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Sección Ciencias Sociales • Vol. 24 Nº 5 • [oct/dic 2021 ]
ISSN 1851-3123 • http://revele.uncoma.edu.ar/htdoc/revele/index.php/Sociales/article/view/3556/PDF
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Arturo Miguel Chípuli Castillo;
Blanca Estela Librada Castillo Morales
El enfoque de gobierno abierto en las políticas
públicas: el caso del programa para un gobierno
cercano y moderno (2013-2018)
Open government approach to public policy: the case of close and modern
government program (2013-2018)
Arturo Miguel Chípuli Castillo1
achipuli@uv.mx
Blanca Estela Librada Castillo Morales2
bcastimo85@hotmail.com
1
Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad
Veracruzana. México;
2Facultad de Derecho - Universidad Veracruzana.
México
RESUMEN
El Programa para un Gobierno Cer
cano y
Moderno (PGCM) representó uno de los diversos
programas transversales de política pública
implementados por el gobierno federal
mexicano como parte del Plan Nacional de
Desarrollo para el periodo 2013-2018. Entre sus
objetivos fundamentales se plant
eó la
co
nstrucción de una política de gobierno
abierto, que implicó diversas estrategias y
líneas de acción tendientes al desarrollo y la
modernización de la Administración Pública
Federal. Derivado de lo anterior, nos
preguntamos ¿en qué medida el programa
integr
ó en su diseño el enfoque de gobierno
abierto? Con motivo de lo anterior, el presente
documento analiza los objetivos, estrategias y
líneas de acción que integraron al PGCM a
través de cuatro principios (transparencia,
rendición de cuentas, participación y
uso de
tecnologías e innovación) y sus componentes,
los cuales ponen en evidencia una observancia
alta de los valores del gobierno abierto en el
diseño del programa, así como algunas
omisiones importantes.
Palabras clave: Gobierno Abierto; Políticas
Públicas; Gobierno Cercano y Moderno.
ABSTRACT
The Program for a Close and Modern Government
(PGCM) represented one of the various
transversal public policy programs implemented
by the Mexican federal government as part of
the National Development Plan for the period
2013-
2018. Among its fundamental objectives
was the construction of an open government
policy, which involved various strategies and
lines of action aimed at the development and
modernization of the Federal Public
Administration. Derived from the a
bove, we
wonder to what extent did the program
integrate the open government approach into its
design? Due to the above, this document
analyzes the objectives, strategies and lines of
action that made up the PGCM through four
principles (transparency, accountability,
participation and use of technologies and
innovation) and its components, which put into
evidence a high observance of open government
values in the design of the program, as well as
some important omissions.
Key words:
Open Government, Public Policy,
Close and Modern Government.
Recibido:
09|09| 21 -
Aceptado:
19|10|21 -
Publicado:
28|12|21
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Arturo Miguel Chípuli Castillo;
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INTRODUCCIÓN
El concepto de gobierno abierto encuentra sus cimientos en el popular discurso realizado por Barack
Obama al inicio de su mandato presidencial y con la emisión del Memorándum sobre Transparencia y
Gobierno Abierto (Memorandum on Transparency and Open Goverment) en enero de 2009. Desde
entonces, y sobre todo a partir de la exitosa experiencia de los Estados Unidos de América, el
concepto ha encontrado eco en muchas naciones democráticas, expandiendo su contenido y
generando una progresiva tendencia de “apertura” (openness), incidiendo notablemente en la
construcción de la política pública a nivel nacional y sub-nacional, e incluso expandiéndose al
ámbito del poder legislativo y judicial, con lo cual hoy puede hablarse de un Estado abierto1. Con
base en lo antes referido, hoy puede afirmarse que el gobierno abierto conforma, no solo una
filosofía de la gestión y modernización de las instituciones y órganos públicos, sino también un
enfoque del diseño e implementación de políticas públicas, el cual se encuentra conformado por
cuatro pilares fundamentales: la transparencia, la participación, la rendición de cuentas y el uso de
las tecnologías de la información y la comunicación.
Derivado de lo antes expuesto, el presente artículo tiene como propósito analizar el grado
de incidencia del enfoque de gobierno abierto en el diseño del programa para un gobierno cercano y
moderno (PGCM), el cual constituyó un programa transversal de política pública derivado del Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018, cuyo objetivo fue “incrementar la eficacia gubernamental y
estrechar su relación con el ciudadano, (construir) un gobierno abierto, orientado a dar resultados;
y (contribuir) a alcanzar las Cinco Grandes Metas Nacionales” (PGCM 2013). Partiendo de que un
gobierno cercano y moderno requiere de un acceso efectivo a la información que brinde los
mecanismos para el monitoreo y evaluación del gasto público, la participación ciudadana en la
actividad gubernamental, y sobre todo, la rendición de cuentas, el programa asume en su
exposición de motivos los principios del gobierno abierto.
