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Abstract

Em 2019, a conclusão das negociações comerciais do acordo entre Mercosul e UE, marcante na dimensão externa do Mercosul, foi noticiada como fim do isolamento do mesmo. Se antes estava isolado e, assim, não havia interações com o exterior, então somente negociações e tratados comerciais podem constituir a dimensão externa dos regionalismos e, especificamente, a do Mercosul? Tal indagação remete a temas menos estudados relativamente na literatura especializada em regionalismo. Com tal relevância, a pesquisa apresentada neste artigo revisou criticamente a literatura mirando a indagação, contemplando aspectos teóricos sobre a dimensão externa e apontamentos históricos relativos ao Mercosul. Assim, alcança uma compreensão ampla de que a dimensão externa dos regionalismos pode abranger, considerando identidade regional, difusão institucional, conexão entre o regional e o global, engajamento das regiões com o resto do mundo. E, nessa abrangência, concebe as relações externas do Mercosul como diversas e bem demasiadamente anteriores a 2019.
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Revista Neiba, Cadernos Argentina-Brasil, Rio de Janeiro, Vol. 10, 2021
Luan Olliveira Pessoa
DOI: 10.12957/neiba.2021.58875 | e58875 I ISSN: 2317-3459
A DIMENSÃO EXTERNA DOS REGIONALISMOS PARA ALÉM
DO COMÉRCIO: A EXPERIÊNCIA DO MERCOSUL
LA DIMENSIÓN EXTERNA DE LOS REGIONALISMOS MÁS ALLÁ DEL
COMÉRCIO: LA EXPERIENCIA DEL MERCOSUR
Luan Olliveira Pessoa1
1Universidade Federal da Bahia (UFBA) Instituto de Humanidades, Artes e Ciências
Professor Milton Santos, Salvador, BA, Brasil. E-mail: luan.op@outlook.com ORCID:
https://orcid.org/0000-0001-9595-1324
Recebido em: 02/04/2021 | Aceito em: 03/08/2021.
Esta obra está licenciada com uma Licença Creative Commons Atribuição 4.0
Volume 10, 2021, p. 01-22
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RESUMO
Em 2019, a conclusão das negociações comerciais do acordo entre Mercosul e UE,
marcante na dimensão externa do Mercosul, foi noticiada como fim do isolamento do
mesmo. Se antes estava isolado e, assim, não havia interações com o exterior, então
somente negociações e tratados comerciais podem constituir a dimensão externa dos
regionalismos e, especificamente, a do Mercosul? Tal indagação remete a temas menos
estudados relativamente na literatura especializada em regionalismo. Com tal relevância,
a pesquisa apresentada neste artigo revisou criticamente a literatura mirando a
indagação, contemplando aspectos teóricos sobre a dimensão externa e apontamentos
históricos relativos ao Mercosul. Assim, alcança uma compreensão ampla de que a
dimensão externa dos regionalismos pode abranger, considerando identidade regional,
difusão institucional, conexão entre o regional e o global, engajamento das regiões com
o resto do mundo. E, nessa abrangência, concebe as relações externas do Mercosul como
diversas e bem demasiadamente anteriores a 2019.
Palavras-chave: Dimensão Externa; Mercosul; Regionalismo.
RESUMEN
En 2019, la conclusión de las negociaciones comerciales del acuerdo entre Mercosur y la
UE, hito en la dimensión externa del Mercosur, se notició como el fin del aislamiento del
mismo. Si antes estaba aislado y, así, no había interacción con el exterior, por lo tanto,
¿sólo pueden negociaciones y tratados comerciales constituir la dimensión externa de los
regionalismos y, específicamente, la del Mercosur? Tal indagación se refiere a temas
menos estudiados relativamente en la literatura especializada en regionalismo. Con tal
relevancia, la investigación presentada en este artículo revisó críticamente la literatura
mirando la indagación, contemplando aspectos teóricos acerca de la dimensión externa
y apuntamientos históricos relativos al Mercosur. Así, logra una comprensión amplia de
lo que la dimensión externa de los regionalismos puede abarcar, teniendo en cuenta
identidad regional, difusión institucional, conexión entre lo regional y lo global,
envolvimiento de las regiones con el resto del mundo. Y, en ese ámbito, concibe las
relaciones externas del Mercosur como diversas y demasiado anteriores a 2019.
Palabras Clave: Dimensión Externa; Mercosur; Regionalismo.
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INTRODUÇÃO
A investigação apresentada neste artigo parte da seguinte indagação: somente
negociações e tratados comerciais podem constituir a dimensão externa dos
regionalismos e, especificamente, a do Mercado Comum do Sul (Mercosul)? Tal
indagação é motivada por ser canônico associar as relações externas do Mercosul às
negociações de liberalização comercial. Nesse sentido, em 2019, a conclusão das
negociações comerciais entre Mercosul e União Europeia (UE) foi um marco da dimensão
externa noticiado como fim do isolamento do Mercosul (Melo e Gerbelli, 2019).
A ideia de isolamento, extrapolando-a, implica uma noção de que o Mercosul estaria
fechado ao seu exterior. Estaria voltado exclusivamente ao âmbito interno para tratar as
questões entre seus membros. Nem mesmo seria configurada uma dimensão externa
dessa experiência de regionalismo que impactasse o lado de fora ou por ele a experiência
fosse afetada. O ato formal de celebrar tratado com a UE dedicado a assuntos comerciais
teria, assim, interrompido o isolamento. Logo, as interações com o exterior da região
estariam restritas ao comércio, ainda mais que o compromisso de negociações externas
conjuntas entre os Estados-Partes é especificamente em matéria comercial. Havendo
esse isolamento, se outras matérias podem ser tratadas com ou sobre o exterior da
região, elas inexistiriam nas relações externas do Mercosul.
