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Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo. Nota Técnica N° 1

Abstract

Esta es la primera Nota Técnica del proyecto de investigación “Financiamiento para el Desarrollo en Ecuador” —FDE— implementado por la Universidad Central del Ecuador; cuyo objetivo general es el “generar información sobre el financiamiento para el desarrollo, su relación con la seguridad social e investigar alternativas de inclusión financiera y cobertura a la seguridad social”. Para ello, entre otras estrategias, se ha implementado un Observatorio Financiero, que es un espacio académico para investigar, reflexionar y divulgar de forma más sencilla el conocimiento sobre esta problemática desde distintas perspectivas y campos disciplinares. Esta Nota Técnica aborda las áreas de conocimiento de economía, ciencia política, finanzas, estadística, derecho y relaciones internacionales. La publicación está dirigida a la comunidad universitaria, los jóvenes y a quienes se interesan por los ámbitos de la seguridad social en el Ecuador y la región latinoamericana. Sobre todo, pretendemos reflexionar sobre los principales retos y debates que enfrenta la seguridad social en el país y acercar este conocimiento a la ciudadanía. La Nota Técnica N° 1, está integrada por cinco artículos. Al inicio César Carranza Barona y Nicolás Villavicencio Salazar realizan una panorámica histórica de la Seguridad Social en Ecuador. Posteriormente, Yamel Cedeño Cevallos recopila y sistematiza la información de los planteamientos respecto a la seguridad social y al devenir del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) realizados por los candidatos presidenciales en la última campaña presidencial de Ecuador. Carol Serrano Crespo, en la tercera sección, ofrece un análisis cuantitativo sobre los recursos de la seguridad social otorgados a través del BIESS entre el 2016 al 2020, concentrándose fundamentalmente en los meses de la pandemia. Sigue un cuarto artículo, que reflexiona sobre temas legales, en el cual Nicole Abad Valverde e Isaac Herrera Almeida analizan el último Veto Presidencial, realizado en el gobierno del presidente Lasso, a la reforma a Ley de Seguridad Social respecto a la conformación del Directorio del IESS. Finalmente, Katiuska King Mantilla presenta un artículo sobre los retos de la seguridad social, y los anuncios sobre la misma denominado “Los presagios de quiebra como profecías autocumplidas y antesala de las AFP”.
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo.
Nota Técnica N° 1
septiembre 2021 - febrero 2022
ISSN impreso: 2806-559X
ISSN en línea: 2806-5603
Editado por Katiuska King Mantilla y César Carranza Barona
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria Av. América
Quito – Ecuador
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Universidad Central del Ecuador.
Contenido
Presentación ……………………………………………………………………..…
1
Katiuska King Mantilla!
César Carranza Barona
Panorámica histórica de la Seguridad Social en Ecuador …………………
3
César Carranza Barona!
Nicolás Villavicencio Salazar
¿Qué planteaban los candidatos presidenciales en Ecuador sobre la
seguridad social? ……………………………………………………………….…
15
Yamel Cedeño Cevallos
Análisis de la cartera de créditos del BIESS de 2016 a 2020 ………………
19
Carol Serrano Crespo
Veto Presidencial a la reforma a Ley de Seguridad Social sobre confor-
mación del Directorio del IESS ………………………………………………….
23
Nicole Abad Valverde!
Isaac Herrera Almeida
Los presagios de quiebra como profecías autocumplidas y antesala de
las AFP …………………………………………………………………………….…
29
Katiuska King Mantilla!
Presentación
Esta es la primera Nota Técnica del proyecto de
investigación “Financiamiento para el Desarrollo en
Ecuador” —FDE— implementado por la Universidad Central
del Ecuador; cuyo objetivo general es el “generar
información sobre el financiamiento para el desarrollo, su
relación con la seguridad social e investigar alternativas de
inclusión financiera y cobertura a la seguridad social”.
Para ello, entre otras estrategias, se ha implementado un
Observatorio Financiero, que es un espacio académico para
investigar, reflexionar y divulgar de forma más sencilla el
conocimiento sobre esta problemática desde distintas
perspectivas y campos disciplinares.
Esta Nota Técnica aborda las áreas de conocimiento de
economía, ciencia política, finanzas, estadística, derecho y
relaciones internacionales. La publicación está dirigida a la
comunidad universitaria, los jóvenes y a quienes se
interesan por los ámbitos de la seguridad social en el
Ecuador y la región latinoamericana. Sobre todo,
pretendemos reflexionar sobre los principales retos y
debates que enfrenta la seguridad social en el país y
acercar este conocimiento a la ciudadanía.
La Nota Técnica N° 1, está integrada por cinco artículos. Al
inicio César Carranza Barona y Nicolás Villavicencio
Salazar realizan una panorámica histórica de la Seguridad
Social en Ecuador. Posteriormente, Yamel Cedeño Cevallos
recopila y sistematiza la información de los planteamientos
respecto a la seguridad social y al devenir del Banco del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS)
realizados por los candidatos presidenciales en la última
campaña presidencial de Ecuador. Carol Serrano Crespo,
en la tercera sección, ofrece un análisis cuantitativo sobre
los recursos de la seguridad social otorgados a través del
BIESS entre el 2016 al 2020, concentrándose
fundamentalmente en los meses de la pandemia. Sigue un
cuarto artículo, que reflexiona sobre temas legales, en el
cual Nicole Abad Valverde e Isaac Herrera Almeida
analizan el último Veto Presidencial, realizado en el
gobierno del presidente Lasso, a la reforma a Ley de
Seguridad Social respecto a la conformación del Directorio
del IESS. Finalmente, Katiuska King Mantilla presenta un
artículo sobre los retos de la seguridad social, y los
anuncios sobre la misma denominado “Los presagios de
quiebra como profecías autocumplidas y antesala de las
AFP”.
Los editores.
En Ecuador, el tema de la seguridad
social ha tomado, en los últimos años,
centralidad en el debate público. La se-
guridad social ecuatoriana, está carac-
terizada por su poca cobertura; por la
complejidad que tiene al existir siste-
mas paralelos para las fuerzas armadas
y la policía; por las dificultades para
plasmar los mandatos de la Constitu-
ción del 2008 que establecen su univer-
salidad bajo la responsabilidad del Es-
tado; por la falta de acuerdos para lle-
gar a pactos sociales y fiscales entre los
diferentes actores; por la progresiva
reducción de la inversión pública y li-
mitaciones para incorporar a nuevos
usuarios, dada la alta informalidad del
empleo y las barreras para que princi-
palmente los jóvenes encuentren em-
pleo formal. Lo cual ha llevado a plan-
tear dentro del debate político, los pro-
blemas de sostenibilidad del sistema,
impulsando la posibilidad de transitar a
sistemas de prestación mixtos y priva-
dos, pese a que ello está constitucio-
nalmente.
Este trabajo busca realizar un breve re-
corrido histórico de la seguridad social
en Ecuador; así como, los diferentes en-
foques que ha tenido en esta trayecto-
ria. Se partirá de describir los antece-
dentes que, desde un nivel contextual-
histórico y desde otro formal- institu-
cional, han dado forma a la seguridad
social en Ecuador hasta nuestros tiem-
pos. Tras esto, se describirán los hitos
en la historia de la seguridad social
ecuatoriana, ordenándolos de manera
cronológica, a la vez que contrastando
los periodos que pueden distinguirse,
con los distintos enfoques según los
cuales se han dado diferentes ordena-
mientos y periodizaciones. Finalmente
se dará una breve descripción de lo que
han sido los últimos años de crisis de la
institucionalidad de la seguridad social,
a la vez que se expondrán los motivos
que nos han llevado a ella.
Antecedentes históricos de la emer-
gencia de la Seguridad Social en
Ecuador
La seguridad social se institucionaliza
formalmente en 1928, durante el go-
bierno de Isidro Ayora, con la creación
de la Caja de Jubilaciones y Montepío
Civil, Retiro y Montepío Militares, Aho-
rro y Cooperativa, también conocida
como Caja de Pensiones. Sin embargo,
es posible rastrear ciertos antecedentes
que pueden ser clasificados en dos ór-
denes: uno de carácter más contextual
y otro conjunto de antecedentes más
formales.
Para el primer cúmulo de antecedentes
Cisneros (2018) y Paz y Miño (2001)
* Docente – investigador de la Carrera de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales y Huma-
nas (FCSH), Universidad Central del Ecuador (UCE). Correo electrónico: cvcarranza@uce.edu.ec!
** Estudiante de la Carrera de Sociología, FCSH-UCE. Correo electrónico: octubre2078@live.com !
Panorámica histórica de la Seguridad Social en Ecuador !
César Carranza Barona* y Nicolás Villavicencio Salazar**
coinciden en caracterizar las últimas
décadas del siglo XIX y las primeras del
siglo XX como un momento de prolife-
ración de los trabajadores asalariados
en Ecuador, debido a varios factores
como el auge agroexportador de cacao,
los incentivos a las empresas comercia-
les y bancarias principalmente en la
costa y la creación de numerosas fábri-
cas y manufacturas; lo que significó un
desarrollo industrial, si bien incipiente
en varios sectores, absolutamente de-
terminante para la transformación de
la economía y las dinámicas sociales en
el país. Esta abrupta escalada del
desarrollo industrial durante el pe-
riodo, dio lugar a la conformación de
núcleos de obreros asalariados especia-
lizados, desde los cuales se apuntalaron
diversas demandas en materia de de-
rechos laborales que, en general, ver-
saban sobre ciertas necesidades comu-
nes como la protección frente acciden-
tes de trabajo, reducción de la jornada
laboral, aumento de salarios, creación
de cajas de ahorro y montes de piedad,
entre otras. Esto dio paso a que distin-
tos gremios se asociaran para lograr
mayor impacto en sus demandas, con-
formando varias organizaciones como
la Sociedad Artística e Industrial en
1892, la cual dado su carácter funda-
mentalmente religioso fue reprimida
durante el gobierno liberal, que impulsó
en el país un conjunto de reformas y
transformaciones con una mayor parti-
cipación del Estado bajo un carácter
laico. Es en este periodo liberal,
1896-1914, en el que se constituyen 25
sociedades artesanales, promovidas
por el propio gobierno (Cisneros, 2018).
Así mismo, entre 1904 y 1906 se fun-
dan varias asociaciones de gremios de
obreros a lo largo del país, como la So-
ciedad Alianza Obrera del Azuay, la So-
ciedad de Artesanos de Ibarra, ambas
en 1904, la Confederación Obrera del
Guayas en 1905, el Centro Católico de
Obreros en Quito en 1906. Todas estas
organizaciones compartían una plata-
forma de demanda para incorporar los
derechos de la seguridad social en el
trabajo (Cisneros, 2018). En 1909 se
realiza el primer Congreso Obrero
Ecuatoriano, y el segundo Congreso en
1920, en que se exigieron de manera
explícita las reivindicaciones compar-
tidas que habían venido constituyendo
las demandas del sector obrero durante
este periodo. Las disputas por plasmar
estos derechos, movieron a las organi-
zaciones a realizar varios procesos de
movilización y huelgas, siendo la más
importante, por la represión guberna-
mental, la del 15 de noviembre de 1922,
iniciada por obreros ferroviarios a los
que se sumaron otros gremios de traba-
jadores la cual terminó con miles de
muertos y heridos a manos del go-
bierno.
