Available via license: CC BY-NC-ND 4.0
Content may be subject to copyright.
НАЦІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ СТРАТЕГІЧНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ
МІГРАЦІЙНА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ:
СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ
Аналітична доповідь
Київ - 2010
УДК 336.145.1:330.34(477)
За повного або часткового відтворення матеріалів даної публікації
посилання на видання обов’язкове
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку /
О. А. Малиновська. – К. : НІСД, 2010. – 32 с.
ISBN 978-966-554-113-4
Літературний редактор: О. В. Москаленко
Коректори: І. В. Куницина, Є. Ю. Стрижеус
Верстка: Н. І. Палій
Підп. до друку 09.12.10. Формат 60х84/16. Папір офс. № 1. Офс. друк.
Гарн. «PetersburgC». Обл.-вид. арк. 2,21. Наклад 200 пр. Зам. ___
Віддруковано ПП «Вид-во «ФЕНІКС»
03680, м. Київ, вул. Шутова, 13 Б
Тел./факс 501–93–01
М7
ISBN 978-966-554-113-4
М7
© Національний інститут
стратегічних досліджень, 2010.
3
Вступ
За оцінками ООН, у світі нараховується не менше 214 млн мігрантів
(тобто осіб, які проживають не в тих країнах, де народилися), що становить
3,1 % мешканців планети1. Швидка інтенсифікація міжнародної міграції
разом з урізноманітненням її складу, характеру, напрямів перетворила це
явище на одне з визначальних для сучасного людства. Хоча міграції завжди
були присутні в історії цивілізацій, ніколи раніше вони так масштабно не
впливали на економіку, соціальне та політичне життя, культурну сферу і
країн-донорів, і країн-реципієнтів.
Усвідомлення цього факту обумовило проведення у вересні 2006 р. у
рамках 61-ої сесії Генеральної Асамблеї ООН перших глобальних дебатів з
питань міжнародної міграції, якими було започатковано щорічне скликан-
ня всесвітніх форумів з міграції та розвитку, спрямованих на вироблення
міжнародною спільнотою єдиних підходів до регулювання міжнародних
переміщень населення та розвитку всебічного співробітництва у цій сфері.
Об’єднавчою ідеєю дискусій є визнання позитивного зв’язку між міграцією
та розвитком. Ідеться про пряму вигоду від залучення іноземних трудових
ресурсів для країн призначення, скорочення завдяки міграції масштабів
бідності в країнах походження, динамізацію їх економіки шляхом вико-
ристання потенціалу діаспор (лише в 2009 р. у країни, що розвиваються
мігранти переказали 316 млрд дол. США, що втричі перевищило обсяги
міжнародної допомоги цим державам), у тому числі підвищення освітньо-
кваліфікаційного рівня мігрантів тощо. Головний висновок, сформульова-
ний під час дебатів, полягає в тому, що міграція є неминучим і потенційно
вигідним компонентом сучасного життя кожної країни чи регіону світу2.
Разом з тим вивільнення позитивного потенціалу міграцій, мінімі-
зація їх негативних наслідків не відбувається автоматично, а вимагає
активної та цілеспрямованої роботи міжнародної спільноти, національ-
них урядів, місцевих громад, політичних об’єднань та інших акторів
громадянського суспільства. Водночас багато країн не усвідомлюють
можливостей, що надає міграція, або не мають інструментів для їх ви-
користання, передусім, належної міграційної політики, що стає на заваді
як вирішенню міграційних проблем усередині країни, так і ефективному
міжнародному співробітництву. У зв’язку з цим формування міграцій-
1International Organization for Migration. Facts & Figures [Електронний ресурс]. – Ре-
жим доступу : http://www.iom.int/jahia/Jahia/about-migration/facts-and-figures/lang/en
2Международная миграция и развитие: доклад Генерального секретаря Органи-
зации Объединенных Наций. – A/60/871 [Електронний ресурс] . – Режим доступу :
http://www.un.org/russian/esa/economic/a59_325.pdf
Малиновська О. А.
4
ної політики держави, адекватної сучасним вимогам, перетворюється на
завдання стратегічного значення, від успішного вирішення якого багато
в чому залежатиме її подальший розвиток.
1. Формування основних напрямів міграційної політики України
після здобуття незалежності
На момент проголошення Україною незалежності жодної міграцій-
ної політики, законодавства, адміністративних органів не існувало. Усе
довелося створювати, не маючи досвіду, кадрів, необхідних фінансових
ресурсів, за умови складної міграційної ситуації. Унаслідок цього фор-
мування міграційної політики відбувалося переважно ситуативно. На
початку 1990-х років таке твердження було справедливим і для інших
сфер державного будівництва.
Разом з тим декларовані демократичні цінності, орієнтація на по-
будову відкритого суспільства, намагання інтегруватися у світову, пе-
редусім європейську спільноту були визначальними для формування
цілей і засобів політики держави. З часом, хоча динаміка суспільних
реформ і була нерівною, їх значення зростало.
Початок міграційній політиці України було покладено заперечен-
ням практики радянських часів. У Декларації про державний суве-
ренітет, прийнятій улітку 1990 р., зазначалося, що Україна «регулює
імміграційні процеси». Це твердження ґрунтувалося на стабільно до-
датньому сальдо в міграційному обміні між Україною та іншими рес-
публіками СРСР, зміні внаслідок міграції етнічного складу населення
в напрямі зменшення питомої ваги титульної нації.
Водночас було прийнято Закон «Про реабілітацію жертв політич-
них репресій в Україні» від 17.04.1991 р. № 963–XII, ст. 4 якого гаран-
тувала репресованим, депортованим, висланим, а також їхнім нащад-
кам (одночасно з відновленням інших порушених прав) можливість
повернення в місця проживання до репресій.
Законом «Про громадянство України» від 8.10.1991 р. № 1637–XII
було визначено право на громадянство вихідців з України, які поверта-
лися на її територію Це, безумовно, сприяло репатріації.
З метою облаштування репатріантів з числа депортованих за націо-
нальною ознакою було прийнято низку постанов Уряду. У січні 1992 р.
створено Республіканську комісію у справах депортованих народів
Криму, що мала координувати роботу державних органів різних рівнів
з розв’язання цієї проблеми.
На І Всесвітньому форумі українців у серпні 1992 р. проблема ре-
патріації обговорювалася більшістю виступаючих, а в резолюції Фору-
му йшлося про необхідність її державної підтримки, створення з цієї
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
5
метою Державного комітету України у справах міграції та повернення
українців на батьківщину.
У квітні 1993 р. було створено Міністерство України у справах на-
ціональностей та міграції, перший спеціалізований орган виконавчої
влади, до компетенції якого було віднесено розроблення та реалізацію
міграційної політики.
Відповідно до Положення про Міністерство останнє мало підтримува-
ти зв’язки з українською діаспорою за кордоном, займатися організованим
добровільним поверненням кримськотатарського народу, українців та осіб
інших національностей, незаконно депортованих з України. Міністерство
було уповноважене координувати діяльність інших органів влади у сфері
планування та здійснення заходів з тимчасового розміщення, працевлаш-
тування, надання грошової допомоги, соціально-побутових і медичних по-
слуг репатріантам, а також біженцям і вимушеним переселенцям.
Оскільки питома вага вимушених переміщень у масовому припливі на-
селення в Україну на початку 1990-х років була значною, держава приділя-
ла цій проблемі особливу увагу. Поняття статусу біженця вперше було вве-
дено до законодавства влітку 1992 р., коли Україна прийняла понад 60 тис.
біженців з району воєнного конфлікту в Придністров’ї. Для врегулювання
їхнього правового становища Кабінет Міністрів України затвердив Тим-
часове положення про порядок визначення статусу біженців з Республіки
Молдова та надання їм допомоги. Це був перший законодавчий документ,
безпосередньо спрямований на врегулювання міграційної проблеми.
Досвід його реалізації та масштаби вимушеної міграції доводили
необхідність розроблення спеціального закону в цій сфері, тому Верхов-
на Рада України прийняла Закон «Про біженців» від 24.12.1993 р.
№ 3819-XII. Для його виконання в червні 1994 р. було створено місцеві
органи міграційної служби, що мали розглядати заяви про надання ста-
тусу біженця в Україні, приймати рішення за ними, організовувати до-
помогу біженцям. Таким чином міграційні реалії часу, а також бажання
досягти відповідності загальноприйнятим у світі стандартам захисту
прав людини, зумовили виникнення такого напряму міграційної полі-
тики України як захист біженців.