Para compreender o que pode constituir a dimensão das relações externas do
Mercosul, foi fundamental revisar criticamente a literatura especializada, recorrendo a
aspectos teóricos e à experiência do Mercosul. Contudo, as reflexões expostas aqui não
se restringem necessariamente à experiência sul-americana, desde que as generalizações
sejam abstratas o suficiente, conforme apontou José Briceño Ruiz (2018), para pensar
amplamente a dimensão externa das experiências de regionalismo e o que ela abarca.
Por sinal, a indagação que conduz esta investigação remete a temas menos
estudados relativamente. Os estudos das relações externas do Mercosul não são
habituais quando comparados aos estudos de assuntos intramercosul (Carneiro, 2006).
E, de modo geral, a literatura especializada não prestou atenção demasiadamente para
a dimensão externa dos regionalismos (Zelicovich, 2015). Exceções estão na literatura
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mais recente, que, embora dedicadas à dimensão externa dos regionalismos, estão
concentradas naquelas experiências promovidas pela União Europeia com outras regiões
e destacadamente nas relações triádicas, isto é, da tríade entre América do Norte, Europa
e Leste Asiático (Ribeiro Hoffmann, 2016).
A proliferação de experimentos regionais ao fim do século XX pode ter pressionado
o viés centrado na UE (Reis, 2007). Ainda assim, a persistência de antigas tendências ao
eurocentrismo constitui desafio aos estudos sobre regionalismos (Reis, 2007, p. 29),
referido por Amitav Acharya (2016) como “UE-centrismo”. Assim, este artigo reforça tal
pressão e tenciona lidar com o desafio mencionado.
Com efeito, a compreensão da constituição da dimensão externa do Mercosul aqui
passa por teorias econômicas canônicas, teorias políticas canônicas e abordagens
recentes, e teorias desde e para a América Latina, nessa ordem. Essa divisão guia as três
seções seguintes a esta introdução e tem Mercedes Botto (2017) por inspiração. Após
trazer variados (mas não exaustivos, nem pretensamente completos) aspectos teóricos
sobre a dimensão externa com apontamentos históricos relativos ao Mercosul,
considerações à guisa de remate concebem a dimensão externa dos regionalismos
contemplando identidade regional, difusão institucional, conexão entre o regional e o
global, engajamento das regiões com o resto do mundo. Igualmente concebem a
amplitude e diversidade das relações externas do Mercosul, não podendo ser reduzidas
ao comércio.
TEORIAS ECONÔMICAS CANÔNICAS
Análises econômicas sobre o regionalismo canonicamente se preocupam com a
liberalização do comércio internacional no alcance global, o que já é um importante
aspecto teórico sobre a dimensão externa dessas análises. Acordos e negociações
regionais ao lado dos mesmos de caráter bilateral são referidos como “minilaterais”, por
manterem desgravações em uma abrangência limitada em número de membros e
adicionarem exceções (discriminações) no sistema multilateral de comércio (Romero,
2011). Nesse sentido, “surgiram as expressões [em inglês] building blocks [blocos de
montar] ou stumbling blocks [pedras de tropeço], no sentido de complementaridade e
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antagonismo respectivamente” entre o multilateralismo comercial e o regionalismo
econômico-comercial (Romero, 2011, p.39).
Essa preocupação (e tensão) aparece na economia clássica internacional, que
defende que uniões aduaneiras regionais devem resultar em criação de comércio maior
que o desvio de comércio no mundo, para que estas sejam opções eficientes ao alcance
do crescimento econômico via multilateralização do comércio (Botto, 2017, pp.83-85).
Assim, desvio e criação de comércio termos de Jacob Viner implicam,
respectivamente, intermediar e dificultar o projeto de liberalização mundial (Torrent,
2003).
Assim, uma dimensão externa imaginada já estava sendo praticada com vínculos do
Mercosul às negociações comerciais multilaterais da Rodada Uruguai, finalizada em 1994.
O Mercosul foi inscrito no Comitê de Acordos Comerciais Regionais da Organização
Mundial do Comércio (OMC), com base na Cláusula de Habilitação do Acordo Geral sobre
Tarifas e Comércio em relação ao comércio de bens e, depois, com base no artigo V do
Acordo Geral sobre Comércio de Serviços em relação ao comércio de serviços.
A cláusula e o artigo referidos possibilitam que arranjos regionais criem exceções às
regras multilaterais e não estendam as preferências concedidas regionalmente aos
demais signatários dos dois acordos gerais. Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai são
signatários dos dois acordos e haviam fundado em 1991 o Mercosul. Com tal
coexistência, também constituiu preocupação a compatibilidade entre normativas do
Mercosul e disposições dos acordos da Rodada Uruguai (Alcântara, 2011; Zelicovich,
2015).
Ambas as preocupações indicam falha na suposição de que a dimensão externa pode
estar “ausente” em um experimento de regionalismo econômico-comercial, tal como
Ramón Torrent (2003) se contradisse. A mais simples zona de preferência tarifária pode
desviar ou criar comércio, como também a falta de hierarquia ou compatibilidade entre
acordos regionais, bilaterais e/ou multilaterais pode ser resolvida convenientemente por
uma escolha política unilateral (Torrent, 2003).
No seio da teoria econômica clássica, a ortodoxia e heterodoxia econômicas opõem-
se sobre o estabelecimento governamental de uma tarifa externa comum (TEC) a
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produtos de fora (isto é, sobre constituir união aduaneira) (Botto, 2017). A primeira
discorda e a segunda concorda. No Mercosul, por vezes vem à tona a discussão sobre ser
zona de livre comércio ou união aduaneira, no entanto, essa discussão está mais
direcionada à negociação de acordos comerciais com terceiras partes (Florêncio, 2015).
A discussão pode ser resumida entre a liberdade de negociar sem depender dos demais
Estados da união aduaneira (Florêncio, 2015) e a condição favorável de valer seus
interesses dada a assimetria internacional e o reduzido poder negociador
individualmente (Comini e Frenkel, 2014).
