La protección de la salud y la lucha contra el cambio climático en el nivel autonómico: Legislación básica de cambio climático y concurrencia de modelos como seña de identidadHealth Protection and the Fight Against Climate Change at the Regional Level: Basic Law on Climate Change and Concurrence of Models as a Sign of Identity

Abstract

Este Trabajo pretende, a partir de las innegables relaciones entre la protección de la salud y la lucha contra el cambio climático, el análisis del modelo de salud pública establecido en nuestro ordenamiento climático a partir de la actuación de las Comunidades Autónomas. Dicho análisis precisa tener en cuenta el marco que constituye la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, en tanto que norma básica, y la diferente situación normativa de las Comunidades Autónomas en función de que hayan legislado o no sobre esta materia. El Trabajo concluye con algunas consideraciones sobre la efectividad de un modelo basado en ordenaciones heterogéneas de las Comunidades Autónomas cuando salud pública y cambio climático concurren.

Full text

REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37
- Monogràfic -
https://doi.org/10.17345/rcda3160
LA PROTECCIÓN DE LA SALUD Y LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO
CLIMÁTICO EN EL NIVEL AUTONÓMICO: LEGISLACIÓN BÁSICA DE
CAMBIO CLIMÁTICO Y CONCURRENCIA DE MODELOS COMO SEÑA DE
IDENTIDAD
HEALTH PROTECTION AND THE FIGHT AGAINST CLIMATE CHANGE AT
THE REGIONAL LEVEL: BASIC LAW ON CLIMATE CHANGE AND
CONCURRENCE OF MODELS AS A SIGN OF IDENTITY
MANUELA MORA RUIZ
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Huelva
manuela@uhu.es
Fecha de recepción: 10 de octubre de 2021
Fecha de aceptación: 2 de noviembre de 2021
RESUMEN: Este Trabajo pretende, a partir de las innegables relaciones entre la
protección de la salud y la lucha contra el cambio climático, el análisis del modelo
de salud pública establecido en nuestro ordenamiento climático a partir de la
actuación de las Comunidades Autónomas. Dicho análisis precisa tener en
cuenta el marco que constituye la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio
Climático y Transición Energética, en tanto que norma básica, y la diferente
situación normativa de las Comunidades Autónomas en función de que hayan
legislado o no sobre esta materia. El Trabajo concluye con algunas
consideraciones sobre la efectividad de un modelo basado en ordenaciones
heterogéneas de las Comunidades Autónomas cuando salud pública y cambio
climático concurren.

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RESUM: Aquest treball pretén, a partir de les innegables relacions entre la
protecció de la salut i la lluita contra el canvi climàtic, l'anàlisi del model de salut
pública establert en el nostre ordenament climàtic a partir de l'actuació de les
Comunitats Autònomes. Aquesta anàlisi requereix tenir en compte el marc que
constitueix la Llei 7/2021, de 20 de maig, de Canvi Climàtic i Transició
Energètica, com a norma bàsica, i la diferent situació normativa de les comunitats
autònomes en funció que hagin legislat o no sobre aquesta matèria. El treball
conclou amb algunes consideracions sobre l'efectivitat d'un model basat en
ordenacions heterogènies de les Comunitats Autònomes quan salut pública i
canvi climàtic concorren.
ABSTRACT: This Paper seeks, based on the undeniable relationship between
health protection and the fight against climate change, the analysis of the public
health model established in our climate legal system based on the actions of the
Autonomous Communities. For this, the Law 7/2021, of May 20, on Climate
Change and Energy Transition, as a legal framework, must be considered, as
well as the different legal situation of the Autonomous Communities, depending
on whether they have legislated or not in this matter. Thus, the Paper concludes
with some reflections about the effectiveness of a model based on heterogeneous
actions of the mentioned Autonomous Communities regarding public health and
climate change.
PALABRAS CLAVE: Cambio climático – Bases – desarrollo – salud pública –
estrategias – protección.
PARAULES CLAU: Canvi climàtic – Bases – desenvolupament – salut pública –
estratègies – protecció
KEY WORDS: Climate Change – Bases – development – public health –
strategies – protection.
SUMARIO: I. SALUD Y MEDIO AMBIENTE COMO ÁMBITOS INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA EN EL QUE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS CONCURREN: EL
EJEMPLO DE LA LEY 7/2021, de CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA. 1. La
necesaria vinculación entre el cambio climático y la afectación de la salud. 2. La oportunidad de

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3
una legislación ambiental que proteja la salud. 3. Legislación sobre cambio climático y garantías
de la salud a partir del vigente modelo de bases-desarrollo que ampara la Ley 7/2021, de 20 de
mayo, de Cambio Climático y Transición Energética. II. LA PROTECCIÓN DE LA SALUD EN
COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE HAN LEGISLADO SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO. 1. El
ineludible papel activo de las Comunidades Autónomas en la regulación frente al cambio
climático. 2. El modelo de protección de la salud instaurado por estas Autonomías. III. OTROS
INSTRUMENTOS AUTONÓMICOS DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN
COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN LEYES DE CABECERA. IV. CONCLUSIONES:
CONCURRENCIA DE MODELOS Y EFECTOS DEL MOSAICO. V. BIBLIOGRAFÍA CITADA
I. SALUD Y MEDIO AMBIENTE COMO ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA EN EL QUE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS
CONCURREN: EL EJEMPLO DE LA LEY 7/2021, 20 DE MAYO DE CAMBIO
CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA
1. La necesaria vinculación entre el cambio climático y la afectación de la
salud
El cambio climático, como proceso al que estamos asistiendo en la actualidad,
con un marcado carácter antropogénico, nos sitúa en un claro escenario de
variaciones en la biosfera y de incremento de la contaminación de los diferentes
sectores ambientales con incidencia directa sobre la salud humana (y, por
extensión, sobre la salud pública): El modelo de crecimiento seguido hasta el
momento no puede mantenerse por más tiempo
1
, y son estos mismos límites del
crecimiento económico
2
los que nos conducen a la búsqueda y establecimiento
1
Véase Xabier Ezeizabarrena, Río + 20 (1992-2012): El reto del desarrollo sostenible, Cuadernos
Deusto de Derechos Humanos, núm. 70, Universidad de Deusto, Bilbao, 2013, p.20. El autor
llama la atención sobre la generalización del paradigma del “crecimiento cuantitativo”, que se
contrapone al paradigma del desarrollo sostenible.
2
De forma expresiva, se ha afirmado por T. Ausín Díez que “se han sobrepasado los límites del
crecimiento y nos encontramos al borde del colapso medioambiental”, de manera que “la huella
ecológica global hoy es del 1.5 veces la capacidad bioproductiva del planeta”: véase Txetxu
Ausín Díez, “Ética, emergencia, seguridad: ética del cuidado para un mundo en emergencia”, en
Blanca Soro Mateo/Jesús Jordano Fraga/José F. Alenza García (Dirs.), Vulnerabilidad ambiental
y vulnerabilidad climática en tiempos de emergencia, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, p.32.

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4
de estrategias compartidas de lucha contra el problema global que constituye el
cambio climático.
En este sentido, son numerosas las normas y planes que, de forma expresa,
ponen de manifiesto la estrecha relación entre la afectación de la salud por el
cambio climático y, a la vez, la necesidad de que los mecanismos de lucha contra
el mismo incluyan previsiones de salud pública, con una dimensión colectiva
incuestionable. Así, el Preámbulo de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio
Climático y Transición Energética (en adelante, LCCTE)
3
señala que asistimos
al deterioro de recursos esenciales para el bienestar (agua, suelo, biodiversidad),
con clara amenaza para la calidad de vida y la salud de las personas, exigiendo
un modelo de gestión responsable del “patrimonio común” y la adaptación de
todos los sectores (§3).
La idea de “crisis sistémica”
4
, de riesgos para la preservación de los
ecosistemas, la biodiversidad y las personas
5
, y, en definitiva, la situación de
emergencia climática
6
no dejan lugar a dudas sobre la relación entre cambio
3
BOE núm. 121, de 21 de mayo.
4
Es la expresión que utiliza el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático en su
Preámbulo, p.12. Accesible en https://www.miteco.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-
vulnerabilidad-y-adaptacion/pnacc-2021-2030_tcm30-512163.pdf, Última consulta, 1 de octubre
de 2021. Además, el Plan identifica como efectos directos del cambio climático sobre la salud
fenómenos como las olas de calor y otros eventos extremos (efectos directos) o el incremento
de la contaminación del aire, cambios en la distribución de vectores transmisores de enfermedad,
o la pérdida de la calidad del agua (efectos indirectos), p.28.
5
Véase Estrategia Catalana de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 (resumen ejecutivo,
p.3). La Estratega está en vías de aprobación, pero es posible el acceso a un resumen ejecutivo,
en
https://canviclimatic.gencat.cat/web/.content/02_OFICINA/publicacions/publicacions_de_canvi_
climatic/Planificacio_i_estrategies_cc/resum_executiu_escacc.doc_es.pdf, Última consulta, 1
de octubre de 2021.
6
Reconocida de forma institucional tanto en el nivel internacional como interno, incluyendo las
declaraciones de numerosas Comunidades Autónomas. Al respecto, véase Aitana De La Varga
Pastor, “Las Leyes de Cambio Climático de Catalunya y Baleares”, en Francisco.L., Hernández
González (Dir.), El Derecho ante el reto del cambio climático, Ed. Thomson-Aranzadi, Cizur
Menor (Pamplona), 2020, pp. 181, 182.

