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Abstract

El inicio de la segunda década del siglo xxi representó retrocesos en los impulsos regionalistas latinoamericanos y estuvo marcado por el desmantelamiento de Unasur, la parálisis de alba y problemas en la Celac y en el Mercosur. Gran parte de los estudios sobre el tema apuntan las tensiones en estos mecanismos regionales como resultado de múltiples factores coyunturales, como la muerte del presidente venezolano Hugo Chávez, el aumento gradual de la grieta política en Brasil y Argentina, especialmente a partir del impeachment brasileño y el “giro a la derecha” en la región, así como la ampliación de la presencia de actores extrarregionales como China y Estados Unidos. A partir de un análisis procesual e institucional, este artículo discute cómo las instituciones regionales sudamericanas reaccionaron a los periodos de crisis actuales. Se argumenta que el desmantelamiento de Unasur no es simplemente resultado de los cambios sistémicos del periodo, sino que es un reflejo de la trayectoria institucional latinoamericana y de sus antecedentes críticos. A su vez, se concluye que el contexto histórico puede ser la oportunidad que estimula la desintegración latinoamericana, pero no su causa.
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EL REGIONALISMO SUDAMERICANO Y EL GIRO
HACIA LA DESINTEGRACIÓN:
ALGUNAS REFLEXIONES
SOUTH-AMERICAN REGIONALISM AND THE TURN
TOWARDS DISINTEGRATION: SOME REFLECTIONS
LE RÉGIONALISME SUD-AMÉRICAIN ET LE VIRAGE VERS
LA DÉSINTEGRATION : QUELQUES RÉFLEXIONS
B C N
Universidade Estadual Paulista
barbara.neves@unesp.br
K L P M
Universidade Estadual Paulista
karina.mariano@unesp.br
R:
El inicio de la segunda década del siglo  representó retrocesos
en los impulsos regionalistas latinoamericanos y estuvo marcado por el des-
mantelamiento de Unasur, la parálisis de  y problemas en la Celac y en el
Mercosur. Gran parte de los estudios sobre el tema apuntan las tensiones en
estos mecanismos regionales como resultado de múltiples factores coyuntura-
les, como la muerte del presidente venezolano Hugo Chávez, el aumento gra-
dual de la grieta política en Brasil y Argentina, especialmente a partir del
impeachment brasileño y el “giro a la derecha” en la región, así como la amplia-
ción de la presencia de actores extrarregionales como China y Estados Uni-
dos. A partir de un análisis procesual e institucional, este artículo discute
cómo las instituciones regionales sudamericanas reaccionaron a los periodos
de crisis actuales. Se argumenta que el desmantelamiento de Unasur no es
simplemente resultado de los cambios sistémicos del periodo, sino que es un
reejo de la trayectoria institucional latinoamericana y de sus antecedentes
críticos. A su vez, se concluye que el contexto histórico puede ser la oportuni-
dad que estimula la desintegración latinoamericana, pero no su causa.
Palabras clave: integración económica; organización intergubernamental;
América del Sur; regionalismo.
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A
: The beginning of the second decade of the 21st century brought
with it setbacks to the drive for Latin American regional unity, marked by the
dismantling of Unasur, the paralysis of  and problems with Celac and Mer-
cosur. Many studies on the topic point to greater tensions in these regional
mechanisms as a result of various circumstantial factors such as the death of
the Venezuelan President Hugo Chávez, the increasing polarization of politics
in Brazil and Argentina (especially since the impeachment of Dilma Rousseff),
the “Right Turn” taken by the region, and the expanding presence of extra-
regional actors such as China and the United States. With a process-based and
institutional analysis, this article discusses how South American regional insti-
tutions reacted to the current periods of crisis. It argues that the dismantling
of Unasur is not simply a result of the systemic changes undergone in this pe-
riod, but a reection of the Latin American institutional direction of travel and
its critical antecedents. It concludes that the historical context might be the
opportunity that gave rise to this process of disintegration, but not its cause.
Keywords: economic integration; intergovernmental organization;
South America; regionalism.
Traducción de F P,  I
R : Le début de la deuxième décennie du e siècle a représenté des
reculs dans les élans régionalistes latino-américains et a été marqué par le
démantèlement de l’Unasur, la paralysie de l’ et des problèmes à Celac
et Mercosur. Une grande partie des études sur le sujet soulignent les tensions
dans ces mécanismes régionaux en raison de multiples facteurs conjonctu-
rels, tels que la mort du président vénézuélien Hugo Chávez, l’augmentation
progressive du clivage politique au Brésil et en Argentine, notamment à par-
tir de l’impeachment brésilien et du « virage à droite » dans la région, ainsi que
de l’expansion de la présence d’acteurs extra-régionaux comme la Chine et
les États-Unis. À partir d’une analyse procédurale et institutionnelle, cet ar-
ticle discute de la manière dont les institutions régionales sud-américaines
ont réagi aux périodes de crise actuelles. Il est avancé que le démantèlement
de l’Unasur n’est pas simplement le résultat des changements systémiques de
la période, mais est le reflet de la trajectoire institutionnelle latino-améri-
caine et de ses antécédents critiques. Aussi, il est conclu que le contexte his-
torique peut être l’opportunité qui stimule la désintégration latino-américaine,
mais pas sa cause.
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Mots-clés : intégration économique ; organisation intergouvernementale ;
Amérique du Sud; régionalisme
Traducción de R S,  I
Fecha de recepción: marzo de 2021.
Fecha de aceptación: octubre de 2021.
I
L
a primera década de 2000 simbolizó en Latinoamérica
un impulso integracionista bajo el fenómeno del regio-
nalismo posliberal123 que, en conjunto con el movimien-
to del “giro a la izquierda”,4 se convirtió en un momento en
el cual el regionalismo fue entendido como una alternativa
propositiva para el fortalecimiento de los países latinoameri-
canos y para su mejor inserción en el sistema internacional.
Hasta 2010, este impulso regional simbolizó la creación y mo-
1 El regionalismo posliberal es un movimiento que se desarrolló en
los países latinoamericanos, caracterizado por la reinserción de la política
en las iniciativas regionales, incluyendo en su agenda la necesidad de su-
primir las asimetrías entre los países, así como incluir la participación
social, retomando el Estado su posición del actor más importante para la
dinámica regional. José Antonio Sanahuja, “Del ‘regionalismo abierto’ al
‘regionalismo post-liberal’. Crisis y cambio en la integración regional en
América Latina”, Anuario de la Integración Regional de América Latina y el
Gran Caribe 2008-2009 (2009), pp. 11-54; Pedro da Motta Veiga y Sandra
Ríos, “O Regionalismo Pós-Liberal na América do Sul: origens, iniciativas
e dilemas”, Cepal, Serie Comercio Internacional, 82 (2007).
2 Sanahuja, art. cit.
3 Veiga y Ríos, art. cit.
4 El “giro a la izquierda” congura el periodo de cambio político en
Latinoamérica, cuyos procesos electorales resultaron en gobiernos de iz-
quierda y centro-izquierda. Véase José Luis Fiori, “A virada à esquerda na
América do Sul”, Valor Econômico, 9 de enero de 2006, http://www.cnm-
cut.org.br/conteudo/a-virada-a-esquerda-na-americado-sul (consulta del
13 de octubre de 2017).
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dicación5 de varios espacios de diálogo y mecanismos regio-
nales, entre ellos: la Reunión de los Jefes y Jefas de Estado
de Sudamérica y la Iniciativa para la Integración de la In-
fraestructura Regional Sudamericana () en 2000; la Co-
munidad de Naciones Suramericanas (Casa) y la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América () en
2004; la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), en 2008,
y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(Celac) en 2010.
Aunque hubo avances y éxitos en la respuesta a las de-
mandas regionales comunes a partir de estas instituciones
y foros, el inicio de la segunda década del siglo  repre-
sentó retrocesos en los impulsos regionalistas apuntados,
delimitando el nuevo contexto socioeconómico y político
latinoamericano que encontraría su ápice en 2019, con el
desmantelamiento de Unasur,6 la tensión del Mercado Co-
mún del Sur (Mercosur) y la parálisis de , Celac y de la
Reunión de Jefes y Jefas de Estados Suramericanos, cuyo
último encuentro fue en 2014. Este escenario de descons-
trucción de las instituciones regionales en Latinoamérica es
resultado de múltiples factores que reejan, después de más
de 10 años, la construcción de instituciones regionales vul-
nerables a los cambios políticos y económicos en la región
debido a limitaciones estructurales para reaccionar adecua-
damente al aumento de demandas en periodos de tensión o
crisis de sus países miembros.7
El tensionamiento de los mecanismos regionales latinoa-
mericanos se inició a partir de 2013, con la muerte del presi-
5 El Mercado Común del Sur (Mercosur), creado bajo el ímpetu del
regionalismo abierto, pasó por diferentes actualizaciones y redirecciona-
mientos en sus actividades y planes de acción, incorporando la cuestión
social y de participación democrática, resultado del movimiento posliberal.
6 Nicolás M. Comini y Alejandro Frenkel, “Unasur on the edge”, en
D. Nolte y B. Weiffen (org.), Regionalism under stress: Europe and Latin Ame-
rica in comparative perspective, Londres, Routledge, 2020.
7 Detlef Nolte y Brigitte Weiffen, “Introduction - Regionalism under
stress”, en ibid., pp. 15-33.