A discussão também remete, porém, à priorização das terceiras partes com a qual
acordos são/serão negociados e firmados. Se mercados de porte menor
comparativamente, potenciais no futuro, vantajosos politicamente e cujas negociações
são menos custosas; ou mercados tradicionais, maiores comparativamente, relacionados
às principais e já estabelecidas cadeias globais de valor e fluxos de comércio internacional
e investimentos estrangeiros diretos (Actis, 2014; Burges, 2017). E nessa discussão, a
teoria econômica neoclássica analisa o êxito de acordos de livre comércio entre países
com níveis de desenvolvimento díspares em comparação a acordos entre países com
níveis mais simétricos (Botto, 2017).
Pode haver vários caminhos pelos quais processos regionais se inserem no sistema
global, tratando de “relações comerciais com terceiros países” ou, genericamente,
“assuntos discutidos no nível regional em relação a terceiros países” (Torrent, 2003,
p.126, tradução livre). Porém, no geral, por essas considerações de teorias canônicas
econômicas, as ações nas relações externas estariam resumidas a manifestações formais
das negociações e celebrações de acordos comerciais externos e ao anseio pelo livre
comércio no marco multilateral global. Além disso, a propósito, tais discussões refletem
pontos de disputa e negociação entre projetos políticos regionais para o Mercosul sobre
quais caminhos a trilhar.
TEORIAS POLÍTICAS CANÔNICAS E ABORDAGENS RECENTES
No cânone do regionalismo político, teorizações produziram o debate entre o
neofuncionalismo e o intergovernamentalismo neoliberal em torno da experiência
regional oeste-europeia. Uma nova geração teórica trouxe o “Novo Regionalismo” como
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uma abordagem no fim do século XX em virtude de experimentos regionais proliferarem
nesse período. E uma geração bem mais recente ainda tem atentado ao que teria
escapado à outra (Reis, 2007). Essas teorizações pelo neofuncionalismo e gerações
mencionadas formularam variados aspectos teóricos sobre a dimensão externa.
Expoente do neofuncionalismo, Ernst Haas teve proximidade com a metateoria
construtivista no que diz respeito a questões (sociais) de identidade, no caso, a
identidade regional (Reis, 2007). Entretanto, essa identidade regional estaria associada,
mormente, à diferenciação das (senão, oposição às) identidades nacionais, uma vez que
“Ernst Haas buscou […] a construção de uma comunidade política pós-nacional” (Reis,
2007, p.13). Esse “nacional” se refere ao Estado-nação, o qual marca e caracteriza o
sistema internacional vigente. Mas, diferentemente do caso oeste-europeu, o discurso
presente no Mercosul (e também na Comunidade Andina) manifesta sobre uma
identidade comum em relação ao resto do mundo (Mariano, 2015).
Outro expoente do neofuncionalismo, Amitai Etzioni sustentou que os processos de
unificação (como ele denominava) criariam subsistemas e esses por sua vez comunidades
mais amplas (unificando subsistemas) até a criação de uma comunidade global (Mariano,
2015). Na história do Mercosul há alguns episódios sobre formação de experimentos mais
amplos territorialmente, não necessariamente bem explicados pela interpretação de
Etzioni. Por exemplo, diante dos termos da agenda estadunidense da Área de Livre
Comércio das Américas (ALCA), o Mercosul e outros acordos regionais latino-americanos
desapareceriam, seriam dissolvidos ou ficariam submissos à iniciativa hemisférica
(Briceño Ruiz, 2006; Carneiro, 2006).
Um segundo exemplo, a convergência entre Comunidade Andina e Mercosul
resultou na União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), que tenderia a incorporar
programas, instituições ou organizações regionais sul-americanas (Desiderá Neto et al.,
2014). Inicialmente haveria o objetivo da absorção dos dois mercados comuns planejados
na América do Sul (Costa, 2019), mas somente foi efetivada a incorporação da Iniciativa
para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) (Desiderá Neto et al.,
2014; Mariano, 2014).
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Como exemplo mais recente, Rita Giacalone (2017) observou a centralidade do
Mercosul nas propostas de reconfiguração da América Latina. A proposta brasileira de
ampliação do Mercosul para toda a América do Sul concorre(u) com uma venezuelana e
outra chilena. A Venezuela propôs a formação de uma zona econômica complementar
entre o Mercosul, a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América, a Comunidade
do Caribe e o Petrocaribe (Giacalone, 2017). E o Chile propôs a convergência entre a
Aliança do Pacífico (AP) e o Mercosul, mantendo a integridade de ambas as organizações
(Giacalone, 2017).
Para Joseph Nye, em sua vinculação ao neofuncionalismo, atores externos à região
são catalisadores para o processo regional à medida que os membros sentem
necessidade ou identificam vantagens de posicionamentos comuns vis-à-vis terceiros
(Mariano, 2015). Essa catalisação pode ser observada quando da fundação do Mercosul,
das negociações extrarregionais da ALCA e com a UE, e dos mega-acordos comerciais da
década de 2010.
A formação de grandes blocos econômicos apareceu ao Brasil e à Argentina como
uma ameaça estrutural de excluí-los (Burges, 2017). os Estados Unidos lançaram a
Iniciativa para as Américas em 1990 em vista da competição econômica com Alemanha e
Japão, o desvio de comércio que o crescimento desses países produzia junto com a
formação de grandes blocos integrados na Europa Ocidental e no Leste Asiático e a
possível condição inferior dos Estados Unidos se não avançassem mais pelo resto da
América (Martins e Pennaforte, 2018; Reis, Fischer e Campos, 1990). Por sua vez, os
planos estadunidenses aceleraram a conclusão do Tratado de Assunção em 1991
(Carneiro, 2006).