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5
climático y salud
7
, y la conveniencia de encontrar un enfoque integrador de
ambas variables
8
, con el objeto de contribuir a mitigar los efectos de este
fenómeno y, en su caso, procurar la adaptación de los territorios y poblaciones,
dando entrada en los ordenamientos a un elemental deber de cuidado
9
que está
demandando el planeta y que no puede postergarse por más tiempo.
Desde esta última perspectiva, la idea de vulnerabilidad (predicada del planeta y
de las personas)
10
se convierte en el nexo de unión evidente entre salud y cambio
climático que va a tratarse en este trabajo. De hecho, el fin fundamental de las
normas que se examinarán se vincula a la necesidad de deparar protección a los
sistemas económicos, sociales y ambientales, en tanto que vulnerables
11
.
7
En la Estrategia Aragonesa de Cambio Climático Horizonte-2030, aprobada por Acuerdo del
Consejo de Gobierno de 12 de febrero de 2019 (BOA núm. 54, de 19 de marzo) se afirma que el
“cambio climático exacerba y amplifica muchos problemas de salud”, p. 74. Accesible en
https://www.estrategiaaragonesacambioclimatico.es/, Última consulta, 1 de octubre de 2021.
8
Por la anticipación del planteamiento, véase Miren Sarasibar Iriarte, “La Administración sanitaria
ante el cambio climático”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 25, 2013, p.92.
9
Véase Ausín Díez, “Ética, emergencia, seguridad…”, cit. p. 34. El autor insiste en que debemos
cumplir con “el imperativo del cuidado”, en el sentido de “no dañar, ni por acción, ni por omisión”.
En este sentido, se debe encontrar un equilibrio verdadero entre el crecimiento económico y la
protección, dadas las situaciones catastróficas que se están dando en todo el planeta. Sobre la
concurrencia de un componente ético en el ámbito de la adaptación, como fundamento adicional
para la intervención de las distintas administraciones, véase Manuela Mora Ruiz, “La perspectiva
autonómica y local sobre el cambio climático: posibilidades de la legislación actual”, en Blanca
Soro Mateo/Jesús Jordano Fraga/José F. Alenza García (Dirs.), Vulnerabilidad ambiental y
vulnerabilidad climática en tiempos de emergencia, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 218
in fine, 219.
10
Para Ausín Díez, en “Ética, emergencia, seguridad…”, cit. p.32, esta vulnerabilidad supone
“susceptibilidad al daño, al perjuicio, a la tensión que se vincula con la fragilidad, el dolor, la
limitación, la enfermedad, el deterioro y la muerte, y que tenemos en común animales humanos,
no humanos y el resto del medio ambiente biosférico”. Por tanto, estamos ante un concepto que,
aun admitiendo otras formulaciones, nos enfrenta a una situación de debilidad, si se me permite
la expresión, frente al fenómeno del cambio climático y en la que, claramente, la salud se
convierte en un ámbito especialmente expuesto.
11
Al respecto, téngase en cuenta José F. Alenza García, “Vulnerabilidad ambiental y
vulnerabilidad climática”, en Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. X, núm. 2, 2019, pp.5, 23.

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6
Lo anterior plantea, como se verá, la importancia de la adaptación al cambio
climático
12
, sin que pueda obviarse la relevancia de la adopción de acciones de
mitigación, y, de otro lado, la necesidad de avanzar en la resiliencia de los
sistemas mencionados
13
, como parte fundamental de la lucha contra el cambio
climático. La salud, entendida en un sentido más amplio que el de la mera
asistencia sanitaria individual, constituye, en consecuencia, un ámbito de
intervención necesaria frente al cambio climático, fundamentalmente a través de
la protección frente a la vulnerabilidad mencionada
14
. Se trata de un
planteamiento que va de la mano de la adaptación y la resiliencia, en tanto que
12
Se impone, así, una estrategia con alcance a medio y largo plazo de carácter holístico, en el
sentido de ser comprensiva de diversos sectores de actividad o de los distintos sistemas
ambientales y socioeconómicos, pero que, a la vez, permita la adecuación a las características
de cada lugar, habida cuenta del elemento territorial de los efectos del cambio climático. Al
respecto, véase Carmen Navarro/David Alba/ Moneyba González/Sofía Simou, Cambio
climático: Análisis comparado de las políticas de cambio climático en municipios de la Comunidad
Autónoma de Madrid, Colección de Estudios de Políticas Públicas Locales, VII Informe, 2019,
Instituto de Derecho Local, UAM, 2019, p. 17; y José F., Alenza García, “La vulnerabilidad
ambiental y climática como preocupación social y jurídica”, en Blanca Soro Mateo/Jesús Jordano
Fraga/José F. Alenza García (Dirs.), Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática en
tiempos de emergencia, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, p.23.
13
Se trata de que los sistemas económicos, sociales y ambientales tengan capacidad de
adaptación, esto es, flexibilidad y resistencia. Estamos ante un concepto vinculado a los procesos
y que empuja, necesariamente, al cambio de las sociedades, como señala Antonio Fortes Martín,
“La resiliencia ambiental y el (re)posicionamiento ante una nueva era sostenible de obligada
adaptación al cambio climático”, en Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 92, de 1 de julio de 2019,
pp. 2 a 5. Proyectado sobre el derecho implica, en mi opinión, la necesidad de concebir un
derecho alternativo que, con suficiente seguridad jurídica, permita afrontar las situaciones
imprevisibles que el cambio climático pueda acarrear. Sobre este último enfoque, cfr. Manuela
Mora Ruíz “Comunidades Autónomas, Cambio Climático y Energía”, en José F., Alenza García /
Lorenzo Mellado Ruíz, (Dirs), Estudios sobre Cambio Climático y Transición Energética, Ed.
Marcial Pons, en prensa, pp.21-22.
14
Se plantea, así, el reconocimiento de una vulnerabilidad climática de las poblaciones, que
deberá armarse en torno a los principios de prevención y precaución, como ha puesto de
manifiesto Alenza García, en “Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática”,…cit. pp-42 a
44.

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7
el haz y el envés de una misma realidad
15
, y parámetros imprescindibles para la
construcción de una estrategia integradora de lucha contra el cambio climático.
2. La oportunidad de una legislación ambiental que proteja la salud
Lo dicho en el apartado anterior nos lleva a valorar la relación entre la protección
del medio ambiente y la protección de la salud, en el sentido de que la realización
de esta última constituye una condición o una variable necesaria de la primera,
y, por tanto, una parte esencial del derecho ambiental. En otros términos, el
derecho ambiental no se comprende sino mediante la comprensión del derecho
a un ambiente sano que, por extensión, implica la protección de la salud como
un objetivo irrenunciable.
Se trata de atender las exigencias de una ciudadanía que entiende que la política
ambiental sitúe la garantía de la salud en un primer lugar, como fórmula de
realización de otros derechos fundamentales y que, a la postre, como señala M.
PRIEUR, nos sitúa en el ámbito de los derechos humanos, en la medida en que
salud, vida y medio ambiente se encuentran ligados íntimamente, “como
expresión de una ética colectiva de preservación de un patrimonio común”
16
.
El derecho ambiental, desde sectores diversos, no es ajeno a este enfoque, de
forma que es posible encontrar proyecciones concretas del mismo en el derecho
positivo. Así, en primer lugar, la protección de la salud a través de las normas
ambientales tiene un exponente fundamental en el principio de precaución, en la
15
Para Antonio Fortes Martín, en “Hacia un Derecho Ambiental «agravado» y de excepción para
hacer frente a la vulnerabilidad climática”, en Blanca Soro Mateo/Jesús Jordano Fraga/José F.
Alenza García (Dirs.), Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática en tiempos de
emergencia, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, p. 160, resiliencia y adaptación constituyen
principios rectores de la estrategia en la lucha contra el cambio climático. Y, de hecho, este
parece ser el enfoque del art. 2 de la LCCTE al institucionalizar como principio específico en la
lucha contra el cambio climático el principio de resiliencia: véase Mora Ruíz, “Comunidades
Autónomas, Cambio Climático y Energía”,…cit.pp.10,11.
16
Véase Michael Prieur, “El derecho al ambiente sano y el derecho constitucional: Desafíos
globales”, en José Juste Ruíz/ Valentín Bou Francha (Dirs.), El desarrollo sostenible tras la
cumbre de Río+20: Desafíos globales y Regionales, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017, p.28.
El autor afirma con rotundidad que “el derecho al ambiente sano es un derecho intangible ligado
a los más intangibles de los derechos: el derecho a la vida y el derecho a la salud”.

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medida en que éste proporciona la cobertura necesaria para afrontar los riesgos
de la incertidumbre
17
(incluida la que se deriva del cambio climático y que afecta
directamente a la salud). Y, a la vez, ello se consagra en normas sanitarias, tal y
como ejemplifica Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública
18
, cuyo
Preámbulo señala la necesidad de atender a la población del futuro, teniendo en
cuenta cuestiones como la globalización, los riesgos emergentes y los efectos
del cambio climático; además de que el art. 3.d) de la norma consagra, como
parte de su elenco principialista, el principio de precaución.
En segundo término, debe hacerse referencia a normas que recepcionan el
aludido planteamiento de los derechos humanos y la relación entre salud y medio
ambiente. Es representativa de lo que digo la modificación de la Ley 9/2010, de
30 de julio, de Aguas de Andalucía, operada por la Ley 8/2018, de 8 de octubre,
de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo
energético en Andalucía
19
, en cuya virtud se introduce la Disposición Adicional
16ª sobre el “Derecho humano al agua como mínimo vital”, lo que implica,
necesariamente, la protección de la salud.
Y, en tercer lugar, la situación derivada de la COVID-19 y la pandemia ha puesto
de manifiesto la necesidad de incluir la protección de la salud en las normas
ambientales, en la medida en que deben buscarse soluciones basadas en la
naturaleza
20
, puesto que ello ofrece un cauce fundamental para superar la
vulnerabilidad de los sistemas económicos, sociales y ambientales. De esta
manera, salta a un primer plano la necesidad de atender la salud de la
colectividad y, en consecuencia, el diseño de una política de salud pública
orientada a este fin, dado que la noción misma de salud pública implica, ex art.
1 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, una multiplicidad de acciones organizadas
por las Administraciones públicas orientadas a la protección, promoción y
17
Sobre el papel del principio de precaución en situaciones de incerteza jurídica, véase Blanca
Soro Mateo, Derecho de los pesticidas, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2018, pp. 104 y ss.
18
BOE núm. 240, de 4 de octubre. Sobre las previsiones ambientales de las normas sanitarias
de nuestro ordenamiento, véase Sarasibar Iriarte, “La Administración sanitaria ante el cambio
climático”, …op.cit. p.99.
19
BOJA núm. 199, de 15 de octubre.
20
Así lo señala de forma expresa el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, p.13.

