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El presente libro no es sobre el pasado, sino sobre el futuro. Con
China y América Latina: claves hacia el futuro, se pretende hacer
una contribución a la discusión regional sobre el rol de la China
actual y los principales elementos a tener en consideración.
Entre otras, esta publicación busca responder las siguientes
preguntas: ¿Cómo debe proyectar América Latina su relación de
largo plazo con Beijing? ¿Qué oportunidades y amenazas
presenta el ascenso chino en la región? ¿De qué forma la rivali-
dad estratégica entre Estados Unidos y China impacta en el
hemisferio? ¿Cuáles son las claves políticas y socio-culturales
para entender de mejor forma al país asiático?
Los autores del libro abordan el fenómeno de China desde múlti-
ples dimensiones. Desde China frente al orden liberal y la demo-
cracia; su mayor influencia comercial y de inversiones; la diplo-
macia sanitaria en la era del Covid-19; la migración en América
Latina; la rivalidad de las potencias; el desarrollo de su sistema
financiero; las implicancias del mega proyecto One Belt One
Road; hasta temas cruciales en seguridad y defensa.
JORGESAHDK.
Director del Centro de Estudios Interna-
cionales de la P. Universidad Católica de
Chile (CEIUC) y profesor de la Facultad
de Derecho UC. Es miembro del Consejo
Asesor de Política Exterior del ministro
de Relaciones Exteriores y presidente del
Consejo de la Sociedad Civil de la Subse-
cretaría de Relaciones Económicas Inter-
nacionales. Ha realizado trabajos para
organismos internacionales y ha sido
consultor del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Entre sus últimas
publicaciones, destacan Chile y la Unión
Europea: hacia una mayor integración
económica y Riesgo Político América Latina.
Anteriormente, Sahd fue representante
de Chile en el comité Vision Group del
Foro de Cooperación Económica Asia-Pa-
cífico (APEC). Abogado UC y master en
Administración Pública de la Universidad
de Nueva York (NYU).
CLAVESHACIA
ELFUTURO
JORGESAHDK.
EDITOR
El presente libro no es sobre el pasado, sino sobre el futuro. Con
China y América Latina: claves hacia el futuro, se pretende hacer
una contribución a la discusión regional sobre el rol de la China
actual y los principales elementos a tener en consideración.
Entre otras, esta publicación busca responder las siguientes
preguntas: ¿Cómo debe proyectar América Latina su relación de
largo plazo con Beijing? ¿Qué oportunidades y amenazas
presenta el ascenso chino en la región? ¿De qué forma la rivali-
dad estratégica entre Estados Unidos y China impacta en el
hemisferio? ¿Cuáles son las claves políticas y socio-culturales
para entender de mejor forma al país asiático?
Los autores del libro abordan el fenómeno de China desde múlti-
ples dimensiones. Desde China frente al orden liberal y la demo-
cracia; su mayor influencia comercial y de inversiones; la diplo-
macia sanitaria en la era del Covid-19; la migración en América
Latina; la rivalidad de las potencias; el desarrollo de su sistema
financiero; las implicancias del mega proyecto One Belt One
Road; hasta temas cruciales en seguridad y defensa.
CHINAYAMÉRICALATINA.CLAVESHACIAELFUTURO■JORGESAHDK.(ED.)
AUTORES:
NICOLEJENNE
CLAUDIALABARCA
MARIAMONTT
JUANENRIQUESERRANO
DIEGOTELIAS
IGNACIOTORNERO
FRANCISCOURDINEZ
China y América Latina:
claves hacia el futuro
China y América Latina: claves hacia el futuro
Edición de Jorge Sahd
Autores: Nicole Jenne, Claudia Labarca, Maria Montt Strabucchi,
Juan Enrique Serrano Moreno, Diego Telias, Ignacio Tornero y
Francisco Urdinez.
Centro de Estudios Internacionales UC
Director: Jorge Sahd
http://centroestudiosinternacionales.uc.cl/
Fundación Konrad-Adenauer - Oficina Chile
Representante: Andreas Klein
https://www.kas.de/es/web/chile
Santiago de Chile, octubre 2021.
ISBN: 978-956-9058-48-6
© Centro de Estudios Internacionales UC
Diseño y diagramación: María Soledad Sairafi
Orjikh editores limitada
orjikh.editores@gmail.com
Impresión: Editora e imprenta Maval Spa.
China y América Latina:
claves hacia el futuro
J S
6
Índice
7 Prólogo
Jorge Sahd K.
13 Introducción
Andreas Klein
17 El orden liberal, China y América Latina
Diego Telias
41 La diplomacia china de “mascarillas y vacunas” hacia América
Latina durante la pandemia de COVID-19
Francisco Urdinez
68 Diez años de inversión extranjera directa china (IED) en
América del Sur: pasado y perspectivas futuras
Ignacio Tornero
100 Migración china en América Latina:
experiencias multidimensionales
Maria Montt Strabucchi
128 Aspectos culturales de las relaciones económicas entre China y
Chile: Una mirada desde los actores
Claudia Labarca
151 La retórica de la conectividad de la Iniciativa de la Franja y la
Ruta en América Latina
Juan Enrique Serrano Moreno
174 Cooperación en seguridad con los países sudamericanos: Un
área de rivalidad entre Estados Unidos y China, no de conflicto
Nicole Jenne
7
Prólogo
El año 2001 fue un punto de inflexión para el orden mundial. Mientras
el planeta miraba atónito el atentado a las Torres Gemelas en Estados
Unidos, ese mismo año China se incorporaba formalmente a la Orga-
nización Mundial de Comercio, en línea con las reformas de apertura
económica iniciadas en la década del ´70 por Deng Xiaoping.
Tras 20 años, las dos principales potencias han experimentado cam-
bios. Estados Unidos se concentró en las acciones militares al liderar la
llamada “guerra contra el terror” y años más tarde sufrió una debacle
económica con la crisis subprime de 2008. China, por su lado, se enfo-
có en su desarrollo económico y tomó posiciones importantes durante
la crisis financiera, generando un re-balance del poder económico glo-
bal. La vocación global de China la resumió el presidente Xi Jinping
en su participación en el Foro Económico Mundial de Davos en 2017.
Como primer mandatario chino en la instancia, señaló que “los países
deben redoblar los esfuerzos para interconectarnos, comprometernos
en el mercado libre y la inversión, la liberalización, y evitar el protec-
cionismo (…)”.
Figura 1. Evolución PIB Estados Unidos y China 2000-2020
2018 2019 20202015 2016 20172012 2013 20142009 2010 20112006 2007 2008
2003 2004 20052000 2001 2002
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
China
Estados Unidos
Fuente: Banco Mundial
8
PRÓLOGO
Así, del momento “unipolar” post segunda guerra mundial, con Es-
tados Unidos como director de orquesta, el mundo fue transitando
hacia una bipolaridad emergente, reflejada en la rivalidad estratégi-
ca actual entre Washington y Beijing. Una rivalidad que, a diferencia
de la guerra fría con la ex Unión Soviética, enfrenta a dos potencias
interconectadas entre sí. En palabras del profesor de la Universidad
de Yale, Stephen Roach, en su libro Unbalanced: the Codependency of
America and China: “ambas naciones están atrapadas en una web de
codependencia”.
Esta confrontación estratégica se profundizó durante la administra-
ción de Donald Trump, con la llamada guerra comercial, y ha continua-
do con el actual presidente Joe Biden, incluyendo tarifas comerciales
y restricciones tecnológicas, de seguridad y financieras. Para lo ameri-
canos, enfrentar a China es un asunto de política interna que goza de
apoyo bipartidista. Según el Pew Research Center, la imagen negativa
hacia el país asiático superó el 70% en 2020. En ese contexto, cabe
preguntarse: ¿cómo ambas potencias encontrarán espacios de colabo-
ración para abordar desafíos globales, como el cambio climático, terro-
rismo, futuras pandemias o la revitalización del sistema multilateral?
Este nuevo escenario geopolítico es un primer desafío para América
Latina y requerirá ajustes en sus definiciones de política exterior. La
rivalidad de las potencias podría poner en la encrucijada a los países
de la región, que hasta el momento han buscado lo mejor de los dos
mundos: una convergencia histórica y de valores con Estados Unidos,
a la vez de las crecientes oportunidades económicas con China ¿Cómo
se irá definiendo la región respecto de esta rivalidad? ¿Existe una vi-
sión compartida? El endurecimiento del conflicto tendrá impacto en la
región y pondrá la difícil tarea de conciliar intereses nacionales con la
competencia de sus dos principales socios económicos.
Un segundo tema central es el ascenso Chino en Latinoamérica, plan-
teando oportunidades —pero también interrogantes— a nivel comer-
cial, de inversiones, político y de cooperación.
Según el Foro Económico Mundial, el comercio de China con el hemis-
ferio creció 26 veces entre el 2000 y 2020, proyectando que se dupli-
que al 2035 a más de US$ 700 mil millones. El crecimiento ha sido tal,
que el 2000 la participación de China en el comercio total de Latinoa-
mérica fue inferior a 2% y al 2035 podría llegar al 25% del total. Si hace
dos décadas Estados Unidos era el principal socio comercial de nueve
9
JORGE SAHD K.
de doce países de Sudamérica, en la actualidad China lo ha sobrepasa-
do con excepción de Ecuador, Colombia y Paraguay.
Mientras el “lugar común” consiste en criticar la escasa atención de
Washington hacia el hemisferio, Beijing continúa avanzando en la fir-
ma de un acuerdo comercial con Ecuador, iniciando los primeros pasos
con Uruguay y manifestando su interés de formar parte del Acuerdo
Transpacífico, conocido como CPTPP o TPP11. Estos avances se suma-
rían a los tratados ya suscritos con Chile, Perú y Costa Rica.
Si excluimos a México, la tendencia del intercambio comercial de la
región con las dos principales potencias ha seguido la siguiente tra-
yectoria.
Figura 2. América Latina: EE.UU. vs China
El comercio de China con América Latina (excluyendo México) se ha acelerado
sobrepasando el comercio con Estados Unidos en los cinco años bajo Donald Trump,
especialmente en las regiones ricas en recursos del sur.
2018 2019
2015 2016 2017
220
200
180
160
140
China
Estados Unidos
Nota: Los datos combinan exportaciones e importaciones en miles de millones de dólares estadouniden-
ses. México, que es el principal socio comercial de EE.UU. fue excluido. Fuente: UN Comtrade.
Por otro lado, las inversiones han mostrado un crecimiento sustancial.
Entre 1990 y 2009, las inversiones extranjeras directas provenientes
de China a Latinoamérica fueron cerca de 7 mil millones de dólares,
pero desde 2010 a 2015 superaron los 64.000 millones según datos
de la CEPAL. El año 2018, la inversión del gigante asiático superó los
US$ 180 mil millones, creciendo un 13% respecto del año anterior.
La inversión china ha mostrado dos elementos relevantes. Primero,
su diversificación, que va desde el sector extractivo, agro-industrial
10
PRÓLOGO
hasta una progresiva participación en sectores estratégicos como el de
energía. Segundo, el acompañamiento en muchos países de la región
con financiamiento de su banca, en algunas ocasiones bajo su proyecto
global One Belt One Road (la Franja y la Ruta). Al 2018, un total de 16
países latinoamericanos y caribeños, incluidos Uruguay, Costa Rica,
Chile y Ecuador, habían firmado memorándums de entendimiento con
China respecto de la Franja y la Ruta.
Figura 3. Inversión Extranjera Directa anual de China en América Latina
2015
2003 2007 2013
70
60
50
40
30
20
10
0
Monto
# de tratos
2005 2011
2009
US$ Billons 25
20
15
10
5
0
Fuente: Atlantic Council 2017.
Un tercer elemento central para la región ha sido el rol de China duran-
te la pandemia del Covid-19. A través de las llamadas diplomacias de
las “mascarillas y vacunas”, Beijing ha tenido una presencia activa en
la provisión de insumos médicos, equipamiento y de vacunas. Países
como Brasil, México o Chile se han visto beneficiados por el suministro
de la vacuna Coronavac y, recientemente, el labotario Sinovac anunció
su instalación en Chile por una inversión de US$ 60 millones. La provi-
sión masiva de vacunas da cuenta de la activa presencia de China en el
hemisferio en el contexto de la pandemia y abre nuevas oportunidades
de cooperación científica.
11
JORGE SAHD K.
La estrategia de expansión global china tiene, de momento, una mo-
tivación más pragmática que se plasma en dos objetivos claros: desa-
rrollo económico y prosperidad para su población, y seguridad. Esta
proyección ha sido destacada en la estrategia de “circulación dual” de-
finida en el plan quinquenal 2021-2025 del Congreso del Pueblo chino,
cuyo eje es transitar de una economía dependiente de las exportacio-
nes hacia una basada en el consumo interno, servicios y desarrollo de
tecnología propia. Asimismo, el presidente Xi Jinping ha impulsado
el concepto de “prosperidad común”, con el objeto de lograr un mayor
control sobre el sector privado y abordar el malestar social frente a la
creciente brecha de desigualdad.
No obstante todo lo anterior, el ascenso chino y su mayor influencia
global no sólo representa oportunidades, sino también dudas y preo-
cupaciones hacia el futuro.
La diplomacia más asertiva exhibida los últimas años, conocida como
del “lobo guerrero”, ha enfrentado a China con distintos países y blo-
ques, como Australia, Canadá o la propia Unión Europea, mediante
declaraciones e incluso represalias comerciales. Enseguida, a ojos ex-
ternos preocupan materias de derechos humanos, como las minorías
uigures en la provincia de Xinjiang; las tensiones con Hong-Kong y las
restricciones a las libertades civiles. La situación del Mar del Sur y el
comportamiento regional chino también son fuente de preocupación.
Más recientemente, la mayor injerencia del poder central chino sobre
el sector privado, afectando entre otros a las grandes tecnológicas y
servicios de tutoriales privados, abren una interrogante sobre la direc-
ción de una economía considerada “capitalista estatal” ¿A qué China
creerle, dirán algunos? A la ponderada y circunspecta en los foros mul-
tilaterales y comunicados oficiales, o la del “lobo guerrero”. La mayor
influencia global y rápido ascenso de China, no ha ido necesariamente
de la mano con la construcción de una mayor confianza y legitimidad
a nivel internacional.
El presente libro no es sobre el pasado, sino sobre el futuro. Con China
y América Latina: claves hacia el futuro, pretendemos hacer una contri-
bución a la discusión regional sobre el rol de la China actual y los ele-
mentos principales que debe considerar la región.
Entre otras, buscamos responder las siguientes preguntas ¿Cómo debe
proyectar América Latina su relación de largo plazo con el gigante asiá-
tico? ¿Qué riesgos presenta la cada vez mayor dependencia comercial
y de inversión en sectores estratégicos?¿De qué forma la rivalidad es-
12
PRÓLOGO
tratégica entre Estados Unidos y China puede afectar al hemisferio?
¿Cuáles son las claves políticas y socio-culturales para entender de me-
jor forma al país asiático?
Los autores del libro abordan el fenómeno de China desde múltiples
dimensiones. Desde China frente al orden liberal y la democracia; pa-
sando por su mayor influencia comercial y de inversiones en la región;
la diplomacia sanitaria; la migración en América Latina; la rivalidad de
las potencias; el desarrollo de su sistema financiero; las implicancias
del mega proyecto One Belt one Road; hasta temas cruciales en seguri-
dad y defensa.
Esta obra, desde una perspectiva académica, pretende transformarse
en una suerte de “libro blanco” para prospectar la relación entre Amé-
rica Latina y China.
Todos estos esfuerzos no hubieran sido posible sin la valiosa contri-
bución de Konrad-Adenauer-Stiftung, quien apoyó de forma decidida
esta iniciativa. Nuestros sinceros agradecimientos por creer en este
proyecto y promover de forma permanente un mayor entendimiento e
integración en la región
Del mismo modo, valgan los agradecimientos para esta nueva y bri-
llante generación de académicos dedicados a la investigación de China.
Desde una perspectiva académica e interdisciplinaria, los profesores
Francisco Urdinez, Ignacio Tornero, Nicole Jenne, María Montt, Diego
Telias, Claudia Labarca y Juan Enrique Serrano-Moreno identifican los
elementos claves en la relación del gigante asiático y la región, y los
escenarios futuros. Este grupo de profesores se destaca por colaborar
de manera entusiasta con el quehacer universitario y del Centro de
Estudios Internacionales UC (CEIUC).
Esta publicación contó, además, con la valiosa colaboración de Diego
Rojas, coordinador de investigación del CEIUC, quien apoyó en la revi-
sión de los artículos y enriqueció la obra final con sus aportes.
Esperamos que este libro sea un valioso material de estudio para los
centros académicos, una publicación útil para los tomadores de de-
cisión y una pieza más en el tan necesario diálogo de la comunidad
latinoamericana.
Jorge Sahd K.
Director
Centro de Estudios Internacionales UC
13
Introducción
En su lucha por asegurarse acceso a materias primas y contar con so-
cios geoestratégicos, China ha estado dirigiendo su atención crecien-
temente a los países latinoamericanos. Desde que llegó a su cargo en el
año 2013, Xi Jinping ha visitado 12 países latinoamericanos. La puer-
ta de entrada para esta ofensiva de China son los partidos políticos
del continente. De la mano de imponentes visitas de estado y presión
diplomática, Beijing intenta sumar a los funcionarios de los partidos
latinoamericanos a sus ambiciones geopolíticas. En este proceso, no es
casual que al Partido Comunista de China (PCCh) le resulte especial-
mente cómodo el trato con los partidos de los gobiernos autocráticos
de América Latina. El apoyo a los regímenes de Cuba o Venezuela im-
plica también el apoyo a los partidos de gobierno y viceversa. Su lógica
cercanía ideológica con coaliciones partidarias de orientación izquier-
dista y con sus gobiernos no impide, sin embrago, que el PCCh se acer-
que también a coaliciones partidarias de los sectores del centro y de
la derecha, como, por ejemplo, la Organización Demócrata Cristiana
de América (ODCA) o la Unión de Partidos Latinoamericanos (UPLA).
En el momento más álgido de la primera ola de la pandemia de Covid
19, en marzo de 2020, muchos partidos políticos de América Latina
recibieron una carta del PCCh. A través de las embajadas chinas de los
respectivos países, el PCCh los invitó a firmar la “carta abierta conjun-
ta de los partidos políticos del mundo sobre una estrecha cooperación
internacional contra el Covid 19”. Detrás de esa retórica aparentemen-
te constructiva, se escondía la verdadera finalidad de la carta. China
destacaba su “comportamiento abierto, transparente y responsable”
en relación a la pandemia y rechazaba los “comentarios y prácticas es-
tigmatizadoras” y “discriminadoras”, una alusión implícita a la crítica
internacional que cosechó el país por su política de control informa-
tivo. La carta continuaba diciendo que la crisis había mostrado la de-
bilidad de la gobernanza global, por lo que había llegado el momento
de repensar el orden mundial. Según fuentes oficiales, la declaración
14
INTRODUCCIÓN
conjunta fue firmada por “más de 240 partidos de 110 países”, entre
ellos, cuarenta de América Latina1.
Al mismo tiempo China materializó su compromiso en la lucha con-
tra la pandemia con el envío de abundantes remesas humanitarias de
mascarillas y equipos médicos de protección a más de 46 países en el
Cercano Oriente, Asia, África, Europa del Este y América Latina. De la
misma manera, China se sumó tempranamente a la exportación de las
nuevas vacunas contra el Covid 19. Ya el 5 de enero de 2020, se envia-
ron a Bolivia las primeras dosis de la vacuna CoronaVac de la empresa
farmacéutica china Sinnovac. Le siguieron Brasil y Chile, el 17 y 20
de enero respectivamente. Mientras otros proveedores, como Pfizer
Biontech y AstraZeneca, seguían teniendo cuellos de botella en el su-
ministro, Sinovac estuvo desde el principio en condiciones de enviar
dosis de vacunas por millones al mundo.
Con su “diplomacia de las mascarillas”, el gobierno chino pretendía
mostrar al país como un poder responsable, capaz de controlar la pan-
demia con éxito. Su suministro de equipamiento médico de protección
se concentra selectivamente en países que forman parte de la iniciati-
va “nueva ruta de la seda”, que respaldan la política de Beijing o que
el país asiático quiere ganar como aliados. Beijing se quería perfilar,
demarcándose de Estados Unidos y Europa, como un socio confiable
y ganar apoyos para sus ambiciones globales. Todo ello resultó aún
mejor después de que la administración de Estados Unidos bajo el
presidente Trump se replegara de su compromiso mundial y mostrara
también una presencia diplomática menor a la histórica en su región
directamente vecina de Sudamérica.
El presente libro analiza la creciente influencia de China en la región
de Latinoamérica. Los investigadores que participaron del proyecto,
bajo la dirección de Jorge Sahd, ofrecen una mirada a la relación de
China con esta región, realizando con ello un aporte al debate sobre
política exterior.
Latinoamérica es una pieza de enorme significado para la Fundación
Konrad Adenauer. Aquí instaló hace sesenta años su primera oficina
internacional. Hoy, la fundación tiene oficinas en cien países del mun-
do y en casi todos los estados latinoamericanos.
1 Siehe: Cardenal, Juan Pablo: “El arte de hacer amigos – cómo el Partido Comunista
chino seduce a los partidos políticos en América Latina”, KAS Montevideo 2020.
15
ANDREAS KLEIN
Desde 1996, la Fundación Konrad Adenauer tiene una oficina en
Beijing en la República Popular China. El objetivo principal del progra-
ma en China es el fortalecimiento de la comunicación y colaboración,
así como el fomento del intercambio bilateral ente China y Alemania
en las áreas de la ciencia, la economía, la tecnología y la sociología.