Uma vez logo fundado o Mercosul, as negociações para a ALCA avançavam e as
negociações com UE foram uma estratégia dentro das relações externas do Mercosul,
em que ambos os lados tinham o propósito de contrabalançar a atração exercida pelos
Estados Unidos com a ALCA (Briceño Ruiz, 2006). Chamado de Triângulo Atlântico, o jogo
estratégico entre o Mercosul, UE e os Estados Unidos desenrolou-se da seguinte forma:
à proporção que as negociações da ALCA progrediam, o mesmo ocorria com as
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negociações entre Mercosul e UE, como também esta última perdeu a dinâmica quando
da rejeição à ALCA (Briceño Ruiz, 2006).
E os chamados “mega-acordos” comerciais entre centros de poder econômico têm
capacidade de afetar terceiros países ao criar normas econômico-comerciais de
referência para o resto do mundo que não participou das suas negociações (Mellado,
2017). Dentre iniciativas assim comumente chamadas (Mellado, 2017), nenhuma incluía
o Mercosul. Daí a instrumentalização das negociações Mercosul-UE contra essa nova
ameaça de isolamento, ou melhor, exclusão.
As teorias institucionalistas, especificamente a neo-institucionalista, foram
associadas aos “novos regionalismos” da década de 1990 e como mais uma teoria
canônica (Botto, 2017, p.82). O destaque para a dimensão externa talvez esteja na
consideração de uma tendência institucionalizante no sistema internacional, bem como
na “intervenção de grupos de interesse no processo de tomada de decisão
governamental” (Mariano, 2015, p.248).
Em um esforço tentativo, a institucionalização e as representações da sociedade nos
processos de construção institucional podem ser vistas quando do estabelecimento de
mecanismos de diálogo político e cooperação do Mercosul com Cuba, Rússia e Turquia,
por vezes incluindo ainda os Estados Associados, conforme relato de Lincoln Bizzozero
Revelez (2013).
As relações externas têm uma aresta vinculada ao desenho da governabilidade
internacional e à cooperação com outras regiões e países. Nesse sentido, o
Foro de Consulta e Concertação Política cumpriu um papel relevante como
articulador de posições tomadas no Conselho do Mercado Comum. O
estabelecimento de Mecanismos de Diálogo Político e Cooperação dos
Estados-Partes do Mercosul com outros países, é uma base desta crescente
participação política do bloco nos assuntos vinculados aos temas da agenda
internacional. Até a data [2013], foi acordado o estabelecimento do
Mecanismo de Diálogo Político e Cooperação do Mercosul e Associados com
Rússia e Turquia e dos Estados-Partes do Mercosul com Cuba (Bizzozero
Revelez, 2013, p. 84, tradução livre).
Partindo, então, do Novo Regionalismo, são salientadas principalmente: as conexões
entre os níveis regional e global para o estudo da política, economia e segurança; como
também nexos causais entre fenômenos globais e regionais, distinções entre regiões
(identidades regionais) do mundo e experiências regionais entre países desenvolvidos e
em desenvolvimento (Reis, 2007).
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Nesse sentido, vale retornar às considerações anteriores sobre o projeto de
liberalização comercial mundial em vista das experiências regionais. Os acordos
minilaterais adicionam exceções ao princípio da não-discriminação no sistema
multilateral de comércio (Romero, 2011). Logo, em comparação aos acordos abrangentes
obtidos no multilateralismo, a proliferação de tratados de livre comércio (TLC) resultou
em um emaranhado remetendo à imagem do prato de espaguete na metáfora de Jagdish
Baghwatti (Mellado, 2009).
Discussões, então, sobre a existência do Mercosul ao lado doutras experiências
regionais com dimensão econômico-comercial levantaram a imagem de um prato de
espaguete no regionalismo latino-americano e caribenho. A multiplicidade de
experiências também foi remetida como sobreposição de regionalismos, convívio de
modelos distintos caracterizadores de um regionalismo descentralizado, fragmentação
da América Latina e Caribe em “sub-regionalismos” e blocos de montar para um espaço
econômico único latino-americano (Briceño Ruiz, 2007; 2016; Ribeiro, 2016). Essas
discussões partem da América Latina e Caribe como região e não da região em construção
no/pelo Mercosul.
Por sua vez, a geração teórica mais recente tem se preocupado com: as relações
entre o nível regional e global nos campos de segurança e defesa; os regionalismos com
institucionalidade diferente daquela da UE em estudos comparados ou não; e novos
conceitos focados na política nas regiões e no engajamento das regiões com o resto do
mundo (Reis, 2007). Essas preocupações são investigadas a partir de método comparado
e de perguntas sobre regiões e temas pouco explorados até então, incluindo os
fenômenos do inter-regionalismo e do transregionalismo (Reis, 2007).
Nessas preocupações, há a observação de que “regiões se orientam de forma tal a
produzir relações com outras regiões, instituições internacionais e atores estatais” (Reis,
2007, p.12). Nesse engajamento das regiões com o resto do mundo estão incluídos os
fenômenos do inter-regionalismo e do transregionalismo, conceitos novos focados na
política nas regiões. Esses fenômenos não têm significados consolidados. Andrea Ribeiro
Hoffmann (2016), especificamente, adotou o nível de formalidade para diferenciá-los: o
primeiro se refere às relações entre duas organizações internacionais governamentais
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regionais formais, enquanto que o segundo abrange os níveis menos formais e a
participação de atores não estatais.
Talvez por entender somente os continentes americano e europeu como regiões,
Briceño Ruiz (2006) tenha somente se referido nominalmente às interações entre
Mercosul e UE como inter-regionalismo. Todavia, também podem ser expressões dos
fenômenos do inter-regionalismo e/ou transregionalismo a UNASUL e a ALCA, que
também foram abordadas por ele em seu texto sobre a fundação e o início do Mercosul
em inter-relação com terceiros (Briceño Ruiz, 2006).
Diferente de Briceño Ruiz, Ribeiro Hoffmann (2016) afirmou nomeadamente o inter-
regionalismo do Mercosul com a Comunidade Andina, o qual teria sido dissipado desde
que originou a UNASUL. E, ao final em apêndice, ela listou interações inter-regionais
empreendidas pelo Mercosul: com a União Europeia (início em 1992), com a Comunidade
Andina (1993), com a Associação de Nações do Sudeste Asiático (1996), com o Acordo
Comercial sobre Relações Econômicas entre Austrália e Nova Zelândia (1999), com a
União Aduaneira da África Austral (2004), com o Conselho de Cooperação do Golfo
(2005).
