Content uploaded by Iñaki Gutiérrez-Ibarluzea
Author content
All content in this area was uploaded by Iñaki Gutiérrez-Ibarluzea on Dec 02, 2021
Content may be subject to copyright.
INFORME SOBRE LA AGENCIA
ESTATAL DE SALUD PÚBLICA.
PROPUESTAS DE LA SOCIEDAD ESPAÑOLA DE
SALUD PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN SANITARIA
(SESPAS) PARA SU DISEÑO Y FUNCIONAMIENTO.
SESPAS y Escuela de Salud Pública de Menorca, Lazareto del Puerto de Maó, septiembre de 2021
ISBN: 978-84-09-34953-1
Producido por la Sociedad Española
de Salud Pública y Administración Sanitaria (SESPAS)
Parc TecnoCampus Mataró-Maresme Edifici TCM2
Planta 2. O3. Avda Ernest Lluch, 32
08302 Mataró, Barcelona
https://sespas.es/
COORDINADORES
Ildefonso H. Aguado
Daniel G. Abiétar
2
Índice
Resumen 4
Recomendaciones 9
1. Introducción y propósito del Informe 15
2. Metodología para la elaboración del Informe 19
3. Antecedentes 21
3.1. Marco legal y contexto institucional. 21
3.2. Instituciones de salud pública de referencia. 25
3.3. La oportunidad de una Agencia Estatal de Salud Pública. 36
4. Misión, visión y valores. 44
Misión 44
Visión 44
Valores 44
5. Principios rectores y de buena práctica de la AESP 46
6. Elementos definitorios del Agencia Estatal de Salud Pública 49
6.1. Forma jurídica 49
6.2. Programación de los objetivos de la agencia 51
6.3. Adscripción 53
7. Estructura 54
7.1. Estructura orgánica 54
7.2. Estructura funcional 57
8. Ejercicio de sus competencias 61
9. Recursos financieros 63
3
9.1. Régimen jurídico del personal conforme al marco del artículo 108 quater de la
ley 40/2015. 63
10. Diseño institucional 64
10.1. Requisitos para la puesta en marcha de la AESP 66
10.2. Áreas funcionales de la AESP 68
ÁREAS TRANSVERSALES: 68
ÁREAS TEMÁTICAS: 70
11. Funciones de la Agencia Estatal de Salud Pública. 74
11.1. Gestión directa de las funciones esenciales de salud pública que corresponden
al nivel estatal 74
11.2. Funciones de asesoramiento y apoyo 78
12. La AESP y el lago de datos 82
13. Los profesionales de la AESP 85
ANEXO I 89
ANEXO II 91
ANEXO III 94
4
Resumen
El Gobierno de España, en aplicación de la Ley 33/2011 General de Salud Pública y
estimulado por la actual crisis sanitaria, ha decidido impulsar la creación de una institución
estatal de salud pública enmarcada en la reforma del sistema de salud pública y descrita en el
componente 18 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Gobierno de España,
2021). El Plan indica que debe configurarse como un centro de excelencia que ejerza funciones
en dos ámbitos principales: Vigilancia en salud pública, evaluaciones de riesgos y análisis de la
situación en salud de la población española; y, Preparación y coordinación del sistema sanitario
ante amenazas para la salud pública, principalmente de carácter epidémico, pero también ante
otras crisis sanitarias consecuencia de, por ejemplo, el cambio climático (incremento de
temperaturas, inundaciones, etc.). Se indica que debe también monitorizar y evaluar la Estrategia
de Salud Pública, y aportar capacidades técnicas y científicas al diseño y evaluación de políticas
de salud y a la mejora de los servicios de salud pública y sus actuaciones. La Sociedad Española
de Salud Pública y Administración Sanitaria (SESPAS), que tiene entre sus fines la promoción del
buen gobierno de la sanidad y el desarrollo efectivo de las políticas de salud, considera que la
creación de una Agencia Estatal de Salud Pública es una oportunidad para trasformar las políticas
de salud y mejorar la salud de la población española además de constituirse en una pieza clave
en la Estrategia Nacional de Largo Plazo (España 2050). Por ello, y desde la perspectiva de servicio
a la sociedad, decidió contribuir a su proceso de creación redactando este informe, que pretende
recoger propuestas que faciliten las decisiones sobre la configuración de esta nueva institución
desde una perspectiva científica, técnica e independiente, y basada en los valores e ideas que
fundamentan la salud pública.
Con este objetivo, SESPAS creó un amplio grupo de trabajo con personas expertas,
procedentes de diversos ámbitos relacionados con la salud pública y de sus diez sociedades
científicas federadas. Este grupo de trabajo ha revisado el marco legal e institucional a nivel
nacional e internacional para organismos similares, recopilando y seleccionando las
contribuciones científicas y técnicas más relevantes para la configuración de un organismo que
5
sea capaz de liderar y coordinar la salud pública estatal. El documento final no solo aspira a
realizar recomendaciones sobre el mejor diseño institucional y funcional de la Agencia, sino
también a iniciar y catalizar un diálogo que profundice en las mismas.
La crisis social, ecológica, sanitaria y económica acrecentada por la COVID-19 supone un
reto de extraordinaria magnitud para la salud pública española. No solo por las debilidades
propias de esta última, sino también por la magnitud, complejidad e inminencia de los retos a los
que se enfrenta la salud poblacional en todo el mundo, retos cuya respuesta requiere de
instituciones coherentes. Por ello, aquellos países con mejores políticas de salud ya han
emprendido cambios de calado en sus agencias y otras organizaciones de salud pública. No hay
pues duda sobre la oportunidad de crear en España un organismo que contribuya a diseñar una
política de salud integral, garantizar la seguridad sanitaria y abordar de manera solvente los retos
presentes y futuros para la salud pública. Dicho organismo deberá contar con suficientes
capacidades y recursos para ejercer el liderazgo y coordinación de una red de centros, así como
una fuerza humana, científica y tecnológica que aportará valor añadido a las instituciones que
influyen y están implicadas en la salud poblacional, incluyendo la ciudadanía y los actores
políticos. La reciprocidad será un elemento fundamental de dicha red, y para que esa
reciprocidad exista es clave que la nueva institución se acompañe de una mejora del sistema de
salud pública, pues de la mano de la creación de una Agencia Estatal de Salud Pública deben
producirse otros esfuerzos presupuestarios, tanto estatales como autonómicos y municipales, de
apuesta por la salud pública y la seguridad sanitaria. La creación de la Agencia Estatal unida al
refuerzo del sistema de salud pública tendrá indudables beneficios humanos, sociales y
económicos; responderá a las necesidades históricas de este ámbito; y aprovechará la ventana
de oportunidad que la gran crisis sanitaria y social vivida ha generado.
A la futura Agencia le es exigible un alto nivel científico y de profesionalidad en las
acciones de salud pública que tenga encomendadas y una buena gobernanza para que ejerza el
poder que se le conferirá de un modo socialmente eficaz, competente, íntegro, equitativo,
transparente y responsable. Además, deberá ceñirse a los principios de actuación establecidos
normativamente para las Administraciones sanitarias: equidad, salud en todas las políticas,
pertinencia, precaución, evaluación, transparencia, integralidad y seguridad. Para lograr la
6
excelencia científica y técnica y para adherirse a los principios de buena administración, en este
informe se ha previsto una estructura orgánica acorde. Un diseño institucional que prevé
fórmulas de dotación de los órganos de gobierno que primen la excelencia, así como órganos que
garanticen el buen gobierno.
La forma jurídica óptima para la nueva institución, de acuerdo con el contexto jurídico y
las funciones previstas, es la de “agencia”, ya que esta forma tiene capacidad de ejercicio de
potestades administrativas y se caracteriza por la autonomía, la agilidad y la flexibilidad en la
gestión, la transparencia, la rendición de cuentas y la evaluación por resultados. Una Agencia
Estatal de Salud Pública (AESP) adscrita al Ministerio de Sanidad, a través de la Secretaría de
Estado de Sanidad, puede asumir competencias de gestión directa. Tanto las previstas en el
citado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como generando y trasladando
conocimiento a los distintos niveles de gestión; a la propia Administración General del Estado, las
CC.AA. y las entidades locales.
La AESP deberá adoptar una estructura organizada en red, que requerirá para su
funcionamiento de un nodo coordinador, 17 nodos autonómicos y una serie de nodos temáticos
y técnicos. Incluirá además una red de personas expertas. El nodo coordinador de la AESP no será
un nodo central ni centralizador que asume todas las tareas, sino que dinamizará la red para
asegurar la ejecución de las líneas de actuación acordadas en sus órganos colegiados de gobierno,
encargándose de alinear los recursos y servicios disponibles. Se trata de articular una red de
instituciones que, contando con todas las capacidades -estatales, de las comunidades
autónomas, y las supraestatales que sean-, estimulará la inteligencia de salud pública nacional e
internacional. Dicha inteligencia deberá ser puesta al servicio de las administraciones públicas,
las entidades y organizaciones sociales de toda índole, las empresas y el conjunto de la sociedad.
Sobre su organización funcional, la agencia deberá contar con unas áreas transversales y
otras áreas temáticas. Las áreas transversales concentrarán recursos humanos y materiales
especializados, que trabajarán al servicio de las áreas temáticas, y proveerán los medios para que
éstas puedan llevar a cabo sus objetivos. Entre las áreas transversales consideradas se podrían
citar: Epidemiología y ciencias de datos, sistemas de información, y prospectiva; Identificación y
7
análisis de políticas e intervenciones; Visualización de datos y estrategia comunicativa;
Capacitación competencial y fomento/retención del capital humano; e, Innovación en salud
pública. Las áreas temáticas serían los grandes ejes en los que la AESP aportaría valor estratégico,
suponiendo un revulsivo en la forma de hacer salud pública. Así, se trataría de convertir los retos
de la salud pública del siglo XXI en líneas específicas de desarrollo del conocimiento y de la acción
de la AESP, actualizando el esquema consuetudinario de disciplinas o funciones de la salud
pública. Entre las áreas temáticas consideramos fundamentales al menos las cuatro siguientes:
Vigilancia de salud pública e información sanitaria; Salud y equidad en salud en todas las políticas
y “una sola salud”; Políticas e intervenciones en salud pública; Evaluación de políticas de salud.
En lo relativo a las funciones, una tarea esencial de la AESP deberá ser asesorar en materia
de salud pública, así como apoyar las iniciativas, acciones o cambios requeridos para mejorar la
salud en la población. Entre los destinatarios de las funciones de asesoramiento y apoyo de la
AESP se encontrará la administración sanitaria y también otras administraciones (como
medioambiente, trabajo, educación, alimentación, consumo, igualdad o ciencia), estatales,
autonómicas y locales. Y, del mismo modo, la voz de la AESP deberá ser referente para gobiernos
y parlamentos, para sectores productivos y de servicios (como alimentación o turismo), para
entidades sociales y ciudadanas, para empresas y trabajadores, para profesionales e
investigadores de la amplia variedad de disciplinas relacionadas con la salud pública, así como
para la ciudadanía.
Será asimismo estratégico disponer de profesionales de salud pública con altas
capacidades científicas y técnicas, por lo que una de las funciones transversales de la AESP deberá
ser la capacitación competencial, el fomento del bienestar laboral y la retención consecuente del
capital humano, interactuando con las administraciones e instituciones concernidas para
conseguir, lo antes posible, una fuerza profesional en salud pública con el volumen y la calidad
necesarias.
El alcance de las funciones de salud pública de gestión directa que asumirá la AESP
dependería de las competencias de la Administración General del Estado que quieran
incorporarse a la Agencia. Entre ellas se pueden incluir las siguientes: la planificación estratégica
8
de salud pública estatal, incluyendo la seguridad sanitaria (preparación ante amenazas y
respuesta en crisis sanitarias); la priorización de políticas de salud pública y las estrategias de
comunicación; la valoración el estado de salud de la población y de sus condicionantes sociales;
la transversalidad y la horizontalidad de las políticas de salud (salud y equidad en salud en todas
las políticas estatales); y la verticalidad de dichas políticas (servir de nexo enriquecedor entre el
nivel de la Unión Europea y las administraciones de las comunidades autónomas y locales).
Existen otras funciones que también podría asumir, siempre previa valoración de la eficiencia de
la Agencia para la gestión de estas.
96Por último, este informe incluye diversas recomendaciones concretas sobre los
principales elementos a tener en cuenta en la creación de la futura Agencia Estatal de Salud
Pública que se exponen a continuación.
9
Recomendaciones
A continuación, se describen las principales recomendaciones fruto del proceso colectivo
de redacción, evaluación y deliberación sobre este informe, que culminó el 24 de septiembre
de 2021, en el Encuentro virtual “El futuro Centro Estatal de Salud Pública” organizado por la
Sociedad Española de Salud Pública y Administración Sanitaria en el marco de la Escuela de
Salud Pública de Menorca.
1. El modelo de estructura institucional que se propone para el Centro Estatal de Salud Pública
es el modelo “agencia”. Con ello, se dota de independencia técnica a la Agencia Estatal de
Salud Pública (AESP) desde un contrato marco que define sus responsabilidades. Además,
este modelo permite la ejecución de funciones de gestión directa, así como la influencia de
la AESP en las políticas de salud pública, sustentándose esta última en su prestigio. Prestigio
al que se llegaría a través de su buen gobierno, del rigor científico-técnico en sus
actuaciones, del ejercicio de la coordinación territorial priorizando la equidad y de una
estética propia que cuide la puesta de escena y su discurso sobre la salud, mediante una
estrategia de comunicación.
2. La AESP debe ser una pieza fundamental de la Estrategia Nacional de Largo Plazo (España
2050) a fin de lograr una España más sostenible, saludable y competitiva que la actual con
el beneficio conjunto de la toda la ciudadanía. Por ello la AESP debe crearse como
institución que contribuya decisivamente a la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud,
a preparar nuestro estado de bienestar para una sociedad más longeva, y a establecer
sinergias con otras políticas de gobierno que faciliten la transición ecológica.
3. La AESP nace para reforzar la inteligencia colectiva de la salud pública en España. El
objetivo principal es liderar y coordinar la mejora cualitativa y cuantitativa de las
funciones esenciales de salud pública que le sean asignadas y el apoyo catalizador a las
implementadas en el conjunto del sistema de salud pública español (ver recomendación
6). No se trata únicamente de reunir centros ahora dispersos para evitar dispersión y
10
duplicidades, lo que es deseable, se trata de configurar una Agencia capaz de contribuir a la
Estrategia Nacional de Largo Plazo maximizando la eficiencia y la orientación innovadora y
común en el desempeño de la actuaciones de salud pública estatal, así como su
coordinación y eficiencia con las agencias supranacionales y con las funciones propias de
administraciones autonómicas y locales en materia de salud pública.