Además, la fundación quiere impulsar la integración de China a la red
de las relaciones internacionales. En el año 2001, se abrió una nueva
oficina en Shanghái, en el contexto del ingreso de China a la Organi-
zación Mundial del Comercio el 11 de diciembre de 2001, que iniciaba
una nueva era en la apertura de China al mundo. Desde entonces, la
significación económica y política de China ha experimentado enor-
mes transformaciones. En esa época, el volumen de intercambio co-
mercial entre Alemania y China era de 19,35 mil millones de euros, al
año 2020, había alcanzado los 212,1 mil millones de euros. Al inicio
del siglo, China se ubicaba en el sexto lugar entre las economías del
mundo; hoy, China es la segunda mayor economía mundial.
En los últimos veinticinco años, la Fundación Konrad Adenauer ha
sostenido el diálogo bajo condiciones marco cada vez más difíciles. El
espectro temático ha ido cambiando permanentemente, ya que los te-
mas comerciales y económicos que están en el centro de nuestro traba-
jo requieren un marco de ordenamiento jurídico, de la misma manera
que las cuestiones medioambientales y relativas a un diseño sostenible
de la economía resultan indispensables. Así, el derecho y la sostenibi-
lidad se han transformado en componentes permanentes de nuestro
espectro temático. El pasado reciente y el notorio cambio tecnológico
de China han pasado a formar parte igualmente de nuestras áreas de
interés.
Aquí encuentran espacio, por ejemplo, la articulación de una red para
el intercambio chino alemán en asuntos de inteligencia artificial, como
la diversidad de preguntas que plantea el marco regulatorio de la eco-
nomía digital.
El creciente rol e influencia de China en el mundo es un hecho. Pre-
pararse para ello, constituye una actitud política visionaria. Nuestra
tarea es implementar formatos de diálogo con China también en un
tiempo de posturas divergentes.
Andreas Klein
Representante de la
Fundación Konrad Adenauer en Chile
17
El orden liberal, China y América Latina
Diego Telias
Estudiante del Doctorado en Ciencia Política de la Pontificia
Universidad Católica de Chile - Becario CONICYT PFCHA/
DOCTORADO, BECAS NACIONALES/2019 – 21190329. Editor
asistente de la Revista de Ciencia Política e integrante del
Centro de Estudios Asiáticos de la UC.
Resumen
El impresionante crecimiento económico de China en las últimas déca-
das y su relevancia en la escena mundial ha generado un amplio debate
sobre su rol en el sistema internacional. Uno de los temas recurren-
tes en la literatura de relaciones internacionales ha sido el desafío que
podría implicar el desarrollo de China para el orden liberal. Así, este
capítulo analiza en profundidad la denominada crisis del orden inter-
nacional liberal, los cuestionamientos a las distintas dimensiones de
este orden, cómo se ha posicionado China ante ellas y cuáles son las
repercusiones para América Latina.
Mediante un repaso de las principales iniciativas globales de Xi Jin-
ping, del debate sobre el rol de China en la recesión democrática y de
un análisis sobre los intereses centrales del gobierno de Beijing, este
capítulo plantea que las predicciones de China como un desafiante al
orden internacional existente son exageradas, al menos en ciertas di-
mensiones de este orden. Considerando la creciente competencia en-
tre China y Estados Unidos, los cruces de acusaciones y la narrativa
de guerra fría, los países de América Latina tendrán en los próximos
años la difícil tarea de desarrollar políticas exteriores inteligentes para
evitar quedar entrampados en esta disputa y a su vez colaborar en la
construcción de un orden internacional más justo.
Palabras clave: China, América Latina, Estados Unidos, Orden Liberal Internacional.
18
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
I. Introducción
Cuando se suele hacer referencia a la existencia de un orden liberal
internacional se piensa en un sistema internacional caracterizado por
el estado de derecho, la democracia, los derechos humanos, el libre
comercio de bienes y capital, la seguridad colectiva y la existencia de
organismos multilaterales que proveen bienes públicos (Lake, Martin,
and Risse 2021). En los últimos años se ha planteado la existencia de
una crisis de este orden liberal internacional debido a medidas protec-
cionistas, el surgimiento de grandes poderes no liberales, los fracasos
en la cooperación en ámbitos como el medio ambiente o la salud, y una
creciente ola de autocratización.
El debate sobre la crisis del orden liberal implica repensar si este cues-
tionamiento a los principios liberales proviene desde fuera, de países
como China o Rusia, o desde dentro, dado el surgimiento de gobier-
nos con tendencias autocráticas en Europa o incluso la administración
Trump en Estados Unidos. A su vez, implica debatir sobre cuáles di-
mensiones del orden liberal están siendo cuestionadas, debido a que
de cierta manera este cuestionamiento tampoco es nuevo ya que este
orden ha sido discutido desde sus inicios, ya sea por lo selectivo de
donde se aplican los valores liberales, los derechos de quienes impor-
tan o qué comercio se liberaliza (Finnemore et al. 2021).
Sin lugar a duda, el gran crecimiento de China en las últimas décadas y
la consecuente rivalidad con Estados Unidos ha generado un fuerte re-
lato que posiciona a China como un desafiante de un orden liberal su-
puestamente internacional. Este aparente cuestionamiento por parte
de China no parecería ser tal, ya que incluso este país se ha mostrado
en varias ocasiones como un defensor de algunas de las característi-
cas fundamentales de este orden (multilateralismo y libre comercio),
como lo demostró Xi Jinping en el Foro de Davos. Sin embargo, tam-
bién es cierto que otras dimensiones del orden liberal, principalmente
aspectos asociados a derechos humanos van en línea opuesta con el
carácter autocrático de China.
La gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe han desa-
rrollado relaciones diplomáticas fructíferas con China en los últimos
años. Sin embargo, la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China
implica un nuevo desafío para la región. En este nuevo contexto, los
gobiernos latinoamericanos deberán desarrollar políticas exteriores
inteligentes para no quedar entrampados en una lógica de guerra fría
y de suma cero. Para lograrlo resulta fundamental entender con mayor
19
DIEGO TELIAS
profundidad a China y principalmente sus intereses domésticos. Sa-
ber cómo lidiar con temas álgidos para Beijing será fundamental para
mantener relaciones productivas con el gigante asiático en los próxi-
mos años.
Este capítulo que tiene como objetivo analizar las claves del futuro en
las relaciones con China se estructura de la siguiente manera. En pri-
mer lugar, se discuten las bases del orden liberal, las causas de una po-
sible crisis, los cuestionamientos por parte de potencias emergentes y
las posibles consecuencias de su declive. Posteriormente, me adentra-
ré en el crecimiento de China en las últimas décadas, en las iniciativas
internacionales promovidas por el gobierno de Xi Jinping y su relación
con el orden liberal. Una vez analizadas las propuestas de China me
detendré particularmente en la discusión sobre si China busca modifi-
car el orden internacional, analizando los intereses centrales de dicho
gobierno y cómo han respondido los países ante las acusaciones hacia
China. Finalmente, observaré cómo desde América Latina se inter-
preta el creciente rol de China y las posibles implicancias en el orden
liberal, ahondando en los desafíos a futuro para los gobiernos latinoa-
mericanos. El capítulo finaliza con unas breves conclusiones sobre el
futuro de las relaciones China y América Latina.
II. El orden internacional liberal
Con el fin de la guerra fría y la búsqueda de entender la continua coo-
peración entre los países industriales avanzados (Estados Unidos y
sus socios europeos y asiáticos), los académicos Deudney e Ikenberry
(1999) plantearon la existencia de un orden internacional liberal. Este
orden se caracterizaba por: instituciones de seguridad vinculantes
(como la Organización del Tratado del Atlántico Norte - OTAN), una
hegemonía americana pero recíproca (un orden basado en la recipro-
cidad y legitimidad más que en relaciones subordinadas), la existencia
de grandes poderes parciales (Japón y Alemania con una cultura pací-
fica), una apertura económica (prevalencia de economías capitalistas e
instituciones internacionales que respaldaron el libre comercio) y una
identidad cívica (un espíritu de normas comunes y una identidad po-
lítica particular).
Desde finales de los años cuarenta este orden liberal estructuró las re-
laciones entre los países industrializados, democráticos y capitalistas,
con el objetivo de defenderse ante la expansión de la Unión Soviética,
20
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
apoyar el libre comercio y la movilidad de capital, promover los de-
rechos humanos y difundir la democracia (Lake, Martin, and Risse
2021). Este pensamiento liberal plantea que en la segunda mitad del
siglo XX, Estados Unidos se involucró en una construcción ambiciosa
de un orden liberal, asumiendo la tarea de construir un orden interna-
cional y organizarlo a través de instituciones multilaterales, alianzas y
estados socios.
Según autores como Ikenberry (2011), este orden político jerárquico
con características liberales fue exitoso en términos de proveer segu-
ridad, creación de riqueza y de avances sociales. Este es un aspecto de-
batible si lo vemos desde una perspectiva de estados periféricos como
los latinoamericanos, principalmente porque se podría argumentar
que las ventajas de este orden liberal no parecen haberse expandido
más allá de un grupo selecto de países desarrollados o de ciertas élites
dentro de los países.
Más allá de este debate con respecto a los beneficios del orden liberal,
a finales de la primera década del siglo XX distintos sucesos como la
guerra de Irak y las decisiones de la administración Bush generaron
que se comenzará a hablar de una crisis del orden liberal internacional,
el fin de una era americana y el retorno a la multipolaridad (Kupchan
2003). Sin embargo, a pesar de la existencia de este argumento aso-
ciado a una crisis del rol hegemónico de Estados Unidos, académicos
como Ikenberry (2011) remarcaron la fortaleza del orden internacio-
nal liberal más allá del liderazgo norteamericano.
Cuestionamientos y crisis del orden liberal
La discusión sobre si el orden internacional liberal se encuentra en cri-
sis es muy amplia e incluso implica repensar si realmente existe un
orden liberal de carácter universal o si solamente rige en ciertas re-
giones1. De hecho, hasta se podrían pensar dos respuestas distintas
dependiendo si consideramos los desafíos que surgen desde dentro
(populismo, nacionalismo y movimientos antiglobalización en países
europeos y Estados Unidos) y los desafíos que emergen del crecimien-
to de competidores que poseen sistemas políticos autoritarios y eco-
nomías más centralizadas.
1 El número especial de la revista International Organization recientemente publi-
cado en mayo de 2021 (Volumen 75, Special Issue 2) reúne diversos artículos que
debaten sobre los distintos desafíos al orden liberal internacional en la actualidad.
21
DIEGO TELIAS
Si observamos los cuestionamientos a este orden liberal “desde den-
tro”, las señales de crisis provienen de la existencia de gobiernos que
dudan de las instituciones multilaterales, la democracia y el libre co-
mercio. Un ejemplo claro fue la administración de Trump y el anuncio
del retiro de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2020, las
acusaciones de fraude electoral en su derrota, su política de “America
First” y sus enviones proteccionistas. Sin embargo, la posterior elec-
ción de Joe Biden podría mostrar que los cuestionamientos desde den-
tro implican una crisis pasajera y que los cimientos del orden liberal
podrían mantenerse firmes.
Cabe destacar que este cuestionamiento del orden liberal desde dentro
no solamente se dio en Estados Unidos. La decisión del Reino Unido de
retirarse de la Unión Europea, la preponderancia de gobiernos popu-
listas en países como Hungría o el crecimiento de la extrema derecha
en Polonia podrían ser otra muestra de ello. Pero nuevamente, estos
sucesos no parecerían mostrar que la estructura institucional formada
en la postguerra este resquebrajándose. Además, las grandes poten-
cias como Alemania y Japón no se han alejado de Estados Unidos ni de
los principios liberales, y ciertos aspectos de la hegemonía norteameri-
cana (poder suave y poder militar) parecerían mantenerse firmes aún.
El otro desafío que se suele mencionar sobre el orden liberal, y al que
más se hace referencia, es el que proviene desde fuera debido al creci-
miento de potencias regionales no liberales y particularmente de Chi-
na. No caben dudas que la emergencia de nuevas potencias cambió el
panorama del sistema internacional en la primera década del siglo XXI.
Esto conllevó a que posteriormente a la recesión de 2008-2009, países
catalogados como poderes emergentes (China, India, Brasil, Turquía,
Sudáfrica, entre otros) comenzaran a cuestionar su rol en la gobernan-
za global y buscaran mayor participación.
Sin embargo, puede que este cuestionamiento no haya sido tan pro-
fundo como se imaginó, ya que a pesar de la construcción de grupos
de cooperación sur-sur, iniciativas como los BRICS o ciertos debates
sobre la institucionalización de los organismos internacionales, las
potencias emergentes han operado dentro del orden existente, dando
pocas señales de querer hacer cambios radicales en la gobernanza glo-
bal (Kahler 2013). En este sentido, parecería que a lo que apuntaban
principalmente los poderes emergentes fue a lo que Zurn (2018) deno-
minaba una desigualdad institucionalizada y no a un cuestionamiento
en sí del orden internacional.
22
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
El orden liberal y sus distintas dimensiones
Como planteo anteriormente, este orden internacional liberal parece-
ría estar recibiendo cuestionamientos desde dentro y desde fuera. Esto
podría implicar que los pronósticos de una crisis del orden liberal fruto
del crecimiento de China pudiesen estar siendo exagerados. En este
sentido, analizar distintas dimensiones de este orden o subórdenes
puede brindarnos una mejor perspectiva de lo que está ocurriendo.
Este enfoque implica una forma distinta de analizar la crisis del orden
liberal (en vez de observar cuestionamientos desde dentro o fuera), ob-
servando las dimensiones o características de este orden: democracias,
libre comercio, derechos humanos, multilateralismo y seguridad colec-
tiva (Lake, Martin, and Risse 2021). Este enfoque es aún más complejo
porque un país podría formar parte de este orden internacional liberal
(uniéndose a la Organización Mundial de Comercio o siendo firmante
de acuerdos sobre Derechos Humanos) sin aceptar ciertos principios
liberales, o incluso firmarlos pero no cumplirlos. En este sentido, la
dificultad de entender esta supuesta crisis es que los países pueden
elegir en que instituciones y normas involucrarse dentro del orden li-
beral (Weiss and Wallace 2021).
Uno de los temas principales al que suele hacerse referencia cuando se
habla de la crisis del orden liberal es la recesión democrática. Los últi-
mos informes anuales de V-Dem Institute2 han mostrado que una gran
cantidad de países son gobernados actualmente por autocracias (92 en
2020), lo cual ha llevado a autores como Luhrmann y Lindberg (2019)
a definir este proceso de declive de los rasgos democráticos como una
“tercera ola de autocratización”. Con respecto a las causas de este fe-
nómeno, dentro de una línea de investigación que hace referencia al
rol de actores internacionales, diversos autores han remarcado el rol
de países como Rusia, Irán, China o Venezuela en los procesos de au-
tocratización en diversas partes del mundo, haciendo referencia a la
influencia de Rusia en Eurasia, el rol de la Organización de Coopera-
ción de Shanghái o la ayuda de Venezuela en el declive democrático de
otros países de América Latina (Tansey 2016; Tolstrup 2009; Vander-
hill 2013).
2 Autocratization Surges – Resistance Grows. Democracy Report 2020. Disp onible en ht-
tps://www.v-dem.net/media/filer_public/de/39/de39af54-0bc5-4421-89ae-fb-
20dcc53dba/democracy_report.pdf
23
DIEGO TELIAS
Otra de las dimensiones que se suelen analizar con respecto a una po-
sible crisis del orden liberal son las instituciones multilaterales (Lake,
Martin, and Risse 2021). En este sentido ha surgido el concepto de
“multilateralismo disputado” (contested multilateralism) que describe
una situación que resulta de la estrategia de ciertos países de utilizar
instituciones multilaterales nuevas o existentes para desafiar reglas,
prácticas o misiones de instituciones multilaterales (Morse and Keo-
hane 2014). De esta manera, instituciones que puedan desafiar a aque-
llas nacidas en el marco de los acuerdos de Bretton Woods podrían
ser consideradas como desafíos al orden internacional liberal, tal como
han sido catalogadas ciertas iniciativas de China que discutiré en la
próxima sección.
Por último, otro de los temas críticos cuando se suele hacer referencia
a la crisis del orden liberal es con respecto al régimen internacional de
Derechos Humanos y su cumplimiento por parte de países como Ru-
sia o China. Sin embargo, nuevamente aquí el desafío puede provenir
desde dentro, como la no aceptación por parte de Estados Unidos de la
jurisdicción de la Corte Penal Internacional o la polémica decisión de
Trump de salirse del Consejo de Derechos Humanos de la ONU (Lake,
Martin, and Risse 2021).
III. China y los desafíos al orden liberal
El espectacular crecimiento económico que se produjo en China debi-
do a las reformas económicas encabezadas por Deng Xiaoping a finales
de los años setenta posicionó nuevamente a este país en el centro del
sistema internacional. Su entrada a la Organización Mundial del Co-
mercio y su afianzamiento como la segunda economía más grande del
mundo implicaron un salto a la escena internacional. A pesar de que
en las últimas décadas del siglo XX China mantuvo un perfil bajo en
política exterior, sus circunstancias internas (necesidad de materias
primas y de salida al exterior de sus empresas) implicaron un creciente
rol de China en el mundo. Esto produjo grandes consecuencias para to-
das las regiones, entre ellas el denominado “boom de los commodities”
con importantes repercusiones en América Latina.
El crecimiento de China ha implicado un gran debate, tanto académico
como político, sobre su ascenso y las repercusiones que esto supone
para el sistema internacional y el orden liberal (Allison 2017; Buzan
2010; Friedberg 2005; Ikenberry 2008; Johnston 2007, 2013; Mear-
24
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
sheimer 2010; Schweller and Pu 2011; Weiss and Wallace 2021). En
esta discusión, un enfoque realista en las relaciones internacionales
ha alertado sobre el crecimiento de China y una inevitable competen-
cia con Estados Unidos (Mearsheimer 2001). Una perspectiva distinta
remarcó que el orden liberal se mantendría debido a que China se ha
beneficiado de este orden y ha prosperado dentro de ese marco (Iken-
berry 2008). Otra forma en la que se observó este ascenso, desde un
enfoque constructivista, fue aduciendo que la participación de los paí-
ses en organizaciones internacionales podría provocar una socializa-
ción que conllevaría a que China no busque socavar el orden interna-
cional liberal (Johnston 2007).
Uno de los últimos aportes a este debate lo brindan Weiss y Wallace
(2021), quienes argumentan que los enfoques que resaltan la posibi-
lidad de resiliencia e integración de este orden liberal son demasiado
optimistas y no han tenido en cuenta aspectos de política doméstica.
Según estos autores, estas miradas no consideran el quiebre que se ha
dado dentro de Estados Unidos sobre la propia preservación de este
orden (como lo mostraron las acusaciones de Trump a la parcialidad
de la OMS durante la pandemia) y la posibilidad de una redefinición
de este orden, en lo que refiere a su propósito e identidad, por parte de
un poder autoritario como China. En este sentido, puede pensarse que
ciertas características internas del régimen doméstico de China entran
en conflicto con las bases del orden liberal como el énfasis en el rol del
estado en la economía, la sospecha a organizaciones no gubernamen-
tales o una visión nacionalista.
Más allá del enfoque que se priorice para entender el crecimiento de
China y su relación con el orden liberal, suele existir un consenso de
que China se siente cómodo con los valores westfalianos de soberanía
y no interferencia, pero no con ciertos principios centrales del orden
internacional liberal como la democracia, la libertad de prensa y los
derechos humanos (Lake, Martin, and Risse 2021). En ese sentido,
cuando se suele hacer referencia a la crisis del orden internacional li-
beral y el desafío que puede implicar China, se observa principalmente
el aspecto de la democracia y los derechos humanos.
Otras miradas más críticas de China han hecho referencia a las inicia-
tivas como “Belt and Road Initiative” (también denominada la nueva
Ruta de la Seda) o el Banco Asiático de Infraestructura e Inversión y
cómo estos fenómenos buscarían sustituir las iniciativas multilatera-
les del orden liberal. Sin embargo, a pesar de ciertos diagnósticos alar-
25
DIEGO TELIAS
mistas que plantean que el soft power de China está transformando
el mundo y ofreciendo una alternativa de autoritarismo de mercado
(Halper 2010; Kurlantzick 2007), parecería que una mayor influencia
de China podría implicar un empuje de este orden liberal hacia una di-
rección más westfaliana, caracterizada por los principios de soberanía
y no interferencia en asuntos internos, en vez de suponer un desafío
frontal al orden internacional existente (Weiss and Wallace 2021). En
las siguientes subsecciones analizaré brevemente cómo China se ha
relacionado con distintas dimensiones del denominado orden liberal
internacional.
China y el multilateralismo
Dos de las iniciativas multilaterales de China que se han mencionado
como cuestionamientos al orden liberal existente son el Belt and Road
Initiative (BRI)3 y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura
(AIIB por su sigla en inglés). La primera surge en 2013 cuando Xi Jin-
ping propuso el lanzamiento de un cinturón económico a lo largo de la
Ruta de la Seda que una el este de Asia con Europa, y posteriormente
una Ruta de la Seda marítima del siglo XXI que una el sudeste asiático
con Europa, pasando por África4. La segunda iniciativa es un organis-
mo financiero, fundado en 2015, creado con el objetivo de financiar
proyectos de infraestructura y reforzar la conectividad en Asia.
La Belt and Road Initiative fue concebida primero como un esfuerzo por
revitalizar la conectividad a lo largo de la Ruta de la Seda, pero luego se
transformó en un catch-all para la política exterior China, dado que tan-
to los acuerdos de cooperación y ciertas inversiones en los países han
sido etiquetadas bajo la marca BRI (Myers 2018). Por sus dimensiones,
BRI podría considerarse una de las principales estrategias de política
exterior de China a lo largo de su historia, planteando una agenda que
busca profundizar la cooperación regional económica y establecer una
gran estrategia de poder con intereses geopolíticos y geoestratégicos
(Zhou and Esteban 2018). En un intento de comprender los objetivos
específicos de BRI, se han señalado principalmente la coordinación
3 Para mayores detalles sobre esta iniciativa se recomienda el artículo de Juan Serra-
no en este mismo libro.