En este sentido, el documento se divide en cinco apartados: En el primer apartado se
analiza, de forma general, el concepto de gobierno abierto y su desarrollo en México. En el segundo
apartado, se aborda lo referente a las políticas públicas y la necesidad de incorporar un enfoque de
gobierno abierto. En el tercero, se esboza el enfoque de gobierno abierto en las políticas públicas y
se compara el contenido del programa en análisis con el estándar de gobierno abierto; y finalmente,
en el quinto apartado, se presentan los resultados obtenidos.
METODOLOGÍA
Para el logro del objetivo antes planteado, se construyó un estándar con base en los
principios plasmados en la Declaración de Gobierno Abierto (AGA 2011) de la Open Govenment
Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto o AGA) y en el Manual de OGP: Reglas de Operación
para Participantes (AGA 2020a). Se tomaron dichos documentos por dos razones: la primera es que
la Declaración representa una carta de compromisos que los países que participan de dicha alianza
se obligan a cumplir, promover y defender, y que sirven de base para el diseño de sus planes de
acción; es decir, es un documento que genera obligaciones para las naciones participantes. Los
compromisos adoptados se enmarcan dentro de 4 elementos específicos, que fungen como valores o
1 El Estado Abierto constituye una noción en construcción que alude a “…la voluntad formalmente expresada por parte de
gobiernos, parlamentos, cortes de justicia, organismos de control público u otras instituciones estatales o paraestatales de
promover la apertura de sus repositorios de datos, el acceso ciudadano a la información, la participación social en las distintas
fases del ciclo de las políticas públicas, la rendición de cuentas y, en general, el control de la gestión pública por parte de la
ciudadanía” (Oszlak 2013). No se trata simplemente de la conjunción de tres conceptos medulares: gobierno abierto,
parlamento abierto y justicia abierta; sino más bien a la aspiración de implantación de un modelo, paradigma o filosofía de
gestión pública que propone reforzar los pesos y contrapesos entre los diferentes poderes, involucrando a la ciudadanía, a
través de un rol más activo, en el ejercicio de funciones y mecanismos de control, aprovechando las ventajas de las TIC, y
reforzando el principio de colaboración entre los diversos actores (públicos y privados) (Oszlak 2017).
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principios del gobierno abierto, y que son: transparencia, participación, rendición de cuentas e
innovación y uso de tecnologías. En segundo lugar, respecto del Manual, su importancia radica en
constituir un documento que establece las reglas, roles y responsabilidades de los países de la
Alianza, así como los elementos que fungen como valores guía para la elaboración de los Planes de
Acción de Gobierno Abierto. Al igual que la Declaración, asume a la transparencia, rendición de
cuentas, participación y uso de tecnologías, como valores guía de las acciones en materia de
gobierno abierto. En conjunto, ambos documentos presentan los elementos básicos a los cuales
debe adherirse una política pública con enfoque de gobierno abierto.
Derivado de lo anterior, en el presente texto tomaremos los principios consagrados en
ambos textos como unidades de análisis para examinar los objetivos, estrategias y líneas de acción
del PGCM, con la finalidad de dilucidar el grado de incidencia del enfoque de gobierno abierto en su
diseño. Calificaremos está a través de una escala de cuatro niveles (nulo, bajo, medio y alto). A
cada uno de estos niveles se les asignara una calificación que va del 0 al 3, dependiendo si el
programa contempla acciones en cada uno de los rubros señalados. Finalmente, valoraremos la
incidencia total a través de la suma de los valores por cada rubro, y calificaremos con una escala de
tres niveles: bajo, medio y alto.
EL GOBIERNO ABIERTO EN MÉXICO. UN ACERCAMIENTO
El gobierno abierto es un concepto complejo, en constante construcción y evolución, que
ofrece una serie de ideas provocadoras para el replanteamiento del gobierno, a través de formas y
acciones innovadoras que buscan mejorar y aumentar las capacidades de las sociedades
democráticas para hacer frente, con eficacia, de manera sostenible y equitativa a temas de interés
común (Cobo 2013: 101); así como resolver reclamos añejos generalmente vinculados con la
transparencia, la participación en el diseño e implementación de políticas públicas (incidiendo en
las decisiones); y la colaboración e innovación entre los distintos actores públicos y privados
(Ramírez-Alujas y Güemes 2012: 370).