Além de exemplificar manifestações dos dois fenômenos, Ribeiro Hoffmann (2016)
abordou os impactos deles na ordem global estão em dois pontos. Em um, esses dois
padrões de relacionamentos são características principais do modelo de ordem mundial
promovido pela UE. Noutro ponto, interpretações concentram-se em se há contradição,
competição ou compatibilidade entre o inter-regionalismo, o transregionalismo, o
multilateralismo e o bilateralismo (interestatal).
María Florencia Rubiolo (2016), por sua vez, afirmou que bilateralismo,
multilateralismo e inter-regionalismo, particularmente no tocante a relações não
triádicas, funcionam em complementaridade, coexistência e até podem se condicionar
mutuamente. Entretanto, ela ressalvou que interações entre organizações/grupos
regionais e terceiros Estados individuais (“quase-inter-regionalismo”) podem
desestimular ou prevenir as interações entre regiões (independentemente do nível de
institucionalização delas), caso a parte regional se conforme a interagir só com o Estado
líder da outra região.
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Tal compreensão está embasada em que, nas relações entre regiões não triádicas ou
nas relações sul-sul, são muitas regiões dispersas, porosas e não organizadas (Rubiolo,
2016). Por isso, seria necessário atinar para além da interação entre regiões institucional
ou formalmente estabelecidas, o que ela denominou “inter-regionalismo puro”. Noutras
palavras, seria necessário perceber o conjunto combinado das interações desde os
Estados e as regiões.
Atinando assim, é possível notar diversas instâncias das interações entre a América
Latina e Caribe e a Europa Ocidental. Coexistem o inter-regionalismo das relações entre
Mercosul e UE desde 1992, um acordo de parceria estratégica entre Brasil e UE concluído
em 2007, e o transregionalismo entre a UE e países latino-americanos e caribenhos de
1999 a 2013 sucedido pelo inter-regionalismo entre a UE e a Comunidade de Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) (Mellado, 2017; Ribeiro Hoffmann, 2016).
A coexistência e diversidade de instâncias também podem ser notadas também
quando Noemí Mellado (2017) afirmou que China e Rússia empreenderam relações
bilaterais especialmente com Argentina, Brasil e Venezuela, enquanto a Índia manteve
vínculos institucionais com o Mercosul. Ou quando Carlos Portales (2013), sem
mencionar o Mercosul, suscitou uma divisão de trabalho quanto aos parceiros: a CELAC
sendo interlocutora com a UE, Índia e China, enquanto a UNASUL com a União Africana
e a Liga Árabe.
Outro exemplo é as negociações iniciadas em novembro de 2009 para constituição
de área de livre comércio trilateral entre Mercosul, União Aduaneira da África Austral
(UAAA) e Índia (Alcântara, 2011), enquanto se desenvolvia o Fórum de Diálogo Índia,
Brasil e África do Sul (IBAS) exemplificado como um “inter-regionalismo sem regiões”
por Rubiolo (2016, p.217). Ou ainda o transregionalismo do Fórum de Cooperação
América Latina-Ásia do Leste (FOCALAL) em coexistência ao Mecanismo de Diálogo entre
o Mercosul e a Associação das Nações do Sudeste Asiático (Rubiolo, 2016).
Além dos dois impactos acima descritos, “o inter-regionalismo poderia significar uma
estratégia de expansão de poder, ou, por outra compreensão, a difusão de normas e
valores” (Reis, 2007, p.34). Isso coaduna com a percepção de padrões de
relacionamentos dentro de um modelo de ordem mundial promovido pela UE, mas
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também com a ênfase de Thomas Risse (2016) na difusão de instituições e políticas
regionais. Ele a explicou a partir da propagação de modelos de cooperação e integração
regionais pelo globo entre regiões, as quais não estariam em isolamento. Acharya (2016)
argumentou que a projeção de ideias e instituições entre todas as regiões do mundo
ocorre em via de mão dupla, não se restringindo ao sentido unidirecional desde a União
Europeia até outros experimentos regionais.
O Mercosul foi mencionado em alguns casos de difusão. Alguma difusão do desenho
institucional do Mercosul para a Aliança do Pacífico; o pouco isomorfismo do desenho
institucional do Mercosul com a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral; e a
emulação pelo Mercosul do desenho do mercado comum da União Europeia em
detrimento do desenho do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (TLCAN)
(Risse, 2016). E, embora não haja evidências do desempenho direto da UE no regime de
direitos humanos do Mercosul, houve influência dela para estabelecer a cláusula
democrática do Mercosul (Ribeiro Hoffmann, 2016).
Um padrão de acordos de comércio preferencial foi estabelecido pelo Mercosul e
concorre com o padrão estadunidense no continente americano (Risse, 2016).
Analogamente, Carlos Luján (2011) pontuou a influência dos termos dos acordos do
Mercosul com a Índia e com a UAAA nas negociações com o Conselho de Cooperação do
Golfo, o Egito e o Paquistão.
Além desses casos, Risse (2016) apostou que, mesmo na condição da baixa produção
sobre difusão dentro do Sul Global, seria improvável que as várias organizações regionais
latino-americanas tenham sido criadas sem qualquer mecanismo de difusão de
instituições ou políticas regionais. É possível citar três situações que fortalecem a suspeita
de improbabilidade.
De acordo com a ata da reunião ordinária do Grupo do Mercado Comum (GMC)
reunido em março de 2011, o diretor da Secretaria do Mercosul apresentou estudo
solicitado sobre as carreiras dos funcionários da Associação Latino-Americana de
Integração (ALADI), da Comunidade Andina, da Organização das Nações Unidas (ONU) e
da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) com o propósito de
subsidiar as discussões acerca da estruturação das carreiras da Secretaria.