4 Estos dos proyectos adquirieron el nombre de “One Belt, One Road”, luego renom-
brados como “Belt and Road Initiative” (BRI). En español: “La Iniciativa de la Franja
y la Ruta”.
26
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
política, interconexión de infraestructuras, fluidez comercial, apoyo
financiero, y el contacto entre los pueblos (Huang 2016).
El Banco Asiático de Inversión en Infraestructura inició sus operacio-
nes en 2016 con más de cincuenta miembros de distintas regiones y la
oposición por parte de Estados Unidos (Callaghan and Hubbard 2016).
Este organismo, clave en el intento de China de tener un rol más activo
en el desarrollo internacional, cuenta actualmente con 86 miembros
(a junio de 2021), entre los cuales se encuentran varios países latinoa-
mericanos. Cabe destacar que este banco se crea en un contexto donde
China buscaba un rol más importante en las instituciones existentes
como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, así como
la búsqueda de un derecho legítimo dado su creciente estatus (Ren
2016). Esta nueva institución fue observada como una potencial ame-
naza al orden internacional existente (Knoerich and Urdinez 2019;
Layne 2018), aunque muchos de los proyectos que se financiaron en
los primeros años han sido cofinanciados con otros organismos como
el Banco Mundial, institución a la que se pensaba que buscaría reem-
plazar.
En definitiva, si bien Belt and Road Initiative ha sido considerado como
un intento de China de formar una coalición para reformular el siste-
ma de gobernanza global y fortalecer su rol en el orden internacional
existente (Zhou and Esteban 2018), esta iniciativa es demasiado am-
plia e indefinida como para considerarla un desafío para el orden libe-
ral. Además, no parecería existir evidencia de que BRI este desafiando
por ejemplo el libre comercio de bienes y capital. En esta misma línea,
el caso del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura parecería
mostrar que China busca crear capas adicionales para complementar
las instituciones existentes (FMI y Banco Mundial), más que un cues-
tionamiento directo o el reemplazo de los órganos existentes (Telias
2020b). Más allá de estos dos ejemplos claves, los estudios que han
analizado el rol de China en la construcción o mantenimiento de re-
gímenes internacionales (multilateralismo) muestran una importante
variación dependiendo de las temáticas (Kastner, Pearson, and Rector
2018). Además, es una cuestión que puede variar con el tiempo y fru-
to de ciertas circunstancias como muestra la reciente crítica de China
a la OMS al rechazar una segunda investigación sobre el origen del
COVID-19.
27
DIEGO TELIAS
Autocracia y Derechos Humanos
La creciente importancia de China en el sistema internacional a la que
hacíamos referencia en subsecciones anteriores y su modelo autocrá-
tico ha implicado que China sea cuestionada también por promover la
autocracia. Estudios académicos hacen referencia a esta posible pro-
moción autocrática, ya sea a través de la Organización de Cooperación
de Shanghái al fomentar este organismo normas que mantienen un
statu quo autocrático (Ambrosio 2008), o mediante relaciones bilate-
rales por el incentivo de mantener vecinos autocráticos (Bader, Grä-
vingholt, and Kästner 2010). Sumado a esto, enfoques más críticos
con China, muy asociadas al pensamiento neoconservador norteame-
ricano, hacen referencia a la existencia de un “Consenso de Beijing” o
a cómo el poder suave de China podría transformar al mundo (Halper
2010; Kurlantzick 2007).
Pese a las acusaciones de que China busca promover su modelo auto-
crático5, no parece existir evidencia clara que muestre que China in-
tenta expandir su modelo político a otros países del mundo (Nathan
2015; Telias 2020a; Vanderhill 2013). Los argumentos que se esgri-
men en este sentido es que China no busca influenciar el tipo de ré-
gimen doméstico ni inmiscuirse en la política interna de los países,
manteniendo una política exterior defensiva. En el caso particular de
América Latina y la posibilidad de que China pueda interferir en el
régimen doméstico, ciertos estudios que buscaron entender el posible
rol de China en los procesos de autocratización argumentan que las
relaciones de China con países autocráticos (Cuba y Venezuela) y de-
mocráticos (Costa Rica y Chile) no difieren (Brand, Mcewen-Fial, and
Muno 2015).
El hecho de que China busque tener relaciones cordiales con cualquier
tipo de régimen y que no promueva activamente un modelo autocrá-
tico no implica que no le resulte más sencillo involucrarse con pares
autocráticos e incluso que no prefiera ese tipo de régimen en sus países
vecinos (Myanmar o Camboya, por ejemplo). En este sentido, se suele
argumentar que China contrarresta la promoción de la democracia si
lo considera una amenaza a su propia supervivencia, como puede ser el
caso de las protestas y movilizaciones en Hong Kong, pero se muestra
indiferente con respecto a la democratización si no percibe riesgos de
contagio (Chen and Kinzelbach 2015).
En lo que refiere a otro aspecto clave del orden liberal como el régimen
de derechos humanos, China ha sido criticada por obstaculizar una in-
28
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
terpretación amplia de la seguridad humana. Suele mencionarse como
ejemplo la discusión sobre la norma de Responsabilidad de Proteger
donde China hace énfasis en el principio westfaliano de la soberanía
y donde también remarcó el valor del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas donde posee poder de veto (Börzel and Zürn 2021).
Además, se ha acusado al Partido Comunista de China de moldear el
discurso de derechos humanos a su favor y rechazar la interferencia
extranjera para excusarse con respecto a la violación de derechos hu-
manos en su territorio (Lake, Martin, and Risse 2021).
En definitiva, la relación de China con el orden liberal es ambigua y
más compleja que el simple pensamiento de que su crecimiento im-
plica un cuestionamiento directo a los principios del orden liberal. En
este sentido, un enfoque sobre los intereses estratégicos o centrales de
China puede darnos ciertas pistas sobre hasta qué punto China está
cuestionando o no el orden internacional liberal y qué desafíos implica
a futuro.
IV. La política doméstica de china y sus principales intereses
Para entender la vinculación de China con el orden internacional libe-
ral resulta fundamental analizar la política doméstica de dicho país,
siguiendo los enfoques que resaltan la importancia de las preferencias
internas para entender fenómenos internacionales6. Esto implica ob-
servar los intereses principales de China o lo que se ha denominado
como sus “líneas rojas”. En ese sentido, se podría argumentar que el
Partido Comunista de China no ha cuestionado los principios del or-
den liberal o los regímenes internacionales existentes, salvo cuando
amenazan su supervivencia doméstica y soberanía (Weiss and Wallace
2021).
Durante años se ha instalado la idea de tres grandes taboos para China
(las tres T): Tíbet, Taiwán y Tiananmen (Volodzko 2015). Sin embar-
go en el último tiempo han aparecido otras “líneas rojas” ya que a los
temas mencionados se han sumado otros como las revueltas en Hong
6 El libro de Milner (1997) —Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics
and International Relations— es un ejemplo de este enfoque que prioriza la política
doméstica para entender los resultados internacionales, mirada que también ha
sido utilizado recientemente en los análisis sobre China y los desafíos al orden
liberal por Weiss y Wallace (2021).
29
DIEGO TELIAS
Kong (Wasserstrom 2020), las acusaciones de violación de derechos
humanos en Xinjiang (Kelemen and Turcsányi 2019; Putz 2019) y las
disputas en el Mar del Sur de China (Rubiolo 2020). Además, como
muestra la imposición de aranceles a los vinos australianos luego del
pedido de Australia de una investigación independiente sobre el origen
del COVID-19, los aspectos relacionados a la imagen de China también
son intereses centrales en este contexto de creciente competencia con
Estados Unidos.
Una forma de entender estas “líneas rojas” para el gobierno de China
es a través del propio concepto utilizado por el Partido Comunista de
“core interests”, que son esencialmente no negociables y que implican
un alto nivel de rigidez. Michael Swaine (2011) ha sostenido que este
término implica tres componentes: preservar el sistema básico del es-
tado de China y su seguridad nacional; la soberanía nacional e inte-
gridad territorial; y el desarrollo continuo y estable de la economía y
sociedad china.
Más allá de estos tres componentes, Swaine (2011) también hace re-
ferencia al concepto de reunificación o unidad nacional, en clara refe-
rencia a la cuestión de Taiwán, y también argumenta que el tema de los
derechos humanos es un interés fundamental, en referencia al derecho
del gobierno de determinar cómo se potenciará la vida de los ciuda-
danos de China. En este sentido, los temas relacionados con Taiwán,
Xinjiang, Hong Kong y el Tíbet son líneas rojas para China porque im-
plican aspectos de soberanía nacional.
Reacciones a los intereses centrales de China
En referencia a los temas que involucran aspectos de soberanía e in-
tegridad territorial de China, uno de los asuntos que ha generado dis-
tintas repercusiones en el ámbito internacional ha sido la denuncia de
violación de derechos humanos en Xinjiang (Amnesty International
2018) y las protestas en Hong Kong. En 2019, 22 países redactaron
una carta dirigida a la ACNUDH (Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos) en donde instaron
a China a frenar la detención masiva en Xinjiang7. Como respuesta,
7 Los países firmantes fueron: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dina-
marca, España, Estonia, Finlandia, Francia, Islandia, Irlanda, Japón, Letonia, Li-
tuania, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia
y Suiza. Documento A/HRC/41/G/11 disponible en: https://ap.ohchr.org/Docu-
30
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
embajadores de 37 países ante la ONU publicaron una declaración
apoyando las medidas que dispuso China en Xinjiang8. Bolivia, Cuba
y Venezuela fueron los países latinoamericanos que integran esta últi-
ma lista que hace un llamamiento a no politizar los temas de derechos
humanos.
En 2020 nuevamente 39 países instaron a China a respetar los dere-
chos humanos, particularmente los derechos de personas que pertene-
cen a minorías religiosas y étnicas (Putz 2020), pidiendo la presencia
de observadores independientes en Xinjiang. Entre los países que se
agregaron en referencia a 2019 se encuentran ciertos países de nuestra
región que poseen relaciones diplomáticas con Taiwán como Haití u
Honduras. Como respuesta a este pedido, 45 países se manifestaron
en defensa de las políticas de China, argumentando que los distintos
grupos étnicos disfrutan un ambiente estable, siendo esto confirmado
por diplomáticos y observadores de dichos países. Cabe destacar que
entre los países que se agregaron a la lista anterior de 2019, se destaca
Nicaragua, un país que posee relaciones con Taiwán y no con China.
Además, resulta interesante que Bolivia, que había formado parte de
este grupo de países en 2019, no lo hizo en 2020, seguramente fruto
del cambio ideológico en el gobierno.
Otro tema sensible para China que estuvo presente en el debate de
organizaciones internacionales ha sido la situación en Hong Kong, so-
bre la cual también se han expresado decenas de países. Muchos de
ellos expresaron preocupación por los recientes episodios ocurridos,
haciendo referencia principalmente a que ciertos aspectos de la “Hong
Kong National Security Law” no concuerdan con las obligaciones legales
internacionales de China, invocando a China a mantener la autono-
mía, derechos y libertades en Hong Kong, así como a respetar la in-
dependencia de su cuerpo judicial. Nuevamente, otro grupo de países
apoyó la política de China en Hong Kong, remarcando que la Región
ments/sdpage_e.aspx?b=10&se=204&t=2
8 Arabia Saudita, Argelia, Angola, Bahréin, Bangladesh, Bielorrusia, Bolivia, Burki-
na Faso, Burundi, Camboya, Camerún, Comoras, Congo, Cuba, Corea del Norte,
República Democrática del Congo, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Eritrea, Es-
tado de Palestina, Filipinas, Gabón, Guinea Ecuatorial, Irán, Iraq, Kuwait, Laos,
Mozambique, Myanmar, Nepal, Nigeria, Omán, Pakistán, Rusia, Serbia, Somalia,
Sri Lanka, Sudan, Sudan del Sur, Siria, Tayikistán, Togo, Turkmenistán, Ugan-
da, Uzbekistán, Venezuela, Yemen, Yibutí, Zambia y Zimbabue. Documento A/
HRC/41/G/17 disponible en: https://ap.ohchr.org/Documents/sdpage_e.aspx?-
b=10&se=204&t=2
31
DIEGO TELIAS
Administrativa Especial de Hong Kong es una parte inalienable de Chi-
na, y por lo tanto un asunto interno (Tiezzi 2020).
Hong Kong y Xinjiang no son los únicos dos temas sobre los cuales
los países han tomado posiciones en referencia a intereses centrales
de China. Taiwán también es un tema clave porque implica el propio
reconocimiento de China, por ende todo aspecto relacionado a ello, ya
sea la apertura de una oficina comercial o el apoyo a la participación de
Taiwán en un organismo internacional, es un tema sensible para Chi-
na. Además, en los últimos años y principalmente luego de la llegada
de Trump al poder, la expansión de la tecnología 5G por parte de las
empresas de telecomunicaciones de China como Huawei y ZTE tam-
bién ha sido un tema sobre el cual los países se han visto presionados
a reaccionar.
Los intereses principales de China y la lógica de guerra fría
Las reacciones (y no reacciones) a lo que se podría denominar “líneas
rojas” de China (temas de soberanía nacional como Xinjiang, Tíbet,
Taiwán y Hong Kong) han sido diversas. Incluso las causas de porque
los países reaccionan de distinta manera también son una incógnita
ya que la intuición de un interés meramente económico no es del todo
sólida, surgiendo otras potenciales explicaciones como factores políti-
co – estratégicos; presiones de Estados Unidos; normas, ideas e identi-
dades compartidas; o aspectos de política doméstica.
Más allá de las distintas respuestas que han dado los países a los su-
cesos de Hong Kong o las denuncias sobre violación de derechos hu-
manos en Xinjiang, la narrativa de guerra fría y de suma cero que se
ha promovido desde la administración Trump ha implicado no sola-
mente debates con respecto a cuestiones fundamentales de soberanía
para el gobierno de Beijing, sino también presiones respecto a otras
iniciativas provenientes de China. Bajo esta lógica se ha cuestionado
desde Estados Unidos la incorporación a nuevas instituciones como el
Banco Asiático de Inversiones e Infraestructura, las reacciones hacia
proyectos de gran envergadura como el “Belt and Road Initiative” y la
posibilidad de firmar contratos en materia de tecnología.
En este sentido, pensar la relación con China en una lógica de guerra
fría no solamente es incorrecto, sino que supone un peligro de quedar
entrampado en cuestiones que China considera intereses primordiales
y que puede implicar un rápido deterioro en las relaciones con dicho
32
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
país. Asumir como un hecho que China busca cambiar las reglas de
juego de la gobernanza global o las instituciones multilaterales es un
enfoque que no parecería estar sustentado en una evidencia clara, tal
como muestran los casos del Banco Asiático de Inversión en Infraes-
tructura y la Belt and Road Initiative. En esta línea, tal como plantea
Kahler (2013), los países emergentes, entre ellos China, han presiona-
do y cuestionado el sistema pero operando dentro del mismo, dando
poca señal de querer hacer cambios radicales del statu quo en la go-
bernanza global. Es por ello que entender la relación de China con el
orden liberal, sus intereses centrales, y las líneas rojas, es un aspecto
clave para la relación a futuro entre China y América Latina.
V. América Latina, China y el orden internacional
Las relaciones entre América Latina y China se han intensificado en
las dos últimas décadas luego del ingreso de China a la Organización
Mundial del Comercio en 2001 y la visita de Hu Jintao a la región en
2004. Las causas de este incremento en las relaciones se pueden aso-
ciar a aspectos económicos (la necesidad de recursos naturales y ma-
terias primas por parte de China y la diversificación de mercados de
exportación para las economías latinoamericanas) y políticos (el valor
estratégico de América Latina y el Caribe —ALC— para la One China
Policy). Sobre este último aspecto cabe destacar que nueve de los 15
países que reconocen a Taiwán se ubican en ALC9, siendo el caso de
Paraguay uno de los más emblemáticos y de mayor actualidad dado el
costo que supone para Asunción el no reconocimiento de China (Long
and Urdinez 2021), acentuado en un contexto de pandemia y las nego-
ciaciones por vacunas.
En la última década las relaciones de China con la región se han in-
crementado no solamente en términos económicos sino en materia
diplomática con la firma de acuerdos estratégicos con diversos países,
entre ellos Brasil, Venezuela, México, Argentina, Perú, Chile, Costa
Rica, Ecuador, Uruguay y Bolivia. En este sentido, con una estrategia
multidimensional de cooperación, China ha desarrollado socios afines
ideológicamente como los países del ALBA, socios geo-políticos como
Brasil y Argentina, y socios comerciales como Chile y Perú (Borquez
9 Los países que a junio de 2021 poseen relaciones diplomáticas con Taiwán y no con
China son: Belice, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Santa Lucía,
San Cristóbal y Nieves, y San Vicente y las Granadinas.
33
DIEGO TELIAS
and Bravo 2020). Además, los vínculos con la región no solo han sido
bilaterales, también se ha creado el Foro China-CELAC en búsqueda de
lograr una plataforma conjunta con todos los países de América Latina
y el Caribe (Vadell 2018), incluyendo aquellos con los que China no
posee relaciones diplomáticas.
Una muestra del buen relacionamiento de la región con China es la
gran respuesta que se ha dado a Belt and Road Initiative, ya que la mayo-
ría de los países pueden ser considerados como parte de la iniciativa10.
Panamá en noviembre de 2017 fue el primer país en firmar un memo-
rando de entendimiento con China sobre BRI, pocos meses después de
haber establecido relaciones diplomáticas con el país asiático. El resto
de los países se ha “unido” posteriormente cuando el gobierno de Xi
Jinping invitó a la región formalmente durante el Foro China-CELAC.
Con respecto al Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, otra
de las iniciativas claves de China en los últimos años, Argentina, Bra-
sil, Ecuador y Uruguay ya forman parte del organismo, mientras que
Bolivia, Chile, Perú y Venezuela son “prospective members” (informa-
ción hasta junio de 2021).
El capítulo más reciente en la relación entre China y América Latina se
contextualiza en el marco de la pandemia e incluye lo que se ha deno-
minado la diplomacia de las mascarillas11, el aumento de cooperación
en salud y la compra de vacunas a empresas de China. Cabe destacar
que si bien las donaciones de China no es algo nuevo para la región
debido a la existencia de una cooperación sur – sur (Vadell 2019), este
fenómeno adquirió mayor relevancia en el contexto de la pandemia.
Esto se debió principalmente a los intentos de China de compensar
la imagen negativa que implicaron las acusaciones de un posible ocul-
tamiento de información sobre el surgimiento del COVID-19. Estas
donaciones provenientes de China que llegaron a la mayoría de los
países de la región a comienzos de 2020 implicaron una coordinación
que incluyó donaciones del gobierno central, fundaciones, empresas,
universidades y gobiernos subnacionales (Telias and Urdinez 2020).
Las presiones de Estados Unidos
10 Cabe destacar que no resulta sencillo entender cabalmente qué implica formar
parte de BRI. Sobre este tema se recomienda el artículo de Serrano y otros (2021).
11 Para mayores detalles sobre la diplomacia de las vacunas en América Latina se
recomienda el artículo de Francisco Urdinez en este mismo libro.
34
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
El involucramiento de China en la región ha generado un llamado de
atención en Estados Unidos y de cierta manera una competencia in-
evitable en los últimos años. Este proceso se hizo más explícito con
la llegada de Trump al poder, la denominada “guerra comercial” y la
retórica utilizada por el expresidente de Estados Unidos. Sin embargo,
cabe destacar que esta disputa o competencia entre estos dos grandes
poderes puede trazarse años antes a la estrategia “pivot” de la adminis-
tración Obama en 2011 y a la llegada al poder de Xi Jinping en 2013
(Actis and Creus 2020).
La rivalidad entre Estados Unidos y China se percibe en varias dimen-
siones, desde el aspecto comercial hasta el tecnológico, con los capí-
tulos conocidos sobre Huawei y el 5G (Rosales 2020). Pero además la
competencia se ha dado también en el ámbito de las instituciones mul-
tilaterales, con el ejemplo de la acusación estadounidense sobre la im-
parcialidad de la Organización Mundial de la Salud en la investigación
del origen del COVID-19, las acusaciones hacia China por derechos
humanos y las presiones para la participación de Taiwán en distintos
foros.
Más allá de como encuadremos esta disputa, América Latina no ha
quedado ajena a esta creciente competencia. En el marco de una visita
a Panamá a fines de 2018, el exsecretario de Estado norteamericano,
Mike Pompeo, pidió a América Latina mantener los ojos abiertos ante
el incremento de inversiones chinas. Posteriormente en abril de 2019
en Chile, Pompeo remarcó que Estados Unidos va a alertar a sus socios
latinoamericanos sobre los riesgos de la relación con China.
Estas acusaciones de Estados Unidos y su rebote en la región han gene-
rado una contra narrativa por parte de China que la prensa denominó
“diplomacia de los lobos guerreros” y que si bien no es un aspecto nue-
vo (Johnston 2013), adquirió mayor relevancia en el último tiempo.
En este sentido, tal como lo planteó Wang Yi, ministro de relaciones
exteriores, China “protegerá sus intereses legítimos y no permitirá
ninguna violación de su soberanía y dignidad. Cuando tales cosas es-
tén en juego, los diplomáticos chinos, donde quiera que estén en el
mundo, declararán la firme posición de China” (Wang 2019).