Estos antecedentes están en un primer
sistema legal protector, reservado de
manera exclusiva para los militares a
los que se les otorgaba prestaciones di-
rectamente de los fondos del Estado,
debido a la inexistencia de una Caja Mi-
litar, hasta la primera década del siglo
XX, en un sistema de pensiones vitali-
cias para artistas, intelectuales y ser-
vidores públicos que hubieran logrado
un aporte significativo al país (Núñez,
1993). En este marco, en 1917 se esta-
blecen mediante Ley, una serie de
reivindicaciones laborales, en cuanto a
la jornada de ocho horas, descanso re-
munerado los domingos y días festivos
y pago de horas extra (Núñez, 1993), a
la vez que se impulsa por primera vez
la creación de una Caja Nacional de Ju-
bilaciones y Pensiones, por la Cámara
del Senado, pensada para diversos sec-
tores del mercado laboral formal. Sin
embargo, pese a lo novedoso de la pro-
puesta, el gobierno del periodo llamado
plutocrático de Alfredo Baquerizo Mo-
reno, rechazó el proyecto, aplazando la
creación de un sistema de seguridad
social (Paz y Miño, 2001).
Los antecedentes formales de un siste-
ma de seguridad social en el país son
rastreables solo a manera de proyectos
y leyes específicas, a saber, de 1905,
1915,1918 y 1923 (SIGWEB, 2015);
mismas que, cabe resaltar, respondían
a demandas distinguibles de diversos
sectores del mercado laboral formal.
Asunto este, que es visible, por ejemplo,
en las demandas e ideas de 1920, de
parte de los maestros, que plantearon
la creación de un fondo de capital para
jubilaciones al magisterio, propuesta
dejada de lado y retomada en años in-
mediatamente posteriores, finalmente
aprobada en 1923. No es sino hasta la
Revolución Juliana y el gobierno de
Ayora, que empieza a solidificarse un
sistema de seguridad social en Ecuador,
con la Ley de Jubilación, Montepío Ci-
vil, Ahorro y Cooperativa, en 1928 y la
creación formal de la Caja de Pensiones,
el mismo año (Núñez, 1993).
Este periodo, de acuerdo con Porras
(2015), se inscribe dentro de una pers-
pectiva en la que la seguridad social, es
entendida como el “amparo mínimo de
todos los seres humanos por el hecho
de ser tales, sin necesidad de tomar en
cuenta su condición laboral” (Porras,
2015: 92), lo cual sustentará la institu-
cionalización posterior de la seguridad
social en el gobierno de Ayora. Carran-
za y Cisneros (2014) plantean que, du-
rante estas décadas previas, se tuvo un
Estado desentendido de la protección y
seguridad social, y que los esfuerzos
aislados al respecto provenían de enti-
dades privadas y religiosas, bajo prin-
cipios caritativos y filantrópicos, como
lo fueron la Junta de Beneficencia en
Guayaquil , varias instituciones carita
1-
tivas bajo lógicas hacendatarias en Qui-
to y múltiples congregaciones religiosas
en la Amazonía. Este escenario se ve
modificado de manera contundente re-
cién en 1925 con la Revolución Juliana,
en el que la seguridad social se consti-
tuye en una problemática central a ser
promovida desde el Estado.
En cuanto al segundo cúmulo de ante-
cedentes, se trata de asuntos de carác-
ter más formal y directo respecto de la
constitución de un verdadero sistema
de seguridad social en Ecuador. En el
escenario descrito, en que a pesar de
existir demandas más o menos genera-
lizadas y asociaciones que aglutinaban
Creada en enero de 1888, bajo Ordenanza del Municipio de Guayaquil y amparada en la Ley de
1
Municipalidades, que les facultaba la creación de Juntas de Beneficencia, las cuales podían hacerse
cargo de la administración de hospitales, instituciones de salud mental y cementerios: https://
juntadebeneficencia.org.ec/es/nosotros/historia
conjuntos de diversos gremios obreros,
el periodo no deja de estar profunda-
mente marcado por lo que tiene de es-
pecialización y clasificación distintiva
la figura del gremio, a la vez que por la
preeminencia del trabajo formal. Estas
características tuvieron como conse-
cuencia una respuesta estatal centrada
en el mercado laboral formal, dejando
de lado otros grupos de trabajadores no
asalariados e informales. Enfoque que
se extendió desde su institucionaliza-
ción (1928) hasta finales de la década
de los 80 e inicios de los 90 (Carranza y
Cisneros, 2014).
Hitos de la Seguridad Social en Ecua-
dor
Es posible rastrear y enumerar los hi-
tos históricos de la seguridad social en
Ecuador, a la vez que clasificarlos según
ciertas categorías. Es esto lo que se rea-
lizará a continuación, con la finalidad
de comprender el modo en que la segu-
ridad social ha evolucionado en el país
y las diversas maneras en que dicha
evolución ha sido caracterizada según
ciertos enfoques y modelos.
La orientación a las temáticas sociales
desde lo público, los esfuerzos de insti-
tucionalización y regulación al respecto
que promovió la Revolución Juliana
junto con el antecedente de la Ley pre-
paratoria de jubilaciones del magiste-
rio, de 1923, decantaron en la promul-
gación en 1928 la Ley de Jubilación,
Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa,
con lo que se crea también la ya men-
cionada Caja de Pensiones, ampliando
su cobertura a todos los empleados pú-
blicos y bancarios del país; permitiendo
además que todas las personas pudie-
ran gozar de sus beneficios, exceptuan-
do el mortuorio y cooperativa. Tales
beneficios contemplaban, pensiones por
jubilación o inhabilitación, montepío
para familias de servidores públicos fa-
llecidos, pensiones y montepío milita-
res, fondo de ahorros y préstamos a
empleados y al público (Paz y Miño,
2001). También en 1928 se promulgó la
Ley de Jubilación Obligatoria para em-
pleados de banco.
Esta última Ley se amplió a otros em-
pleados privados en 1935 abriéndose
también la posibilidad de afiliación vo-
luntaria. Esto ocurre en 1935 durante
el gobierno de Federico Páez, en que se
promulga la Ley de Seguro Social Obli-
gatorio (Núñez, 1993), con lo que la se-
guridad social se extiende ampliamente
a toda la población trabajadora formal
en el Ecuador. Dicha Ley dispone crear
el Instituto Nacional de Previsión, asig-
nándole la rectoría de la seguridad so-
cial en el país, relegando la Caja de Pen-
siones a un papel exclusivamente eje-
cutivo y dependiente del Instituto. No
obstante, las funciones del Instituto ini-
cian al año siguiente, en 1936, creando,
en 1937, la Caja de Seguro de Emplea-
dos Privados y Obreros o Caja del Segu-
ro Social, extendiendo de manera fácti-
ca la protección a los empleados del
sector privado. Así también, fomentan-
do el Seguro Voluntario y el Patronato
del Indio y del Montubio, e iniciando la-
bores el Servicio Médico del Seguro So-
cial como sección del Instituto (SIG-
WEB, 2015). Antes de seguir adelante,
cabe resaltar otro hito de la década de
los 30; la propuesta de una Ley de tra-
bajo y seguro para desocupados, en
1934; no obstante, esta se rechazó (Paz
y Miño, 2001).
Para la década de los 40, se tienen im-
portantes reformas a la Ley del Seguro
Social Obligatorio, que constaban en la
ampliación de los sujetos a ser cubier-
tos dentro del sistema, pero sobre todo
en sus prestaciones, estableciendo se-
guro de enfermedad, maternidad, inva-
lidez, vejez, muerte, viudez, orfandad,
cooperativa mortuoria, fondo de reser-
va y el seguro facultativo y adicional
(Carranza y Cisneros, 2014). Esto se
concreta firmemente con la Constitu-
ción de 1945, en que los postulados de
la Ley pasan a ser de nivel constitucio-
nal, además de buscarse en ella la ex-
tensión al mayor número posible de ha-
bitantes. En la Constitución se reconoce
también la autonomía de las institucio-
nes del seguro social y se lo consagra
como un derecho irrenunciable para los
trabajadores (Porras, 2015).
La década de los 50 pasa sin mayores
cambios a través de someras reformas
a la Ley del Seguro Social Obligatorio en
1958, que versaron sobre el equilibrio
financiero y las prestaciones y benefi-
cios (SIGWEB, 2015). Y a esta década le
siguen las más tumultuosas. A inicios
de los 60, en 1963, durante la dictadu-
ra, se fusionan la Caja de Pensiones con
la Caja del Seguro, formando la Caja
Nacional del Seguro Social, que junto
con el Departamento Médico quedan
bajo supervisión del Instituto Nacional
de Previsión (Porras, 2015; SIGWEB,
2015). El año siguiente se establecen el
Seguro de Riesgos del Trabajo, el Segu-
ro Artesanal, el Seguro de Profesionales
y el Seguro de Trabajadores Domésticos
y en 1966, el Seguro del Clero Secular.
Luego, con una nueva Constitución, en
1967, se establece nuevamente la segu-
ridad social como obligación del Estado
y se estipula un régimen tripartito en-
tre el Estado, los empleadores y los tra-
bajadores. En 1967, tras los problemas
de la fusión de las Cajas y la limitada
cobertura de la seguridad social, se rea-
liza una serie de consultorías en las que
participa la OIT, de lo que se deriva una
Resolución sobre Reorganización del
Seguro Social, en 1969 (Wolter, Carrera
y Vaca, 1993). De estas consultorías y
estudios se expidió en 1968 el Código
de Seguridad Social, que planteaba la
universalidad, solidaridad y obligato-
riedad del régimen de seguridad social,
planteamientos que no llegaron a tra-
ducirse en la práctica (SIGWEB, 2015).
En ese mismo año, con asesoría de la
Organización Iberoamericana de Segu-
ridad Social, se dio un plan piloto del
Seguro Social Campesino.
Tras todo ello, y con los problemas aca-
rreados por la fusión, en medio de una
gestión de reorganización, se elimina en
1970 y sin motivos explícitos el Institu-
to Nacional de Previsión, durante la
dictadura de Velasco Ibarra. Se estable-
ce ahí que sus fondos pasaran al Depar-
tamento Médico del Seguro Social, con
la finalidad de iniciar la financiación de
un Seguro Médico Familiar; proceso que
también incluyó la transferencia de los
bienes materiales y activos del Instituto
a la Caja Nacional del Seguro Social
(Wolter, Carrera y Vaca, 1993). El
mismo año se dispone la creación del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad So-
cial (IESS), sustituyendo la Caja Nacio-
nal del Seguro Social. Durante esta dé-
cada, marcada por dictaduras militares
de corte nacionalista, el IESS se benefi-
ció del auge petrolero y de inversiones
gubernamentales, ampliando su cober-
tura incluso a los sectores más ricos del
país, como una opción óptima para la
atención de la salud; no obstante, esa
ampliación fue mínima e insuficiente,
llegando a cubrir apenas al 18% de la
población (Paz y Miño, 2001). En 1972
se vuelve a promulgar un Código de Se-
guridad Social, pero termina siendo rá-
pidamente suspendido.
Con la vuelta de la democracia, en
1979, se redacta una nueva Constitu-
ción, bajo el gobierno de Jaime Roldós,
en que se recogen las bases de la ante-
rior de 1967. La seguridad social es de-
finida como derecho irrenunciable, ex-
tendido a toda la población, se establece
que su financiamiento será tripartito y
la autonomía de sus instituciones (Po-
rras, 2015). Durante ese gobierno la
seguridad social se volvió una cuestión
mucho más protagónica, llegando a ser
un aspecto central del Plan Nacional de
Desarrollo para 1979-1984.