Значна увага в міграційній політиці України приділялася забезпе-
ченню права власних громадян на свободу пересування, зокрема, виїз-
ду з країни та поверненню на батьківщину. Це передбачало відмову від
радянських дозвільних процедур еміграції, тотального контролю над
виїздами за кордон. Уже з січня 1993 р. відповідно до Постанови Кабі-
нету Міністрів було скасовано порядок, за яким для кожного перетину
кордону громадянин повинен був отримати дозвіл компетентних орга-
нів. Парламент прийняв Закон «Про порядок виїзду з України і в’їзду
в Україну громадян України» від 21.01.1994 р., що гарантував право на
Малиновська О. А.
6
вільне використання відповідних прав. Він мав дійсно революційний
характер для ще донедавна закритого суспільства.
З його прийняттям набула чинності стаття Закону «Про зайнятість
населення» від 01.03.1991 р., що дозволяла трудову чи підприємниць-
ку діяльність громадян під час тимчасового перебування за кордоном,
тобто трудову міграцію. Цей закон містив також положення, відповід-
но до яких для працевлаштування громадян України під час їх тимча-
сового перебування за кордоном могли створюватися бюро, агентства,
інші організації, тобто інфраструктура трудової міграції. Для здійснення
підприємницької діяльності ці структури мали отримувати ліцензії від
державної служби зайнятості.
Лібералізація режиму кордонів, що поширювалася не лише на власних
громадян, а й на іноземців, необлаштовані, часто юридично неоформлені
рубежі між колишніми республіками СРСР спричинили неконтрольова-
ний приплив у країну іноземців, що вимагало розроблення законодавства
для регулювання їхнього правового статусу та порядку імміграції.
Було прийнято Закон «Про правий статус іноземців» від 04.02.1994 р.
№ 3930-XII, згідно з яким іноземці, які постійно проживають в Україні,
отримали права (крім права обирати й бути обраними, обіймати дер-
жавні посади) і повинні були виконувати обов’язки (крім військової
повинності) однакові з громадянами України. Закон встановив правила
перебування іноземних громадян, їхнього виїзду та в’їзду, передбачив
відповідальність за порушення відповідних норм (скорочення строку пе-
ребування, порядок видворення). У ньому було закріплено можливість
імміграції в Україну, набуття притулку, статусу біженця, громадянства.
Ці питання мали регулюватися спеціальними законами, зокрема, зако-
ном про імміграцію, який планувалося прийняти.
З метою запобігання нелегальній міграції було запроваджено про-
грамний підхід: 1996 р. затверджено першу Державну програму боротьби
з нелегальною міграцією, що передбачала вдосконалення законодавства,
створення спеціальних підрозділів в органах внутрішніх справ, механіз-
мів координації діяльності центральних і місцевих органів влади, серію
профілактичних заходів тощо. Практика розроблення таких програм іс-
нувала і в подальшому.
Формування міграційної політики України йшло паралельно з
розвит ком міжнародного співробітництва в цій сфері. У 1993 р. Украї-
на отримала статус спостерігача в Міжнародній організації з міграцій
(МОМ). У 1994 р. у Києві відкрилося Представництво Управління
Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН). Відноси-
ни з цими міжнародними організаціями було закріплено угодами, під-
писаними Урядом 1996 р. Їх діяльність в Україні розвивалася за двома
напрямами: надання безпосередньої допомоги мігрантам та біженцям;
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
7
сприяння створенню системи управління міграціями в Україні й під-
тримка відповідних органів влади, неурядових організацій.
Важливим предметом міжнародного співробітництва було регу-
лювання міграції робочої сили. У 1993–1996 роках угоди про взаємне
працевлаштування було підписано з СНД, Російською Федерацією, Бі-
лоруссю, Молдовою, Вірменією, Латвією, Литвою, Польщею, Чехією,
Словаччиною, В’єтнамом.
Для подальшого розвитку міграційної політики величезне значення
мало прийняття 26 червня 1996 р. Конституції України. У ст. 25 містили-
ся гарантії прав громадян, які перебувають за кордоном. У ст. 26 йшлося
про рівність прав іноземців, можливість імміграції та отримання притул-
ку в Україні. Ст. 33 кожному, хто на законних підставах знаходиться в
Україні, забезпечувала свободу пересування, вибір місця проживання,
право залишати країну. За ст. 92 питання міграції мали регулюватися
виключно законами.
Таким чином, до середини 1990-х років були сформовані головні на-
прями міграційної політики України. В Указі Президента від 18.10.1997 р.
№ 1166/97, присвяченому основам соціальної політики, було здійснено
спробу їх концептуального оформлення. Відповідно до Указу, базовими
для міграційної політики були три принципи: вільний виїзд і в’їзд громадян
України; рівність перед законом іноземців та громадян України; диферен-
ційований підхід до різних категорій іммігрантів залежно від національних
інтересів країни. Основним напрямом міграційної політики мали стати:
сприяння репатріації; допомога біженцям; регулювання імміграції інозем-
ців. В Указі також відмічалося, що Україна є експортером робочої сили,
що потребує від держави активної політики щодо захисту працівників-
мігрантів, збереження трудового та демографічного потенціалу країни.
В Указі Президента «Про основні напрями соціальної політики на
період до 2004 року» від 24 травня 2000 року № 717/2000, що містив
розділ з регулювання міграційних процесів, трудовій міграції було при-
свячено три з шести визначених там основних завдань. Серед них за-
хист соціально-економічних інтересів і прав українських працівників-
мігрантів; збереження трудового та інтелектуального потенціалу
держави; створення правових та соціально-економічних основ регулю-
вання зовнішньої трудової міграції громадян3.
Отже, впродовж першого етапу формування міграційної політики
України який завершився в кінці 1990-х років, було визначено її складові
та принципи, розроблено основи законодавства, створено відповідні вико-
3Указ Президента України «Про основні напрями соціальної політики 1997–
2000 рр.» від 18.10.1997 р. № 1167; Указ Президента України «Про основні напрями
соціальної політики на період до 2004 р.» від 24.05.2000 р. № 717/2000 [Електрон-
ний ресурс]. – Режим доступу : www.president.gov.ua
Малиновська О. А.
8
навчі органи, закладено основи міжнародного співробітництва. Крім того,
було накопичено певний досвід з її реалізації, імплементації прийнятого за-
конодавства, що давало змогу виявити його недоліки й прогалини. З оцінки
ефективності правових норм випливало завдання їх удосконалення. Прий-
няття Конституції, приєднання України до найважливіших міжнародно-
правових домовленостей у сфері прав людини, зокрема, до Європейської
конвенції з прав і основоположних свобод людини, вимагали приведення
міграційного законодавства у відповідність із цими документами.
Так, з метою захисту інтересів працівників-мігрантів було прийнято
Закон «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від
01.06.2000 р. № 1775-ІІІ, на його основі розроблено механізм ліцензу-
вання фірм-посередників із працевлаштування за кордоном, запрова-
джено досить жорсткі умови видачі ліцензій та перевірки виконання
ліцензійних умов.
Упродовж 2001 р. була прийнята ціла низка основоположних законо-
давчих актів з регулювання міграції, зокрема, нові редакції законів «Про
громадянство України», «Про біженців», а також закони «Про іммігра-
цію», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
боротьби з нелегальною міграцією».
2002 р. Україна приєдналася до Конвенції ООН 1951 р. та Протоколу
1967 р. про статус біженців, стала повноправним членом Міжнародної
організації з міграції.
У грудні 2003 р. Парламент прийняв Закон «Про свободу пересуван-
ня і вільний вибір місця проживання в Україні», дія якого поширювала-
ся і на громадян України, і на іноземців, які на законних підставах пере-
бували в країні.
2004 р. було затверджено Закон «Про правовий статус зарубіжних
українців», де, крім іншого, фіксувалося право цієї категорії іноземних гро-
мадян на імміграцію в Україну поза встановлених квот.
Посилення уваги до трудової міграції українців за кордон було пов’язане
зі спеціальною доповіддю Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини (квітень 2003 р.), предметом якої було порушення прав людини у
зв’язку з трудовою міграцією. Реагуючи на доповідь омбудсмена, Парла-
мент провів спеціальні слухання з питань правового та соціального стату-
су сучасної української трудової міграції (17.10.2004 р.), Україна приєд-
налася до Європейської конвенції про захист прав працівників-мігрантів.
Активізувався переговорний процес із зарубіжними країнами, результа-
том якого стало підписання угоди про працевлаштування з Португалією.