En la región se han dado algunos ejemplos de este cruce de acusa-
ciones, siendo seguramente la más conocida la acusación del hijo del
presidente de Brasil y diputado, Eduardo Bolsonaro, culpando a China
por la pandemia. Otro suceso destacado fue la controversia entre el
Embajador de China ante Chile, Xu Bu, con el diputado Jaime Bellolio,
35
DIEGO TELIAS
por el encuentro de este último con Joshua Wong, uno de los líderes
de las protestas de Hong Kong. En otros países como Uruguay, Perú o
Bolivia también se han dado debates públicos en prensa con respecto
a opiniones contrarias a China y su respectiva respuesta por parte de
las embajadas.
Cruces de acusaciones y el escape a una guerra fría
Tal como se ha planteado en las subsecciones anteriores, América Lati-
na en su conjunto, pero en particular países de Sudamérica como Chi-
le, Uruguay, Argentina, Brasil, Venezuela e incluso Bolivia han avan-
zado de gran manera en las relaciones diplomáticas con China, tanto
en aspectos comerciales a comienzos de siglo como posteriormente
en relaciones multidimensionales que incluyen inversiones, crédito,
infraestructura, cooperación y el ámbito cultural. Si bien aún queda
un gran camino para recorrer en materia de conocimiento mutuo en-
tre China y la región, los avances en materia de estudios asiáticos en
América Latina y la proliferación de producción académica sobre las
relaciones entre los países parecerían estar achicando esa gran brecha.
Un ejemplo de cómo han avanzado las relaciones con China a lo largo
de las últimas décadas lo brinda Chile, un país que cumplió el año pa-
sado 50 años de relaciones diplomáticas con China y que ha mantenido
una política exterior pragmática, manteniendo buenas relaciones tan-
to con China como con Estados Unidos. Los avances en las relaciones
de Chile con China se pueden observar desde aquel apoyo al ingreso de
China a la Organización Mundial del Comercio a finales del siglo XX,
pasando por la firma del Tratado de Libre Comercio, hasta llegar a la
actual relación que ha permitido no solamente la llegada de grandes
donaciones durante los primeros meses críticos de la pandemia, sino
también que gran parte de la población chilena esté siendo inoculada
con vacunas de farmacéuticas chinas.
Sin embargo, el desafío de mantener buenas relaciones con China es
cada vez más grande, fruto no sólo de la creciente importancia de Chi-
na en todos los ámbitos de la política mundial, sino también debido a
las presiones por parte de otro actor clave de la región como Estados
Unidos. Este nuevo contexto implica la necesidad de una estrategia
inteligente e informada sobre las relaciones con China, que entre otros
aspectos implica no quedar entrampado en una lógica de guerra fría
entre estos dos grandes poderes.
36
EL ORDEN LIBERAL, CHINA Y AMÉRICA LATINA
Como se ha planteado anteriormente, el argumento de que China se
encuentra socavando el orden liberal existente no es del todo convin-
cente, principalmente porque se puede dudar incluso de la existencia
de un orden liberal internacional que llegue a los distintos rincones del
mundo, porque China ha crecido dentro del marco de las instituciones
existentes y porque el gobierno de Beijing no parece querer replicar su
modelo autocrático. No obstante, esto no implica que en materia de
política doméstica China posea un régimen distinto a la mayoría de los
países democráticos de la región y que los márgenes para cuestionar su
accionar sean cada vez menores, tal como lo muestran las reacciones
de China ante cuestionamientos recibidos sobre el trato a la población
uigur en Xinjiang o a las protestas en Hong Kong. Al fin y al cabo, el
desafío más grande para los países de la región será caminar en esta
cuerda floja de un cruce de acusaciones entre Estados Unidos y China
y no quedar entrampado en ellos.
VI. Reflexiones
Los movimientos antiglobalización, el nacionalismo, el populismo de
extrema derecha en Estados Unidos y Europa, y el revisionismo de Ru-
sia han sido mencionados en el último tiempo como desafíos a las so-
ciedades liberales (Börzel and Zürn 2021). Sin embargo, en el contexto
de una creciente competencia con Estados Unidos también se ha pre-
sentado a China como el gran desafiante para el orden liberal. En este
capítulo se planteó, a través de un análisis de las principales iniciativas
de China y sus intereses primordiales, que esta última narrativa es más
compleja de lo que suele presentarse.
En este sentido se puede argumentar que China acepta ciertas dimen-
siones del orden liberal como la liberalización económica (tal como lo
expresó Xi Jinping en Davos) y el multilateralismo, pero rechaza prin-
cipios que son centrales como democracia, libertad de prensa y dere-
chos humanos (Weiss and Wallace 2021). Sin embargo, cabe destacar
que esto último no implica que China busque promover su modelo
autocrático en el resto de los países, ni que sus iniciativas como Belt
and Road Initiative o el Banco Asiático de Inversión en Infraestructu-
ra planteen generar un cambio radical en las normas internacionales
existentes.
Considerando esto y el contexto de una creciente narrativa anti-China
en Estados Unidos, los países de América Latina deberán escapar de
37
DIEGO TELIAS
esta lógica de suma cero o de nueva guerra fría. Esto supondrá un gran
desafío para los gobiernos y sin duda marcará los debates de política
exterior en los próximos años. Incluso los países de América Latina
debiesen aprovechar algunos de los cuestionamientos al orden inter-
nacional existente para trabajar más activamente en la construcción
de un nuevo orden internacional más inclusivo. En este sentido cabe
destacar que los países de la región ya han sabido contribuir, por ejem-
plo en la construcción del régimen de derechos humanos en el período
de post segunda guerra mundial (Sikkink 2017) o del principio de no
intervención (Schulz 2017).
Ante un contexto desafiante por los cruces de acusaciones entre Es-
tados Unidos y China y el solapamiento entre normas de no inter-
vención en asuntos internos y derechos humanos, los gobiernos de
América Latina deberán evitar quedar entrampados en una disputa
hegemónica y contribuir inteligentemente a un orden internacional
que genere mayores recompensas para la región. Hace unos años se
hizo recurrente la utilización de la “trampa de Tucídides” para enten-
der si Estados Unidos y China podían escapar de una guerra inevitable
(Allison 2017). Ahora, en un ambiente de creciente competencia entre
estas dos potencias, América Latina deberá evitar caer en la trampa de
esta disputa. Saber lidiar con los intereses primordiales de China sin
resignar a valores fundamentales como los derechos humanos y con-
tribuir a un orden internacional más justo e inclusivo a través de las
instituciones existentes podría ser un camino hacia ello.
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41
La diplomacia china de “mascarillas y vacunas” hacia América
Latina durante la pandemia de COVID-19
Francisco Urdinez
Profesor Asociado del Instituto de Ciencia Política,
y profesor afiliado al Centro de Estudios Internacionales y al
Centro de Estudios Asiáticos de la
Pontificia Universidad Católica de Chile.
E-mail: furdinez@uc.cl
Resumen
Este capítulo detalla las donaciones de insumos médicos y la venta
de vacunas de laboratorios chinos a países de América Latina desde
el comienzo de la pandemia de COVID-19 a junio de 2021, un año y
medio más tarde. Partiendo de la premisa, existente en la literatura, de
que siempre existen motivaciones políticas detrás de las donaciones de
ayuda externa, exploramos que rol jugaron estas motivaciones en las
llamadas “diplomacia de las mascarillas” y diplomacia de las vacunas”
en la región. El capítulo ofrece datos novedosos sobre cuáles países
recibieron donaciones de insumos médicos, y cuantifica el rol que han
tenido los laboratorios chinos en las campañas de vacunación contra
el COVID-19. Además, se exploran los efectos que ambas, “diplomacia
de las mascarillas” y la “diplomacia de las vacunas”, tuvieron sobre la
reputación de China en la opinión pública latinoamericana. El capítulo
presenta tres hallazgos, a saber, que (a) a pesar de la gran repercusión
mediática, la diplomacia de las mascarillas fue relativamente pequeña
en la cantidad de dinero donada, y las donaciones fueron hechas por
una multiplicidad de actores entre las que destacan las empresas y fun-
daciones chinas; (b) los laboratorios chinos han tenido un rol central
en la vacunación de la región, representando más de la mitad de las va-
cunas aplicadas a mediados de junio de 2021, pero estas vacunas han
sido mayoritariamente vendidas y no donadas; y que (c) la pandemia
ha afectado fuertemente la reputación de China en la región, y ni la
diplomacia de las vacunas ni la diplomacia de las mascarillas parecen
haber tenido el efecto de mejorar este daño reputacional.
42
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
El virus del COVID-19 se identificó por primera vez en Wuhan, China,
en diciembre de 2019, y tres meses después, la Organización Mundial
de la Salud (OMS) declaró el brote como pandemia. Durante el primer
año de esta pandemia, China desplegó un programa de ayuda interna-
cional que fue llamado por la prensa como “diplomacia de las mascari-
llas”. El virus fue llamado despectivamente de “virus chino” por el pre-
sidente de Estados Unidos, Donald Trump (Rogers, Jakes, & Swanson,
2020), y el ataque ofreció una oportunidad a China para contrarrestar
estas acusaciones mediante donación de insumos sanitarios y reforzar
su poder blando (Zhu, Edney, & Rosen, 2019), y proyectar la imagen
de “potencia responsable” (Pu, 2019). Además, la pandemia ofreció a
China la oportunidad de demostrar que su desarrollo científico estaba
ya a la altura de los países desarrollados. Cinco laboratorios chinos de-
sarrollaron vacunas, Sinopharm, Sinovac y CanSinoBIO, Anhui Zhifei
Longcom y el IMBCAMS (Institute of Medical Biology of the Chinese
Academy of Medical Sciences), siendo los tres primeros los más exitosos.
Esto permitió a China utilizar la negociación de vacunas para fortale-
cerse políticamente.
El brote de COVID-19 ofrece una oportunidad única para entender los
determinantes políticos de la ayuda exterior de China. Dada la natura-
leza explosiva de la pandemia y, en un contexto en el que los recursos y
el tiempo eran escasos, China tuvo que dar prioridad a algunos países
sobre otros. El programa de ayuda fue coordinado por el Ministerio
de Comercio (MOFCOM), el Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE)
y las embajadas locales, pero incluyó donaciones de fundaciones, em-
presas privadas y estatales y gobiernos subnacionales y muchos de los
laboratorios que desarrollaron vacunas son privados. La diplomacia
de las máscaras y de las vacunas son, por tanto, una extensión de la
política económica de China, donde los intereses económicos se entre-
mezclan con los políticos.
La literatura existente en el campo de la economía política interna-
cional sobre ayuda humanitaria en contexto de crisis reconoce que no
es puro altruismo lo que lleva a los países a ayudar a otros, sino que
siempre hay intereses políticos detrás (Fuchs & Öhler, 2021; Milner &
Tingley, 2010). Partiendo de esta premisa, el objetivo de este capítulo
es arrojar luz sobre cuáles fueron los países que China priorizó en la
diplomacia de las máscaras y de las vacunas en América Latina y el Ca-
ribe y ofrecer evidencia exploratoria de los efectos que la pandemia ha
tenido sobre la imagen que los latinoamericanos tienen sobre China y
43
FRANCISCO URDINEZ
cuánto estas políticas ayudaron a mejorar la reputación china en esta
región del mundo (Eichenauer, Fuchs, & Brückner, 2021).
La estructura del capítulo es la siguiente. La sección que sigue ofre-
ce una breve revisión de la evidencia preexistente respecto a la ayu-
da humanitaria china, el cual es un fenómeno relativamente reciente.
Luego, se ofrece información novedosa sobre qué países son los que
recibieron mayores donaciones de insumos médicos y cuáles logra-
ron importar mayor cantidad de vacunas de laboratorios chinos. La
siguiente sección describe la evolución de la imagen que los latinoa-
mericanos han tenido con China en los últimos veinte años, lo que
nos permitirá poner en contexto el efecto que la pandemia ha tenido
sobre la reputación de China desde comienzos de 2020 a mediados de
2021 (cuando este capítulo fue escrito) , así como el impacto que estas
donaciones y la pandemia han tenido sobre la reputación de China en
la región latinoamericana mediante evidencia de encuestas.
China como proveedor de ayuda externa
El crecimiento de la ayuda no occidental en las últimas dos décadas, con
algunos de los mismos condicionantes políticos que utilizan los países
occidentales (Koch, 2015), ha sido explorado en la literatura académi-
ca, y se han cuestionado las intenciones que hay detrás de dicha ayuda
y empíricamente analizado si, efectivamente, existen diferencias entre
los objetivos políticos que persiguen los donantes occidentales de los
no occidentales (Dreher, Fuchs, Parks, Strange, & Tierney, 2018). A
medida que China fue creciendo económicamente hasta convertirse en
la segunda economía del mundo, comenzó gradualmente a desempe-
ñar un papel destacado en asistencia al desarrollo, y no ha escapado a
este debate, principalmente en el contexto de la ayuda que ha prestado
a África en las últimas dos décadas (Brautigam, 2011).
China se ha visto forzada a adoptar una doble identidad internacional,
a saber, la de gran potencia y la de país en desarrollo que tiene una
capacidad limitada para ejercer un liderazgo mundial (Pu 2019). Por
momentos usa una, por momentos la otra, según la conveniencia. El
hecho de que China haya creado su agencia oficial de ayuda, la Agencia
de Cooperación Internacional para el Desarrollo de China (CIDCA) en
2018 (Zhang & Ji, 2020), señala un cambio gradual de marca de su
política exterior: de este modo, China “dice” que es lo suficientemente
44
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
madura como para dejar de ser un receptor de ayuda y pasar a ser un
donante.
Lo cierto es que la ayuda china se ha canalizado no sólo desde la CID-
CA, sino también desde una multiplicidad de otros actores, incluidos
los bancos de políticas que conceden créditos blandos (Gallagher &
Myers, 2014), las empresas e incluso el Ejército Popular de Liberación
(Varrall, 2016). Zhang and Smith (2017) sostienen que el sistema de
ayuda chino se caracteriza por una competencia constante por la in-
fluencia entre los actores nacionales (el Ministerio de Comercio, el Mi-
nisterio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Finanzas de China,
y las empresas encargadas de ejecutar los proyectos de ayuda chinos),
donde, en última instancia, es el Partido Comunista de China “es quien
toma las decisiones finales sobre la política exterior china y la ayuda”
(Zhang y Smith 2017, 2341).
Aunque varios autores han analizado los determinantes de la ayuda
exterior proporcionada por China (Brautigam, 2011; Dreher & Fuchs,
2015; Dreher et al., 2018; Woods, 2008) la dificultad para definir lo
que se clasifica como ayuda y lo que no, implica que todavía no tene-
mos respuestas claras sobre los motivos e intenciones que hay detrás
de esta ayuda. Brautigam (2011) considera que parte de esta confusión
está relacionada con el hecho de que el programa de ayuda oficial de
China no ha sido transparente. A los fines de este capítulo, entende-
mos por “diplomacia de las máscaras” a la donación de insumos mé-
dicos y sanitarios para combatir la pandemia de COVID-19 de parte
de todos los actores chinos, políticos o no, y a la “diplomacia de las
vacunas” a la donación y venta a precios (y cantidades) preferenciales
de vacunas producidas por laboratorios chinos, tanto privados como
públicos, para combatir la pandemia de COVID-19. En la noción de
“diplomacia” se asume que en la venta o donación hay un cálculo que
consiste en fortalecer la política externa del país en la región latinoa-
mericana.
Estudios previos a la pandemia de COVID-19 sobre el ascenso de Chi-
na en América Latina, basados en su mayoría en datos cualitativos,
sostienen que la relación entre China y América Latina se basa en los
principios de la cooperación sur-sur, en la que la ayuda se inscribe en
un marco de cooperación que busca promover el desarrollo (Vadell,
2019), y que la ayuda a la región se ha visto afectada por la necesi-
dad de asegurar recursos naturales (Creutzfeldt, 2016; Stallings, 2016;
Sun, 2017), abrir nuevos mercados para los productos chinos (Creutz-
45
FRANCISCO URDINEZ
feldt 2016), aislar a Taiwán (Maggiorelli, 2017; Malacalza, 2019), ob-
tener apoyo de organismos internacionales y mejorar la apreciación
de los valores y la cultura chinos. La próxima sección ofrecerá datos
novedosos sobre la magnitud y prioridades de la diplomacia de las
mascarillas y de las vacunas.
La diplomacia de las mascarillas y de las vacunas hacia
América Latina
En esta sección del capítulo ofreceré datos sistematizados que permi-
ten cuantificar los fenómenos de la diplomacia de las mascarillas y de
las vacunas en base a investigación reciente y delinear las tendencias
centrales de ambos fenómenos.
Diplomacia de las mascarillas
Con datos de alto detalle sobre la diplomacia de las mascarillas, pre-
sento lo que creo son cinco hallazgos centrales de dicho fenómeno en
la región. En medio de la pandemia, se publicaron algunos informes
preliminares que describían las donaciones chinas a América Latina y
el Caribe durante la pandemia. Dos fuentes preexistentes, recopiladas
por el Wilson Center (2020) y Malacalza (2020), tenían como princi-
pal objetivo comparar las donaciones de Estados Unidos y China. Es-
tas bases de datos agregan los datos a nivel de país y no identifican
a los donantes individuales, los receptores, la fecha de la donación,
y a menudo confunden las donaciones con las compras. Atendiendo
a esta debilidad, con Diego Telias recopilamos una base de datos que
es la más sistematizada y desagregado disponible hasta la fecha y que
fue publicada en Journal of Current Chinese Aairs (Telias & Urdinez,
2021).
En febrero de 2020, se comenzó a analizar las noticias sobre dona-
ciones en los primeros días del mes, tras lo cual se hizo rápidamente
evidente que, sin un método de recolecta de datos sistematizado, sería
muy difícil calibrar con claridad quién estaba donando y qué se estaba
donando a quién. Durante el periodo comprendido entre el 13 de fe-
brero y el 20 de junio de 2020, formamos un equipo de investigación
de cuatro personas y realizamos un raspado web diario (web scrapping)
de noticias, tuits, publicaciones en Facebook e Instagram de los sitios
web o cuentas de embajadas chinas y taiwanesas, Ministerios de Asun-
46
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
tos Exteriores, Ministerios de Sanidad, Aduanas y políticos de los paí-
ses receptores que hacían referencia a algunas o todas las palabras cla-
ve: “donación”, “China”, “COVID”, “pandemia”, “ayuda”, “asistencia”,
“máscaras” y “respiradores”.
La base de datos sistematizada comprende un universo de 537 dona-
ciones en 33 países entre el 11 de febrero y el 20 de junio de 2020. Aquí
el primer hallazgo de la diplomacia de las mascarillas en la región: el
fenómeno fue relativamente marginal y los montos donados fueron
menores a los que la prensa parecía sugerir. En total, la diplomacia de
las máscaras totalizó 128 millones de USD donados por China en los
33 países analizados. En promedio, cada donación tuvo un valor de
282.000 USD, las cuales tuvieron una variación enorme por donación,
que va desde los 70 USD a los 37 millones de USD.
Cuando los datos son agregados a nivel nacional vemos que los tres
principales destinos de donaciones chinas (Venezuela, Brasil y Chi-
le) condensan 60,1% del total donado. También podemos notar que,
cuando medido en USD per cápita, el mayor impacto de dichas dona-
ciones fue en países de Caribe y Venezuela (Tabla 1).
Para poder transformar las donaciones a su equivalente en dólares
realizamos una conversión de acuerdo al valor promedio de los ítems
donados en Alibaba en el día de la donación. La tabla 2 ofrece, sin em-
bargo, las donaciones por ítems donados, tal y como fue reconstituido
del análisis de prensa y fuentes oficiales y publicado en Telias y Urdi-
nez (2021). El segundo hallazgo de los datos es que el foco de las do-
naciones de insumos médicos fue, literalmente, en mascarillas y no en
otros insumos como ventiladores, o test de COVID. Este es un punto
relevante, pues en algunos países la prensa mal-informó sobre dona-
ción de cientos de ventiladores a varios países, que en realidad eran
comprados por los gobiernos a empresas chinas (ver Urdinez (2021)).
El tercer hallazgo de la diplomacia de las máscaras es que las donacio-
nes no fueron centralizadas por el gobierno de China en todos los paí-
ses. La tabla 3 clasifica a los 15 principales donantes de China durante
la pandemia. El Gobierno central chino representa el 41% de todo el
dinero registrado en el conjunto de datos, que se eleva al 45,8% si con-
tamos las embajadas chinas en el país receptor. Si bien fue el actor cen-
tral, entre los mayores donantes se encuentran empresas como Chery,
MEHECO, ree Gorges, CNOOC, Sinopec, Yutong, CMOC, Huawei
y China Baosteel. Estas representan el 23% del total de donaciones.
La base de datos registra nada menos que 85 empresas diferentes que
47
FRANCISCO URDINEZ
Tabla 1: Donaciones chinas por país
Millones de USD USD per cápita
Venezuela 45,54 1,52
Brasil 23,17 0,11
Chile 9,96 0,37
Cuba 9,00 0,66
Perú 6,85 0,21
Argentina 5,62 0,12
Costa Rica 4,78 0,94
México 4,12 0,03
Colombia 2,99 0,06
Ecuador 2,99 0,17
República Dominicana 2,51 0,23
Panamá 1,97 0,45
Uruguay 1,71 0,07
Bolivia 1,55 0,13
El Salvador 1,43 0,22
Trinidad y Tobago 1,05 0,76
Dominica 0,78 10,83
Jamaica 0,56 0,19
Barbados 0,35 1,23
Surinam 0,25 0,42
Antigua y Barbuda 0,20 2,06
Guyana 0,15 0,19
Bahamas 0,13 0,34
Granada 0,11 0,94
Haití 0,07 0,01
Saint Lucia 0,07 0
Paraguay 0,05 0,01
TOTAL 128
Fuente: Telias y Urdinez (2021).