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No âmbito das edições da Reunião de Mecanismos de Integração Regional e Sub-
Regional da CELAC, o Mercosul se apresentou a contribuir em determinados temas com
sua experiência em prol da região latino-americana e caribenha (ALADI, 2012; SELA,
2013). De forma semelhante, a agenda do Mercosul de complementação e articulação
com a UNASUL foi levada a cabo nas edições da Reunião sobre Convergência de
Mecanismos de Integração Sub-Regionais, organizada pela Secretaria-Geral da UNASUL.
Nestas, o Alto Representante-Geral do Mercosul (ARGM) posicionou a UNASUL como
vitrine para os êxitos dos regionalismos de forma a ampliar a cobertura/adesão a essas
experiências exitosas, conforme relatório do ARGM ao GMC reunido em maio de 2016.
Esse posicionamento objetivava estender ao restante dos Estados associados os acordos
firmados no seio do Mercosul (Pessoa, 2020).
A maioria das considerações teóricas referentes à dimensão externa dos
regionalismos acima se preocupou em manter o caráter global e não fragmentado da
ordem internacional (ainda que “dividida” em regionalismos) enquanto atentavam, por
exemplo, à compatibilidade do inter-regionalismo com o multilateralismo (global), à
unificação de subsistemas até uma comunidade global, a uma identidade acima das
nacionais, a uma estratégia de poder e difusão desde a UE. Por sua vez, Acharya (2016)
não demonstrou a mesma preocupação ao sustentar e reconhecer que as regiões são
porosas, se relacionando umas com as outras e podendo se sobrepor, e não são
inteiramente autocontidas nem extensões da dinâmica global, se relacionando também
com a construção e administração da ordem internacional global.
Assim, a existência de dinâmicas internas próprias não significa fragmentação ou
mesmo ausência de uma dimensão externa. O esforço intelectual de Acharya (2016),
conforme ele próprio declarou, abarcou superar a atenção aos valores liberal-
democráticos, como também à Europa (UE-centrismo) e aproveitar críticas ao
regionalismo formal. Portanto, suas reflexões advogaram por compreensões mais amplas
das experiências de regionalismo de forma que acabaram também por compreender
mais amplamente a dimensão externa delas.
TEORIAS LATINO-AMERICANAS
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De fora das teorias canônicas, cabe incluir aqui duas principais teorias elaboradas
desde e para a América Latina para compreender a dimensão externa. Nesse ponto, o
estruturalismo cepalino e a escola da autonomia trataram o regionalismo como um
instrumento de política externa a fim da oposição à hegemonia dos Estados Unidos e a
fim do acúmulo de poder e autonomia perante os países industrializados (Botto, 2017,
p.92). Entretanto, vale realçar, ser “sítio de resistência à intervenção de grandes
potências” é motivação de regionalismos na África, América Latina e Ásia (Acharya, 2016,
p.111, tradução livre). Assim, importantes referenciais latino-americanos apontam ao
exterior: hegemonia estadunidense e interferência dos países industrializados/grandes
potências.
As duas teorias têm em vista as assimetrias internacionais, destacadamente a
distinção associada à divisão internacional do trabalho entre centro e periferia no mundo,
contestando formulações econômicas canônicas centradas na criação e desvio de
comércio e desatentas com os níveis de desenvolvimento díspares entre países. Nessa
linha, experiências de regionalismo entre países periféricos podem objetivar “a defesa de
países mais fracos [estes da periferia] diante da força econômica de países mais fortes
[os do centro]” (Souza, 2014, p. 219).
Raúl Prebisch, expoente do estruturalismo cepalino, preconizou a criação de
mercados ampliados (regionais) para lidar com a vulnerabilidade estrutural da dicotomia
centro-periferia. Por influência do estruturalismo cepalino, foram criadas a Organização
dos Estados Centro-Americanos (ODECA) e a Associação Latino-Americana de Livre
Comércio (ALALC, substituída pela ALADI), como também a articulação argentino-
brasileira da década de 1980 que imediatamente antecedeu o Mercosul (Souza, 2012).
O mesmo Prebisch que comandou a CEPAL estendeu ao alcance global sua atuação
regional latino-americana ao tornar a CEPAL motor da criação da Conferência das Nações
Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) (Batista, 1994, p.22). As ideias
cepalinas de regionalismo se difundiram pelo resto do mundo, estão vinculadas à
estratégia mais ambiciosa da UNCTAD e culminaram na proposta da Nova Ordem
Econômica Internacional (Hettne, 2005, p.551). Assim, associando
comércio/liberalização comercial e desenvolvimento, foi criado o Sistema Global de
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Preferências Comerciais entre Países em Desenvolvimento (SGPC) no seio da UNCTAD,
do qual o Mercosul participa desde meados da segunda rodada de negociações (Almeida
e Barretto, 2014).
Ainda assim, ao fim do século, as propostas do estruturalismo cepalino foram
descritas como “regionalismo fechado” em oposição às ideias liberalizantes e de não-
discriminação comercial presentes no “regionalismo aberto”. Nessa compreensão mais
estreita da dimensão externa, diz-se que “a dimensão externa tem se desenvolvido a par
da consolidação do ‘regionalismo aberto’ e do valor das relações externas no âmbito da
onda de regionalismo que se desenvolveu a partir de meados da década de 1980”
(Zelicovich, 2015, p.17, tradução livre).
Outro expoente da escola cepalina, Aldo Ferrer sustentou que o processo regional
abrange as ações conjuntas dos países de uma região a fim de transformar a inserção
regional no cenário global, não se restringindo às regras de funcionamento do
experimento regional e à criação de políticas de alcance regional (Perrotta e Porcelli,
2016). Nesse sentido, o posicionamento conjunto dos países da região ante o resto do
mundo é um dos planos que conformam o que ele chamou de “densidade regional”, em
vinculação à “densidade nacional” (Perrotta e Porcelli, 2016).