En el marco del Plan, se presenta en
1980 un nuevo Código de Seguridad So-
cial, se mejoran las prestaciones entre
1981 y 1983 y se promulga la Ley de
Extensión del Seguro Social Campesino
(Carranza y Cisneros, 2014). En 1986
se crean el Seguro Obligatorio del Tra-
bajador Agrícola, el Seguro Voluntario
y el Fondo de Seguridad Social Margi-
nal, para las personas que subsistían
con ingresos menores al salario míni-
mo. Asimismo, se aprueba un proyecto
de ley que envía el IESS, nombrando, en
1987 una comisión de expertos para
codificar la Ley del Seguro Social Obli-
gatorio. Esta Ley fue aprobada en 1988.
Entre finales de los años 80 e inicios de
los 90, durante el gobierno de Rodrigo
Borja, pese al proceso de flexibilización
laboral que promovió, se realizan va-
rias reformas tanto a nivel de las pres-
taciones, su financiamiento y la moder-
nización institucional.
Del largo periodo expuesto hasta aquí,
hay varios modos de clasificarlo. Porras
(2015) identifica que desde 1928, con la
creación de la Caja de Pensiones, Ecua-
dor asumió un modelo bismarckiano de
seguridad social, basado en la protec-
ción de los trabajadores dependientes y
sustentado por la contribución triparti-
ta ya vista entre Estado, trabajadores y
empleadores. Para la autora, el sistema
bismarckiano en el país se ha manteni-
do como base desde 1928 hasta entrado
el siglo XXI; sin embargo, desde los 90
empiezan a darse ligeras adhesiones de
principios del modelo de Beveridge, que
se basa en la ampliación de la seguridad
social fuera del mercado laboral formal
y en el financiamiento a través de car-
gas impositivas. Modelos ambos que
responden a momentos específicos del
contexto europeo; el segundo en cues-
tión, por ejemplo, tiene su emergencia
en un encargo de Churchill durante la
Segunda Guerra Mundial que, en base a
las ideas keynesianas, propiciaba la
creación de un sistema de protección
social gratuito, generalizado y centrali-
zado para asegurar la accesibilidad a la
salud y el pleno empleo, a manera de
una proyección de bienestar social tras
la guerra (Foucault, 2012).
Por otra parte, Carranza y Cisneros
(2014) inician considerando el año de
1928 en que se empieza la instituciona-
lización de la seguridad social, enten-
diendo que hasta inicios de los 90 se
puede enmarcar el periodo en un enfo-
que planteado por Cecchini y Martínez
(2011), en que la seguridad social esta-
ba profundamente enclaustrada en los
trabajadores del sector formal. Este pe-
riodo, de acuerdo a Cisneros (2018), se
divide en tres momentos: el primero
que va de 1923 hasta 1934, en que se
inician los intentos de consolidar un
sistema de seguridad social, marcado
por las demandas obreras y las cober-
turas de seguros y prestaciones dise-
minadas, el segundo que va de 1935
hasta 1969, caracterizado por la fuerte
transformación institucional, el incre-
mento de prestaciones y beneficiarios, y
un tercer momento, que iniciaría en
1970 pero se extendería a nuestra ac-
tualidad, en que se plantea la iniciativa
central de universalizar el sistema de
pensiones y la seguridad social.
Al periodo descrito hasta aquí le sigue
un momento que se corresponde con el
segundo enfoque que identifica Cecchini
y Martínez (2011), mismo que va desde
finales de los 90 hasta inicios de los
2000; un modelo marcado por la im-
plementación de políticas públicas que
se orientaban a la constitución de una
red de protección social con programas
focalizados en que se contemplaban
transferencias en especie y efectivo. La
seguridad social enfrentaba en el mo-
mento una doble cruzada. Por una par-
te, arremetía una crisis económica de-
rivada del feriado bancario acaecido
durante el gobierno de Jamil Mahuad,
en 1999, cuyas consecuencias más in-
mediatas no dejaron de sentirse con
fuerza durante la década del 2000. Por
otra parte, se vivió un colapso de la se-
guridad social que tuvo importante pre-
sencia ya en los 80 y se extendió du-
rante la década de los 90. De este co-
lapso se resaltan las intenciones de
eliminar la institucionalidad de la segu-
ridad social estatal, queriendo dejarla
en manos privadas; cuestión que venía
discutiéndose, aunque con menor fuer-
za, desde los inicios de la seguridad so-
cial en el país (Paz y Miño, 2001); mar-
cándose como una constante pugna en
la historia de la seguridad social ecua-
toriana.
Los mayores intentos por privatizar la
seguridad social acaecieron en los 90,
donde resalta la Consulta Popular de
1995, durante el gobierno de Sixto Du-
rán Ballén, en que se planteó privatizar
la seguridad social, pero el proyecto se
rechazó con el triunfo electoral del NO.
Otro hito importante al respecto fue la
Constitución de 1998; si bien se adjudi-
caba al Estado la principal responsabi-
lidad sobre la seguridad social, en el Ar-
tículo 55 se reconoce la participación
privada o mixta , no obstante, esta
2
Constitución supuso también un paso
importante en lo concerniente a la uni-
El texto constitucional en cuestión señala en su Art. 55: “La seguridad social será deber del Estado
2
y derecho irrenunciable de todos sus habitantes. Se prestará con la participación de los sectores
público y privado, de conformidad con la ley”.
versalización de la seguridad social,
expresada todavía de manera implícita
(Carranza y Cisneros, 2014).
En esta misma década se crean el Insti-
tuto de Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas (ISFFA) y el Instituto de Se-
guridad Social de la Policía (ISSPOL), se
dan lugar a reformas en la salud que
tienden a la privatización y descentra-
lización de tales servicios. Bien se pue-
de rastrear la existencia de una institu-
cionalidad de seguridad social separada
para las Fuerzas Armadas desde la
misma creación de la llamada Caja de
Pensiones en 1928, que diferenciaba ya
en su propio nombre: “Caja de Jubila-
ciones y Montepío Civil, Retiro y Mon-
tepío Militares, Ahorro y Cooperativa”,
los distintos sujetos de cobertura, entre
civiles y militares. Incluso antes de lo
que concierne a la formalización de la
seguridad social en el país durante el
gobierno de Ayora, es menester tomar
en cuenta que los militares constituían
el único sector que gozaba de un siste-
ma legal protector, lo que, acompañado
de la centralidad de las reivindicacio-
nes gremiales en los inicios y desarrollo
de la seguridad social ecuatoriana, co-
locó al sector de las Fuerzas Armadas
en un lugar diferenciado de otros traba-
jadores, privilegiado de cierta manera
por el imaginario de riesgo que corre la
profesión, —reforzado en buena medida
por el conflicto limítrofe con el Perú—
aun cuando sus requerimientos y pres-
taciones no distan mucho de las que se
generalizaron en otros gremios.
En el año 2000, para paliar los efectos
de la crisis económica, se implementa
un conjunto de programas sociales en el
llamado Plan Social de Emergencia, con
planes de seguridad social en educa-
ción, salud y bonos, dirigidos a las per-
sonas que cayeron en pobreza por la
crisis. Después, en 2001 se expide la
Ley de Seguridad Social, que reformaba
el sistema de seguridad social en un sis-
tema de financiamiento mixto, abriendo
posibilidades de ahorro individual; un
régimen de pensiones intergeneracio-
nales apoyadas en el ahorro individual
obligatorio y un aumento de la edad
mínima de jubilación a 60 años; así
también, se amplió la cobertura de sa-
lud a hijos menores de 6 años de afilia-
dos (Carranza y Cisneros, 2014). Cier-
tos artículos y acápites de esta Ley se
declararon inconstitucionales, el 1 de
febrero de 2004 mediante Resolución
del Tribunal Constitucional, no obstan-
te se mantuvo vigente en una suerte de
limbo jurídico (Cisneros, 2018), esto
tras encontrarse disposiciones legales
que contradecían y alteraban el Texto
Constitucional en lo concerniente a los
principios de solidaridad, universalidad
y subsidiaridad, a saber, los Arts. 172,
176, 177, 178, 179, 181, 206 y 227 y
228 de la mencionada Ley; así como
una inconstitucionalidad de Forma con-
tra el Art. 59 de la Constitución y la
Disposición Transitoria Segunda, de la
misma (Viteri, 2005).
En 2007 toma lugar un breve periodo
marcado por el tercer enfoque que des-
criben Cecchini y Martínez (2011), un
enfoque basado en la protección social
como asistencia, incluyendo la acumu-
lación de capital humano y la preven-
ción de riesgos. A este periodo lo mar-
can los intentos de reforma al sistema
10
de seguridad social, mediante esfuerzos
de coordinación con otras instituciones
públicas. En este periodo, el Ministerio
de Salud busca consolidar la red pública
de servicios de salud y la inclusión
prioritaria de adultos mayores y perso-
nas con discapacidad y la promulgación
de una Agenda Social, desde el Ministe-
rio Coordinador de Desarrollo Social,
para generar mayor articulación de las
políticas de protección social de carác-
ter asistencialista. A este breve mo-
mento lo sucede otro bajo un enfoque
más universalista de la seguridad so-
cial; que toma lugar con la Constitución
de 2008, durante el gobierno de Rafael
Correa (Carranza y Cisneros, 2014).
El periodo iniciado con la nueva Consti-
tución pone un protagonismo importan-
te sobre la seguridad social, colocándola
en los Planes Nacionales de Desarrollo,
que tomaron los nombres de Plan Na-
cional del Buen Vivir a partir del año
2009. El tercero de ellos, de 2013-2017
“apunta a la creación de un sistema de
protección social universal que incluya
a sectores sociales tradicionalmente
excluidos, como son las trabajadoras
domésticas, la población rural, los y las
jóvenes en situación de riesgo, las per-
sonas con discapacidad y adultos ma-
yores” (Carranza y Cisneros, 2014: 10).
Así también, en la Constitución se deja
claro que el sistema de seguridad social
no podrá privatizarse, a la vez que es-
tablece un Seguro Universal Obligatorio
y ciertos regímenes especiales. En ella
se entiende la seguridad social como un
derecho universal e incluyente que el
Estado debe garantizar; todo financiado
a través de las aportaciones de trabaja-
dores formales e independientes, así
como del Estado.
Los efectos de esta nueva instituciona-
lización fueron importantes, incremen-
tándose la cobertura al sistema de se-
guridad social (afiliados al IESS ISSPOL
e ISFFA) de un 25% en 2006 a un 41,4%
en el 2012 (SENPLADES 2013). No obs-
tante, estos esfuerzos en ampliar la co-
bertura, así como el uso de los fondos
del IESS en inversiones públicas, han
planteado interrogantes respecto a la
sostenibilidad y financiamiento del sis-
tema de seguridad social en el país.
Las pretensiones de universalización
de la seguridad social durante el go-
bierno de Correa se enmarcan en los
esfuerzos por regular el trabajo en el
país tras los efectos de la crisis de los
90 e inicios del nuevo siglo; buscándose
dar solución a la gran masa de desem-
pleados que se derivó de la crisis, la re-
patriación de emigrantes que huyeron
de la difícil situación que se vivió, etc.
Las medidas tomadas en materia labo-
ral por este gobierno, incluían la regu-
lación de la tercerización, la valoración
de la irrenunciabilidad de los derechos
laborales, el alza sistemática de sala-
rios en lo público y en lo privado orien-
tado a cerrar la brecha del salario mí-
nimo con el costo de la canasta básica.