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dente venezolano Hugo Chávez y el aumento gradual de la
crisis política brasileña ya al nal del primer gobierno de
Dilma Rousseff, situación agravada a partir de 2014, con el
avance de la Operación Lava Jato8 en Brasil.9 A su vez, la dis-
minución de la previsibilidad política brasileña, así como el
“giro a la derecha” a partir de 2015,10 con la elección de go-
biernos de derecha y extrema derecha en el continente,11
alejaron los países de esos proyectos regionales posliberales,
hasta entonces considerados alternativas necesarias al desa-
rrollo latinoamericano.12
Se entiende que el escenario creado desde 2013, pero
con énfasis a partir de 2017 frente a la no elección de un
Secretario General en Unasur, presenta condiciones permi-
sivas que, así como ha sido discutido por el institucionalismo
histórico () –en el ámbito de los estudios de coyunturas
críticas–, disminuyen las contingencias existentes para la
agencia de los actores, posibilitando cambios que impactan
el futuro de la institucionalidad establecida.13 La caracteriza-
ción del periodo como una coyuntura crítica que culmina en
8 La Lava Jato es una investigación de la Policía Federal () brasileña
que desveló grandes esquemas de corrupción, desvío y blanqueo de dine-
ro entre empresas brasileñas, funcionarios públicos y políticos brasileños
y de otros países de América Latina, como el expresidente Pedro Pablo
Kuczynski, en Perú, y Rafael Correa, en Ecuador.
9 Comini y Frenkel, art. cit.
10 Luis Alexandre Fuccille, Marcelo P. Mariano, Harold Ramanzini
Júnior y Rafael R. de A. Almeida, “O governo Dilma Rousseff e a América
do Sul: A atuação brasileira na Unasul (2011-2014)”, Colombia Internacio-
nal, núm. 92 (2017), pp. 43-72, https://doi.org/10.7440/colombiaint92.
2017.02
11 A. R. Hoffmann, “Mercosur between resilience and disintegration”,
en Nolte y Weiffen, op. cit., 119-132. Routledge.
12 José Antonio Sanahuja y Camilo López Burian, “Latin American
neo-patriot far-right: between the crisis of globalisation and regional poli-
tical processes”, en Gisela Pereyra Doval y Gastón Souroujon (eds.), Glo-
bal Resurgence of the Right, Londres, Routledge, 2021.
13 Giovanni Capoccia, “Critical Junctures”, en K. O. Fioretos, T. G.
Falleti y A. D. Sheingate (org.), The Oxford handbook of historical institutio-
nalism, Reino Unido, Oxford University Press, 2016.
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el desmantelamiento de Unasur y en la parálisis o tensión de
las demás instituciones regionales sudamericanas14 dialoga
con la discusión desarrollada por Capoccia y Kelemen.15 De
acuerdo con estos autores, las “coyunturas críticas son mo-
mentos en los cuales la inseguridad acerca del futuro de una
institución permite que los agentes políticos y sus decisiones
tengan un rol decisivo en redireccionarla a una nueva trayec-
toria que pueda perdurar por un largo periodo de tiempo”.16
En ese sentido, la inseguridad frente a la inestabilidad se
congura como uno de los elementos críticos para la manu-
tención, avance o desmantelamiento de las instituciones
creadas en la década de 2000.17 Este problema se ve impulsa-
do principalmente por la polarización ideológica y política
en el ámbito regional.18 Al mismo tiempo, se reconoce que
esa tendencia afecta de forma distinta las experiencias de in-
tegración, aunque congregue a los mismos actores, como
consecuencia de las diferentes trayectorias institucionales de
cada mecanismo regional.19
A partir de estas reexiones, se cuestiona: ¿cómo reaccio-
nan esas instituciones a la crisis regional, en especial en un
escenario de estímulo a la desintegración? En general, se ha
14 Guadalupe G. González, Mónica Hirst, Carlos Luján, Carlos A. Ro-
mero y Juan Gabriel Tokatlian, “Coyuntura crítica, transición de poder y
vaciamiento latinoamericano”, Nueva Sociedad (2021), núm. 291, https://
nuso.org/articulo/coyuntura-critica-transicion-de-poder-y-vaciamiento-
latinoamericano/
15 G. Capoccia y R. D. Kelemen, “The Study of Critical Junctures:
Theory, Narrative, and Counterfactuals in Historical Institutionalism”,
World Politics, 59, núm. 3 (2007), pp. 341-369. https://doi.org/10.1017/
S0043887100020852
16 Capoccia, Giovanni. art. cit. pp. 148.
17 Elsa Llenderrozas, “Unasur: desafíos geopolíticos, económicos y de
política exterior”, Pensamiento Propio 42, s/v (2016), pp. 195-214.
18 Víctor Manuel Mijares y Sara Ramírez Hernández, “El factor Vene-
zuela en la crisis del regionalismo posthegemónico”, documento de tra-
bajo, 2020.
19 Brigitte Weiffen, “Stress factors and their impact on regionalism”,
en Nolte y Weiffen, op. cit., pp. 15–33.
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vinculado la tendencia desintegracionista de América del
Sur en los últimos años a esa polarización política e ideológi-
ca de los gobiernos, principalmente como resultado del po-
sicionamiento antiintegracionista de importantes sectores
de la burguesía empresarial brasileña.20
Sin embargo, podemos identicar que la postura de un
mismo país no es igual en todos los procesos. De esa manera,
nuestro objetivo es evaluar cómo las instituciones regionales
reaccionan a coyunturas de inseguridad acerca del futuro,
especialmente considerando las experiencias de Unasur. A
partir de un análisis institucional procesual, este artículo ar-
gumenta que las instituciones regionales reaccionan al con-
texto de crisis considerando las posibilidades constituidas a
lo largo de su existencia. Por lo tanto, la respuesta por desin-
tegración, parálisis o por el mantenimiento del mecanismo,
aunque tensionado, no resulta especícamente de los cam-
bios políticos, sino de la propia trayectoria institucional de
esos procesos integracionistas, marcados por limitaciones
estructurales21 que demarcan ciclos sucesivos de apoyo y des-
gaste al regionalismo.22
Para desarrollar el argumento, dividimos este artículo
en tres secciones. En la primera presentamos un análisis
histórico procesual de los ciclos del regionalismo sudameri-
cano a partir de la contribución teórica del institucionalis-
mo histórico. En la sección siguiente mostramos la validez
de la argumentación mediante la discusión sobre cómo esas
características explican la disolución de Unasur. En esta se-
gunda sección se destaca la importancia de comprender la
trayectoria del proceso regional para entender el momento
presente, cuya clave analítica corresponde a las iniciativas
en infraestructura regional que se sostienen a pesar de y en
20 Javier. A. Vadell y Clarisa Giaccaglia, “El rol de Brasil en el regiona-
lismo latinoamericano: la apuesta por una inserción internacional solita-
ria y unilateral”, Foro internacional, 60, 3, (2020), pp. 1041-1080.
21 José Briceño Ruiz y Andrés Rivarola (org.), Regionalism in Latin
America: Agents, systems and resilience, Londres, Routledge, 2021.
22 Comini y Frenkel, art. cit.
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medio de la crisis de Unasur. Por último, la parte final del
artículo elabora sobre las conclusiones y perspectivas inicia-
les del análisis procesual e institucional del regionalismo
sudamericano, que puede servirnos para comprender las de-
más trayectorias y respuestas de los proyectos de integración
en América del Sur frente a un contexto de crisis o tensión.
T      
 
A partir de los estudios del institucionalismo histórico de Fio-
retos, Faletti y Sheingate,23 se pueden entender las institucio-
nes regionales como reglas, normas y prácticas que organizan
y constituyen las relaciones sociales, creando restricciones u
oportunidades para la agencia política en el ámbito de la
coordinación de las relaciones de cooperación entre los paí-
ses parte. En ese mismo sentido, la construcción de una insti-
tución es un proceso dinámico que, aunque tenga su origen
marcado por expectativas especícas de los actores inicial-
mente presentes, se moldea a lo largo del tiempo a partir de
consecuencias no intencionales24 de las decisiones y acciones
de los agentes, reforzando la lógica institucional establecida,
lo mismo que, por otro lado, mediante cambios graduales o
de gran escala que dirigen la institución analizada hacia una
nueva trayectoria.25
Es este proceso dinámico que determina las caracterís-
ticas institucionales y la capacidad de agencia de las institucio-
nes regionales cuando reciben demandas. Frente a un contexto
de crisis o de inseguridad acerca del futuro, en el que se tensio-
23 Karl Fioretos, Tulia. G. Falleti y Adam Sheingate, “Historical Insti-
tutionalism in Political Science”, en Fioretos, Falleti y Sheingate, op. cit.
24 Paul Pierson, Politics in time: History, institutions, and social analysis,
New Jersey, Princeton University Press, 2004.
25 Paul Pierson y Theda Skocpol, “El institucionalismo histórico en la
ciencia política contemporánea”, Revista Uruguaya de Ciencia Política, 17, 1
(2008), pp. 7-38.
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nan las expectativas sobre el arreglo institucional establecido,
las alternativas de respuesta de la institución son limita das
por su trayectoria. Denominado también por antecedentes crí-
ticos, la capacidad de respuesta de las instituciones, frente a
contextos de coyuntura crítica, reejan las alternativas dispo-
nibles para su agencia,26 que a su vez condicionan las posibi-
lidades de reacción a una crisis nacional, regional o interna
al mecanismo institucional, de modo que no hay una libre
elección per se.