4. El contexto histórico, político y social en España, así como las funciones previstas para la
AESP, hacen que su estructura deba ser necesariamente en red. La AESP contaría con los
mejores recursos en salud pública existentes en España, así como con la inteligencia
colectiva agrupada de los distintos componentes de la red, incluyendo estructuras de las
distintas administraciones y también otros centros y recursos de excelencia en salud
pública de diversa naturaleza. A su vez, dichos recursos e inteligencia deberían circular por
dicha red, disponiendo las mejores capacidades del conjunto donde sean necearías y
solventando problemas de desigualdades territoriales. Así, la estructura de la AESP sería
paraguas de nodos autonómicos, sin cesión de competencias ni recentralización de estas.
Los nodos autonómicos se organizarían como cada comunidad autónoma lo determine para
conseguir la máxima eficiencia.
5. La AESP actuaría como institución interdependiente en una red de servicios de salud
pública, así como de centros de excelencia, expertos e incluso otros sectores de la
administración. El prestigio de la institución sería un valor instrumental fundamental para
que esta tenga una verdadera influencia en su labor inductora. Este prestigio se alcanza,
entre otras cosas, mediante el buen gobierno, asegurando la independencia de las
designaciones de cargos unipersonales, la independencia técnica (a partir del contrato
marco con el Ministerio de Sanidad) y la capacidad para atraer y retener talento con unas
políticas de personal atractivas y flexibles, acorde a estos fines.
11
6. Las funciones sobre las que la AESP fundamentaría su trabajo de coordinación y, en
ocasiones, de ejecución, se enumeran a continuación. Las 7 primeras son funciones de
gestión directa (“lo que hace la AESP”), mientras que las 4 últimas son de asesoramiento y
apoyo, eminentemente de catalizar la acción de los distintos actores (“lo que facilita hacer
la AESP”):
6.1. La vigilancia en salud entendida como una vigilancia integral, que incluya desde los
determinantes proximales de la salud hasta los más distales -relacionados con los
activos comunitarios y las políticas públicas y privadas que afectan a la salud de las
personas-, incluyendo inexcusablemente los determinantes sociales de la salud. Por lo
tanto, esta función debe incluir el liderazgo y coordinación de la Red de Vigilancia en
Salud Pública (RENAVE), debiendo esta integrarse plenamente en la AESP que a su vez
se coordina con los organismos supranacionales correspondientes.
6.2. La preparación del sistema sanitario ante alertas y amenazas para la salud pública, las
relativas a enfermedades transmisibles, y cualquier otro tipo de alertas (como por
ejemplo catástrofes naturales o accidentes industriales), y la coordinación de las
respuestas a las mismas. Estas respuestas deben partir del reconocimiento
institucional del papel clave de los servicios de salud pública y centros de excelencia
en dichas crisis, así como de la creación y fortalecimiento de espacios intersectoriales
comunes previamente construidos (no solo dentro de la administración, sino también
fuera de esta, con otros agentes clave para la salud pública, como el tercer sector).
6.3. El apoyo, coordinación, seguimiento y evaluación de las estrategias relacionadas con
la salud pública, incluyendo el seguimiento y la evaluación de la Estrategia de Salud
Pública, pilar de la aplicación del principio de Salud en Todas las Políticas y del enfoque
Una Sola Salud estableciendo los mecanismos de coordinación con otras áreas del
Gobierno.
12
6.4. La interacción y coordinación con organismos supranacionales en materia de salud
pública. La verticalidad en sus relaciones institucionales también debe beneficiar los
niveles infraestatales (autonómico y local) que participan y contribuyen a su vez a esta
interacción.
6.5. La evaluación de políticas y programas con impacto en la salud pública. Función
insigne y prioritaria de la AESP. Por su estructura orgánica en red, su carácter
multidisciplinar e intersectorial, la AESP llevaría la evaluación de políticas y programas
con un impacto sobre la salud, propuestos o ejecutados desde cualquier sector.
6.6. La participación en el funcionamiento de la Comisión Salud Pública y de las Ponencias
relacionadas con la salud pública del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de
Salud (SNS). Siendo Comisión y Ponencias agentes clave para la toma de decisiones
políticas en materia sanitaria y de salud pública, la AESP se implicaría en la planificación
y seguimiento de su agenda con su aporte científico técnico. Así, entre otras
cuestiones, la AESP participaría en la revisión y actualización de la Cartera de Servicios
de Salud Pública del SNS.
6.7. El asesoramiento y la financiación para facilitar la acción innovadora en salud pública
a través de programas e intervenciones que puedan llevar a cabo las administraciones
autonómicas y locales y/o sus entidades/colectivos aliados en la sociedad, y su
mejora progresiva bajo criterios científicos.
6.8. El apoyo y asesoramiento para la estrategia comunicativa y de respuesta ante
demandas o necesidades de información en las administraciones y en la sociedad. La
AESP debe posicionarse en asuntos de importancia para la salud poblacional (desde el
uso de mascarillas -cuándo, cómo, dónde- hasta recomendaciones sobre otros
determinantes de la salud con impacto mediático).
13
6.9. El apoyo y asesoramiento para el desarrollo de legislación básica con un impacto sobre
la salud pública, así como la trasposición de legislación europea al respecto. Con este
objetivo, la AESP pondría a disposición de las administraciones las fórmulas legales más
efectivas y con mejor calidad normativa para la ganancia en salud.
6.10. Desarrollo de políticas y prioridades de formación (competencias profesionales),
de desarrollo (carrera profesional) y de investigación en salud pública.
6.11. El apoyo y asesoramiento para la toma de decisiones que afecten a la salud
pública, determinando procesos deliberativos, participativos y participados,
estructurados, transparentes, documentados y evaluados.
7. La Agencia Estatal de Salud Pública tendría, entre sus mandatos, el cumplir, y hacer
cumplir, el artículo 4 de la Ley General de Salud Pública, sobre el derecho a la información
en materia de salud pública de la ciudadanía. Ello debe ser establecido como finalidad en
los datos que la AESP recoja, procese, analice, difunda o comunique. De igual manera debe
ser establecida esta finalidad por todas aquellas instituciones que colaboren con la AESP, en
lo que se refiere a la cesión o acceso a los datos que gestionen y que sean incorporados a la
información que, en materia de salud pública, gestione la AESP para dar cumplimiento a sus
funciones.
8. En lo relativo al data-lake sanitario en desarrollo, la AESP debe estar en dicho proceso, a fin
de asesorar y evaluar las políticas y programas de salud pública. Es también un requisito
para la integración vertical de la AESP con los organismos internacionales.
14
9. La AESP tendría dos líneas: preparar el lago de datos sanitarios (que debiera ser “lago de
datos de salud”, y preparar también su futura utilización y explotación basada en el
conocimiento existente) además de seguir con el mantenimiento (e incluso montaje) de los
sistemas de información en salud existentes (no solo sanitarios), preparíandolos para un
uso diferente y un mejor acceso. Respecto a esta última línea, el objetivo de la AESP debe
ser el uso de sistemas de información locales, no la expropiación de estos (lógica de no
injerencia). Esto se consigue explicitando que el objetivo verdadero de la AESP sería
conseguir una estructura de modelo de datos común, que no sistemas de información
idénticos. Los datos deben ser interrogables en cualquier momento.
10. La innovación en la AESP, también desde su propia creación como Agencia, requeriría de la
participación de las generaciones de jóvenes profesionales vinculados con la salud pública
en sus múltiples facetas, ya que son quienes afrontarían los retos del futuro. Del mismo
modo, la AESP necesita partir de, y mantener, fuertes vínculos con la sociedad a la que
presta sus servicios, estableciendo vías directas de participación y colaboración para
conocer sus necesidades y activos, percepciones y expectativas en relación con la salud.
11. En el ámbito de la investigación, la conformación de la Agencia debería adoptar un modelo
que permita interacción constante de sus profesionales con los ámbitos académicos y
centros de investigación.
15
1. Introducción y propósito del Informe
La pandemia de la COVID-19 ha puesto de relieve la importancia de la salud pública, no
sólo como el conjunto de disciplinas científicas y profesionales
1
, sino también como una
institución imprescindible para la adecuada gobernación de las sociedades
2
, y que va más allá
de lo que se entiende por Sanidad Pública
3
Gro Harlem Brutland, a propósito de la epidemia de SARS en 2003 y en el desarrollo de
sus responsabilidades como directora general de la OMS, advirtió explícitamente de la
eventualidad de la presentación de nuevas pandemias y recomendó encarecidamente a los
países que reforzaran y mejoraran sus dispositivos de salud pública, tanto cualitativa como
cuantitativamente
4
. Recomendación que, lamentablemente, no ha sido atendida en casi ningún
país.
Este hecho, ha sido recordado recientemente por la Subdirectora General de la OMS,
Zsuzsanna Jakab, que identifica cuatro motivos que deben incentivar a todos los países para
invertir en salud pública y reforzar sus instituciones: (1) la transparencia y la confianza; (2) los
beneficios socioeconómicos; (3) la protección de la salud colectiva; y, (4) el intercambio de
conocimientos y la equidad
5
.
Una necesidad que se justifica, como ha señalado Alfredo Moravia
6
, por la especificidad
de los conocimientos, habilidades y hasta actitudes que deberían caracterizar el ejercicio
1
En el sentido de la definición del Institut of Medicine, como "todo aquello que desde la sociedad
hacemos para mantener y mejorar la salud de la población"
2
En el sentido que supuso la promulgación en 1848 de la Public Health Act. Disponible en: Calman K. The
Public Health Act and its relevance to improving public health in England now. BMJ 1998; 317: 596-8.
3
Porta M, Greenland S, Hernán M, dos Santos Silva I, Last M, eds. A dictionary of epidemiology. 6ª edición.
Nueva York: Oxford University Press; 2014. http://cort.as/-AkDz
4
Brundtland G H. Comunicado de prensa. OMS. 5 de julio 2003. Accessible en:
https://www.who.int/mediacentre/news/releases/2003/pr56/es/
5
Jakab Z, Selbie D, Squires N, Mustafa S, Saikat S. Building the evidence base for global health policy: the
need to strengthen institutional networks, geographical representation and global collaboration. BMJ Glob Health.
2021 Aug;6(8):e006852 https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC8362694/
6
Editor de la revista americana de salud pública y que ha denunciado la falta de liderazgo salubrista.
Moravia A. The Public Health we need. Am J Public Health 2020; 110: 923-4.
16
profesional de las personas que se dedican a la salud pública. Saberes, destrezas y actitudes
que proporcionan la pericia y el criterio apropiado para lidiar con este tipo de problemas. Y que,
como es obvio, requieren formación y experiencia en salud pública que, a diferencia de la labor
clínica, se focaliza en la salud poblacional. Una visión imprescindible para reconocer, identificar,
analizar, comprender hasta donde sea posible y tratar de modificar favorablemente los
problemas colectivos de salud.
Estas características de la salud pública pueden amortiguar la confusión y el desasosiego
de la ciudadanía que inevitablemente se producen en situaciones de incertidumbre. Incluso o
todavía más, cuando el alud de datos de significado incierto nos bombardea cotidianamente y
la información relevante se diluye en un mar de ambigüedades y de contradicciones.
Formación y experiencia que pueden proporcionarse desde unas instituciones que,
además de imparciales y ecuánimes, sean prestigiosas, acreditadas y creíbles por la
ciudadanía, con profesionales competentes y solventes. También, capaces de informar con
rigor desde la evidencia disponible en cada momento y tras su evaluación crítica, de forma
comprensible y oportuna, disponiendo de los recursos adecuados para desarrollar sus
funciones, rindiendo cuentas públicamente, argumentando sus decisiones e incorporando
permanentemente las mejoras apuntadas por las evaluaciones periódicas. Tanto las
instituciones como las personas expertas deben tener una perspectiva europea, superando las
limitaciones de una visión estrecha desde la óptica española. Sin olvidar que una parte
importante de las diferentes acciones llevadas a cabo entre diferentes países vecinos -y las
declaraciones realizadas por diferentes expertos- han dado lugar a contradicciones, dificultando
el entendimiento por parte de la población de las medidas que se implementaban en cada
lugar. Instituciones que además de respetar las leyes vigentes, sean capaces de promover la
aplicación, desde la perspectiva de la evidencia científica y la ética, de aquellas consideraciones
que, por un lado, faciliten la convivencia entre las comunidades, grupos y personas que
constituyen la ciudadanía española y, por otro lado, contribuyan a la mejor comprensión y
comunicación de las decisiones sanitarias para la protección de la salud comunitaria.
17
La necesidad de este tipo de instituciones ha quedado patente con la experiencia de la
pandemia, lo que supone también una oportunidad para su fomento y desarrollo como
reclaman diversas instancias
7
. Se requiere por tanto de una iniciativa que, al menos
parcialmente, se pretende catalizar mediante la propuesta presente, que tiene carácter de
documento de trabajo.
El propósito principal de este Informe es el de promover y contribuir al proceso de
creación de la Agencia Estatal de Salud Pública, y de estimular la participación de las
instituciones y personalidades que sepan, quieran y puedan mejorar sus planteamientos para,
en último término, conseguir la materialización de la Agencia en un tiempo razonablemente
breve
8
. Se ha tratado de que las propuestas y recomendaciones contenidas en el documento
sean abiertas en forma de sugerencias dirigidas a todos los actores que participen en la
configuración de la Agencia aportando argumentos sobre las ventajas e inconvenientes de las
diversas opciones sobre su diseño y funcionamiento.
Con este propósito general, el objetivo de este Informe es el de explorar, desde una
perspectiva técnico-científica y de diversidad ideológica, los retos que plantea la conformación
de un futuro Centro Estatal de Salud Pública, tal como se refleja en el componente 18 del Plan
de Renovación, Transformación y Resiliencia. En concreto se comparten análisis e
interpretaciones sobre los siguientes aspectos:
● La necesidad de una Agencia Estatal de Salud Pública.
7
Véase, por ejemplo, la octava recomendación de la ponencia sobre paternalismo y libertad del
encuentro anual del grupo de Ética y Salud Pública que literalmente reza: "Aunque la última palabra sobre la
legitimidad de las medidas de salud pública la tiene la ciudadanía a través de sus representantes
democráticamente elegido, es conveniente que existan Agencias de Salud Pública integradas por expertos de
reconocido prestigio, independientes ideológicamente y estables en el tiempo, que ayuden a tomar decisiones
científicamente bien formadas." Segura A, Puyol A (compiladores) Salud Pública y Covid-19. Cuaderno 58.
Barcelona: Fundación Grífols. Accesible en: https://www.fundaciogrifols.org/es/web/fundacio/-/58-salud-
publica-y-covid
8
Las buenas intenciones de los autores del documento no garantizan en absoluto su calidad ni su utilidad
por lo que además de eventuales conflictos de interés y sesgos cognitivos involuntarios e inconscientes asumimos
públicamente nuestra condición de profesionales de la salud pública y, por ello, personalmente interesados en la
promoción y el desarrollo de las instituciones, las materias y disciplinas académicas, y los puestos de trabajo
relacionados con la salud pública, de modo que nos declaramos expuestos a un sesgo de corporativismo que
podría modular, en el sentido de distorsionar, nuestros pareceres y nuestras recomendaciones.