La gestión de Correa se basó en linea-
mientos de corte keynesiano, privile-
giando un fortalecimiento de la institu-
cionalidad estatal, una planificación de
la economía y la administración pública
que tendía a la centralización y a su ra-
cionalización, así como a la intensifica-
ción de la inversión pública en salud,
11
educación, vivienda y empleo (Gaus-
sens, 2016).
Es visible que las tentativas de univer-
salización de la seguridad social y de la
extensión en la accesibilidad a servicios
básicos y protección de empleo durante
el gobierno de Correa se acercaron más
al modelo de seguridad social de Beve-
ridge; no obstante, se nutre también de
lo que, para Foucault (2012), fue una
contrafuerza al impulso de los postula-
dos de Beveridge en Europa; el neolibe-
ralismo.
La Revolución Ciudadana combinó un
modelo de seguridad social y centrali-
zación de la gestión social que relegaba
en gran medida, frente a tendencias
históricas previas, al sector privado
(Ponce, 2015); con la iniciativa de forta-
lecer la producción, desarrollo y acu-
mulación de capital humano, a través
de lo que se dio en llamar un cambio de
la matriz productiva, a través de becas,
programas de universalización y mejo-
ramiento de la educación e incentivos a
la especialización laboral; influenciado
en ello además por el pensamiento neo-
estructuralista cepalino. Las principa-
les críticas que tuvo al respecto el go-
bierno de Correa fueron el desaliento de
la inversión y creación de empleo desde
el sector privado y un crecimiento
desmedido de la carga estatal, tanto a
nivel de masa de empleados, cuanto a lo
concerniente al gasto público. En ello se
pueden notar los rezagos de la disputa
que acompaña la historia de la seguri-
dad social en Ecuador, el papel del sec-
tor privado en ella y sus intentos por
desplazar al Estado.
Los principales hitos históricos de la
emergencia y consolidación del sistema
de seguridad social en Ecuador, se ilus-
tran en el gráfico 1.
12
Fuente y elaboración: Maldonado (2017)
Gráfico 1
Hitos históricos del la seguridad social en Ecuador
Embates y trayectoria actuales de la
Seguridad Social
Durante el gobierno de Lenin Moreno,
entre 2017 e inicios de 2021 se atendió
a una nueva crisis de la institucionali-
dad de la seguridad social. La cabeza
del Consejo Directivo del IESS fue re-
emplazada en seis ocasiones, debido en
gran medida a escándalos de corrup-
ción que rodearon la institución (El
Universo, 2021-a). A tal punto que las
reformas necesarias para asegurar la
sostenibilidad financiera del IESS a lar-
go plazo se vieron aplazadas y olvida-
das, la deuda adquirida en salud se in-
crementó de manera desmedida, com-
prometiéndose el gobierno a cubrirla
con recursos públicos por un monto de
1.527 millones de dólares (IESS,
3
2020).
De acuerdo a Jorge Wated presidente
del Consejo Directivo del IESS (mayo
2020 – marzo 2021) puesto por el go-
bierno de Moreno, la sumatoria de las
deudas del Estado, solo en materia de
salud (en que se cuentan atención a en-
fermedades catastróficas, a jefas del
hogar, discapacitados y a jubilados), a
mayo de 2021 ascendía a 4.285 millo-
nes de dólares. La deuda de atención a
jubilados constituye tendencialmente la
mayor parte de la deuda, pero desde
2017, sin superar la deuda a jubilados,
se acrecienta con velocidad la deuda
para atención a enfermedades catastró-
ficas. A la deuda de salud se suman (to-
das en millones de dólares —a conti-
nuación: mdd) la deuda de pensiones
por 2.149 mdd; deudas por riesgos de
trabajo por 50 mdd; deuda del Seguro
Social Campesino por 691 mdd; deudas
por devolución del IVA por 201 mdd; y
deuda del Seguro de desempleo por 5
mdd. Dando un total de una deuda de
7.381 mdd contraída por el Estado has-
ta mayo de 2021 (PRIMICIAS, 2021).
Los problemas organizacionales, finan-
cieros y las garantías de accesibilidad y
alcance de la seguridad social se vieron
intensificados en el marco de la pande-
mia por la COVID-19 y por las medidas
de austeridad de gasto público tomadas
por Moreno desde inicios de su gestión
y particularmente desde 2018. La acre-
centada necesidad de atención en sa-
lud, el desabastecimiento de insumos
médicos, el desborde de hospitales y
centros de salud, la desatención a los
jubilados y grupos vulnerables, así
como la incapacidad y falta de prepara-
ción para hacer frente a los nuevos re-
querimientos laborales y estudiantiles
derivados de la pandemia y el confina-
miento, fueron varios de los problemas
Estaba previsto que este pago se haga en 3 cuotas en los meses de octubre, noviembre y diciembre
3
de 2020. No se llegó a cumplir con el monto comprometido, llegando este a un valor de US$ 1.051
millones. Parte de estos fondos (al menos US$ 300 millones) fueron destinados a la compra de bonos
del Estado para facilitar la liquidez del gobierno. “En este sentido Jorge Wated confirmó a este Diario
[El Universo], que de los $ 528 millones recibidos, al menos $ 300 millones se han destinado para
comprar bonos internos del Estado, por parte del Biess” (El Universo, 2020).
13
que aquejaron directamente a la segu-
ridad social en el país (Cruz, 2020).
Esto dio paso a un imaginario cada vez
más solidificado que ve derruida y
atrapada en un callejón sin salida la
institucionalidad de la seguridad social,
inscrita en una deslegitimación de lo
público, posicionando como ineficiente,
insostenible y marcado por la corrup-
ción. Esto dio lugar a las tentativas del
nuevo presidente, Guillermo Lasso, de
buscar solventar la deuda adquirida a
través de los fondos propios del Estado
y de la concesión de activos del Estado
(El Universo, 2021-b). Si bien el actual
presidente al momento no ha manifes-
tado explícitamente tener intenciones
de privatizar el IESS, sí ha puesto sobre
la mesa la posibilidad de incentivar el
desarrollo de la seguridad social priva-
da, bajo pretexto de descargar a los
ciudadanos del aporte obligatorio que
representa el IESS y siguiendo la idea
de que esta institución no ha sido más
que una caja chica de los gobiernos de
turno, por el halo de corrupción que la
rodea (Primera Plana, 2021).
El imaginario que se ha articulado en
los últimos años parece tender hacia
una progresiva victoria de la constante
referida en varias ocasiones a lo largo
del texto: la pugna del sector privado
por darse un lugar en la administración
y gestión de la seguridad social en el
país, ello pese a que la Constitución
prohíbe explícitamente la privatización
de la seguridad social. En el debate polí-
tico y público son manifiestos los es-
fuerzos por posicionar a la seguridad
social como institución insostenible.
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15
Durante la contienda electoral a la
presidencia de la República del Ecua-
dor, cuyas elecciones de primera vuelta
se realizaron en febrero de 2021, la se-
guridad social fue una temática que es-
tuvo prácticamente ausente en los de-
bates de los distintos candidatos . Sal
1-
vo algunas pocas menciones como las
formuladas por Carlos Sagnay (candi
2-
dato por el partido Fuerza Ecuador) en
el debate organizado por diario El Co-
mercio (9 de enero de 2021) o la pre-
gunta específica al respecto que fuera
realizada al candidato Gustavo Larrea
en el debate organizado por el Consejo
Nacional Electoral (CNE) el 16 de enero
del presente año.
El tema de la seguridad social no estu-
vo presente en los debates presidencia-
les, pese a la importancia que tiene y a
las diferentes voces provenientes de
líderes de opinión que posicionaban en
los imaginarios los problemas de soste-
nibilidad del sistema de seguridad so-
cial ecuatoriano, incluso llegando a
plantearse la posibilidad de su trans-
formación para abrirse a sistemas mix-
tos y privados. Sin embargo, para tener
un acercamiento a los planteamientos
sobre este tema, se realizó una revisión
de los planes de gobierno de los candi-
datos presidenciales más opcionados y/
o más conocidos para ganar la presi-
dencia.
El plan de gobierno de Guillermo Lasso
planteaba explícitamente que “el sis-
tema de reparto como el de ahorro pri-
vado sean factibles y estén a elección
de todos los ecuatorianos” (Alianza
CREO-PSC, 2020). Asimismo, en su
plan de trabajo se consideraba funda-
mental generar empleos para que los
trabajadores puedan acceder a una
pensión digna al jubilarse. En lo con-
cerniente a la salud, se proponía la de-
legación de la administración de los
hospitales para reducir gastos inefi-
cientes y garantizar “servicios de salud
de calidad.
La lista 23-SUMA con su candidato Gui-
llermo Celi proponía una reforma cons-
titucional para evitar la prestación de
recursos económicos del IESS y dar
“paso a un sistema coherente de capita-
lización” (Sociedad Unida Más Acción,
En estas elecciones se registraron dieciséis candidatos por la presidencia de la República del
1
Ecuador, siendo la mayor cantidad registrada desde el ´Retorno a la democracia´ en 1979.
El candidato Sagnay obtuvo 0,29% de los votos a nivel nacional según los datos del CNE.
2
16
¿Qué planteaban los candidatos presidenciales en Ecuador
sobre la seguridad social?
Yamel Cedeño Cevallos*
* Estudiante de 9no semestre de la carrera de Ciencias Políticas, asistente de investigación del
Proyecto Financiamiento para el Desarrollo en Ecuador y Observatorio Financiero, Universidad
Central del Ecuador. Correo electrónico: yacedeno@uce.edu.ec
2020) mismo sistema que no se especi-
ficaba si sería de capitalización indivi-
dual o universal.
Yaku Pérez del movimiento de Pacha-
kutik, organización política de la Con-
federación de Nacionalidades Indígenas
del Ecuador CONAIE, planteaba la
ampliación del empleo como fuente de
nuevos aportes al Instituto Ecuato-
riano de Seguridad Social (IESS), que
serían complementadas con los aportes
del Estado. Este candidato, también se
comprometía al pago de la deuda con el
IESS “mediante la transferencia o par-
ticipación del IESS en empresas públi-
cas rentables, sobre todo en áreas es-
tratégicas” (Movimiento de Unidad
Plurinacional, 2020). Finalmente, en
su plan también menciona que la insti-
tución tendría prioridad en compra de
las empresas estratégicas para proce-
der a la reducción de la deuda que
mantiene el Estado y financiar desde la
actividad productiva sus prestaciones.
El Movimiento Construye, lista 25, re-
presentado por Juan Fernando Velasco
(quien dejó su cargo de Ministro de Cul-
tura para postularse como candidato en
la contienda electoral) dentro de su
plan de Gobierno proponía una cone-
xión del IESS con otras instituciones
públicas como el Ministerio de Salud
Pública y el Ministerio de Inclusión
Económica y Social (MIES) para la re-
colección de datos y lograr una aten-
ción de salud pública más eficiente.
Por su parte, el partido Izquierda De-
mocrática con Xavier Hervas, plantea-
ba la universalización del sistema que
apunte a la real autonomía de la insti-
tución, “el manejo transparente, renta-
ble y equilibrado de los fondos y reser-
vas de los sociales; (…) la sostenibilidad
del sistema con una nueva Ley Integral
de la Seguridad Social” (Partido Iz-
quierda Democrática, 2020) sin clarifi-
car cómo se pensaba lograr este objeti-
vo.