En otras palabras, es necesario identicar las variables
que caracterizan los diferentes procesos del regionalismo
sudamericano, que culminaron en la construcción y avance
de las varias instituciones regionales a lo largo de la década
de 2000, para comprender la manera en que éstas reacciona-
ron al periodo de crisis del regionalismo actual, lo mismo
que frente al estímulo de la desintegración.
Antes de presentar lo que llamaremos ciclos del regiona-
lismo, explicaremos las principales variables que caracterizan
el regionalismo sudamericano y cómo éstas inuyen en el de-
sarrollo de esos procesos de integración, reejando cómo las
limitaciones institucionales conducen, como se apuntó ante-
riormente, a momentos de impulso o de retracción del apoyo
gubernamental a la idea de integración regional.
La primera característica es la reducida interdependencia
entre las economías sudamericanas.27 Desde la creación de la
Comisión Económica para América Latina y Caribe (Cepal)
al nal de la década de 1940, sus trabajos elaboraron sobre las
dicultades de las economías de los países sudamericanos
para sostener ciclos de desarrollo, capaces de superar sus pro-
blemas estructurales. Al mismo tiempo, llamaron la atención
respecto de la posibilidad de usar la integración como un ins-
trumento de promoción de la industrialización y ampliación de
26 James Mahoney, “Path Dependence in Historical Sociology”, Theory
and Society 29, 4 (2000), pp. 507-548.
27 Detlef Nolte, “The Pacic Alliance Regionalism without stress?”, en
Nolte y Weiffen, op. cit., pp. 150-167.
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las exportaciones de manufacturas, aumentando el comercio
intrarregional. Sin embargo, la realidad es que, a pesar de las
distintas experiencias integracionistas impulsadas desde la
década de 1960 en la región, éstas no fueron sucientes para
cambiar signicativamente la situación, como apuntan los
datos presentados en el análisis de Marta Castilho28 sobre los paí-
ses de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).
C 1
Evolución de la importancia del comercio intrarregional
para el comercio exterior de los países de la Aladi,
1976-2009 (% del total)
Fuente: Comtrade, elaborado por Castilho, art. cit. p. 14.
Los datos apuntan a un crecimiento a partir de 1990, relacio-
nado con la creación del Mercosur, que sin duda tuvo un
papel signicativo no sólo económicamente, sino también
simbólicamente, porque involucró las dos principales econo-
mías de América del Sur (Argentina y Brasil), y por su ca-
pacidad de ejercer inuencia sobre los demás países de la
región. Los números del cuadro 1 conrman ese rol, mos-
28 Martha Castilho, “Comércio Internacional e Integração Produtiva:
uma análise dos uxos comerciais dos países da Aladi”, Texto para Discus-
são ipea 1705, enero de 2012, pp. 1-68.
Peso del Aladi
Exportaciones totales Importaciones totales Comercio total
1962-1964 07.7 10.0 08.7
1965-1969 09.2 11.7 10.4
1970-1974 11.1 11.2 11.1
1975-1979 13.6 12.4 13.0
1980-1984 11.6 14.3 12.6
1985-1989 10.2 14.5 12.0
1990-1994 14.4 14.9 14.6
1995-1999 16.5 16.0 16.2
2000-2004 12.5 14.5 13.4
2005-2008 15.1 17.5 16.2
2009 15.1 17.6 16.3
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trando que después de cierta estabilidad, que perduró cerca
de 20 años (1970-1989), el primer crecimiento ocurrió con la
creación del Mercosur, para ganar un nuevo impulso en 1995,
cuando concluyó el periodo de transición, y también a partir
de 2005, con su relanzamiento bajo los gobiernos de Lula da
Silva y Néstor Kirchner.
Estos impulsos integracionistas no fueron sucientes para
cambiar las tendencias existentes en las economías sudameri-
canas, que dependen fuertemente del mercado internacio-
nal (ver gráca 1), incluso de las inversiones extranjeras (ver
cuadro 2). En realidad, el crecimiento económico de la Ma-
rea Rosa (2003-2013) no estuvo acompañado de un impulso
industrializante, al contrario: estimuló la reprimarización de
esas economías, apenas cambiando el centro de atracción
de Estados Unidos por China.
G 1
Evolución del comercio regional y total de Aladi,
1962-2009 (en millones de dólares)
Fuente: Comtrade, elaborado por Castilho, art. cit., p. 15.29
29 Castilho art. cit., p. 15.
1962
900
000
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
800 000
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
Resto del mundo Aladi 11
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C 2
América Latina y el Caribe: inversión extranjera directa
netaab (en millones de dólares)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
c
América Lati-
na y el Caribe 11 066 12 506 10 363 23 706 24 799 39 387 55 580 61 596 77 047 57 410
Argentina d 2 439 3 218 2 059 2 480 3 756 4 937 4 924 4 175 21 958 5 000
Bolivia 50 91 125 147 391 472 728 955 1 015 730
Brasil 89 1 924 801 2 035 3 475 11 666 18 608 29 192 28 612 30 000
Chile e 697 538 600 1 672 2 204 3 445 3 353 1 842 4 366 -1 130
Colombia 433 679 719 1 297 712 2 795 4 894 2 432 1 135 985
Costa Rica 173 222 243 292 331 421 400 604 615 420
Ecuador 160 178 469 531 470 491 695 831 636 735
El Salvador f 25 15 16 38 873 214 70
Guatemala 91 94 143 65 75 77 85 673 155 245
Haití 14 -2 -2 -3 7 4 4 11 30 5
Honduras 52 48 52 42 69 90 128 99 230 170
México 4 742 4 393 4 389 10 973 9 526 9 186 12 830 11 311 11 568 13 500
Nicaragua 42 42 40 40 75 97 173 184 300 335
Panamá 109 145 170 393 267 410 1 256 1 218 617 400
Paraguay 84 118 75 137 98 144 230 313 66 95
Perú -7 150 687 3 108 2 048 3 242 1 702 1 860 1 969 1 185
República
Dominicana 145 180 189 207 414 97 421 700 1 338 1 005
Uruguay 102 155 157 137 113 155 225 180
Venezuela 1 728 473 -514 136 686 1 676 5 036 4 168 1 998 3 480
Fuente: Cepal.30
Notas: (a) Corresponde a la inversión directa en la economía declarante, de-
ducida la inversión directa de residentes en el exterior. Para algunos países esta in-
formación no está disponible. Incluye la reinversión de utilidades; (b) Conforme la
quinta edición del manual de Balanza de pagos del , todas las transacciones en-
tre empresas no nancieras de inversión directa y sus empresas matrices y aliadas
se incluyen como inversión directa; (c) Cifras preliminares; (d) Esta partida para
1999 incluye el valor de la inversión de Repsol en Yacimientos Petrolíferos Fiscales.
Parte de este monto corresponde a la compra de acciones de la empresa en poder
de no residentes. El valor de esta última da origen, en la balanza de pagos, a un
débito en la partida de inversión de cartera; (e) Desde 1995, esta partida contempla
dos movimientos de apreciable valor. En 1999 incluye un ingreso por 9216 millones
de dólares y una inversión en el extranjero por 4850 millones de dólares. En 2000
incluye una entrada por 3870 millones de dólares y una inversión en el exterior por
5000 millones de dólares; (f) Desde 1998 el Banco Central de Reserva de El Salva-
dor cuenta con un registro sistemático sobre cifras de inversión extranjera directa.
30 Comisión Económica para América Latina, Cepal, Balance prelimi-
nar de las economías de América Latina y el Caribe, diciembre de 2000,
LC/G.2123-P, p. 99.
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Aun reconociendo la inuencia de los elementos sistémicos
en los rumbos que tomó el regionalismo sudamericano y el
rol que las potencias económicas ejercen sobre estos países,
éstos no son sucientes para explicar la dicultad que la re-
gión enfrenta en la promoción de la integración. Sin embar-
go, nos ayudan a entender la dicultad para construir un
liderazgo regional. Durante la primera década del siglo ,
Brasil buscó ejercer un rol más protagónico en América del
Sur, pero su capacidad de inuencia se vio limitada por la
creciente importancia económica y nanciera de China en
la región, durante el mismo periodo.
Los elementos sistémicos son factores de presión sobre
las instituciones regionales sudamericanas, pero no explican
las limitaciones de actuación y respuesta de éstas en un con-
texto crítico. Esta última está vinculada a otro factor: la fragi-
lidad institucional de los procesos regionales sudamericanos.
En otras palabras, la limitación para reaccionar cuando pre-
sionadas, garantizando no sólo un espacio para la conver-
gencia de intereses y para atender a las expectativas, sino que
un espacio de respuestas y actuación conjunta frente a pro-
blemas comunes.
De manera general, todas las experiencias comparten,
en diferentes medidas, las características de reducida obe-
diencia a las normas regionales,31 poca transparencia en
los procesos de decisión, que permanecen dependientes
de las voluntades políticas de los gobiernos nacionales, una
burocracia que no garantiza la construcción de una memo-
ria institucional y no es autónoma.32 A todos esos aspectos
añadimos todavía una participación social muy restringida y
31 Stephanie Hoffmann y Frédéric Mérand, “Regional Organizations
à la Carte: the Effects of Institutional Elasticity”, en T. V. Paul, Interna-
tional relations theory and regional transformation, Reino Unido, Cambridge
University Press, 2012.
