 0,05
2007 1 921 3 518 3 031 8 470 17 011 751 0,05
2008 -158 187 3 802 3 831 17 986 886 0,02
2009 290 -548 -5 450 -5 708 17 601 616 -0,01
2010 556 571 763 1 890 18 447 922 0,01
2011 -1 376 -1 249 3 841 1 216 20 283 784 0,06
2012 1 888 2 522 -2 600 1 810 21 386 153 0,01
2013 280 -2 655 -12 498 -14 873 21 990 960 -0,07
2014 2 674 2 928 -17 664 -12 062 22 593 470 -0,05
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 55
Años ISSS INPEP IPSFA BalanceTotal PIB Balance/PIB
(en porcentajes)
2015 98 355 -27 805 -27 352 23 438 240 -0,12
2016 -494 -4 911 -240 -5 645 24 154 110 -0,02
2017 -598 1 936 -9 544 -8 206 24 927 970 -0,03
2018 -102 2 474 691 3 063 26 056 940 0,01
Acumulado -31 597 -186 012 -45 938 -263 547b b - -
Fuente: Elaboració n propia basado en los cuadros 20 y 22.
a Ingresos totales menos eg resos totales.
b La suma del balance total (mostrada en el cuadro) es 0,6% mayor que la suma de los balances de los tres programas.
No obstante, la carga financiera para el Estado es considerable como se aprecia en el cuadro
25 que desagrega, en 2000-2018, la participación porcentual de las tres fuentes principales del
ingreso en los tres programas y el total: contribuciones, producto de las inversiones y transferencias
fiscales. En 2000 se agotaron las reservas del ISSS y en 2002 las del INPEP, el cuadro demuestra
que, a partir de 2001 en el primero y a partir de 2003 en el segundo, las transferencias han
constituido el grueso de los ingresos, aumentando en el ISSS de 85,7% a 97,4% y en el INPEP de
85,9% a 97,4%. El IPSFA no sufrió déficit severo hasta 2016 de ahí que las transferencias sean
menores y crezcan solo de 40,4% a 45,1% en 2018. Debido a lo último, el total de las transferencias
fiscales al sistema aumenta de 73,7% en 2002 a 88% en 2017. Por su parte, la participación de las
contribuciones disminuyó desde 2002 tanto en el ISSS como en el INPEP y bajó a 1,5% y 5,1%
respectivamente, mientras que en el IPSFA la reducción fue solo a 42,6% en 2018; en el total
menguó de 19,8% a 9,6%. La participación del producto de las inversiones en el ingreso fue aún
menor, declinó fuertemente en los tres programas y en el total decreció de 3,5% a 0,8% (no solo la
participación fue ínfima, sino que, además, también lo fue su rendimiento). En resumen, el sistema
público se financia fundamentalmente por el fisco y con cargo al ahorro del SAP. Como ya se ha
dicho, el principal objetivo de la re-reforma de 2017 fue reducir la carga fiscal; dicha re-reforma
comienza a tener efecto en 2018 y muestra un impacto pequeño; habrá que esperar a ver lo que
ocurre en el futuro.
Cuadro 25
Distribución porcentual del ingreso corriente del sistema de pensiones, por fuente, 2000-2018
(En porcentajes)
Años ISSS INPEP IPFSA Total
1 2 3 1 2 3 1 2 3 1 2 3
2000 24,2 5,8 30,3 43,6 31,8 0,0
2001 11,8 0,6 85,7 44,8 17,9 0,0 68,9 22,2 0,2 31,9 9,4 46,8
2002 9,6 0,3 78,5 22,7 4,0 57,9
2003 8,9 0,8 88,6 11,7 1,1 85,9 71,3 17,2 0,2 19,8 3,5 73,7
2004 7,2 0,2 91,6 11,4 1,1 86,6 68,8 16,3 0,6 18,2 3,0 75,9
2005 5,0 0,2 94,7 9,8 0,8 89,6 65,9 14,6 0,2 15,5 2,4 79,0
2006 4,4 0,2 95,3 9,2 0,6 88,0 64,6 13,5 0,2 14,8 2,2 79,1
2007 5,2 0,4 94,4 9,3 0,6 88,3 70,6 15,7 1,9 16,4 2,6 78,1
2008 4,9 0,3 94,7 9,4 0,5 89,1 68,0 13,6 0,2 16,5 2,4 78,2
2009 4,3 0,3 95,3 9,4 0,4 89,5 75,0 13,1 3,3 16,8 2,2 78,9
2010 3,9 0,2 95,9 8,9 0,4 90,2 76,2 13,2 3,3 16,5 2,1 80,1
2011 3,1 0,1 96,7 7,1 0,2 91,9 75,1 11,9 3,0 14,9 1,8 81,5
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 56
Años ISSS INPEP IPFSA Total
1 2 3 1 2 3 1 2 3 1 2 3
2012 2,2 0,2 96,7 7,2 0,2 91,4 73,3 11,0 2,9 14,5 1,7 81,2
2013 2,5 0,2 92,2 7,4 0,3 92,0 75,2 9,7 2,5 15,8 1,7 82,2
2014 2,3 0,2 96,1 7,0 0,2 92,5 75,0 10,6 3,0 13,4 1,5 82,9
2015 2,0 0,2 97,9 6,4 0,4 92,7 68,4 7,8 4,9 11,7 1,5 79,8
2016 1,4 0,3 97,8 5,3 0,3 94,3 46,9 3,9 40,4 10,4 1,1 87,0
2017 1,2 2,2 92,0 4,5 0,2 95,2 51,8 4,5 34,4 9,6 0,8 88,0
2018 1,5 0,3 97,4 5,1 0,3 94,5 42,6 3,6 45,1 11,4 1,0 85,5
Fuente: Elaboración propia basada en ISSS, 2001 a 2019; INPEP, 2001 a 2019; IPSFA, 2001 a 2019.
Nota: 1) ingresos p or contribuciones; 2) ingresos por p roducto de inversiones; 3) ingr esos por transferencias estatal es. El remanente a 100%
son otros ingresos y promediaron 3,2% anual en el perío do.
D. Estudios actuariales y financieros del Sistema de Pensiones
A los efectos de apoyar la reforma estructural de 1996, el gobierno encargó a una consultora chilena (no
a una compañía actuarial) un estudio con proyecciones de su costo a largo plazo (US$20 millones) que
intentaba demostrar que la reforma substitutiva tendría costos menores que una reforma mixta y
afirmaba que el SAP tendría un impacto positivo en el ahorro nacional (CIEDESS, 1996). Antes que la
reforma entrara en vigor en 1998, Mesa-Lago y Durán (1998) evaluaron el estudio anterior, así como sus
proyecciones de gastos, encontraron graves errores en el mismo y proyectaron que las reservas del ISSS
y el INPEP se agotarían en 2009 y comenzarían a sufrir déficit en 2010, lo cual ocurrió antes pues las
reservas técnicas del ISSS y del INPEP se agotaron en 2000-2002, obligando a transferencias fiscales
para pagar las pensiones. Una valuación actuarial en 2009 proyectó el endeudamiento estatal para 2038
en US$11,875 millones, el pasivo actuarial del SPP en $7,174 millones y el pasivo actuarial de
compromisos estatales con el SAP en US$7,701 millones, equivalentes respectivamente a 55%, 33% y
36% del PIB en 2009 (Melinsky, 2009).
En 2017 el gobierno salvadoreño encargó a la firma Melinsky (2017) un nuevo estudio actuarial del
sistema previsional entonces en vigor (SPP y SAP) y de las dos propuestas principales de re-reforma, la de
Iniciativa Ciudadana de Pensiones —ICP y la del Gobierno— GOES (ver I.A.2). Dicho informe adolece de
varios problemas: 1) la re-reforma de 2017 (Decreto 787/2017) se basó en un proyecto integrado de ambas
propuestas que son diversas (ICP y GOES), las cuales tienen similitudes con lo aprobado, pero no son
iguales, por lo cual este estudio actuarial no se basa en el sistema vigente; 2) la data termina el 31 de
diciembre de 2016; 3) la proyección es de 2017 a 2050 y po dría haber sido más larga (como el informe Mercer
analizado después que fue por 100 años); 4) no hay un claro deslinde —como se verá— en todos los aspectos
clave entre el SAP y el SPP (el objeto de este documento); 5) el informe consiste fundamentalmente en
cuadros estadísticos con escasa explicación; 6) las conclusiones no ofrecen un resumen de los resultados de
las proyecciones; y 7) las magnitudes proyectadas no se comparan con el PIB.