César Montufar de la Alianza Honesti-
dad, lista 17-51, en su plan de Gobierno
que constaba de diez transformaciones
a realizar para construir un nuevo
Ecuador, la quinta transformación ha-
cía referencia al fondo de pensiones
como uno de acumulación y reparto y
proponía un nuevo modelo de seguridad
social con énfasis en temas institucio-
nales y administrativos de control,
como auditorías al funcionamiento del
Banco del IESS (BIESS).
Finalmente, en los planes de gobierno
de las listas que encabezaban Isidro
Romero (Lista 8) y Andrés Arauz (Lis-
ta 1 del partido Centro Democrático),
no se encontraron planteamientos es-
pecíficos sobre la seguridad social. El
candidato Arauz, promovido por el ex
Presidente Rafael Correa, únicamente
mencionaba en su plan de gobierno la
justicia intergeneracional (Partido Cen-
tro Democrático, 2020).
17
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llermo-Celi-SUMA.pdf
18
En los últimos 5 años, se observa
un cambio en la composición de la car-
tera de créditos del BIESS. Durante
este período de tiempo, el BIESS ha
ofrecido tres tipos de créditos: hipote-
carios, quirografarios y prendarios .
1
En el gráfico 1 se observa como el vo-
lumen en dólares, de créditos hipoteca-
rios ha disminuido 27 puntos porcen-
tuales de 2016 al 2020; representaba
un 40% de la cartera en 2016 y repre-
senta un 13% en 2020.
2
Gráfico 1
Composición anual de volumen en dólares
de créditos del BIESS entre 2016 y 2020
(enero a agosto, en porcentaje)
Fuente: BCE (2017, 2018, 2019, 2020)
Elaboración: Propia
Al mismo tiempo, el volumen de crédi-
tos quirografarios ha aumentado en va-
lores absolutos un 45,5%. También se
observa una tendencia similar en el
número de operaciones de los créditos
hipotecarios y quirografarios. De 2016
a 2020, el número de créditos hipoteca-
rios ha disminuido mientras el número
de créditos quirografarios ha aumenta-
do, con una leve disminución en 2020.
El gráfico 2, a continuación, muestra
esta tendencia.
Gráfico 2
Evolución anual de número de operaciones de
créditos del BIESS entre 2016 y 2020
(enero a agosto, número en miles)
Fuente: BCE (2017, 2018, 2019, 2020)
Elaboración: Propia
Excluimos de este análisis a los créditos prendarios porque representan tan solo un 4% del monto
1
total de créditos.
Los valores anuales corresponden a los meses de enero a agosto de cada año.
2
19
Análisis de la cartera de créditos del BIESS de 2016 a
2020
Carol Serrano Crespo*
* Investigadora externa del Proyecto Financiamiento para el Desarrollo en Ecuador y Observatorio
Financiero, Universidad Central del Ecuador
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2016 2017 2018 2019 2020
Hipotecario Quirograf ario
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
0
2
4
6
8
10
12
14
2016 2017 2018 2019 2020
Quirografarios
Hipotecarios
Hipotecario Quirografar io
Tendencias en créditos hipotecarios
No se observa variación estacional de
2016 a 2020 en créditos hipotecarios.
Sin embargo, en el segundo trimestre
de 2020, existe una disminución nota-
ble de la actividad en créditos hipoteca-
rios, como se observa en la tabla 1. Esta
caída está probablemente ligada al
inicio de la pandemia Covid-19.
Tabla 1
Volumen de créditos hipotecarios entre 2016
y 2020 por trimestre (en millones USD)
Fuente: BCE (2017, 2018, 2019, 2020)
3
Elaboración: Propia
Se distingue un cambio en el destino de
créditos hipotecarios en 2020. Específi-
camente, el porcentaje de créditos hipo-
tecarios destinados a viviendas termi-
nadas se ha incrementado. Sólo de 2019
a 2020, los créditos destinados a vi-
viendas terminadas nuevas aumenta-
ron de 82% a 92% de la totalidad de
créditos hipotecarios, como se muestra
en el siguiente gráfico 3.!
Mes
2016
2017
2018
2019
2020
Trim. 1
252,2
194,3
193,6
156,1
96,2
Trim. 2
266,6
214,2
202,4
172,4
50,0
Trim. 3
245,9
224,8
195,0
143,2
91,0
Trim. 4
257,4
218,3
178,8
92,9
85,7
El valor del 4to. trimestre del año 2020 es estimado, puesto que no se cuenta con información
3
oficial de diciembre de 2020
20
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2019
2020
Adquisición, remodelación, ampliación, reparación o mejoramiento galpones
Co mpra d e terreno
Co mpra d e terreno y construc ció n de viv iend a.
Remo dela ci ón, a mplia ción, r ep araci ón o me jora miento de v iv iend a.
Sustitución de hip oteca
Vivienda terminada nueva.
Vivienda terminada usada.
Fuente: BCE (2017, 2018, 2019, 2020)
Elaboración: Propia
Gráfico 3
Composición anual de destino de créditos hipotecarios
entre 2019 y 2020
Tendencias en créditos quirografarios
Además de un crecimiento notable en el
volumen y número de operaciones de
créditos quirografarios, se observa
cierta estacionalidad de 2016 a 2020.
Cómo se visualiza en el gráfico 4, di-
ciembre es el mes con menos actividad,
posiblemente por su relación con varias
festividades. Un incremento significati-
vo en enero puede estar ligado a una
alta demanda para pagar gastos del
mes pasado. La actividad va decrecien-
do en los siguientes meses; sin embar-
go, de mayo a noviembre vuelve a in-
crementar. Una tendencia similar se
observa en el número de operaciones de
estos créditos, lo que se ilustra en el
gráfico 4.
En 2019, el destino principal de los cré-
ditos quirografarios fue la restructura-
ción de pasivos con un 37% de partici
4-
pación en el total. Mientras tanto, en
2020 fue salud con un 42%, el cual au-
mentó casi seis puntos porcentuales en
comparación al año anterior. En 2020
también se reduce notablemente desti-
nos como viajes y compra de vehículos.
Estas estadísticas están ilustradas en el
gráfico 5. Es importante señalar que el
incremento de créditos destinados a
servicios de salud aumenta a pesar de
que la mayoría de los prestatarios son
afiliados al IESS y tienen acceso a los
servicios de salud de esta entidad.
La reestructuración de pasivos es utilizar créditos del BIESS para saldar créditos ya existentes del
4
prestatario. Estos créditos pueden ser de cualquier naturaleza: tarjetas de créditos, deudas con otras
instituciones, etc.La reestructuración de pasivos es utilizar créditos del BIESS para saldar créditos
ya existentes del prestatario. Estos créditos pueden ser de cualquier naturaleza: tarjetas de créditos,
deudas con otras instituciones, etc.
21
Gráfico 4
Volumen mensual de créditos quirografarios entre
2016 y 2020 (en millones USD)
Fuente: BCE (2017, 2018, 2019, 2020)
Elaboración: Propia
0
50
100
150
200
250
300
Ene Fe b Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
2016 2017 2018 2019 2020
Gráfico 5
Composición anual de destino de créditos quirografarios entre 2019 y 2020
(mayo a noviembre, en porcentaje)
5
La cartera de créditos del BIESS ha sufrido un cambio de composición relevante en
el periodo 2016-2020, con un aumento significativo de créditos quirografarios, tanto
en valores absolutos como en su porcentaje dentro de la cartera. Mientras que no se
observa variación estacional en la evolución histórica de los créditos hipotecarios,
los créditos quirografarios han fluctuado con cierta estacionalidad, que coincide
con los meses de mayor demanda de préstamos por gastos asociados a festividades,
inicio de año escolar, entre otros. También existe un cambio en el destino de estos
créditos quirografarios que, en el último año, han sido solicitados en un mayor por-
centaje para servicios de salud y restructuración de pasivos. Es importante conti-
nuar el monitoreo de esta cartera para identificar los cambios ocasionados por las
secuelas a largo plazo de la crisis económica y sanitaria y la recuperación gradual
de la economía local y global
Bibliografía
Banco Central del Ecuador — BCE (2020). Boletín mensual. Monto de operaciones. Quito: Banco Cen-
tral del Ecuador
Los valores del gráfico 5 incluyen créditos quirografarios y prendarios. Sin embargo, los créditos
5
prendarios equivalen a tan solo un 5% de los créditos quirografarios, por lo que se excluye del
análisis.
22
0% 20% 40% 60% 80% 100%
2019
2020
Educativo Hogar Otros Pensiones Alimenticias
Restructuración de Pasivos Salud Com pra de Vehículos Viajes
Fuente: BCE (2017, 2018, 2019, 2020)
Elaboración: Propia
El pasado 29 de abril de 2021, la
Asamblea reformó la Ley de Seguridad
Social (Congreso Nacional, 2001) donde
modificaba, la forma de designar a los
tres vocales del Consejo Directivo del
IESS. Con esta reforma, el consejo esta-
ría integrado por un representante del
Ejecutivo, uno del sector empresarial y
otro de los trabajadores. El Legislativo
aprobó que sea el Consejo Nacional
Electoral (CNE) el organismo respon-
sable del proceso de convocatoria, elec-
ción y designación de los nuevos voca-
les. En particular, de los representantes
de los trabajadores y del sector empre-
sarial. Además, la reforma establecería
que la Presidencia del Consejo Directivo
sería rotativa entre sus tres vocales y
cada uno tendrá períodos de 16 meses.
Y, por último, que los vocales durarían
cuatro años en funciones y podrían ser
reelectos por una sola vez. Estas refor-
mas respondían a la sentencia 019-
1
16-SIN-CC emitida por la Corte Consti-
tucional (2016), referente a los cambios
que debían realizarse respecto a la con-
formación del consejo directivo del
IESS y criterios de paridad en la parti-
cipación de hombres, mujeres y de los
sectores agremiados y no agremiados
como vocales del Consejo Directivo del
IESS.
La propuesta de ley planteada por la
Asamblea al Art. 28 proponía:
Art. 28.- INTEGRACIÓN. - El
Consejo Directivo estará inte-
grado en forma tripartita y pa-
ritaria con un representante de
los asegurados, uno de los em-
pleadores y uno de la Función
Ejecutiva, quien lo presidirá.
Cada uno de los miembros del
Consejo Directivo tendrá un al-
terno que subrogará al titular
en caso de ausencia temporal o
definitiva.
El representante de los asegu-
rados y su alterno serán desig-
nados conjuntamente por las
Centrales Sindicales legalmente
reconocidas, la Confederación
Nacional de Servidores Públi-
cos, la Unión Nacional de Edu-
cadores, la Confederación Na-
cional de Jubilados, y las orga-
nizaciones legalmente consti-
tuidas de los afiliados al Seguro
Social Campesino.
CASO N.° 0090-15-IN, 22 de marzo de 2016.
1
23
Veto Presidencial a la reforma a Ley de Seguridad Social
sobre conformación del Directorio del IESS
Nicole Abad Valverde* e Isaac Herrera Almeida**
* Estudiante de 7mo. semestre de la carrera de Derecho, asistente de investigación del Proyecto
Financiamiento para el Desarrollo en Ecuador y Observatorio Financiero, Universidad Central
del Ecuador. Correo electrónico: enabad@uce.edu.ec
** Egresado de la carrera de Derecho, asistente de investigación del Proyecto Financiamiento para
el Desarrollo en Ecuador y Observatorio Financiero, Universidad Central del Ecuador. Correo
electrónico: imherrera@uce.edu.ec
El representante de los emplea-
dores y su alterno serán desig-
nados conjuntamente por las
Federaciones Nacionales de
Cámaras: de Industrias, de Co-
mercio, de Agricultura y Gana-
dería, de la Construcción, y de
la Pequeña Industria.