32 Andrés Malamud y Gian Luca Gardini, “Has Regionalism Peaked?
The Latin American Quagmire and its Lessons”, The International Spectator
(2012), 47, 1, pp. 116–133, https://doi.org/10.1080/03932729.2012.655013
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marginal, que no colabora para estimular el proceso de en-
raizamiento de la integración en la sociedad.
Los problemas institucionales están vinculados a una
cuestión de principio para los países sudamericanos, y es el
tema de la autonomía. En todos los gobiernos encontramos
posiciones de resistencia a aumentar el poder de las instan-
cias regionales, imponiendo siempre un límite al compromi-
so con la integración.33 Como lo reconoce Ocampo,34 “la
situación se ve indudablemente afectada por un elemento de
política y economía política: la resistencia de la mayoría de los
países a ceder su soberanía económica a las organizaciones
internacionales. […] De hecho, fuera de la Unión Europea,
los países no están dispuestos a ceder su soberanía ni a orga-
nizaciones regionales (y en la Unión Europea sólo en forma
limitada)”.35
En un espacio ya fragmentado, sin autonomía institucio-
nal ni liderazgos que incentiven o representen las nuevas ex-
pectativas existentes a partir del regionalismo, los procesos
integracionistas sudamericanos encuentran límites estructu-
rales para su consolidación.36 Este conjunto de factores aca-
ba por limitar la capacidad de agencia de las instituciones
frente a problemas comunes que surgen a lo largo del tiem-
po, reejando la falta de estímulo, la parálisis o el desmante-
lamiento de las instituciones presentes en el escenario actual.
Vale destacar que los cambios de gobiernos y el creciente
movimiento antiintegracionista, o de desintegración, am-
plían la presión frente a las instituciones regionales,37 dado
33 Víctor M. Mijares y Detlef Nolte,, “Regionalismo posthegemónico
en crisis. ¿Por qué la Unasur se desintegra?”, Foreign Affairs Latinoamérica
18, 3 (2018), pp. 105-112.
34 José Antonio Ocampo, “Retomar la agenda del desarrollo”, Revista
de la Cepal 74 (2001), pp. 7-20.
35 Loc. cit.
36 Cintia Quiliconi y Raúl S. Espinoza, “Latin American Integration:
Regionalism à la Carte in a Multipolar World?”, Colombia Internacional 92
(2017), pp. 1-41, https://doi.org/10.7440/colombiaint92.2017.01
37 Briceño Ruiz y Rivarola, art. cit.
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que el proyecto regional se forma y en parte depende de cómo
los gobiernos perciben y gestionan las relaciones de coope-
ración en su entorno regional, pues en un momento apoyan
instituciones regionales y en otro las desacreditan.38
La extensión del descrédito se muestra mayor cuando
hay menos intereses económicos involucrados y menos parti-
cipación social en la estructura institucional de la integra-
ción, como lo demuestran los casos del Mercosur y de la
Unasur. En el primero, encontramos una estructura institu-
cional compleja, en la cual están involucrados distintos acto-
res (estatales y no estatales) que garantizan una dinámica
mínima de funcionamiento, también en momentos de desin-
te rés del Estado, lo que no se llegó a construir en el caso de
la Unasur.
En el ámbito de la participación social, una de las princi-
pales banderas defendidas por los procesos vinculados a la
idea del regionalismo posliberal era la democratización de
los proyectos de integración. Según esa perspectiva, la inte-
gración debería superar la lógica del regionalismo abierto
que había transformado la cuestión del desarrollo en simple
apertura comercial, incorporando nuevos aspectos y, princi-
palmente, nuevos actores. Para el regionalismo posliberal,
la promoción de la equidad social, así como la superación
de la pobreza y de la desigualdad, presuponen incorporar al
proceso a aquellos grupos sociales excluidos en las expe-
riencias integracionistas de la década de 1990.
Sin embargo, tanto el Mercosur como la Comunidad An-
dina () tuvieron desde el inicio instrumentos institucio-
nales de acompañamiento a cargo de los congresos nacionales
y, con el tiempo, fueron creando instancias de participación
social e incorporando nuevos actores, más allá de los sectores
económicos. Pero esos espacios de participación social son
solamente consultivos y no participan del proceso decisorio.
El regionalismo posliberal estimuló una reformulación
de esa realidad, impulsando cambios institucionales impor-
38 Llenderrozas, Elsa, art. cit.
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tantes, como por ejemplo la transformación de la Comisión
Parlamentaria Conjunta del Mercosur en el Parlamento
del Mercosur (Parlasur), así como estimuló la implementa-
ción de las elecciones directas para los diputados del Parla-
mento Andino (Parlandino) por los gobiernos de los países
de la . En ambos casos, los parlamentarios no vieron
significativamente alteradas sus competencias, al ser ape-
nas representantes en organismos de consulta dentro de la
integración.
De esta manera, podemos construir un cuadro con las
características estructurales que constituyen la capacidad de
acción y reacción de las instituciones regionales a las dife-
rentes coyunturas que se presentan en el tiempo (cuadro 3).
C 3
Características estructurales de las instituciones
regionales sudamericanas
Antecedentes críticos Bloques regionales
Mercosur Unasur can
Inuencia de un liderazgo regional Mediano Alto Bajo
Interdependencia económica Mediana Baja Baja
Institucionalidad Alta Baja Alta
Autonomía del bloque Baja Baja Mediana
Participación social Mediana/alta Baja Mediana
Obediencia a las normas regionales Mediana Baja* Mediana
Intereses comerciales Altos Bajos Medianos
Convergencia política Alta Alta Baja
Fuente: elaboración propia.
* En Unasur la incorporación de las normas acordadas es voluntaria,
por lo tanto, es difícil medir su cumplimiento.
Las características presentadas en el cuadro 3 representan
los antecedentes críticos de los procesos regionales sudame-
ricanos. Así como lo plantearon los teóricos del instituciona-
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lismo histórico,39 en momentos de crisis o de tensionamiento
de las expectativas futuras de la institucionalidad presente,
son los antecedentes críticos los que limitan o conguran las
posibles decisiones. En otras palabras, factores de estrés en
un contexto crítico no llevan directamente a la desintegra-
ción. La resiliencia de las instituciones depende de sus ante-
cedentes críticos, es decir, de las características internas del
proceso constituido.40
Como puede vericarse en el cuadro comparativo, hay
una conexión entre la participación social y la presencia del
comercio o de intereses económicos frente al bloque regio-
nal. Mientras el Mercosur fue considerado un proyecto pre-
so de la lógica del regionalismo abierto de los años 1990 y, de
esta manera, con un fuerte arraigo del tema del comercio, la
Unasur se construyó bajo el signo del regionalismo poslibe-
ral, para el cual la integración no debería estar vinculada a la
lógica comercial, sino a la construcción de un regionalismo
multidimensional.
Esa diferenciación entre los dos procesos explica por qué
un mismo contexto produjo resultados tan distintos. Se atri-
buye la desconstrucción de la Unasur a los problemas políti-
cos generados por la presencia de Venezuela, aun si también
está presente en el Mercosur. Los cambios políticos son otro
ejemplo al que se recurrió para explicar el ocaso del regiona-
lismo posliberal, pero la capacidad de desmantelamiento se
mostró más ecaz en el caso sudamericano que en el Cono
Sur (es decir, Chile, Paraguay, Uruguay y Argentina).
Lo mismo ocurre con el gobierno brasileño de Jair Bol-
sonaro, que diversas veces ha indicado su insatisfacción con
el Mercosur y su intención de reformular ese proceso, su
capacidad de concretar sus amenazas se muestra mucho más
limitada en ese caso, en parte debido a las resistencias que
39 Dan Slater y Erica Simmons, “Informative Regress: Critical Antece-
dents in Comparative Politics”, Comparative Political Studies, 43, 7 (2010),
pp. 886-917, https://doi.org/10.1177/0010414010361343
40 Weiffen, Brigitte. art. cit.
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distintos grupos económicos y sociales presentan frente a la
voluntad gubernamental. En las próximas secciones de este
artículo apuntamos cómo la propia lógica de esos procesos
integracionistas, en particular de Unasur, resultan en es-
tructuras institucionales limitadas en su acción y decisión,
estimulando los ciclos sucesivos de apoyo y desgaste del re-
gionalismo.
E   U
Creada en 2008, la Unasur conguró el intento de articular
países subdesarrollados a través de la convergencia de sus
intereses y expectativas frente al entorno regional. Según su
tratado constitutivo, la Unasur tendría como objetivo “cons-
truir, de manera participativa y consensuada, un espacio de
integración y unión en el ámbito cultural, social, económico
y político entre sus pueblos”.41 Sin embargo, y aunque pro-
pusiera construir una identidad y ciudadanía suramericana,
la propia estructura institucional de Unasur contradecía su
propuesta de buscar fortalecer la unidad de América Latina
y el Caribe.
Como una institución intergubernamental, el órgano
máximo de Unasur fue el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y
de Gobierno (), cuyo rol era establecer lineamientos po-
líticos, proyectos, programas y planes de acción, en conjunto
con la presidencia pro tempore (), ejercida anualmente por
uno de los Estados miembros. Además del , la Unión es-
taba compuesta por el Consejo de Ministras y Ministros de
Relaciones Exteriores (), el Consejo de Delegadas y De-
legados (), la Secretaría General () y 12 Consejos Sec-
toriales. A pesar de que el Parlamento Sudamericano estaba
41 Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas - Brasília,
23 de mayo de 2008, Unasur, 2008, http://www.itamaraty.gov.br/images/
ed_integracao/docs_UNASUL/TRAT_CONST_PORT.pdf (consulta del
20 de octubre de 2020).