Урядом було розроблено Програму забезпечення прав та інтересів гро-
мадян, які виїжджають за кордон для працевлаштування, та всиновлених
іноземцями дітей (2004 р.) Значні зусилля докладалися щодо запобігання
торгівлі людьми, зокрема, посилено відповідальність за подібні злочини,
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
9
затверджено державні програми, створено координаційні органи. Почали
діяти спеціальні підрозділи із боротьби з цим явищем.
Планомірно вдосконалювалися деякі норми законів «Про правовий
статус іноземців», «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну гро-
мадян України», «Про біженців», «Про громадянство» шляхом внесення
змін та доповнень. Розвиток правових регуляторів було спрямовано на
більш повний захист прав людини, вдосконалення механізмів регулю-
вання міграційних потоків.
Завдяки активній законотворчій діяльності упродовж перших років
нового тисячоліття міграційна політика України була значно конкрети-
зована, її законодавча база суттєво розширена. Проте невдовзі розвиток
міграційної політики відчутно загальмувався. Хоча висувалися десятки
законодавчих ініціатив, здебільшого затверджувалися Верховною Ра-
дою лише ті, що стосувалися внесення уточнень та доповнень до вже
чинного законодавства.
Це спричинено тим, що Україна й досі не визначилася ні зі страте-
гією власного розвитку в цілому, ні зі стратегічною метою міграційної
політики зокрема. Затверджені указами Президента 1997 р. і 2000 р.
орієнтири хоча й відіграли свою позитивну роль, проте були обмежені
в часі. До того ж, з моменту їх прийняття відбулося багато змін у світі
й Україні, в динаміці та структурі міграційних потоків, що належать до
вкрай швидко змінюваних суспільних процесів.
2. Спроби прийняття Концепції
державної міграційної політики України
З метою надання нового імпульсу розвитку міграційної політики
Украї ни як важливої складової внутрішньої та зовнішньої політики держа-
ви необхідно мати належний дороговказ, чіткі й зрозумілі для суспільства
та влади орієнтири. Іншими словами, Україна потребує затвердженої За-
коном4 Концепції державної міграційної політики, що визначала б основні
принципи, пріоритети, напрями діяльності держави у відповідній сфері.
Перші спроби розроблення подібного документу були ще в середи-
ні 1990-х років. До розгляду відповідного законопроекту в Парламенті
справа дійшла лише у 2002 р., проте його було відхилено й надалі роками
тривало його доопрацювання та погодження.
15.06.2007 р. Рада національної безпеки і оборони України, роз-
глянувши питання щодо міграційної політики держави, констатувала
її концептуальну невизначеність, у тому числі принципів, стратегічних
4Відповідно до ст. 92 Конституції України засади регулювання міграційних
процесів визначаються виключно законами України.
Малиновська О. А.
10
цілей, сучасних завдань міграційної політики, стандартів із забезпечен-
ня прав людини.
З метою виконання Рішення РНБОУ, затвердженого Указом Прези-
дента України5, Кабмін доручив Міністерству юстиції підготувати про-
ект Концепції державної міграційної політики України. Однак уже на
стадії організації роботи над документом було запрограмовано невдачу.
По-перше, його підготовка була доручена органу, компетентному у сфері
законодавства, проте не з питань міграції. По-друге, за основу було взято
уже відхилений Парламентом законопроект, підготовлений ще напри-
кінці 1990-х років, хоча міграційна ситуація з того часу зазнала суттєвих
змін. По-третє, Мін’юст зібрав і спробував урахувати всі пропозиції, що
надійшли від інших міністерств і відомств, у результаті єдине страте-
гічне бачення проблеми виробити не вдалося, законопроект страждав
численними повторами, більше нагадував план заходів окремих органів
влади і не мав концептуального змісту.
Тому 1 квітня 2009 р. Верховна Рада відхилила поданий урядом
законопроект щодо Концепції міграційної політики. Потрібної кіль-
кості голосів не набрала навіть пропозиція направити його на по-
вторне перше читання. Відповідно до регламенту це означало, що
на поточній сесії цей документ більше не розглядатиметься. Кабмін
підготував новий законопроект, проте він принципово не відрізнявся
від поперед нього: під час доопрацювання текст було дещо скороче-
но, уточнено та відредаговано. Документ надійшов до Парламенту у
вересні 2009 р., і вже за кілька днів група народних депутатів зареє-
струвала альтернативний законопроект. Головне науково-експертне
управління Верховної Ради України висловилося вкрай критично
щодо обох спроб законотворчості. Особливо різких оцінок було нада-
но законопроекту, поданому депутатами, що за висновком науково-
експертного управління більше нагадував публіцистичну статтю, ніж
нормативний акт. Наприклад, у списку основних термінів було на-
ведено два, що трактувалися авторами як різні: «працівник-мігрант»
і «трудовий мігрант», хоча відповідна термінологія давно визначена
в численних міжнародно-правових домовленостях (конвенції ООН,
МОП, Ради Європи) та працях науковців.
Деякі аналітики розцінили подання законопроекту, альтернативного
урядовому, як свідоме гальмування законотворчого процесу. В умовах то-
гочасного протистояння гілок влади, народними депутатами висувалися
власні пропозиції, що в результаті затягувало прийняття рішень.
5Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15.06.2007 р.
«Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо
підвищення її ефективності»: указ Президента України від 20.07.2007 р. № 657.
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
11
Профільний комітет Верховної Ради рекомендував авторам двох за-
реєстрованих законопроектів підготувати один, проте політичні баталії
стали цьому на заваді. Парламент 16.02.2010 р. відхилив урядовий за-
конопроект і прийняв у першому читанні поданий депутатами. Це, од-
нак, не допомогло його подальшому проходженню: 1.07.2010 р. Верховна
Рада України відхилила у другому читанні депутатський Проект закону
України про Концепцію державної міграційної політики (реєстраційний
номер 5085-1), що набрав лише 56 голосів на свою підтримку.
Водночас потреба в Концепції державної міграційної політики не зни-
кла. Рухатися далі шляхом удосконалення державного управління мігра-
ціями, не визначивши його стратегічних цілей та принципів, неможливо.
Понад те, на сьогодні відсутність Концепції взагалі заблокувала будь-який
законотворчий процес, оскільки відповідно до згаданого вище рішення
РНБОУ низка законопроектів мала бути подана лише після її затверджен-
ня. Зокрема, це стосується нової редакції надзвичайно важливого акту
щодо правового статусу іноземців та осіб без громадянства, нагальна по-
треба в якій, враховуючи постійне внесення до чинного закону різноманіт-
них поправок, давно назріла. У залежність від прийняття Концепції було
поставлено також законодавче врегулювання і досі не вирішеного питання
про притулок і так звані субсидіарні (додаткові) форми захисту біженців6.
Ураховуючи ці обставини, а також доручення Президента України,
Кабінет Міністрів у липні 2010 р. (невдовзі після того, як народні де-
путати вкотре не підтримали спробу концептуального визначення по-
літики у сфері міграції) повернувся до розроблення чергового варіанту
відповідного документу. Міністерство юстиції України розмістило на
своєму сайті для громадського обговорення та розіслало для узгодження
профільними відомствами законопроект, що, однак, принципово не від-
різнявся від урядового законопроекту, уже відхиленого парламентаря-
ми, і був лише його доопрацьованою копією. Водночас народні депутати
також зареєстрували свій законопроект у парламенті, що так само лише
повторював поданий раніше, без будь-яких якісних змін. Тобто знову
виникла ситуація протиставлення двох документів.
У нинішніх політичних умовах, коли гілки влади демонструють ви-
сокий ступінь узгодженості дій, можна сподіватися, що Верховна Рада
погодиться із законопроектом, підготовленим урядом, у результаті чого
6Надання іноземцям притулку в Україні передбачається ст. 26 Конституцією
України. Застосування чинного закону України «Про біженців» довело потребу у
такій додатковій формі як гуманітарний захист. Законодавчо врегулювати питання
надання притулку та субсидіарних форм захисту передбачалося в новій редакції За-
кону «Про біженців», проект якого, відповідно до рішення РНБОУ, мав бути пода-
ний до парламенту упродовж двох місяців після затвердження Концепції державної
міграційної політики.
Малиновська О. А.
12
Україна нарешті отримає Концепцію державної міграційної політики.
Це означатиме виконання рішення РНБОУ, а також розблокує подаль-
ший законодавчий процес і дасть змогу працювати над новими редакція-
ми законів України «Про правовий статус іноземців та осіб без грома-
дянства» та «Про біженців», що, безумовно, є позитивним.