Como se mencionó, su uso moderno adquiere relevancia y popularidad con el discurso de
Barack Obama, y con su Memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto en enero de 2009, el
cual representó un momento clave para la reformulación del concepto y su valoración a nivel
mundial2. En tal documento se plasmó la intención del ex mandatario norteamericano para abrir las
puertas de su gobierno, tomando como base la transparencia, la participación y la colaboración, con
la finalidad de fomentar la confianza pública y fortalecer la democracia. La experiencia acaecida en
los Estados Unidos de América fue reconocida por diversas naciones democráticas, las cuales se
interesaron por las acciones emprendidas, derivando en la creación de la Alianza para el Gobierno
Abierto en junio del año 2011, resaltando la importancia del concepto, el cual se identifica como
“una relación de doble vía entre ciudadanía y Estado, posibilitada por la disponibilidad y aplicación
de TIC (tecnologías de la información y el conocimiento) que facilitan múltiples interacciones entre
actores sociales y estatales, y se traducen en vínculos más transparentes, participativos y
colaborativos” (Ozslak y Kaufman 2014: 7). Permitiendo entablar una constante conversación con
los ciudadanos, con la finalidad de escuchar lo que ellos dicen y solicitan, lo cual abre la puerta
para tomar decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, facilitando la colaboración de los
ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios, a la vez que comunica todo lo que decide
y hace de forma abierta y transparente (Concha y Naser 2012: 12).
2 El término Gobierno Abierto comenzó a ser utilizado tiempo atrás, específicamente en 1955 en el contexto de la creación
del Subcomité Especial sobre Información Gubernamental del Congreso de los Estados Unidos, la cual incubó la legislación
que, una década más tarde, daría origen a la Freedom of Information Act. Wallace Parks, quien fuese consejero de ese
subcomité, fue el primero en emplear el término “open government” en forma escrita, al incluirlo en un artículo póstumo.
Aunque nunca definió el término, la acepción que le otorgaba lo asociaba claramente con la noción de accountability o
rendición de cuentas (Ozslak 2015: 27)
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Para unirse a la AGA, los gobiernos de los países deben cumplir con diversos requisitos. En
primer lugar, deben demostrar el compromiso con los valores establecidos en la Declaración de
Gobierno Abierto, el cual se determina conforme a una serie de criterios de elegibilidad, y a la
aprobación de una evaluación de verificación de valores. El núcleo básico de elegibilidad se
determina mediante evaluaciones del desempeño de los países en cuatro áreas críticas de gobierno
abierto (transparencia fiscal, acceso a la información, divulgación de activos y participación
ciudadana); mientras que la evaluación de valores (OGP Values Check Assessment) se realiza a
través de dos indicadores del “conjunto de datos sobre democracia” de V-Dem (Varieties of
Democracy): “entrada y salida de OSC” y “represión de las OSC”. En segundo término, cada
gobierno debe identificar una agencia gubernamental o ministerio principal que asumirá la
responsabilidad de coordinar el proceso y las actividades entre la AGA y el gobierno. Finalmente,
una vez aprobados los criterios de elegibilidad y la verificación de valores, y determinada la agencia
que servirá de puente entre la organización y el gobierno, se debe elaborar una carta de intención,
que exprese formalmente el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, el respaldo a la
Declaración de Gobierno Abierto, describa las reformas anteriores en la materia; y especifique la
agencia y punto de contacto de alto nivel que fungirá como responsable (AGA, 2020b).
Una vez incorporados a la AGA, los gobiernos deberán elaborar un Plan de Acción, el cual
representa la pieza medular de la política de gobierno abierto en un país, y que es producto de un
proceso de co-creación en el que los gobiernos y la sociedad civil establecen compromisos
ambiciosos para promover la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana
(AGA, 2020a: 10). En este, se manifiestan los compromisos concretos en materia de gobierno
abierto, y que parten de un proceso colaborativo donde se plasman las acciones implementadas con
anterioridad, los retos y obstáculos en áreas específicas, así como las acciones y etapas
correspondientes para el logro de los objetivos asumidos.
En un principio, la Alianza se conformó por ocho países participantes: Estados Unidos de
América, Brasil, México, Noruega, Reino Unido, Indonesia, Filipinas y Sudáfrica. A los cuales se han
sumado muchos otros de forma progresiva. Los países de América Latina se han sumado de forma
gradual a los esfuerzos por la implementación de estrategias de gobierno abierto, centrándose, por
ejemplo, en fortalecer el marco regulatorio sobre el acceso a la información pública y la
transparencia; aumentar el uso de las TIC y nuevas tecnologías (particularmente las redes sociales);
poner en marcha programas para mejorar la interacción con gobiernos subnacionales; así como
desarrollar una cooperación más estrecha con el sector privado (OCDE, 2015: 44).