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previsto en el Tratado Constitutivo de Unasur, el mecanismo
no entró en vigor hasta el desmantelamiento del organismo
en 2019 (véase la imagen 1).42
I 1
Organigrama de la estructura institucional de Unasur
Fuente: Ruvalcaba, art. cit., p. 179.
42 D. M. Ruvalcaba, “Institucionalidad de la Unión de Naciones Su-
ramericanas (Unasur): Balance de su primera década de existencia,
2008-2017”, en J. A. P. Coronado et al., Dimensiones, estrategias y alternati-
vas de la integración autónoma para América Latina y el Caribe. Desafíos para
el caso mexicano (2010-2015), Tomo II, Guadalajara, Conacyt, Red de In-
vestigación sobre la Integración de América Latina y el Caribe (Redialc),
2018, pp. 177-198.
ORGANIGRAMA GENERAL DE LA UNASUR
PARLAMENTO
SURAMERICANO CONSEJO DE JEFAS Y JEFES DE
ESTADO Y DE GOBIERNO
CONSEJO DE MINISTRAS Y
MINISTROS DE RELACIONES
EXTERIORES
CONSEJO DE DELEGADAS Y
DELEGADOS
PRESIDENCIA
PRO-TEMPORE
SECRETARÍA
GENERAL
CONSEJOS SECTORIALES
- Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN)
- Consejo Energético de Suramérica (CES)
- Consejo de Defensa Suramericano (CDS)
- Consejo de Salud Suramericano (CSS)
- Consejo Suramericano de Desarrollo Social (CSDS)
- Consejo Suramericano de Educación (CSE)
- Consejo Suramericano de Cultura (CSC)
- C. Suramericano de Ciencia, Tecnología e Innovación (COSUCTI)
- C. Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas (CSPMD)
- Consejo Surameericano de Economía y Finanzas (CSEF)
- Consejo Electoral de UNASUR (CEU)
- C. Suramericano en Materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y
Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada
Trasnacional (DOT)
Iniciativa para la Integración
de la Infraestructura Regional
Suramericana (IIRSA)
Grupo de Expertos de Energía
Centro de Estudios Estratégicos
de Defensa (CEED)
Instituto Suramericano de
Gobierno en Salud (ISAGS)
Banco del Sur
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A pesar de una larga estructura, apoyada no solamente por
la , sino también por el Secretario General –que tenía
bajo su capacidad la ejecución del mandato de los órganos
de Unasur, así como la preparación de su presupuesto anual
y otros reportes institucionales– en los 10 años de su existen-
cia muchas fueron las barreras a ser superadas y pocos los
logros alcanzados. Además, a lo largo de este periodo, se ilus-
tra la problemática concentración del poder de decisión en
los representantes designados por los gobiernos sudamerica-
nos para el desarrollo y avance de esta institución regional.
Esta barrera estructural se conguró como un factor de
desintegración a partir de 2017, con la parálisis de las cum-
bres anuales de Unasur frente al bloqueo de la candidatura
argentina para el puesto de Secretario General por Vene-
zuela, Bolivia, Surinam y Ecuador, de modo que la organiza-
ción estuvo sin un secretario designado desde el 31 de enero
de 2017.
En la perspectiva institucionalista, frente a un contexto
crítico marcado por varias crisis: la nacional venezolana, la
económica argentina y la política brasileña –posterior al im-
peachment– y su consecuente alejamiento del papel de prota-
gonista que había tenido en las décadas anteriores en el
regionalismo sudamericano, la Unasur estaba limitada insti-
tucionalmente para responder a las nuevas demandas nacio-
nales y regionales de sus países miembros.43
Como uno de sus antecedentes críticos, la Unasur tenía
–como ya se ha apuntado en el cuadro 3–, una fuerte depen-
dencia de un liderazgo regional para el avance y manteni-
miento del bloque, sumado a un bajo nivel de intereses
económicos compartidos, una burocracia limitada y alta de-
pendencia de intereses políticos convergentes para su manu-
tención. De esa manera, la coyuntura crítica marcada por el
alejamiento brasileño y venezolano –los principales lideraz-
gos en la creación del bloque– y por el n de la convergencia
política a partir de las elecciones de gobiernos de derecha
43 Comini y Frenkel, art. cit.
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en la segunda década del siglo , conguró un contexto en
el cual la estructura existente no fue suciente para sostener
las expectativas y los intereses de los Estados sudamericanos
respecto al regionalismo.
La baja capacidad de agencia y mantener el diálogo sin el
impulso de los gobiernos limitó su capacidad de respuesta
para enfrentar las nuevas condiciones, cuyas demandas no
fueron atendidas en el corto plazo. De esa manera, lo que se
apunta es que el desmantelamiento de Unasur no se con-
gura simplemente como resultado de los cambios sistémicos
del periodo, sino que es un reejo de su trayectoria institu-
cional y de sus antecedentes críticos.
En ese sentido, el contexto histórico es la oportunidad
para el proceso de la desintegración regional, no su causa.
Las limitaciones institucionales, resultantes de la trayectoria
del regionalismo sudamericano, refuerzan una dinámica de-
pendiente directamente de cómo cada gestión gubernamen-
tal de los países sudamericanos se incorpora a la integración
regional y a su entorno geográco.
Por lo tanto, así como apuntan Ruvalcaba44 y Arroyave
Quintero,45 además de que la concentración poder de deci-
sión es histórica –y común a todos los procesos de integración
en América del Sur–representa un gran desafío al intento de
construir organismos latinoamericanos autónomos, que re-
presenten un contrapeso a los gobiernos y sus decisiones,
principalmente para romper el ciclo de impulso y falta de es-
tímulo de la cooperación y de la integración.
44 Loc. cit.
45 Mario Arroyave Quintero, “La Unasur en la estrategia regional de
Colombia y Brasil”, en E. Pastrana Buelvas, S. Jost y D. Flemes (eds.), Co-
lombia y Brasil: ¿socios estratégicos en la construcción de Suramérica?, Bogotá,
Ponticia Universidad Javeriana/Fundación Konrad Adenauer, 2012,
pp. 239-282.
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Considerando las características indicadas, entre éstas el
interpresidencialismo,46 Pozo47 indica que la inexistencia de
un proyecto común compartido entre los países, así como la
falta de cumplimiento de las normas establecidas y la insu-
ciente o reducida interdependencia económica, dan lugar a
que el regionalismo sudamericano pase por una alternancia
entre periodos de elogio y cuestionamiento. El proceso cícli-
co se congura por una fase inicial de entusiasmo político y
normativo, seguida de una fase de crisis y acusación de retó-
rica, inecacia e ideologización. A su vez, este proceso cíclico
acaba por generar lo que el autor va a llamar de los “muertos
vivientes de la integración latinoamericana”,48 como Unasur.
Además, no avanza la participación social en los procesos
regionales, que podría ampliar el reconocimiento y la de-
manda de estos espacios por la sociedad civil. La preocupa-
ción con la democratización estaba presente en el proyecto
de la Unasur que pretendía establecer tanto un parlamen-
to regional, como una instancia para la participación so-
cial. En el primer caso, la implantación de un parlamento
exclusivo encontró resistencias de los gobiernos, especial-
mente por las implicaciones políticas y económicas.
Para los países miembros de la Unasur que participaban
del Mercosur o de la , la creación de un nuevo parlamen-
to regional podría signicar una duplicidad en la representa-
ción parlamentaria regional, ya que poseían representantes
en el Parlasur o en el Parlandino, y no había interés en crear
más costos para mantener otra instancia legislativa regional.
Inicialmente se propuso fundir los dos parlamentos para for-
mar el de la Unasur, pero esa idea fue abandonada y se pensó
en permitir que los diputados que participaban del Parlasur y
46 Andrés Malamud, “Presidential Diplomacy and the Institutional
Underpinnings of Mercosur: an Empirical Examination”, Latin Ameri-
can Research Review, 40, 1 (2005), pp. 138-164, https://doi.org/10.1353/
lar.2005.0004
47 Pedro Caldentey del Pozo, “El regionalismo a examen. La crisis glo-
bal de la integración”, Revista de Fomento Social, 74, 3 (2020), pp. 349-368.
48 Ibid., p. 360.
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el Parlandino pudieran también representar sus naciones en
la Unasur. Nunca se llegó a un consenso sobre el proyecto
denitivo del protocolo adicional para la creación denitiva
de ese parlamento suramericano.
Al nal, esa cuestión fue superada por la crisis de Unasur.
Cuando se concluyó la construcción de lo que sería la sed de
su parlamento (en la ciudad de San Benito, Departamento
de Cochabamba-Bolivia), el proceso integracionista ya esta-
ba paralizado por las discordancias internas para elegir al
nuevo secretario general, en una disputa entre los países que
todavía apoyaban a Venezuela y aquellos contrarios al go-
bierno del presidente Maduro.
En lo que respecta a la participación social, solamente en
2013 se creó el Foro de Participación Social de la Unasur, de
carácter consultivo y no vinculante, es decir, sus decisiones no
eran necesariamente incorporadas por los órganos decisorios
de la integración. El Foro empezó a funcionar apenas en agos-
to de 2014, sin llegar a tener un papel relevante en la dinámi-
ca de la Unasur, dado que poco tiempo después se iniciaron
los conictos internos que llevaron a su desmantelamiento.