Разом з тим, навіть у разі успішного проходження через парламент, за-
лишаються сумніви, чи зможе цей документ відповідати запитам суспіль-
ства. Невдалі попередні спроби прийняття відповідного закону свідчать,
що його розроблення має відбуватися на значно вищому рівні. Зокрема,
не варто готувати його кулуарно, лише силами кількох державних служ-
бовців чи окремих депутатів, адже робота вимагає участі професіоналів: до
неї передусім слід залучити вчених. Необхідною видається також участь
неурядових організацій, зокрема, об’єднань самих мігрантів, а також НУО,
що працюють у сфері надання послуг та допомоги мігрантам та біженцям.
Концепцію, в якій мають бути сформульовані основні суспільні потреби
в міграційній сфері, необхідно винести на широке обговорення. Якщо ці
умови не виконати, документ навіть у разі його затвердження залишиться
формальним і навряд чи здатним сприяти поступальному розвиткові мі-
граційної політики та міграційного законодавства України.
3. Проблема інституційного забезпечення
реалізації міграційної політики держави
У перші роки державотворення, коли було створено Міністерство
України у справах національностей та міграції, з метою економії держав-
них коштів було поєднано функції забезпечення прав національних мен-
шин, зв’язків з українською діаспорою за кордоном та регулювання мі-
граційних процесів. Таке поєднання, однак, розглядалося як тимчасове,
передбачалося, що з накопиченням необхідного досвіду, розробленням
міграційного законодавства відповідні підрозділи Міністерства еволю-
ціонують у повноцінну Державну міграційну службу. Однак у резуль-
таті численних реорганізацій Міністерство, а згодом Державний комітет
лише втрачав свої повноваження у сфері міграції.
Під час чергової реорганізації у листопаді 2006 р. на базі Державного
комітету у справах національностей та міграції та Державного департа-
менту у справах релігії було створено Державний комітет України у спра-
вах національностей та релігій. Таким чином у структурі виконавчої влади
зникла єдина установа, назва якої містила слово «міграція». Положенням
про реорганізований комітет повноваження останнього у сфері міграції
було підтверджено лише щодо процедури визначення статусу біженця.
Натомість все ширше коло міграційних питань поступово концентру-
валося в компетенції Міністерства внутрішніх справ України. Саме на
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
13
нього покладено виконання законодавства про імміграцію та про грома-
дянство України. У його структурі 2002 р. було створено Державний де-
партамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб,
що мав статус урядового органу державного управління (тобто вищий,
ніж просто підрозділ міністерства). Крім питань імміграції та натураліза-
ції департамент займався контролем за дотриманням іноземцями правил
перебування в Україні, їх реєстрацією, боротьбою з нелегальною міграці-
єю, оформленням документів громадян України для виїзду за кордон.
Міністерство закордонних справ України крім організації видачі віз,
консульської роботи, реєстрації громадян, які проживають за кордоном,
захисту їхніх прав, має повноваження відповідно до низки міграційних за-
конів. Зокрема, дипломатичні представництва України за кордоном прий-
мають від іноземців документи для отримання дозволу на імміграцію та
набуття громадянства, забезпечують органи міграційної служби інформа-
цією про ситуацію в країнах походження біженців тощо.
Реалізацію політики щодо трудової міграції покладено на Міністерство
праці та соціальної політики України. Воно має ліцензувати господарську
діяльність щодо працевлаштування за кордоном, забезпечувати контроль
за додержанням ліцензійних умов, брати участь у підготовці та укладанні
міжнародних договорів у сфері трудової міграції, здійснювати моніторинг
трудової міграції та замовляти наукові дослідження цього явища.
Державна прикордонна служба України здійснює пропуск через дер-
жавний кордон осіб та транспортних засобів, протидіє нелегальній мігра-
ції, реєструє іноземних громадян, які в’їжджають до країни. Вона також
приймає заяви про набуття статусу біженця в Україні, якщо шукач при-
тулку був затриманий за спробу нелегального перетину кордону України.
Таким чином, на сьогодні управління міграціями перебуває в компе-
тенції кількох міністерств та відомств, і підвищення його ефективності
більшість спеціалістів пов’язує з централізацією цих функцій. Перші
проекти створення єдиного органу з управління міграціями датували-
ся ще 1996 р. і з того часу нагадували спроби перетягування повнова-
жень, бюджетних коштів і кадрів між прикордонниками, Міністерством
внутрішніх справ, Міністерством юстиції та Державним комітетом у
справах національностей та релігій (раніше у справах національностей
та міграції). Хоча сумнівів у необхідності існування єдиного органу
управління міграціями не виникало, відомства ніяк не могли виробити
спільного бачення щодо того, яким йому бути, які повноваження ви-
конувати. Міністерство праці та соціальної політики, на яке покладено
управління трудовою міграцією, в цих дискусіях участі практично не
брало, оскільки жоден з проектів не передбачав передачу міграційній
службі питань трудової міграції, хоча саме цей міграційний потік є для
України найчисельнішим і найбільш соціально значущим.
Малиновська О. А.
14
Законопроект про створення державної міграційної служби дійшов
до рівня пленарного засідання Верховної Ради України у 2002 р. Проте
парламентарі його відхилили, оскільки вважали, що створення ще одно-
го правоохоронного відомства що було суттю пропозиції не відповідає
інтересам та потребам країни.
Однак питання щодо концентрації виконавчих функцій у сфері мі-
грації не було знято з порядку денного. Це пояснювалося також тим, що
наявність належної міграційної служби розглядалася як важливий етап
у розвит ку співпраці з ЄС, у т. ч. поступового просування до безвізового
режиму. Так її створення передбачалося у підписаному 2002 р. й актуалі-
зованому у 2007 р. Плані дій Україна – ЄС у сфері юстиції та внутрішніх
справ.
Найважливішим було те, що відсутність повноцінної міграційної
служби гальмувало розвиток міграційної політики та законодавства,
внаслідок відсутності органу, що міг би ініціювати, координувати підго-
товку та просувати прийняття Концепції державної міграційної політи-
ки та необхідних законів, забезпечував би моніторинг міграційної ситуа-
ції, займався удосконаленням статистики, був би замовником наукових
досліджень, представляв державу на міжнародному рівні.
Цими міркуваннями керувалася РНБОУ, відповідно до рішення якої
ще 2007 р. Кабінету Міністрів України було доручено створити Державну
міграційну службу. Улітку 2008 р. уряд виконав це доручення, прийнявши
Постанову про перейменування Департаменту у справах громадянства,
міграції та реєстрації фізичних осіб МВС України на Департамент мігра-
ційної служби і поклавши на МВС виконання функцій спеціально уповно-
важеного органу виконавчої влади у справах міграції. Це рішення, однак,
було призупинено Президентом як неконституційне, оскільки, згідно з
Конституцією, функції та склад правоохоронних органів, як і засади регу-
лювання міграційних процесів, визначаються виключно законами. Крім
цього, воно не відповідало рішенню РНБОУ, де йшлося про створення са-
мостійного центрального органу виконавчої влади у сфері міграції7.
У відповідь на Указ Президента Кабмін відмінив своє рішення, про-
те прийняв нову постанову, відповідно до якої створювався Державний
департамент міграційної служби, діяльність якого мала спрямовуватися
МВС. Проте й ця постанова була призупинена Главою держави. Понад
те, ним було подано позов до Конституційного суду. Така позиція була
підтримана Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, на
7Деякі питання державного управління у сфері міграційної політики: постанова
Кабінету Міністрів України від 18.06.2008 р. № 558 [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http: //www.zakon.rada.gov.ua; Про зупинення дії постанови Кабінету Мі-
ністрів України від 18.06.2008 р. № 558. Указ Президента України від 21.07.2008 р.
№ 643 [Електронний ресурс] . – Режим доступу : http: //www.president.gov.ua
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
15
думку якої недоцільно покладати по суті соціальні питання міграції на
правоохоронну структуру.
«Війна» постанов і указів довкола міграційної служби на цьому не
завершилася. Розглянувши результати імплементації свого рішення з
міграційної політики, РНБОУ наполягала на його виконанні8. У червні
2009 р. з’явилася нова постанова уряду про створення самостійного ви-
конавчого органу – Державної міграційної служби – на базі Державного
департаменту у справах громадянства, міграції та реєстрації фізичних
осіб МВС та Департаменту у справах біженців Державного комітету у
справах національностей та релігій, а також про передачу цьому органу
частини функцій, майна, штатних працівників указаних відомств9. Указ
Президента та конституційний позов не забарилися. Претензії до уряду
полягали в перевищенні його повноважень і прийнятті рішення, що на-
лежить до компетенції парламенту.