48
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
Tabla 2: Donaciones de Chinas por artículo
Mascarillas
comunes
Mascarillas
N95
Exámenes
rápidos de
COVID
Respiradores
Antigua y Barbuda 30.000 0 1.500 0
Argentina 420.520 69.080 56.000 10
Bahamas 500 25.000 0 0
Barbados 57.000 15.000 1.536 3
Bolivia 222.000 5.000 20.000 5
Brasil 952.000 20.200 29.600 0
Chile 3.300.000 0 3.500 35
Colombia 165.680 10.000 30.000 0
Costa Rica 305.000 10.000 12.580 5
Cuba 3.400.000 0 104.000 0
Dominica 30.000 0 1.536 15
República Dominicana 126.000 0 25.000 4
Ecuador 499.000 79.500 0 18
El Salvador 3.000 10.000 0 0
Granada 45.300 500 1.365 0
Guyana 60.500 0 1.536 0
Jamaica 30.500 1.000 3.000 4
México 882.100 62.000 50.000 5
Panamá 188.700 6.880 15.000 5
Perú 235.000 0 60.000 30
Surinam 39.500 0 2.000 2
Trinidad y Tobago 58.900 1.200 4.000 10
Uruguay 728.000 2.000 21.200 5
Venezuela 9.000.000 0 649.000 0
Fuente: Telias y Urdinez (2021).
49
FRANCISCO URDINEZ
hicieron al menos una donación, si bien la mayoría de ellas fueron pe-
queñas, de menos de 20 mil dólares. Otro tipo de donantes importan-
te fueron las fundaciones, entre ellas la Fundación Jack Ma, que ocupa
el segundo lugar en la tabla de mayores donantes. Las fundaciones no
mencionadas en la tabla también donaron cantidades menores, como
la Fundación Jade (con sede en República Dominicana) o la Fundación
de Bienestar Público Shenzhen Mammoth.
También cabe mencionar que varias provincias y municipios chinos
fueron muy activos, reforzando los lazos diplomáticos subnacionales.
Las provincias de Fujian, Jiangsu, Sichuan, Shanxi y Henan fueron las
más activas, y Shanghai fue el municipio más activo, con cinco dona-
ciones (a Rosario, São Paulo, Guayaquil, Ciudad de Panamá y Puerto
España). El número de sociedades civiles y cámaras de comercio con
China que han realizado pequeñas donaciones es tan grande que sin la
agregación sería imposible analizar estos datos1.
En cuanto a los actores, hay varios puntos interesantes a destacar de
la Tabla 3. En primer lugar, la creciente importancia de la Fundación
Jack Ma como actor relevante en el ámbito de las donaciones a nivel
mundial. Esta fundación, creada por el fundador de Alibaba, Jack Ma,
en 2015, que se centra en proyectos en las áreas de emprendimiento,
educación, liderazgo femenino, apoyo médico y protección del medio
ambiente, no había tenido mucha participación en América Latina
hasta la llegada de COVID-19. El gran anuncio llegó a finales de marzo
con el anuncio de que donaría 2 millones de mascarillas, 400.000 exá-
menes y 104 respiradores a 24 países de América Latina (Fundación
Jack Ma 2020). Estas donaciones llegaron a los más diversos lugares
como el Hospital de la Amistad China-Dominica (Embajada China en
Dominica 2020) o la Caja de Seguro Social de Costa Rica (Colombia
2020).
Un hecho interesante que ilustra lo difusa que es la línea entre do-
nantes privados y públicos (ver Varrall 2016) es que las donaciones de
la Fundación Jack Ma se han canalizado mayoritariamente a través
de las embajadas chinas en la región y han implicado la presencia de
embajadores en las ceremonias de entrega, convirtiendo la diferencia
entre las donaciones de la fundación y las del gobierno chino en algo
no del todo claro. De hecho, la mayoría de los medios de comunicación
1 Para quienes deseen, estos datos pueden explorarse en el siguiente link: https://
estudiosasiaticos.uc.cl/humanidades-digitales/mask-diplomacy-v-1-0
50
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
han titulado estas donaciones como “donaciones chinas”. Al mismo
tiempo, en nuestro conjunto de datos no tenemos registros de dona-
ciones de la Fundación Jack Ma a países que no tienen relaciones di-
plomáticas con China, lo que está en consonancia con la idea de que las
donaciones cumplen con las directrices del gobierno central (Hatton,
2020). También hay que señalar que no hay información detallada de
la Fundación sobre los destinos finales de estas donaciones.
Tabla 3: principales donantes chinos durante la pandemia de COVID-19 (en millones
de USD)
Millones de USD
Gobierno de China 52,7
Fundación Jack Ma 14,9
Gobierno de Taiwán* 13,3
Chery 12,0
Embajada de Taiwán en el país receptor* 7,0
Embajada de China en el país receptor 6,4
Donaciones de empresarios chinos coordinadas por la Emba-
jada del país en China
5,4
MEHECO 5,0
Tres Gargantas 4,7
CNOOC y Sinopec 2,1
Yutong 1,6
Huawei 1,5
CMOC 1,2
CBMM (China Baosteel) 0,9
Oficina de Asuntos Exteriores de Henan 0,7
Asociación Benéfica Consolidada de China 0,7
Fuente: Telias y Urdinez (2021). (*) Donaciones de Taiwán.
Un cuarto hallazgo se desprende de la figura 1, que muestra que las
empresas chinas fueron actores relevantes en la prestación de ayuda,
sobre todo cuando éstas habían realizado inversiones en el país anfi-
trión, como es el caso de Chile, Brasil y Perú que son los tres principa-
les destinos de inversiones chinas entre 2017 y 2020. Entre los ma-
yores donantes a la región se encuentra el fabricante de automóviles
51
FRANCISCO URDINEZ
Chery. En Brasil, donde tiene su propia planta en la ciudad de Jacareí,
la empresa no sólo importó seis millones de máscaras y 118 mil equi-
pos de protección personal para donar al Estado de São Paulo, sino que
también importó una máquina para la producción de máscaras (Jor-
nal Nacional, 2020). Otra empresa que se encuentra entre los mayores
donantes a la región es la farmacéutica Meheco que, en Ecuador, por
ejemplo, donó mascarillas, lentes médicos y termómetros por un va-
lor de 26 mil dólares que fueron recibidos por el Ministro de Salud, el
Ministro de Relaciones Exteriores y el Embajador de China en el país a
finales de abril (El Telégrafo, 2020), ilustrando una vez más lo borrosa
que es la distinción entre las donaciones del Estado chino y de otros
donantes chinos.
Si nos fijamos en las donaciones empresariales, es interesante destacar
las de Huawei durante este periodo, principalmente por la importan-
cia global que ha tenido esta empresa en los últimos años debido a la
competencia por el 5G, las acusaciones de Estados Unidos sobre sus
posibles vínculos con el gobierno de China y su fuerte desembarco en
América Latina. Los suministros de mascarillas quirúrgicas, gafas pro-
tectoras y tabletas para el personal médico llegaron a varios países de
la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú, Panamá,
República Dominicana, Surinam y Uruguay. Estas donaciones se reali-
zaron a través de la dirección general de la empresa en el país receptor
(como en Uruguay), en alianza con empresas locales como Claro (en
República Dominicana) o Biotec (en Brasil), o en conjunto con otras
empresas en China a través de cámaras de comercio (Cámara de Co-
mercio Ecuatoriana-China).
Una de las mayores donaciones de Huawei a la región fueron las cáma-
ras térmicas para uso sanitario. Un ejemplo de este tipo de donacio-
nes es un sistema utilizado en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza
en Argentina que permite controlar la temperatura de hasta 20 per-
sonas a la vez (Telam, 2020). Otro aspecto clave de la presencia de
Huawei en la región durante la pandemia fue la implementación de un
software de inteligencia artificial para detectar el COVID-19 a través
de imágenes de tomografía computarizada utilizando la plataforma
Cloud de Huawei. Según China Today (2020), el hospital del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social en Quito fue el primero en contar con
este sistema, que posteriormente se utilizó también en Guayaquil y en
otros países como Panamá y República Dominicana. La ayuda no ha
sido el único aporte de Huawei, ya que los diversos contactos entre los
ministerios de salud de los países de la región con sus pares en China
52
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
se han desarrollado a través de WeLink, una plataforma de trabajo en
equipo desarrollada por la empresa (Info Negocios, 2020).
Figura 1. Donaciones chinas por tipo de donante
0
50%
100%
Venezuela Chile Cuba Perú Argentina Costa Rica México Colombia Ecuador
Brasil
5%
Gobierno Central
Municipios
Fundaciones
Diásporas
Empresas
Gobiernos provinciales
Universidades
Por último, un quinto hallazgo es que durante la pandemia China apro-
vechó el alto grado de institucionalización de sus organizaciones loca-
les para la acción internacional (Liu & Song, 2020). Incluso antes de la
pandemia de COVID-19, las provincias y ciudades de China promovie-
ron acuerdos de cooperación y se comprometieron a través del Foro de
Cooperación entre Gobiernos Locales dentro del Foro China-CELAC
(Comunidad de Estados Latinoamericanos y caribeños). Las donacio-
nes subnacionales tienen dos características: (a) a través de los acuer-
dos de hermanamiento preexistentes. Por ejemplo, la ciudad de São
Paulo, en Brasil, recibió donaciones de máscaras directamente del go-
bierno municipal de Shanghai, ciudad hermana desde 1988; (b) A tra-
vés de la presencia de consulados latinoamericanos en las provincias
del interior de China. Un ejemplo de esto es la donación de Chongqing
a Uruguay a través del nuevo consulado que este país abrió en 2019.
53
FRANCISCO URDINEZ
Por último, hay dos categorías de donantes que, si bien parecen irre-
levantes mirando los montos en USD, fueron muy activos en el tra-
bajo de campo. La primera es la sociedad civil, es decir, la diáspora
china en cada uno de los países receptores, que en su mayoría donó
alimentos y kits de limpieza en los barrios empobrecidos. En Venezue-
la, por ejemplo, la comunidad china entregó una donación al gobierno
del estado de Lara en abril, mientras que, en Surinam, la comunidad
china donó materiales para el ministerio de defensa y las fuerzas po-
liciales. La segunda fueron las donaciones colectivas: donaciones rea-
lizadas por varios donantes en conjunto. Por ejemplo, en Chile hubo
una donación colectiva de varias empresas chinas, a saber, Minmetals
(metales y minerales), Chinalco (aluminio), Yutong (autobuses), Didi
(aplicación de transporte), Dahua (videovigilancia) y la Universidad de
Tsinghua como parte de la campaña “China Ayuda a Chile” organizada
por la embajada chilena en Bejing (Subsecretaría de Relaciones Eco-
nómicas Internacionales, 2020). Las donaciones colectivas reflejan la
complejidad de los actores implicados y las dificultades para hacer un
seguimiento de cientos de donaciones en un periodo muy corto.
Diplomacia de las vacunas
A mediados de 2020, cuando la diplomacia de las mascarillas china
en América Latina estaba en su peak, varios laboratorios anunciaron
avances con respecto a una vacuna para inmunizar contra el virus de
COVID-19. Entre ellos se encontraban Pfizer en asociación con BioN-
Tech (farmacéutica estadounidense y laboratorio alemán, respecti-
vamente); AstraZeneca, farmacéutica británica, en asociación con la
Universidad de Oxford; el Instituto de Suero de India; la farmacéutica
belga Janssen perteneciente a Johnson & Johnson; la farmacéutica
estadounidense Moderna; el Centro Nacional de Investigación de Epi-
demiología y Microbiología Gamaleya de Rusia; y tres laboratorios
chinos Sinopharm, Sinovac y, algunos meses después, CanSinoBIO
(WHO, 2021b).
Sinopharm es el nombre por el que se conoce a la Corporación Grupo
Farmacéutico Nacional Chino, una farmacéutica estatal bajo el ala de
SASAC (la Comisión estatal para la supervisión y administración de los
activos del Estado), y se encuentra entre las 200 empresa más grandes
del mundo (Forbes, 2021). Un gran ensayo de fase 3 realizado en va-
rios países mostró que dos dosis, administradas con un intervalo de
21 días, tienen una eficacia del 79% contra la infección sintomática,
54
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
y la eficacia de la vacuna contra la hospitalización fue del 79% (WHO,
2021a). El 7 de mayo de 2021 la OMS aprobó el uso de emergencia de
la vacuna, siendo la primera vacuna desarrollada por un país no occi-
dental que contó con el respaldo de la OMS (BBC News, 2021b).
El monto de los contratos entre los laboratorios y los gobiernos na-
cionales son secretos, y no se sabe a ciencia cierta el costo por vacuna.
Según declaraciones a prensa del presidente argentino Alberto Fer-
nández, el costo estimado de 30 dólares por dosis (Veiras, Calderaro,
& Barragal Grigera, 2021) pero hay información de que en el sudeste
asiático se ha vendido por un valor de entre 10 y 15 dólares (India
Times, 2021).
Siendo un laboratorio estatal, sería esperable que ésta fuera la vacu-
na en la que las variables geopolíticas tengan un rol más fuerte. Los
países latinoamericanos que han firmado convenios de compra con Si-
nopharm son Argentina (10 millones de dosis), Bolivia (no está clara la
cantidad acordada, pero se han entregado 1.7 millones de dosis a junio
de 2021), Perú (2 millones de dosis) y ha sido la vacuna que el gobierno
chino ha utilizado para hacer donaciones a República Dominicana y a
Venezuela. La República Dominicana, que cambió su estatus diplomá-
tico en 2018 y dejó de reconocer a Taiwán (Long & Urdinez, 2021),
recibió una donación de casi 11 millones de dosis, lo que corresponde
al 90% de las dosis que se han aplicado en ese país (Gobierno Domi-
nicano, 2021). Creo que éste constituye el caso más evidente del uso
de la vacuna con fines diplomáticos en la región, pues señala el “Cos-
to Taiwán” a quienes aún mantienen relaciones diplomáticas con este
último. Venezuela, por su parte, recibió 1.8 millones de dosis de esta
vacuna que le permitieron vacunar a población de riesgo y a la fecha
representa más de la mitad de las vacunas a las que el país ha tenido
acceso (ver Figura 2).
55
FRANCISCO URDINEZ
Figura 2. Porcentaje de vacunas de laboratorios chinos aplicadas, como total de
vacunas aplicadas en el país al 20 de junio de 2021
República Dominicana
Chile
El Salvador
Uruguay
Brasil
Bolivia
Colombia
Venezuela
Ecuador
México
Perú
Argentina
Paraguay
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Porcentaje de vacunas de laboratorios chinos sobre el total
Sinovac es un laboratorio privado fundado en 2001, que cotiza en bol-
sa de valores estadounidense (Nasdaq) y que produce masivamente
vacunas como la hepatitis A y B, gripe estacional, polisacárido neumo-
cócico 23-Valente (“PPV”), gripe pandémica H5N1 (gripe aviar), gripe
H1N1 (gripe porcina), varicela y paperas. Cuando Sinovac comenzó
a probar su vacuna CoronaVac contra el COVID-19, Chile fue, junto
con Turquía, Indonesia y Brasil, uno de los primeros países en aprobar
las pruebas. Además de Chile y Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador,
México, la República Dominicana y Uruguay utilizaron esta vacuna,
siendo la vacuna más utilizada en toda América Latina si se consideran
valores absolutos.
El caso de Chile es paradigmático. Inicialmente, en junio de 2020 se
firmó un acuerdo entre la Universidad Católica de Chile y Sinovac, que
abrió la puerta para que Chile obtuviera 20 millones de dosis durante
tres años con un descuento del 30% del valor acordado (Artaza & San-
56
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
doval, 2021; Radio USACH, 2021). Según la prensa chilena, el valor
pagado por dosis es de 11.5 dólares (Solís, 2021).
Gracias a esta iniciativa, Chile ha sido uno de los países más exitosos
del mundo en la vacunación de su población (junto con Israel, y los
Emiratos Árabes Unidos, y el Reino Unido), alcanzando al 50% de su
población con dos dosis para el 20 de junio de 2021. Un estudio en
más de 10 millones de personas, publicado por el Ministerio de Salud
de ese país, muestra una reducción del 80% de muertes y del 89% en
ingreso a unidades de cuidados intensivos (BBC News, 2021a).
Brasil, a diferencia de Chile, ha apostado a la manufactura nacional de
vacunas utilizando los insumos vendidos por Sinopharm. Esto es po-
sible a través del Programa Nacional de Inmunización, formulado en
1973 como campaña contra la viruela y transformado en estandarte
de la salud pública de Brasil, y en asociación de Sinopharm con el Ins-
tituto Butantan, el centro de desarrollo de sueros más importante de
América Latina (Cruz, 2021). El Instituto Butantan, que forma parte
del Sistema Único de Salud brasileño, anunció que ampliaría su fábrica
pública en el estado de Sao Paulo para la producción de la vacuna china
contra el coronavirus COVID-19, algo que empujó al gobernador del
estado, João Dória, como principal rival político del presidente Jair
Bolsonaro, quien consideró la vacunación una prioridad secundaria.
Sin embargo, el discurso anti-China tuvo un efecto fuerte en el recha-
zo de la opinión pública hacia la vacuna. De hecho, se decidió cambiar
de nombre a Butanvac para evitar la asociación con Sinovac, dada la
creciente ola de sentimiento anti-China tanto en el gobierno de Bolso-
naro cuanto entre sus votantes (Portal do Governo, 2021).
Al 20 de junio de 2021, Brasil ha inoculado más de 46 millones de do-
sis de Sinopharm y espera llegar a las 100 millones a fines de año. La
principal dificultad, sin embargo, ha sido el atraso en la entrega de
parte de Sinovac de los insumos requeridos parar fabricar las ampollas
(EFE, 2021).
CanSinoBIO, por último, es también un laboratorio privado de china
que cotiza en bolsa de valores de Hong Kong, fundada en 2009. Su
vacuna contra el COVID-19 se llama comercialmente Convidecia y se
evaluó en fase 3 en varios países, incluyendo los latinoamericanos Ar-
gentina, Chile y México. En el estudio realizado en Chile se presen-
tó un 95% de efectividad para cuadros graves de Covid-19 (Morales,
2021) y si bien no se encuentra aprobada en la mayoría de los países a
la espera de mayor evidencia sobre su seguridad, su uso ya está apro-
57
FRANCISCO URDINEZ
Tabla 4: Vacunas de laboratorios chinos en América Latina, por país
País Vacuna
Cantidad
acordada (en
millones)
Cantidad
entregada
(*)
Argentina Sinopharm 10,0 4,4
CanSinoBio 5,4 0,0
Bolivia Sinopharm (-) 1,7
Brasil CoronaVac por Sinovac 100 46,1
Chile CoronaVac por Sinovac 10 18,1
CanSinoBio 1,8 0,5
Colombia CoronaVac por Sinovac 8,5 6,5
Ecuador CanSinoBio 6 0
CoronaVac por Sinovac 2 1,7
El Salvador CoronaVac por Sinovac 2,65 2,65
México CoronaVac por Sinovac 20 8
CanSinoBio 35 4,6
Paraguay CoronaVac por Sinovac (donación Chile) 0,02 0,02
Perú Sinopharm 2 2
República
Dominicana
CoronaVac por Sinovac (-) 10,8
Sinopharm (donación de China) (-) 0,05
CoronaVac por Sinovac (donación China) 1 1
Uruguay CoronaVac por Sinovac 1,75 1,55
Venezuela Sinopharm (donación de China) 1,8 1,8
Nota: datos actualizados al 20 de junio de 2021. Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canadá, Costa
Rica, Cuba, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Puerto Rico, Surinam,
Trinidad y Tobago no aplicaron vacunas chinas.
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LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
bado en China, México y Pakistán. México tiene un acuerdo para la en-
trega de 35 millones de dosis (vale aclarar que a diferencia de las otras
dos vacunas la de CanSinoBIO en una sola dosis), y ya ha recibido algo
más de 4 millones y medio. Argentina tiene un acuerdo por 5.4 millo-
nes de dosis, pero no ha recibido ninguna, Chile recibió medio millón
de los 1.8 millones que ha negociado y Ecuador acordó la compra de 6
millones de dosis, pero no ha recibido ninguna aún.
La tabla 4 resume la cantidad pre acordada y entregada de vacunas de
los tres laboratorios a los países de la región. En total se han negociado
208 dosis, de las cuales se han entregado 112.
El impacto de la diplomacia de las mascarillas y de las vacunas sobe
la imagen de China
En esta sección intentaremos responder a la pregunta de cuánto ha
afectado la diplomacia de las vacunas y de las mascarillas a la imagen
que se tiene sobre China en América Latina. Si se observan los pro-
medios del periodo comprendido entre 2001 y 2018, disponibles en
Latinobarómetro, la opinión hacia China ha sido mayoritariamente
favorable y muy estable a lo largo del periodo en el que China creció
como socio económico y político en la región. Además, según los datos
del Latinobarómetro, la opinión negativa hacia China se mantuvo en-
tre el 10% y el 15% durante este periodo (Figura 3).
Sin embargo, al mirar más en detalle los datos de encuestas de este
periodo se observa que los latinoamericanos diferenciaban entre el as-
censo de China como fenómeno económico y el ascenso de China como
fenómeno geopolítico. Por ejemplo, en 2018, el proyecto Las Américas
y el Mundo preguntó: “En su opinión, si la economía de China llegara
a ser tan grande como la de Estados Unidos, ¿cree que esto sería po-
sitivo, negativo o igualmente positivo y negativo para el mundo?” La
mayoría (54%) respondió que sería positivo. Al mismo tiempo, en la
misma encuesta se preguntó a los encuestados en qué país del mundo
confiaban menos para mantener la paz en el mundo. China fue el país
elegido (30%), por delante de Estados Unidos (24%) y Rusia (16%).