De esa manera, en este artículo discutimos que el desman-
telamiento de Unasur no se congura simplemente como re-
sultado de los cambios sistémicos del periodo, sino que reeja
la trayectoria institucional establecida. En esta argumentación
presentamos algunos de los aspectos centrales de la construc-
ción del bloque así como de los consejos de Unasur que de-
mostraron más avances en el periodo: el Consejo de Defensa
Sudamericano (), el Consejo Suramericano de Salud
()49 y, de manera más puntual, uno que demostró resilien-
cia en periodos de inestabilidad en la región: el Consejo Suda-
me ricano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan).50
49 Lucas Eduardo Silveira de Souza, “O Brasil e o regionalismo sul-ame-
ricano: o papel da Unasul na política externa do governo Rousseff (2011-
2016)”, tesis de maestría en Relaciones Internacionales, Universidade de
Brasília, 2018, pp. 155, https://repositorio.unb.br/handle/10482/34899
50 Bárbara C. Neves, “Política externa brasileira e a integração da in-
fraestrutura na América do Sul: uma análise a partir dos mecanismos iirsa/
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El Consejo de Defensa Sudamericano (), creado en
2008, representó el intento de los países de la región para
solucionar sus propios problemas sin la intervención de acto-
res externos, con un rol importante en diferentes conictos
en la región. El  estableció un marco de coordinación,
cooperación e integración en materia de defensa exclusiva-
mente sudamericana, sin embargo, el Consejo no logró supe-
rar el desmantelamiento de Unasur.51
Desde su creación, el  resultó en importantes avan-
ces para la seguridad y defensa sudamericana. A partir de
los esfuerzos conjuntos y espacios de diálogo establecidos, el
 fue un marco52 para la coordinación, cooperación e in-
tegración en temas de defensa desde una perspectiva estric-
tamente subregional, ocupando el espacio que tenía antes,
de forma prominente, la Organización de los Estados Ame-
ricanos ().53
De manera general, el  demostró, en poco menos de
10 años, que había no sólo demanda para que los proble-
mas sudamericanos fueran resueltos por la región, sino que
los países de América del Sur tenían la capacidad de resol-
ver sus problemas sin intervención de actores extrarregio-
nales. Como marco de su potencial, desde 2008, el  tuvo
una actuación muy importante en la mediación y resolu-
ción del conicto entre Ecuador y Colombia, frente al asesi-
nato de guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia () por militares colombianos en territorio
ecuatoriano. Además, así como lo presentaron Teixeira Jr. y
cosiplan” (tesis de Maestría en Relaciones Internacionales - /-
/-), Programa San Tiago Dantas de Pós-graduação em Relações
Internacionais, São Paulo, 2019, 249, http://hdl.handle.net/11449/181007
51 Loc. cit.
52 Thomas Legler, “Post-hegemonic regionalism and sovereignty in
Latin America: optimists, skeptics, and an emerging research agenda”,
Contexto internacional, 35 (2013), pp. 325-352, https://doi.org/10.1590/
S0102-85292013000200001
53 Andrés Serbin, “América del Sur en un mundo multipolar: ¿es la
Unasur la alternativa?”, Nueva Sociedad (2009), p. 219.
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Lucena Silva,54 el  se constituyó en un mecanismo para
gestionar el orden regional de seguridad, superando, en
parte, la competencia estratégica existente, así como pro-
porcionando un espacio para el control del rearme en el
subcontinente.
Aun así, vale apuntar que durante el ápice de la tensión de
las instituciones regionales, el  no fue capaz de responder
a las demandas, al no presentarse como un espacio para el
diálogo propositivo frente a la crisis venezolana. De alguna
manera, la propia limitación institucional del  para la re-
solución de la crisis política y económica en Venezuela se con-
guró como un factor de descrédito del bloque, una vez que
las expectativas referentes a los ámbitos de seguridad y defen-
sa no se alcanzaron en un contexto en el cual se exigía de la
institución.
A su vez, el Consejo Sudamericano de Salud () crea-
do también en 2008, resultó del intento regional de coor-
dinar normas, procedimientos y estándares de acción en el
ámbito de la salud y en el combate a las epidemias de ma-
nera conjunta. La creación del Instituto Sudamericano de
Gobierno en Salud (Isags) fue el marco de ese proceso, y
tenía como una de sus directrices centrales superar el ac-
ceso desigual a medicamentos en las naciones más pobres,
además del desarrollo de estudios, artículos y libros acer-
ca de la cuestión de vigilancia sanitaria, epidemiológica y
ambiental.55 Sin embargo, y a pesar de que estos mecanis-
mos representaran un impulso hacia una gobernanza suda-
mericana en salud, en los últimos años fueron totalmente
destruidos.56
54 Augusto W. M. Teixeira Júnior y Antonio H. Lucena Silva, “Explai-
ning Defense Cooperation With Process-tracing: The Brazilian Proposal
for the Creation of Unasur South American Defense Council”, Revista
Brasileira de Política Internacional 60, 2 (2017), pp. 1-18.
55 Loc. cit.
56 Pía Riggirozzi, “Coronavirus y el desafío para la gobernanza regio-
nal en América Latina”, Análisis Carolina-Fundación Carolina, 12 (2020).
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En el caso del Consejo Suramericano de Infraestructura y
Planeamiento (Cosiplan), creado en 2009, Barbara C. Neves57
apunta que hubo un importante incremento de las inversio-
nes en infraestructura en el continente a partir de la realiza-
ción de obras de la cartera de proyectos del Cosiplan en el
periodo 2011-2018. Sin embargo, tal impulso, lo mismo que
con el avance de las crisis en Latinoamérica, no reeja pura-
mente lo sucedido en Unasur, sino que parte de la trayectoria
institucional de la ,58 del interés de diversos actores eco-
nómicos nacionales, regionales y extrarregionales, y de la ac-
tuación de su Comité Coordinador Técnico (), formado
por el Banco Interamericano de Desarrollo (), la Corpora-
ción Andina de Fomento () y el Fondo Financiero para el
Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata). Además, como
se discutirá más adelante, la cuestión clave a destacar de este
consejo fue la actuación de Brasil y de sus inversiones en obras
de carácter nacional que dieron forma a la cartera de proyec-
tos de integración de infraestructura.
De esa manera, puede armarse que, aunque se haya con-
figurado como un modelo de integración sudamericano
con sus propias características y resultados diversos, las debi-
lidades de Unasur para cumplir con las promesas hechas en
2008 fueron varias.59 La exibilidad institucional, a pesar
de posibilitar diferentes caminos e incorporación de pautas
en la agenda regional, resultó en estructuras “débiles y supe-
ditadas a los intereses nacionales”.60 Como condicionante po-
lítica, la institucionalidad limitada no solamente es uno de
los factores de la parálisis y desmantelamiento de Unasur en los
últimos años de la segunda década del siglo , tanto como
su lapso de autonomía resultó en la contradicción de su proce-
so de creación, una vez que el movimiento posliberal defendió
57 Neves, op. cit.
58 La  fue incorporada al Cosiplan como su foro técnico en
2011, que pasó a actuar bajo el régimen de Unasur.
59 Detlef Nolte y Nicolás Matías Comini, “Unasur: Regional Pluralism
as a Strategic Outcome”, Contexto Internacional 38, 2 (2016).
60 Ruvalcaba, art. cit., p. 195.
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la inclusión social y democrática en las instituciones regiona-
les, aspecto que nunca se desarrolló plenamente en Unasur.
El rol de la infraestructura en el proceso de integración
sudamericano
Al contrario del caso general de Unasur, el análisis de las ini-
ciativas para el desarrollo de la infraestructura regional se
presenta como un punto clave para comprender cómo las
características de los procesos regionales, además de los acto-
res y las expectativas presentes, conguran la capacidad insti-
tucional del proceso para responder a las demandas existentes
y, de esa manera, posibilitar que éste se sostenga a lo largo del
tiempo, como se discutirá en esta sección.