Las proyecciones se basan en una tasa de interés anual de 4%. En el SAP, las proyecciones se
hacen con y sin los recálculos anuales de las rentas programadas (alternativas A y B); aunque esto parece
ser exclusivo del SAP, en realidad incluye compromisos del Estado, tales como CT, CTC, beneficios
previsionales de optados, prestaciones mínimas y de longevidad y de la CGS. En la alternativa A, el
balance entre los ingresos y las prestaciones es positivo pero declinante, en 2031 se torna negativo y en
2050 alcanza un déficit de US$1,236,354,410; en la alternativa B ocurre lo mismo y el déficit en 2050 es
similar: US$1,228,346,605. En A, “El Pasivo Actuarial Compromisos del Estado en el SAP, garantías por
pensiones en curso y pensiones a otorgar y emisiones de CT y CTC asciende a US$11,289,710,425” y, en
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 57
B a “US$13,211,905,530”29 (Melinsky, 2018: 33, 35); esto equivale respectivamente a 43% y 50% del PIB
de 2018. Las proyecciones del SPP muestran que, según se reduce el número de beneficiarios en 2017-
2050, también declina el déficit entre ingresos y egresos: de US$406,239,384 a US$42,117,294. “El
Pasivo Actuarial Neto del SPP por gastos de administración, pensiones en curso y pensiones a otorgar
netas de cotizaciones futuras [excepto CT y CTC] asciende a US$5,313,708,737” (Melinsky, 2018: 28),
equivalente al 20% del PIB de 2018. La combinación de ambas proyecciones (SAP y SPP) en cuanto a
costos para el Estado, en A asciende a US$16,603 millones y, en B a US$18,525 millones
(Melinsky, 2018: 37) equivalentes respectivamente a 63,7% y 72,2% del PIB de 2018.
Melinsky (2018) condujo otro estudio actuarial ajustado a las disposiciones de la re-reforma de
201730 con proyecciones de 2017 a 2050 (también con tasa de interés anual del 4%) respecto al SAP y el
SPP, incluyendo CT, CTC y CGS; en los compromisos del Estado se incluyen SPP, CT, CTC, Optados B al
SAP, beneficios de la CGS y los nuevos beneficios de longevidad y pensiones mínimas. Este informe
calculó pasivos actuariales netos en SPP por US$5,300,526,567 y en el total de compromisos netos de
aportes por US$17,135,837,307, equivalentes respectivamente a 20,3% y 65,8% del PIB de 2018, el
primero similar al del informe anterior y el segundo mayor que en la alternativa A. Los compromisos del
Estado respecto al SPP se reducen, como en el informe anterior y en forma similar, de US$404,967,781
a $41,953,933, pero el total de compromisos del Estado crece sostenidamente de US$385,100,152 a
US$811,133,692, debido al incremento de beneficios y la CGS y a pesar del aumento de un punto en la
cotización en el SPP, la reducción del aporte al seguro y gastos administrativos, el tope de US$2,000 en
la pensión mensual y otros cambios introducidos por la re-reforma de 2017. El informe advierte que los
compromisos de la CGS son superiores a sus aportes a partir del cuarto año, o sea, arrojan déficit, lo cual
requiere transferencias del Estado mediante CIPs.
Otro estudio actuarial fue encargado por ASOFONDOS a la Consultora Mercer en 2018 para
evaluar la sostenibilidad financiera de la CGS en un período de 100 años: 2018-211831. En el escenario
base, al parecer contrario a lo sostenido por Melinski, la CGS crece de forma constante durante el
período, por lo cual Mercer la encuentra suficiente, además las transferencias estatales llegan a un
máximo de US$630 millones y 0.35% del PIB en 2058 y 2068 respectivamente y después decrecen hasta
desaparecer en 2118. No obstante, el estudio simuló escenarios, diversos al escenario base, que
amenazan la sostenibilidad de la CGS: 1) una reducción en 10% de los afiliados formales, resulta en una
caída de unos US$770,000 millones en la CGS, aunque esta sigue siendo sostenible; 2) una menor
rentabilidad de 100 puntos base, provoca una caída substancial de la CGS a partir de 2075 pero esta no
se agota hasta el final del período; 3) el mantenimiento de las edades de jubilación actuales (no se
incrementan como en el supuesto), agota la CGS en 2091; 4) un aumento de la pensión mínima por
encima de lo dispuesto en la ley, extingue la CGS en 2086; 5) una combinación de todas las cuatro
desviaciones, agota la CGS en 2054. No se contemplaron otros escenarios posibles como un incremento
salarial menor o una tasa de inflación mayor. El estudio advierte que no debe prescindirse de los
escenarios analizados, y recomienda no apartarse de la ley, mantener las cotizaciones establecidas y
hacer evaluaciones y proyecciones periódicas para asegurar el sostenimiento de la CGS (Mercer, 2018).
29 “Este importe representa el to tal de la deuda estatal respecto al sistema , por erogaciones financieras netas futuras y que dentro del
contexto actual del FOP, implicará emisiones de todo tipo de CIP, cuantificados en el presente por dicho valor actual, a lo que debe
incluirse las prestaciones mínimos a cargo del Estado” (Melinsky, 2018: 33)
30 La re-reforma no aum entó las edades de retiro (como hací a el proyecto de ICP), a pesar de que so n muy bajas a niveles internaciona les.
31 Los supuestos incluyeron: i ncrementos salariales, nuevos ingresantes, aumento de un año en la edad de jubilación cada 5 años hasta
2043 (después estable), incremento de la pensión mínima igual al promedio de la inflación en los últimos 5 años, una inflación de
2%, mayores tasas de rentabilidad (4% y 5%) y menores emisiones de C IP B los cuales terminan en 2036.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 58
El último estudio actuarial del IPSFA al que hemos tenido acceso se hizo en 200932 (Rodríguez,
2010), o sea, que tiene una década y se realizó cuando ocurrió el primer déficit actuarial pero antes de
su agravamiento a partir de 2013; el estudio concluyó que el sistema está “irremediablemente en una
situación permanente de déficit” y que se “volverá financieramente inviable.” Así proyectó para 2010-
2075 que, sin una reforma, la reserva se extinguiría en 2016 y habría un déficit en la reserva de US$2,003
millones que tendría que ser cubierta por el Estado y equivaldría al 25% del presupuesto nacional 33; este
programa no podía equilibrarse con base a primas escalonadas porque las contribuciones sobrepasarían
al 100% del salario. Una reforma paramétrica (aumento de la edad de retiro, cambio en la fórmula de
cálculo y reducción de costos) reduciría el déficit de la reserva a algo más de la mitad aunque sin
disminución de los costos fiscales en el mediano plazo y con alza de la tasa de contribución al inicio de
23% y creciente. Para enfrentar el problema se propuso una “reforma estructural” con dos alternativas:
1) aplicar la reforma paramétrica y sacar del IPFSA a todos los reafiliados, los que pasarían a cargo del
Estado, lo cual reduciría el déficit a US$727 millones, pero con transferencias fiscales al IPSFA de unos
US$90 millones anuales en 2030; y 2) traspasar al Estado a todos los pasivos actuales más los afiliados
con 25 o más años de servicios, dejando en el IPSFA sólo a los afiliados activos con menos de 25 años de
servicios, lo que reduciría el déficit a US$499 millones pero con transferencias fiscales de US$50
millones. En ambos casos el Estado tendría que hacerse cargo del costo enorme de lo traspasado.
E. Proyecciones del Gasto Público en Pensiones
No existen proyecciones del gasto público en las pensiones no contributivas, pero si se mantiene el
monto y cobertura igual sería estático; el costo actual es de US$20 millones o 0,07% del PIB de 2018 y si
se triplicase la cobertura con un beneficio igual tomaría US$60 millones y 0,2% del PIB.
Las proyecciones del gasto público en las pensiones contributivas hechas por Melinsky (2017)
para el período 2017-2050, exhiben un aumento constante, de US$385 millones a US$811 millones, o
sea, el doble y respecto al PIB de 2018 crecen de 1,5% al 3,3%. El pasivo actuarial en todo el período
asciende a US$17,135 millones o 65,7% del PIB de 2018 (ver cuadro 26). Respecto al IPSFA, con base al
estudio actuarial de 2009, el pasivo actuarial sin la reforma sería de US$2,003 millones, para un total de
US$19,138 millones o 77% del PIB de 2018.