El representante de la Función
Ejecutiva y su alterno serán de-
signados por el Presidente de la
República para un período que
terminará conjuntamente con el
período presidencial. Sin em-
bargo, continuará en funciones
hasta cuando el siguiente Presi-
dente electo y posesionado
realice la designación de su
nuevo representante.
Los miembros del Consejo Di-
rectivo ejercerán las atribucio-
nes que señala esta Ley, desem-
peñarán sus funciones a tiempo
completo y no podrán prestar
otros servicios remunerados o
desempeñar otros cargos, salvo
la cátedra universitaria. Recibi-
rán las retribuciones fijadas en
el Presupuesto del Instituto,
previa aprobación del Ministro
de Economía y Finanzas.
Con esta reforma, se buscaba que este
Consejo esté integrado en forma tripar-
tita, entre hombres y mujeres, por un
representante de los asegurados, uno
de los empleadores y uno de la Función
Ejecutiva.
El presidente de la República, Guiller-
mo Lasso Mendoza, notificó, el 2 de ju-
nio del 2021 (con un lapso de menos de
10 días de haber sido posesionado como
actual presidente de la República), a la
Asamblea Nacional la objeción total al
proyecto de esta Ley Reformatoria de la
Ley de Seguridad Social Referente a la
Conformación del Consejo Directivo del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad So-
cial (IESS). El argumento por parte de
la Presidencia reside en que estas re-
formas pueden afectar el funcionamien-
to, solvencia, sostenibilidad y viabilidad
del Instituto amparado en los siguien-
tes tres puntos:
Primero, lo que podía haber sido resuel-
to eliminando la referencia específica a
ciertas cámaras o sindicatos, es reem-
plazado en el proyecto de ley por un
mecanismo de designación alejado de
las necesidades de una institución téc-
nica administradora de fondos de retiro
y seguros de salud. Lo cual complica el
proceso de elección de los representan-
tes de los trabajadores y empleadores, y
alarga la representación de estos ante
las decisiones tomadas dentro del Con-
sejo Directivo.
Segundo, de acuerdo a la perspectiva
del Ejecutivo, el mecanismo de selec-
ción propuesto en el proyecto de Ley
llevaría a “una absoluta politización del
Consejo Directivo del IESS” (Secretaría
General de Comunicación de la Presi-
dencia, 2021) puesto que, la elección de
sus representantes mediante un proce-
so electoral –así sea de democracia in-
directa- podría contaminar con inter-
eses políticos la gestión y administra-
ción de un organismo técnico, altamen-
te sensible para el futuro del país.
Finalmente, el Ejecutivo considera que
la propuesta de reforma tendría eleva-
dos costos para el erario nacional y que
afecta la continuidad de los proyectos,
planes y políticas públicas. Al propo-
nerse que la presidencia del Consejo Di-
rectivo sea rotativa, cada 16 meses, en-
24
tre sus tres vocales, conllevaría un “in-
conveniente desde un punto de vista de
eficiencia en la administración” y a “un
gasto innecesario dentro del proceso
electoral” , pues pondría en riesgo la
continuidad de planes, proyectos y polí-
ticas del IESS; y llevaría a la institución
(junto con el Estado) a un gasto incon-
veniente de realizar por cada año y
cuatro meses.
La razón jurídica, que utiliza el Ejecuti-
vo para sustentar el veto total, se en-
tiende que nace en un problema más
grande de lo que se creería. Pues al ve-
tar totalmente un proyecto, este solo se
puede retomar después de un año, lo
que retrasa la necesidad de la Asamblea
de realizar una propuesta idónea y
competente Para cumplir con la sen-
tencia establecida en el 2016 por la Cor-
te Constitucional sobre la paridad y
equidad que debe existir en el Consejo
Directivo del IESS. El poder del Presi-
dente sobre el veto total se ampara en
el artículo 138 de la Constitución de la
República:
Art. 138.- Si la Presidenta o Pre-
sidente de la República objeta to-
talmente el proyecto de ley, la
Asamblea podrá volver a conside-
rarlo solamente después de un
año contado a partir de la fecha de
la objeción. Transcurrido este pla-
zo, la Asamblea podrá ratificarlo
en un solo debate, con el voto favo-
rable de las dos terceras partes de
sus miembros, y lo enviará inme-
diatamente al Registro Oficial para
su publicación. […]
Esta decisión de veto, generó cierto
descontento y desconcierto respecto de
sus motivaciones pues se debía dar
cumplimiento al mandato de la Corte
Constitucional, en enero 2021 la aso-
ciación de afiliados, pensionistas y jubi-
lados de Pichincha presentaron una
carta a la Asamblea que se presenta
como anexo a este artículo. Dentro de
estas opiniones, encontramos las inter-
venciones que desarrollan la línea ar-
gumentativa de los organismos inter-
nacionales como la (OIT) que se orienta
a brindar a la entidad una autonomía
normativa, técnica, financiera y admi-
nistrativa.
Entre las opiniones de los expertos
ecuatorianos, se destaca la opinión de
Cristian Pino (2021) durante el Labora-
torio de Políticas Públicas, realizado el
30 de junio de 2021, en el cual se deba-
tió respecto a la conformación de los
directorios de seguridad social: Uru-
guay y Ecuador. El cual supo manifes-
tar:
Se entiende que la distribución
del directorio es tripartita y pa-
ritaria. Este ejerce actividad de
definición de política pública y
ejerce funciones como: i) la
formulación de programas y
proyectos efectivos para la eje-
cución de los derechos y las po-
líticas; ii) capacidad normativa
técnica y reguladora de activi-
dades específicas, lo que otorga
al Directorio un carácter más
administrativo que ejecutivo;
iii) la designación de autorida-
des, el control y el manejo del
presupuesto; y iv) la aprobación
25
de informes de las distintas au-
toridades.
Así el experto comentó que de la asig-
nación original de funciones , se origina
2
una crítica a este en 4 puntos:
1. Relativo a la deficiencia normativa
y sus vacíos legales.
En Ecuador, la ley de seguridad social
vigente fue expedida en el 2001. Un pe-
riodo caracterizado por la inestabilidad
política y altos niveles de conflictividad
social, como consecuencia de varios in-
tentos de privatización de instituciones
públicas, entre ellas el Instituto de Se-
guridad Social; así como, de procesos de
desregulación y la dolarización de la
economía ecuatoriana. Esta ley refleja
el espíritu privatizador imperante en la
época y se ha mantenido prácticamente
invariable hasta el 2019, lo que refleja
las dificultades para llegar a acuerdos y
la construcción de pactos sociales que
recojan el espíritu y los mandatos cons-
titucionales del 2008 en materia de se-
guridad social.
El marco normativo actual del IESS
cuenta con vacíos y contradicciones.
Debido a la deficiente intervención del
Consejo no solo en cuanto a la normati-
va interna, sino a la emisión de políti-
cas públicas, lo que ha devenido en una
alta dispersión normativa a través de
los años y contradicciones entre distin-
tas normas que no responden a las an-
teriores, que no han sido cautelosamen-
te revisadas y que incluso pueden llegar
a contradecir a los principios constitu-
cionales.
2. Relativo a su participación y con-
formación
Composición del directorio: En la ley
vigente corresponde la representación
de empleadores y trabajadores a una
serie de entidades que están taxativa-
mente señaladas en la ley. En el caso de
empleadores son las cámaras y en la de
los trabajadores corresponde a diversos
sindicatos y gremios. Esta forma de re-
presentación del Consejo Directivo,
constituido por representantes de los
empleadores y trabajadores fue discu-
tida y observada durante el proceso
constituyente, ya que no cumple con
los principios de participación que es-
tán establecidos en la Constitución. No
todos los empleadores están asociados
a las cámaras indicadas en la Ley y no
todos los trabajadores forman parte de
los sindicatos ahí establecidos, además
que hay un importante segmento de afi-
liación voluntaria a los sistemas de se-
guridad social y la incorporación del
sector del servicio doméstico que no
está agremiado. Adicionalmente, esta
composición puede devenir en una
coerción implícita a la asociación, limi-
tando el derecho y las libertades de los
ciudadanos de elegir si desean o no, ser
parte de una asociación o gremio.
La Corte Constitucional (CC) en el 2016
entendió que estas disposiciones sobre
la conformación del Directorio violan la
constitución en su principio de partici-
pación y emitió una sentencia de in-
Aquella sin la aprobación del proyecto de Ley sobre la conformación del Consejo Directivo debido al
2
veto por parte del ejecutivo.
26
constitucionalidad. Es decir, mientras
que el legislativo no dicte una norma
que vuelva constitucional el texto en
cuestión, este sigue vigente. La Asam-
blea, en consecuencia, aprobó un pro-
yecto de reforma de conformación del
Directorio del IESS el 29 de abril de
2021 para dar respuesta a las observa-
ciones de inconstitucionalidad plantea-
das por la CC. Norma que fue vetada en
su totalidad por el Ejecutivo.
El problema de esta disposición es que
el representante de los trabajadores no
ha podido aún ser designado, debido a
que se espera que la Asamblea emita el
nuevo texto legal que solucione el pro-
blema. Adicionalmente, el carácter de
un veto total, supone que el tratamiento
de una nueva ley solo pueda realizarse
después de un año. Por lo que la con-
formación del Directorio sigue siendo la
misma hasta el próximo periodo de
elecciones de este.
3. Relativo a la efectiva autonomía
El presidente del Consejo Directivo es
designado por el presidente de la Repú-
blica, por lo que responde a los inter-
eses planteados desde el Ejecutivo.
Dada la actual conformación y el can-
dado temporal fruto del veto presiden-
cial, las decisiones que se toman al in-
terno del Consejo pueden volver al Ins-
tituto de Seguridad Social del Ecuador
una “dependencia” de la Presidencia de
la República. Debe resaltarse que en el
proyecto de ley vetado por el Ejecutivo,
se planteaba la posibilidad de una pre-
sidencia alternada entre los distintos
representantes del Consejo Directivo.
Actualmente, no existe una distinción
clara entre las atribuciones que tiene el
Consejo Directivo y las atribuciones que
tiene el Director General del IESS. El
Consejo se ve reducido a ser un mero
ente administrativo y no de formula-
ción de políticas.
4. Relativo a problemas vinculados a
la falta de transparencia.
Los funcionarios y prestadores de ser-
vicios del Instituto no se sienten repre-
sentados y no pueden vigilar la trans-
parencia en la gestión del Consejo Di-
rectivo.
A esta problemática se suma la pro-
puesta del movimiento de jubilados,
planteada al presidente de la República
(en enero de 2021 y que se incluye
como anexo), respecto a su participa-
ción directa en el Consejo Directivo. Es
decir que se una a esta división triparti-
ta un miembro más que sea represen-
tante de los jubilados. El problema de
esta propuesta radica en que, de con-
cretarse, los usuarios (jubilados y tra-
bajadores) tendrían dos miembros en el
Directorio, el que además estaría inte-
grado por el representante de emplea-
dores y el del Ejecutivo.
A manera de conclusión, la objeción de
Presidencia se da en dos puntos. En un
primer momento, se señala que el
mecanismo propuesto para la!designa-
ción del!Directorio es poco técnica y
tiende a la politización de la adminis-
tración del IESS y, en segundo momen-
to, se indica que una presidencia rotati-
va del IESS no es conveniente, ya que la
entidad requiere continuidad de la for-
27
mulación y aplicación de sus políticas.