Así, los latinoamericanos distinguían, por un lado, los beneficios eco-
nómicos del ascenso de China de sus riesgos políticos. Esta diferen-
ciación entre, los beneficios del crecimiento económico de China en la
región (su papel como sustituto de bienes), y los riesgos políticos que
59
FRANCISCO URDINEZ
Figura 3. Opinión pública hacia China en 18 países de América Latina y el Caribe
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016 2017 2018
Buena Mala Muy mala
2001 2002 2004 2005
2003
Muy buena No sabe
Nota: Basado en encuestas en 18 países, durante 18 años, con una media de 20.000 encuestados por
año.
podría producir el ascenso hegemónico de China, se ha acentuado en
las encuestas que he realizado en 2020 y 2021.
A comienzos de mayo de 2020 realicé una encuesta en una muestra re-
presentativa a escala nacional de 3162 personas en Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay buscó medir el impacto que
la pandemia tuvo sobre la imagen de China en la región a través de la
empresa encuestadora Netquest. Se preguntó a los ciudadanos qué era
lo primero que le venía a la mente cuando pensaban en los siguientes
países: China, Francia, Japón, Italia y Estados Unidos. En todos los
países, al responder sobre China la palabra “virus” o “COVID 19” fue la
más frecuente (Figura 4).
60
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
Figura 4. Primera palabra que vino a la mente cuando se mencionó a China en
2020, por países
mundial mundo
milenaria
mentirosos
muralla
barato
disciplina
multitud
producción
animales
población
compras
futuro
productos mala tecnologa
muralla vrus
mano
pandemia
barata
dictadura
inicio
copia
cultura
productos
sobrepoblación
comunista
virus
populao potencia
inteligencia comida
obra
comercio
calidad gente
pas arroz
desarrollo
origen tecnología
población comunismo
contaminación industria
crecimiento
Nota: Encuesta realizada en mayo de 2020. N=2850.
Mediante un análisis de sentimiento (Sentimental Text Analysis), en
el que se asigna una emoción positiva o negativa a cada palabra, po-
demos ver que, en comparación con las “reacciones viscerales” hacia
otros países, el ratio de palabras negativas hacia China era superior a
uno. En otras palabras, era más frecuente que una persona se refiera
a China utilizando un término que evocaba una emoción negativa que
uno que evoca una emoción positiva (Figura 5).
A comienzos de mayo de 2021 se repitió la encuesta en una muestra de
1.900 individuos que habían respondido a la encuesta en 2020, para
evaluar la persistencia de este efecto y también para incluir preguntas
sobre las vacunas chinas, pues en mayo de 2020 aún no estaban siendo
aplicadas. Lo sorprendente de los resultados de esta encuesta es que la
asociación de China con el COVID-19 ha persistido en el tiempo y las
palabras más utilizadas para referirse a China seguían siendo las rela-
cionadas con la pandemia, como “virus” o “Covid” (ver Figura 4). En
mi opinión, estos resultados muestran que el daño reputacional que la
pandemia ha hecho a China en América Latina es enorme, más aún si
tenemos en cuenta que entre 2001 y 2018 la opinión sobre China era
mayoritariamente positiva en la región.
61
FRANCISCO URDINEZ
Figura 5. Relación entre sentimientos negativos y positivos, por país
0.0
Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Uruguay
0.5
1.0
1.5
2.0
Ratio
Nota: N= 3162. Año: 2020. Análisis realizado con tidytext en R, con el diccionario “NRC”.
Ahora bien, una pregunta clave que surge al ver el claro impacto ne-
gativo que la pandemia tuvo sobre la reputación de China es cuánto
ayudó a revertir dicho impacto la diplomacia de las mascarillas y la
diplomacia de las vacunas que hemos descrito en las secciones previas.
Para ello incluí en la encuesta una pregunta en que los individuos de-
ben puntuar a China de 0 a 100 donde 100 es el máximo puntaje de
valoración. A su vez, consulté a los individuos si estaban al tanto de las
donaciones chinas durante la pandemia, y también si habían sido va-
cunados con alguna de las vacunas de china. Los resultados muestran
que quienes estaban al tanto de la donación china no puntuaron mejor
que los que no (ver Figura 6). Lo que si resulta llamativo son las dife-
rencias entre países respecto a la evaluación promedio hacia China. En
México el puntaje promedio que se le asignó a China fue de 63 puntos,
mientras que en Brasil poco más de 45 puntos.
62
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
Figura 6. Puntaje asignado a China por país, según su conocimiento de la diplomacia
de las mascarillas
Al preguntar en nuestra muestra sobre si había recibido o no vacuna
china, los porcentajes variaron bastante entre países: Argentina (16%
de los encuestados), Brasil (12% de los encuestados), Colombia (17%
de los encuestados), Chile (30% de los encuestados), México (13% de
los encuestados) y Perú (6% de los encuestados). Los resultados del
efecto de la vacunación sobre la evaluación hacia China varían por país,
pues en Brasil y Perú la vacuna tiene el efecto de mejorar la evaluación
que la persona hizo de China, comparando el puntaje de 2020 al de
2021. Pero, en Colombia y Chile el efecto es el contrario (el vacunado
empeoró su percepción sobre China) y en Argentina y México no hubo
diferencias significativas (Figura 7). Teniendo en cuenta esta inconsis-
tencia en los resultados, y el hecho de que en los países donde sí se ve
un efecto dicho efecto es pequeño (estamos hablando de una variación
de entre 1 y 4 puntos en una escala de 0 a 100), esta evidencia prelimi-
ARG BRA COL CHI MEX PER
45
50
55
60
65
Puntaje asignado a China (0 a 100)
Estimación promedio con 95% IC
No sabe de la diplomacia de las mascarillas
Sabe de la diplomacia de las mascarillas
63
FRANCISCO URDINEZ
nar muestra que la vacuna está lejos de haber tenido un efecto claro en
mejorar la reputación de China en América Latina.
Figura 7. Efecto de la vacuna china sobre cambios en su reputación
ARG BRA COL CHI MEX PER
-2
0
2
4
6
Cambio en la percepción hacia China en un año
Efecto de estar vacunado con vacuna China
Vacunado
No vacunado
Conclusiones
En este capítulo se ha detallado cuales países han sido los principales
destinos de las donaciones de insumos médicos de actores chinos, y
cuales países han utilizado vacunas de laboratorios chinos en su lucha
contra el virus de COVID-19. Lejos del fin de la pandemia, esta eviden-
cia no es definitiva, pero sí permite sacar tres conclusiones sobre el
creciente rol que China juega en la región.
64
LA DIPLOMACIA CHINA DE “MASCARILLAS Y VACUNAS” HACIA AMÉRICA LATINA...
Una primera conclusión, respecto a la diplomacia de las mascarillas,
es que el fenómeno fue relativamente pequeño en la cantidad de di-
nero donada, y las donaciones fueron hechas por una multiplicidad de
actores entre las que destacan las empresas y fundaciones chinas. El
gobierno central distribuyó cerca del 52% de los 128 millones de dóla-
res que hemos registrado en donaciones, y la Fundación Jack Ma jugó
un rol importante, así como Chery, ree Gorges, Huawei, Meheco y
otras empresas, que hicieron donaciones en los países donde tienen
inversiones.
Una segunda conclusión es que los laboratorios chinos tienen un rol
central en la vacunación de la región, representando más de la mitad
de las vacunas aplicadas a mediados de junio de 2021 (ver Figura 2) y
habiendo entregado un total de 112 millones de dosis de 208 millo-
nes comprometidas. Sin embargo, las vacunas han sido vendidas en
su gran mayoría. Los únicos países que han recibido donaciones de
vacunas hasta la fecha son la República Dominicana (11 millones de
dosis) y Venezuela (1,8 millones de dosis) mientras que el resto de las
dosis han sido vendidas. Esta cifra se ve pequeña comparada a las 14
millones de dosis donadas que anunció el Departamento de Estado de
los Estados Unidos en junio, a ser repartidas entre Brasil, Argentina,
Colombia, Perú, Ecuador, Paraguay, Bolivia, Uruguay, Guatemala, El
Salvador, Honduras, Haití y otros países de la Comunidad del Cari-
be (CARICOM), República Dominicana, Panamá y Costa Rica (White
House, 2021).
Una tercera conclusión es que la pandemia ha afectado fuertemente la
reputación de China en la región. Ni la diplomacia de las vacunas ni la
diplomacia de las mascarillas parece haber tenido un efecto de mejorar
este daño reputacional. Queda la pregunta de por cuánto tiempo se
asociará a China con la pandemia, y si a largo plazo se recuperarán los
niveles de imagen positiva que tuvo entre 2001 y 2018 o si la pande-
mia marcará un antes y un después en la opinión pública.
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68
Diez años de inversión extranjera directa china (IED) en
América del Sur: pasado y perspectivas futuras
Ignacio Tornero
Instructor adjunto de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica de Chile e investigador asociado del Cen-
tro de Estudios Internacionales UC (CEIUC).
Es abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile y
MBA de The University of British Columbia.
E-mail: itornero@uc.cl
Inversión extranjera directa - China - América de Sur
China se ha convertido en uno de los principales orígenes de IED en el
mundo; pasando de ocupar la posición número 25 a nivel mundial de
la lista de inversionistas extranjeros el año 2002, a la posición número
4 el año 2019 (UNCTAD, 2020). Asimismo, diez años se han cumplido
desde el inicio de la llegada más regular de flujos de inversión china a
América del Sur —sobre todo a países como Brasil y Perú—; y, desde el
2016, Chile se ha convertido en un nuevo protagonista a nivel regio-
nal. El presente capítulo tiene por objeto analizar las dinámicas de la
salida de capitales chinos al exterior; hacer una referencia más detalla-
da del caso sudamericano y, en particular, al fenómeno chileno, el que
se considera como uno de manifestación “tardía”.
Introducción
Muy interesante resulta hacer una revisión del cumplimiento de una
década de la inversión extranjera directa1 (IED) china en América del
Sur2, y una proyección a futuro de ciertas tendencias y desafíos.
Con el transcurso de las últimas dos décadas, el gigante asiático ha
invertido miles de millones de dólares en la región3 tanto a través de
3 Según el China Global Investment Tracker (CGIT), una iniciativa conjunta del Amer-
ican Enterprise Institute y e Heritage Foundation, entre los años 2005 y 2020 Chi-
69
IGNACIO TORNERO
empresas estatales como privadas. Los flujos de capital alcanzan ac-
tualmente industrias tan variadas como energía, minería, infraestruc-
tura, telecomunicaciones, banca y finanzas, agroindustria, viticultura,
observación astronómica, educación, transporte de pasajeros, entre
muchas otras. Así, China ha comenzado a ocupar el podio de los prin-
cipales inversionistas extranjeros en la región; se percibe una creciente
sofisticación tanto del ejecutivo chino como de las empresas que ope-
ran o buscan ingresar a América del Sur; como también, comienzan a
surgir ciertas discusiones en relación a potenciales riesgos asociados
a la creciente inversión china. En este último aspecto, se escuchan las
primeras voces sobre la eventual necesidad de contar con sistemas de
screening4 de inversiones extranjeras similares a los que tienen países
desarrollados como Estados Unidos, Alemania, y Australia. Del mismo
modo, surgen preguntas en relación a la naturaleza de las empresas
estatales chinas, y el tratamiento que los distintos países deberían dar
a las mismas en sus operaciones locales.
Como se señaló, no solo se ha producido un aumento sostenido en
la llegada de capitales chinos a la región sudamericana, sino que el
orden global ha estado marcado por cambios notables en los últimos
años, cuyos efectos resulta imprescindible estudiar para determinar el
potencial impacto sobre la IED china en América del Sur en los años
venideros. El primero de ellos se refiere al cambio en la relación entre
las dos principales potencias económicas del mundo: Estados Unidos
y China. A partir del año 2017, durante el gobierno del ex presidente
Donald Trump, comenzaron a verse envueltas en una serie de disputas
y posteriores negociaciones comerciales, que llevaron al surgimiento
de la expresión “guerra” o “disputa comercial”. En segundo lugar, el
descubrimiento —a fines de diciembre de 2019— de un nuevo tipo
de coronavirus (SARS-CoV-2), dando origen a la enfermedad del Co-
vid-19, la que ha causado millones de contagios y muertes, la imposi-
ción de estrictas cuarentenas, como un tremendo impacto en la econo-
mía mundial.
na ha invertido en América del Sur más de USD 129.000 millones.
4 De acuerdo a la definición contenida en la Regulación 2019/452 de la Unión Euro-
pea, ‘Establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the
Union’, de fecha 19 de marzo de 2019, se entiende por un mecanismo de screening
a un “instrumento de general aplicación, como una ley o regulación, requisitos
administrativos, reglas de implementación o guías, que establecen los términos,
condiciones y procedimientos para analizar, investigar, autorizar, condicionar,
prohibir o deshacer inversión extranjera directa por razones de seguridad u orden
público.”
70
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
El presente trabajo estará estructurado de la siguiente forma: un pri-
mer capítulo contendrá una revisión de la IED de China en el mun-
do en general; el capítulo dos incluirá una referencia a la situación de
América del Sur —y de Brasil y Perú en particular—; el capítulo tres
abordará el caso chileno como un ejemplo de manifestación tardía de
la inversión china en la región; el capítulo cuatro mencionará los prin-
cipales desafíos que enfrenta la inversión extranjera directa china en
América del Sur; y, en el capítulo cinco y final, se abordará brevemente
la nueva relación entre China y Estados Unidos, para terminar hacien-
do una breve referencia a la situación del Covid-19.
Capítulo I. La inversión extranjera directa china en el mundo en
general
La salida de las empresas chinas al mundo no se trata de un fenóme-
no espontáneo, sino que se enmarca dentro de una política pública en
el contexto de la “Reforma y Apertura” (“Reform and Opening Up”)
(改革开放) iniciada por Deng Xiaoping a fines de los 70. Luego de dos
décadas de reformas en la economía china, con el objeto de dotarla de
mayor apertura e introducir en ella mayores elementos de las econo-
mías de libre mercado —pero con características propias del sistema
político-económico chino—, se lanzó una política específica con miras
a incentivar la salida de las empresas chinas al mundo “Salir Fuera”
(“Go Out Policy”) (走出去战略) (Shambaugh, 2013).
Esta política de internacionalización y búsqueda de nuevos mercados,
obedeció a una multiplicidad de factores tanto de índole pública como
privada, económica como política, de orden macro y micro. Entre
estos, la crisis asiática que había afectado a una serie de economías
a nivel local; la mayor competencia interna en el mercado chino; la
conveniencia de expandirse internacionalmente para captar nuevos
clientes; la diversificación del riesgo; la búsqueda de materias primas;
la creciente sofisticación del consumidor chino; la necesidad de posi-
cionar a nivel mundial marcas locales que ya estaban siendo exitosas
localmente; la construcción de soft power chino a través de la operación
de sus empresas a nivel internacional; como la necesidad de comenzar
a adoptar estándares globales, con el objeto de poder preparar el ca-
mino para ingresar a organizaciones internacionales como la Organi-
zación Mundial del Comercio (OMC) (Lardy, 2001). Asimismo, como
diría Zhao (2018), muchos emprendedores chinos vieron la necesidad
71
IGNACIO TORNERO
de hacer crecer sus negocios a nivel mundial, con el objeto de poder
competir a nivel global con sus pares internacionales.
De esta forma, los primeros flujos de inversión china al mundo comen-
zaron a materializarse a comienzos de los años 2000; pero no fue sino
hasta el año 2008, que la IED china en el exterior alcanzó montos con-
siderables, superando por primera vez los USD 50.000 millones (Tabla
1). A partir de entonces, la inversión extranjera de China tuvo un rápi-
do crecimiento, alcanzando un nivel récord el año 2016, momento en
el cual totalizó USD 196.000 millones para, desde entonces, comenzar
un proceso de “desaceleración” o, más bien, de “estabilización” estos
últimos años. Es así como China pasó de ocupar el puesto número 25 a
nivel mundial de la lista de inversionistas extranjeros el año 2002, a la
posición número 4 el año 2019 (UNCTAD, 2020).
Tabla 1: Flujos de IED china al mundo (2002-2019)
(millones de USD)
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
2700
2850
5500
12260
21160
26510
55910
56530
68810
74650
87800
107840
123120
145670
196150
158290
143040
136910
Fuente: gráfico elaborado con datos del Ministerio de Comercio de la RPC
Si bien se ha comentado que la IED de China al mundo comenzó a ma-
terializarse a principios de los años 2000, el destino latinoamericano
no fue uno de los primeros en recibir un porcentaje mayoritario de los
flujos iniciales de capital chino al exterior, por razones que ahora se
explicará.
72
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
La información que el China Global Investment Tracker (CGIT) ha veni-
do compilando desde el año 20055, nos permite tener una noción de la
distribución geográfica a lo largo de los años y, a partir de esta tenden-
cia, entender posibles razones que expliquen una cierta preferencia de
las empresas chinas por algunos países sobre otros, como entender la
evolución de la llegada de dichos flujos a América del Sur.
Si se analizan los datos contenidos en la Tabla 2, se pueden sacar varias
conclusiones a este respecto. La primera de ellas, viene a reafirmar que
a principios de los años 2000 recién se estaba comenzando a materia-
lizar el fenómeno de la salida de las primeras empresas chinas fuera de
sus fronteras. Si bien la información de este gráfico se refiere a grandes
operaciones (sobre los USD 100 millones), solo se llevaron a cabo 13
en total a nivel mundial el año 2005. Lo segundo dice relación con el
hecho que son tres regiones geográficas las que han concentrado el
mayor número de operaciones chinas entre los años 2005-2020; y es-
tas son: Asia (476 operaciones), Europa (426 operaciones) y América
del Norte (359 operaciones). Esta segunda conclusión general es muy
interesante, en el sentido que viene a contradecir una cierta creencia
de que la inversión china se ha concentrado preferencialmente en zo-
nas geográficas con países no desarrollados (como África y América
Latina, por ejemplo). Finalmente, ilustra lo que se ha adelantado al
principio de este trabajo, al señalar que recién el año 2010 se produjo
un “punto de inflexión” en la llegada de IED china a América del Sur en
comparación con los años previos.
Se llega a conclusiones similares si se consideran los montos totales in-
vertidos por las empresas chinas en todo el periodo en análisis (2005-
2020) en las mismas cinco zonas geográficas que muestra la Tabla 2
(América del Norte, América del Sur, Europa, Medio Oriente y África,
y Australia). En este caso (Tabla 3), no es Asia sino Europa el conti-
nente que más IED china ha acumulado históricamente en términos
de USD invertidos (USD 380.870 millones), seguido por Asia con USD
277.290 millones y, en tercer lugar, por América del Norte con USD
248.840 millones. En el caso de América del Sur esta, a nivel regional
total, ha recibido un poco más que un veinticinco por ciento adicional
que la IED china en Australia6.
5 Esta herramienta solo considera inversiones y contratos de construcción por mon-
tos superiores a USD 100 millones (individualmente considerados por proyecto).
6 Nuevamente es necesario mencionar la limitación de esta herramienta (CGIT),
considerando que solo da seguimiento a operaciones que superan los USD 100
73
IGNACIO TORNERO
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
América del Norte
América del Sur
Asia
Europa
Australia
Medio Oriente y África
Tabla 2: IED de China en el exterior por destino geográfico
(2005-2020)
Fuente: gráfico elaborado con datos del China Global Investment Tracker
74
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Tabla 3: Total IED china por región geográfica (2005-2020)
(millones de USD)
248840
129230
277290
380870
101180
128660
Fuente: mapa elaborado con datos del China Global Investment Tracker
Sin perjuicio de lo anterior, una mirada aún más detallada de la inver-
sión extranjera directa china en el exterior por país en el periodo 2005-
2020, muestra que los diez países en los que China ha invertido más
históricamente son Estados Unidos (USD 184.900 millones), Australia
(USD 101.180 millones), Gran Bretaña (USD 95.200 millones), Suiza
(USD 61.200 millones), Brasil (USD 60.600 millones), Canadá (USD
56.800 millones), Alemania (USD 47.500 millones), Singapur (USD
36.200 millones), Rusia (USD 34.400 millones), Francia (USD 32.200
millones). Además, para los efectos de este trabajo no se puede de-
jar de mencionar que Perú ocupa la posición número once del ranking
(USD 27.400 millones); mientras que Chile ocupa la número veinte de
la lista (USD 14.800 millones).
¿Por qué Asia ha jugado históricamente un rol central en las inversio-
nes chinas en el exterior a nivel regional? ¿Por qué continentes como
América del Norte y Europa han sido, a su vez, destinos predilectos
millones. Sin embargo, resulta muy complejo la obtención de datos sistematizados
a lo largo del mundo respecto a operaciones de montos más pequeños.
75
IGNACIO TORNERO
para las empresas chinas? ¿Cuál ha sido la razón de la cuantiosa inver-
sión china en Brasil y Perú?
En relación con la primera de ellas —y si bien no es el objeto principal
de esta investigación— resulta entendible que un monto considerable
del flujo de la IED china al exterior haya tenido por destino el conti-
nente asiático, considerando factores como la proximidad geográfica y
cultural (Buckley, et al., 2007), como la importancia de la existencia de
una red de relaciones personales (关系) (guanxi); elementos a los que
se hará referencia al tratar la IED china en Brasil y Perú.
Respecto a los flujos de capital de China a América del Norte y Europa
—y también Australia—, resulta notable el hecho que los tres países
que encabezan el ranking sean Estados Unidos, Australia y Gran Bre-
taña, naciones todas desarrolladas y que se encuentran en tres conti-
nentes diferentes.
Si bien existen una multiplicidad de factores que han determinado la
alta concentración de capitales chinos en países desarrollados, desta-
can la necesidad de aumentar su participación global de mercado —y
la consideración del tamaño potencial de los mismos—; adquirir nue-
vas tecnologías; dotar de mayor calidad a los productos manufactura-
dos localmente; diversificar destinos; como ser a su vez ser reflejo de
que “la inversión sigue al comercio internacional” (Lau, 2018).