Nesse plano da densidade regional, a projeção conjunta regional implica a busca por
consensos sobre as negociações em matéria de comércio e do desenvolvimento
sustentável, que inclui mudanças climáticas, segurança e soberania alimentares, etc.
(Perrotta e Porcelli, 2016). Por isso, as estratégias nacionais dos países da região ante
terceiros países, grupos de países e organizações são condicionantes para o regionalismo
(Perrotta e Porcelli, 2016). São situações pertinentes o freio à ALCA, as agendas variadas
construídas na UNASUL e as defesas conjuntas em fóruns internacionais dos direitos à
saúde e educação superior públicas (Botto, 2017).
Já a partir da década de 1970 Juan Carlos Puig e Helio Jaguaribe formularam
propostas que, a partir das ideias da escola cepalina e em crítica delas, conformaram a
escola da autonomia (Briceño Ruiz, 2014). As formulações de Puig e Jaguaribe
conceituaram “autonomia política” a partir do “saber” latino-americano sobre autonomia
e teorizaram a partir do conceito (Briceño Ruiz, 2014).
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Sobretudo nos termos de Puig, o conceito envolve ameaças de intervenções externas
contra a capacidade estatal de tomar decisões, assim significaria neutralização dessas
ameaças e constituiria um objetivo essencial para Estados periféricos (Briceño Ruiz,
2014). Podem ilustrar isso as ameaças de exclusão quando da fundação e dos mega-
acordos e as declarações presidenciais do Mercosul sobre o diferendo territorial entre
Argentina e Reino Unidos sobre parte das Antartilhas.
Embora a autonomia tenha sido mais associada à política externa de países latino-
americanos, Briceño Ruiz (2014) argumentou que há um vínculo estreito e histórico entre
regionalismo e autonomia. A meta da autonomia seria “pouco viável” com intentos
nacionalmente isolados de superação da dependência, enquanto que a autonomização
não seria favorecida por todo e qualquer tipo de regionalismo (Briceño Ruiz, 2014, p.29).
Nesse sentido, vale retornar às considerações anteriores sobre liberalizações comerciais
com países desenvolvidos (do centro) e também à estratégia conjunta dos Estados-Partes
do Mercosul no Triângulo Atlântico até o freio à ALCA.
À GUIA DE REMATE
A compreensão alcançada neste artigo do que constitui a dimensão externa do
Mercosul vai além das negociações e tratados comerciais, mesmo sem contemplar a
completude de perspectivas teóricas. Não somente a do Mercosul, mas com níveis de
abstração suficientes para possivelmente generalizar a qualquer experiência de
regionalismo. Negociações e tratados comerciais são apenas algumas ocorrências dentro
da dimensão externa.
Por sinal, existem negociações e tratados não necessariamente ou exclusivamente
comerciais, tais quais os acordos de estabelecimento de mecanismos de diálogo político
e cooperação envolvendo Cuba, Turquia, Rússia e Estados associados. E antes da
conclusão das negociações entre Mercosul e UE, o primeiro já participava diretamente
das negociações comerciais geograficamente abrangentes do SGPC, por exemplo.
As negociações e tratados comerciais (especialmente TLC) são destacados em
análises econômicas desde a teoria econômica clássica e a neoclássica, que têm em vista
a liberalização do comércio internacional. Já as teorias latino-americanas observam a
estrutura marcada pela dicotomia centro-periferia, tendo em vista suas assimetrias
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internacionais. E o neofuncionalismo se dedica à integração regional, tendo em vista a
superação do Estado-nação (o qual conforma a ordem internacional). Os três casos
apontam conexões entre o regional e o global.
Tratando das contrapartes das relações, as negociações Mercosul-UE são
caracterizadas como inter-regionalismo. Os diálogos com Cuba, Turquia e Rússia
exemplificam transregionalismos. A participação do Mercosul no SGPC pode ser outro
exemplo ou pressionar o viés centrado da UE presente na formulação e difusão desses
dois conceitos focados na política nas regiões. Ainda que dentro da América Latina e
Caribe, as inter-relações com ALADI, Comunidade Andina e UNASUL ao lado das outras
contrapartes citadas representam engajamento da região com o resto do mundo.
O início das relações Mercosul-UE na década de 1990 e a conclusão das negociações
comerciais na década de 2010 não estão alheias a outras relações e negociações,
conforme exposto ao longo do artigo. Contudo, mesmo sem considerar a ALCA ou os
mega-acordos comerciais, são possíveis difusões institucionais numa via de mão dupla ao
longo dos anos. E, uma vez considerando, instituições, políticas e valores podem ser
difundidos daquelas interações para as relações Mercosul-UE e destas para outras, tal
como é potencial aos acordos entre centros de poder econômico.
E fatores identitários influem nas negociações comerciais e inter-relações em outros
campos, com a UE e com outras contrapartes. No caso Mercosul-UE, é uma negociação
entre regiões com níveis de desenvolvimento assimétricos. Uma no Sul Global e outra no
Norte Global. Uma buscando fortalecimento da capacidade estatal e regional de tomar
decisões sem intervenção externa e extrarregional; e outra buscando consolidar uma
entidade pós-nacional, supranacional, e fomentar padrões de relacionamento
característicos ao modelo de ordem mundial que promove.
Portanto, as relações externas do Mercosul são diversas e bem demasiadamente
anteriores a 2019. A alegação de “isolamento” está vinculada a um critério estabelecido
por uma das perspectivas em torno do regionalismo, sendo evocada pelo projeto político
regional que se guie por tal perspectiva quando disputa pela condução do Mercosul e de
suas relações externas. Finalmente, sem considerar especificamente o Mercosul, a
dimensão externa dos regionalismos abrange, amplamente, conexões entre o regional e
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o global, engajamento das regiões com o resto do mundo, difusão institucional e
identidade regional. E investigações futuras têm a possibilidade de, a partir dessa
compreensão nas quatro referidas abrangências, desenvolvê-las de maneira mais
aprofundada, atentar às considerações de teorias e abordagens aqui ausentes e/ou mirar
para as relações externas de quaisquer regiões de forma ampla, Mercosul ou outra.