Como puede advertirse, desde sus orígenes, y gracias a las buenas credenciales en materia
de transparencia y acceso a la información3, México formó parte del comité promotor de la AGA,
donde ha tenido un papel activo y fundamental en la consolidación de dicho órgano. En el contexto
de la primera reunión de esta organización, celebrada en Washington, D.C., el 26 de agosto de
2011, México y los demás países fundadores, adoptaron una serie de compromisos, los cuales
sirvieron de base para la construcción de los Planes de Acción. En el caso mexicano, y gracias a los
esfuerzos coordinados por el entonces denominado Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (IFAI)4 , se construyó el Primer Plan de Acción, mismo que fue presentado el 21 de
septiembre del mismo año., y ampliado con la participación de la sociedad civil en mayo de 2012.
Desde entonces, el Estado mexicano junto con la sociedad civil organizada, han diseñado e
implementado cuatro planes de acción en materia de gobierno abierto a nivel federal, mismos que
han representado elementos clave para la configuración de un esquema de gobernanza que busca,
por un lado, fortalecer la vida pública a través de la colaboración entre el gobierno y la ciudadanía;
y por el otro, fortalecer las instituciones democráticas.
3 México entró a la Alianza superando los requisitos mínimos de elegibilidad, con una puntuación alta en cada uno de los
criterios. En el momento de su adhesión, el país contaba con la clasificación más alta posible de presupuestos abiertos (4 de
4), una ley de acceso a la información, la clasificación mínima aceptada de divulgación de patrimonio; y una puntuación de
7,65 de un máximo de 10 en el Índice de Libertades Civiles de la Economist Intelligence Unit (Gutiérrez y Ocejo 2013: 29)
4 Actualmente denominado Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
(INAI).
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El primer Plan de Acción (2011-2013) estableció 38 compromisos enmarcados en cuatro de
los cinco ejes estratégicos previstos en la AGA5, a los cuales se sumaron 36 más en el contexto del
Plan de Acción Ampliado. En 2013, se realizó un segundo ejercicio a nivel federal, el cual a través
de nueve mesas de trabajo temáticas y una participación de más de 300 participantes, generó el
segundo Plan de Acción (2013-2015), el cual constó de 26 compromisos (Salas 2015: 234-235). El
tercer Plan de Acción (2016-2018), se construyó sobre la base de una consulta pública por internet,
jornadas abiertas, mesas de trabajo y planes de trabajo, de la cual derivaron 7 ejes temáticos y 11
líneas de acción. Por último, el cuarto Plan de Acción se implementó en 2019, y contempló un
proceso de co-creación que contó con la participación de más de 1,500 personas (por medios
digitales y de manera presencial), en la definición de los 13 compromisos que lo conforman. Este
último Plan de Acción se encuentra vigente hasta el año 2021.
Como puede apreciarse, México ha tenido un rol activo en la consolidación de la Alianza y
en la conformación de una agenda internacional de gobierno abierto. Gracias a los significativos
avances en materia de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas de la primera
década del siglo XXI, pudo ubicarse de forma significativa entre los países que implementaron una
política basada en los principios del gobierno abierto. Si bien no ha sido un proceso libre de
obstáculos y desafíos6, los Planes de Acción han demostrado que existe voluntad para transformar
los principios plasmados en la Declaración de Gobierno Abierto en compromisos y acciones de
política pública concretas, destinados a la apertura del gobierno. En este sentido, el enfoque de
gobierno abierto ha incidido en el diseño de políticas públicas, estableciendo estrategias destinadas
a la mejora y modernización de los gobiernos, a través de una visión que incorpora la transparencia,
la participación, la rendición de cuentas y la innovación, en todos los procesos de las entidades y
órganos públicos. En el siguiente apartado abordaremos el citado enfoque.
POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO ABIERTO
El estudio y formulación de las políticas públicas es una disciplina relativamente reciente
que inicia con el texto del profesor norteamericano Harold D. Lasswell “La Orientación Hacia las
Políticas” (“The Policy Orientation”) de 1951. La fecha es importante para entender el objetivo de
las políticas públicas, pues el nuevo enfoque nace después de la Segunda Guerra Mundial, una vez
consolidado el bloque socialista en la mitad de Europa, y después de haberse llevado a cabo el
primer conflicto bélico que dio inicio a la Guerra Fría: la guerra de Corea. La consolidación de una
nueva potencia militar y económica supuso un desafío directo al capitalismo democrático
estadounidense, sobre todo en lo relativo a la eficiencia de la administración pública, la cual se
enfrentaba a un modelo estatal centralizado que controlaba todos los medios de producción
(Vazquez y Delaplace 2011: 35). A este contexto, se sumó la preocupación por la eficiencia de los
gobiernos (misma que se incrementaba tanto como la complejidad económica, política y social en
que habrían de desenvolverse), las limitaciones técnicas y financieras; así como el fracaso de los
modelos que habían privilegiado la más absoluta libertad de los mercados y la modificación de los
patrones de actuación de los aparatos gubernamentales (Merino 2013: 31).