Mientras que, dentro de la opinión por
parte del experto, el veto del Lasso solo
aplaza los problemas que ya existían
dentro del IESS, respecto a su deficien-
cia normativa que genera una larga
suma de contradicción dentro de las
normas emitidas por el Consejo Directi-
vo, respecto a su participación y con-
formación no paritaria y exclusiva de
los sectores fundamentales como algu-
nos sectores de los trabajadores, res-
pecto a su falta de autonomía real ya
que responde a un interés político del
presidente antes que a sus propias de-
cisiones y respecto a la falta de trans-
parencia al no integrar a todos los sec-
tores y su falta de vigilancia sobre este
órgano.
Anexo: Carta de los jubilados al Legis-
lativo
EL 11 de enero de 2021, mediante Ofi-
cio No 001-ASO-AJP-IESS PICHINCHA,
la Asociación de Afiliados, Jubilados y
Pensionistas del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, IESS – PICHINCHA
(2021) envió una carta dirigida al Pre-
sidente de la Asamblea donde estipula-
ban varias peticiones referentes a la
conformación del directorio del IESS y
una opinión:
A. PETICIONES
1. Aceptar la demanda de inconstitu-
cionalidad de actos normativos con
efectos generales.
2. Declarar la inconstitucionalidad di-
ferida de los incisos segundo y ter-
cero del artículo 28 de la Ley de Se-
guridad Social, hasta que la Asam-
blea Nacional, en ejercicio de sus
competencias, dicte la norma que
atienda a los derechos constitucio-
nales de igualdad y participación.
3. Disponer que la Asamblea Nacional
de manera urgente, emita los actos
normativos con efectos generales
pertinentes para regular la integra-
ción del Consejo Directivo del IESS,
garantizando la participación e in-
clusión de todos los asegurados y
empleadores.
4. La Asamblea Nacional deberá in-
formar periódicamente sobre el
cumplimiento de esta sentencia a la
Corte Constitucional del Ecuador.
B. OPINION
Es paradójico que los afiliados del segu-
ro social obligatorio no tengamos a
nuestro representante en el Consejo Di-
rectivo del IESS, el cual debe ser elegido
por nosotros mediante los principios de
PARTICIPACIÓN, INCLUSIÓN E IGUAL-
DAD conforme lo dispuso la Corte Cons-
titucional en referida SENTENCIA. Los
afiliados del seguro social obligatorio no
estamos informados de la forma como
se administran nuestros recursos y
prestaciones, las cuales se financian
con nuestros aportes mensuales, los
mismos que comprenden el 20.6% de la
remuneración mensual.
Señor presidente, este pedido lo formu-
lamos amparados en lo que disponen:
Artículo 61, numerales 2 y 4 y Artículo
95 de la Constitución de la República en
los que se establece los DERECHOS DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA. En igual
sentido estipulan los Artículos 1, 4 y 29
28
de la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana. Señor presidente no más
dilatorias en la ejecución de la referida
SENTENCIA. La Asamblea Nacional
debe dar ejemplo del cumplimiento de
sus obligaciones.
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blica del Ecuador. Montecristi: Registro Ofi-
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totalmente la Ley Reformatoria a la Ley de
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Quito: Presidencia de la República. Recupe-
rado de Presidencia de la República website:
https://www.comunicacion.gob.ec/presiden-
te-lasso-objeto-totalmente-la-ley-reformato-
ria-a-la-ley-de-seguridad-social/
29
Introducción
La Constitución política del Ecuador
(Asamblea, 2008) que fue aprobada en
el 2008 y ratificada en las urnas me-
diante un referéndum establece en sus
artículos 367 y 369 que la seguridad
social será pública y universal y se ex-
tenderá a toda la población con inde-
pendencia de su situación laboral y la
plantea como un derecho y un deber
primordial del Estado.
Estos elementos constitucionales esta-
blecen los postulados hacia donde de-
beríamos ir, lo que genera una tensión
con la situación en la que nos encon-
tramos incluso más de diez años luego
de haber sido aprobada la Constitución.
La seguridad social tiene una parte no
contributiva pero está principalmente
compuesta por un régimen de cobertu-
ra a las personas empleadas. La cober-
tura subjetiva a la población en edad de
trabajar está lejos de alcanzar la uni-
versalidad, ya que al 2019 las diferen-
tes modalidades de afiliación a la segu-
ridad social pública cubren al 35.35%
de la población de más de 15 años y
aunque la población que realiza tareas
de cuidado tiene un régimen especial,
la afiliación es incipiente.
Sin embargo pese a estos lineamientos
de hacia dónde ir en camino de la uni-
versalidad, en el país se encubre un
discurso velado para privatizarla e ir
hacia un sistema mixto con adminis-
tradoras de fondos de pensiones (AFP).
Este discurso está construido desde
varias aristas, por un lado se repite sin
cesar que la seguridad social se en-
cuentra quebrada y a ello se añade que
la presunta quiebra se debe a la deuda
del Estado, también se repite que la se-
guridad social es una caja chica del go-
bierno de turno y se impulsa un discur-
so de libertad individual en torno al
ahorro.
Obviamente, todo ello sin hablar de los
problemas prácticos que han tenido las
AFP, por ejemplo en Chile, como sus ba-
jos rendimientos o las bajas pensiones
al jubilarse y que permitir su existen-
cia en Ecuador implicaría debilitar la
seguridad social. Esto porque al plan-
tear una elección a los ecuatorianos en-
tre un sistema de reparto que no paran
de descalificar y otro de ahorro privado
30
Los presagios de quiebra como profecías autocumplidas y
antesala de las AFP
Katiuska King Mantilla*
* Docente - investigadora de la Universidad Central del Ecuador y Directora del Proyecto Finan-
ciamiento para el Desarrollo en Ecuador y Observatorio Financiero, Universidad Central del
Ecuador. Correo electrónico: kkking@uce.edu.ec
que se venderá como aquel que puede
funcionar mejor, se entraría a descapi-
talizar el sistema de reparto para abrir
el camino hacia su privatización.
Voces a favor de las AFP
En el mes de junio 2020, en Ecuador se
realizaron dos pronunciamientos polí-
ticos en torno a la seguridad social. Por
un lado, Jaime Nebot, líder del Partido
Social Cristiano (PSC) propuso inicial-
mente una pregunta sobre la posibili-
dad de que cada persona pueda dispo-
ner y decidir el destino de una quinta
parte de la afiliación a la seguridad so-
cial, que luego no fue incluida en la
consulta que fue declarada inconstitu-
cional en enero 2021. Mientras que el
vicepresidente saliente Otto Sonnen-
holzner en su discurso de despedida
mencionó que existe un acuerdo pen-
diente por la seguridad social en la
misma línea que Nebot.
Esto no es nuevo, desde los años 90 en
el país se escuchan voces privatizado-
ras de la seguridad social, así en 1995
se planteó un plebiscito para permitir
las AFP que fue rechazado, la Constitu-
ción de 1998 mencionó la posibilidad
de un sistema mixto y la Ley de Segu-
ridad Social del 2001 la impulsaba
aunque luego fuera declarada inconsti-
tucional. Para hacer tabla rasa de los
lineamientos constitucionales de 2008,
también se escuchan anhelos de regre-
sar a la Constitución de 1998.
Guillermo Lasso el nuevo presidente
del Ecuador, posesionado el 24 de mayo
2021, en su plan de gobierno, elabora-
do desde su partido CREO en alianza
con el PSC (CREO & PSC, 2020) men-
ciona que el sistema de reparto como el
sistema de ahorro privado deben ser
factibles y deben estar a elección de to-
dos los ecuatorianos; mientras que en
el tema de salud habla de la delegación
de la administración de los hospitales
para reducir gastos ineficientes y ga-
rantizar los servicios de salud de cali-
dad.
A su vez Lasso durante la campaña po-
lítica señaló que:
Nadie en el Ecuador está de
acuerdo con el sistema de segu-
ridad social. Los trabajadores lo
consideran como un impuesto.
Los jubilados tienen el temor
que no se paguen sus jubilacio-
nes [… e indicó que el IESS ha
sido usado como] una caja chica
del gobierno de turno. (Primera
Plana, 2021)
Estas declaraciones del presidente
Lasso marcan claramente una conti-
nuidad en la propuesta de consulta po-
pular impulsada por Jaime Nebot y que
fuera declarada inconstitucional. En
esta estrategia de comunicación se uti-
lizan los mismos argumentos, se cam-
bian las vocerías en procura del mismo
objetivo que es mantener un discurso
en base a nuevos y viejos argumentos
como se analiza en la siguiente sección.
Discurso de quiebra de la seguridad
social
Como ya se indicó este discurso de
quiebra de la seguridad social se cons-
truye desde diversas aristas que se re-
troalimentan a sí mismas. La historia
de quiebra de la seguridad social se
basa en que el Estado no paga sus ha-
31
beres a la seguridad social y que esta
ha sido la caja chica del gobierno. En
base a información de mayo 2021 se
menciona que la deuda del Estado al
IESS suma 7,381.18 millones de dóla-
res (cuyo desglose se lo presenta más
adelante).
Para clarificar de q se habla cuando
se hace mención a la deuda del Estado
es preciso indicar los distintos compo-
nentes que se refieren al pago de las
pensiones y que son tres. El primer
componente es el pago de los aportes
por las afiliaciones de los empleados y
trabajadores públicos, el segundo, so-
bre la deuda del 40% y el tercero a pro-
pósito de las inversiones que se reali-
zan con las reservas en deuda interna.
En estos tres tipos de componentes, el
Estado por lo general está siempre al
día en el pago de los aportes que realiza
como patrono y que retiene de los sala-
rios de los servidores públicos. A dife-
rencia del sector privado que no paga
sus aportes como empleador ni los re-
tenidos y es lo que se conoce como
mora patronal, en los aportes de los
empleados públicos no existen atrasos,
el Estado paga oportunamente los
aportes de sus funcionarios, empleados
y trabajadores.
En el tema de la deuda del 40% donde
el Estado ecuatoriano mantiene un
atraso, es importante indicar que se
trata de un aporte o preasignación que
realiza el Estado y fue establecido en el
año 1942 en el gobierno de Arroyo del
Río. Este aporte ha sido algo que los
gobiernos no siempre cancelaron en su
totalidad. Si bien se han firmado con-
venios de pago, en el 2008 se realizó un
importante pago por los impagos de
años anteriores y un último parcial en
el año 2018.
Este es un desglose presentado con in-
formación proporcionada por las auto-
ridades del IESS (Torres & Cobos,
2021) que corresponde al aporte del
40%.
Tabla 1: Desglose de la deuda del
40% (millones de dólares)
Fuente: Torres & Cobos (2021)
Elaboración: Propia
Este desglose equivale al 39% de rubro
mencionado al inicio como deuda al
IESS. Pero justamente en este último
valor, la mayor parte de lo adeudado se
encuentra en salud como atención a ju-
bilados y atenciones médicas por en-
fermedades catastróficas que juntos
representan el 57% de dicha deuda y
que se presentan a continuación.