18
● El marco nacional e internacional en el que se enmarcaría esta futura Agencia, y qué
referencias pueden tomarse para el diseño.
● Las bases jurídicas, estructurales y organizativas definitorios de la agencia.
● El diseño institucional.
● Las posibles funciones de la agencia.
El informe incluye con unas recomendaciones basadas en el análisis previo.
19
2. Metodología para la elaboración del Informe
SESPAS configuró un grupo de trabajo amplio con dos coordinadores, un grupo redactor
(8 personas incluyendo los coordinadores) y un grupo consultor (20 personas) que también ha
participado opcionalmente en la redacción (Anexo I). El proyecto de redacción ha sido
encabezado por la coordinación (Ildefonso Hernández Aguado y Daniel G. Abiétar), y ha
repartido su tarea en dos grupos:
Se ha procedido a realizar el trabajo en 4 fases:
1. En una primera fase, los coordinadores diseñaron 2 cuestionarios para recoger ideas
respecto a: a) la estructura/guion de contenidos idóneo del documento (cuestionario 1,
solamente para grupo redactor); y, b) los objetivos, las áreas prioritarias de actuación, la
configuración organizativa básica y el modelo de gobernanza y dependencia (cuestionario 2,
tanto para grupo redactor como discusión). A partir de la lectura crítica de las respuestas, se
elaboraron dos documentos borrador: i) el guion para el informe sobre la futura Agencia Estatal
de Salud Pública ii) un cuadro resumen de las áreas prioritarias de actuación, en base a la
saturación del discurso en las respuestas (Anexo II).
2. En la segunda fase, a partir del trabajo de las respuestas de los cuestionarios y con la
experiencia del grupo redactor, se terminó de configurar el guion del documento. Tras discutir
brevemente aspectos relativos a la coherencia y cohesión del texto, así como ideas clave para el
modelo de centro (modelo de gobernanza, dependencia institucional, funciones ejecutivas y de
asesoramiento), se realizó un reparto de los distintos apartados del documento entre las/os
componentes del grupo redactor, y se inició un trabajo de discusión e integración de lo
redactado, a fin de dar más cohesión al texto final, a través de 5 reuniones periódicas (viernes
de junio y julio). La elaboración del primer borrador del Informe se envió al grupo discusión el
17 de julio, solicitando las aportaciones individuales a dicho borrador.
3. En la tercera fase (17 de julio hasta 30 de agosto) se incluyeron y discutieron dichas
aportaciones, conformándose un segundo borrador final.
20
4. En la cuarta fase (30 de agosto hasta 23 de septiembre) se discutieron con el grupo
redactor aspectos clave emergidos durante las revisiones de la tercera fase, se acortó el
borrador y se elaboró paralelamente un resumen ejecutivo del mismo.
5. En la quinta y última fase (del 24 de septiembre en adelante), el tercer borrador final
se ha debatido en el Encuentro de Salud Pública de Menorca, a través de un debate moderado
por las personas coordinadoras del proyecto, y que tendrá como objetivo precisar aquellos
aspectos más problemáticos del documento o que requieren la presentación de diversas
opciones. A partir de dicho diálogo en el encuentro y de las aportaciones recibidas, se ha
redactado el Informe definitivo sobre la Agencia Estatal de Salud Pública.
21
3. Antecedentes
3.1. Marco legal y contexto institucional.
La Ley 33/2011 General de Salud Pública dispone (Art. 47) la creación de un Centro
Estatal de Salud Pública, aunque el correspondiente Real Decreto todavía no se ha promulgado.
La idea original de dicho organismo, desarrollada en el anteproyecto de la ley, consistía en la
articulación de una red de instituciones que, contando con todas las capacidades estatales y de
las comunidades autónomas, pudiese coordinar la inteligencia
9
de salud pública para ponerla
al servicio de las administraciones públicas, las entidades y organizaciones sociales de toda
índole, las empresas y el conjunto de la sociedad. La crisis social, ecológica, sanitaria y
económica acentuada por la Covid-19 ha puesto de manifiesto la imperiosa necesidad de este
tipo de organismo, siendo el consenso amplio entre los distintos actores políticos e
institucionales
10
11
.
Dado el sistema de gobernanza progresivamente federal que nos caracteriza, se hace
preciso crear una institución con fuertes capacidades científicas y técnicas, descentralizada y
de carácter innovador. Su flexibilidad es imprescindible para entreverar sinérgicamente
capacidades, conocimientos y recursos en la dimensión vertical multinivel (del nivel europeo al
local) y en la dimensión horizontal, con los distintos ministerios y centros que de ellos
dependen. Es decir, que sea capaz de usar eficientemente el caudal científico técnico de salud
pública proveniente de los ámbitos internacionales junto con el disponible en los niveles
autonómicos y locales, evitando solapamientos, favoreciendo su contextualización a cada
realidad concreta y buscando sinergias con otras instituciones y políticas estatales. Para ello
9
Según la OMS, la inteligencia en salud pública describe el proceso de moverse desde los datos a la acción
en salud pública a través del análisis, interpretación y síntesis de los mismos. Es decir, el análisis de los datos debe
tener el objetivo específico de encontrar, de forma temprana, posibles respuestas efectivas a los problemas
detectados. Disponible en: https://www.who.int/initiatives/eios/global-technical-meeting-
2019/presentations/public-health-intelligence-in-practice
10
Dictamen comisión para la reconstrucción social y económica. Disponible en:
https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/D/BOCG-14-D-123.PDF
11
El global. El futuro Centro Estatal de Salud Pública podrá ser una Agencia Nacional. Disponible en:
https://elglobal.es/politica/el-futuro-centro-estatal-de-salud-publica-podra-ser-una-agencia-nacional/
22
debe de ser capaz de coordinarse con instituciones y personas expertas que aporten la variedad
de conocimientos y capacidades de distintos sectores (incluyendo el sanitario) para poder
aportar un enfoque de salud y equidad en salud en todas las políticas. Una cuestión que es
clave en la propuesta de Agencia Estatal realizada en este documento.
Esta colaboración trans-sectorial buscaría, por un lado, obtener sistemas de información
“completos”, mejorando la accesibilidad cruzada de todos los datos de interés público que
permita hablar con rigor de salud y sus determinantes sociales. Por otro lado, se aprovecharía
de forma orgánica la riqueza de aportaciones científico-técnicas de disciplinas diversas, para
resolver los retos de la salud pública actual.
El Ministerio de Sanidad enmarca la creación del Centro Estatal de Salud Pública (CESP)
en una reforma del sistema de salud pública que se sustenta en tres ejes: el propio Centro, la
Estrategia de Salud Pública –también incluida en la Ley 33/2011- y el impulso a la Red de
Vigilancia en Salud Pública establecida en la Estrategia de Vigilancia de Salud Pública. El marco
de actuación de esta reforma del sistema de salud pública se describe en el componente 18 del
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
12
.
En lo relativo al Centro Estatal, el documento señala la necesidad de unificar en una sola
institución las funciones de seguimiento y vigilancia en salud pública, evaluación de riesgos,
detección precoz, preparación ante amenazas sanitarias y coordinación de respuesta ante
emergencias de salud pública. Indica que debe configurarse como un centro de excelencia que
ejerza funciones en dos ámbitos principales: a) Vigilancia en salud pública, evaluaciones de
riesgos y análisis de la situación en salud de la población española; y b) Preparación y
coordinación del sistema sanitario ante amenazas para la salud pública, principalmente de
carácter epidémico, pero también ante otras crisis sanitarias consecuencia de, por ejemplo, el
cambio climático (incremento de temperaturas, inundaciones, etc.). Además, se dice que debe
12
Gobierno de España. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia 2021. Componente 18,
Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud, pp: 18-22. Disponible en:
https://www.lamoncloa.gob.es/temas/fondos-recuperacion/Documents/05052021-Componente18.pdf
23
monitorizar y evaluar la Estrategia de Salud Pública, y de aportar capacidades técnicas y
científicas al diseño y evaluación de políticas de salud y a la mejora de los servicios de salud
pública y sus actuaciones. Sin embargo, no queda especificada la participación de la salud
pública en el denominado “Data-lake-sanitario”
13
. Dada la hegemonía biomédica, suele ser
habitual que estas iniciativas estén inclinadas a considerar prioritariamente la asistencia clínica,
olvidando proveer información válida también para políticas de salud pública. Por ello parece
imprescindible influir para que el futuro Centro Estatal tenga una participación relevante en
todo lo relativo a la información sanitaria, pero también a datos, información y conocimiento
sobre factores sociales y ambientales condicionantes de la salud, pues no sólo son claves para
la orientación poblacional, la prevención de la enfermedad y la promoción de la salud, sino
también para reforzar la sostenibilidad del propio sistema de salud.
Sobre su inserción en la estructura de gobierno, se concibe el CESP con autonomía
funcional, aunque vinculado al Ministerio de Sanidad. Sus competencias podrían ser tanto de
gestión directa -por ejemplo, en la preparación y coordinación de respuesta ante situaciones de
emergencia-, como de análisis y estudio, de asesoramiento técnico, o de propuesta de medidas
a las autoridades sanitarias y a otros decisores y actores con influencia sobre la salud
poblacional.
Puesto que el CESP garantizaría y reforzaría la coordinación operativa con las
instituciones de salud pública de las Comunidades Autónomas, estas estarían representadas en
sus órganos de gobierno. Más adelante desarrollamos la cuestión del papel fundamental de las
CC.AA. en la misión de la futura Agencia.
El Ministerio atribuye al Centro Estatal el enlace con los centros e instituciones europeos
e internacionales (Organización Mundial de la Salud y otros actores en salud global), en el
marco de la reforma del European Center for Disease Prevention and Control (ECDC) y del nuevo
13
Los data-lake son repositorios de gran cantidad de datos, que permiten una fuente común de información
para distintos agentes. Hasta la fecha, no ha habido pleno acceso a sistemas similares coordinados por el Ministerio
de Sanidad, por lo que la creación de dicha Agencia podría ser una oportunidad para ello.
24
reglamento sobre amenazas transfronterizas graves para la salud
14
. Por ello, el CESP albergará
una Unidad o Centro de Operaciones de Emergencias de salud pública (actual centro de
Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias) que, además de coordinar la nueva Red de
Vigilancia en Salud Pública en España, se encargará de las actividades de inteligencia epidémica
y se coordinará con otras redes y agencias nacionales e internacionales.
Respecto a la Red de Vigilancia en Salud Pública
15
, el Ministerio está trabajando junto
con las CC.AA. en una estrategia que asume que su centro de coordinación debe tener
independencia técnica, transparencia e información al público, aunque dependa de la unidad
del Ministerio de Sanidad competente en Salud Pública. Se interpreta, en cualquier caso y tal
como más arriba se ha mencionado, que sería una parte integrante del Centro Estatal. El
documento sobre la Estrategia de Vigilancia resalta la necesidad de una estructura que
coordine no sólo la vigilancia de procesos y enfermedades de salud pública, sino una vigilancia
integral, que incluya desde los determinantes proximales, relacionados con la conducta, actitud
o conocimientos, a los más distales, relacionados con los activos comunitarios y las políticas
públicas y privadas que afectan a la salud de las personas. Esto conlleva que integre los
determinantes sociales de la salud en dicha función de vigilancia, tal como dispone la Ley
33/2011. En el documento sobre la Estrategia de Vigilancia también se mencionan varios
modelos posibles, tales como los Institutos Robert Koch (Alemania), Public Health England
(Inglaterra), Agence Nationale de Santé Publique (Francia), los Centers for Disease Control and
Prevention (Estados Unidos), o a nivel supranacional el European Centre for Disease Control
(Unión Europea).
Hasta ahora, el Instituto de Salud Carlos III (ISCIII) ha sido la institución que ha permitido
gestionar la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica (RENAVE), centrada en enfermedades
transmisibles, pero no ha llegado a desarrollar un sistema de coordinación de la vigilancia de
14
pansio Commission presents proposals for exn of ECDC mandate. Disponible en:
https://www.ecdc.europa.eu/en/news-events/commission-presents-proposals-expansion-ecdc-mandate
15
Estrategia de Vigilancia en Salud Pública. Respondiendo a los retos de la vigilancia en España:
modelando el futuro. 2021. Borrador no disponible.
25
salud pública en sentido amplio, es decir, que abarque todos los problemas de salud y sus
determinantes sociales así como las desigualdades en salud o la medición de los contaminantes
internos (encuestas de salud con muestras biológicas) y externos
16
. Su desarrollo es
imprescindible. El ISCIII como institución cada día más orientada esencialmente a la
investigación (CIBER de Epidemiología y Salud Pública, Cohorte IMPaCT), debe jugar un papel de
apoyo muy relevante para el funcionamiento del centro.
Es destacable la sugerencia del documento borrador sobre la Estrategia de Vigilancia
acerca de que cada CC.AA. tenga un nodo de coordinación similar al estatal, que coordine las
actividades de vigilancia a nivel autonómico. Sin embargo, el actual borrador (2021) no
menciona la necesidad de que el nodo estatal actúe en red o coordinadamente con otros
organismos científicos y técnicos de las CC.AA., así como con organismos estatales
(particularmente, instituciones, centros de excelencia y grupos de investigación de todo el
estado), que puedan reforzar la vigilancia de salud pública. El funcionamiento en red deberá ir
más allá de los ámbitos estatal, autonómico y local para integrar también el ámbito europeo y
mundial como también ha ocurrido de forma limitada, aunque positiva, durante la pandemia de
COVID-19.
3.2. Instituciones de salud pública de referencia.
No es objeto de estos antecedentes hacer un análisis extenso de las agencias de salud
pública que pudiesen servir de referencia, aunque hay algunas características potencialmente
útiles que pueden destacarse y que trataremos de identificar. A modo de primer ejemplo, es
habitual que la mayoría de las agencias de salud pública o instituciones similares tengan, en un
nivel cercano a las direcciones de la organización, equipos y personas responsables de
16
Recientemente se ha creado una unidad centrada en la investigación, formación sobre Cambio
Climático, Salud y Medio Ambiente Urbano (https://elglobal.es/politica/la-creciente-relevancia-del-cambio-
climatico-impulsa-la-creacion-de-una-unidad-de-trabajo-en-el-isciii/ )=
26
comunicación, algo no habitual en nuestro entorno, al menos con la intensidad y personal
disponible para una adecuada comunicación estratégica en salud pública.