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http://observatorio.repri.org/2022/06/02/o-mercosul-e-sua-direcao-politica-sul-americana-nos-ultimos-anos/ Neste texto está a busca por chamar a atenção aos vínculos políticos das relações externas do Mercosul. Partindo do histórico apresentado e do marco da extinção do ARGM, desdobra a seguinte pergunta: como se desenrolou a direção política à América do Sul das relações externas do Mercosul desde 2017? Considerando a importância de presidentes para o regionalismo latino-americano e caribenho, a análise das relações políticas aqui proposta tem por base os comunicados presidenciais dos últimos cinco anos.
Article
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El deseo de América Latina por integrarse es un sueño de larga data. Sus incursiones en el plano práctico son, en gran medida, contemporáneos al proceso de construcción europea. Sin embargo, a diferencia del caso europeo, la integración sudamericana no ha seguido un patrón de ampliación progresiva de sus agendas (spill over) y su membrecía (enlargment). Cada nuevo ímpetu integracionista da origen a un nuevo acuerdo cuya existencia se acumula y se superpone con las anteriores, reforzando sus agendas y membrecías en algunos casos y/o contradiciendo su espíritu en otros. Para muchos estudiosos de la integración, este desarrollo errático refleja un fracaso o al menos distanciamiento entre los objetivos y los logros. La propuesta de este artículo no es contradecir esta explicación con la que podemos estar de acuerdo, sino problematizar la idea de fracaso.En este sentido, buscaremos demostrar que las teorías con las que se ha analizado la integración latinoamericana se apoyan sobre axiomas y supuestos epistemológicos de carácter racional y fuertemente prescriptivos, construidos a imagen de otras experiencias concretas sin capacidad de reproducirse de la misma manera, ni alcanzar los mismos resultados en otros contextos.
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La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) se encuentra en transición. Desde los propios orígenes del bloque, han convivido en la región dos modelos de inserción internacional en constante fricción: uno de perfil concéntrico –enarbolado por los gobiernos de países como Argentina, Brasil o Ecuador– y otro de corte poligámico –representado por los casos chileno, peruano y colombiano–. La preeminencia del primero de estos modelos durante los años iniciales de vida de Unasur fue clave para motivar su creación y desarrollo. No obstante, desde 2011 se ha producido una reconfiguración de fuerzas en la región que ha impactado en el proceso de integración sudamericano y lo ha puesto actualmente en jaque.
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Capítulo do livro "Dimensões da Integração Regional: Uma Perspectiva Panorâmica" (2018), Editora UFPEL, pp. 199-223, ISBN 978-85-7192-826-8. No curso de quase seis décadas, os Estados da América do Sul passaram por experiências interessantes em termos de doutrinas de integração econômica. A conduta brasileira, em relação ao processo de integração em curso, também passou por transformações que obedeciam em muito as condições impostas pela conjuntura econômica, pelos ânimos de suas elites dirigentes e pela visão que os Estados vizinhos tinham da presença brasileira no continente.
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Essay on comparative regionalism explaining why the EU model may not apply to other regions
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Inter-state relations between the countries of South America and Southeast Asia (SEA) have blossomed in the past 15 years, arousing the interest of a growing number of academics. Their interregional relations, on the other hand, have been less well examined, due, probably, to the fact that their development remains incipient, as well as sporadic and poorly institutionalised. The starting point for this work is the premise that in the case of non-central regions this level of connection complements and works as a feedback mechanism for bilateral links and encourages State-State, State-region and region-region rapprochement. It introduces notions of South American regionalism and centres on concepts related to non-triadic interregionalism in the initiatives between South America and SEA since 1999.
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En este ensayo se analizan las dimensiones de las relaciones externas del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Se parte de la premisa que este bloque regional constituye un ejemplo de regionalismo estratégico, una modalidad de integración regional que es examinada en el artículo. En consecuencia, la forma como el MERCOSUR aborda sus relaciones con el mundo también tiene un fuerte componente estratégico. En este sentido, se argumenta que Brasil y sus socios del MERCOSUR perciben que el ALCA es una amenaza para su proyecto regional. Por ello, han reaccionado mediante la promoción de una política estratégica que se expresa, en el ámbito regional, en la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y, en el ambito interregional, en la reconfiguración de las relaciones con la Unión Europea Abstract This paper analyses the external relations of the Southern Common Market (MERCOSUR). Hereby, it is argued that this integration scheme is an example of strategic regionalism, a modality of regional integration that is examined in this paper. In consequence, the way as MERCOSUR develops its external relations has also a strategic bias. Therefore, it is argued that Brazil and its MERCOSUR `s partners perceive that the FTAA is a threat for its regional project. For that reason, MERCOSUR has reacted by promoting a strategic policy expressed, at regional level, in the creation of the South American Community of Nations, and at interregional level, in the remaking of the relations with the European Union.
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Brazil has suddenly become a country of interest to the West, playing a critical role in global economic talks at the G20 and WTO, brokering North-South relations through its new international economic geography, and stepping into regional and global security questions through its activities in Haiti, Paraguay and the nuclear question in Iran. This book explains why Brazil is taking an increasingly prominent international role, how it conducts and plans its regional and global interactions, and what the South American giant intends to do with its rising international influence. The book is written for the non-specialist, providing students and other interested readers with a well-organized, concise introduction to the fundamentals of the foreign policy of an emerging Twenty-First Century power. Contents 1. Thinking about Brazil in the world 2. The domestic foreign policy context 3. O jeito brasileiro... the Brazilian way 4. Brazil's multilateralist impulse 5. Trade policy 6. Brazil Inc. 7. Security policy 8. Brazil and Latin America 9. Brazil and the Global South 10. Brazil and the United States 11. Brazil and China 12. Conclusions and future possibilities Index