Ante tales retos, la respuesta institucional más influyente tuvo como punto de partida la
doctrina de H.D. Lasswell, la cual Merino (2013: 31) ha resumido de la siguiente manera:
5 1. Mejoramiento de los servicios públicos, 2. Incrementar la integridad pública, 3. Gestión efectiva y eficiente de los
recursos públicos, 4. Crear comunidades más seguras; y 5. Incremento de la responsabilidad corporativa y rendición de
cuentas institucional y del sector privado. Respecto del citado primer Plan de Acción, no se consideraron compromisos
vinculados con el punto número 4 (Salas 2015: 234)
6 Si bien existieron avances muy importantes en México con relación a los compromisos en materia de gobierno abierto que
incluso llevaron al país a presidir la AGA en el periodo 2014-2015, lo cierto es que un hecho que marcó la continuidad de las
relaciones entre la sociedad civil y el gobierno, en el marco de los trabajos para cumplir los compromisos en la materia, fue la
evidencia revelada en torno a la vigilancia digital ilegal realizada a través del software pegasus, misma que motivó el informe
denominado “gobierno espía”. Al respecto véase: https://imco.org.mx/la-alianza-para-el-gobierno-abierto-en-mexico-y-el-
espionaje-digital/ y https://r3d.mx/wp-content/uploads/GOBIERNO-ESPIA-2017.pdf
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La propuesta básica de ese ensayo surgió de la idea de convocar, en tiempos de paz, el mismo
esfuerzo y la misma energía que un país es capaz de producir en tiempos de guerra, en favor
de la persecución de un objetivo indiscutible y compartido. Ese enfoque, desarrollado de
manera exponencial tras la publicación de aquel ensayo, tuvo como eje la propuesta de
entender a los gobiernos como organizaciones que concentran el diseño y la implementación
de cursos de acción comunes para la sociedad y que se comprometen con sus resultados,
dejando atrás la concepción según la cual los aparatos burocráticos eran un conjunto de
órganos, estructuras y procedimientos establecidos de manera rígida para cumplir
atribuciones permanentes e invariables a lo largo del tiempo.
En este sentido, la idea liberal sobre el propósito de la hechura de las políticas públicas se
sustentó en la transformación de la esfera pública y las formas de intervención del Estado, su
relación con el mercado, y la concepción de la acción gubernamental (Del Castillo y Méndez 2010:
6); así como en la construcción de un enfoque basado en el desarrollo científico-causal,
complementado con la imaginación creativa para generar políticas públicas novedosas y eficientes
(Vázquez y Delaplace 2011: 35), cuyas bases se encuentran en el papel del Estado para manejar lo
público y sus problemas para confrontar aspectos de la vida social y económica que los mercados no
podían resolver (Del Castillo y Méndez 2010).
Conforme a lo antes expuesto, las políticas públicas representan una forma de racionalizar
la actividad pública, en la cual la acción gubernamental se encuentra orientada hacia la resolución
de problemas de impacto general en un contexto determinado, a través de decisiones, estrategias y
recursos del Estado. En este sentido, el “enfoque de políticas públicas” conlleva la necesidad de
entender a lo “público” como aquella dimensión de la actividad humana que requiere algún tipo de
intervención o regulación por parte del Estado (Parsons 2007); y a las “políticas” (policy) como la
capacidad del gobierno de intervenir racionalmente en la solución de problemas públicos (Del
Castillo y Méndez 2010). Con el surgimiento del estudio de las políticas públicas se inició una nueva
etapa en la acción y administración estatal tendiente a generar los mayores beneficios a partir de
recursos limitados, y sobre todo, a través de un serio replanteamiento de las ciencias de la
administración pública y del gobierno. En este contexto surgen procesos de estudio, diseño y
evaluación de políticas públicas, mismas que han contribuido al desarrollo de soluciones racionales
a problemas de la esfera pública.
Sin embargo, desde hace algunos años, en la región se observa una amplia insatisfacción de
los ciudadanos con el desempeño de sus gobiernos7, ocasionado por la baja capacidad de estos para
implementar políticas, programas y proyectos que solucionen problemas concretos de los
ciudadanos de manera efectiva, aunado a la falta de calidad de los servicios, la opacidad, y la falta
de mecanismos de participación en la toma de decisiones, lo que ha generado la insatisfacción con
los gobiernos, la cual ha impactado en la confianza y legitimidad de los mismos. Lo anterior es
grave, en tanto la legitimidad juega un papel definitivo en la estabilidad y calidad democrática,
pues a través de ella se logra que la ciudadanía acepte y apoye un régimen político (Trigo y Álvarez
2017: 38). La falta de confianza y legitimidad en las instituciones constituye un déficit de los
gobiernos democráticos, los cuales no se reducen a la dimensión electoral, sino que tienen que ver
con el ejercicio de la autoridad y de los recursos públicos de que dispone. En este sentido, un
gobierno democrático, para serlo real y efectivamente, requiere de un ejercicio democrático del
poder y del control democrático del poder. Es ahí donde el gobierno abierto, ofrece una
oportunidad muy importante para completar la apuesta por la democracia: abriendo las puertas a la
participación, integrando la voz ciudadana en la toma de decisiones y facilitando el escrutinio
público (Cejudo 2015: 98-100).