Не чекаючи ухвали Конституційного суду, уряд уніс зміни до по-
станови, спрямовані на уникнення обвинувачень у неконституційних
змінах функцій МВС та його ресурсів. Так, відповідно до другої версії
постанови, міграційна служба вже не повинна була виконувати функції
боротьби з нелегальною міграцією, пункти утримання нелегальних мі-
грантів залишалися у структурі МВС. Проте уникнути змін чисельності
МВС та розподілу його майна не вдалося, тобто привід для обвинува-
чень у неконституційності залишився. Конституційний суд розглядав це
питання кілька разів і 17.02.2010 р. підтвердив неконституційність пев-
них пунктів постанови Кабміну, зокрема в частині щодо покладених на
міграційну службу повноважень з оформлення паспортів, що за законом
належить МВС10. Уряд виправив ситуацію доволі своєрідно: 22 лютого
він своєю постановою вилучив із повноважень Державної міграційної
служби питання паспортизації та реєстрації фізичних осіб, а 24 лютого –
поклав на неї ці ж повноваження.
Протистояння гілок влади у вирішенні питання щодо створення Дер-
жавної міграційної служби мало численні негативні наслідки. Зокрема, по-
чинаючи з дати прийняття постанови уряду щодо передачі повноважень з
надання статусу біженця міграційній службі, Державний комітет України
у справах національностей та релігій, що раніше відповідав за виконання
8Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 7.11.2008 р. «Про
виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15.07.2007 р.
«Про напрями міграційної політики та невідкладні заходи з підвищення її ефектив-
ності». Указ Президента України від 15.12.2008 р. № 1163.
9Про утворення Державної міграційної служби України. Постанова Кабінету
Міністрів України від 24.06.2009 р. № 643 [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http: //www.zakon.rada.gov.ua
10Рішення Конституційного Суду України від 17.02.2010 р. № 6-рп [Електрон-
ний ресурс]. – Режим доступу : http: //www.zakon.rada.gov.ua
Малиновська О. А.
16
Закону України «Про біженців», жодних рішень не приймав. Кількість
шукачів притулку, строки прийняття рішень за клопотаннями яких про
набуття статусу біженця в Україні перевищено, сягнула майже восьми-
сот. Ще кілька сотень іноземців, які оскаржували раніше прийняті рішен-
ня у суді, не могли отримати або подовжити дію довідок на перебування,
оскільки Держкомітет був позбавлений відповідних повноважень. Таким
чином, понад тисяча іноземців знаходилися в Україні без урегульованого
правового статусу, незважаючи на постійну войовничу риторику щодо бо-
ротьби з нелегальною міграцією.
По суті, не виконувався в повному обсязі Закон України «Про біжен-
ців», а також взяті країною міжнародно-правові зобов’язання відповідно
до Конвенції ООН про статус біженців. Це дало підстави авторитетній
правозахисній організації Міжнародна Амністія у своїй доповіді «Ста-
вити діло вище за багатослів’я»: забезпечити дотримання прав людини в
Україні», оприлюдненій у квітні 2010 р.11, звинуватити Україну в пору-
шенні прав мігрантів та біженців, що, зрозуміло, не сприяло підвищенню
міжнародного авторитету держави.
На відповідну проблему звернула увагу Глави держави Уповноваже-
ний Верховної Ради України з прав людини Ніна Карпачова у своєму
поданні на ім’я Президента України «Про прийняття Основних засад
державної міграційної політики та створення цивільної Державної мі-
граційної служби України» (травень 2010 р.)12 Вона, зокрема, наголосила
на нагальній потребі забезпечити захист мільйонів українських грома-
дян, які працюють за кордоном, а також мігрантів та біженців в Україні,
створити з цією метою орган державного управління зі спеціальним ста-
тусом, що за своєю суттю був би цивільним, а не правоохоронним.
Враховуючи ці та інші обставини, та на вимогу Президента України
Кабінет Міністрів України прийняв Постанову «Деякі питання держав-
ного управління у сфері міграції» від 7.07.2010 р. № 559, якою ліквідував
Державну міграційну службу, що фактично й не була створена, і повер-
нув тим самим попередні повноваження у сфері міграції МВС та Держ-
комнацрелігій. За умов, що склалися, це, напевно, було прогнозованим,
а можливо, і єдино правильним рішенням, що дало змогу забезпечити
подальшу роботу відповідних відомств.
Питання щодо створення Державної міграційної служби знову стало
відкритим у зв’язку з початком адміністративної реформи. Воно, однак,
і надалі носитиме характер міжвідомчих змагань, якщо вирішуватиметь-
11«Ставити діло вище за багатослів’я»: забезпечити дотримання прав людини в
Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http: //www.amnesty.org
12Україні потрібна потужна Державна міграційна служба як самостійний ци-
вільний орган зі спеціальним статусом – Ніна Карпачова [Електронний ресурс]. –
Режим доступу : http: //www.gazetaukrainska.com
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
17
ся поза розв’язанням основного завдання у сфері міграції, а саме, визна-
чення стратегічної мети міграційної політики держави. Адже будь-які
управлінські структури є лише інструментом для досягнення визначе-
них політичних цілей. Створювати їх чи ні, як і з якими повноваження-
ми, залежить, передусім, від завдань, що вони мають виконувати. Поки
такі завдання не сформульовані, марно очікувати позитивних управлін-
ських результатів від будь-яких новоутворених структур.
4. Інші дискусійні питання у сфері міграційної політики
За відсутності політичного бачення щодо подальшого розвитку мі-
граційної політики та спеціалізованого органу виконавчої влади, що міг
би спрямовувати законотворчий процес, лобіюючи вирішення нагаль-
них проблем, численні законотворчі ініціативи у сфері міграції останніх
років здебільшого завершувалися безрезультатно, залишаючись полем
для політичних баталій.
Чи не найгостріша дискусія розгорнулася довкола угоди про реадмі-
сію та про спрощення візового режиму з ЄС, підписаних у 2007 р., що на-
були чинності у січні 2008 р.
У 2005 році Україна в односторонньому порядку встановила безвізо-
вий режим в’їзду для громадян ЄС та Швейцарії. У відповідь Євросоюз
погодився на спрощення візового режиму для України. Відповідна уго-
да передбачала скорочений та вичерпний список необхідних для отри-
мання шенгенської візи документів, фіксовану вартість консульських
послуг (35 євро) та максимальні строки оформлення візи (не більше
10 діб), звільнення від оплати пенсіонерів, студентів та ін. (усього 14 ка-
тегорій громад), спрощення критеріїв видачі багаторазових віз. Завдяки
цьому, за інформацією Міністерства закордонних справ України, кіль-
кість шенгенських віз, отриманих українцями, становила у 2008 р. по-
над 1,2 млн, або на 134 % більше, ніж у 2007 р. Причому 40 % з них було
оформлено безкоштовно, частка відмов зменшилася з 12 % у 2007 р. до
4,5 % у 2009 р., а кількість багаторазових віз зросла13.
Було створено спільний візовий комітет, що відслідковував виконан-
ня домовленостей, розпочато переговори щодо поступового досягнен-
ня безвізового порядку подорожей громадян. На саміті Україна–ЄС у
грудні 2009 р. українські лідери розраховували отримати згоду ЄС щодо
безвізового режиму, проте вдалося лише домовитися про початок так
званого «стандартизованого» діалогу, тобто вироблення критеріїв, до-
13 Законодавче забезпечення безвізового режиму між Україною та Європейським
Союзом: матеріали слухань у Комітеті Верховної Ради України з питань європей-
ської інтеграції на тему. – К., 2010. –19 травня.
Малиновська О. А.
18
сягнення яких відкриє Україні шлях до нього. Під час саміту Україна-
ЄС у листопаді 2010 р. запропоновано План дій для України, виконання
якого має створити умови для запровадження безвізового режиму.
Зволікання із вирішення проблеми активно використовувалося в по-
літичній боротьбі, передусім противниками євроінтеграції. Під гаслом
невідповідності асиметричного візового режиму національним інтересам
України в парламент було подано кілька законопроектів щодо відміни без-
візового порядку в’їзду громадян ЄС. Разом із тим законодавці не поспі-
шали з розробкою законів, без яких про безвізовий режим для українців не
може бути й мови. Вище говорилося про (не)створення державної мігра-
ційної служби. Так само невтішно виглядає ситуація із забезпеченням на-
лежного захисту документів, внесенням до них біометричних даних тощо.