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9
recuperación de la salud de las personas, “tanto en el ámbito individual como en
el colectivo, mediante acciones sanitarias, sectoriales y transversales”.
Sobre esta base, es necesario insistir en los paralelismos que pueden
encontrarse entre el tratamiento jurídico del derecho a la salud y el derecho al
medio ambiente adecuado, porque ello va a estar en la base de la regulación
específica que las leyes climáticas y otros instrumentos que van a analizarse en
este Trabajo van a deparar a la salud, contribuyendo a la configuración
especializada de una política de salud pública, ya señalada.
Así, debe destacarse el tratamiento que el derecho europeo otorga a la salud, de
forma que el art. 168.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en
adelante, TFUE) dispone la garantía de un alto nivel de protección de la salud
humana, mediante la transversalidad de la salud pública en todas las políticas y
acciones de la Unión. A ello se suma la previsión del art. 191 TFUE, en cuya
virtud la política de la Unión en materia de medio ambiente debe alcanzar, entre
otros objetivos, la protección de la salud de las personas (apartado primero). Se
trata, por tanto, de dos ámbitos entrelazados que, a la vez, deben estar presentes
en el resto de políticas de la Unión y de los Estados Miembros
21
.
De otra parte, el tratamiento Constitucional del derecho a la protección de la
salud del art. 43 y el derecho al medio ambiente adecuado, del art. 45, es
equivalente, en tanto que uno y otro precepto se inscriben entre los Principios
Rectores de la Política Social y Económica
22
, y ello sin perjuicio de las
vinculaciones que puedan establecerse con los derechos fundamentales,
especialmente en el caso de la salud y el derecho a la vida, como ya se ha
21
Para una mayor explicación sobre las conexiones medio ambiente-salud en el nivel de la Unión
Europea, véase Miriam Cueto Pérez, “Buen gobierno y buena administración en la sanidad
pública”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 120, mayo-agosto 2021, p.65.
22
Si bien no puede desmerecerse la repercusión de constitucionalizar este tipo de derechos, en
orden a su robustecimiento en el ordenamiento jurídico. En este sentido, y en relación con el
derecho a un medio ambiente sano, téngase en cuenta Prieur, “El derecho al ambiente sano y el
derecho constitucional…”, cit. p.18, quien insiste en que la constitucionalización del derecho al
medio ambiente es un fenómeno universal, sin perjuicio de los matices o diferencias introducidas
por la positivación concreta del mismo.

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10
planteado
23
. El efecto inmediato de este planteamiento no es otro que la
aplicación del sistema de desarrollo y protección del art. 53.3 CE, de forma que
el alcance de ambos derechos dependerá de la concreta regulación que lleve a
cabo el legislador
24
, si bien debe destacarse la actitud proactiva que ambos
preceptos exigen a los poderes públicos, en el sentido de consolidar una función
pública de tutela que alcanza a la salud
25
y al medio ambiente. Sin duda, se trata
de un planteamiento fundamental para poder reconocer un espacio propio de las
Comunidades Autónomas (CCAA) en la configuración de un derecho ambiental
con capacidad para tutelar la salud.
Desde esta última perspectiva, el modelo de regulación previsto por la
Constitución se fundamenta en la concurrencia de Estado y Comunidades
Autónomas, tanto en materia de salud como de medio ambiente, especialmente
por el juego bases-desarrollo que institucionaliza el art. 149.1.16ª y 23ª,
respectivamente
26
. De esta manera, nuestro ordenamiento cuenta con normas
estatales básicas tanto en materia de sanidad como en medio ambiente, en las
que uno y otro ámbito se conectan. Baste citar en este sentido, tanto la Ley
33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública
27
, como las leyes
23
Véase Soro Mateo, Derecho de los pesticidas…cit.p.168: la autora insiste en el diferente
tratamiento que la Constitución depara al derecho al medio ambiente y el derecho a la salud,
elevado a rango de derecho fundamental, en tanto que conectado al derecho a la vida y a la
integridad.
24
Sobre los aspectos positivos y negativos de esta formulación constitucional en relación con el
medio ambiente, téngase en cuenta Germán Valencia Martín, Jurisprudencia constitucional y
medio ambiente, Ed. Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2017, pp. 41 a 47.
25
En este ámbito, se destaca la implicación de todas las Administraciones en dos planos
complementarios como el que constituyen lo asistencia y lo preventivo: cfr. Cueto Pérez, “Buen
gobierno y buena administración…”, cit. p.66.
26
El art. 149.1.16ª dispone así que es competencia exclusiva del Estado la sanidad exterior, las
bases y coordinación general de la sanidad, y la legislación sobre productos farmacéuticos. Por
su parte, el art. 149.1. 23ª establece la competencia del Estado respecto de la legislación básica
sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades
Autónomas de establecer normas adicionales de protección y legislación básica sobre montes,
aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
27
La Disposición Final 4ª de la Ley establece el carácter básico de la norma, ex art. 149.1.16ª,
sin perjuicio de la invocación de otros títulos específicos. De otro lado, la norma conecta con el

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11
ambientales 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental, 27/2006, de
18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información,
participación pública y acceso a la justicia en materia ambiental, o 26/2007, de
23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental
28
.
Lo expuesto pone de manifiesto dos cuestiones de diferente orden que han de
destacarse. De un lado, es evidente la relevancia del derecho ambiental para
lograr objetivos de protección de la salud y el desarrollo de una política de salud
pública diferenciada ante fenómenos tan complejos como el que representa el
cambio climático
29
. Es más, las leyes de clima aprobadas en los últimos años en
nuestro Ordenamiento y otros documentos e instrumentos de carácter más
programático aportan una protección diferenciada de la salud, ante los efectos
del cambio climático, a pesar de la inseguridad sobre efectos concretos, que
debe gestionarse. Desde esta última perspectiva, el fin primordial del derecho es
la consecución del bien común y la protección de la salud frente a la
contaminación constituye un objeto cualificado para el derecho en general, y el
derecho ambiental, en particular.
De otro lado, y en línea con lo anterior, la protección ambiental de la salud no es
una cuestión exclusiva del Estado ni de las Comunidades Autónomas, sino que
uno y otras se encuentran involucrados en su plasmación normativa y, en su
caso, en la puesta en marcha de las medidas que corresponda. Por tanto, desde
una perspectiva amplia como la que ofrece el art. 149.1.23 CE, es claro que las
Comunidades Autónomas deberán ocupar un espacio propio en el que conectar
la protección de la salud pública y el cambio climático. A ello se dedicarán los
medio ambiente en diversos preceptos, a saber: en primer lugar, el art. 12.2 dispone que la
vigilancia de la salud tomará en cuenta determinados factores, entre los que se incluyen los
riesgos ambientales; asimismo, el art. 30 se dedica a la “sanidad ambiental”, concretando el
alcance funcional de este ámbito y exigiendo a las Administraciones la implantación de
programas de sanidad ambiental.
28
En relación con el carácter transversal de la materia medio ambiente y su relación con diversos
títulos competenciales, véase Valencia Martín, Jurisprudencia constitucional…, cit. pp. 64,65.
Sobre las previsiones de las leyes ambientales citadas, cfr. Soro Mateo, Derecho de los
pesticidas…cit.pp. 185 a 187.
29
Respecto de esta relación esencial y la trayectoria seguida en el Derecho Ambiental, cfr. Soro
Mateo, Derecho de los pesticidas…cit. pp. 167,168.

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12
siguientes apartados, con el ánimo de verificar el grado de contribución de las
CCAA a la protección de la salud desde sus propias estrategias de lucha contra
el cambio climático.
3. Legislación sobre cambio climático y garantías de la salud a partir del
vigente modelo de bases-desarrollo que ampara la Ley 7/2021, de 20 de
mayo, de Cambio Climático y Transición Energética
Finalmente, el apartado I de este Trabajo debe concluir con una referencia
explícita a la legislación estatal sobre cambio climático y transición energética,
en el sentido de que es necesario verificar el tratamiento que la Ley 7/2021, de
20 de mayo, en tanto que norma básica, depara a la protección de la salud
pública. En este sentido, se trata ahora de evidenciar que el derecho del clima
que va configurándose en los últimos tiempos a golpe de nueva regulación
constituye, en mi opinión, un ámbito cualificado respecto del más general
derecho ambiental, y en el que se inserta de forma especial la salud, en el sentido
de introducir medidas y prever actuaciones con trascendencia para el diseño de
las políticas de salud pública, sin perder de vista que, a la vez, la protección de
la salud actúa como un límite al deterioro ambiental.
Por efecto de lo anterior, nos situamos ante un ordenamiento diferenciado, en la
medida en que se sustenta sobre principios específicos o propios como el de
resiliencia, y presenta un grado de flexibilidad importante, a fin de dar entrada a
una cierta anticipación y planificación ante el proceso complejo de cambio
climático que estamos viviendo y que, necesariamente, debería llevarnos a una
configuración diversa de las relaciones Estado y Comunidades Autónomas en la
aprobación de la legislación climática
30
.
La anterior afirmación exige reconocer que el objetivo de la salud y la especial
atención a las situaciones de vulnerabilidad ligadas al cambio climático van a
requerir la implicación de todas las Administraciones. Otra cosa será, sin
embargo, cómo se lleve a cabo tal implicación a partir de una estructura
normativa poco innovadora como la que representa la LCCTE, en el sentido de
30
Sigo aquí lo dicho en Mora Ruiz, “Comunidades Autónomas, Cambio Climático y Energía”,…cit.
p.22.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
13
que ésta dispone la legislación básica de cambio climático, con referencias
escasas y limitadas a la participación de las CCAA en la aprobación de la
legislación de desarrollo que dispone el art. 149.1.23ª
31
.
Sobre esta premisa, y sin perjuicio de las consideraciones que haré sobre el
mayor protagonismo que debe corresponder a las CCAA en el desarrollo del
derecho del clima, lo cierto es que se impone el análisis, aun sumario, de la
LCCTE desde la perspectiva de protección de la salud, para determinar el
espacio que la misma ofrece al nivel autonómico en la configuración ambiental
de la salud pública.
En este último sentido, la entrada de la salud pública en la norma que
examinamos se produce, primeramente, por la vía de los principios específicos
del art. 2 de la Ley, en cuya virtud se considera como principio rector “la
protección y promoción de la salud pública” (apartado f)). Se trata de una
previsión que, en mi opinión, induce al error, en el sentido de que más que estar
ante un principio, nos situamos en el ámbito de los fines y objetivos, si bien no
puede desconocerse que esta configuración principialista de la protección de la
salud pública permite que la misma pueda desplegarse a lo largo del texto de la
Ley. Así, la protección de la salud se contempla de forma concreta, pero
tangencial, en el ámbito de la mitigación y la promoción de una movilidad sin
emisiones, lo que favorece la promoción de hábitos saludables (art. 14.3.b)
LCCTE) o en el de la contratación pública, permitiendo la consideración de la
alimentación sostenible y saludable en los procedimientos de contratación (art.
31.1).
31
Se trata de un planteamiento totalmente ortodoxo con la estructura de bases-desarrollo
seguido en otras normas ambientales y que, en parte, es consecuencia de la ausencia de un
título específico sobre cambio climático. En este sentido, véase Marta Pérez Gabaldón, La
gestión intergubernamental de la Política de cambio climático en España, Ed. Thomson Reuters-
Aranzadi, Cizur Menor, 2013, pp. 35 y ss. De otra parte, sobre lo limitado de la Ley en cuanto a
la participación autonómica, véase, entre otros: Fernando López Ramón, “Notas a la Ley de
Cambio Climático”, en Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 114, de 19 de julio de 2021, quien de
forma expresiva alude al “entendimiento unilateral de la colaboración administrativa” p.14; Anna
Pallarés Serrano, “Análisis del anteproyecto de la Ley de Cambio Climático y transición
energética: luces y sombras”, en Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. 11, núm. 1, 2020, p.41