Cuadro 26
Proyecciones del gasto público en pensiones, 2017-2050
(En millones U.S. dólares)
Compromisos del Estado 2017 2050 2017-2050a
Egresos 671,5 961,7 23 831
CT, CTC (optados y obligados) 124,8 0,0 2 057
Optados B 138,8 115,8 5 263
Beneficios Longevidad, Prestación Mínima, CGS 2,9 803,9 11 010
SPP 405,0 42,0 5 300
Aportes a CGS 286,3 150,5 6 496
Balance 385,1 811,2 17 135
Porcentaje del PIB 2018 1,5 3,1 65,7
Fuente: Melinsky, 2017 .
a Pasivo actuarial en el período, a una tasa de interés anu al del 4%.
32 Se hicieron estudios actuariales prev ios en 2002 y 2007; hay una referencia a un es tudio actuarial en 2011, pero no se pudo conseguir
este, ni se sabe si se ha hecho otro después de 2019.
33 La referencia al estudio actuarial de 2011, eleva el déficit a US$3,500 millones y se informa que en 2018 hubo que vender inmuebles
para poder pagar las pensiones (IPSFA, 2019).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 59
F. Sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones
A pesar del costo creciente del gasto público en pensiones, con un pasivo equivalente a dos tercios del
PIB de 2018, el informe de Melinsky (2017) no hizo simulaciones de cómo dicho costo podría reducirse
aumentando las cotizaciones y/o la edad de retiro, tampoco proyectó las tasas de reemplazo que son
muy bajas, disminuyendo con la reforma y afectadas por las bajas edades de retiro (Melinsky, 2017:8).
Ya se vio que la re-reforma de 2017 no aumentó las edades de retiro, como hacía el proyecto de ICP y a
pesar de que son notoriamente bajas a niveles internacionales (dichas edades fueron reducidas en cinco
años para ambos sexos en 1985). Solo Haití tiene edades inferiores en 5 años para ambos sexos, Bolivia
inferiores en dos años para los hombres y Venezuela edades iguales que El Salvador, todos estos países
tienen esperanza de vida inferiores a las salvadoreñas.
Se solicitaron a la Superintendencia Financiera, proyecciones de la tasa de cotización, la tasa de
reemplazo y la edad de retiro, pero dijeron que no existían, por lo que no se cuenta con la información
solicitada (adjunto en Anexo 2).
El Salvador experimenta una aceleración en el envejecimiento de su población34 y aumentos en
la esperanza de vida al tiempo de las edades de retiro legales35, a más de un estancamiento y baja
cobertura de la PEA por pensiones contributivas, todo lo cual agravará el déficit previsional y la carga
fiscal del Estado. El cuadro 27 muestra la relación de activos por un pasivo en los tres programas: en el
SAP disminuyó de 137.5 a 8.1 entre 1999 y 2018, en el SPP mermó de 32.2 a 0 entre 1980 y 2018 y en el
IPSFA declinó de 2.9 a 1.7 entre 2001 y 2018. Es fundamental conducir un nuevo estudio actuarial
(preferiblemente encargado a la OIT o a OECD, en vez de a compañías privadas que tienen un récord
pobre en El Salvador) para que haga proyecciones de todo el sistema consolidado y desglosado por
programas (SAP, SPP, IPSFA y pensiones no contributivas), con simulaciones del balance financiero y
pasivo actuarial por 100 años basado en variables como edad, tasa de reemplazo, cotizaciones y otras
variables necesario para garantizar el equilibrio del sistema de pensiones.
Cuadro 27
Relación activos por un pasivo en sistema, contributivo SAP, SSP y IPSFA, 1980-2018
(En porcentajes)
Años Relación Activos por un Pasivo
SAP SPP Subtotal IPSFA
1980 a 33,2 33,2 -
1985 a 15,4 15,4 -
1990 a 8,9 8,9 -
1996 a 8,4 8,4 -
1998 a 7,4 7,4 -
1999 361,1 2,5 6,2 -
2000 137,5 0,9 5,8 -
2001 81,5 0,5 5,3 2,7
34 En 2017 El Salvador se ordenaba séptimo entre los 20 países de la región con 42 personas de 60 años y más por cada 100 personas
menores de 15 años, ascendiendo al tercer lugar en 2100 con una p roporción de 304 (CEPAL, 2008).
35 Según las Tablas de Mortalidad aplicables al SAP, a la edad de retiro la esperanza de vida de los hombres es de 21 años y la de las
mujeres de 29 años (Ministerio de Hacienda y otros, 2014). Melinsky (2018) menciona que las expectativas de vida de los
beneficiarios de pensión de vejez superan los 25 años.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 60
Años Relación Activos por un Pasivo
SAP SPP Subtotal IPSFA
2002 55,5 0,3 4,5 2,4
2003 41,5 0,3 4,5 2,3
2004 29,8 0,3 4,2 2,2
2005 22,7 0,2 4,1 2,1
2006 20,7 0,2 4,3 2,0
2007 19,0 0,2 4,3 2,0
2008 17,3 0,2 4,3 2,0
2009 15,0 0,2 4,0 2,0
2010 14,6 0,1 4,3 2,0
2011 14,0 0,1 4,3 2,0
2012 13,6 0,1 4,5 2,0
2013 13,6 0,1 4,5 2,0
2014 10,7 0,1 4,2 2,0
2015 10,2 0,1 4,2 1,9
2016 9,4 0,1 4,1 1,9
2017 8,7 0,1 4,0 1,8
2018 8,1 0,0 3,9 1,7b b
Fuente: Elaboración propia: SAP y SPP 1980-1996 de Mesa-Lago y Durán, 1998; 1998-2018 activos
del cuadro 7 y pasivos del cuadro 4; IPSFA, 2002-2019.
a El SAP no había entrado en vigor.
b Se proyecta 0,5% en 2031-2033 (Ro dríguez, 2010)
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 61
IV. Propuestas de política pública para la sostenibilidad
financiera del Sistema de Pensiones
A. El mito de las promesas del sistema privado salvadoreño
La reforma estructural fue vendida a la ciudadanía como un sistema “privado” (administradoras que
competirían entre sí promoviendo la eficiencia), que expandiría la cobertura, con propiedad de la cuenta
individual por los asegurados (un incentivo para afiliarse y cotizar), sin interferencia del Estado y pagando
pensiones dignas. Ninguna de estas promesas se ha cumplido. Ya se ha visto la bajísima densidad de
cotización, 43,9%-53,7% para hombres y mujeres, por lo que solo 40% de los cotizantes cumplirá con los
requisitos para una pensión contributiva por vejez. En cuanto al monto de las pensiones, existen grandes
disparidades entre los distintos grupos (ver cuadro 1) la tasa de remplazo de los optados se estima entre
64% y 70%, en contraste con la de los obligados que ganan más de dos salarios mínimos36 que se estima
en 25% y 42% (Ministerio de Hacienda y otros, 2014: 101). Tampoco el sistema privado ha sido un incentivo
para la afiliación y cotización: los afiliados que contribuyen declinaron de 63,8% en 1999 a 22,7% en 2018,
el porcentaje menor entre los nueve sistemas de capitalización individual en la región. Hay solo dos AFP,
un duopolio sin competencia real, en 2018 no hubo traspaso alguno de los asegurados entre ellas (un caso
único entre los sistemas privados), la comisión neta administrativa que se descuenta de la cotización es la
mayor entre los nueve sistemas y la utilidad anual sobre el patrimonio neto fue de 53% en 2018, también
la mayor (AIOS, 2019). El Estado ha usado los fondos de las AFP, pagando intereses bajísimos hasta 2017,
a fin de financiar el costo de transición de la reforma estructural, al precio de pagar pensiones pobres. No
se trata de un sistema “privado”, ya que los recursos del SAP se han usado para financiar el déficit del
sistema público, y parte de la cotización incrementada en 2017 se asigna a la CGS para financiarla, por todo
ello se ha convertido en un sistema “mixto”. Es esencial desmitificar y desideologizar todo esto para poder
emprender una reforma objetiva, profesional y consensuada.
36 Debido a la garantía de pensión mínima para los obligados que ganan entre 1 y 2 salarios mínimos sus tasas de reemplazo son entre
52% y 60% (Ministerio de Hacienda y otros, 2014: 101).