Varios países están reformulando sus instituciones para adaptarse mejor a las amenazas
en Salud Pública. En el ámbito propio de la salud pública en Reino Unido, se proyecta una
transformación organizativa de calado que transferirá las competencias de salud pública
relativas a vigilancia, liderazgo, preparación y respuesta colaborativa, rápida y efectiva a crisis
sanitarias infecciosas y a otras amenazas externas a la salud, desde la actual Public Health
England (PHE) hacia una nueva agencia de seguridad sanitaria, la UK Health Security Agency
(UKHSA)
17
. La propia UKHSA contará con un Center for Pandemic Preparadness
18
que, a priori,
incorporará una mirada sobre las desigualdades
19
. El resto de competencias en salud pública
tendrán una nueva ubicación en el sistema de salud, incluyendo la creación de la Office for
Health Improvement and Disparities dentro del ministerio de salud (Department of Health and
Social Care)
20
y que asumirá la mayoría de las funciones actuales de Public Health England en
promoción de la salud.
17
Letter from Lord Bethell to Dr Jenny Harries, UKHSA chief executive. 13 july 2021- Disponible en:
https://www.gov.uk/government/publications/ukhsa-priorities-in-2021-to-2022/letter-from-lord-bethell-to-dr-
jenny-harries-ukhsa-chief-executive
18
El concepto “preparadness” hace alusión a una de las características principales de las organizaciones
de salud pública, y hace referencia a la situación basal de financiación, desarrollo, equipamiento
19
Información disponible en: https://www.gov.uk/government/news/uk-and-us-agree-new-partnership-
to-fight-future-pandemics-and-tackle-health-inequalities
20
Department of Health and Social Care, UK, Policy paper 2021. Transforming the public health system:
reforming the public health system for the challenges of our times. Disponible en:
https://www.gov.uk/government/organisations/office-for-health-improvement-and-disparities/about
https://www.gov.uk/government/publications/transforming-the-public-health-system/transforming-the-public-
health-system-reforming-the-public-health-system-for-the-challenges-of-our-times
27
Estos cambios han sido revisados críticamente por la British Medical Association
21
y por
la Faculty of Public Health
22
. Aunque es pronto para saber cómo será la configuración final, el
proyecto suscita preocupación, pues se cree que la transformación de Public Health England
sería un chivo expiatorio de la mala gestión política de la pandemia, y podría reducir las
capacidades de promoción de la salud
23
,
24
.
Se percibe una tendencia general a repensar la configuración de las agencias de salud
pública o, al menos, a renovar sus metas y espectro de actuación. Un proceso que ha sido
estimulado, sin duda, por la pandemia que vivimos. Por ejemplo, y en línea con estos procesos
de reflexión institucional, el Instituto Robert Koch de Alemania se plantea varios retos y metas
para 2025 que merece la pena considerar
25
. Entre otros, reconoce el desafío que suponen las
nuevas amenazas para la salud (los efectos de los determinantes sociales, el envejecimiento de
la población, los riesgos para la protección de la salud asociados a la globalización, los efectos
que sobre la salud de las personas ejercerá el cambio climático, etc.), la falta de personal
cualificado en salud pública o la necesidad de una permanente adaptación a la innovación
tecnológica. Por su componente científico, en su información pública, dedica mucho espacio al
21
British Medical Association. BMA response–Transforming the public health system: reforming the
public health system for the challenges of our times. Disponible en: https://www.bma.org.uk/media/4051/bma-dhsc-
consultation-on-transforming-the-public-health-system-april-2021.pdf
22
Faculty of Public Health. FPH response to the Government policy paper: Transforming the public health
system: reforming the public health system for the challenges of our times (April 2021). Disponible en:
https://www.fph.org.uk/media/3223/fph-response-to-ph-system-reforms-april-2021.pdf
23
Iacobucci G. Public Health England is axed in favour of new health protection agency. BMJ
2020;370:m3257. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1136/bmj.m3257
24
Scally G. A new public health body for the UK. “Local first” approach dropped in favour of industrial
and security oriented agency. BMJ 2021;373:n875. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1136/bmj.n875
25
Robert Koch Institute 2025 (RKI 2025).
https://www.rki.de/EN/Content/Institute/RKI2025/RKI_2025_strategy.html
28
ámbito investigador. Destacan las siguientes metas: el avance y desarrollo de las capacidades
en epidemiología digital; la creación de redes sólidas de todos los actores de salud pública
alemanes; la atención reforzada a las redes que integren la veterinaria y la salud ambiental con
la perspectiva “Una Salud”; la asunción de más responsabilidades en el ámbito de la salud
global; la circulación del conocimiento y la apertura y acceso a nuevas fuentes de datos; etc. En
la página Web del Instituto se presenta una descripción sobre organización y actividades
26
,
27
,
aunque no es sencillo localizar información sobre su arquitectura institucional y gobernanza.
En la misma línea de organismos referentes, la Agència de Salut Pública de Barcelona
(ASPB) es un organismo autónomo de carácter consorciado, con personalidad jurídica propia y
patrimonio independiente. A pesar de que se creó en el año 2003 a partir de un acuerdo entre
el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat de Cataluña, las competencias de salud pública
de la ciudad de Barcelona tienen más de un siglo de antigüedad y fueron desarrolladas por
distintos organismos que confluyeron en la ASPB. Las finalidades de la ASPB son la dirección y la
gestión de los servicios de salud pública de la ciudad siendo responsable de la cartera de
servicios de salud pública, desde la monitorización y la vigilancia de la salud hasta la promoción
y la protección de la salud, incluyendo el laboratorio de salud pública. La ASPB sigue las
directrices generales de su Junta de Gobierno formada por personas del Ayuntamiento de
Barcelona y la Generalitat de Catalunya y su financiamiento proviene de estas instituciones
(60% del Ayuntamiento y 40% de la Generalitat). Es de destacar la importancia de la
investigación y la docencia como áreas que complementan la práctica diaria de la salud pública
basada en la evidencia. También es relevante la rendición de cuentas y la garantía de la calidad
habiendo obtenido el sello EFQM 400+ y las certificaciones ISO 9001 (ASPB en general) y 17025
(laboratorio) y OHSAS 18001. Del mismo modo, es reseñable la inercia de mayor colaboración
26
Organisation Chart of the Robert Koch Institute. Disponible en:
https://www.rki.de/EN/Content/Institute/DepartmentsUnits/OrganisationChart.pdf?__blob=publicationFile
27
Robert Koch Institute. https://www.rki.de/EN/Content/Institute/institute_node.html
29
intersectorial entre la ASPB y la administración pública, así como con otras entidades del tercer
sector.
Por su parte, y como modelo de agencia confederal, el Centro Europeo de Control de
Enfermedades (ECDC) tiene una regulación que establece su relación con los países de la
Unión
28
. Respecto a su forma de gobierno, la composición, funcionamiento y competencias del
Consejo de Administración ha mostrado, en general, tener algunas ventajas sobre otras formas
institucionales. Manteniendo la independencia del Centro se establece un mecanismo de
control periódico que facilita la rendición de cuentas
29
. Si examinamos la organización funcional
de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC) de Estados Unidos
comprobaremos que no es muy distinta a la del ECDC
30
. Lo que quizá es singular de esta última
agencia es su capacidad de promover la acción de salud pública a través de subvenciones
dirigidas a administraciones públicas. Más del 85% de su presupuesto anual se dirige a conceder
estas subvenciones. Las dos facetas mencionadas del ECDC y de los CDC serían recomendables
para la configuración de la Agencia Estatal en nuestro país, añadiendo dos cuestiones que
pueden facilitar su contextualización en España. Una sería la ubicación del centro, que al igual
que el ECDC y los CDC es oportuno que se aleje de la centralidad metropolitana en línea con las
políticas territoriales de futuro que pretenden descongestionar las áreas de alta densidad
demográfica, y facilitar la distribución social y económica en todo el territorio. En segundo
lugar, la forma organizativa debe tener en cuenta que puede haber partes de la red de la
Agencia Estatal que coordinen acciones y que sean referencia para el conjunto mediante
financiación finalista de programas tal como hacen los CDC. En cualquier caso, y a pesar de su
modelo y reputación previa, el CDC ha tenido un papel errático en la gestión de la pandemia en
28
REGULATION (EC) No 851/2004 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of
21 April 2004 establishing a European Centre for disease prevention and control.
https://www.ecdc.europa.eu/sites/portal/files/media/en/aboutus/Key%20Documents/0404_KD_Regulation_establish
ing_ECDC.pdf
29
ECDC’s governance. https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/ecdcs-governance
30
Organización de los CDC. Disponible en: https://www.cdc.gov/spanish/acercacdc/organizacion.html
30
los EEUU, poniendo de manifiesto la capacidad de la Administración (del Presidente Trump)
para limitar su autonomía e independencia.
También hay lecciones interesantes que aprender de la gestión de la pandemia de Covid-
19 por las agencias asiáticas de salud pública que pueden consultarse
31
.
De otras instituciones internacionales resaltamos, por su modelo de gobernanza (pues
no es una institución eminentemente de salud pública), el National Institue for Health and Care
Exellence (NICE). Desde su creación en 1999
32
, ha tenido una trayectoria de indudable interés
por sus prácticas de buen gobierno y su desarrollo de funciones. Aunque comenzó enfocado
únicamente a la excelencia clínica, amplió su papel y competencia para incluir las revisiones de
evidencia sobre salud pública y atención social, lo que se refleja en su denominación actual
(incluyendo Health). Se considera un ejemplo de separación organizativa adecuada tanto del
ámbito político nacional como del local, siendo un ejemplo también en materia de rendición de
cuentas, habiendo superado con solvencia auditorías por los órganos apropiados y por la
Cámara de los Comunes del Reino Unido. El Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas de
Salud lo considera una referencia para el buen gobierno en su obra Fortalecimiento de la
gobernanza del sistema sanitario
33
.
Otra cuestión clave en el diseño de organismos o agencias públicas es su independencia.
Sin embargo, el significado de este término por sí solo es ambiguo en lo que atañe a las
31
What Is a Zero-COVID Strategy and How Can It Help Us Minimise the Impact of the Pandemic?
Disponible en: https://www.isglobal.org/en_GB/-/-que-es-una-estrategia-de-covid-cero-y-como-puede-ayudarnos-
a-minimizar-el-impacto-de-la-pandemia-
32
History of NICE. Disponible en: https://www.nice.org.uk/about/who-we-are/history-of-nice
33
Greer SL, Wismar M, Figueras J. Strengthening Health System Governance. Better policies stronger
performance. Open University Press, (2016) pp. 22-42. Disponible en:
https://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/307939/Strengthening-health-system-governance-better-
policies-stronger-performance.pdf En su capítulo 2 también se describe un asunto de particular interés, como es la
participación de otros actores concernidos y de la población.
31
instituciones que aspiran a ser independientes. La clave reside en su autonomía funcional
definida en su norma de creación y que atañe a financiación, nombramientos, etc.
En ocasiones la independencia puede ser un mero eufemismo empleado para designar
agencias que no responden al interés público y no rinden cuentas
34
. El desarrollo de las
funciones que le serán propias al futuro organismo estatal de salud pública en España requerirá
conjugar autonomía de gestión e interdependencia con los distintos agentes de salud pública,
así como disponer de procedimientos que aseguren la realización de su tarea con rigurosidad,
competencia y honestidad, tomando el método científico de referencia, e integrando
objetividad y subjetividad. Para ello, se requerirá no sólo de una fuerza de trabajo
interdisciplinaria altamente cualificada y mecanismos de democracia interna, sino también de
mecanismos que eviten la captura de su labor por poderes fácticos y que le permitan ejercer un
contrapoder ante intereses sociales, económicos y políticos que intenten influir en su tarea
fuera de las vías institucionales. La credibilidad y legitimidad de la institución dependerá de
estos mecanismos y de la capacidad de la institución de guardar coherencia con sus propios
valores y la práctica científica, así como del tiempo de actuación. Algunas agencias pueden
verse tentadas a intervenir en asuntos públicos recomendando acciones políticas concretas. Por
ello, puede ser adecuado circunscribir el ámbito de acción de una agencia de salud pública a: i)
la síntesis del conocimiento científico para guiar la toma de decisiones; ii) la recopilación y
contribución a la generación de información sanitaria y relacionada con la salud para guiar la
toma de decisiones; iii) el diseño y evaluación de las estrategias e intervenciones de salud
pública; y iv) la capacidad de influencia (comunicación, alianzas, prestigio). En cualquier caso, la
independencia que fundamente la credibilidad requiere además de una buena regulación, un
tiempo de actuación y experiencia que la acredite por su prestigio científico-técnico y por la
credibilidad pública de sus actuaciones. A su vez, debe haber una adecuada supervisión y
control a través de su consejo de administración, al que debe rendir cuentas periódicamente.
34
Salwa J, Robertson C. Designing an Independent Public Health Agency. N Engl J Med.
2021;384(18):1684-1687.
32
A nivel institucional, como generador y gestor del conocimiento, la Agencia Estatal de
Salud Pública (AESP) debiera ser una agencia que trabajara en las tres dimensiones que apoyan
las políticas en salud, la evaluación de la mejor evidencia (assessment), la valorización de la
evidencia o adecuación al caso concreto (appraisal) que permita establecer conclusiones y/o
recomendaciones, guías, directrices, protocolos adaptados al contexto de acción y, finalmente,
el sustento de la decisión o el poder ofrecer alternativas al decisor final (procesos
deliberativos). El rol de una agencia en esas tres instancias de gestión de la información y su uso
debiera ser activo en las dos primeras, inicialmente con una premisa técnica en el análisis y la
crítica de la información (evidencia o pruebas) o assessment, con un rol del sustento del debate
participativo en la elaboración de conclusiones o recomendaciones o appraisal, y en un rol de
reflexión propositivo metodológico para establecer los marcos deliberativos participativos y
participados (incorporando de manera sustancial a los grupos de interés implicados) que
sustenten las alternativas para la decisión final (deliberative processes for decision making)
(Véase Figura 1).
Figura 1. Dimensiones de acción de la AESP en relación con la gestión del conocimiento y de la información para la
toma de decisiones.
33
Estas funciones más transversales o elevadas se imbrican en todas las funciones
específicas u operativas dotándolas de procesos reconocidos, transparentados y auditables en
todos los casos.
Las agencias federales de Estados Unidos relacionadas con la salud han sido objeto de
atención crítica desde hace algunos años, renovada esta por la pandemia. La preocupación por
la independencia de dichas agencias aumentó tras las diversas actuaciones del presidente
Donald Trump menoscabándola
35
. Los CDC han tenido un alto crédito como agencia de salud
pública prestigiosa a nivel mundial. Cuellar analizó las características positivas de esta agencia,
que facilitaban su actuación como institución acreditada y públicamente valorada en cuestiones
de salud pública, y que le permitía influir en políticas y en regulación
36
. Cuellar sostiene que el
bajo nivel de conflictos de interés de los CDC le ha permitido hasta ahora resistir presiones
externas y actuar de forma independiente. También señala que las agencias gubernamentales
de salud pública parten con una reserva de legitimidad que refleja la asociación que el público
hace entre la política de salud moderna y la capacidad científica, y de ahí su importancia en
legitimar las innovaciones de política de salud del estado. Desafortunadamente, la reciente
disminución de la financiación de los CDC ha comprometido su credibilidad y han sido
señalados con motivo de estar siendo influidos por las industrias sanitarias que financian su
fundación y algunas de sus actuaciones
37
.