En virtud de lo anterior, el enfoque de gobierno abierto representa un aporte de carácter
sustantivo para los contenidos de las políticas públicas, que pone énfasis en los cuatro pilares del
gobierno abierto, consagrándose estas como directrices para su diseño e implementación. De tal
7 Desde el comienzo de la crisis financiera de 2008, los gobiernos en América Latina y en el mundo han luchado contra los
elevados índices de desempleo y deuda pública, los cuales han limitado sus posibilidades de prestar servicios públicos de
calidad y de consolidar un desarrollo incluyente y sostenible. Sobre todo en los países de Latinoamérica, esto ha generado
una perdida contundente en la confianza que tiene la población en sus gobiernos (OCDE 2015: 28).
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forma que las políticas públicas se vislumbran, no solo como mecanismos para la solución de
problemas y demandas insatisfechas (Salazar 2014), sino como medios para el ejercicio democrático
del poder, la participación y colaboración de las y los ciudadanos en los procesos de toma de
decisiones; así como la innovación y modernización de la administración pública, los cuales se
sustentan en los compromisos adoptados con motivo de la Declaración de Gobierno Abierto.
Derivado de lo anterior, el citado enfoque se traduce en la inclusión de herramientas de gobernanza
democrática, y practicas innovadoras y sostenibles, que se basan en los principios de transparencia,
rendición de cuentas, y participación (OCDE 2016: 3), cuya inclusión permite transformar el espacio
de toma de decisiones, estableciendo herramientas basadas en la innovación y la tecnología,
mediante las cuales se cierre de forma progresiva la brecha entre gobernantes y gobernados. En
este sentido, incorporar el enfoque de gobierno abierto permite aumentar el impacto de las
políticas sobre la buena gobernanza y las perspectivas económicas y sociales, garantizando vínculos
de políticas horizontales y verticales para encontrar sinergias y cumplir con los objetivos de forma
más rentable (OCDE 2015: 45-47).
En vista de lo anterior, para la construcción de políticas con perspectiva de gobierno abierto
es necesario tener una noción respecto de los elementos que le dotan de contenido. Esto supone un
desafío, pues el gobierno abierto puede significar cosas diferentes para los distintos actores
implicados y los responsables de políticas públicas, lo que involucra que su definición y su contenido
se encuentra influenciado por factores políticos, sociales y culturales (OCDE 2016: 1)8. Lo anterior
pone énfasis en la complejidad de establecer estándares específicos para el gobierno abierto, por lo
cual se han elaborado distintas iniciativas desde la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) 9, la Organización para la Colaboración y Desarrollo Económico (OCDE)10, y desde
luego, por la Alianza para el Gobierno Abierto. Esta última, ha consolidado algunos principios que
sirven de guía para introducirnos dentro de los compromisos mínimos para el gobierno abierto, ya
que los mismos constituyen valores que los participantes deben cubrir dentro de sus planes de
acción. Estos principios son: Transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana y
tecnología e innovación (Tabla 1).
Tabla 1: Principios del Gobierno Abierto
Fuente: Naser, Ramírez- Alujas y Rosales (2017: 23)
8 Ozslak (2015) ha señalado que la falta de una definición y la heterogeneidad de contenidos plasmados en los planes de
acción de los países miembros de la AGA han provocado un desbordamiento de los confines de las fronteras conceptuales del
término, provocando confusión con otras figuras como el gobierno electrónico. Lo cierto es que, el gobierno abierto va más
allá de las iniciativas emprendidas en materia de transparencia y modernización de la administración pública, para establecer
un rango amplio de acciones destinadas a democratizar al gobierno en un sentido amplio.
9 El “Plan de Gobierno Abierto. Una hoja de ruta para los gobiernos de la región” de Naser y Ramírez (2014) del CEPAL es
un buen ejemplo de estos esfuerzos.
10 La OCDE (2015) reconoce que las estrategias generales de gobierno abierto implementadas en América Latina y el Caribe
comparten objetivos y prioridades en cuatro rubros específicos: acceso a la información, TIC, integridad y combate a la
corrupción; y participación ciudadana. Posteriormente, en el documento titulado “Gobierno Abierto: Contexto Mundial y el
Camino a Seguir” (OCDE, 2016) reconoce que un gobierno es abierto cuando sigue los principios de transparencia, rendición
de cuentas y participación.