Sistema de pensiones 40%
1557,69
Otros rubros Pensiones
591,42
Subtotal Pensiones
2149,10
Riesgos de trabajo
43,18
Otros rubros Riesgos de tra-
bajo
6,39
Subtotal Riesgos de trabajo
49,57
Seguro Social Campesino
126,12
Otros rubros Seguro Social
Campesino
564,64
Subtotal Seguro Social
Campesino
690,76
Aportes del Estado para
seguridad social
2889,44
32
Tabla 2: Desglose de la deuda en
salud (millones de dólares)
Fuente: Torres & Cobos (2021)
Elaboración: Propia
Aquí se requieren dos discusiones im-
portantes, una sobre el financiamiento
de un sistema de salud único y otra so-
bre la atención médica a jubilados y
atenciones catastróficas que empiezan
a aumentar su participación. En los dos
casos las atenciones podrían comple-
mentarse con la red de salud primaria
del Ministerio de Salud.
En el gráfico a continuación se puede
observar con claridad que el incremen-
to de los costos en salud no se debe al
haber incluido a otros miembros del
hogar a la cobertura de la salud.
Existen otras deudas como las siguien-
tes con rubros menores:
Tabla 3: Desglose otras deudas
(millones de dólares)
Fuente: Torres & Cobos (2021)
Elaboración: Propia
En el tercer componente de las inver-
siones de las reservas en deuda inter-
na, es preciso señalar que las reservas
no pueden quedar “guardadas”, necesi-
tan invertirse y aquí está la verdadera
economía política de un sistema de se-
guridad social de reparto versus un sis-
tema de capitalización individual en su
relación con el sistema financiero. Par-
te de las reservas se invierte en deuda
interna y a esto se le ha llamado que el
gobierno usa a la seguridad social como
caja chica.
De acuerdo con la última información
disponible se conoce que el rendimiento
promedio en papeles del sector público
entre 2011 y 2019 fue 6.95 con una
participación promedio del 43% en el
portafolio total de inversiones. Al ana-
lizar la composición del rendimiento de
las reservas de la seguridad social del
Ecuador a diciembre 2019 se encuen-
tra que el rubro más alto en términos
de rentabilidad está en los créditos
(IESS, 2020). Entonces esta utilización
de caja chica en realidad es una inver-
sión de las reservas. Aquí hay un punto
importante en cuanto a la definición de
Atención médica a jubilados
2547,07
Jefas del hogar
57,09
Personas capacidades espe-
ciales
5,97
Atenciones médicas enferme-
dades catastróficas
1675,31
Deuda en salud
4285,45
Devolución del IVA por cobrar
200,95
Seguro de desempleo
5,34
Otras deudas
206,29
33
Fuente: Cobos (2021)
Elaboración: Propia
Gráfico 1: Evolución de la deuda del Estado
al IESS en Salud por tipo de beneficiario
la deuda pública y sus implicaciones en
el tratamiento de la deuda interna.
En estas confusiones en torno a la deu-
da y lo que corresponde a pensiones, se
suman discursos en torno a la libertad
individual del ahorro, es decir se recu-
rre a la libre elección.
Creo que hay que respetar la
libertad individual de los ecua-
torianos. Ese aporte a la seguri-
dad social es un impuesto. Es
justo ofrecer un sistema priva-
do. Esa posibilidad existirá,
pero no vamos a privatizar el
sistema de seguridad social del
Ecuador [aclaró Lasso] (Prime-
ra Plana, 2021).
También se apela a un tema de deslegi-
timar lo público y asumir que lo priva-
do es mejor y por ende, las AFP podrían
generar un mejor rendimiento. Hace
poco se presentaron algunos resultados
del sistema chileno de capitalización
individual en el cual se indicó que las
rentabilidades iniciales que tuvo el
Fondo de Pensiones se debieron a las
privatizaciones y que actualmente es-
tas se encuentran a la baja.
Tabla 4: Rendimiento del Fondo de
pensiones (en porcentaje)
Fuente: Torres & Cobos (2021)
Elaboración: Propia
Discusión de la deuda del Estado y
economía política de por qué ir hacia
las AFP
Repetir una y otra vez que el sistema
de reparto ecuatoriano se encuentra
quebrado es parte del discurso de base
para ir hacia las AFP. Este discurso en-
cubre que los problemas de la seguri-
dad social requieren atención y solu-
ciones y la privatización no es una de
ellas porque va en contra de los princi-
pios de solidaridad y universalidad.
El segundo mito respecto de que la se-
guridad social está quebrada por la
deuda en pensiones es falso porque es
justamente en salud donde hay más
problemas como la atención a jubila-
dos, un sistema de salud fragmentado y
atomizado y un incremento de atención
por enfermedades catastróficas; así
como la compra de servicios a presta-
dores externos.
Sobre el tercer punto de la utilización
de las reservas como caja chica, es im-
portante recordar que no es la rentabi-
lidad de dichas reservas la que ha pro-
vocado que el sistema tenga problemas.
Este no fue el caso de las reservas de la
Policía que fueron invertidas en pro-
ductos riesgosos y que generaron pér-
didas.
Cichon et al. (2006) proponen tres
principios para la inversión de las re-
servas: i) seguridad, ii) rentabilidad y,
iii) utilidad económica y social a los que
debe añadirse el criterio de riesgo. Los
recursos de las reservas producto de
los aportes a la seguridad social repre-
sentan la mayor cantidad de ahorro en
1981 - 1990
12,63!%
1991 - 2000
9,24!%
2001 - 2010
6,74!%
2011 - 2019
4,44!%
34
el país.Los recursos de las reservas
producto de los aportes a la seguridad
social representan la mayor cantidad
de ahorro en el país. Por tanto, el des-
tino de las inversiones es algo a lo que
se le pone poco énfasis, pero que tiene
una trascendencia fundamental para la
economía.
Existe una economía política detrás de
donde se debe invertir y cómo se debe
invertir. Una de las cosas que sucedió
cuando se empezó a invertir las reser-
vas en préstamos para los afiliados es
que se dejó de invertir en títulos emiti-
dos por el sistema financiero. Antes de
la aparición del BIESS existían impor-
tantes inversiones en papeles de renta
fija emitidas por el sector financiero.
Para ello se deben respetar criterios
como seguridad, rendimiento utilidad
económica y social y criterios que di-
versifiquen también el riesgo.
No se está evitando esa discusión lo que
pasa es que pese a que se ha demostra-
do que el rendimiento es mejor a través
de una política de créditos directos a
los afiliados que incluso tuvo un efecto
muy importante en el sector inmobilia-
rio y en la baja en la tasa de interés de
todo el segmento (King Mantilla,
2019).
Si el Ecuador va hacia las AFP es por-
que se ha logrado posicionar dos men-
sajes simbólicos, el primero ya comen-
tado, que la seguridad social está que-
brada, cosa que no es cierta, lo cual no
niega que existan dificultades y el otro
tema que se ha posicionado es que los
gobiernos se toman los recursos de la
seguridad social, lo cual es parte del
portafolio de inversiones en el cual
debe haber diversificación y criterios
de rendimiento. Esta discusión no exis-
te cuando se habla de que se han toma-
do los recursos de la seguridad social,
pareciera ser que incluso se los han ro-
bado cuando tienen un mayor rendi-
miento promedio que antes.
La discusión se centra sólo en estos
temas y en el hecho de que hay una in-
viabilidad sin demostrar efectivamente
porqué es inviable cuando no se están
planteando alternativas, sino lo único
que se está haciendo es llevar el agua
hacia la posibilidad de que cada uno es-
coja desde una perspectiva más indivi-
dualista, cortando la posibilidad de que
la seguridad social sea un derecho.
También se responsabiliza a los go-
biernos de haberse tomado los recursos
de la seguridad social e implícitamente
se quiere regresar a esta estrategia
donde sea el sistema financiero quien
decida sobre los destinos de las reser-
vas de la seguridad social. En la nota de
Primicias (Torres & Cobos, 2021) ya lo
plantean: “Una de las opciones que tie-
ne el IESS para garantizar las presta-
ciones de los jubilados es deshacerse de
las inversiones que tiene en el BIESS,
que ascendieron a USD 5.972 millones
a marzo de 2021”.
Finalmente, es importante indicar que
la posibilidad de dar sostenibilidad vie-
ne dada por un aumento de la cobertu-
ra así como reformas paramétricas que
le den sostenibilidad y no por descapi-
talizaciones través de abrir la posibili-
dad a sistema mixtos. Lo que ha que-
dado en evidencia es que lo recursos de
35
la seguridad social están en la mira de
los operadores financieros que velan
por sus intereses y no, por la de los afi-
liados.
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36
Observatorio de Financiamiento para el Desarrollo.
Nota Técnica N° 1
septiembre 2021 - febrero 2022
ISSN impreso: 2806-559X
ISSN en línea: 2806-5603
Editado por Katiuska King Mantilla y César Carranza Barona
Universidad Central del Ecuador
Ciudadela Universitaria Av. América
Quito – Ecuador
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En el año 2009 en Ecuador se creó legalmente el Banco de la Seguridad Social (Biess), el cual entra a operar formalmente un año después. Este Banco utiliza recursos de la seguridad social para otorgar, entre otros, créditos hipotecarios para la vivienda de los afiliados. De esta forma, las reservas de la seguridad social obtenían un mejor rendimiento y se otorgaba más beneficios a los cotizantes. El repago del crédito estaba asegurado con el flujo de ingresos, cotizaciones previas y otras garantías. Esta política impulsó la construcción inmobiliaria y redujo las tasas de interés en el crédito de vivienda debido en parte a que los cotizantes podían pasar su crédito privado al banco de los afiliados. La presencia del Biess y la compra de cartera modificó la regulación financiera en el segmento de vivienda. El artículo realiza un balance de esta política para analizar si sería replicable a otros segmentos considerando la intervención de operadores públicos bien manejados como una alternativa de regulación financiera.
Construimos en Minka el Ecuador que soñamos Programa de Gobierno: Minka por la vida
  • Movimiento De
  • Unidad Plurinacional
Movimiento de Unidad Plurinacional. (2020). Construimos en Minka el Ecuador que soñamos Programa de Gobierno: Minka por la vida 2021-2025. https://yakuperez.com
Plan de Trabajo Presidencia de la R epública del Ecuador
  • Partido Avanza
Partido Avanza. (2020). Plan de Trabajo Presidencia de la R epública del Ecuador 2021-2025. https://mk0gkcity5058p9m-p0g.kinstacdn.com/wp-content/uploads/ 2020/10/Plan-de-Gobierno-2021-de-Isidro-Romero-AVANZA.pdf
Construcción colectiva del programa de Gobierno 3
  • Democrático Partido Centro
Partido Centro Democrático. (2020). Construcción colectiva del programa de Gobierno 3.0
Plan de Trabajo 2021-2025 Programa para la Democracia, el Trabajo y los Derechos Sociales para el Ecuador
  • Partido Construye
Partido Construye. (2020). Plan de Trabajo 2021-2025 Programa para la Democracia, el Trabajo y los Derechos Sociales para el Ecuador. https://issuu.com/la_hora/docs/ movimiento_construye
Programa de transformación del Ecuador Plan de Gobierno
  • Partido Honestidad
Partido Honestidad. (2020). Programa de transformación del Ecuador Plan de Gobierno 2021-2025. https://issuu.com/la_ho-ra/docs/alianza_honestidad
Soluciones Concretas ¡Ahora! Plan de Gobierno
  • Democrática Partido Izquierda
Partido Izquierda Democrática. (2020). Soluciones Concretas ¡Ahora! Plan de Gobierno 2021-2025. https://xavierhervas.ec/plande-gobierno/
Constitución de la República del Ecuador. Montecristi: Registro Oficial
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