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 62
B. Generar y publicar estadísticas previsionales elementales
Este estudio ha señalado la ausencia de cifras indispensables para analizar el sistema de pensiones
salvadoreño, por ejemplo, el gasto público total, el gasto público de pensiones, y las proyecciones de
variables como cotización, tasa de reemplazo y edades de retiro. Varias peticiones hechas a las
entidades responsables del país no dieron resultado y esto nos forzó a buscarlas en otras fuentes o
substituirlas por otras menos precisas. Hay que llenar este vacío y promover la transparencia estadística
en el sistema de pensiones.
C. Terminar con una devastadora inequidad
Entre los tres programas de reparto, dos (ISSS e INPEP) tienen condiciones de acceso y prestaciones
similares, que fueron relativamente homologadas por la reforma estructural de 1996. Por el contrario,
el IPSFA goza de condiciones de acceso y prestaciones mucho más generosas: 10 años menos de edad
de retiro para el hombre y 5 años menos para la mujer, salario básico regulador basado en la mitad de
los años requeridos en los otros dos programas, tasas de reemplazo de 80% a 100% con respecto a las
de los otros programas (ver I.A, cuadro 2) y debido a ello las pensiones son muy superiores, suma alzada
al tiempo del retiro así como seguro de vida y de retiro que no existen en los otros dos. Por último, la
cotización total es 6 puntos menor. Y, a pesar de tener una proporción mucho menor de pensionados,
sus gastos administrativos son cuatro veces relativamente mayores que los del INPEP y del ISSS. La
reforma estructural dejó intactas estas desigualdades a par que uniformó las del INPEP con las del ISSS.
Debido a esta laxitud, los gastos del IPSFA han crecido mucho más que en los otros dos programas, el
déficit financiero es también proporcionalmente mayor y probablemente su déficit actuarial. Las
transferencias fiscales aportan 45% de sus ingresos, sin contar la cotización que paga el Estado como
empleador. Para terminar estas inequidades, reducir el gasto del IPSFA y ahorrar recursos públicos, es
fundamental que sus condiciones de acceso, prestaciones y cotizaciones se uniformen con el resto del
sistema y que sea equilibrado financiera y actuarialmente.
D. Aumentar la cobertura de la PEA y adultos mayores
En 2018, 20 años después de entrar en vigor la reforma estructural, la cobertura de la PEA estaba dos
puntos por debajo que en 1998 cuando entró en vigor dicha reforma. Basado en encuestas de hogares,
la cobertura de El Salvador (28,1%) era la más baja, después del Perú, entre los sistemas privados en la
región. Los grupos excluidos de cobertura son los que tienen las peores condiciones socioeconómicas,
como la incidencia de pobreza mayor: trabajadores independientes (cobertura voluntaria), empleados
en microempresas, en el servicio doméstico y en la agricultura, a más de los familiares no remunerados,
así como las mujeres. El argumento de que la baja cobertura es resultado exclusivo de la estructura del
mercado laboral se refuta por el hecho que mientras el sector informal se ha reducido en El Salvador su
cobertura ha disminuido, de ahí que haya que diseñar medidas ad hoc para su incorporación. Urge poner
en vigor la disposición de la Ley SAP de hace 22 años y aún sin cumplirse (no lo hizo la re-reforma de
2017) promulgando el reglamento estipulado para incorporar a los grupos desprovistos de cobertura, de
acuerdo con sus condiciones y peculiaridades, a través de pensiones contributivas y no contributivas. Es
vital que dicho reglamento tenga un calendario de implementación y planes piloto para probar las
medidas y evaluar sus resultados, a fin de extender la cobertura.
Respecto al sistema contributivo siguen ejemplos de medidas recomendadas: obligatoriedad en
la afiliación de los trabajadores independientes que son profesionales y se identifican como
contribuyentes de renta e IVA (Serpas, 2014); establecimiento de una forma de pago simplificada como
el monotributo para el sector informal (Mesa Lago y Rivera, 2017); y ajuste de las prestaciones a la
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 63
capacidad de pago de los trabajadores, así como mayor flexibilidad en la periodicidad en el pago de las
cotizaciones y la vía para hacerlo (Mesa-Lago y otros, 2017).
Como ha sido ampliamente probado, las pensiones no contributivas focalizadas en los pobres,
preferiblemente con prueba de ingreso, son la mejor vía para expandir la cobertura de los adultos
mayores. Según las encuestas de hogares, en 2018 El Salvador tenía la menor cobertura entre los nueve
países con sistemas privados en la región (la cuarta inferior entre 17 países). Solo 5% de los pobres
extremos con 70 años o más recibe la PBU y se ha demostrado que ha reducido la pobreza, por ello se
propone extender progresivamente la cobertura a dicho grupo y después al resto de los pobres; el costo
sería bajo, pues actualmente es sólo 0,07% del PIB; recursos ahorrados con la reforma estructural del
IPSFA y otras políticas similares que se tratan después podrían utilizarse para implantar esta medida y
mejorar además el impacto regresivo en la distribución del gasto público y social; además se reduciría
notablemente la pobreza y la inequidad de género porque la mujer se beneficia más que el hombre con
las pensiones no contributivas.
Por último, los programas contributivos y el no contributivo en El Salvador carecen de
coordinación y dependen de entidades públicas diversas, es importante integrarlas o al menos
coordinarlas adecuadamente (CEPAL, 2018).
E. Reformar los parámetros clave del sistema
La revisión de estos parámetros ha sido recomendada en diversos estudios sobre el sistema de
pensiones de El Salvador (Mesa Lago, 2011; Pérez Trejo, 2014; Melinsky, 2017).
Las edades legales de retiro salvadoreñas (60 el hombre y 55 la mujer) son demasiado bajas
comparadas con las de los otros 19 países en la región: la edad de la mujer es mayor en 16 de los países
(es igual en dos incluyendo a Haití), mientras que la del hombre es mayor en doce países (es igual en
Nicaragua, Paraguay y República Dominicana y solo menor en Haití). Honduras que es menos
desarrollada que El Salvador exige cinco años más para los dos sexos, mientras que Guatemala fija 62
años para ambos. Un incremento gradual de la edad de retiro y su unificación para los dos sexos (en un
período de alrededor de 10 años), facilitaría más años de contribución y generaría una mayor pensión, a
par de reducir los costos del sistema y contribuir a mejorar su sostenibilidad financiera-actuarial. Los
trabajadores ocupados en labores físicas extenuantes tendrían edades menores.
Por el contrario, los años de cotización requeridos en El Salvador (25) para alcanzar la pensión de
vejez son excesivos dentro de la región: once de los 20 países fijan menores años (incluyendo Chile) y
tres los mismos años (incluyendo Costa Rica que es más desarrollado y tiene un sistema más antiguo
que el salvadoreño), sólo los países más desarrollados y con sistemas de pensiones mucho más viejos
demandan más años, como Argentina, Brasil y Uruguay. Debería estudiarse reducir estos años,
combinado con un alza de la edad de retiro, previo estudio actuarial.
F. Disminuir la evasión y la morosidad
Estos son problemas serios en El Salvador; el declive sistemático del porcentaje de los afiliados al SAP
que no cotizan activamente es en parte el resultado de estos problemas y se requiere mayor control y la
imposición de sanciones penales fuertes y que se ejecuten con rapidez, como ejemplo para los evasores
morosos. Para ello es fundamental la implementación de la recaudación centralizada de los regímenes
de salud y pensiones, con el objetivo de controlar mejor la mora y la evasión; una parte de este problema
se refleja en la brecha entre el número de cotizantes al régimen de salud y al de pensiones, los primeros
superan en 130,410 a los cotizantes en el régimen de pensiones SAP (ISSS, 2019; SSF, 2019); la re-
reforma de 2017 creó la base única, pero no ha sido implantada hasta la fecha.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 64
G. Incrementar la rentabilidad de la inversión del fondo del SAP
La rentabilidad real del fondo de SAP fue relativamente alta en sus primeros dos años entre los nueve
sistemas de capitalización individual en la región, pero después ha disminuido notablemente, así fue la
inferior (2,7%) en los últimos diez años37. La explicación de esto se debe a que, en 2018, 83% de la inversión
estaba concentrada en deuda del gobierno, con creces la mayor entre los nueve sistemas privados38. La razón
ya ha sido explicada en este estudio: la obligatoriedad impuesta a las administradoras de invertir en CIP que
han pagado intereses bajísimos, al menos hasta 2017. Es importante, por tanto, diversificar la cartera en
procura de mayor rentabilidad, lo cual mejorará las pensiones.