Принципово, що біометричні дані відсутні в паспортах громадян України
для виїзду за кордон. У затвердженому в лютому 2007 р. положенні про та-
кий паспорт зазначається, що він може містити біометричну інформацію,
проте яку саме – невідомо. Кабмін доручив МВС здійснити заходи, необ-
хідні для включення такої інформації до паспорта, однак залишаються не-
вирішеними проблеми її змісту, а головне – захисту персональних даних.
Так, у 2006 і 2007 рр. приймалися закони про захист персональних
даних, на які Президентом накладалося вето у зв’язку з їх невідповідніс-
тю міжнародним нормам та Конституції України. У червні 2010 р. пар-
ламентом прийнято відповідний закон, що має набути чинності з січня
2011 р.14 Проте правозахисники відреагували на нього вкрай негативно,
вбачаючи у нормах закону не стільки захист персональних даних, скіль-
ки наступ на свободу слова та інформації. Українська Гельсінська спілка
охарактеризувала цей нормативний акт як «вагомий крок для побудови
тоталітаризму»15. Україна, нарешті, приєдналася до Європейської кон-
венції про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особис-
того характеру, разом з тим практична імплементація її норм вимагає ще
великої законодавчої та практичної роботи.
Враховуючи все це стає зрозуміло, що не варто звинувачувати ЄС
у небажанні запроваджувати для українців безвізовий режим, оскільки
сама Україна вкрай повільно здійснює кроки, необхідні для того, щоб
його отримати.
Ще більше політичного галасу було пов’язано з угодою з ЄС про
реад місію, передусім з тими її положеннями, що стосуються грома-
дян третіх країн і набули чинності з січня 2010 р. Політики та пре-
14Про захист персональних даних: закон України № 2297–VІ [Електронний ре-
сурс]. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/11965.html
15Москвичова, А. Новий закон «Про захист персональних даних»: тоталітаризм
чи євроінтеграція? [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.radiosvo-
boda.org/content/article/2092802.html
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
19
са бурхливо обговорюючи їх, звинувачували ЄС у намаганнях пере-
творити Україну в буфер, відстійник, накопичувач для нелегальних
мігрантів. Незважаючи на те, що спеціалісти говорили про не більше
100 нелегальних мігрантів з третіх країн, які упродовж року можуть
бути передані згідно угоди про реадмісію, в інформаційний простір
вкидалися міфічні мільйонні цифри16. У парламенті було зареєстро-
вано кілька законопроектів, поданих депутатами, з пропозицією при-
зупинити дію угоди про реадмісію з ЄС.
На цьому тлі переможно проходили через Верховну Раду законопро-
екти, спрямовані на підвищення санкцій проти іноземців-порушників
правил перетину кордону та перебування в країні, а також проти неле-
гальної міграції. Навесні 2009 р. відповідні зміни було внесено до Адмі-
ністративного кодексу. В травні 2009 р. Правила перебування іноземців
в Україні були доповнені вимогою підтвердження фінансової спромож-
ності громадянами країн так званого імміграційного ризику, список яких
нараховує 90 держав. У січні 2010 р. прийнято в першому читанні законо-
проект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з пи-
тання міграції». У ньому передбачено розширення підстав для заборони
в’їзду (зокрема, при підозрі невідповідності заявленої та дійсної мети по-
їздки, відсутності достатніх фінансових коштів, інфекції); осіб, стосовно
яких прийнято рішення про скорочення перебування, зобов’язано що-
денно відмічатися у компетентних органах, строк, протягом якого вони
повинні залишити Україну, зменшено з 30 до 5 днів; значно підвищено
відповідальність за порушення міграційного законодавства.
Ще однією сферою політичної боротьби стала трудова міграція грома-
дян за кордон. Треба зазначити, що, попри постійні нагадування про тяжку
долю заробітчан та взаємні обвинувачення в цьому різних політичних сил,
влада вкрай мало звертала увагу на проблеми українців, які працюють за
кордоном, згадуючи про них здебільшого під час виборів. В умовах еко-
номічної кризи до працівників-мігрантів звернулися вже в контексті по-
треб бюджету. 5.03.2009 р. Кабмін прийняв Постанову «Про роз’яснення
особливостей застосування окремих норм Указу Президента України від
3.07.1998 р. № 727 для фізичних осіб, які провадять підприємницьку ді-
яльність за межами України, в умовах світової фінансово-економічної
кризи», в якій запропонував процедуру добровільної сплати мігрантами
єдиного фіксованого податку за спрощеною системою оподаткування. Та-
ким чином було віднайдено оригінальний шлях поповнення Державного
бюджету України за рахунок громадян, які виїхали на роботу за кордон.
Дія постанови, однак, була призупинена Указом Президента України з
16З початку дії угоди і до вересня 2010 р., за даними прикордонників, за угодою
про реадмісію в Україну передано 88 громадян третіх країн.
Малиновська О. А.
20
традиційним формулюванням про неконституційність і перевищення уря-
дом своїх повноважень. На жаль, це були єдині прийняті на найвищому
державному рівні документи, адресовані працівникам-мігрантам (не вра-
ховуючи січневої 2010 р. постанови уряду «Про утворення Ради з питань
трудової міграції громадян України при Кабінеті Міністрів України»),
хоча в умовах кризи поверненню мігрантів, з одного боку, і наростанню
еміграційного потенціалу, з другого, варто було б приділити набагато біль-
ше уваги. Адже соціологічні дослідження свідчать, що мігранти, які пере-
бувають у економічно розвинених країнах і набули там надійного правово-
го статусу, здебільшого орієнтовані на проживання за кордоном тривалий
час, можливо, постійно. Це робить нагальним стимулювання повернення
заробітчан, а також встановлення міцних партнерських стосунків із нови-
ми діаспорами в країнах їх перебування, надання їм необхідної моральної,
правової, інформаційної підтримки.
Натомість, українські законодавці виявляли свою стурбованість не
перспективою перетворення тимчасової трудової міграції на постійну, а
тим фактом, що частина українських мігрантів, облаштувавшись у краї-
нах перебування, набули іноземного громадянства, хоча Україна подвій-
ного громадянства не визнає. Зокрема, впродовж 2009 р. парламентом
у першому читанні було схвалено зміни до Закону України «Про гро-
мадянство», що передбачали автоматичну втрату українського грома-
дянства у випадку, якщо громадянин отримав і використав документи
іншої держави, а також відміну рішення про натуралізацію, якщо набув-
ши громадянство України іноземець не вийшов із попереднього грома-
дянства й не здав його національні документи. За свідоме приховування
другого громадянства було запропоновано встановити кримінальну від-
повідальність і покарання у вигляді позбавлення волі строком до 5 років
або штрафу до 10 тис. грн. До затвердження цих пропозицій справа не
дійшла: у другому читанні їх було відхилено. Водночас висування таких
пропозицій та їх, до певного етапу, успішне проходження в парламенті
можна розцінити як тривожний сигнал, що вказує на далеко не демокра-
тичне мислення частини представників владних структур. На жаль, цей
сигнал українськими мігрантами за кордоном було почуто і враховано
під час визначення своїх подальших життєвих планів.
Не можна не визнати, що, незважаючи на змістовну дискусійність
і політичну заангажованість, законодавчі ініціативи останніх років
були реакцією на найактуальніші й найболючіші для України мігра-
ційні питання (забезпечення свободи пересування громадян, врегу-
лювання питань трудової міграції, запобігання нелегальній імміграції
іноземців тощо), засвідчували важливість їх правового врегулювання.
Вони страждали від безсистемності та недостатнього опрацювання,
що, у свою чергу, відображало рівень розуміння суб’єктами законодав-
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
21
чої ініціативи нинішнього розвитку міграційних процесів в Україні та
пов’язаних із ними проблем і суспільних потреб.
5. Можливі підходи до вдосконалення міграційної політики
Щодо сучасного стану політичного та законотворчого процесу у сфе-
рі міграції можна зробити низку зауважень. По-перше, на сьогодні мігра-
ційна політика та управління міграціями в Україні нагадують «мозаїку»,
складену з окремих, погано припасованих один до одного елементів. По-
друге, за відсутності стратегічного мислення та серйозної роботи в галузі
міграції, посилюється жорсткість правових норм, тобто має місце пошук
найпростіших шляхів. По-третє, мотиви законотворчості мало пов’язані з
власне міграцією. Вони обумовлені політичною боротьбою, міжвідомчою
конкуренцією, саморекламою окремих політиків тощо.