No sólo la interferencia política o la financiación están en el origen de la falta de
independencia. En la Unión Europea se ha comprobado que la Agencia Europea de Seguridad
Alimentaria (EFSA) es una de las agencias más citadas cuando se habla de captura regulatoria y
35
Ver nota 16.
36
Cuellar MF. Coalitions, Autonomy & Regulatory Bargains in Public Health Law. En: Carpenter D, Moss
DA eds. Preventing Regulatory Capture Special Interest Influence and How to Limit it. The Tobin Project. New
York: Cambridge University Press, 2014: 326-62. Disponible en:
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1974690
37
Lenzer J. Centers for Disease Control and Prevention: protecting the private good? BMJ.
2015;350:h2362. doi: 10.1136/bmj.h2362.
34
conflictos de interés. Robinson et al. han descrito la presencia de conflictos obvios en varios
altos cargos de la agencia y en diversos grupos de expertos que la asesoran, así como varios
casos de puertas giratorias que han afectado incluso a la presidenta del consejo de
administración de la agencia
38
. La situación requirió la intervención del Defensor del Pueblo
Europeo y motivó que el Parlamento Europeo pospusiera la aprobación del presupuesto de la
agencia por la escasa diligencia de ésta en controlar los conflictos de interés y la independencia
de sus cargos
39
,
40
,
41
,
42
. Por tanto, una adecuada regulación sobre el buen gobierno es esencial
para un organismo estatal de salud pública.
En el diseño institucional y en los procedimientos para nombrar a las personas en los
distintos niveles de una agencia subyace parte de su independencia y la calidad de su
funcionamiento. La Agencia de Salud Pública de Canadá, que es buen ejemplo de estructura,
38
Robinson 1, Holland N, Leloup D, Muilerman H. Conflicts of interest at the European Food Safety
Authority erode public confidence. J Epidemiol Community Health. 2013;67(9):717-20.
39
Then C. European Ombudsman demands EFSA admit failure [nota de prensa]: Testbiotech. 2011.
Disponible en: http://www.testbiotech.org/en/node/591
40
Diamandouros PN. Draft recommendations of the European Ombudsman in his inquiry into complaint
775/2010/ANA against the European Food Safety Authority. 2011. Dispònible en:
http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/11089/html.bookmark
41
Macovei M. Discharge postponed for three agencies —correct management of conflict of interests on EP
agenda [ press release]: EPP Group in the European Parliament. 2012. Disponible en:http://www.eppgroup.eu/press-
release/Discharge-postponed-for-three-Agencies
42
European Parliament. Decision of 10 May 2012 on discharge in respect of the implementation of the
budget of the European Food Safety Authority for the financial year 2010 (C7–0286/2011–2011/2226(DEC)). 2012.
Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2012-
0299&language=EN
35
misión, visión, valores y funcionamiento
43
,
44
, tiene una regulación sencilla sobre los
nombramientos de las personas que ejercen la presidencia y vicepresidencia de la agencia, así
como de la figura del jefe o comisionado de salud pública, la persona de carácter profesional de
más alto nivel en el gobierno de Canadá
45
. Los procedimientos de selección están bien descritos
y pueden ser un buen punto de partida
46
. En particular, entendemos que la figura de la persona
comisionada de salud pública es clave en la política de salud pública, precisamente por su perfil
profesional que contribuye a la credibilidad y confianza en la comunicación sobre asuntos de
salud. Una figura que podría considerarse en España y que sería un complemento de interés
para la nueva institución de salud pública estatal.
Para otro buen ejemplo en la política de nombramientos se puede acudir al NICE y, en
términos generales, al Reino Unido, que tiene una política de nombramientos regulada y
transparente para los organismos públicos
47
. Cuenta con un código de buen gobierno para esta
tarea y un comisionado independiente cuya función es velar porque los nombramientos por
parte de los ministerios en los consejos de administración de los organismos públicos se
realizan de acuerdo con los principios de nombramientos públicos y el código antes
43
Public Health Agency of Canada’s organizational structure. Disponible en:
https://www.canada.ca/en/public-health/corporate/organizational-structure.html
44
Public Health Agency of Canada. About the Agency. Disponible en: https://www.canada.ca/en/public-
health/corporate/mandate/about-agency.html
45
Public Health Agency of Canada Act. S.C. 2006, c. 5. 2016. Disponible en: https://lois-
laws.justice.gc.ca/eng/acts/P-29.5/page-1.html
46
Governor in Council appointments. Open, transparent, and merit-based selection processes. Disponible
en: https://www.canada.ca/en/privy-council/programs/appointments/governor-council-appointments/general-
information/appointments.html
47
HM Government Public Appointments. Disponible en:
https://publicappointments.cabinetoffice.gov.uk/about-appointments/
36
mencionado
48
,
49
. Sus actuaciones están reguladas en una orden junto con la lista de organismos
y oficinas que son de su competencia
50
.
3.3. La oportunidad de una Agencia Estatal de Salud Pública.
El sistema español de salud pública requiere no solo de la creación de un Centro Estatal
de Salud Pública movilizando recursos específicos y razonables – que desde este apartado
denominaremos ya exclusivamente como Agencia Estatal de Salud Pública (AESP), pues más
adelante se fundamenta la conveniencia de que su diseño institucional sea el de agencia
estatal-, sino también de integrar las diversas críticas que han aflorando durante la crisis de la
COVID-19, ya que no todas son de carácter coyuntural.
Es preciso un organismo que podría reunir servicios de salud pública –una cuestión en
debate
51
-, pero sobre todo que sea capaz de crear sinergias entre todos los recursos disponibles
en el Estado para articular una política de salud integral, garantizar la seguridad sanitaria y
abordar de manera solvente los retos presentes y futuros para la salud pública. Para ello, es
necesario un organismo que cuente con suficientes capacidades para ejercer un liderazgo que
le permita la coordinación de una red de centros y personas con la facultad y el potencial que
48
Cabinet Office. UK. 2016. Governance Code on Public Appointments. Disponible en:
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/578498/governanc
e_code_on_public_appointments_16_12_2016.pdf
49
The Commissioner for Public Appointments. Disponible en:
https://publicappointmentscommissioner.independent.gov.uk/regulating-appointments/
50
The Public Appointments Order in Council 2019 (“the 2019 Order”). Disponible en:
https://publicappointments.cabinetoffice.gov.uk/wp-content/uploads/2019/11/Public-Appointments-No.-2-Order-in-
Council-2019.pdf
51
Hay bastantes personas que apuestan por una agencia especializada en la evaluación, gestión y
comunicación de los riesgos más relevantes para la salud, dejando para Ministerios y CC.AA. las funciones de
políticas, estrategias y planificación, además de la gestión ejecutiva de los servicios correspondientes. Desde esta
perspectiva, la función clave debería ser en esencia “traslacional”: generar/seleccionar la evidencia y su aplicación
en apoyo de las políticas públicas.
37
aporten valor añadido a las administraciones concernidas, a la ciudadanía y a los actores
políticos, al tiempo que suponen un beneficio añadido de retorno a todos los actores de la red.
En el diseño de las futuras agencias de salud pública, se coincide en señalar algunas de
las debilidades de los sistemas de salud pública que son comunes a todos los países. Por
ejemplo, las carencias de la infraestructura de datos, afirmando que Google sabe más de
nuestra salud personal y colectiva que los sistemas de vigilancia en salud pública e información
sanitaria
52
. Esta carencia hace precisa una apuesta por unos sistemas de vigilancia en salud
pública que incorporen las nuevas tecnologías de forma continua, y que monitoricen los
determinantes sociales de la salud, así como las amenazas y riesgos para la seguridad sanitaria,
manteniendo una conexión con los organismos estatales, supranacionales y nacionales de
emisión de datos e información relevante de salud pública.
Otra carencia reside en la magnitud cuantitativa, y en parte cualitativa, de los recursos
en salud pública. Hay sin duda una necesidad urgente de reforzar financieramente la salud
pública y dotar a la Agencia de suficientes recursos para armonizar acciones en todos los
niveles: desde la incentivación de programas de promoción, protección y prevención
experimentales hasta el fomento de la formación y desarrollo científico de la salud pública. La
propia financiación de la salud pública es hasta ahora muy escasa en España
53
, al considerarse
erróneamente no prioritaria. La creación de la AESP debe ir acompañada de la apuesta por la
Salud Pública en términos de inversión y actuación, ya que el impacto en la población a corto-
mediano y largo plazo ha demostrado ser eficiente y es lo que necesita la sociedad
52
Gee RE, Khan AS. Leading the World Again: Creating a 21st-Century Public Health Agency. Am J
Public Health. 2021;111(4):594-5. Disponible en: https://ajph.aphapublications.org/doi/10.2105/AJPH.2021.306187
https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7958017/
53
Trapero-Bertran M, Lobo F. El gasto público en servicios de prevención y salud pública en España antes
de la covid-19. Los datos nacionales. Cuadernos de Información Económica 2021; 280:59-71. Disponible en:
https://www.funcas.es/articulos/el-gasto-publico-en-servicios-de-prevencion-y-salud-publica-en-espana-antes-de-la-
covid-19-los-datos-nacionales/
38
actualmente. No hacerlo produciría perjuicios indelebles tras la gran crisis sanitaria vivida
pues la apuesta por la salud pública y la seguridad sanitaria es una cuestión prioritaria y no
cosmética, un ejercicio de responsabilidad por sus beneficios sociales y económicos
54
. Una
inversión elevada en tecnología sanitaria sin invertir en los problemas que llevan a la población
a necesitarla, como se hace desde Salud Pública, convierte al sistema en ineficiente y
contribuye a aumentar la deuda sanitaria
55
.
Las estructuras institucionales de salud de nuestro país reflejan esta falta de
planificación estratégica en la inversión de recursos, pero también un error de concepto.
Actualmente, en las administraciones sanitarias, la salud pública es una parte de menor
importancia dentro de la política y el sistema de salud. Este modelo, que prioriza el
asistencialismo en detrimento del modelo preventivo y salutogénico, y que equipara mejora
de la salud a mejor asistencia de la enfermedad, se mantiene pese a la evidencia de que los
servicios sanitarios contribuyen solamente en un 11% al conjunto de la salud poblacional
56
,
frente al impacto demostrado sobre la salud que tienen las políticas desde diferentes sectores,
planes de salud, etc.
La falta de preparación de los servicios de salud pública refleja distintas debilidades del
sistema de salud en España, pero también revela algunas oportunidades. En este sentido, nos
encontramos en un momento clave para la financiación contundente e inmediata de las
organizaciones de salud pública estén preparadas para la respuesta ante las crisis, pero también
ante los retos de salud de nuestro siglo, como son la mejora de la comunicación del riesgo y la
comunicación estratégica en salud pública y el asesoramiento en políticas de salud y políticas
54
Masters R et al. Return on investment of public health interventions: a systematic review. J Epidemiol
Community Health. 2017;71(8):827-34. Disponible en: https://jech.bmj.com/content/jech/71/8/827.full.pdf
55
WHO Euro. The case for investing in public health. Disponible en:
http://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/170471/Case-Investing-Public-
Health.pdf?sequence=1&isAllowed=y
56
Determinants of Health Visualized [Internet] [citado 6 de julio de 2021]. Disponible en:
https://www.goinvo.com/vision/determinants-of-health/
39
públicas que influyen sobre la salud desde sectores no sanitarios
57
. La respuesta de los
servicios autonómicos de vigilancia de salud pública ha puesto en evidencia: i) la necesidad de
mejorar la capacidad anticipatoria en el desarrollo de sus funciones (por ejemplo, llegando a
cortar cadenas de transmisión, no sólo describiéndolas); ii) la necesidad de desarrollar
ampliamente las capacidades de manejo y explotación de datos (facilitando el
aprovechamiento de las competencias de los profesionales de salud pública en sus verdaderas
áreas de especialización); iii) el margen de mejora en la generación de datos y la geolocalización
de los mismos; iv) manejo del riesgo y la emisión, en último término, de recomendaciones
técnico-científicas fruto de la interpretación de dichos datos; y, v) comunicación tanto a nivel
profesional como de la ciudadanía. Sin embargo, esta realidad no se limita a los servicios de
epidemiología de enfermedades transmisibles. La labor técnica de la vigilancia en salud pública
se circunscribe hoy por hoy a labores descriptivas y de desarrollo metodológico, pero se
necesita ir un paso más allá e integrar las reflexiones conceptuales de “por qué, para qué y para
quiénes” se quieren los datos
58
, avanzando en el reto de cambiar la “mirada biomédica” a una
mirada centrada en los determinantes sociales de la salud.
Ambas cuestiones reflejan la necesidad de incrementar el trabajo intersectorial y de
diversificar los fundamentos formativos de los profesionales de la salud pública, mediante
disciplinas como el derecho, la antropología, la sociología, la comunicación, la filosofía o las
ciencias políticas. Del mismo modo, la creciente presencia e integración de las organizaciones
de salud pública en espacios de gobernanza municipal, regional y estatal ya existentes y propios
de otros sectores señala una dinámica a reforzar y sistematizar, ya que tradicionalmente estos
espacios no incluían la visión de salud, o estaba sustituida por la clínico-asistencial (sirva como
57
Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response 2021. COVID-19: Make it the Last
Pandemic. Disponible en: https://theindependentpanel.org/wp-content/uploads/2021/05/COVID-19-Make-it-the-
Last-Pandemic_final.pdf (en español: https://theindependentpanel.org/wp-content/uploads/2021/05/COVID-19-
SpanishFinal.pdf ).
58
Hernández-Aguado I, Parker LA. Intelligence for Health Governance: Innovation in the Monitoring of
Health and Well-Being. En: Kickbusch I, editor. Policy Innovation for Health [Internet]. New York, NY: Springer;
2009 [citado 5 de julio de 2021]. p. 23-66. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-0-387-79876-9_2
40
ejemplo la gestión municipal conjunta de la comunicación durante la crisis de la COVID-19 en la
ciudad de Barcelona
59
).
En la misma línea de oportunidades, las reflexiones sobre la necesidad de autonomía de
los servicios de salud pública y la despolitización partidista de espacios de elaboración de
recomendaciones, especialmente del Consejo Interterritorial del SNS, han reflejado las
dificultades de coordinación territorial y de conciliación de ética, ciencia y política (que
acostumbra a medir y juzgar las acciones en salud pública únicamente desde una ética
utilitarista que valora la repercusión mediática de las medidas como único fin, y no el resolver,
por ejemplo, el siempre difícil diálogo entre economía y salud). Más allá de las dificultades y de
la mirada exclusivamente biomédica, la salud pública estatal necesita un organismo de
coordinación de los esfuerzos territoriales para la mejora de la salud colectiva, en pro de una
sinergia de estos. No solo por la ineludible conexión e interdependencia de la salud entre
territorios, sino también por la creencia firme en la inteligencia colectiva.