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
14
Sin embargo, se regula de forma expresa en el Título V de la Ley, dedicado a la
adaptación del cambio climático, en tanto en cuanto el art. 23 incluye en la norma
“la consideración del cambio climático en la salud pública”, y en un doble sentido:
por un lado, mediante la imposición de obligaciones de promoción por las
Administraciones Públicas y entre la ciudadanía del “conocimiento sobre los
efectos del cambio climático en la salud pública y sobre las iniciativas
encaminadas a su prevención” (apartado primero), lo que implica una obligación
de información activa por parte de las administraciones de naturaleza claramente
preventiva, tal y como corresponde a las políticas de salud pública.
De otro lado, en el marco del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
(en adelante PNACC), “se diseñarán e incluirán los objetivos estratégicos
concretos, indicadores asociados y medidas de adaptación, encaminados a
reducir o evitar los riesgos en la salud pública asociados al cambio climático,
incluidos los riesgos emergentes”; de esta manera, la salud pública se trata como
un ámbito o sector específico en el que deban proyectarse medidas de
adaptación al cambio climático y que se consolidarán en planes especiales, tal y
como contempla el referido PNACC
32
.
Sin duda, este marco parece posibilitar la implicación directa de las CCAA en la
configuración de una política de salud pública de corte transversal, puesto que
la misma debe considerarse parte de la estrategia de lucha contra el cambio
climático. La cuestión será, entonces, conocer el régimen concreto articulado por
las mismas en los márgenes ofrecidos por el derecho estatal básico.
II. LA PROTECCIÓN DE LA SALUD EN COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE
HAN LEGISLADO SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO
1. El ineludible papel activo de las Comunidades Autónomas en la
regulación frente al cambio climático
La complejidad de la lucha contra el cambio climático como fenómeno de
carácter global que, sin embargo, se evidencia en los territorios concretos
plantea la oportunidad y conveniencia de que las estrategias a seguir no
descansen en exclusiva sobre los Estados o las organizaciones internacionales,
32
Téngase en cuenta, en este sentido, las previsiones del PNACC, pp. 52,57 y 94 y ss.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
15
sino que debe contarse con la participación de entidades infraestatales,
vinculadas directamente al territorio. Se trata, en el marco de los compromisos
internacionales derivados del Acuerdo de París, de optar por un modelo de
gobernanza multinivel que dé entrada a todas estas entidades con el fin de
reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y llegar a la
situación de neutralidad climática
33
que el planeta está reclamando con urgencia.
Desde esta perspectiva, como plantea MORA RUIZ
34
, se impone una
“despatrimonialización subjetiva” de la lucha contra el cambio climático, en el
sentido de dar cabida a públicos (incluyendo entidades infraestatales) y privados
en la adopción de medidas que contribuyan a los aludidos objetivos de reducción
y neutralidad.
Este contexto internacional y el elemento territorial del cambio climático han
propiciado, en mi opinión, un cierto avance de nuestro ordenamiento en materia
climática
35
, en la medida en que las CCAA de Cataluña, Andalucía e Islas
Baleares aprobaron sus respectivas leyes de clima, en un contexto de ausencia
de legislación básica y de inexistencia de título competencial ad hoc en nuestra
Constitución
36
. De esta manera, estas Leyes tienen la virtud, a mi juicio, de
favorecer la creación de un marco jurídico preciso que viene a sumarse a toda
33
Véase, en este sentido, Aitana De La Varga Pastor, “Estudio de la Ley Catalana 16/2017, de
1 de agosto, de Cambio Climático y comparativa con otras iniciativas legislativas ambientales”,
en Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. IX, núm. 2, 2018, p.3; y Manuela Mora Ruiz “La
respuesta legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía: estudio sobre la Ley 8/2018, de 8 de
octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición energética en Andalucía”, en
Revista Catalana de Dret Ambiental, vol.XI, núm. 1, 2020, p. 5.
34
Mora Ruiz, “La perspectiva autonómica y local sobre el cambio climático…”cit. p. 202.
35
Ibidem, p. 193.
36
Téngase en cuenta Pérez Gabaldón, La gestión intergubernamental de la Política de cambio
climático…cit. p. 37, para quien el principio de proximidad legitima la intervención de las CCAA
en materia climática. Asimismo, sobre la incidencia de la falta de legislación básica para la
aprobación de leyes autonómicas de clima, véase Francisco L. Hernández González, “Estudio
Preliminar: El Derecho frente al cambio climático”, en Francisco L. Hernández González, (Dir.),
El Derecho ante el reto del cambio climático, Ed. Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2020, p. 10.
Además, cfr. De La Varga Pastor, “Las Leyes de Cambio Climático de Catalunya y
Baleares”….cit. pp. 185 a 187, en relación con la inclusión por determinados Estatutos de
Autonomía de referencias al cambio climático.

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
16
una trayectoria autonómica de aprobación de planes y programas de naturaleza
estratégica
37
con la que las CCAA han procurado tanto generar un marco general
de naturaleza planificadora, como desenvolver una política propia de acción
climática, íntimamente relacionada, en algunos supuestos, con la implantación
de energías procedentes de fuentes renovables
38
. Desde esta perspectiva, los
autores insisten en las bondades de un modelo descentralizado como el que
caracteriza al Estado español
39
y en la conveniencia de reconocer una cierta
descentralización climática
40
favorecedora de una estrategia más eficaz de lucha
contra el cambio climático.
En contraposición con este planteamiento, la LCCTE parte de la necesaria
presencia de las CCAA en la lucha contra el cambio climático, pero de una forma
limitada, refrendada por la STC 87/2019
41
, en el sentido de que las previsiones
de la norma básica relativas a éstas sólo ofrecen un espacio reducido para su
intervención. De hecho, la norma sigue expresándose en términos de
37
Véase Navarro/Alba/ González/Simou Cambio climático….cit.p.23.
38
Así lo pone de manifesto Mora Ruiz, “La perspectiva autonómica y local sobre el cambio
climático….”, cit. p.213.
39
Esta es la consideración de Javier Moreno García, “Las políticas en materia de cambio
climático en el País Vasco”, en Francisco L. Hernández González, (Dir.), El Derecho ante el reto
del cambio climático, Ed. Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2020, p.211, al señalar que “ha de
verse nuestro Estado descentralizado como una ventaja adicional en esta lucha contra el cambio
climático, ya que permite identificar y concretar a baja escala las debilidades, amenazas,
fortalezas y oportunidades ante este reto”. Sin duda, se trata de una consideración coherente
con la necesidad de otorgar un espacio específico a las CCAA en la adaptación de los objetivos
globales a cada territorio.
40
Sobre la idea de federalismo climático, véase Endrius Cocciolo, “Cambio climático en tiempos
de emergencia. Las Comunidades Autónomas en las veredas del «federalismo climático»
español”, en Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. XI, núm. 1, 2020, p. 10.
41
Para una visión crítica de esta Sentencia, véase De La Varga Pastor, “Las Leyes de Cambio
Climático de Catalunya y Baleares”….cit. pp. 196, 197. En contraposición, y sobre la situación
de “no avance” de las CCAA en la configuración de sus competencias ambientales a través de
una jurisprudencia “de contención, cfr. Valencia Martín, Jurisprudencia constitucional y medio
ambiente,…cit. pp. 326, 327.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
17
coordinación y cooperación
42
, sin avanzar en la interiorización de un modelo de
relación multinivel en clave de gobernanza, requerido en un nivel internacional
43
.
En este contexto, procede el análisis de lo regulado por las Comunidades
Autónomas en materia climática, a fin de constatar el grado de desarrollo de la
LCCTE en el nivel autonómico y comprobar con qué extensión han podido
intervenir en materia de protección de la salud, insistiendo en que las CCAA
deben ocupar su propio espacio en la regulación frente al cambio climático,
cualquiera que sea el sector en el que se sitúen.
Desde esta última perspectiva, y como consideración final de este apartado,
debe llamarse la atención sobre el talante activo de las CCAA en la adopción de
medidas de lucha contra el fenómeno que nos ocupa, pudiéndose reconocer,
como se ha señalado, toda una trayectoria autonómica que contribuye a la
configuración de un auténtico derecho del clima. No obstante, esta situación no
impide, a la vez, afirmar que los modelos autonómicos articulados en torno a la
lucha contra el cambio climático tienen diferente densidad y no son
homogéneos
44
, dependiendo tanto del hecho de contar con un ordenamiento
bien estructurado con la correspondiente ley de cabecera (como ocurre con
Cataluña, Andalucía e Islas Baleares), como por el momento en que se han
aprobado Estrategias y otros instrumentos de naturaleza programática, de forma
42
En el mismo sentido, véase Laura Presicce, “Buscando instrumentos de coordinación para la
gobernanza climática”, en Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 101, de 4 de mayo de 2020, pp.
17 a 20, tras el análisis del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, del Plan Nacional de
Adaptación y del Anteproyecto de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.
43
El modelo alternativo vendría de la mano de una coordinación vertical y multinivel, que, sin
embargo, en nuestro ordenamiento carece de mecanismos adecuados para una articulación
diferente de las relaciones interadministrativas: véase Mariachiara Albertón, “La praxis de las
relaciones intergubernamentales en España: un examen cuantitativo y cualitativo de la
cooperación en materia ambiental”, Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. XI, núm. 2, 2020,
p. 4.
44
Mora Ruiz, “La perspectiva autonómica y local sobre el cambio climático….”, cit. pp. 209, 210.
Sobre la Ley Balear, véase Jordi Jaria i Manzano/Endrius Cocciolo, “Cambio Climático, energía
y Comunidades Autónomas: el impulso de la transición energética mediante el cierre de las
centrales térmicas en la Ley balear 10/2019”, en Revista Jurídica de les Illes Balerars, núm. 18,
2020, pp. 66 a 72.