H. Mejorar el equilibrio actuarial
La re-reforma de 2017 estipuló la creación de un comité actuarial, el cual tiene como funciones definir el
monto de las pensiones mínimas, cambiar las edades de jubilación, revisar la suficiencia y composición
de la CGS para garantizar la sostenibilidad y analizar iniciativas de propuesta de reforma al SAP, para
todo lo cual exige estudios financieros y actuariales. A enero del 2020 dicho comité no ha sido creado,
por lo tanto, el análisis y la propuesta de reforma de importantes parámetros que afectan directamente
la sostenibilidad carece de una base primordial.
Es fundamental conducir un nuevo estudio actuarial (preferiblemente encargado a la OIT o a la
OCDE, en vez de a compañías privadas con un récord negativo en El Salvador) para que haga
proyecciones de todo el sistema consolidado y desglosado por programas (SAP, SPP, IPSFA y pensiones
no contributivas), con simulaciones del balance financiero y pasivo actuarial por 100 años basado en
variables como edad, tasa de reemplazo, cotizaciones y otras, necesario para garantizar el equilibrio del
sistema de pensiones. Estos estudios deben hacerse públicos, difundirse y simplificar sus conclusiones
y recomendaciones, para que puedan ser entendidos por la población y ser discutidos, como condición
legalmente obligatoria antes de cualquier reforma del sistema cualquiera que sea su naturaleza.
I. Reformar el sistema tributario
El Salvador tiene una carga tributaria por debajo de la región Latinoamericana39 de manera que hay
espacio para aumentarla a fin de generar recursos fiscales necesarios para financiar la transición y
aumentar la baja cobertura de las pensiones no contributivas. Esto refuerza la necesidad de una reforma
fiscal integral y progresiva que contemple medidas de gastos, ingresos, de administración y
transparencia en el uso de los recursos; priorizando la protección social con una asegurada
sostenibilidad financiera-actuarial.
J. Asegurar un diálogo social
La historia de las reformas previsionales en El Salvador, desde la inicial reforma estructural de 1996, se
caracteriza por la ausencia de un diálogo amplio con participación de los sectores directamente
involucrados (trabajadores y empleadores), a más de la academia y los expertos. Esto es crucial para
fomentar el consenso (lo más humanamente posible) y legitimar la reforma y promover la paz social.
Este es un requisito prioritario, junto con el estudio actuarial ya discutido.
37 Compárese con R epública Dominicana 6,6%, Colombia 6,1%, Costa Rica y Perú 5,8%, Chile 5,5%, Uruguay 4,3% y México 4% (AIOS, 2019).
38 Le sigue República Dominicana 74%, Uruguay 66%, Costa Rica 53%, México 51%, Colombia 34%, Perú 23% y C hile 20% (AIOS, 2019).
39 Según OCDE (2019) en 2017, el promedio de recaudación tributaria sobre el PIB en la región ALC fue de 22,8%, en El Salvador fue
de 20,4% y en 2018 cayó a 18%.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 65
V. Comentarios finales
A. Institucionalidad del Sistema de Pensiones de El Salvador
El Sistema de Pensiones de El Salvador se encuentra conformado por dos subsistemas contributivos y
un programa no contributivo con una pensión focalizada. Los dos subsistemas son el SAP y el SPP. El
SAP es un sistema de administración privada, cotización definida, beneficio no definido y un esquema
de financiamiento principal de capitalización pero que se ha convertido en mixto desde la re-reforma de
2017 porque agregó un fondo colectivo (CGS).
El SPP se conforma por tres instituciones: el ISSS para los trabajadores del sector privado, el
INPEP para los trabajadores del sector público, y el IPSFA para las fuerzas armadas. Las tres operan con
un esquema financiero de reparto, administración pública, prima escalonada y beneficio definido. De
estas tres instituciones dos, el ISSS y el INPEP, están cerradas a nuevos cotizantes, lo que las hace
dependientes de transferencias de recursos del Estado para cumplir con sus obligaciones. Por otra parte
el IPSFA demanda también transferencias fiscales crecientes debido a sus condiciones de acceso y
prestaciones mucho más generosas que las de todos los otros programas de pensiones, una relación de
1.7 activos por un pasivo y un severo déficit financiero y aún más en el desequilibrio actuarial.
Institución diseñadora de políticas previsionales. En la propuesta de políticas previsionales se
destaca el papel de la Asamblea Legislativa y el órgano ejecutivo a través del ministro de hacienda,
economía y en menor medida trabajo. Sin embargo, es importante reconocer el papel que otros actores
han tenido en las principales reformas del sistema de pensiones, sobre todo en la re-reforma de 2017
que tuvo como base la propuesta de una iniciativa del sector empresarial privado.
Institución reguladora. La Ley del Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (2011)
atribuye la supervisión del SAP y SPP a la Superintendencia del Sistema Financiero y la
Superintendencia Adjunta de Pensiones. El marco normativo para la aplicación de leyes es competencia
del Banco Central de Reserva. En la re-reforma de 2017 se cambió la composición del Comité de Riesgo
incluyendo la participación de un representante de los trabajadores y un representante de los
empleadores; además se creó el Comité Actuarial, instancia técnica que revisará periódicamente los
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 66
parámetros para la sostenibilidad del SAP con participación de representantes del gobierno,
trabajadores, empleadores y organismos internacionales. Sin embargo, a más de dos años de dicha re-
reforma, el Comité Actuarial no ha sido establecido.
Cobertura de la PEA. Las promesas de la reforma estructural no se han cumplido: en vez de
expandirse la cobertura, esta se contrajo y, en 2018, después de 20 años del sistema privado, estaba
dos puntos porcentuales por debajo de 1996 antes de la reforma. En 2018 La cobertura salvadoreña
era la menor, después de Perú, entre los nueve sistemas de capitalización individual en la región.
Tampoco el sistema privado ha sido un incentivo para la afiliación, todo lo contrario, los afiliados
que contribuyen se redujeron a un tercio entre 1999 y 2018. Aunque ha ocurrido un aumento del
sector formal y una reducción del sector informal, entre 2005 y 2018, la cobertura de ambos mermó
en 19 y 20 puntos porcentuales respectivamente. Los trabajadores asalariados permanentes tienen
cobertura obligatoria legal pero su cobertura efectiva decreció 14 puntos porcentuales en dicho
período, en 2018 un tercio de ellos no estaba cubierto; esto es un indicador de evasión, unido a 80%
de los afiliados que no cotiza. Los trabajadores independientes pueden optar por afiliación
voluntaria, en 2005-2018 su cobertura menguó 10 puntos porcentuales y en 2018 era menos de 2%.
Los grupos excluidos de cobertura o que la tienen más baja sufren las peores condiciones
socioeconómicas: son informales, trabajan como independientes o en microempresas o en el
servicio doméstico o en la agricultura o son familiares no remunerados; son mujeres; reciben el
ingreso menor; residen en zonas rurales, y tienen la más baja educación. En 2018, los referidos
grupos en el sector informal sufrían una incidencia de pobreza de 28% comparada con 12% en el
sector formal, mientras que la pobreza extrema era de 6,3% y 1,6% respectivamente (DIGESTYC,
EHPM, 2019). A pesar de la disposición de la Ley SAP, no se han dictado las medidas para incorporar
a estos grupos al sistema previsional, lo cual en buena medida explica la baja y declinante cobertura
de la PEA. La re-reforma de 2017 no cambió substancialmente la situación anterior.
Cobertura de Pasivos. La cobertura de los pensionados se hacía por el programa contributivo
que existía antes de la reforma estructural (ISSS e INPEP), substituido en 1998 por el sistema privado
(SAP), además en 2009 se creó un programa no contributivo (pensión básica universal: PBU); en 2018,
30,4% de la población de 65 años y más estaba cubierta por el contributivo y 5% por el no contributivo.