La cooperación entre territorios mejoraría los servicios de salud pública y anticiparía la
detección de amenazas al disponer de sistemas interoperables y al poner en común errores y
aprendizajes en el desarrollo de los distintos planes y programas. Por ejemplo, existe una
oportunidad evidente de aprendizaje municipal colectivo en torno a la experiencia de acción
en salud intersectorial que constituye el Pla de Barris en Barcelona, un plan pionero en el
intento de disminuir las inequidades en salud a nivel urbano
60
. Del mismo modo, es necesario
que, por ejemplo, se haga un seguimiento de los avances en el uso de las leyes y otras
regulaciones como herramienta de ganancia en salud, examinando y evaluando experiencias
internacionales, estatales, autonómicos o locales, y produciendo informes sobre la oportunidad
de reproducción y aplicación de estas en cada contexto. Una Agencia Estatal de Salud Pública,
podría no sólo hacer esta monitorización del uso de las normas jurídicas para el avance de la
salud de la población y para mejorar las normas de preparación y respuesta ante emergencias
59
La governança de l’emergència complexa: la covid-19. Actuacions, adaptació organitzativa i innovacions
de l’Ajuntament de Barcelona. Gerencia Municipal del Ayuntamiento de Barcelona. Informe. Diciembre 2020.
60
Daban F, Pasarín MI, Borrell C, Artazcoz L, Pérez A, Fernández A, et al. Barcelona Salut als Barris:
Twelve years’ experience of tackling social health inequalities through community-based interventions. Gac Sanit. 1
de mayo de 2021;35(3):282-8.
41
sanitarias, sino que podría ofrecer a las administraciones los textos legales más efectivos y con
mejor calidad normativa, uno de los retos de la salud pública del siglo XXI desde el ámbito local
hasta el nivel global
61
,
62
. Precisamente, para poner el bienestar de las personas y el planeta en
el centro de los esfuerzos de los gobiernos, van a ser necesarios cambios legislativos amplios
para proteger y promover los valores establecidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible,
para crear un sistema de gobernanza que busca crear personas sanas en comunidades sanas y
en un mundo sano
63
.
En otros ámbitos, como pueden ser los relacionados con otras pandemias actuales
como el tabaquismo, el sedentarismo, la obesidad o la diabetes, es imprescindible establecer
intervenciones innovadoras y evaluarlas. La clave subyace en el abordaje de los determinantes
sociales de estos problemas, lo que requiere reforzar las estructuras organizativas que
favorezcan la aplicación práctica del principio de salud en todas las políticas, y el desarrollo de
las evaluaciones del impacto en la salud y equidad de todas las políticas públicas relevantes
para el bienestar. Asimismo, la disponibilidad de financiación finalista de la Agencia, junto a las
capacidades de evaluación, permitiría ofrecer a todos los agentes de la administración y a
terceros, modelos de práctica eficiente para reducir el impacto social de estos problemas de
salud y alinearse con agencias y servicios que ya lo están haciendo.
En lo relativo a la prevención de las enfermedades, las necesidades de las
administraciones sanitarias son constantes. Es el caso del análisis de nuevas vacunas y su coste
oportunidad, o de las recomendaciones sobre cribados poblacionales. Para estas
intervenciones, la disponibilidad de una Agencia Estatal que facilite las evaluaciones, que
suponga una voz autorizada sobre qué prestaciones preventivas son eficientes y pertinentes
61
Salamero Teixidó L (coordinadora) Retos del derecho a la salud y de la salud pública del siglo XXI.
Thomson Reuters Aranzadi, 2020.
62
Duff JH et al. A global public health convention for the 21st century. Lancet Public Health. 2021
Jun;6(6):e428-e433. doi: 10.1016/S2468-2667(21)00070-0. Disponible en:
https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC8099565/
63
Hancock T. Governance for a healthy, just and sustainable future. CMAJ. 2018 May 22; 190(20): E634.
Disponible en: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC5962401/pdf/190e634.pdf
42
para ser incluidas en la cartera de servicios de salud pública y que facilite información científica
autorizada, entre otras funciones, es indudablemente oportuna.
Un problema intrincado al que se enfrentan las administraciones es cómo diseñar y
aplicar intervenciones para reducir las desigualdades sociales de salud tanto con actuaciones
en el ámbito propio del sistema de salud como en ámbitos no sanitarios. La labor de la Agencia
Estatal en este cometido puede ser clave recogiendo las mejores experiencias internacionales y
estatales para contribuir al diseño políticas e intervenciones que puedan ser fácilmente
incorporadas en los distintos ámbitos y niveles administrativos.
Antes mencionábamos la necesidad de la comunicación en salud pública. Hay un
desarrollo escaso dentro de la profesión de salud pública en España sobre acciones de
comunicación en salud. La pandemia está mostrando los riesgos de las informaciones erróneas
y los bulos, también de falsas dicotomías
64
. Aunque tienen una larga historia y se han hecho
algunas propuestas para contrarrestarlas
65
,
66
, preocupa la erosión de los antiguos baluartes
institucionales contra la desinformación, y el desconocimiento sobre el alcance potencial de la
vulnerabilidad de las personas, las instituciones y la sociedad ante agentes maliciosos
67
. Más
allá de crear salvaguardias oportunas frente a la infodemia y la información errónea mediante
una adecuada comunicación y otras herramientas, es imprescindible que la política de salud se
acompañe de una comunicación en salud pública de alta calidad, sólida y estéticamente
solvente, que genere ventanas de oportunidad para que las instituciones sean líderes en el
efecto marco y agenda de los actos comunicativos en salud, sin olvidar que comunicación es un
concepto diferente al de difusión.
Un aspecto concreto de la comunicación en salud a considerar es la generación de un
discurso y unas prácticas en torno a la salud que, por un lado, permita a la ciudadanía y los
64
Escandón K, Rasmussen AL, Bogoch II, Murray EJ, Popescu SV, et al. COVID-19 false dichotomies and a
comprehensive review of the evidence regarding public health, COVID-19 symptomatology, SARS-CoV-2
transmission, mask wearing, and reinfection. BMC Infect Dis. 27 de julio de 2021;21(1):710.
65
Nature (film). How fake news about coronavirus became a second pandemic. Disponible en:
https://www.nature.com/articles/d41586-020-01409-2
66
Chou WS et al. Addressing health-related misinformation on social media. JAMA 2018;320:2417-8.
67
Lazer DMJ et al. The science of fake news. Science 2018,359, 6380:1094-6.
43
agentes sociales retomar la soberanía sobre su salud, actualmente cedida a los servicios
sanitarios y entendida como ausencia de enfermedad. Y, por otro lado, unas prácticas de salud
pública que resignifiquen la salud como un vivir individual y colectivo autónomo, pleno y
solidario, tal como se escribe en el preámbulo de la Ley general de Salud Pública. Ello requerirá
de un análisis de las causas fundamentales que determinan las inequidades en salud, y del
diseño de acciones basadas en los determinantes sociales de la salud. Solo desde esta
perspectiva de determinantes se habilitaría inmediatamente la acción intersectorial necesaria
para una buena salud poblacional, basada en la justicia social y en el respeto del
medioambiente, los dos grandes retos del milenio
68
.
Por último, no podemos olvidar el impulso que la AESP puede dar a la formación de
futuros profesionales de salud pública y a la consolidación de grupos y líneas de investigación
estables, una cuestión urgente y estratégica de acuerdo con la perspectiva de las agencias
internacionales de salud pública más acreditadas. La institución podría facilitar el consenso
sobre prioridades en investigación a través de planes plurianuales, así como definir las
competencias básicas que los profesionales de salud pública deberían poseer al inicio de su
carrera profesional. Es prioritario que la salud pública tenga mayor relevancia en el currículum
formativo de las facultades de ciencias de la salud, y que los recursos humanos de la que se
nutren las estructuras en la administración de salud pública estén dotados de remuneraciones
acordes a su especialización, haciendo así posible una dotación adecuada de profesionales.
68
Esto no supone que la AESP lleve el peso de políticas intersectoriales, su papel más relevante consiste
en facilitarlas, en ser un instrumento que facilita la capacidad política, es decir, la capacidad de transformar
conocimiento y evidencias en acción.
44
4. Misión, visión y valores.
Misión
La AESP velará por la salud de la población en España, mediante:
● La vigilancia y conocimiento del estado de salud de la población y de sus desigualdades,
así como de los factores que los determinan, incluidos los determinantes sociales de la
salud.
● La planificación, diseño y evaluación de políticas para mantener y mejorar la salud de la
población.
● La práctica de la salud pública informada en la mejor ciencia disponible y contextualizada
socialmente.
● La evaluación del impacto en salud de las políticas públicas
● Favorecer la salud y la equidad en salud en todas las políticas
● La promoción del trabajo en red y el aprovechamiento de la inteligencia colectiva en
salud pública.
Visión
● La visión de futuro de la AESP es ser una organización de referencia e independiente en
la planificación estratégica de salud pública, basada en la evidencia y la innovación, con
una virtud reconocida, que le lleve al liderazgo en el ámbito de la salud. Aspira a la
excelencia en sus servicios, promoviendo la buena práctica en salud pública a través de la
investigación, la evaluación y la calidad.
Valores
La excelencia en las acciones de la AESP se alcanzará mediante el abrazo y defensa de
los siguientes valores:
● La transparencia y la participación.
● La actuación valiente fundamentada en la evidencia, la evaluación y rendición de cuentas.
45
● La eficiencia y sensatez en el uso de los recursos que se le confían, mediante la
planificación estratégica.
● La reflexividad sobre la propia praxis, los objetivos particulares de la misma, los beneficios
y los perjuicios.
● El fundamento en la ciencia y el conocimiento científico.
● La cualificación y el crecimiento profesional de su personal, tanto desde el punto de vista
individual como grupal.
● La interacción y la cooperación con otras instituciones y entidades implicadas en la salud
poblacional.
● La defensa de la equidad (como reflejo de la justicia), la cohesión social, la inclusión y la
convivencia.
● La contribución a un entorno ambiental y social sostenibles, entendiendo la salud humana
como indisociable de la del resto de seres del planeta.
● La proporcionalidad en sus acciones.
● La agilidad, la claridad, el compromiso de servicio público, la cocreación y la amabilidad.
Ante situaciones de crisis de salud pública: la serenidad, la templanza y la acción prudente
(phrónein).
46
5. Principios rectores y de buena práctica de la AESP
La futura Agencia Estatal de Salud Pública (AESP) debe exigirse un alto nivel de
profesionalidad en las acciones que tenga encomendadas. Su práctica se ha de guiar no sólo por
las determinaciones concretas y puntuales de las normas legales que le afecten directamente,
sino también por los principios y reglas que informan el ordenamiento jurídico-administrativo y
que conforman los principios generales del Derecho Público actual; principios y reglas generales
destinadas a orientar las relaciones con la ciudadanía y a lograr una Administración moderna,
democrática y al servicio de la ciudadanía.
Actualmente, resulta obligado que cualquier estructura u órgano administrativo que se
cree para el ejercicio de acciones públicas dirigidas a hacer efectivo el interés general, esté
presidida por los principios de “buena gobernanza” o “buena administración” y, por ende, le
sea exigible en su quehacer que se adapte y respete plenamente las reglas necesarias para
alcanzar una buena gobernanza
69
. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
consagró en su artículo 41 el derecho de la ciudadanía a una “buena administración”, y una
buena administración exige al órgano administrativo ejercer el poder que se le confiere de
modo eficaz, competente, íntegro, equitativo, transparente y responsable
70
, sirviendo con
objetividad a los intereses generales, actuando conforme al orden jurídico, de forma
respetuosa con los derechos humanos, y objeto de control interno y externo.
Descendiendo a nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, enumera los principios que los órganos
administrativos de cualquier administración o entidad pública ha de respetar en su actuación.
Por su parte, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, establece que las
69
El concepto de “buen gobierno” va mucho más allá del cumplimiento de las leyes, de obtener buenos
resultados o de la ausencia de corrupción, mala gestión o nepotismo. También exige que el proceso de toma de
decisiones responda a un conjunto de reglas consensuadas de participación democrática, transparencia,
responsabilidad, rendición de cuentas y obediencia a códigos de conducta. Estas reglas, a su vez, están basadas en
valores éticos y en virtudes cívicas (tomado de AES, Buen gobierno de la sanidad. Disponible en:
http://www.aes.es/Publicaciones/SNS-Capitulo_IV.pdf )
70
Pagden 1998: pp. 9-17
47
Administraciones públicas sanitarias, en sus actuaciones de salud pública y salud colectiva,
deben estar sujetas a los siguientes principios: equidad, salud en todas las políticas, pertinencia,
precaución, evaluación, transparencia, integralidad y seguridad
71
.
Pues bien, parece imprescindible identificar los principios que han de presidir la
actuación de la AESP al objeto de enumerarlos expresamente en sus Estatutos. Unos serían
simplemente orientadores y otros tendrían naturaleza de norma jurídica de obligada
observancia. La naturaleza jurídica de estos principios depende de que tengan valor normativo
y disciplinario o meramente orientador.
Principios orientadores de la organización y actuaciones en salud pública: defensa de la
salud colectiva y de la equidad en salud, transversalidad de la salud, inteligencia colectiva
72
;
excelencia
73
; salud en todas las políticas; solidaridad; investigación e innovaciones aplicadas en
salud pública y rigor.
Principios de buena gobernanza de obligada observancia: independencia; integralidad,
equidad; universalidad; planificación estratégica; pertinencia; precaución; proporcionalidad;
transparencia; evaluación y rendición de cuentas; participación; seguridad.
71
Los principios nombrados representan proposiciones jurídicas o directivas, que normalmente no tienen
un desarrollo normativo, por lo que el principio es más bien un criterio en sí mismo. Algunos principios tienen
naturaleza orientativa y sus previsiones no pueden ser alegadas frente a la Administración pública como de
cumplimiento obligatorio. A otros se les reconoce naturaleza normativa y pueden ser de obligada observancia.
Disponemos de los principios fundamentales, que son la base del ordenamiento, que se ubican en la Constitución,
así como en fuentes supranacionales, y de los principios institucionales, derivados de una determinada institución a
partir de su idea organizativa.
Cuando los principios están incluidos en una norma jurídica puede predicarse su naturaleza de norma
jurídica pues los principios, al igual que las normas, son instituciones jurídicas vinculantes para los poderes públicos
y son de obligada observancia; confieren derechos e imponen obligaciones. Los principios tienen la virtualidad de
que, en caso de que las normas no sean suficientes para hallar la solución de un caso concreto, la aplicación del
principio permite alcanzar una solución.
72
Inteligencia compartida o grupal que emerge desde la colaboración, esfuerzos colectivos y competencia de
muchos individuos y unidades territoriales y se plasma en toma de decisiones por consenso. La gestión del
conocimiento requiere que los colaboradores de una organización aporten el valor de su conocimiento a la
organización. La organización debería disponer de un sistema de incentivos para que el conocimiento de las personas
y de los agentes que la componen fluya, se explicite, se difunda, se explote en la organización y dé lugar también a la
creación de nuevo conocimiento.