Desde la década de 2000, se considera la infraestructura
como un aspecto esencial para el avance de la integración
latinoamericana, principalmente en el ámbito del comer-
cio intrarregional.61 En 2008, ese entendimiento fue re-
forzado con la creación de Unasur, que en el tratado de su
constitución señaló la priorización de, entre otras cosas, la
infraestructura.62 Desde 2011, con la incorporación de -
 al Cosiplan, hasta 2018, el consejo se destacó por aún
mantenerse activo en medio de la tensión de las instituciones
regionales y de la propia Unasur. De hecho, en el periodo se
concretaron 127 obras de su cartera de proyectos, con más
de 58 000 millones de dólares invertidos en la región, valor
ocho veces mayor que en la década anterior.63
Sin embargo, estos logros no reejan solamente las opor-
tunidades generadas por los procesos de integración lati-
61 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Surame-
ricana (iirsa), 10 años después: sus logros y desafíos, Comité de Coordinación
Tecnica (cct) y Secretaría del cct, Buenos Aires, Documentos iirsa, diciem-
bre de 2011, http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos20PDF/lb_
iirsa_10_anios_sus_ https://www.iirsa.org/Document/Detail?Id=3356
62 Tratado Constitutivo…, op. cit.
63 Neves, op. cit.
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noamericanos, sino que representan dos especificidades
institucionales de los organismos del subcontinente. En
primer lugar, el avance de las obras de infraestructura en el
continente simboliza la trayectoria de , los intereses eco-
nómicos detrás del tema y el mantenimiento de las actividades
desde su núcleo funcional, el , como ya se ha mencionado,
formado por el ,  y Fonplata.64 A pesar de cambios en las
políticas regionales, resultando por momentos en el estímulo
a la participación, y en otros en el alejamiento de los Estados
de Unasur, los miembros del  se articularon constantemen-
te con las iniciativas regionales, sea por medio de sus aportes,
produciendo estudios de factibilidad de obras, reportes anua-
les, así como participando en las reuniones del mecanismo.65
La participación de los equipos técnicos del  resultó en
un impulso institucional de la  durante los años del Cosi-
plan, que también facilitó en muchos momentos la captación
de recursos para la región.66 Mientras tanto, a lo largo de esos
años, ocurrió la obstrucción de premisas apoyadas por el 
por países clave en el proceso, especícamente Brasil, “como
la profundización institucional del mecanismo y la creación
de marcos regulatorios y jurídicos que garantizarían estabili-
dad y seguridad a los posibles inversores en los proyectos”.67
De esa manera, la segunda especicidad se construye fren-
te al uso del espacio regional latinoamericano para impulsar
intereses nacionales brasileños,68 cuyo resultado fue la cons-
64 Karen dos Santos Honório, “Política regional e projeção de interes-
ses privados: Problematizando a América do Sul nos governos Lula”, Carta
Internacional, 14, 3 (2019), https://doi.org/10.21530/ci.v14n3.2019.968
65 Neves, op. cit.
66 Leandro F. Couto, “A Iniciativa para a Integração da Infra-estru-
tura Regional Sul-americana -  como instrumento da política exte-
rior do Brasil para a América do Sul”, OIKOS (Río de Janeiro), 5, 1, (2008),
http://www.revistaoikos.org/seer/index.php/oikos/article/view/109
67 Neves, op. cit., p. 213 (traducción del editor).
68 Amanda C. Barrenengoa, “De la unidad suramericana a la frag-
mentación regional: contradicciones en la Unasur a partir de las políticas
de los gobiernos lulistas y las tensiones con las clases dominantes”, Con-
juntura Austral, 1, 56 (2020), pp. 77-93.
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trucción de organismos regionales exibles y dependientes
del activismo de los gobiernos de los países miembros, mante-
niendo la autonomía nacional de decisión en detrimento de
la autonomía de los espacios regionales. Al inicio de la década
de 2000 y de la creación de , el proyecto de integración
presentaba como argumento la importancia de obtener inver-
siones privadas que ampliarían la autonomía de los Estados
en el ámbito de la infraestructura, sin demandar de ellos apo-
yo nanciero para que no hubiera limitaciones al proyecto
frente a los problemas scales de los países.69
G 2
Inversión en las obras concluidas de la cartera
Cosiplan, 2011-2018 (valores en dólares)
Fuente: elaboración propia con datos del 70 de .
69 Couto, art. cit.
70 El Sistema de Información de Proyectos () de  está disponible
en http://www.iirsa.org/proyectos (consulta del 26 de octubre de 2020).
País
Uruguay Ecuador Paraguay Colombia Bolivia Perú Chile Argentina Brasil
30 000 000 000
20 000 000 000
15 000 000 000
10 000 000 000
7 000 000 000
5 000 000 000
4 000 000 000
3 000 000 000
2 000 000 000
1 500 000 000
1 000 000 000
700 000 000
500 000 000
Total de Inversión (US$)
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Sin embargo, a lo largo de la segunda década del siglo ,
los proyectos que fueron concluidos entre 2011 y 2018 tuvie-
ron una gran participación de inversiones provenientes del
presupuesto nacional de los países sudamericanos, en especial
de Brasil. Del total invertido para las 127 obras concluidas en el
periodo en el marco de Cosiplan, por más de 58 000 millones
de dólares, como ya habíamos apuntado, Brasil utilizó más de
28 000 millones para obras en su propio territorio (véase la grá-
ca 2) y, de este valor, casi 21 000 millones de dólares fueron
aportados por el tesoro nacional brasileño (véase el cuadro 3).
C 4
Fuentes de inversión de las obras concluidas
de la cartera Cosiplan, 2011-2018
(valores en dólares)
Tesoro Nacional (Brasil) 20 999 144 214
Binacional 17 408 800 000
Privado 630 605497
Tesoro Nacional (sin Brasil) 411 430 970
Varios 1 731 158 974
 1 409 287 411
 1 270 951 766
 419 300 000
Tesoro Municipal (São Paulo, Brasil) 300 000 000
Público 180 000 000
 157 100 000
 86 348 668
Banco Mundial 56 000 000
Fonplata 503 477
Fuente: elaboración propia con base en información del  de .
La destacada participación brasileña en la /Cosiplan se
formó mediante la inclusión de proyectos nacionales de in-
fraestructura que ya integraban otras carteras de desarrollo
de infraestructura del país, como el Programa de Acelera-
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ción del Crecimiento (). A su vez, ese aspecto contradice
la premisa central del mecanismo, de priorizar la identica-
ción de obras de interés bilateral y subregional.71 De manera
más detallada, y de acuerdo con los datos del Sistema de In-
formación de Proyectos () de , de 2000 a 2010, de los
33 proyectos concluidos, apenas seis eran bilaterales, y de
2011 a 2018, de los 127 proyectos concluidos, apenas 17 eran
bilaterales.
Además, como apunta Neves,72 aunque gran parte de los
proyectos nacionales que integraron la cartera de /Co-
siplan demostraron en sus objetivos la conexión con los ejes
de integración de la iniciativa, es evidente que muchos no es-
taban relacionados con la integración del espacio regional,
al haber una correlación directa con intereses nacionales,73
como puede verse en el Proyecto de la Ferrovía Norte-Sur
Fase II (Açailândia-Palmas). En su objetivo consta que “la
-151, Ferrovía Norte-Sur (), fue proyectada para pro-
mover la integración nacional, minimizar costos de trans-
porte y vincular las regiones brasileñas […]”.74
Esta realidad señala la fragilidad de los mecanismos regio-
nales que están siempre condicionados por las dinámicas na-
cionales, principalmente a partir de 2014 con la Operación
Lava Jato en Brasil, visto que muchas de las obras que forma-
ron parte de la cartera de /Cosiplan fueron sobrevalora-
das y estuvieron marcadas por problemas de corrupción, no
sólo en Brasil, sino también en otros países sudamericanos.
71 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Surame-
ricana (), Declaração de Brasília, Documentos , diciembre de
2000, http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/co
municado_brasilia_esp.pdf
72 Neves, op. cit.
73 Karen dos Santos Honório, “A política das obras e as obras da polí-
tica: Um estudo sobre as relações bilaterais Brasil-Bolívia e Brasil-Equador
na dimensão da infraestrutura nos governos Lula da Silva (2003-2010)”,
tesis de doctorado, Programa de Pós-Graduação em Relações Internacio-
nais San Tiago Dantas, unesp, Unicamp, puc-sp, 2019, https://reposito
rio.unesp.br/handle/11449/182283
74 Neves, op. cit., p. 168 (traducción del editor).
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Además, la mala distribución de recursos en la región, en la
que Brasil es el país con mayor capital y capacidad de con-
cretar obras, acaba por profundizar las asimetrías entre los
países sudamericanos, creando tensión en las expectativas y
motivaciones frente al proyecto regional.75
En resumen, la primera especicidad se reere al avan-
ce de un mecanismo como consecuencia de su trayectoria
institucional y de los intereses detrás de éste, que de alguna
manera se relaciona con el ideal integracionista de estas ins-
tituciones y de los actores económicos interesados, y no
necesariamente representa el ideal integracionista de los
gobiernos sudamericanos al inicio del siglo; y eso si es que
puede decirse que algún día existió un proyecto de integra-
ción común en la región. En cambio, la segunda es una para-
doja que se reere a la característica intergubernamental del
regionalismo latinoamericano frente al uso de la región y de
los procesos integracionistas para apalancar intereses nacio-
nales especícos,76 lo cual acaba, a lo largo del tiempo, ac-
tuando en sentido contrario de las premisas regionalistas
acordadas al inicio. Es decir, se estimula un espacio de inte-
gración que al nal será desmantelado, cuando ya no sirve
para los propósitos nacionales que llevaron a su creación,
de modo que la autonomía nacional siempre es prioridad
en detrimento del espacio regional.77
A su vez, la , así como los intereses detrás de ésta, se
mantienen, si bien están en medio de este escenario de desin-
tegración de Unasur y de la parálisis del Cosiplan. Su trayec-
toria institucional, principalmente a través de la participación
del  (,  y Fonplata) y del continuo interés económi-
co de actores nacionales de los países sudamericanos, propi-
ció que el mecanismo no dependiera del aparato institucional
de Unasur/Cosiplan para seguir con sus actividades.
75 Amanda C. Barrenengoa, “¿Territorialidad neoliberal? Las políti-
cas de desarrollo e integración física en tiempos del lulismo”, Geogra-
cando, 16, 1 (2020), pp. 1-14.