Capítulo II. Diez años de inversión china en América del Sur
No fue sino hasta el año 2010 que la IED china en América del Sur
sufrió un punto de inflexión considerable; año en que la región ocupó
el tercer lugar luego de Asia y América del Norte en número de opera-
ciones chinas en el exterior por sobre los USD 100 millones.
En esta sección, se analizan las tendencias que han caracterizado la
llegada de capitales chinos a América del Sur, abordando los siguien-
tes aspectos: (1) qué países han sido los principales receptores de IED
china; (2) qué industrias han sido las más activas; y (3) el tipo de em-
presas que han llegado.
En relación a la primera pregunta, es sabido que Brasil y Perú han sido
los países que más IED china recibieron en el período 2005-2020. En
la Tabla 4 se observa un ranking más detallado del total a nivel país
durante el mismo tiempo.
76
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Tabla 4: IED china en América del Sur (por país) 2005-2020
(millones de USD)
País Monto total USD %
Brasil $ 60.690 46.96%
Perú $ 27.430 21.23%
Chile $ 14.800 11.45%
Argentina $ 12.240 9.47%
Ecuador $ 5.640 4.36%
Venezuela $ 4.980 3.85%
Colombia $ 1.780 1.38%
Guyana $ 1.670 1.29%
Total $ 129.230 100%
Fuente: tabla elaborada con datos del China Global Investment Tracker
¿Cuáles han sido algunas de las principales características que ha lleva-
do a Brasil y Perú a liderar la atracción de IED desde China?
El caso de Brasil
Brasil ha concentrado un monto mayoritario del total de la IED china
en la región, atrayendo un 46,9% del total según la información del
CGIT.
En relación al motivo del especial atractivo de Brasil como destino de
flujos de capital chino, se encuentra un factor muy interesante que
dice relación con una política activa de atracción iniciada por el ex pre-
sidente Luiz Inácio Lula da Silva durante un viaje a China el año 2004,
y el compromiso del gobierno chino de invertir miles de millones de
dólares a través de sus empresas en los años venideros; lo que da cuen-
ta de una estructura de IED de “gobierno a gobierno” o “G2G” en sus
siglas en inglés. Asimismo, según el testimonio de los mismos empre-
sarios chinos que han invertido en Brasil, la posibilidad de tener una
comunicación de alto nivel y fluida con las autoridades; la experiencia
de otras empresas chinas; las oportunidades de negocios y su renta-
bilidad; el ambiente de negocios; y el tamaño del mercado, han sido
las consideraciones más destacadas a la hora de invertir en el país (Da
Motta Veiga, P. y Polonia Rios, S., 2019). Es decir, nuevamente desta-
can factores ya señalados, como son la importancia del elemento gu-
bernamental en los esfuerzos de las empresas chinas al salir al mundo,
77
IGNACIO TORNERO
y la existencia de una red de contactos (guanxi) como otro elemento
facilitador de la operación de las empresas chinas en sus inversiones
en el extranjero.
Claramente en el caso de Brasil, no se puede desconocer que se trata
de la economía más grande de la región, con un PIB de 1,84 billones
de USD el año 2019 (precios corrientes) (Banco Mundial) y, a su vez,
del mercado más grande en término del tamaño de su población (211
millones de personas aproximadamente).
Otra característica es la alta concentración de las inversiones chinas
en un rubro en particular: energía. Según la información del CGIT, del
total de las inversiones chinas en el periodo 2005-2020, más del 70%
ha tenido como destino el rubro eléctrico. Esta ha sido una de las prin-
cipales preocupaciones de ciertos sectores, quienes han manifestado
eventuales riesgos que podrían derivarse de la alta concentración de
la IED china en un rubro considerado como estratégico para el fun-
cionamiento de la economía. Sin perjuicio de esta alta concentración,
hay evidencia que respalda la tesis de que en el periodo 2005-2012 la
búsqueda de fuentes de energía fue el principal motor de la IED china
a nivel global y no solo en Brasil, bajo una lógica de “diplomacia de se-
guridad” y “diplomacia energética” (Urdínez et al., 2014).
No obstante lo anterior, es importante señalar que la IED china en
Brasil continúa siendo limitada en relación a otros inversionistas ex-
tranjeros. Como Da Motta Veiga y Polonia Rios señalan, ni aún consi-
derando la inversión china a través de países intermediarios (como Lu-
xemburgo), la inversión proveniente de China no logra situarse dentro
de los diez primeros lugares.
El caso de Perú
Perú ha concentrado un quinto de la IED china en la región. Un por-
centaje considerable de los capitales han tenido como destino la mine-
ría. Nuevamente, según los datos de CGIT, en el período 2005-2020,
el 66,8% de los flujos de inversión china tuvieron como destino la in-
dustria minera. No obstante, la industria energética no ha dejado —al
igual que Brasil— de recibir un monto considerable de inversión china,
alcanzando en el mismo período de estudio un total de USD 7.980 mi-
llones, lo que representa un 29% de la IED china. En definitiva, Perú
comparte la característica brasilera de concentración de la inversión
78
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
china en una o pocas industrias y, además, el hecho que esta se ha
dirigido mayoritariamente a industrias ligadas a recursos naturales.
¿Ahora, por qué Perú al igual que Brasil ha concentrado una alta parti-
cipación de la IED china en América del Sur?
Primero, y nuevamente haciendo referencia a que “la inversión sigue
al comercio internacional” (Lau, 2018), Perú firmó un tratado de libre
comercio (TLC) con China el año 2009, el que entró en vigencia en
marzo del año siguiente. Desde entonces (2011), el país asiático se ha
convertido en el principal socio comercial de la nación andina. A modo
de ejemplo, el año 2020 Perú exportó USD 42.413 millones (FOB) a
todo el mundo, de los que USD 12.224 millones fueron exportados a
China, es decir un 28,8% del total (Banco Central de Reserva del Perú).
A mayor abundamiento, del total exportado al mundo, USD 25.774
millones (FOB) correspondieron a productos tradicionales mineros, es
decir, un 60,7% del total de las exportaciones. Si solo se consideran los
diez principales productos exportados a China el mismo año (por valor
FOB), ocho de ellos son productos mineros, por un valor de exporta-
ción total de USD 10.577 millones, es decir explican el 87% del total
a China. En conclusión, existe una importante correlación entre con-
centración de la balanza comercial e IED china en Perú en la industria
minera, lo que claramente obedece, entre otras razones, a la necesidad
de asegurar materias primas básicas y esenciales para el desarrollo eco-
nómico en China. Una situación similar se presenta en el caso chileno,
al que se hará referencia en el próximo capítulo.
Otro factor relevante de la elección de Perú como el segundo destino
de las inversiones chinas en América del Sur, dice relación con uno de
orden histórico. Desde mediados del siglo XIX, el país ha recibido una
oleada importante de inmigrantes chinos7, habiéndose convertido en
el país con la mayor población étnica china de toda América Latina
(Sanborn y Chonn, 2015). Esto habría generado, con posterioridad, el
crecimiento del comercio, la instalación de empresas, y el surgimiento
de una red de relaciones (guanxi) que habrían facilitado el aumento de
la IED china en Perú.
Asimismo, y al igual como en el caso de Brasil a propósito de la natura-
leza “G2G” de ciertas inversiones, a partir del año 2013 —luego de la
entrada en vigencia del TLC— ambos gobiernos habrían celebrado una
7 A mediados de dicho siglo, habrían llegado alrededor de 100.000 chinos a trabajar
en la agricultura peruana.
79
IGNACIO TORNERO
serie de acuerdos de alto nivel con el objeto de incrementar el inter-
cambio comercial y promover la cooperación en una serie de industrias
(Sanborn y Chonn, 2015); lo que habría llevada la IED a otro nivel,
ya que el año siguiente se habría concretado, por ejemplo, una de las
mayores inversiones chinas en la industria minera a nivel mundial8.
Otros factores que los inversionistas chinos han destacado a la hora de
invertir en Perú dicen relación con el tamaño de los proyectos dispo-
nibles, y la posibilidad de asegurar un suministro de recursos de largo
plazo (p. 13); lo que está en línea con la idea de la “diplomacia de segu-
ridad” mencionada en el caso de Brasil.
Finalmente, al igual que Brasil, no resulta fácil cuantificar con preci-
sión el monto de la IED china en la región por dos razones principales:
por la falta de estandarización en la medición de los flujos —sobre
todo aquellas operaciones de montos inferiores—, y, segundo, ya que
muchas inversiones chinas se llevan a cabo a través de países inter-
mediarios, lo que dificulta el seguimiento del origen del capital. Sin
perjuicio de ello, Fornes y Mendez (2018) han realizado estimaciones
de que la IED china en Perú habría sido del orden de los USD 18.000
millones en el período 2003-2016; por lo que, si se considera que el
stock total recibido por Perú fue de USD 275.000 millones en el mis-
mo periodo (ProInversión), se concluiría que China habría contribuido
con el 6,5% del total aproximadamente; es decir, y al igual que Brasil,
China no ha sido unos de los principales inversionistas si se considera
un período de tiempo mayor y la totalidad de industrias de la econo-
mía peruana.
Luego de analizar los casos de Brasil y Perú, corresponde hacer una
breve reflexión sobre las principales industrias en las que se ha mate-
rializado la IED china en la región. A partir de lo observado a propósito
de estos dos países, que han concentrado un 68,1% de la IED en la re-
gión, es posible anticipar que son las industria energética y minera las
que han recibido el mayor flujo de capitales chinos y la agroindustria
en tercer lugar, situación que se aprecia en la Tabla 5.
Tabla 5: IED china en América del Sur por industria 2005-2020
(millones de USD)
8 El año 2014 se produjo la compra del proyecto de cobre Las Bambas por el grupo
MMG —del que China Minmetals Corporation es el principal accionista— a Glen-
core por USD 6.990 millones.
80
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Agricultura
Químicos
Energía
Finanzas
Logística
Metales
Inmobiliario
Tecnología
Transporte
Servicios Públicos
Fuente: gráfico elaborado con datos del CGIT
Nuevamente, uno de los principales motivos de que exista una alta
concentración de IED en industrias relacionadas a los recursos natura-
les dice relación con una lógica de asegurar ciertos productos críticos
para el consumo y desarrollo de China.
China tiene una población sobre los 1.400 millones de personas —lo
que representa más de un 18% del total global— y, no obstante contar
con una de las superficies territoriales más extensas a nivel mundial9,
tiene un déficit considerable en una serie de minerales como produc-
tos agroindustriales. Esto, sumado a un rápido crecimiento económico
en las últimas cuatro décadas, ha generado una presión aún mayor por
garantizar el acceso a ciertas materias primas esenciales para su eco-
nomía y el consumo interno. Así, China solo cuenta con el “13% de las
reservas mundiales de carbón, el 8,5% del hierro, el 4% del cobre, el 2%
del petróleo y gas natural, el 10% de la tierra cultivable, y el 6,5% de
las reservas de agua dulce” (Freitas y Bielschowsky, 2018), Según los
mismos autores, China sería un importador neto en un nivel cercano
9 Dependiendo del criterio utilizado y de consideraciones limítrofes, China sería el
tercer o cuarto país con la mayor superficie a nivel mundial después de Rusia, Ca-
nadá y disputando la tercera posición con Estados Unidos.
81
IGNACIO TORNERO
al 60% para productos como el petróleo, cobre y el mineral de hierro, y
del orden del 85% en el caso de la soya.
Por lo anterior, no debiese generar gran sorpresa al menos la alta con-
centración de la balanza comercial e inversiones chinas en la región.
Antes de pasar al próximo capítulo, donde se abordará el panorama
de la IED china en Chile, conviene hacer una referencia final al tipo de
empresas chinas (estatales o privadas) que han invertido en la región.
De acuerdo con el China Global Investment Tracker, de un total de 66
empresas chinas10 que han invertido en América del Sur entre 2005-
2020, 47 son empresas estatales11 y sólo 19 de ellas son privadas; es
decir, una proporción aproximada de 70/30 respectivamente. Esto
confirma que las empresas chinas —al menos tratándose de operacio-
nes sobre los USD 100 millones— han tenido una preferencia en las
industrias ligadas a recursos naturales, ya que muchas de estas indus-
trias son consideradas estratégicas por China, por lo que la participa-
ción estatal es mayor.
Ahora, en relación a información más específica de la estructura de
propiedad de las inversiones chinas en Brasil, el Consejo Empresarial
Brasil-China da seguimiento regular a las inversiones chinas en el país,
y no limita su trabajo exclusivamente a operaciones de gran monto
(como lo es el caso del CGIT) y, además, registra aquellas operacio-
nes concretadas como aquellas anunciadas. Así, si se analiza el período
2007-2015, de un total de 101 operaciones, 38 de ellas fueron anun-
ciadas/realizadas por empresas centrales chinas, 34 por empresas es-
tatales, y 29 por empresas privadas. Es decir, y siguiendo la distin-
ción general de estatal/privada, 72 empresas son estatales, mientras
que 29 privadas; lo que está en línea con la proporción mencionada
a propósito de las grandes inversiones chinas en América del Sur. No
obstante ello, sí hay una tendencia en los últimos años a una mayor
participación de empresas privadas por sobre las históricas estatales,
aunque estas últimas siguen teniendo un rol más activo tratándose de
grandes operaciones.
10 No se consideró que varias de las empresas de la lista han realizado más de una
operación a nivel regional.
11 Para los efectos de este trabajo, solo se hizo la distinción entre empresas estatales
y privadas, no considerando las diferentes clasificaciones de las primeras en em-
presas centrales, estatales, mixtas, etc., ni tampoco haciendo un análisis detallado
de la estructura de propiedad “hacia arriba” de ciertas empresas privadas, pero que
forman parte de un conglomerado con un elemento estatal preponderante.
82
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
En el caso de Perú, de acuerdo a la información de la Red Académica
de América Latina y el Caribe sobre China, para el período 2000-2020
se registraron un total de 23 empresas que realizaron operaciones en
Perú12, de las que 14 serían estatales y 9 privadas, con una proporción
de 60/40 (estatal/privada), algo menor que la vista a nivel regional.
Capítulo III. Diez años de inversión china en Chile
El caso chileno podría considerarse como uno tardío en la llegada de
flujos de capital chino, en comparación con otros países de la región ¿A
qué factores se debe este arribo posterior de los flujos de inversión al
mercado chileno?
Chile ha sido un país que se ha caracterizado a nivel mundial y local
por ser un alto receptor de inversión extranjera directa. Esta situación
se aprecia en la Tabla 6 a nivel de América del Sur, donde es posible
ver que, en el período 2005-2019, Chile es el segundo país en toda
la región —luego de Brasil— en el stock total de IED proveniente de
todo el mundo, habiendo recibido un 13,4% del total regional; lo que
representa más del doble que la IED recibida por Perú, y prácticamente
el doble también en el caso de Argentina. Además, Chile se encontraba
recibiendo altos montos de IED del mundo desde inicios del período
en análisis.
Ahora, en lo que se refiere a la IED proveniente de China, la situación
no fue similar, ya que no obstante los capitales chinos comenzaron a
llegar de forma estable a la región el año 2010, Chile recién lo hizo a
partir del año 2016 como lo muestra la Tabla 7.
A partir del año 2010, países como Brasil, Argentina, Venezuela y Perú,
ya se encontraban recibiendo IED con mayor o menor regularidad, no
así el caso de Chile, quien solo había tenido una operación —sobre los
USD 100 millones— cada uno de los años 2005, 2010 y 2012. ¿A qué
se debe la diferencia?
Hacia el año 2010 Chile no contaba con una política pública formal de
atracción de inversión china13; el rol de los respectivos ministerios era
más bien pasivo respecto a la asignación de los proyectos de las respec-
12 Algunas de estas empresas realizaron más de una operación en dicho período, si-
tuación que no se está considerando para los efectos de este cálculo.
13 La que fue lanzada ese mismo año como se verá más adelante.
83
IGNACIO TORNERO
Tabla 6: flujos de IED del mundo a América del Sur (por país) 2005-2019
(millones de USD)
País 2005-
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Total %
Argentina $6.204 $11.333 $10.840 $15.324 $9.822 $5.065 $11.759 $3.260 $11.517 $11.873 $6.663 $103.659 7,34%
Bolivia $259 $643 $859 $1.060 $1.750 $657 $555 $335 $712 $302 -$237 $6.895 0,49%
Brasil $32.331 $82.390 $102.427 $92.568 $75.211 $87.714 $64.738 $74.295 $68.885 $78.163 $69.174 $827.869 58,59%
Chile $12.170 $16.020 $25.565 $31.368 $22.210 $23.558 $20.879 $12.329 $6.128 $7.323 $11.928 $189.478 13,41%
Colombia $8.894 $6.430 $14.647 $14.040 $16.210 $16.169 $11.724 $13.848 $13.837 $11.535 $14.324 $142.648 10,10%
Ecuador $465 $166 $646 $567 $727 $772 $1.323 $756 $625 $1.389 $946 $8.382 0,59%
Paraguay $137 $462 $581 $697 $245 $412 $308 $425 $576 $458 $522 $4.824 0,34%
Perú $4.978 $8.455 $7.682 $13.622 $9.826 $3.930 $8.314 $6.739 $6.860 $6.488 $8.892 $85.787 6.07%
Uruguay $1.461 $2.289 $2.504 $6.044 $758 $3.830 $2.419 -$209 $2.653 $1.389 $1.189 $24.327 1,72%
Venezuela $1.403 $1.574 $5.740 $5.973 $2.680 $320 $1.383 ... ... ... ... $19.073 1,35%
Total $1.412.969 100%
Fuente: tabla adaptada de CEPAL
84
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Tabla 7: Número de operaciones de IED por empresas chinas en América del Sur
(por país) 2005-2020
0
5
10
15
20
2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
2006 2020
Fuente: gráfico elaborado con datos del CGIT
85
IGNACIO TORNERO
tivas carteras. Anteriormente, el grueso de la interacción entre Chile y
China se daba —dejando de lado la dimensión diplomática— más bien
a nivel de comercio internacional; y el mercado chileno se trata de uno
considerablemente más pequeño que el brasilero. La característica que
sí se comparte con Brasil, por ejemplo, dice relación con que ambos
países son ricos en recursos naturales.
En lo que a Perú respecta, el primer factor se refiere a la celebración de
un TLC con China el año 2009. Sin embargo, Chile no solo ya contaba
con un acuerdo comercial de esas características, sino que había sido
el primer país del mundo —como economía individual— en firmar un
TLC con China el año 2005. Por esta razón, no debe ser considerado
como un factor determinante a la hora de explicar la mayor y anterior
IED china en Perú. Luego, se señaló que la inmigración china —y la
red empresarial y de relaciones interpersonales— constituyeron un
elemento clave en la facilitación de la inversión china en Perú14. Esta
es una diferencia fundamental con el caso chileno, ya que Chile no solo
no ha tenido una migración histórica considerable de origen asiático,
sino que, además, la actual comunidad de origen chino sigue siendo
relativamente pequeña15. El tercer factor a propósito de Perú, dice rela-
ción con una mayor relevancia de la relación “G2G” a la hora de recibir
inversión china; situación que no ha sido similar al caso chileno, donde
ha primado un rol más bien pasivo del estado como regulador de pro-
yectos públicos (concesiones/licitaciones). Finalmente, la abundancia
peruana en recursos naturales (sobre todo mineros), tampoco puede
ser considerada como una diferencia que explique significativamente
el caso peruano respecto al chileno, ya que ambos son países tradicio-
nalmente mineros.
Respecto de Argentina, el año 2010 China habría sido el tercer prin-
cipal inversionista extranjero, situación que en Chile no se produci-
ría sino hasta 2018, año en que por primera vez en la historia chilena
China ocuparía el primer lugar. ¿Qué factores facilitaron en la nación
trasandina la llegada anticipada de capitales chinos? Si bien se suele
mencionar a los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina
Fernández (2007-2015) como una supuesta causa determinante —en
14 Según ciertas fuentes, entre uno y tres millones de personas en Perú tendrían
antepasados chinos, lo que representaría entre un 3-9% de la población peruana.
15 Según información del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), al 31 de diciembre
de 2018, se estimaban 13.528 personas de origen chino según país de nacimiento,
lo que representa un 1,1% del total de población extranjera.
86
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
el sentido de buscar favorecer la inversión china por sobre otra extran-
jera— la evidencia parece ser más compleja. Así, Luque (2019) señala
que si bien desde el default del 2001 hubo un mayor acercamiento a
China producto de la situación por la que atravesaba el país, no hay
evidencia concluyente en el sentido de atribuir la mayor IED china a
una cercanía más estrecha de las relaciones bilaterales, sino que fue-
ron los factores económicos y comerciales los que habrían tenido una
incidencia mayor. A modo de ejemplo, el autor señala a propósito del
ingreso del banco ICBC a la propiedad del Standard Bank en Argen-
tina anunciada en marzo de 2011, que esta operación habría tenido
como antecedentes principales un precio atractivo de los activos loca-
les producto de la situación financiera argentina, y el hecho que estaba
aumentando el número de empresas chinas en el mercado, lo que cons-
tituía un atractivo panorama de potenciales mayores negocios para los
bancos chinos. Además, y al igual que lo señalado a propósito de Brasil
y Perú, el stock de IED hacia el año 2015, recién posicionaba a China
en la posición dieciocho (p. 8), lo que da cuenta de la menor importan-
cia de la inversión china en comparación con la proveniente de otros
países.
Por lo tanto, no sería posible atribuir una relación “G2G” como el úni-
co factor que habría gatillado una mayor inversión extranjera directa
china en Argentina —como tampoco en Brasil y Perú—, sino más bien
una multiplicidad de elementos.
Chile ha ocupado una posición particular en lo que dice relación con el
establecimiento de relaciones de diversa índole con China. Así, se suele
repetir que Chile fue el primer país de América del Sur en establecer
relaciones diplomáticas con la República Popular China en 1970; en
1999, habría sido el primero en América Latina en respaldar el ingreso
de la RPC a la Organización Mundial del Comercio (OMC); el primero
de Latinoamérica en reconocer a China como una economía de libre
mercado; y la primera economía del mundo —a nivel individual— en
firmar un tratado de libre comercio con la RPC el año 2005; además de
otros hitos posteriores.