La cobertura administrativa total aumentó de 23,4% en 1998 a un cénit de 35,8% en 2007 y después se
estancó hasta 2018; en el mismo período, la cobertura contributiva creció de 23,4% a 35,8% y luego bajó
a 30,4%, mientras que la cobertura no contributiva ascendió de 1,4% en 2009 a 5% en 2018, y fue
responsable de que la cobertura total no cayera, sino que se estancara. La cobertura por encuestas se
expandió de 12,3% a 16,2% entre 1997 y 2015 pero mermó a 14% en 2018, dicha cobertura es inferior a
la cobertura administrativa y la brecha entre las dos creció de 7 a 21 puntos en el período; basado en
dicha cobertura, El Salvador tiene la cuarta más baja en la región. La cobertura de pasivos por los dos
programas crece con el género (los hombres tienen el doble de cobertura que las mujeres), la residencia
geográfica (la cobertura en la zona urbana es el doble que la rural), el ingreso (los que están en el quinto
quintil tienen hasta 47 veces la cobertura de los que están en el primer quintil) y la educación (los que
cuentan con educación superior tienen cinco veces la cobertura de los que solo tienen primaria). La PBU
se otorga a los pobres extremos que alcanzan 70 años y no reciben una pensión contributiva. Se ha
probado que han reducido la pobreza extrema en 12 puntos porcentuales y favorecen a las mujeres y a
las zonas rurales sobre los hombres y las zonas urbanas respectivamente, por lo que han suavizado las
inequidades observadas en las pensiones contributivas.
Densidad de cotización. Basada en la proporción de afiliados que cotiza en el mes, la densidad
decreció de 63,8% en 1999 a 22,7% en 2018; basada en la cotización promedio de un asegurado durante
su vida activa fue de 26,1% en 2013, la de la mujer fue ocho puntos porcentuales menor a la del hombre
lo cual resulta en una pensión más baja. Se estima que solo 40,7% de los cotizantes alcanzará la densidad
de cotización necesaria para recibir una pensión por vejez.
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B. Gasto Público Sistema de Pensiones 2000-2018
Las series estadísticas desarrolladas en este informe sobre este tema son pioneras porque abarcan un
período de casi 20 años (2000-2018), desglosando las pensiones contributivas (ISSS, INPEP e IPSFA) de
las no contributivas; se basan mayormente en cifras del Ministerio de Hacienda, pero ajustándolas para
excluir prestaciones que no son pensiones. Otras estadísticas utilizadas proceden de IPSFA y FISDL.
Gasto público sistema de pensiones contributivo. En números absolutos, todas las pensiones
contributivas aumentaron, no obstante, hubo tendencias diferentes en cuanto a su participación en el
gasto total: la del ISSS disminuyó de 43,6% a 41,8% (2000-2017) y a 35,6% (2018, debido a la caída de
19% en este año causada por el recorte en las transferencias del fisco por la creación de la CGS en 2017).
No obstante, en 2018, las transferencias al SAP por la CGS ascendieron a US$208,5 millones; si
sumamos esta cifra con la de US$539,9 millones transferidos por el FOP al SSP en ese año, el total sería
de US$748,4 millones, resultando en un aumento de 12% en vez de un descenso de 19%.
Por el contrario, el gasto del INPEP tuvo una tendencia creciente de 42,5% a 46,1% en todo el
período. El gasto que más creció fue el del IPSFA de 13,9% a 18,3% en todo el período. En moneda
corriente, el gasto de IPSFA aumentó 185% versus 134% en el INPEP y 76% el ISSS; ello se debe en parte
a los abundantes y generosos beneficios pagados por IPSFA.
Gasto público sistema de pensiones no contributivo. La Pensión Básica Universal (PBU) es
la pensión no contributiva, pero no es universal ya que en 2018 sólo cubría al 5% de la población de
65 años y más que reside en 81 municipios con pobreza extrema, reduciendo la misma en 12 puntos
porcentuales. El gasto en precios corrientes en la PBU creció cinco veces entre 2010 y 2018 (menos
de US$20 millones), oscilando entre 1% y 3,4% del gasto total de pensiones públicas y 0,07% del
PIB (con tendencia al declive desde 2014), por lo que es una suma muy pequeña, especialmente
cuando se tiene en cuenta que sólo 30% de dicha población está cubierta por pensiones
contributivas. Si se triplicase la asignación a la PBU (a un costo total de US$60 millones o 0,2% del
PIB), la población cubierta aumentaría de 5% al 15% y se reducirían otros 24 puntos de la incidencia
de la pobreza extrema de 46% al 24%.
Gastos del sistema público financiados con inversiones del sistema privado. Entre 2000 y 2018
el Estado hizo transferencias al SPP por un valor total de US$1,344 millones, equivalentes a un 45% del
gasto total de las pensiones privadas en dicho período (US$2,977 millones). Dichas transferencias se
financiaron con títulos de deuda (CIP) que compraron las AFP de forma obligatoria, o sea, se financiaron
por el sistema privado. Debido al bajísimo interés pagado por los CIP, al menos hasta 2014 y 2017, la
sangría al SAP causó un rendimiento real del fondo menor que si se hubiese invertido en instrumentos
más rentables, lo cual resultó en pensiones mucho menores. El Estado se benefició con intereses
exiguos al precio de pagar pensiones bajas. Si bien el rendimiento de los CIP ha mejorado algo, aún 45%
del fondo sigue invertido en aquellos, con plazos más largos que antes y un rendimiento relativamente
bajo si bien en aumento.
Gasto total en pensiones públicas en moneda real. El gasto nominal total —pensiones
contributivas y no contributivas— creció 167% en 2000-2017 o 116% basado en 2018 (por la subvaluación
varias veces explicada). En moneda real en 17 años (2000-2017): basado en la devaluación del dólar el
gasto total aumentó 177%; en 2018 fue de 111%.
Indicadores del gasto público en pensiones. El gasto de pensiones como porcentaje de
indicadores de gasto del SPNF ha descendido o se ha mantenido en todos los casos a lo largo del período.
Gasto de pensiones como porcentaje de indicadores de gasto público. El gasto en protección
social creció en 142% en todo el período; aunque el gasto en pensiones aumentó también en números
absolutos, como porcentaje del gasto de protección social disminuyó 3,3 puntos porcentuales.
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El gasto social aumentó en 172% entre 2000 y 2018. El gasto en pensiones como porcentaje del
referido gasto disminuyó 3,2 puntos porcentuales en el período.
El gasto del SPNF creció 126%, y el gasto en pensiones como porcentaje de este durante el
período se mantuvo en el mismo nivel, pero con fluctuaciones sin una clara tendencia.
Gasto en pensiones como porcentaje del PIB. El gasto de pensiones como porcentaje del PIB,
presentó una tendencia estable en el período, fue de 2,1% en 2000 y en 2018, pero disminuyó 0,6 puntos
porcentuales en 2018 respecto a su cima en 2017.
C. Sostenibilidad financiera del Sistema de Pensiones en El Salvador
Situación Financiera. Antes de la reforma estructural de 1996, todos los programas de pensiones
eran de reparto. Dicha reforma pasó a un sistema de capitalización individual (SAP), pero mantuvo
el régimen de reparto en el SPP (el IPSFA siempre ha sido de reparto). Reformas posteriores a la
estructural, especialmente la re-reforma de 2017, han vinculado al SPP y al SAP. Actualmente el
esquema de financiamiento del SAP es mixto, con un fondo colectivo (CGS) que asume parte de las
obligaciones del SPP.
Ingresos del Sistema de Pensiones. Debido a la reforma estructural que cerró el SPP a nuevos
cotizantes y al traspaso de la mayoría de los cotizantes al SAP, la principal fuente de financiamiento que
eran las cotizaciones disminuyó fuertemente, no puede financiar las obligaciones y se genera un déficit.
Debido a ello, la re-reforma de 2017 aumentó la tasa de cotización para SAP en tres puntos porcentuales
(de 13% a 15%) y destinó una parte de la misma (decreciendo de 2% a 1,9%) a la CGS para ayudar a
financiar el déficit del SPP. Los ingresos del sistema público de pensiones respecto al PIB, ambos en
precios corrientes, crecieron de 1,4% a 2,7% en 2000-2017, pero disminuyeron a 2,1% en 2018 debido a
la reducción de las transferencias estatales que implicó una deducción de US$133.7 millones (la cima fue
de 2,8% en 2005); la reducción de las transferencias se vincula con la creación de la CGS que asume parte
importante de las obligaciones de pago. Los ingresos en relación con el SPNF (que reemplaza al gasto
público total, el cual no está disponible) mostraron una tendencia similar: aumentaron de 5,3% a 7,2%
en 2000-2017 (pero mermaron a 7,2 en 2018) y alcanzaron una cima de 9,9% en 2005.