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Ahora bien, la determinación de contenido de cada uno de estos elementos depende
fundamentalmente de lo que cada país establezca como prioridades. Empero, es importante
destacar que cada uno de los mismos contiene un núcleo duro de componentes que deben
observarse por parte de los Estados, y que proviene de dos fuentes específicas: la Declaración de
Gobierno Abierto y el Manual de reglas y orientación de participantes de la AGA. Estos son:
Tabla 2. Componentes del Enfoque de Gobierno Abierto
Fuente: Elaboración Propia.
Con base en lo anterior, la lista de componentes de gobierno abierto se construye por
cuatro categorías generales (los cuatro valores o principios señalados por la AGA), así como por 20
elementos específicos, consagrados de forma general, tanto en la Declaración de Gobierno Abierto,
como en el Manual de reglas y orientación a participantes de la AGA. Si bien la lista de componentes
antes esbozada no es limitativa, puede servir como base para la determinación del contenido
mínimo de una política pública con enfoque de gobierno abierto, sobre todo ante la heterogeneidad
de enfoques y prioridades que los gobiernos determinan en su agenda pública. Lo importante es que
en el diseño de políticas públicas se garantice el mayor impacto posible de los elementos antes
consagrados, ampliando su contenido a través de los estándares de derechos humanos, desarrollo
sostenible, estado de derecho, entre otros.
En los siguientes apartados se evaluara el diseño de una política pública concreta cuyos
objetivos se fundaron sobre la base de la filosofía del gobierno abierto, a fin de dilucidar si, más
allá del discurso que motivó su creación, se tomaron en consideración los componentes básicos del
gobierno abierto.
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EL ENFOQUE DE GOBIERNO ABIERTO EN EL PGCM (2013-2018).
El 20 de mayo de 2013, Enrique Peña Nieto, Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos para el periodo 2012-2018, presentó el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018,
mismo que fue publicado en esa misma fecha en el Diario Oficial de la Federación. EL PND 2013-
2018 tuvo como objetivo general “llevar a México a su máximo potencial”, lo cual se realizaría a
partir de cinco metas nacionales y tres estrategias transversales. Dentro de estas últimas
encontramos al PGCM, mismo que consideró un conjunto de objetivos, estrategias y acciones
encaminadas a impulsar una administración pública eficiente, eficaz, innovadora y transparente,
orientada a resultados y bajo los principios del gobierno abierto, así como con la capacidad
tecnológica que permitiría la cercanía con las y los gobernados a través de las tecnologías de la
información y la comunicación (PGCM 2013).
Con base en lo anterior, el PGCM conjuntó una serie de herramientas proyectadas para
impulsar el gobierno abierto, de ahí que para el presente programa, desarrollar acciones concretas
en dicho rubro fuera uno de los objetivos principales. Sin embargo, es menester analizar si los
citados objetivos, estrategias y acciones del programa de política pública fueron concebidos a partir
de la observancia del núcleo básico de componentes de gobierno abierto, cuestión que se aborda a
continuación.
Líneas arriba se señaló que el concepto de gobierno abierto representa una categoría
abierta que no cuenta con una definición y elementos definitivos, sino que estos son determinados
en gran medida por diversas instancias como la AGA o la CEPAL, e incluso por la academia y la
sociedad civil. Sin embargo, y de acuerdo con la Declaración de Gobierno Abierto, así como los
valores que guían a los planes de acción de los países miembros, el gobierno abierto se encuentra
fundado en cuatro principios: transparencia, rendición de cuentas, participación y uso de
tecnologías e innovación. Derivado de lo anterior, propusimos diversos componentes que integran el
piso mínimo sobre el cual se puede calificar si una política pública nacional cuenta o no con
perspectiva de gobierno abierto en su contenido.
Con base en estas categorías esbozadas en el apartado 4, analizamos el PGCM (2013-2018), a
fin de vislumbrar el nivel de incidencia de los principios del gobierno abierto en la citada política
pública. Como ya se hizo mención, el citado programa destacó en su exposición de motivos que su
diseño se sustentaría en los valores del gobierno abierto, los cuales servirían de base para el
mejoramiento de la administración pública federal durante el periodo comprendido.
El programa contempló cinco grandes objetivos, cada uno con estrategias y líneas de acción
propias. En la siguiente tabla se exponen brevemente la temática de cada una de ellas:
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Tabla 3. Objetivos, estrategias y líneas de acción del PGCM
Fuente: Elaboración propia con base en el PGCM (2013)
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Como puede advertirse, el primer objetivo es el único que, de forma explícita, consagra una
serie de estrategias y objetivos destinado a “impulsar” el gobierno abierto. Empero, resulta
necesario analizar el contenido íntegro del programa, toda vez que en los cinco objetivos generales
se establecen compromisos concretos vinculados con los principios del gobierno abierto. Con base
en lo antes señalado, en la siguiente tabla se señalan los objetivos, estrategias y líneas de acción
del PGCM vinculados con los cuatro principios del enfoque de gobierno abierto.