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
18
que algunas CCAA cuentan con estrategias muy actualizadas, cuyo horizonte se
sitúa en 2030 y/o 2050 (es el caso de las Comunidades de Aragón, País Vasco
y Galicia), y otras se encuentran en proceso de revisión y actualización (como la
Comunidad Autónoma de Canarias). Tratándose de la protección de la salud
pública a través de la legislación climática, esta diferente situación de cada
Comunidad Autónoma hace que nos encontremos con soluciones diversas que
deben ser analizadas en los próximos epígrafes.
2. El modelo de protección de la salud instaurado por estas Autonomías
Las Comunidades Autónomas de Cataluña, Andalucía e Islas Baleares han sido
pioneras en nuestro país al aprobar las respectivas leyes de clima
45
, como
normas de cabecera de un sector que se nutre, además, de Decretos de
desarrollo de las Leyes y de la aprobación de los planes previstos en dichas
normas, como instrumento fundamental en el que plasmar las medidas concretas
que deben adoptarse en los ámbitos de la mitigación y la adaptación. La situación
contrasta con la de otras CCAA que llevan tiempo queriendo aprobar su
respectiva Ley y que siguen, incluso, en la tramitación de sus anteproyectos
46
.
La Ley 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio Climático de Cataluña
47
, junto con
las Leyes 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para
la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía y 10/2019, de 22
de febrero, de Cambio Climático y Transición Energética de las Islas Baleares
48
constituyen el vértice de la ordenación climática en sus territorios
49
, presentando
45
Para mayores consideraciones sobre el contenido de estas normas, téngase en cuenta Alba
Nogueira López, “O Rolex o setas. Comunidades Autónomas, cambio climático y modelo
económico”, en Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. 11, núm. 1, 2020, pp. 11 y ss.
46
Ese es el supuesto de Murcia, o del País Vasco, que han presentado varios textos desde hace
algunos años. Sobre la evolución seguida en la Región de Murcia, véase Blanca Soro Mateo,
“Un derecho para el cambio climático”, en Revista Española de Derecho Ambiental, núm. 209,
2020, p. 29. Asimismo, cfr. Pilar Navarro Rodríguez, “Regulación autonómica de la lucha contra
el cambio climático: entre Cataluña, País Vasco y Andalucía”, en El Cronista del Estado Social y
Democrático de Derecho, núm. 75, 2018, p. 22 a 27.
47
DOGC núm. 7426, de 3 de agosto de 2017.
48
BOIB núm. 27, de 2 de marzo.
49
Estas Leyes, en la medida en que han sido anteriores a la LCCTE estatal, se encuentran en
una cierta situación de eventualidad, en tanto en cuanto deban realizar “ajustes” a lo dispuesto

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
19
algunos rasgos comunes que deben señalarse, en tanto que puntos de
encuentro con la protección de la salud
50
:
Así, en primer lugar, las tres Leyes consagran el binomio clima-energía, en aras
de la neutralidad climática
51
y, por extensión, mitigación y adaptación son
estrategias simbióticas que deben concurrir en todo caso. En segundo término,
son leyes transversales y, por tanto, han de tener proyección en el conjunto de
la actividad administrativa de desarrollo de las correspondientes políticas
públicas y en todos los posibles sectores de actividad. Como ahora se verá, la
protección de la salud pública reúne esta doble condición de ser un ámbito de
actuación pública y sector de actividad sobre el que intervenir.
La consecuencia inmediata de la transversalidad de las Leyes consideradas es
que la planificación se convierte en instrumento fundamental de intervención por
parte de las administraciones autonómicas, dado que favorece un tratamiento
integral de los diferentes sectores. Por último, estas normas parten de un
principio de responsabilidad compartida que legitima la implicación activa de los
sujetos privados
52
, junto a la actuación de las Administraciones autonómicas y
locales.
Sobre estas coordenadas compartidas por las tres Leyes, la protección de la
salud pública desde la perspectiva climática en estas Comunidades Autónomas
se caracteriza por lo siguiente:
como básico: véase Mora Ruiz, “Comunidades Autónomas, Cambio Climático y Energía”…cit.
p.18, quien señala que la LCCTE “asegura el espacio autonómico en la lucha contra el cambio
climático y en el cambio de modelo energético, si bien ello no tiene una proyección directa y
favorecedora de las CCAA en su articulado” (p.7).
50
Sigo en este punto a Mora Ruiz, ibídem, p.18.
51
Este es un aspecto especialmente destacado en el caso de la Comunidad Autónoma de Islas
Baleares, ante el hecho insular. Para un estudio más minucioso de esta legislación, véase De La
Varga Pastor, “Las Leyes de Cambio Climático de Catalunya y Baleares”…cit.pp. 185 a 187.
52
A modo de ejemplo, este principio se encuentra expresamente recogido en la Ley andaluza
8/2018, de 8 de octubre (art. 4.g)), además de que se regula de forma expresa el modo en que
proceden las relaciones interadministrativas entre la Comunidad Autónoma y el Estado y las
Entidades Locales (art. 5). Al respecto, véase Mora Ruíz, “La respuesta legal de la Comunidad
Autónoma de Andalucía…”, cit. pp.12 y ss.

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
20
Primeramente, la transversalidad aludida produce el efecto directo de que otros
títulos competenciales, además del derivado de la competencia de aprobar
normas adicionales de protección (art. 149.1.23ª), entran en juego, destacando
muy especialmente el relativo a la salud. Así lo pone de manifiesto y de forma
expresa el Preámbulo de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, de Cataluña, al insistir
en el carácter transversal del cambio climático y, por tanto, en la necesidad de
considerar de forma conjunta diferentes ámbitos sectoriales y acudir a diversos
títulos estatutarios como la salud.
En la misma línea, se sitúa la previsión de la resiliencia de las poblaciones, ligada
a la vulnerabilidad de los sistemas económicos, sociales y ambientales, lo que
supone situar la protección de la salud en un primer plano de las actuaciones
autonómicas. En este sentido, a modo de ejemplo, el art. 2.f) de la Ley 10/2019,
de las Islas Baleares establece como finalidad de la norma “la planificación y la
promoción de la resiliencia y la adaptación de la ciudadanía, de los sectores
productivos y de los ecosistemas a los efectos del cambio climático”; y, por su
parte, el art. 3.1 de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, identifica tres principios de
actuación (Principio de debida evaluación, Principio de cálculo objetivo y
Principio de eficacia) que deberán tenerse en cuenta con carácter general, pero
también de forma específica en ámbitos como la salud en orden a detectar los
efectos del cambio climático sobre la salud humana y adoptar las medidas
correspondientes
53
.
En segundo término, la reducción de emisiones de GEI como objetivo primordial
de las Leyes examinadas conecta la salud con las medidas de mitigación, que
constituye uno de los pilares en la lucha contra el cambio climático. De esta
manera, determinadas medidas cuyo fin fundamental es evitar el incremento de
emisiones tienen, a la vez, una clara incidencia en la mejora de la salud, habida
cuenta de la relación ente contaminación y deterioro de la misma. Así, la salud
es un componente de las mediciones de sustancias que se emiten a la
53
El Resumen Ejecutivo del Plan Andaluz de Acción por el Clima (aun no aprobado) señala en
este sentido que las interacciones entre el cambio climático y la salud humana son múltiples y
complejas (p. 33). Accesible en https://www.juntadeandalucia.es/sites/default/files/2021-
09/Resumen%20Ejecutivo%20PAAC_.pdf, Última consulta, 1 de octubre de 2021.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
21
atmósfera, tal y como recoge el art. 8.1 Ley 16/2017, de 1 de agosto
54
o un
elemento configurador de medidas aplicables en áreas estratégicas, como la
movilidad, en el sentido de disminuir la afección de la salud, bien por la
contención del tráfico rodado (tal y como plantea la Ley andaluza en su
Preámbulo en relación con el art. 36.7), bien por el fomento de vehículos térmicos
(en los términos del Preámbulo y Título V, sobre Movilidad y transporte, de la Ley
10/2019, de 22 de febrero, de Islas Baleares), con la consiguiente reducción de
emisiones.
En este contexto, resulta fundamental la coordinación en el seno interno de la
Comunidad Autónoma, pero también con otras Administraciones, a fin de
garantizar los objetivos de protección de la salud pública. Destacan, así,
previsiones como las del art. 38 de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, relativo a la
“coordinación entre administraciones”, en cuya virtud se exige la colaboración
con los entes locales para que incentiven al sector privado en la realización de
ciertas actuaciones vinculadas a las acciones de mitigación y adaptación: el
apartado g) se refiere de forma expresa a la reducción de impactos sobre la
salud; o la del art. 5 de la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de Andalucía, en cuya
virtud “las Administraciones públicas con competencias en materia de lucha
contra el cambio climático cooperarán y colaborarán entre sí con objeto de
prestarse mutuamente cuanto apoyo sea necesario para el desempeño eficaz de
sus funciones”. A ello se suman soluciones organizativas específicas para el
cambio climático, al modo de comisiones interdepartamentales, a las que,
claramente, se incorporan los titulares de los Departamentos competentes en
materia de salud
55
.
54
El precepto dispone, así, que en el Inventario de emisiones a la atmósfera y sumideros de CO2
de Cataluña, deben recogerse sustancias procedentes de fuentes naturales o antropogénicas
“que puedan incidir en la salud de las personas, en la degradación de los materiales, en los seres
vivos y en el funcionamiento de los ecosistemas, de acuerdo con la lista de contaminantes del
Anexo I”. En una línea similar, el art. 57 de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de Islas Baleares,
en relación con la “Información sobre emisiones de CO2”, impone la obligación al Gobierno Balear
de un protocolo de actuación y comunicación para los casos en que las emisiones de
contaminantes atmosféricos superen los niveles recomendados por la Organización Mundial de
Salud.
55
Véanse arts. 5 de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, y 6 de la Ley 8/2018, de 8 de octubre.