Усе це відбувається у донедавна закритому суспільстві, де ставлення
до міжнародної міграції апріорі підозріле, навіть негативне, в умовах не-
достатнього наукового вивчення міграційних процесів, неадекватної мі-
граційної статистики і як результат – панування у суспільстві міграційних
міфів у формі нічим не підтверджених заяв як політиків, так і преси про
7 млн нелегальних іммігрантів, які нібито перебувають в Україні, або про
7 млн наших співвітчизників, які начебто нелегально працюють за кордо-
ном, чи про сотні тисяч українців, які стали жертвами торгівлі людьми.
Останніми роками на невизначеність стратегічних цілей міграційної
політики України накладалося ще й політичне протистояння та боротьба
гілок влади, що обумовило небезпечне зволікання з прийняттям життєво
важливих законодавчих норм, падіння ефективності управлінських рі-
шень у сфері міграції. У зв’язку з цим питання подальшого розвитку мігра-
ційної політики України потребує невідкладного вивчення та прийняття
конкретних заходів, імовірність ефективності яких завдяки певній полі-
тичній стабільності та деяким ознакам пожвавлення економіки зростає.
Щоб бути успішною, і такою, що відповідає інтересам країни, державна
діяльність у цій сфері має: по-перше, виходити з реальної міграційної си-
туації, що потребує глибокого вивчення та оперативного відслідковуван-
ня її зміни; по-друге, розглядати цю міграційну ситуацію в контексті пер-
спектив соціально-економічного та демографічного розвитку країни, що
характеризується стрімким зменшенням кількості населення й можливим
дефіцитом трудових ресурсів уже в найближчому майбутньому; по-третє,
спиратися на пріоритети загальної стратегії розвитку країни; по-четверте,
використовувати весь комплекс механізмів державного управління, у т. ч.
правові, адміністративні, економічні, інформаційні заходи тощо.
Удосконалення міграційної політики держави має відбуватися на
основі комплексного підходу із врахуванням усіх потенційних вигод,
Малиновська О. А.
22
що може принести Україні міжнародна мобільність разом із обумовле-
ними нею ризиками та викликами.
Комплексність означає враховування специфіки України, як країни,
що одночасно віддає, приймає та служить для транзиту мігрантів. Кожний
із цих векторів руху населення характеризується різними за характером і
складом міграційними потоками, що вимагають диференційованого під-
ходу та специфічних засобів впливу. Наприклад, одні механізми необхідні
для запобігання нелегальній міграції, і зовсім інші – для надання допо-
моги біженцям, навіть якщо вони прибули в Україну нелегально. Різного
ставлення заслуговує нелегальний мігрант, який незаконно намагається
перетнути Державний кордон України, і той, хто прибув з метою працев-
лаштування, хоча й не має для цього необхідного дозволу. Різних засобів
вимагає запобігання нелегальній міграції власних громадян і іноземців.
Комплексність передбачає також різнорівневі державні заходи, що
не обмежуються лише прийняттям законодавчих норм і програм цен-
тральним керівництвом країни, а й включають діяльність на місцях,
постійну співпрацю центральних і місцевих органів влади.
Не можна забезпечити комплексний підхід і без співпраці різних ві-
домств, що опікуються міграцією. Навіть у разі централізації більшості
функцій управління у цій сфері шляхом створення Державної міграційної
служби, що, має з’явитися в Україні, залишається безліч питань щодо мі-
грації та мігрантів, які мають спільно і скоординовано вирішуватися галу-
зевими міністерствами (наприклад, працевлаштування і соціальний захист
мігрантів, грошові перекази, охорона здоров’я, освітні питання тощо).
Найголовніше, поняття комплексності означає, що міграційна полі-
тика, адекватна сучасним вимогам, – це не лише система заходів із впо-
рядкування та контролю за переміщеннями населення з державою в ролі
«голкіпера» на суверенних кордонах. Внаслідок багатоплановості та
різновекторності міграційних потоків на зміну традиційному вузькому
підходу до міграційної політики приходить ширше її розуміння. І нау-
ковці, і практики все частіше вказують на необхідність багатосторон-
нього управління міграціями. Діапазон дії міграційної політики значно
розширюється, взаємопов’язаність її окремих напрямів посилюється, що
сприяє оформленню цієї політики як цілісної системи, що поєднує:
протидію чинникам, що породжують еміграцію, адже, як зазначало-•
ся у доповіді Генерального секретаря ООН з міграції та розвитку, «осно-
вний принцип міграційної політики полягає в тому, що кожна людина
повинна мати можливість жити й бути успішною в рідній країні»17;
17Международная миграция и развитие. Доклад Генерального секретаря. Орга-
низация Объединенных Наций [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://
www.un.org/russian/esa/economic/a59_325.pdf
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
23
власне міграційну політику, тобто систему заходів із регулювання •
переміщень населення та протидії нелегальній міграції (у т. ч. політику
щодо працевлаштування громадян за кордоном, а також залучення іно-
земної робочої сили, студентів з-за кордону, прийому біженців);
широкий спектр заходів з інтеграції іммігрантів (соціально-еконо-•
мічних, освітньо-культурних, політичних);
забезпечення зворотності трудової міграції громадян, адаптації та •
реінтеграції тих, які повернулися, заохочення грошових переказів від
працівників-мігрантів на батьківщину та їх ефективного використання;
забезпечення підтримки й тісного зв’язку зі співвітчизниками за •
кордоном, використання фінансового, соціального, інтелектуального,
політичного, демографічного потенціалу діаспори в інтересах країни, за-
охочення імміграції її представників.
Якісні зрушення в розробленні та імплементації державної політи-
ки у сфері міграції передусім потребують політичної волі, тобто, чіт-
кого розуміння вищим керівництвом держави пов’язаних з міграцією
вигод і викликів.
Вирішальна роль в усвідомленні політикумом необхідності включен-
ня міграції до пріоритетів суспільного розвитку належить сектору науки,
що має забезпечити владу аналітичною інформацією, науково обґрунто-
ваними висновками, налагодити систематичні дослідження та надійний
статистичний облік міграційних процесів. До влади треба донести вже
давно висунуті науковцями ідеї про те, що в ХХІ ст. праця перетворюєть-
ся у найбільш дефіцитний фактор виробництва, що єдиними джерелом
поповнення працездатного населення за умови демографічної кризи є мі-
грація, що конкуренція між розвиненими державами за людські ресурси
загострюється, і якщо Україна не хоче остаточно в ній програти, то пере-
хід до активної політики у сфері міграції має відбутися терміново.
Ще однією обов’язковою передумовою якісних змін у сфері міграцій-
ної політики є наявність сприятливого суспільного клімату. Важливо,
щоб суспільство визнавало, що грошові перекази працівників-мігрантів
з-за кордону відіграють значну роль у подоланні бідності, розвитку дріб-
ного підприємництва та формуванні середнього класу. Як безпосеред-
ньо, так і опосередковано вони здатні сприяти економічному розвиткові.
Так само позитивний вплив на економіку справляє імміграція в країну,
завдяки якій поповнюються людські ресурси, заповнюються робочі міс-
ця, непривабливі для українців. У формуванні позитивного сприйняття
міграції, мінімізації антиіммігрантських настроїв, запобіганні расизму
та ксенофобії, підвищенні рівня толерантності у суспільстві величезну
роль відіграють засоби масової інформації, що мають повно й об’єктивно
висвітлювати міграційну ситуацію в країні, позбутися негативних сте-
реотипів та некритичного тиражування сумнівних фактів.
Малиновська О. А.
24
Таким чином, політика у сфері міграції має формуватися в рамках
довгострокової стратегії розвитку країни, в яку її необхідно інкорпо-
рувати як один із можливих, проте слабко використаних чинників по-
ступу, мати комплексний, тобто різнобічний та різнорівнений характер,
забезпечуватися скоординованою діяльністю різних відомств, користу-
ватися розумінням та підтримкою у суспільстві.
Висновки та рекомендації
З викладеного видно, шо міграційній політиці України притаман-
на фрагментарність і певна суперечливість. Хоча бажання побудувати
цивілізовану державу об’єднало представників різних політичних сил,
дало змогу прийняти ліберальні закони, приєднатися до важливих між-
народних домовленостей, однак, рудименти автаркічного мислення ра-
зом з об’єктивними економічними та політичними труднощами, відсут-
ністю досвіду та належного розуміння значущості міграційних питань
обумовили серйозні недоліки в реальній практиці.