Tabla 4. Principios del Gobierno Abierto y Acciones del PGCM que se vinculan.
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Fuente: Elaboración propia.
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Como se adelantó en el apartado metodológico, calificaremos la incidencia del estándar en
una escala de cuatro niveles (nulo, bajo, medio y alto). A cada uno de estos niveles se les asignara
una calificación que va del 0 al 3, dependiendo del apego a los principios del gobierno abierto en el
diseño del programa.
En materia de transparencia, el estándar se encuentra construido por cinco componentes,
de los cuales el PGCM cumple con tres: transparencia activa, pasiva y focalizada, datos abiertos y
mecanismos de transparencia financiera. En este sentido, la incidencia del estándar en el programa
es medio (calificación: 2/3). En el rubro de rendición de cuentas, por su parte, el programa cumple
con cuatro de los cinco elementos descritos en el estándar, por lo cual observa un cumplimiento
alto (calificación: 3/3). Por cuanto hace a la participación, el diseño del PGCM únicamente observó
dos de los cinco componentes descritos en el estándar, por lo cual tuvo un cumplimiento bajo
(calificación: 1/3). Finalmente, en cuanto al uso de estrategias innovadoras así como el uso de
tecnologías de la información y la comunicación, el programa tuvo un cumplimiento total de los tres
elementos descritos en el estándar (calificación: 3/3).
RESULTADOS
Partiendo de lo antes señalado, y tomando en consideración la escala establecida, a
continuación se presentan los resultados de cumplimiento del programa en estudio:
Tabla 5. Nivel de cumplimiento del PGCM a los estándares de gobierno abierto.
Fuente: Elaboración propia
Como puede advertirse, el diseño del PGCM cumple en gran medida con el enfoque de
gobierno abierto, sobre todo en los aspectos de la rendición de cuentas e innovación y uso de
tecnologías. En un plano intermedio, las obligaciones en materia de transparencia11; y muy por
debajo de los estándares, el tema de participación, el cual aunque cuenta con acciones respecto de
crear canales y vías de colaboración, es totalmente omiso en la protección de las OSC, así como de
la incorporación de elementos transversales para la igualdad y no discriminación, y la perspectiva
de género en los mecanismos de participación.
Para la calificación total se sumó el puntaje de cada una de las categorías analizadas, a fin
de determinar el nivel de cumplimiento del programa. La escala utilizada es la siguiente:
11 Al respecto, Chípuli (2019: 64-65) señala que el PGCM, a pesar de estar fuertemente fundado en las problemáticas de
transparencia, tiene un cumplimiento bajo respecto del cumplimiento de los estándares internacionales en materia del derecho
humano de acceso a la información pública, de lo cual concluye que el citado programa, en el rubro de acceso a la
información, no cuenta con enfoque de derechos humanos.
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Tabla 6. Escala de calificación del programa
Fuente: Elaboración propia.
En este tenor, y con relación al total del puntaje obtenido respecto del estándar, se puede
considerar que el cumplimiento del enfoque de gobierno abierto en el diseño del programa fue, en
lo general, alto, ya que se observan acciones vinculadas con los cuatro principios del enfoque. Si
bien, existen importantes omisiones, sobre todo en el tema de participación, puede evidenciarse
que los encargados de elaborar el programa tomaron en consideración los elementos del gobierno
abierto para su diseño.
CONCLUSIONES
El enfoque de gobierno abierto, representa una directriz de contenido y guía de orientación
de las políticas públicas, que considera la incorporación de ciertos elementos que permiten
democratizar la gestión pública, a través de instrumentos de participación, transparencia y
rendición de cuentas, que permiten cerrar la brecha entre gobernantes y gobernados, a la vez que
se buscan vías innovadoras que permitan modernizar y hacer más dinámicas las relaciones entre
ambos.
En el presente texto se analizó al PGCM, un programa transversal de política pública vigente
en el periodo 2013-2018, que enfatizó en su exposición de motivos los valores del gobierno abierto,
a fin de dilucidar el grado de incidencia de los principios de gobierno abierto en su diseño. A través
de un estándar se puso en evidencia que el programa en estudio contó con una influencia alta del
enfoque de gobierno abierto. A pesar de ello, la aplicación del enfoque permitió advertir algunas
áreas que no tuvieron acciones específicas, principalmente en el tema de participación, cuestión
que resulta fundamental para una estrategia integral de gobierno abierto.
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