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
22
Con todo, el ámbito fundamental en que la protección de la salud pública ocupa
un lugar preeminente en las leyes que examinamos es el de la adaptación, en
claro paralelismo con el tratamiento que la LCCTE y el PNACC deparan a este
sector.
Así, el punto de partida del tratamiento de la salud a través de la adaptación al
cambio climático, se encuentra en la identificación de los principales riesgos del
cambio climático, con perspectiva territorial, esto es, teniendo en cuenta las
características de cada territorio. A ello se suma la conveniencia de actuar en
diversos sectores identificados como imprescindibles, estratégicos y, sobre todo,
vulnerables, de forma que se impone su consideración específica, pero también
holística, en el sentido de que la adaptación precisa de una visión conjunta de
los efectos y medidas que puedan establecerse en cada una de estas áreas,
teniendo en cuenta la concurrencia de los sistemas económicos, sociales y
ambientales
56
. La adaptación debe estar presente en todas las políticas públicas,
imponiéndose la coordinación de las Administraciones
57
, y la salud constituye un
ámbito cualificado para la proyección de las estrategias de adaptación
58
.
En este sentido, el objetivo de las tres Leyes examinadas es reducir los impactos
del cambio climático sobre los territorios, procurando reducir la vulnerabilidad de
los mismos e incrementando su resiliencia, de forma que todas estas variables
quedan engarzadas
59
, fundamentalmente mediante el recurso a la
56
Téngase en cuenta Mora Ruiz, “La perspectiva autonómica y local sobre el cambio climático…”,
cit. pp. 210, 211.
57
Estas dos cuestiones son objetivos específicos del PNACC, que, obviamente, deben estar
presentes en los Planes y Estrategias que se adopten por las Comunidades Autónomas. Véase
pp. 47 y 52 del Plan.
58
Con todo, debe advertirse que la “salud humana”, como área estratégica en la adaptación no
constituye un compartimento estanco, sino que deben reconocerse mutuas influencias con otros
sectores como el Agua, suelo, biodiversidad o ciudades y urbanismo. Véase p. 57 PNACC.
59
Sobre la relación de estos conceptos, véase Pablo Serra Palao, “La vulnerabilidad de los
ecosistemas: reflexiones para una mayor precisión conceptual”, en Blanca Soro Mateo/Jesús
Jordano Fraga/José F. Alenza García (Dirs.), Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática
en tiempos de emergencia, Ed. Tirant Lo Blanch, Valencia, 2020, p.227. En la misma línea, Mora
Ruiz, “La perspectiva autonómica y local sobre el cambio climático…”, cit. p. 202, quien destaca

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
23
planificación
60
. Con ello, las normas examinadas refrendan legalmente el
concepto de vulnerabilidad e institucionalizan la actuación sectorial en el área de
la salud, entre otras, si bien desde una perspectiva necesariamente integradora
de estas áreas, dada la interdependencia de las mismas
61
.
De esta forma, puestas en conexión las normas que examinamos con los
respectivos planes de acción en clima o documentos estratégicos aprobados (o
en vías de aprobación), puede reconocerse una cierta hoja de ruta
62
compartida
en el tratamiento de la adaptación en general, y de la protección de la salud, en
particular, consistente fundamentalmente en lo siguiente:
a) La identificación y evaluación de los efectos del cambio climático sobre los
distintos sectores, como pieza clave en la sistematización de evaluaciones y
fundamento de las medidas que puedan adoptarse
63
.
En efecto, el art. 23.1.a) de la Ley 16/2017, de 1 de agosto, dispone que “las
medidas que se adopten en materia de salud deben ir encaminadas a reducir la
vulnerabilidad de la población, y concretamente deben ir encaminadas a la
identificación y evaluación de los efectos del cambio climático sobre la salud de
las personas”.
que vulnerabilidad, adaptación y resiliencia sitúan en un primer plano el elemento territorial en la
lucha contra el cambio climático.
60
A modo de ejemplo, el Plan Andaluz de Acción por el Clima (Resumen Ejecutivo) se configura
como “un instrumento general de planificación para luchar contra el cambio climático y transición
hacia un nuevo modelo energético, busca la transformación ordenada de nuestra economía hacia
una economía baja en carbono y resiliente al clima” (p.18).
61
Véase Alenza García, “Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática”,…cit. p.27.
62
En relación con la ordenación en la Comunidad Autónoma de Cataluña, véase De La Varga
Pastor, “Las Leyes de Cambio Climático de Catalunya y Baleares”,…cit. pp. 190 a 193.
63
Sobre la importancia de la determinación de métodos que permitan evaluar los impactos, la
vulnerabilidad de personas y territorios y la adaptación, téngase en cuenta Alenza García,
“Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática”,…cit. pp. 18 y ss.

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24
Por su parte, el art. 20.ñ) de la Ley andaluza al regular sobre los “impactos
principales del cambio climático”
64
, incluye la incidencia de la salud humana, de
forma que se configura como un área estratégica en el ámbito de la planificación.
b) La adopción de medidas de prevención, como fórmula para reducir la
vulnerabilidad de la población.
En esta línea de actuación, debe destacarse, en primer lugar, el establecimiento
de programas y redes de vigilancia y de control, especialmente dirigidas a la
supervisión de enfermedades de transmisión vectorial y al control de la
contaminación atmosférica. Así lo recoge expresamente el apartado sexto de la
Disposición Adicional 6ª, sobre “Políticas Sectoriales”, de la Ley 10/2019, de 22
de febrero, de las Islas Baleares, o el art. 23.1.b) de la Ley 16/2017, de 1 de
agosto, añadiendo el control de la calidad del agua, la protección frente a las olas
de calor, así como de medidas en el ámbito alimentario, ante cualquier efecto del
cambio climático que pueda afectar a la inocuidad de los alimentos
65
. En todo
caso, debe recordarse que la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud
Pública introduce con carácter básico la vigilancia de la protección de la salud
pública, teniendo en cuenta elementos ambientales como los mencionados (art.
12.2).
Este enfoque se proyecta, incluso, sobre el ámbito concreto de las relaciones
laborales, de forma que se introduce como objetivo concreto la mejora de la salud
64
Se trata de valorar cuestiones como las lluvias torrenciales, altas temperaturas, pérdida de la
calidad del aire, incremento de enfermedades contagiosas….El Plan Andaluz de Cambio
Climático (Resumen Ejecutivo) señala, en este sentido, que el cambio climático es un “elemento
favorecedor de las zoonosis”, facilitando la aparición de enfermedades epidémicas o el
incremento de su transmisión (p. 17).
65
La Estrategia Catalana de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 (véase supra nota al pie
5) identifica en este sentido como un objetivo concreto la garantía de la efectividad de las
actuaciones de vigilancia y control sanitario del agua y los alimentos, además de la prevención
de enfermedades de transmisión vectorial, mejorar la calidad del aire, cumpliendo con los niveles
exigidos por la Organización Mundial de la Salud, y reducir el impacto de las temperaturas
extremas.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
25
laboral, en el entendido de que los trabajadores pueden considerarse población
vulnerable
66
De otra parte, la prevención se realiza a través de actividades de información y
fomento del conocimiento. El Plan Andaluz de Acción por el Clima introduce este
último elemento, identificando como línea estratégica de actuación el fomento de
mejora del conocimiento sobre los efectos del cambio climático en la seguridad
y la dieta alimenticia; y en la misma línea se sitúa la Estrategia Catalana de
Adaptación al Cambio Climático (en el marco del art. 23.1.c) de la Ley 16/2017,
de 1 de agosto), al introducir como un objetivo específico la mejora del
conocimiento sobre los efectos del fenómeno que nos ocupa; y la Ley Balear de
Cambio Climático, previendo diferentes medidas de información Ambiental
(Disposición Adicional 6ª. Apartado 6).
c) Elaboración de Planes Especiales que tengan en cuenta las exigencias de la
adaptación al cambio climático.
En este sentido, y en línea con lo dispuesto en el PNACC respecto de la
integración de la adaptación en planes sectoriales
67
, el art. 23.2 de la Ley
16/2017, de 1 de agosto, ordena de forma expresa que el Gobierno elabore y
apruebe “planes especiales de protección para los grupos de riesgo más
vulnerables”
68
.
Por su parte, el art. 9.3 de la Ley 8/2018, de 8 de octubre, establece que el Plan
Andaluz de Acción por el Clima contempla un programa de adaptación que, ex
66
Plan Andaluz de Acción por el Clima: las actuaciones preventivas en el medio laboral
constituyen una línea estratégica de actuación en el marco del área de salud.
67
Así, el PNACC, en materia de salud, contempla la integración de medidas de adaptación en el
Plan Nacional de Salud y Medio Ambiente, y Plan Nacional de Actuaciones Preventivas a los
efectos del exceso de temperaturas sobre la salud (p.52).
68
En este sentido, la Estrategia Catalana de Adaptación enumera los siguientes planes en
materia de salud que deberán incorporar medidas de Adaptación (p.19): Plan de Salud de
Cataluña; Plan interdepartamental e intersectorial de Salud Pública, Programa de Salud Pública
y Cambio Climático; y Plan de actuación para la mejora de la calidad del aire en las zonas de
población especial. Debe señalarse en este último sentido, que el art. 23.3 de la Ley 16/2017, de
1 de agosto, impone al Gobierno autonómico el deber de “cumplir los niveles de emisiones
contaminantes recomendados por la Organización Mundial de la Salud en sus informes
periódicos”.