73
Calidad total en la gestión de la AESP y en todas sus acciones.
48
Es importante que en los Estatutos de la AESP se prevean mecanismos para garantizar el
cumplimiento de los principios. Estos mecanismos pueden ser:
● Aprobación de Códigos de Conducta que contribuyan a adecuar los comportamientos y
decisiones, individuales y colectivas, a buenas prácticas y estándares éticos y a favorecer
una cultura de integridad y transparencia.
● Existencia de un órgano colegiado (posiblemente, la Comisión de Control
74
) encargado
del seguimiento, supervisión y control, que elabore periódicamente informes de
evaluación del cumplimiento de los principios y, en su caso proponga mejoras.
● Existencia de mecanismos (buzones) internos y externos que permitan que se formulen
denuncias por la inobservancia de alguno o algunos de los principios que la persona o
entidad denunciante haya podido constatar durante el proceso de elaboración o de
ejecución de programas o actuaciones en materia de salud pública.
● Disponer de mecanismos que faciliten y garanticen el buen cumplimiento y
establecimiento de un régimen sancionador por incumplimiento de los principios de
buena gobernanza de obligada observancia, de manera que la infracción o
incumplimiento manifiesto de algún principio se tipifique como infracción en materia de
buen gobierno (debe hacerse por ley, no por reglamento)
74
Véase la estructura orgánica de la AESP.
49
6. Elementos definitorios del Agencia Estatal de Salud Pública
75
6.1. Forma jurídica
El artículo 47 de la Ley General de Salud Pública creó el Centro Estatal de Salud Pública
(CESP)
76
, pero absteniéndose de señalar la forma jurídica que debe adoptar. La institución a
crear ha de adoptar necesariamente alguna de las formas jurídicas previstas en la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para las entidades que integran el
sector público institucional. Las modalidades de entidades que contempla la referida Ley
40/2015, se reseñan en el Anexo I de este informe.
Atendiendo a las funciones, régimen económico, etc. que corresponden a cada uno de
los entes institucionales que regula la referida Ley, parece que la forma óptima para el CESP es
la de “Agencia”.
La Agencia Estatal
77
es una entidad de derecho público sujeta a Derecho administrativo,
con personalidad jurídica pública, patrimonio y autonomía de gestión; tiene capacidad de
75
El PLAN DE RECUPERACIÓN, TRANSFORMACIÓN Y RESILIENCIA, en el COMPONENTE 18:
“Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud”, respecto del Centro Estatal de Salud
Pública, reseña algunas de sus funciones tal como se ha descrito en el aparatado 2.1. Marco legal y contexto
institucional de este documento.
76
Artículo 47 Centro Estatal de Salud Pública
1. El Centro Estatal de Salud Pública se adscribe al Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad,
actuando bajo las directrices del centro directivo responsable de la salud pública. Sus funciones serán establecidas
en el correspondiente Real Decreto de estructura orgánica.
2. El Centro Estatal de Salud Pública tiene como objetivo el asesoramiento técnico en materia de salud
pública y la evaluación de intervenciones en salud pública en el ámbito de la Administración General del Estado.
Asimismo, llevará a cabo labores de asesoramiento técnico y científico y de evaluación de intervenciones de salud
pública en el ámbito de otras Administraciones.
3. El Centro Estatal de Salud Pública realizará el seguimiento y la evaluación de la Estrategia de Salud
Pública y coordinará las acciones desarrolladas por los centros nacionales de salud pública.
77
Acoge un modelo cercano a las Executive Agencies Reino Unido, pensadas como forma de separación con
la Administración general pues asumen las tareas que corresponden a los órganos encuadrados dentro del
Departamento ministerial al cual se adscriben. Las Executive Agencies tienen, sin embargo, una estrecha relación con
el departamento al que quedan adscritas. Es de resaltar, por su similitud con el contrato de gestión, el hecho de que su
relación se instrumenta mediante un Framework Agreement suscrito entre la Agencia y el Departamento que fija su
presupuesto, objetivos, controles y responsabilidades que asume la agencia.
50
ejercicio de potestades administrativas; se caracteriza por la autonomía, la agilidad y
flexibilidad en la gestión, la transparencia y la rendición de cuentas y la evaluación por
resultados. Una Agencia es creada por el Gobierno mediante Real Decreto
78
y tiene capacidad
para movilizar la cooperación intersectorial e interadministrativa y fomentar al máximo las
alianzas comunitarias. Puede acoger profesionales que no sean funcionarios y establecer un
régimen retributivo más favorable que el general de los funcionarios para retener personal
altamente cualificado.
Debe tener plena autonomía orgánica y funcional (así se ha de señalar en sus estatutos)
y funcionar en su quehacer, tanto cotidiano como extraordinario, con aplicación de los
principios de buen gobierno que evite su captura por intereses ajenos a la salud de la población.
Ni los órganos de gobierno de la AESP ni su personal podrán aceptar ni solicitar instrucciones
concretas de ninguna entidad pública –más allá de las establecidas normativamente en su
creación- o privada. Cabe recordar la capacidad del Ministerio de Sanidad y del Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud de tutelar la AESP a través del contrato de gestión
plurianual y siempre de acuerdo con el Consejo Rector que integra las comunidades autónomas
y otras instituciones o de los órganos de gobierno que se establezcan. Por tanto, formalmente
el grado de independencia de la AESP es alto, pero no total pues el Gobierno la controla a
través del contrato de gestión. La Institución de Salud Pública, adopte la forma que adopte,
debe tener plena independencia en sus propuestas y en sus decisiones técnicas, pero existe
amplio consenso en que esa independencia, así como la capacidad de influir en las decisiones
políticas, se ha de ganar en base al prestigio que alcance, más que en base a un concreto
régimen normativo. Y el prestigio de la entidad pasa necesariamente por su alta cualificación
profesional, la cientificidad de sus actuaciones y los mecanismos de selección y nombramiento
del personal que ocupa puestos directivos, transparente competitivo y meritocrático.
Una Agencia Estatal y un Organismo Autónomo administrativo son figuras parecidas en
cuanto a las funciones que les corresponde desempeñar ya que desarrollan actividades
78
Si finalmente se propone una AESP con una estructura y funciones diferentes y no encajables en los marcos
establecidos por el artículo 47 de la LGSP y 108 de la LRJSP, tendría que crearse mediante Ley.
51
estrictamente administrativas por lo que actúan sujetas al Derecho Administrativo. La mayor
diferencia en cuanto a la asunción de competencia y funciones, es que los Organismos
Autónomos se han limitado y se limitan a gestionar un determinado servicio público y, por el
contrario, la Agencia tiene una perspectiva más amplia en su diseño pues, se le atribuirían las
funciones de generar y trasladar conocimiento a los niveles de gestión, tanto de la
Administración General del Estado como de las CC.AA. independientemente de que se
considere la posibilidad de que asumiese algunas funciones de gestión directa. Además, la
Agencia se puede configurar como un ente con una independencia más real y puede disponer
de un mayor grado de autonomía en la gestión del que puede proporcionar la tradicional figura
del organismo autónomo en su actual regulación.
La elección de la forma jurídica de “Agencia Estatal” condiciona en cierta medida la
estructura y el régimen jurídico de la misma toda vez que esta entidad está bastante regulada
en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: artículo 108 ter:
órganos de gobierno y contrato plurianual de gestión y plan anual de actuación; artículo 108
quater: régimen jurídico del personal; artículo 8 quinquies: régimen económico, financiero y de
contratación; artículo 108 sexies: régimen presupuestario, de contabilidad y control económico
financiero (lo mismo ocurre con el resto de entidades instrumentales: organismos autónomos,
autoridades administrativas independientes, empresas públicas, etc.). No obstante tratar estas
materias con cierto detalle, con más intensidad que el resto de las entidades que se regulan en
dicha ley, la regulación es lo bastante flexible para poder diseñar unos estatutos de la Agencia
acomodados a sus funciones y necesidades.
6.2. Programación de los objetivos de la agencia
Debe de actuar mediante contratos plurianuales de gestión
79
, que se traducen en una
programación de medios y objetivos mediante un plan de acción anual. El contrato permite
79
En opinión de Cosculluela Montaner (Las Agencias Estatales, 2007), el contrato de gestión tiene como
precedente el denominado contrato-programa que se establece en la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado para los restantes organismos públicos. Y la naturaleza de este contrato de gestión
es más próxima al Plan de Actuación que prevé el artículo 62.2 de la LOFAGE para los organismos públicos que a un
contrato propiamente dicho. La naturaleza de estos contratos de gestión es similar a la de los convenios entre
52
mantener cierta independencia respecto al ciclo político y legislativo (no obstante, el contrato
confirma la relación de carácter instrumental con el Gobierno). El contrato debe establecer,
como mínimos y para el periodo de vigencia, los siguientes extremos:
a) Los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en general, la gestión a
desarrollar.
b) Los planes necesarios para alcanzar los objetivos.
c) Los recursos personales, materiales y presupuestarios a aportar para la consecución
de los objetivos.
d) Los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y los
procedimientos de control financiero, sus efectos y gestión.
e) El procedimiento para la introducción de las modificaciones o adaptaciones anuales
que, en su caso, procedan.
En el contrato de gestión se determinarán los mecanismos que permitan la exigencia
de responsabilidades por incumplimiento de objetivos.
El Consejo Rector de la AESP debe aprobar la propuesta de contrato inicial de gestión, en
el plazo de tres meses desde su constitución, y los posteriores en el último trimestre de la
vigencia del anterior.
El contrato de gestión es aprobado por Orden Conjunta de los Ministerios de Sanidad, de
Hacienda y de Política Territorial y Función Pública.
Administraciones Públicas: en este caso, la Administración del Estado y las Agencias estatales, que además están
directamente relacionadas conforme al principio de instrumentalidad entre ellas. Puede concluirse, por tanto, que la
naturaleza jurídica del contrato de gestión puede asimilarse a la de un contrato-plan de acción en el que no existe una
clara voluntad de vinculación contractual y sometimiento a un órgano independiente de jurisdicción para resolver
posibles conflictos entre las partes. En cualquier caso, se trata de una figura contractual celebrada entre dos personas
jurídicas diferentes y la vinculación existente responde a la función de tutela y por ello la figura y forma contractual
es la que mejor responde a la necesidad de establecer obligaciones para ambas partes, teniendo en cuenta que queda
descartada la posibilidad de utilizar la facultad de dar instrucciones u órdenes vinculantes propias de una
relación de jerarquía.
53
6.3. Adscripción
Algunas voces han propuesto la adscripción de la AESP a las Cortes Generales a través
del Senado
80
. Otras han propuesto su adscripción al Consejo Interterritorial del Sistema
Nacional de Salud
81
. Empero, la AESP debe adscribirse necesariamente, por así exigirlo el
artículo 85 de la Ley 40/2015, al Ministerio de Sanidad, a través de la Secretaría de Estado de
Sanidad. Ello no es óbice para que se puedan considerar otras formas tales como los Consorcios
de Administraciones y algunas otras.
80
A las Cortes Generales se adscriben entidades de control y supervisión de las Administraciones Públicas
como el Tribunal de Cuentas o el Defensor del Pueblo. Por el contrario, no tiene sentido jurídico-constitucional
adscribirle una entidad que ejerce funciones y competencias propias de la Administración General del Estado.
81
El CISNS, según el Auto del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2020 es una Conferencia Sectorial,
que puede adoptar dos clases de decisiones: acuerdos y recomendaciones. Cuando la decisión reviste la forma de
acuerdo, en el supuesto que la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, es de obligado
cumplimiento para todas las administraciones públicas integrantes de la conferencia con independencia del sentido de
su voto. Según el art. 69 de la LCCSNS es "el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e
información de los servicios de salud, entre ellos y con la Administración del Estado, que tiene como finalidad
promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos
en todo el territorio del Estado". El elenco de funciones que debe ejercer el Consejo, recogidas en su artículo 71, son
clasificadas por el legislador en cuatro grupos: a) funciones esenciales en la configuración del SNS; b) funciones de
asesoramiento, planificación y evaluación en el SNS; c) funciones de coordinación del SNS; y d) funciones de
cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Lo que no resuelve la LCCSNS es cómo y con qué alcance
tiene que funcionar el CISNS en el ejercicio de cada una de sus competencias. De este régimen se desprende que sus
decisiones no tienen carácter vinculante. Hay, pues, una contradicción entre el Auto de TS y la LCCSNS.
La adscripción de la AESP al Ministerio de Sanidad a través de este órgano colegiado con funciones de
coordinación no parece que sea muy acertada, pues el CISNS está en crisis permanente, entre otras razones, por falta
de consenso respecto a alcance vinculatorio o no de sus acuerdos, y porque siempre han primado en sus decisiones
más criterios políticos que técnicos. Como señalan las voces más autorizadas (Sánchez Morón 2018: pp.37 y ss.) su
operatividad para lograr la cohesión del SNS es muy relativa. En suma, no parece que el CISNS, por su excesiva
politización, pueda garantizar mejor la independencia y calidad de las actuaciones de la AESP, lo que no sería óbice
para que sí se le encomiende la designación de los miembros del Consejo Rector.
54
7. Estructura
7.1. Estructura orgánica
Órganos de gobierno
82
:
a) El Consejo Rector, es el máximo órgano colegiado de gobierno de la AESP; establece
las directrices generales de actuación y ejerce el control superior de su gestión. Funcionará en
Pleno y en Comisión Permanente.
La Comisión Permanente podrá adoptar, por consenso, acuerdos respecto de asuntos
que, por razones de urgencia, no puedan demorarse a la convocatoria de un Pleno, así como
aquellos que le hayan sido delegados por el Pleno, dando cuenta de ellos en el Pleno
inmediatamente siguiente.
El Consejo Rector debe integrar representación del Ministerio de Sanidad, de las CC.AA.,
de las Entidades Locales (EELL), de las sociedades científicas y representantes de organizaciones
ciudadanas y sociales
83
. La designación de sus miembros puede hacerla el Consejo
Interterritorial del SNS previa propuesta hecha por un órgano de selección profesional creado
ad hoc. Debe primar la profesionalidad en la designación de los miembros. Puede valorarse si
cada voto tiene el mismo valor o ha de instaurarse el voto ponderado (distinto valor a los votos
según la representación). En nuestro criterio, no debe introducirse el voto ponderado.
Dispone el art. 108.ter que en el seno del Consejo Rector se ha de constituir una
Comisión de Control, con la misión de informar al Consejo sobre la ejecución del contrato de
gestión y, en general, sobre todos aquellos aspectos relativos a la gestión económico-
82
Esta propuesta concreta que aquí se presenta, se hace con la idea de someter a consideración algunas
facetas que deben reunir los órganos de gobierno. Los expertos participantes en el documento han hecho diversas
propuestas de interés alternativas como, por ejemplo, que haya un Consejo de Dirección (reúne a las personas
responsables de la Agencia), un Comité de Gobierno (personas relevantes consensuadas y que se reúnen unas tres
veces al año) y un Consejo Rector (tipo “senado” que se reúne una vez al año).