Balance financiero del Sistema de Pensiones. Los egresos totales del sistema de pensiones
(sumando ISSS, INPEP e IPSFA), en precios corrientes, casi se duplicaron en 2001-2017 pero
descendieron 18% en 2018; respecto al PIB ascendieron de 2,4% a 2,7% en 2000-2017 (menguaron 0,6
puntos en 2018) y alcanzaron la cima de 2,8% en 2005. El balance financiero (ingresos menos egresos)
fue deficitario en el ISSS y en INPEP desde 2000, esto no ocurrió en IPSFA hasta 2009 pero creció con
rapidez. La distribución del déficit acumulado en todo el período fue: 71% en INPEP, 17% en IPSFA y
12% en ISSS. El balance total respecto al PIB disminuyó en todo el período de -0,85% a -0,03%. No
obstante, desde 2000-2002 se agotaron las reservas del ISSS e INPEP y la carga financiera para el Estado
es considerable: el financiamiento del sistema público de pensiones por transferencias fiscales creció de
74% del total en 2002 a 88% en 2017. Después de la re-reforma de 2017, parte de los egresos son
sufragados por la CGS y ocurrió una disminución de 2,5 puntos en las transferencias fiscales en 2018.
Estudios actuariales y financieros. El primer estudio actuarial hecho en 1996 subestimó
seriamente el costo de la reforma estructural, así otro estudio en 2018 proyectó que las reservas del ISSS
e INPEP se agotarían en 2009 (lo cual ocurrió antes). La valuación actuarial de 2009 proyectó el pasivo
actuarial del SPP en 55% del PIB en ese año y los compromisos estatales con el SAP en 36% del referido
PIB. La re-reforma de 2017, dejó pendiente la revisión y modificación de importantes parámetros como
la edad de jubilación y los años de cotización; además, no hizo proyecciones de las tasas de reemplazo
resultante de los cambios. La firma Melinsky hizo los dos estudios actuariales más recientes, el primero
en 2017 fue antes de la re-reforma y adolece de serios problemas; el segundo en 2018 tuvo en cuenta la
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re-reforma y proyectó un pasivo actuarial neto de compromisos estatales con el SPP equivalente 65,8%
del PIB; además advirtió que la CGS arrojará déficit en 2022 y requerirá transferencias fiscales. El estudio
actuarial más reciente de IPSFA hecho antes del agravamiento del déficit desde 2013, proyectó que sin
una reforma radical, las reservas se extinguirían en 2016.
Proyecciones del Gasto Público en Pensiones. No se cuenta con proyecciones oficiales del gasto
de las pensiones no contributivas, pero estimaciones propias muestran que triplicar la actual cobertura
de 5-7% de adultos mayores de 70 años en pobreza extrema requeriría una inversión de solo US$60
millones anuales o 0,2% del PIB de 2018.
El pasivo actuarial para 2017-2050 relativo a las pensiones contributivas que incluyen tanto SAP
como SPP alcanza un total de US$17,135 millones o 65,7% del PIB de 2018.
Sostenibilidad financiera. El estudio actuarial de Melinsky no hizo simulaciones de cómo el costo
actuarial podría reducirse aumentando las cotizaciones y/o la edad de retiro, ni proyectó las tasas de
reemplazo que son muy bajas. Se solicitó al Ministerio de Hacienda y a la Superintendencia Financiera
proyecciones de la tasa de cotización, la tasa de reemplazo y la edad de retiro y contestaron que no las
tenían. El aceleramiento del envejecimiento poblacional agrava el desequilibrio del sistema. La relación
de activos por un pasivo calculada en este estudio muestra entre 2000 y 2018 las caídas siguientes: SPP
de 32 a 0 y IPSFA de 3 a 1,7%.
De ahí que se necesita urgentemente un estudio actuarial serio y profesional de todo el sistema
de pensiones público (incluyendo la vinculación con el SAP) como base para una re-reforma integral que
enfrente los problemas del sistema y garantice su sostenibilidad financiera a largo plazo.
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Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) (2013a). Sistema Previsional de El Salvador: Diagnóstico y
Propuesta de Reforma, San Salvador.
(2012 a 2019a), Memoria de Labores 2011 a 2018, San Salvador.
(2018c). Boletín Estadístico del Sistema Financiero. San Salvador.
(2019b), “Cuenta de Garantía Solidaria”, Revista Panorama Financiero, Edición 14, p. 83.
Tablas, V. (2014), Presentación de los resultados de la primera ronda de la Encuesta Longitudinal de
Protección Social, 2013, San Salvador, Gobierno de El Salvador.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 75
Anexos
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 76
Anexo 1
Resumen legislativo sobre pensiones en El Salvador, 1998-2017
Cuadro A1
Resumen legislativo sobre pensiones en El Salvador, 1998-2017
Número
de reforma
Reformas
a la Ley del SAP Proponente Firma del decreto
Ref (1) Dec 437 Decreto Legislativo
No. 437 del 08/10/98,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 192,Tomo 341
del 15/10/98.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados Lorena
Guadalupe Peña, Alejandro Rivera, Gerson
Martínez, Norma Fidelia Guevara de Ramirios,
Humberto Centeno, René Aguilúz Carranza,
Donald Ricardo Calderón Lam, Kirio Waldo
Salgado, Alejandro Dagoberto Marroquín
y Julio Eduardo Moreno Niños.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los cuatros
vicepresidentes, los seis secretarios,
el Presidente de la República, el
Ministro de Hacienda y el Ministro
de Trabajo y Previsión Social.
Ref (2) Dec 192 Decreto Legislativo
No. 192 del 09/11/00,
Publicado en el
Diario Oficial No. 21,
Tomo 350 del
29/01/01.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados José Antonio
Almendáriz Rivas y Noé Orlando González.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los dos vicepresidentes,
los seis secretarios, el Presidente
de la República, el Ministro
de Hacienda y el Ministro de Trabajo
y Previsión Social.
Ref (3) Dec 664 Decreto Legislativo
No. 664 del 13/12/01,
Publicado en el
Diario Oficial No.
241, Tomo 353
del 20/12/01.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa del Presidente de la República,
por medio del Ministerio de Hacienda y de los
diputados Julio Antonio Gamero Quintanilla,
Juan Miguel Bolaños, Osmín López Escalante
y José Mauricio Quinteros Cubías.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los dos vicepresidentes,
los seis secretarios, el Presidente
de la República y el Ministro
de Hacienda (Ad honorem).
Ref (4) Dec 333 Decreto Legislativo
No. 333 del 28/05/04,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 124, Tomo 364
del 05/07/04.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados: Alejandro
Dagoberto Marroquín, Calixto Mejía Hernández,
Rodolfo Parker, Héctor Córdova, Walter
Eduardo Durán, Juan Miguel Bolaños, José
Mauricio Quinteros, Noé Orlando González
y Jorge Alberto Villacorta.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, Primer y Tercer
Vicepresidente; Primera, Tercer
y Cuarta Secretarios.
El Presidente de la República,
Ministro de Hacienda y Ministro
de Trabajo y Previsión Social.
Ref (5) Dec 336 Decreto Legislativo
No. 336 del 04/06/04,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 126, Tomo 364
del 07/07/04.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados: Alejandro
Dagoberto Marroquín, Calixto Mejía Hernández,
Rodolfo Antonio Parker, Héctor Córdova, Walter
Eduardo Durán, Juan Miguel Bolaños, José
Mauricio Quinteros, Noé Orlando González
y Jorge Alberto Villacorta.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, Primer y Tercer
Vicepresidente; Primera, Tercer
y Cuarta Secretarios.
El Presidente de la República,
Ministro de Hacienda y Ministro
de Trabajo y Previsión Social.
Ref (6) Dec 347 Decreto Legislativo
No. 347 del 15/06/04,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 128, Tomo 364
del 09/07/04.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados: Ciro Cruz Zepeda
Peña, Julio Antonio Gamero Quintanilla, Carmen
Elena Calderón de Escalón, José Mauricio
Quinteros Cubías, Jorge Alberto Villacorta,
Alejandro Dagoberto Marroquín, Mauricio
Hernández, Manuel Menjívar y Víctor Melgar.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, Primer y Tercer
Vicepresidente; Primera, Tercer
y Cuarta Secretarios.
El Presidente de la República,
Ministro de Hacienda y Ministro
de Trabajo y Previsión Social.