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
26
art. 11.1, deberá proyectar sus medidas en los instrumentos de planificación
autonómica y local, una vez que se identifica la salud como área estratégica (art.
11.2. i)), de manera que los planes sectoriales que se desenvuelvan en este
ámbito se considerarán planes con incidencia ambiental (art. 19.1)
69
.
Por último, la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de Cambio Climático y Transición
Energética de las Islas Baleares recoge, igualmente, la obligación de adoptar
planes en materia de salud pública, incluyendo cuestiones como el
establecimiento de un sistema de alerta temprana (Disposición Adicional 6ª.
Apartado 6)
70
.
Lo expuesto hasta este momento permite reconocer una cierta
institucionalización de la protección de la salud pública en la legislación climática
de las CCAA examinadas. Pueden encontrarse algunas diferencias en la fórmula
concreta con la que tal incorporación se ha tratado en cada caso, pero es
evidente que todas consiguen reforzar esta conexión entre cambio climático y
salud desde el mismo momento en que una y otra son objeto de previsión en las
Leyes autonómicas. Ello permite, a su vez, robustecer el grado de aplicación de
los diferentes Planes o Estrategias examinadas en este epígrafe que, aun
moviéndose en el ámbito de los instrumentos programáticos, crean todo un
marco de referencia para las concretas medidas de lucha contra cambio climático
que forman parte de la política de salud pública de cada Comunidad Autónoma.
III. OTROS INSTRUMENTOS AUTONÓMICOS DE LUCHA CONTRA EL
CAMBIO CLIMÁTICO EN COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN LEYES DE
CABECERA
Las otras CCAA que no han legislado sobre el cambio climático presentan una
situación heterogénea en cuanto a la actividad llevada a cabo en este ámbito.
En términos generales, como ya se ha indicado, estas Comunidades han
aprobado diferentes instrumentos programáticos sobre el cambio climático,
diferenciándose en el momento de aprobación de las mismas, de forma que,
69
Para una consideración más detenida de la planificación en la Ley Andaluza, véase Mora Ruiz,
“La respuesta legal de la Comunidad Autónoma de Andalucía…”, cit. pp.19 y ss.
70
Al respecto, véase De la Varga Pastor, “Las Leyes de Cambio Climático de Catalunya y
Baleares”,…cit. pp. 202 a 204.

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27
junto a Estrategias muy recientes, nos encontramos con otras previsiones muy
anteriores en el tiempo, que pueden estar (o no) en fase de revisión, y ello en
paralelo con la aprobación de Anteproyectos de Ley (o Proyectos), que aún no
han culminado
71
. Así, a modo de ejemplo, y en el momento de escribir estas
líneas, la Comunidad Autónoma de La Rioja anuncia que el Consejo de Gobierno
trabaja en un proyecto de ley sobre la materia que nos ocupa, aunque cuenta
con la Estrategia de Lucha contra el Cambio Climático de La Rioja 2008-2012
que, hasta la fecha, sólo se ha proyectado en una Estrategia de mitigación
72
. Por
su parte, la Comunidad Autónoma de Galicia cuenta con la referencia que
constituye la Estrategia Gallega de Cambio Climático y Energía 2050 y el Plan
Regional Integrado de Energía y Clima 2019-2023, que concreta las grandes
líneas de acción de la primera
73
. En contraposición, la Comunidad Autónoma de
Valencia aprobó recientemente el Anteproyecto de Ley del Cambio Climático y
Transición Energética
74
, cuenta con la Estrategia Valenciana ante el Cambio
Climático, y está en vías de aprobación la Estrategia Valenciana de Cambio
Climático y Energía Horizonte 2030
75
.
71
Entre estas CCAA se encuentran, al menos, Aragón, Asturias, Canarias, La Rioja, Navarra,
País Vasco y Valencia: https://www.climatica.lamarea.com/7-ccaa-en-marcha-ley-de-cambio-
climatico, Última consulta, 1 de octubre de 2021.
72
El 21 de julio aparece en prensa la noticia de elaboración de un proyecto de Ley por parte del
Gobierno riojano: https://www.larioja.com/la-rioja/andreu-anuncia-rioja-20210721135157-
nt.html, Última consulta, 1 de octubre de 2021. Además, está pendiente de aprobación el
borrador de la Estrategia Regional de Adaptación al Cambio Climático: véase
https://www.adaptecca.es/administracion-local/comunidades-
autonomas/ccaa?field_ccaa_value=17, Última consulta, 1 de octubre de 2021.
73
La Estrategia fue aprobada por el Consejo de Gobierno el 3 de octubre de 2019. Ambos
documentos están accesibles en https://cambioclimatico.xunta.gal/estratexia-cambio-climatico,
Última consulta, 1 de octubre de 2021.
74
Véase https://www.europapress.es/comunitat-valenciana/noticia-aprobado-anteproyecto-ley-
cambio-climatico-fija-reduccion-40-emisiones-co2-2030-20210806143415.html, Última
consulta, 1 de octubre de 2021.
75
Estos documentos están accesibles en https://www.adaptecca.es/administracion-
local/comunidades-autonomas/ccaa?field_ccaa_value=10, Última consulta, 1 de octubre de
2021.

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
28
Como puede verse, se trata de una situación peculiar que ofrece un saldo
complejo en cuanto al tratamiento jurídico del cambio climático en estas
Comunidades. Ni todas las Comunidades cuentan con planes vinculantes, ni
todas han actualizado su hoja de ruta mediante la aprobación de la
correspondiente Estrategia que, pese a su carácter programático, establece las
líneas de evolución de cada Comunidad Autónoma en la configuración de su
política de cambio climático.
Trasladada esta complejidad al tratamiento de la salud pública desde la
perspectiva climática en estas Comunidades Autónomas, el análisis de cada una
de las iniciativas autonómicas supera con creces las dimensiones de este
Trabajo, por lo que sólo se van a esbozar los elementos fundamentales
presentes en los documentos y planes más recientes ya aprobados, teniendo en
cuenta que los mismos han de desenvolverse en el marco creado por el Estado
a partir de la LCCTE, el Plan Integrado de Energía y Clima y, sobre todo, el
PNACC.
Así, en primer lugar, y en línea de lo que han regulado las Comunidades
Autónomas de Cataluña, Andalucía e Islas Baleares, la salud se configura como
un elemento sobre el que observar los efectos del cambio climático, atendiendo
a la concurrencia de población vulnerable. Así se pone de manifiesto, entre otras,
en la Estrategia KLIMA 2050 del País Vasco
76
, que contempla la valoración de
efectos como las altas temperaturas, o la alteración del aire y las aguas, y
considera que la Comunidad Autónoma cuenta con una población vulnerable
importante, como consecuencia del envejecimiento de la misma (p.99). Por su
parte, la Estrategia Gallega de Cambio Climático y energía 2050, incluye
apartado 6.2.4.6, centrado en la “vulnerabilidad y riesgo en salud en Galicia”.
76
Aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 2 de junio de 2015. Accesible en
http://www.euskadi.net/informacion/estrategia-vasca-de-cambio-climatico-2050/web01-
a2ingkli/es/, Última consulta, 1 de octubre de 2021. Un estudio mayor sobre esta Estrategia
puede encontrarse en Moreno García, “Las políticas en materia de cambio climático en el País
Vasco”,…cit. pp. 222 y ss.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
29
Junto a ello, la Estrategia Aragonesa de Cambio Climático Horizonte 2030
77
incluye como medida de actuación (bajo la denominación de “ruta de
actualización”), la evaluación de los efectos del cambio climático, atendiendo a
la estructura demográfica y vulnerabilidad de la población (p.95).
En segundo lugar, puede apreciarse un mayor interés en las relaciones entre la
protección de la salud pública y las medidas de mitigación, en el sentido de que
el ahorro y la eficiencia energética, las medidas de movilidad segura y sostenible,
además de la promoción de hábitos saludables como el fomento de los
desplazamientos a pie o el consumo de alimentos frescos de proximidad son
soluciones para la reducción de GEI con clara incidencia en la mejora de la
salud
78
. No obstante, en la medida en que se trata de medidas recogidas en
documentos de naturaleza programática y que, en el caso de que se introduzcan
en normas vinculantes, van a descansar, sobre todo, en el fomento por parte de
las Administraciones públicas, en el sentido de que incentiven estos
comportamientos, no estamos ante previsiones definitivas en lo que a los
objetivos de mitigación se refiere.
Por último, la protección de la salud se convierte en un área específica sobre la
que actuar desde la perspectiva de la adaptación, contemplándose medidas
similares a las ya examinadas en el epígrafe anterior y que van desde la
77
Esta Estrategia fue aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de febrero de 2019.
Accesible en https://www.estrategiaaragonesacambioclimatico.es/, Última consulta, 1 de
octubre de 2021.
78
En este sentido, la Estrategia Aragonesa ya citada establece como uno de sus pilares una
Comunidad Autónoma saludable (“Aragón saludable”), recogiendo medidas como las
enumeradas en el texto principal y vinculadas a la mejora de la calidad del aire o la mejora de la
salud cardiovascular (p.53). Además, se reconoce la responsabilidad de las Administraciones de
“abordar estrategias que contribuyan a la mejora de la salud de los aragoneses y al desarrollo
sostenible de sus actividades y su territorio” (p.52). En esta línea se sitúan algunas de los
Anteproyectos/Proyectos que se han aprobado recientemente, destacando en este sentido el
Proyecto de Ley Foral de Cambio Climático y Transición Energética de Navarra (arts. 29 y 37),
accesible en
https://gobiernoabierto.navarra.es/sites/default/files/02_plf_cambio_climatico_y_transicion_ener
getica_1.pdf, Última consulta, 1 de octubre de 2021 ; o la futura Estrategia Valenciana ante el
Cambio Climático Horizonte 2030 (medida 48).