Міграційній політиці бракує комплексності, врахування міграційного
компонента під час планування соціального та економічного розвитку, стра-
тегії міжнародних відносин. У ній превалює контрольно-обмежувальний
напрям. І влада, і громадськість все ще сфокусовані на негативних сторо-
нах міграції і не готові розглядати її як чинник стратегії розвитку.
Незважаючи на певні прорахунки, очевидним здобутком України у
сфері міграційної політики є те, що її формування відбувалося на основі
визнаних міжнародних стандартів. Загальновизнані міжнародні норми,
що стали частиною законодавства України, забезпечують надійний фунда-
мент для удосконалення міграційної політики держави.
Для того, щоб надати їй нового імпульсу, доцільно врахувати таке.
1. Вироблення стратегічного бачення політичних цілей, що повинно
забезпечити прийняття Концепції державної міграційної політики Укра-
їни, має відбутися на основі глибокого наукового аналізу демографічних
тенденцій, перспектив економічного розвитку та міграційної ситуації в
країні, а також міжнародного досвіду, бути вільним від політичних спе-
куляцій та побутових міфів і стереотипів.
2. До розробки Концепції необхідно залучити фахівців, її затверджен-
ня має супроводжуватися громадським обговоренням проекту, в якому
активну участь братимуть громадські об’єднання мігрантів, правозахис-
ні організації.
3. Під час розроблення Концепції важливо врахувати, що завдання
документа – визначення підходу до державного регулювання міграцій-
них процесів, основні цілі такої діяльності. Стосовно конкретних захо-
дів, у т. ч. законодавчого, фінансово-економічного, організаційного ха-
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку
25
рактеру, то вони мають стати частиною різних нормативних документів
та державних програм.
4. Визначення стратегічної мети державної політики у сфері міграції
повинно передувати створенню Державної міграційної служби, що має
працювати на її досягнення і бути наділеною функціями та компетенці-
ями відповідно до поставлених завдань.
5. Аналіз міграційної ситуації у світі та в Україні, а також прогнозних
оцінок соціально-економічного та демографічного розвитку країни дає
змогу визначити стратегічну мету міграційної політики як збереження
власного населення та його поповнення ззовні на основі певних етніч-
них, професійно-кваліфікаційних, вікових та інших критеріїв.
6. Для того, щоб дефіцит людських ресурсів не став гальмом
суспільно-економічного розвитку, у центрі міграційної політики має
бути скорочення втрат населення внаслідок еміграції, забезпечення гро-
мадянам достойного становища вдома.
7. Оскільки найпотужнішим і соціально значущим міграційним
потоком в Україні є на сьогодні трудова міграція громадян, міграцій-
на політика держави має спрямовуватися на захист та повернення
працівників-мігрантів, створення привабливих умов для використання
їхніх валютних заощаджень у малому та середньому підприємництві,
сільському господарстві, житловому будівництві тощо.
8. В умовах несприятливої демографічної ситуації в Україні інтере-
сам держави відповідає репатріація етнічних українців та їхніх нащадків,
вихідців з України інших національностей, тобто близького за мовою та
культурою населення, імміграція якого має набути дієвої підтримки.
9. У разі успішного розвитку економіки та в умовах скорочення влас-
них трудових ресурсів варто запровадити дозоване розширення прийому
певних категорій економічних іммігрантів на тимчасовій основі, розро-
бити механізми, що уможливили б (за відповідності певним критеріям)
перетворення тимчасового статусу на постійний.
10. Інтенсифікація міграційних процесів, що призводить до уріз-
номанітнення складу населення країни як за соціальними, так і етно-
культурними ознаками вимагає, щоб вагоме місце в державній політиці
належало інтеграції мігрантів в українське суспільство, запобіганню ра-
сизму та ксенофобії.
11. Оскільки міграція є двостороннім, інколи багатостороннім про-
цесом важливою складовою міграційної політики повинен стати її між-
народний вектор.
12. Запорука прийняття необхідних рішень у сфері міграції – їх на-
лежне наукове забезпечення, удосконалення статистичного обліку мі-
грацій.
26
ДОДАТОК
Джерело: дані Держкомстату України
У 1990–1993 рр. населення України за рахунок імміграції з постра-
дянського простору збільшувалося, у 1994–1998 рр. – навпаки, унаслі-
док збільшення відпливу порівняно з припливом скорочувалося, після
2000 р. обмін населенням набув невеликих, проте паритетних значень;
починаючи з 2004 р. статистика фіксує незначне, але позитивне сальдо,
що 2009 р. становило близько 15 тис. осіб.
Джерело: дані Держкомстату України
Рис. 1. Міграція між Україною та країнами СНД і Балтії
у 1990–2009 рр., осіб
Рис. 2. Сальдо міграції (різниця між в’їздом та виїздом)
між Україною та країнами СНД і Балтії у 1990–2009 рр., осіб
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку. Додаток
27
На початку 1990-х років за рахунок міграції Росії населення України
зростало, у 1994–1999 рр. – зменшувалося. Разом з тим відплив населення
до Росії частково компенсувався припливом з інших пострадянських дер-
жав (крім Білорусі). У 2009 р. додатне для України, хоча й незначне, сальдо
міграції склалося з усіма пострадянськими державами.
Джерело: дані ВВІР МВС України (1990–1993 рр.),
дані Держкомстату України (1994–2009 рр.)
У 1990 р. виїзд перевищив 90 тис. осіб (понад 90 % виїхали до Ізраї-
лю), у 2009 р. зафіксовано 7466 емігрантів (до Ізраїлю виїхали 1391, до
США – 1266, до Німеччини – 1652 осіб).
Рис. 3. Еміграція з України до країн «старого» зарубіжжя
у 1990–2009 рр., осіб
Рис. 4. Громадяни України, працевлаштовані за кордоном
за допомогою ліцензованих посередників, тис. осіб
Джерело: дані Міністерства праці та соціальної політики
Малиновська О. А.
28
Дані щодо працевлаштування за допомогою фірм-посередників не
відображають обсягів трудової міграції українців, проте підтверджу-
ють тенденцію до її зростання. За даними дослідження Держкомстату
2008 р., що охопило 22 тис. домогосподарств в усіх регіонах держави,
починаючи з 2006 р. на роботу за кордон виїжджали 1,5 млн українців.
Джерело: дані обстеження Державного комітету статистики України 2008 р.
Джерело: дані обстеження Державного комітету статистики України 2008 р.
Рис. 5. Країни перебування працівників-мігрантів, %
Рис. 6. Сфери зайнятості працівників-мігрантів, %
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку. Додаток
29
Джерело: дані Державної прикордонної служби України
Серед затриманих 2009 р. було 737 громадян Молдови, 359 – Грузії,
309 – Афганістану, 169 – Росії, 113 – Пакистану.
Джерело: дані Міністерства внутрішніх справ України
Рис. 7. Чисельність нелегальних мігрантів, затриманих
під час спроби перетину кордону України у 1999–2009 рр., осіб
Рис. 8. Чисельність нелегальних мігрантів, виявлених на території України
у 2001–2009 рр., тис. осіб
Малиновська О. А.
30
Серед виявлених у 2009 р. нелегальних мігрантів було 2470 гро-
мадян Росії, 2380 – Узбекистану, 1987 – Азербайджану, 1757 – Грузії,
1647 – Молдови, 864 – Вірменії, 507 – Китаю.
Джерело: дані Державного комітету України у справах національностей
та релігій
Кожен четвертий біженець в Україні – дитина до 16 років.
Джерело: дані Державного комітету України у справах національностей та релігій
Рис. 9. Чисельність іноземців, які мають статус біженця, осіб
Рис. 10. Кількість поданих заяв про надання статусу біженця
та позитивних рішень за ними
Міграційна політика України: стан і перспективи розвитку. Додаток
31
Джерело: дані Міністерства праці та соціальної політики України
Джерело: дані Міністерства освіти та науки України
Рис. 11. Чисельність іноземних працівників в Україні, тис. осіб
Рис.12. Чисельність іноземних студентів в Україні, тис. осіб
ЗМІСТ
Вступ..........................................................................................................3
1. Формування основних напрямів міграційної політики
України після здобуття незалежності.......................................4
2. Спроби прийняття Концепції державної міграційної
політики України.............................................................................9
3. Проблема інституційного забезпечення реалізації
міграційної політики держави...................................................12
4. Інші дискусійні питання у сфері
міграційної політики.....................................................................17
5. Можливі підходи до вдосконалення
міграційної політики.....................................................................21
Висновки та рекомендації.................................................................24
Додаток....................................................................................................26