Ref (7) Dec 599 Decreto Legislativo
No. 599 del 02/02/05,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 40, Tomo 366
del 25/02/05.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados: Julio Antonio
Gamero Quintanilla, Dolores Alberto Rivas, Juan
Miguel Bolaños, Alejandro Dagoberto Marroquín,
Mario Marroquín y José Mauricio Quinteros.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, Primer y Tercer
Vicepresidente; Primera, Tercer
y Cuarta Secretarios.
El Presidente de la República,
Ministro de Hacienda y Ministro
de Trabajo y Previsión Social.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 77
Número
de reforma
Reformas
a la Ley del SAP Proponente Firma del decreto
Ref (8) Dec 891 Decreto Legislativo
No. 891 del 09/12/05,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 238, Tomo 369
del 21/12/05.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados: Alejandro
Dagoberto Marroquín, Rodolfo Antonio Parker,
Juan Miguel Bolaños, José Mauricio Quinteros
Cubías, Manuel Vicente Menjívar, Noé Orlando
González y Julio Antonio Gamero Quintanilla.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, Primer y Tercer
Vicepresidente; Primera, Tercer
y Cuarta Secretarios.
El Presidente de la República
y Ministro de Hacienda.
Ref (9) Dec 100 Decreto Legislativo
No. 100 del 13/09/06,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 171, Tomo 372
del 14/09/06.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa de los Diputados: Julio Antonio
Gamero Quintanilla y Guillermo Antonio
Gallegos Navarrete.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los cuatro
Vicepresidentes; cinco Secretarios.
El Presidente de la República, La
Viceministra de Hacienda, Encargada
del Despacho y el Ministro de Trabajo
y Previsión Social.
Ref (10) Dec 277 Decreto Legislativo
No. 277 del 13/04/07,
Publicado en el
Diario Oficial
No. 82, Tomo 375 del
08/05/07.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa del Diputado Renato Antonio Pérez.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los cuatro
Vicepresidentes; cinco Secretarios.
El Presidente de la República,
Ministro de Hacienda y el Ministro de
Trabajo y Previsión Social.
Ref (11) Dec 1036 Decreto Legislativo
No. 1036 del
29/03/12, Publicado
en el Diario Oficial
No. 63, Tomo 394
del 30/03/12.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa del Presidente de la República,
por medio del Ministro de Hacienda y de los
Diputados y Diputadas Lorena Guadalupe Peña
Mendoza, Norma Fidelia Guevara de Ramirios,
Orestes Fredesman Ortez Andrade e Inmar
Rolando Reyes.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los cinco Vicepresidentes;
siete Secretarios.
El Presidente de la República
y Ministro de Hacienda.
Ref (12) Dec 787 Decreto Legislativo
No. 787 del 28/09/17,
Publicado en el
Diario Oficial
No.180, Tomo 416
del 28/09/17.
En uso de sus facultades constitucionales
y a iniciativa del Presidente de la República,
por medio del Ministro de Hacienda y de los
Diputados Guillermo Antonio Gallegos
Navarrete, Donato Eugenio Vaquerano Rivas,
Rodrigo Ávila Avilés, Guillermo Francisco Mata
Bennett, Rene Alfredo Portillo Cuadra, Francisco
José Zablah Safie, Rolando Mata Fuentes,
Guadalupe Antonio Vásquez Martínez, Mario
Antonio Ponce López, Rodolfo Antonio Parker
Soto, Norman Noel Quijano González, Roger
Blandino Nerio, Juan Pablo Herrera Rivas, Juan
Carlos Mendoza Portillo, David Ernesto Reyes
Molina, Numan Pompilio Salgado García, Juan
Alberto Valiente Álvarez.
Presidente de la Asamblea
Legislativa, los cinco Vicepresidentes;
ocho Secretarios.
El Presidente de la República
y Ministro de Hacienda.
Fuente: Elaboración propia con base a ASAFONDOS 2017 y Asamblea Legislativa 1996 a 2017.
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 78
Anexo 2
Siglas
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
AIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones
ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
ARENA Partido Político Alianza Republicana Nacionalista
ASAFONDOS Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones
AUP Asentamientos Urbanos Precarios
BCR Banco Central de Reserva
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CGS Cuenta de Garantía Solidaria
CIAP Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones
CIP Certificado de Inversión Previsional
COMTRADEFOP Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones
CT Certificado de Traspaso
CTC Certificado de Traspaso Complementario
DGT Dirección General de Tesorería
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ELPS Encuesta Longitudinal de Protección Social
FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
FUNDAUNGO Fundación Doctor Guillermo Manuel Ungo
FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GANA Partido Político Gran Alianza por la Unidad Nacional
GOES Gobierno de El Salvador
IBC Ingreso Base de Cotización
ICP Iniciativa Ciudadana para las Pensiones
INPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos
IPC Índice de Precios al Consumidor
IPSFA Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada
ISBM Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
IVM Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte
LIBOR London Interbank Offered Rate
NMD Nuestros Mayores Derechos
OIT Organización Internacional del Trabajo
OIR Oficina de Información y Respuesta
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 79
PBU Pensión Básica Universal
PCN Partido (Político) de Concertación Nacional
PDC Partido (Político) Demócrata Cristiano
PEA Población Económicamente Activa
PIB Producto Interno Bruto
SAP Sistema de Ahorro para Pensiones (privado)
SBM Salario Base Mensual
SBR Salario Básico Regulador
SIS Secretaría de Inclusión Social
SP Superintendencia de Pensiones
SPP Sistema de Pensiones Público
SPNF Sector Público No Financiero
SSF Superintendencia del Sistema Financiero
CEPAL - Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 209 El sistema de pensiones en El Salvador... 80
Serie
Macroeconomía del Desarrollo
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
209. El sistema de pensiones en El Salvador: institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera, Car melo Mesa-Lago
y María Elena Rivera (LC/TS.2020/66), 2020.
208. El sistema de pensiones en la Argentina: institucionalidad, gasto público y sostenibilida d financiera, Oscar C etrángolo
y Carlos Grushka (LC/TS.2020/65), 2020.
207. El sistema de pensiones en el Perú: institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera, Noelia Bernal Lobato
(LC/TS.2020/64), 2020.
206. El sistema de pensiones en Colombia: institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera, Francisco Azuero
Zúñiga (LC/TS.2020/63), 2020.
205. El sistema de pensiones en Chile: institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera, Andrea Bentancor
(LC/TS.2020/61), 2020.
204. El sistema de pensiones en el Uruguay: institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera, Fernando Lorenzo
(LC/TS.2020/60), 2020.
203. Ocupaciones emergentes en la economía digital y su regulación en México, Graciela Bensusán
(LC/TS.2020/28), 2020.
202. Options for retooling property taxation in Latin America, Ehtisham Ahmad, Giorgio Brosio y Juan Pablo Jiménez
(LC/TS.2019/91), 2019.
201. Cambio tecnológico y empleo: una perspectiva latinoamericana. Riesgos de la sustitución tecnológica del trabajo
humano y desafíos de la generación de nuevos puestos de trabajo, Jürgen Weller, Sonia Gontero y Susanna Campbell
(LC/TS.2019/37), 2019.
200. Financiamiento de la enseñanza y la educación y formación técnica y profesional en América Latina y el Caribe,
Michael Hanni (LC/TS.2019/29), 2019.
199. La identificación y anticipación de brechas de habilidades laborales en América Latina: experiencias y lecciones,
Sonia Gontero y Sonia Albornoz (LC/TS.2019/11), 2019.
198. Metodología para la construcción de un indicador adelantado de flujos de capitales para 14 países de América Latina,
Pablo Carvallo, Cecilia Vera, Claudia de Camino y José Sánchez (LC/TS.2018/120), 2018.
MACROECONOMÍA
DEL DESARROLLO
Números publicados:
209 El sistema de pensiones
en El Salvador
Institucionalidad, gasto público
y sostenibilidad financiera
Carmelo Mesa-Lago
María Elena Rivera
208 El sistema de pensiones
en la Argentina
Institucionalidad, gasto público
y sostenibilidad financiera
Oscar Centrágolo
Carlos Grushka
207 El sistema de pensiones
en el Perú
Institucionalidad, gasto público
y sostenibilidad financiera
Noelia Bernal Lobato
206 El sistema de pensiones
en Colombia
Institucionalidad, gasto público
y sostenibilidad financiera
Francisco Azuero Zúñiga
LC/TS.2020/66