No obstante estos importantes antecedentes, Chile recién consideró
la conveniencia de contar con una política formal de atracción de IED
china hacia fines de los años 2000 cuando, con la llegada a la presi-
dencia de Sebastián Piñera (2010-2014), se comenzó a desarrollar
una política más organizada en este sentido. Un ejemplo de esto fue el
establecimiento en 2010 de una unidad especializada de atracción de
87
IGNACIO TORNERO
inversión proveniente de China en el entonces Comité de Inversiones
Extranjeras (ahora Agencia de Promoción de la Inversión Extranjera),
contando con equipo de origen chino, traduciendo guías e informa-
ción, realizando giras a China, entre otras medidas.
Sin embargo, la IED china demoró en llegar al país, razón por la cual
se señala a Chile como un actor “tardío” en lo que se refiere al origen
de IED china, considerando la pionera relación política iniciada en la
década de los 70, el fluido intercambio comercial que se comenzó a
consolidar desde la entrada en vigencia del TLC (2006)16, y la existen-
cia de capitales chinos en otras naciones de la región con anterioridad
a Chile.
Los flujos de IED china a Chile tienen un punto de inflexión el año
2016, como lo muestra la Tabla 7. En la práctica, flujos más conside-
rables no llegaron sino el 2018 como lo muestra la Tabla 8, año en que
se produjo un récord histórico de la llegada de capitales chinos a Chi-
le; y, desde entonces, Chile ha recibido más de USD 2.000 millones y
USD 3.000 millones el año 2019 y 2020 respectivamente de inversión
china.
16 La RPC es actualmente el principal socio comercial de Chile, concentrando el 37%
de las exportaciones chilenas el año 2020, y totalizando un intercambio de USD
25.766 millones (FOB) el mismo año. De este, un 79% correspondieron a produc-
tos relacionados con la minería el 2020. Es decir, se aprecia una situación similar
a la peruana en la correlación entre concentración de la balanza comercial e IED
china como se aprecia en la Tabla 11.
88
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Tabla 8: Flujos de IED china a Chile 2012-2020
(millones de USD)
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuente: gráfico elaborado con datos de la RED ALC-China y CGIT
Si bien pareciera ser que se ha dado inicio a una nueva etapa en la re-
lación entre Chile y China en lo que se refiere a la IED, resulta prema-
turo concluir que esta tendencia se mantendrá estable en los próximos
años, como sí ha sido el caso de los principales inversionistas extranje-
ros históricos de Chile (Estados Unidos, Canadá y España), cuyos flu-
jos llegaron antes al país y se han mantenido de forma bastante regu-
lar en el tiempo como lo muestra la Tabla 9 para el período 2012-2019.
De la Tabla 9, llama la atención la baja posición que ocupa China como
origen de la IED en Chile medida por stock. En este sentido, es impor-
tante precisar que la información registrada por el Banco Central de
Chile no distingue aquellos flujos que ingresan al país vía una juris-
dicción intermediaria, situación a la que se hizo alusión tratándose de
ciertas limitaciones al cuantificar la IED china en Brasil y Perú. De esta
forma, se explica el hecho que jurisdicciones con características tribu-
tarias especiales como los Países Bajos, las Islas Caimán, y Bermuda
logran ubicarse dentro de los primeros diez lugares.
Asimismo, la inversión china en Chile no solo se trata de un fenómeno
bastante nuevo en nuestro país, sino que el stock total actual no ha
llegado a los niveles históricos de los principales otros inversionistas
que se ha mencionado; situación que es contraria a cierta percepción
89
IGNACIO TORNERO
Tabla 9: stock de IED pasiva por país de origen (2012-2019)
(millones de USD)
País 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
EE.UU. $30.167 $30.844 $33.266 $32.593 $35.230 $33.957 $34.197 $35.464
España $27.724 $25.900 $29.685 $29.124 $31.457 $35.790 $35.037 $34.643
Canadá $18.853 $23.020 $25.554 $29.124 $26.967 $28.913 $35.503 $34.439
NO asignados $39.027 $35.971 $27.484 $29.124 $26.902 $33.512 $20.854 $22.468
Países Bajos $13.303 $20.151 $21.915 $18.801 $19.518 $19.945 $21.150 $20.500
Reino Unido $5.408 $5.473 $8.268 $10.068 $9.918 $13.339 $14.947 $18.856
Islas Caimán $10.069 $11.836 $13.125 $14.897 $14.024 $12.556 $13.220 $16.195
Italia $1.433 $1.159 $1.100 $1.899 $8.348 $9.659 $10.515 $11.034
Bermuda $9.834 $11.470 $10.261 $9.493 $9.640 $9.433 $9.191 $7.177
Japón $4.990 $5.819 $5.717 $5.682 $5.685 $6.610 $6.777 $6.699
(#36) China $81 $0 $22 $241 $347 $432 $513 $597
Fuente: tabla elaborada con datos del Banco Central de Chile
90
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
general y que es conveniente aclarar. Así, si se considera a los tres prin-
cipales inversionistas extranjeros de la Tabla 9 (Estados Unidos, Es-
paña y Canadá) junto a la información de China proporcionada por el
CGIT, se tiene la siguiente situación de la Tabla 10.
Tabla 10: stock IED en Chile (2019) de los principales tres inversionistas extranjeros
y China (millones de USD)
España
$34643
Canadá
$34439
Estados Unidos
$35464
China
$11770
Fuente: gráfico elaborado con datos del CGIT.
Se aprecia que China aumenta rápidamente su stock de IED en el país
como origen de inversión extranjera respecto a la información regis-
trada por el Banco Central de Chile. Así, de pasar de ocupar la posición
número 36, China se ubicaría dentro de los principales diez inver-
sionistas extranjeros en Chile, con un stock de USD 11.770 millones
hacia el año 201917. Lo segundo es que China sigue siendo un inver-
sionista con un stock de inversión considerablemente menor al de los
principales tres inversionistas extranjeros en Chile (prácticamente un
tercio del de cada uno). Esta situación no cambia sustancialmente si
se considera no solo las operaciones sobre los USD 100 millones, sino
aquellas de montos más pequeños. Así, la Red Académica de América
Latina y el Caribe sobre China lleva registro de las operaciones por
91
IGNACIO TORNERO
un monto inferior a USD 100 millones, y estas ascenderían a un total
aproximado de USD 500 millones para el período 2008-2019.
Otro aspecto al que vale la pena referirse dice relación con las indus-
trias en las cuales se ha concretado la inversión china y, si acaso, es
posible encontrar algún grado de similitud con la situación que se ha
descrito anteriormente para Brasil y Perú.
En el caso chileno, se distingue entre las grandes operaciones (que es la
información proporcionada de forma sistemática por el CGIT) y aque-
llas de montos inferiores (menores a USD 100 millones).
Para el caso de las grandes operaciones, se observa en la Tabla 10 que
la situación chilena ha sido bastante similar a la que se ha analizado
para el caso brasilero y peruano, donde China ha invertido de forma
predominante en dos industrias principales: metales y energía; con la
única diferencia que hay una distribución más pareja entre ellas.
Tabla 11: Total de IED china en Chile por industria
(2005-2020) (millones de USD)
Industria $ %
Energía $7.130 48,18%
Metales $6.740 45,54%
Agroindustria $830 5,61%
Tecnología $100 0,68%
TOTAL $14.800 100,00%
Fuente: tabla elaborada con datos del China Global Investment Tracker
Ahora, en lo que respecta a las inversiones de menor envergadura, re-
sulta interesante el hecho que hay una mayor diversificación en com-
paración con las grandes operaciones según lo muestra la Tabla 12.
Primero, no solo desaparece la industria minera, sino que se aprecia la
aparición de industrias muy variadas con un número de operaciones
mucho más balanceado en cada una de ellas.
92
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Tabla 12: Número de operaciones de IED china en Chile
<USD 100 MM por industria (2005-2020)
Industria Número de operaciones
Financiera 5
Alimentos y bebidas 3
Energía 3
Electrónica 3
Servicios de negocios 2
Comunicaciones 1
Hoteles 1
Maquinaria 1
Inmobiliario 1
Fuente: tabla elaborada con datos de la RED ALC-China
El último aspecto se refiere a la estructura de la propiedad de las em-
presas chinas que han realizado inversiones en nuestro país. Esta es
una dimensión interesante, ya que también hay una cierta creencia ge-
neralizada de que existiría una mayoritaria participación de empresas
estatales chinas en Chile.
Para analizar esta dimensión, se sigue la metodología usada anterior-
mente, es decir, una diferenciación entre aquellas empresas que han
realizado grandes operaciones de aquellas de montos inferiores.
Si solo se toman en cuenta las empresas que han realizados operacio-
nes en Chile por montos superiores a USD 100 millones, sin considerar
que algunas de ellas (como el caso de State Grid Corporation of China)
han realizado más de una operación, se tiene que, de un total de diez
empresas, 7 son empresas estatales y 3 privadas. Esta es exactamente
la misma proporción que se ha visto anteriormente a nivel regional en
América del Sur.
Ahora bien, tratándose de operaciones más pequeñas, la situación
cambia nuevamente al igual que la industrias. Ya no se encuentra un
predominio de las empresas estatales, sino que hay una distribución
más balanceada. De un total de 18 empresas identificadas por la Red
Académica de América Latina y el Caribe sobre China, 10 son estatales
y 8 de ellas privadas. En este caso, se sigue un criterio más estricto y
consistente con el usado a propósito del análisis que se hizo a nivel
regional en el capítulo I, ya que no solo contempla la naturaleza de la
93
IGNACIO TORNERO
empresa que realizó directamente la operación en Chile, sino que el
grupo del que esta forma parte.
Capítulo IV. Principales desafíos del futuro de la IED china en
América del Sur
Inicialmente, América del Sur se trataba de un continente lejano para
las empresas chinas; una región del mundo que dista de ser homogé-
nea como muchas veces es percibida desde Asia; una zona en la que
predominan notoriamente el español y portugués, y donde el inglés
muchas veces es un recurso escaso. Países donde las estructuras de
gobierno, sistemas políticos y jurídicos son en muchos aspectos disí-
miles a los del gigante asiático; culturas de negocios y etiquetas tam-
bién muy distintas a las que suelen aplicar en China; entre muchísimas
otras diferencias que existen entre ambas regiones.
Todas estas diferencias implicaban (y lo siguen siendo) grandes desa-
fíos y riesgos a las operaciones de inversión extranjera de empresas
chinas en América del sur (y el mundo). Muchos recursos han inver-
tido las mismas en capacitar a sus ejecutivos; igual labor han hecho
sus mismos asesores locales como a nivel internacional para controlar
los desafíos y riesgos, y contribuir con su experiencia y conocimien-
to a la mayor preparación de las empresas chinas en su incursión
internacional18.
Un estudio muy interesante realizado por el China Going Global ink
Tank el año 2016, identificó los principales 30 desafíos y riesgos a los
que se enfrentan las empresas chinas en sus inversiones en el mundo,
a partir de consultas a académicos, abogados, banqueros de inversión,
asesores técnicos, entre otros, que entregaron información práctica
muy valiosa a la hora de poder identificar dichos riesgos.
Desafíos más recientes dicen relación con el establecimiento de siste-
mas de revisión (screening) de la IED, el funcionamiento de las empre-
sas estatales, y la sustentabilidad.
El primero de ellos se relaciona con el surgimiento de ciertas discu-
siones en algunos países de la región de la conveniencia de contar con
mecanismos que permitan tener un mayor control sobre los flujos de
18 Según Liu C. y Liang N. (2018), se calcula que la tasa de fracaso del M&A chino en
el mundo sería del orden del 70%.
94
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
inversión provenientes del exterior, considerando la experiencia inter-
nacional de algunos países de la Unión Europea y Estados Unidos en
particular. Esto se lograría a través del establecimiento de institucio-
nes que regulen el ingreso de la IED, con el objeto de eventualmente
prohibir o limitar el acceso de ciertos flujos por ciertas razones como
lo es la “seguridad nacional”. En el caso de Chile al menos, su ordena-
miento jurídico no cuenta actualmente con una institución de esta na-
turaleza, y son solo algunas las situaciones en las cuales se encuentra
limitada la inversión extranjera en nuestro país.
En segundo lugar, se observa la discusión —algunas veces política,
otras más bien de orden jurídico— en relación a la naturaleza, trata-
miento y forma de operar de las empresas estatales chinas. Este tema
ha surgido sobre todo a propósito de ciertas operaciones de gran en-
vergadura y cobertura mediática, poniendo de manifiesto la falta de
conocimiento respecto a cómo operan en la práctica este tipo de em-
presas, acompañado a veces de dificultades de acceso a entender sus
estructuras de funcionamiento internas. Este es otro aspecto a consi-
derar por las empresas chinas, ya que podría constituir un riesgo adi-
cional en su estrategia de expansión internacional, producto de ciertos
desafíos en relación a legislación que protege la libre competencia en
los mercados.
Finalmente, surge el tema de la sustentabilidad, de múltiples dimen-
siones (medioambiental, laboral, sociales, etc.). En este sentido, han
surgido ciertas voces que cuestionarían los estándares de operación de
ciertas empresas chinas en la región a propósito de ciertos hechos, lo
que ha dado origen a la discusión de si acaso la IED china tendría per se
mayores problemas asociados en comparación a capitales provenien-
tes de otros países19.
95
IGNACIO TORNERO
Tabla 13: principales problemas percibidos por asesores en las operaciones de IED de
empresas chinas en el mundo
Experiencia No está familiarizado con la estructura de operaciones inter-
nacionales
No está lo suficientemente familiarizado con prácticas de
negocio internacional
A veces ignora requisitos aplicables a la IED
Uso de asesores No hace uso efectivo de asesores externos
Exceso de dependencia en personas de gobierno para búsque-
da de oportunidades
Uso de “finders” sin la debida experiencia
Falta de disposición a pagar retainer de asesores financieros
para realizar investigación
En mercados en desarrollo, depende más del apoyo del gobier-
no que documentos legales
Estrategia/
Planificación
No tiene una estrategia o plan internacional claro
No tiene un plan de integración posterior al cierre
Velocidad Entra al proyecto demasiado tarde y es lento para actuar
Esperas entre negociaciones sin dar retroalimentación a la
contraparte
Inadecuada transparencia sobre procesos internos y tiempo de
toma de decisiones
Por lentitud de acción, pierde oportunidades de inversión
Otras Solo se enfoca en activos “a la venta”
No logra presentar un caso convincente al vendedor de la
estrategia del comprador
Problemas en la comunicación y de entendimiento cultural
Baja tasa de éxito de negociación en comparación a estándar
internacional
Fuente: tabla elaborada con información de CGGT
96
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
Capítulo V. La nueva relación entre China y Estados Unidos y el
Covid-19, y su impacto en la IED china en América del Sur
Dos fenómenos que han impactado al mundo de forma notable en los
últimos años: el surgimiento de una nueva relación entre Estados Uni-
dos y China a la iniciada en la década de los 70, y la aparición de la
pandemia del Covid-19.
En primer lugar, la llegada al gobierno del ex presidente norteameri-
cano Donald Trump, se puso término a la estrategia de integración
de China al mundo occidental iniciada por Richard Nixon —junto a
Henry Kissinger— a través del surgimiento de la llamada “guerra” o
“disputa comercial”. Si bien este enfrentamiento ha puesto énfasis en
déficits arancelarios, en realidad, dice relación con un problema más
profundo y complejo relacionado con derechos de propiedad intelec-
tual, desarrollo tecnológico, actuaciones de empresas estatales, el au-
mento de los flujos de IED china en el mundo, visiones sobre derechos
humanos, la llegada al poder de Xi Jinping, entre otros. En lo medular
se refiere a la consolidación de cierta visión ya existente en Estados
Unidos sobre el nuevo rol que China buscaría ocupar en el mundo, y la
forma adecuada en la que la primera debería reaccionar. Esto ha que-
dado de manifiesto con la postura que el nuevo presidente de Estados
Unidos (Joe Biden) ha tenido respecto a China en sus pocos meses
de gobierno, la que no se ha apartado del estilo de la iniciada por su
antecesor.
Por otra parte, el surgimiento del virus SARS-CoV-220 y la pandemia
del Covid-19 ha acrecentado el distanciamiento descrito anteriormen-
te, situación a la que, además, se han sumado ciertos actores de la
Unión Europea, países como Canadá y Australia, que históricamente
han estado más ligados a Estados Unidos que a China.
¿Cómo estos antecedentes han influido en la llegada de capitales chi-
nos a América del Sur, y qué se puede esperar para los próximos años?
En relación a la llegada de IED china y contratos, entre 2018-2020 la
región recibió USD 39.770 millones, es decir, más de un 20% de lo
recibido en todo el periodo 2005-2020 (CGIT, 2021). Además, si bien
se registró un récord histórico de IED china en 2016 en el mundo y la
20 A la fecha de preparación de este capítulo (junio de 2021) no existe evidencia cien-
tífica concluyente en el sentido de determinar que el origen del SARS-CoV-2 se
haya iniciado en Wuhan (capital de la provincia de Hubei, China) ni tampoco a la
forma de cómo este virus se originó concretamente.
97
IGNACIO TORNERO
región, el 2018 fue el segundo año con la mayor IED china en América
del Sur, sin perjuicio de la tensión existente en las relaciones entre
Estados Unidos y China.
Ciertamente, el Covid-19 afectó considerablemente la actividad china
el 2020 en términos de flujos de capital hacia América del Sur, ya que
la prioridad estuvo probablemente puesta en la reactivación de la acti-
vidad interna. Sin embargo, con la recuperación de la economía china
vista el 2020 (2,3% de crecimiento del PIB) y el crecimiento sobre el
8% esperado por el FMI para el 2021, es probable que la actividad de
IED al mundo vuelva a su tendencia anterior.
Es por ello que, post Covid-19, la llegada de flujos de IED china a Amé-
rica del Sur debiera mantenerse en los próximos años; posiblemente
con una mayor diversificación en términos de industrias más allá de
recursos naturales, con una creciente participación de empresas pri-
vadas, y una mayor sofisticación de las empresas como ejecutivos que
lideran las mismas. Sin embargo, será necesario ver cómo la IED china
enfrenta los principales desafíos descritos en el Capítulo IV, y de qué
manera los capitales chinos logran integrarse a un ecosistema socio-
cultural diferente al de China y Asia en general, requisito fundamental
para poder consolidar el fenómeno en el tiempo como lo han hecho
exitosamente países como Estados Unidos, España, Canadá y Japón.
Por el contrario, tratándose de la nueva relación entre Estados Unidos
y China y su impacto en la IED china hacia el mundo, es muy probable
que no se trate de una situación transitoria como el Covid-19; por lo
que se espera que se intensifiquen las barreras y/o restricciones para
las empresas chinas en sus inversiones en ciertas regiones del mundo
como América del Norte y ciertos países de la Unión Europea, lo que
posiblemente genere una mayor redirección de dichos flujos a zonas
geográficas como Asia y América del Sur. Sin perjuicio de lo cual, no
se puede descartar el surgimiento de presiones de ciertos países para
“contener” la llegada de inversiones chinas al continente sudamerica-
no o, al menos, una mayor competencia tratándose de sectores estra-
tégicos de la economía como el internet de las cosas.
98
DIEZ AÑOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA CHINA (IED) EN AMÉRICA DEL SUR...
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100
Migración china en América Latina:
experiencias multidimensionales
Maria Montt Strabucchi
Doctora en Estudios Culturales Latinoamericanos, Universidad
de Mánchester (2017). Profesora asistente del Instituto de
Historia, y miembro del Centro de Estudios Asiáticos UC.
E-mail: mumontt@uc.cl
Resumen
En las últimas décadas es posible notar un aumento en el número de
migrantes desde Asia hacia distintos lugares del globo incluyendo a
América Latina, resultado del proceso de apertura en términos eco-
nómicos y de fronteras por parte de la República Popular China, así
como una mayor vinculación con el escenario internacional en térmi-
nos económicos, políticos y culturales. Este texto introduce los ante-
cedentes históricos de la migración china a la región remontándose
al siglo diecinueve, y su desarrollo en la actualidad. Con un foco en
la experiencia latinoamericana de migrantes chinos, y con atención a
las dimensiones regionales, nacionales y subnacionales, se proponen
el conocimiento, el intercambio y la comunicación como ejes desde los
cuales abordar la migración china en América Latina para una mejor
comprensión y relación con migrantes chinos a nivel local.
Palabras clave: China, migración, colaboración, racismo, discriminación
101
MARIA MONTT STRABUCCHI
Introducción
“El estado mexicano no permitirá, nunca más, el racismo, la discrimi-
nación y la xenofobia” eran las palabras que el día lunes 17 de mayo
de 2021 expresó el presidente de México Andrés Manuel López Obra-
dor, realizando una petición de perdón por agravios a la comunidad
china en México (Etchegaray, 2021). Esto, a raíz del asesinato de 303
personas chinas en Torreón, en mayo de 1911. Estas palabras adquie-
ren un significado especial considerando el aumento del racismo hacia
personas chinas, o reconocidas como tales, a raíz de la pandemia del
Covid-19 desde enero del 2020, así como otros actos de violencia en
contra de comunidades asiáticas1. La pandemia trajo consigo la reacti-
vación de racismos históricos: memes, agresiones verbales y físicas, así
como el “origen chino” del virus estuvieron presentes en redes sociales
y diversos medios. En distintos lugares del mundo incluido varios paí-
ses latinoamericanos, aparecieron expresiones de violencia a raíz de
la asociación del origen del virus con China, el país en donde se regis-
traron los primeros casos. Estas expresiones se dan en un contexto de
aumento de integración económica y política entre América Latina y la
Repúbl