76 Honório, art. cit.
77 Barrenengoa, “De la unidad suramericana…”, art. cit.
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En agosto de 2020 el , la  y el Fonplata anuncia-
ron el lanzamiento de la Alianza para la Integración y Desa-
rrollo de América Latina y el Caribe (Ilat), destacando que
su objetivo es ofrecer apoyo técnico y nanciero para pro-
yectos de integración en el continente.78 La Ilat presenta ya
una cartera de proyectos en ejecución que pasa a incorporar
países de Latinoamérica y del Caribe que antes estaban ex-
cluidos de Unasur, además de dar continuidad a algunos
proyectos de la Cartera /Cosiplan, como por ejemplo,
el nanciamiento de la construcción de la “Segunda línea
de 500  Yacyretá-Villa Hayes”,79 en Paraguay.
En este sentido, al mismo tiempo que el desmantela-
miento de Unasur paralizó el espacio institucional del Cosi-
plan, al no haber más reuniones desde diciembre de 2017,
lo cual resultó en una cartera de proyectos desactualizada
desde marzo de 2018, los actores, intereses económicos pre-
sentes y la institucionalidad resultante del trabajo conjunto
de los bancos regionales (,  y Fonplata) hicieron que
el proceso encontrara alternativas para mantenerse frente a
la crisis del regionalismo sudamericano. La , por lo tan-
to, sigue funcionando, ahora sin ese nombre y sin el aparato
institucional multilateral regional.
Quizá si no hubiera esa posibilidad de seguir adelante
con los proyectos sin Unasur, podríamos encontrar actores
económicos que presionaran a los gobiernos para mantener
la institucionalidad regional y garantizar que sus intereses
siguieran siendo atendidos. También es posible suponer que
los costos de abandonar Unasur serían mayores y podrían
78 Banco Interamericano de Desarrollo (), “,  y Fonplata
lanzan Alianza por la integración regional”, , 3 de agosto de 2020,
https://www.iadb.org/pt/noticias/bid-caf-e-fonplata-lancam-alianca-pa
ra-integracao-regional (consulta del 28 de octubre de 2020).
79 El proyecto presente en el sitio de  (véase más en https://alian
zailat.org/project/segunda-linea-de-500-kw-yacyreta-villa-hayes) ya compo-
nía la Cartera de Proyectos /Cosiplan y su status aparecía como “en
ejecución” en el sitio de  (véase más en http://www.iirsa.org/proyec
tos/detalle_proyecto.aspx?h=317).
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reducir el estímulo de las posturas no integracionistas de los
gobiernos.
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Al analizar cómo las instituciones regionales sudamericanas
reaccionaron a la crisis actual, a partir del caso de Unasur,
este artículo se ha enfocado en el análisis del regionalismo
sudamericano como un proceso dinámico que estructuró di-
ferentes instituciones regionales, cada cual con su trayectoria,
características y limitaciones. Al considerar los anteceden-
tes críticos de cada proceso regional, se argumenta que las
instituciones regionales en Sudamérica reaccionaron a la
crisis de acuerdo con sus capacidades estructurales y, en ese
sentido, algunas se presentaron más capaces que otras para
reaccionar a las demandas que se presentaron en el perio-
do reciente.
En ese sentido, se refuerza lo entendido respecto a que la
resiliencia de las instituciones dependen de sus anteceden-
tes críticos, es decir, las características internas del proceso
constituido. La inseguridad frente a la inestabilidad se con-
gura como uno de los elementos críticos para el sostenimien-
to, avance o desmantelamiento de las instituciones creadas
en la década de 2000. Al mismo tiempo se reconoce que esa
tendencia afecta de forma distinta las experiencias de inte-
gración, aunque congreguen a los mismos actores, como
consecuencia de las diferentes trayectorias institucionales de
cada mecanismo regional.
El análisis sobre el caso de la Unasur nos permite vis-
lumbrar que la actual crisis del regionalismo en América
del Sur no es simplemente resultado de cambios políticos
o de problemas personales entre presidentes, aunque es-
tos elementos contribuyan a empeorar la crisis. Hay en la
región problemas estructurales que dicultan la construc-
ción de proyectos integracionistas más estables. A su vez,
se concluye que el contexto histórico puede ser la oportu-
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nidad que estimule el proceso de la desintegración latinoa-
mericana, pero no su causa.
La presencia de actores no gubernamentales es un factor
que aumenta la capacidad de resiliencia de la integración,
pero no impide modicaciones importantes o retrocesos.
Los procesos de integración en América del Sur están subor-
dinados a las lógicas políticas domésticas y a cada cambio
electoral que se produce en un país miembro, de manera
que encontramos repercusiones regionales, algunas favora-
bles a la integración y otras críticas a ese proceso. La subor-
dinación de los procesos a los cambios políticos internos
intensica la inestabilidad regional, ya subordinada a la ines-
tabilidad económica y política de esas naciones.
Mientras esa lógica de subordinar los procesos regiona-
les a las dinámicas nacionales permanezca, la tendencia es
una sucesión de impulsos integracionistas seguidos de movi-
mientos desintegradores y nuevos procesos de reconstruc-
ción o relanzamiento de la integración, sin llegar realmente
a estabilizar o profundizar de modo que sea posible garanti-
zar una continuidad más estable. El problema reside en la
dinámica que refuerza una lógica de regionalismo e integra-
ción que restringe las instituciones construidas en el largo
plazo, con limitaciones estructurales para sostener las expec-
tativas y los intereses de los Estados sudamericanos en rela-
ción con el ámbito del regionalismo en periodos de cambios
o tensión en la región.
Al mismo tiempo, la lógica de establecer otros procesos
integracionistas u otros mecanismos institucionales para
atender los intereses nacionales estimula la inestabilidad de
la integración, porque permite reducir los costos de aban-
donar el proyecto, como en el caso de /Cosiplan. Y si
bien a corto plazo eso puede resultar positivo, es verdad que
aumenta las desconanzas sobre los compromisos con la in-
tegración.
Una vez más se destaca que el contexto histórico es la
oportunidad para el proceso de la desintegración regional,
no su causa. Las limitaciones institucionales, resultantes de
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la trayectoria del regionalismo sudamericano, refuerzan una
dinámica que depende directamente de cómo cada gestión
gubernamental de estos países incorpora la integración re-
gional y su entorno geográco.
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Este artículo propone abordar las contradicciones y los problemas de fragmentación regional que surgieron en el seno de la UNASUR a partir de las políticas promovidas por los gobiernos lulistas en Brasil. Desde un diseño metodológico cualitativo que recupera el material de entrevistas a informantes clave, junto con el análisis de documentos y fuentes oficiales, se abordan las tensiones que se sucedieron a escala regional a partir de la reconstrucción de algunas de las principales políticas del Estado brasileño en relación a Suramérica. Reflexionamos en torno a las problemáticas vinculadas con la fragmentación que se produjo luego del impulso inicial que los procesos de integración tuvieron. Desde la singularidad de la UNASUR, se plantean nuevos interrogantes a la luz de su parálisis actual. Estos nos permiten visualizar por un lado, algunos de los avances en materia de integración regional que la UNASUR propició. Y por otro lado, las problemáticas subyacentes que persistieron durante su funcionamiento hasta su reciente freno, en un nuevo ciclo de las políticas integracionistas.
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El propósito de este artículo es recuperar algunas de las políticas del Estado brasileño para reflexionar en torno a los procesos de integración suramericana de los últimos años. Desde una metodología cualitativa, se analizan las políticas de infraestructura y desarrollo promovidas durante los dos gobiernos de Lula da Silva, en relación con el COSIPLAN-UNASUR. En tiempos de transiciones en las escalas regional e internacional, asistimos también a transformaciones al nivel de los Estados y los territorios. Tomamos el caso brasileño para poner en discusión las tesis que pregonan que, en el plano de las políticas de integración física y desarrollo, existió una continuidad entre el período de regionalismo abierto y el postliberal, dada por la territorialidad neoliberal. Para esto, comparamos distintos aspectos de los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Lula. Desde una mirada sociológica, analizamos las diferentes escalas del problema, algunos de los actores sociales a los que involucró y las estrategias en juego, para incorporar argumentos que complejizan estas afirmaciones.
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A inicios del siglo xxi, Brasil se constituyó en un protagonista crucial como principal articulador del proyecto integracionista de Sudamérica. Al ya existente Mercosur se le sumó la creación de Unasur, reafirmando la construcción de políticas regionales en torno a la idea de “Sudamérica”. En la actualidad, sin embargo, la retracción del liderazgo brasileño, junto con los virajes y desorientaciones ocurridos en Unasur y en Mercosur, han dañado la credibilidad de las iniciativas de la región, así como la posibilidad de identificar una voz conjunta en Sudamérica. Pese a ello, creemos que difícilmente podría hablarse de un desacoplamiento total de Brasil de la subregión o, dicho de otro modo, de un abandono efectivo de los regionalismos. El reconocimiento de las vicisitudes distintivas por las que han atravesado los Estados latinoamericanos nos lleva más bien a pensar en un entramado complejo y desordenado, en el cual el devenir político institucional de Brasil tendrá relevantes repercusiones para el futuro de la región.
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El trabajo presenta un análisis de las perspectivas del regionalismo sudamericano en términos de salud pública, sus rasgos definitorios como diplomacia regional —que afectan a la política nacional y global de la salud—, y los desafíos de cara a la gestión del coronavirus. A continuación, se ofrece un análisis crítico sobre las respuestas de los gobiernos ante la crisis desatada por la pandemia. Finalmente, se reflexiona sobre las oportunidades que la crisis podría generar para reconstruir una gobernanza regional en salud.