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
30
vigilancia y control, especialmente en materia de calidad del aire, hasta el
impulso de la I+D+i.
Así, desde el ámbito de la prevención, destacan medidas de vigilancia y control
de la calidad del aire (sistema de alerta temprana), así como de enfermedades
recogidas en la Estrategia Aragonesa de Cambio Climático
79
; las medidas de
información de la población o la protección de la salud laboral de la Estrategia
KLIMA 2050 (en relación con impulso de la información y la mejora y
transferencia del conocimiento) y el Plan de Adaptación al Cambio Climático de
Canarias
80
. Por su parte, la Estrategia Gallega de Cambio Climático y Energía
2050, presenta una dimensión reforzada de la información y sensibilización de la
población (Objetivo 10), que conecta directamente con la idea de gobernanza,
en la que la concienciación de la ciudanía adquiere un gran protagonismo,
proyectándose sobre medidas concretas en el Plan Integrado de Energía y Clima
(Línea 30).
En materia de I+D+i es especialmente llamativa la previsión de la Estrategia
Canaria de Lucha contra el Cambio Climático, contemplando una línea prioritaria
de investigación sobre el sector salud, y cuestiones diversas como las
enfermedades infecciosas tropicales
81
. En el mismo plano se sitúan las
propuestas de dinamización y conocimiento de la citada Estrategia Gallega, que
se concreta en la Línea 25 de actuación del Plan Integrado.
Finalmente, la protección de la salud pública precisa de la integración de las
exigencias de adaptación en la planificación sectorial, como ya se ha señalado.
79
Véase pp. 75 y 95, respectivamente
80
Véase pp. 63 y ss. El plan se encuentra accesible en
https://www.adaptecca.es/sites/default/files/documentos/plan_de_adaptacin_de_canarias_al_ca
mbio_climtico.pdf, Última consulta, 1 de octubre de 2021.
81
La Estrategia fue aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de marzo de 2009 y
por Resolución del Parlamento Canario de 14 de mayo de 2009. Véase p. 95. Accesible en
https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CC4QFj
AA&url=http%3A//climaimpacto.eu/wp-content/uploads/2012/03/ESTRATEGIA-CANARIA-DE-
LUCHA-CONTRA-EL-CAMBIO-
CLIM%25C3%2581TICO.pdf&ei=39UtUfTLPIfA0QW7nID4AQ&usg=AFQjCNEQIg0iEeSyJ3aSg
8kK8wpX7PznXw&bvm=bv.42965579%2Cd.d2k, Última consulta, 1 de octubre de 2021.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
31
A modo de ejemplo, este es el enfoque de la citada Estrategia Aragonesa de
Cambio Climático, al referirse al Plan de Salud de Aragón 2030, como cauce
para aumentar la resiliencia de la población y del sistema de salud frente al
cambio climático (Meta 8)
82
.
Como puede verse, estas otras CCAA que no han legislado sobre cambio
climático y salud, sí han ido construyendo un marco general que se mueve dentro
de las líneas fijadas por la LCCTE y la planificación estatal aplicable y que es
compartida, en cuanto al tipo de medidas por las CCAA que aprobaron con
anterioridad las leyes de clima. La consecuencia es la configuración de una
ordenación de la salud pública a través de instrumentos normativos diversos, de
distinta intensidad en cuanto a su alcance vinculante, y que podrían poner en
riesgo los objetivos irrenunciables de adaptación y resiliencia. En este sentido,
la diferente velocidad de las Comunidades Autónomas en la aprobación de sus
respectivas normas y/o planes y programas constituiría, en mi opinión, un
obstáculo para la configuración de una política de salud pública eficaz como
rasero y objetivo de la lucha contra el cambio climático.
IV. CONCLUSIONES: CONCURRENCIA DE MODELOS Y EFECTOS DEL
MOSAICO
Lo dicho en el último párrafo del epígrafe anterior plantea la oportunidad de
reflexionar sobre las fórmulas empleadas por las CCAA para articular una
protección eficaz de la salud pública desde la perspectiva climática que, a la
postre, tiene que ver con la idoneidad de estas Administraciones para el diseño
de estrategias propias de lucha contra el cambio climático.
Sobre esta premisa, la primera cuestión que cabe destacar es que el hecho de
que las normas, estrategias y planes examinados incluyan la salud como un
ámbito cualificado en relación con los efectos del cambio climático y, a la vez, el
82
Es llamativo que la Estrategia Gallega de Cambio Climático y Energía 2050, en contraposición
con otras CCAA, no haya previsto como ámbito sectorial de actuación la salud pública, si no que
la misma se encuentra tratada de forma dispersa en los ámbitos sectoriales que el documento
identifica como prioritarios, a saber: Industria y energía; agrícola, forestal y ganadero; medio
marino y pesca; biodiversidad y medio natural; movilidad y transporte; y territorio y servicios (p.
111).

M. Mora RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 37
32
objeto de protección no constituye una novedad, habida cuenta de la relación
entre el derecho ambiental y la protección de la salud pública. Sin embargo, sí
es novedoso el planteamiento de las normas relativas al clima, en la medida en
que éstas tratan de atajar un problema complejo como el que representa el
cambio climático y, por tanto, el instrumentario jurídico del que se dispone
también es especial, en el marco de un derecho que debe ser flexible y tener
capacidad de anticipación y resiliencia
83
.
Desde esta última perspectiva, las previsiones específicas sobre salud en la
LCCTE y en las Leyes autonómicas de clima suponen un avance, puesto que
dan carta de naturaleza a la trayectoria planificadora seguida en materia de
medio ambiente-salud, reforzando su observación y cumplimiento.
En cierto modo, del examen realizado en los epígrafes anteriores, puede llegarse
a la conclusión unánime de reconocer la incidencia del cambio climático en la
salud y, por tanto, la necesidad de incluir el objetivo de la protección de la salud
en las normas, programas y planes, además de la conveniencia de identificar un
sector estratégico de actuación, conectado con otros de la misma naturaleza.
La cuestión, sin embargo, es la diversidad de modelos normativos existentes en
la actualidad y la disparidad de instrumentos para abordar la protección de la
salud desde las estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático. Sin
duda, puede afirmarse que el tratamiento que las CCAA deparan a la salud
desde el ámbito de la lucha contra el cambio climático origina un mosaico de
soluciones, que permite reconocer la concurrencia de modelos diversos, aunque
no totalmente dispares.
Esta situación podría llevar a cuestionar la virtud de esta situación de dispersión
y la operatividad y eficacia de los instrumentos normativos examinados para
lograr una efectiva protección de la salud pública. Sin embargo, no puede
perderse de vista que el cambio climático tiene una componente territorial que
hace inevitable que las CCAA, en tanto que entidades infraestatales, dispongan
de una cierta capacidad de diseño y articulación de sus propias políticas
sectoriales bajo el paraguas de la lucha contra el cambio climático.
83
Véase Mora Ruiz, “Comunidades Autónomas, Cambio Climático y Energía”,…cit. p.21.

RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 37 La protección de la salud…
33
En este sentido, la LCCTE sólo realiza ciertos apuntes sobre la protección de la
salud, permitiendo la entrada de las CC.AA en el desarrollo del mínimo dispuesto
por el art. 23; y en la misma línea se sitúa el PNACC que, en mi opinión, se erige
como un marco de referencia a partir del cual hacer posible la coordinación de
las distintas Administraciones. Por tanto, desde el ámbito estatal no hay duda de
que las CCAA tienen espacio para concretar en sus territorios políticas propias
de protección de la salud pública.
La especialidad y también la dificultad del modelo generado por las CCAA está,
como ya se ha señalado, en la heterogeneidad de situaciones y densidad
normativa con la que se ha abordado la protección de la salud desde la
intervención en materia de clima. Y es esta cuestión de las diferentes
velocidades a la que me refería anteriormente la que, en mi opinión, puede restar
eficacia a las opciones autonómicas concurrentes en la actualidad. La ausencia
de Leyes o planes vinculantes en la mayoría de CCAA y la generalidad de
instrumentos de carácter programático puede constituir un obstáculo para que
las mismas diseñen una auténtica política de salud pública frente al cambio
climático.
A mi juicio, estamos en un momento temprano de regulación autonómica frente
al cambio climático, en el sentido amplio del término, de forma que no es posible
alcanzar una conclusión definitiva sobre la operatividad (o no) de un modelo
dispar de protección de la salud pública desde la ordenación del cambio
climático. Antes al contrario, la necesidad de que la adaptación y resiliencia
tengan en cuenta las especialidades y características de cada territorio, y el
hecho de que la mayoría de las CCAA (tal y como se ha evidenciado), comparten
estrategias y áreas de acción, hacen pensar que se camina hacia la
consolidación de la protección de la salud a través del ordenamiento climático,
de forma que la diferencia entre las CCAA no sea sino una ventaja que permita
alcanzar los objetivos compartidos de reducción de GEI y adaptación a los
efectos del cambio climático.
V. BIBLIOGRAFÍA CITADA

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