83
El ECDC cuenta con un representante del Parlamento Europeo, para la Agencia podría considerarse la
presencia de la persona que presida la Comisión de Sanidad del Congreso con mandato expreso de la Cámara. Por
otra parte, podría también considerarse que tuviese un representante del ECDC lo que facilitaría la coordinación.
55
financiera. A este órgano colegiado se le puede atribuir, además, la función de dinamizar y
facilitar el trabajo grupal y la evaluación del cumplimiento de los principios de buen gobierno.
b) La Dirección, que asumirá la gestión ordinaria de la AESP, la debe ocupar una persona
nombrada y separada por el Consejo Rector a propuesta de la presidencia de este órgano entre
personas que reúnan las cualificaciones necesarias para el cargo, según se determine en los
Estatutos que deberán considerar prioritariamente la profesionalidad (art. 108 quater.11)
c) La Secretaría General, que se responsabilizará del área de administración y servicios.
d) Direcciones o Subdirecciones de Área Funcional; etc.
Conforme al régimen jurídico de personal que establece el art. 108 quater, los puestos
directivos de máxima responsabilidad de la AESP no se reservan a funcionarios y pueden
cubrirse con personal laboral mediante contratos de alta dirección. También prevé, pero no lo
impone, que el proceso de provisión del personal directivo, incluida la Dirección, no sean
estrictamente de libre designación, y pueda ser realizado siguiendo la fórmula reglada que se
aplica en Portugal: un órgano especializado en selección de personal que formula una
propuesta motivada al Consejo Rector en la que presenta a tres personas –número que podría
ampliarse- para cada puesto a cubrir. Al no haberse creado aquí un órgano similar al de
Portugal y otros países, habría que diseñar en los Estatutos un órgano de selección ad hoc. En
los antecedentes se han mencionado modelos de nombramientos de personal directivo que
pueden consultarse.
Es recomendable que el mandato de los miembros de los órganos de gobierno
colegiados y titulares de los unipersonales sobrepase el ciclo político y que pudiese sólo ser
renovable tras evaluación previa (cinco o seis años).
Deberán hacer declaración de conflictos de intereses, que deberán ser valoradas y
controladas por el correspondiente órgano ad hoc.
e) Comisión de Dirección. Estará integrada por la persona titular de la Dirección y los
titulares de las Subdirecciones que se creen. Será el órgano de coordinación y seguimiento de
56
las actividades de la AESP, con el objeto de asegurar una actuación integral y cohesionada en la
actividad propia de Agencia y una gestión eficiente de sus recursos.
Órganos consultivos y de asesoramiento:
a) Comité Científico Asesor de Salud Pública: órgano consultor sobre los aspectos
técnicos y científicos de la salud pública. Estará formado por personas expertas de reconocida
solvencia en el ámbito de la salud pública cuyo procedimiento de nombramiento se establecerá
en los Estatutos de la AESP.
b) Red de Centros
84
y Personas Expertas en Salud Pública
85
: aglutinaría la mejor
inteligencia y experiencia posible en salud pública, para el asesoramiento científico en materia
de salud pública, así como para la realización de los estudios e investigaciones que sean
precisos en la materia. Más adelante se hace una descripción de cómo podría configurarse la
red de centros. La red ha de contar con representación de las distintas áreas de conocimiento y
experiencia necesarios para acometer las funciones de asesoría científico-técnica, investigación,
evaluación y estudios previstas, por lo que los expertos de la Red tendrían principalmente dos
perfiles: académico y científico de excelencia y profesional acreditado. El procedimiento de
nombramiento y, en su caso, las indemnizaciones o compensaciones por razón de los servicios
prestados, se detallará en los Estatutos de la AESP.
La organización y funcionamiento de la Red se detallará en los Estatutos de la AESP.
c) Comités de Personas Expertas, designadas por su alta especialización en una
determinada materia.
84
Véase, por ejemplo, la Orden PCI/1381/2018, de 18 de diciembre, por la que se regula la Red de
Laboratorios de Alerta Biológica "Re-Lab".
85
Las redes de centros y expertos están muy poco desarrolladas en el ámbito de la sanidad pública. No
obstante, empieza a experimentarse con ellas. Por ejemplo, véase la Orden de 4 de diciembre de 2015, de la Consejería
de Sanidad de Castilla-La Mancha, por la que se regula la estructura, organización y funcionamiento de las redes de
expertos y profesionales del sistema sanitario de Castilla-La Mancha. Dispone que se denominará Red de Expertos y
Profesionales Sanitarios a la unidad funcional sin personalidad jurídica propia, de carácter consultivo y composición
multidisciplinar constituida para la definición de criterios homogéneos en la gestión de las distintas políticas sanitarias,
así como para la valoración y toma de decisiones que afecten al conjunto de la organización.
57
Dentro de la Red, la AESP podrá crear Comités de Personas Expertas/Asesoras de
carácter temporal por razón de concretas emergencias integrados por profesionales de alta
cualificación, que prestarán el asesoramiento científico-técnico en aquellas materias que se
precisen.
La creación y funcionamiento de estos Comités, en cuanto órganos colegiados, se
ajustará a lo establecido en los artículos 19 a 22 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público.
La AESP deberá disponer de una partida presupuestaria específica para financiar este
tipo de relaciones
86
.
Órganos de participación:
a) Consejo de Participación. Será el órgano de participación activa que ejerce funciones
de participación ciudadana, asesoramiento, consulta y seguimiento con relación a cuestiones
relativas a la salud pública y a la salud en general. Deben estar presentes otras
administraciones, sociedades científicas y organizaciones civiles que impulsen la salud de la
población. Su composición se detallará en los Estatutos de la AESP.
7.2. Estructura funcional
El diseño de la estructura funcional de la AESP está supeditado a las funciones de
gestión directa, de asesoramiento y apoyo.
El artículo 47 de la Ley general de Salud Pública le atribuye solo funciones de
asesoramiento técnico y de evaluación de intervenciones y señala que actuará bajo las
directrices del centro directivo responsable de la salud pública. La disposición adicional cuarta
de dicha Ley dispone que la creación del Centro Estatal de Salud Pública, previsto en el artículo
47, se realizará mediante la reestructuración de las unidades existentes contempladas en el Real
86
A tenor de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2020, como quiera que la relación de
asesoramiento de estos expertos con la AESP no sería habitual sino esporádica, la relación jurídica de vinculación
sería, en todo caso, civil, no laboral. La figura contractual utilizable posiblemente pueda ser un contrato mercantil de
prestación de servicios de asesoría o consultoría para los profesionales a los que se consulte de forma periódica. Es
aconsejable formalizar un contrato si la colaboración va a ser continua, aunque interrumpida en el tiempo.
58
Decreto por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Política
Social e Igualdad, sin que pueda suponer un incremento de los créditos presupuestarios.
También establece que dicho centro coordinará su actividad con los centros nacionales de
Epidemiología, Microbiología, Sanidad Ambiental, Medicina Tropical, Escuela Nacional de
Sanidad y Escuela Nacional de Medicina del Trabajo, y otras unidades, centros y organismos de
titularidad estatal que tengan entre sus competencias el desarrollo de funciones en materia de
salud pública en conexión con el desarrollo de actividades de investigación.
87
Empero, las previsiones del Gobierno, según el Plan De Recuperación, Transformación Y
Resiliencia, son más ambiciosas. Atendiendo a tales previsiones, la primera cuestión que cabe
plantearse es si la AESP debe ser una entidad con funciones exclusivamente de asesoramiento
técnico y científico y de evaluación de las intervenciones de salud pública, adscrita y
dependiente de la Secretaría de Estado de Sanidad y vinculada al Consejo Interterritorial del
Sistema Nacional de Salud. El Ministerio mantendría algunas –o todas- las funciones de gestión
ejecutivas que le corresponden (el citado plan dice que la AESP ejercerá competencias de
análisis y estudio, de asesoramiento técnico, de propuesta de medidas a las autoridades
sanitarias y también de gestión directa
88
, sobre todo en el ámbito de la preparación y
coordinación de respuesta ante situaciones de emergencia, pero no solo éstas). En cualquier
caso, cabe realizar una evaluación previa sobre si hay funciones, además de las de
asesoramiento y propuesta, que podría asumir la AESP. Muchas de las opiniones recogidas se
87
El contexto actual derivado de la pandemia de Covid-19 aconseja configurar la nueva institución de una
forma distinta a la inicialmente considerada en momentos de grave crisis económica y, sobre todo, con la idea de
que no se trata de hacer cambios para que todo siga igual, sino de configurar una institución de utilidad para la
sociedad española en el siglo XXI.
88
Por ejemplo, la sanidad exterior tiene la responsabilidad de:
a) Organizar y garantizar la prestación y calidad de los servicios realizados en los puestos de inspección
fronteriza y los controles sanitarios realizados en las fronteras españolas, los medios de transporte internacionales, así
como la atención del tránsito internacional de viajeros y la mejora de los servicios de vacunación internacional
prestados por la Administración General del Estado.
b) Prevenir, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional y el Convenio Internacional
sobre la Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras, la propagación internacional de enfermedades,
proteger contra esa propagación, controlarla y darles respuesta proporcionada y restringida a los riesgos para la salud
pública y evitando al mismo tiempo las interferencia innecesarias con el tráfico y el comercio internacionales.
c) Articular una red de vigilancia de sanidad exterior tal como se dispone en el artículo 49 de la LGSP.
59
inclinan por la posibilidad de que asuma las de asesoramiento y de gestión, si bien el alcance de
las de gestión es más o menos limitado. Por ejemplo, habría más consenso en que asuma las de
vigilancia en salud pública. Sí parece claro, que el Ministerio de Sanidad establece las
estrategias y políticas de salud en el ámbito de sus competencias, con la ayuda técnico-
científica de la AESP, estrategias y políticas de salud pública que se coordinan y aplican por el
Consejo Interterritorial de Salud.
La Red de Vigilancia en Salud Pública, sin perjuicio de que mantenga autonomía
técnica, debe integrarse plenamente en la AESP, con una estructura que coordine no sólo la
vigilancia de enfermedades sino una vigilancia integral y de los determinantes sociales de la
salud, según como dispone la Ley General de Salud Pública y el documento de la Estrategia de
Vigilancia de Salud Pública.
Deberá aglutinar competencias y funciones dispersas en diversos órganos y entidades
estatales (el Plan habla de aglutinación de las materias dispersas). Por ejemplo, las
actualizaciones de la cartera de prestaciones de salud pública que actualmente corresponde a
la Dirección General de la Cartera Común de Servicios del SNS. Y otras funciones, actualmente
dispersas en centros como el Centro Nacional de Epidemiología
89
, Centro Nacional de
Microbiología y Centro Nacional de Sanidad Ambiental, todos del Instituto de Salud Carlos III; el
Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias; etc. Quizás también la Escuela
Nacional de Sanidad. Si bien, es preciso un análisis minucioso para evitar duplicidades y
maximizar la eficiencia.
La AESP debe estructurarse como un Centro en Red constituido por una serie de nodos:
un nodo coordinador, nodos autonómicos (centros u órganos de salud pública de las
administraciones autonómicas y locales) y nodos temáticos (entidades científicas excelentes,
universidades, centros de investigación, etc.) de manera que esté plenamente garantizada la
participación de las CC.AA., las entidades locales, y centros académicos y de investigación de
89
La Disposición Adicional cuarta LGSP prevé la continuidad del Centro Nacional de Epidemiología al
disponer que el CESP deberá coordinarse con tal Centro.
60
excelencia.
90
El trabajo efectivo en red permite optimizar los recursos de que se dispone en
todo el territorio generando un valor añadido que excede de la suma de las partes y que tiene
un sustento fundamental en la interacción de los sujetos que integran la red y en los flujos de
información que circulan por la red. Para el trabajo en red, la AESP debe generar mecanismos
de colaboración interinstitucional verticales y horizontales, así como vínculos jurídicos
(fundamentalmente a través de convenios) a partir de unas directrices globales compartidas
entre todos los nodos y sus miembros, que aportarían soluciones cooperativas en las que todos
estén implicados. La asunción general de los principios antes reseñados que han de presidir las
actuaciones de la AESP y una mutua colaboración en la búsqueda del consenso puede hacer
que los miembros se consideren un 'todo', aunque estén dispersos y dedicados a diferentes
tareas.
Atendiendo a las funciones gestoras, asesoras, evaluadoras, de fomento de
investigación, etc., que finalmente se le asignen y que le corresponda ejercer, deberá
estructurarse en áreas o unidades funcionales, de un lado, para el ejercicio de las funciones
estatales que asuma, y de otro lado, para el ejercicio de las funciones de asesoramiento,
abogacía y evaluación que se le atribuyan.
90
Ildefonso Hernández y Andreu Segura, “La salud pública en España, radiografía de situación tras la Covid-
19”, 2020, escriben que “el futuro Centro Estatal de Salud Pública previsto en la LGSP debe ser una organización en
red que reuniera en capas todas las capacidades científicas y técnicas potencialmente útiles para la salud pública y
que, además de su actividad rutinaria para servir de sostén a las actividades nucleares de la salud pública, pudiese
activarse para servir a cualquier actividad que lo necesitase en cualquier territorio. Debería adaptarse a la estructura
bidimensional estatal de la salud pública con una conexión fluida con las agencias. relacionadas directa o
indirectamente con la salud en la Unión Europea y, a su vez, con las instituciones, universidades y centros de
investigación de todo el país. En el plano estatal serían necesarias conexiones estables con organismos públicos y
privados generadores de información, como, por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística. Debería ser capaz de
realizar tareas diversas, como guiar científica y técnicamente las políticas de salud pública a cualquier nivel, tener
identificados científicos y salubristas que pudieran componer con rapidez grupos de acción in situ o a distancia, tanto
para la evaluación de impacto en salud de un plan de movilidad regional, como para investigar una enfermedad
emergente, sea en el ámbito nacional o en el internacional.”
61
8. Ejercicio de sus competencias
A la AESP, dentro del ámbito de sus competencias, le corresponderá el ejercicio de las
potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos
establecidos en sus Estatutos, y de acuerdo con la legislación aplicable, salvo la potestad
expropiatoria (art. 89.2).
Podría ejercer sus funciones de las siguientes formas:
1. Mediante los órganos y unidades que la integran.
2. Mediante contratos o convenios, con sujeción a la normativa de contratos del sector
público
3. Mediante cualquiera de las demás formas de gestión admitidas en derecho.
Los órganos gobierno y de dirección de la AESP ejercerán sus competencias y funciones
con sujeción a la Ley 39/2015, a sus estatutos y al resto de las normas de derecho
administrativo general y especial que les sean de aplicación, dictará los actos y resoluciones
necesarios, los cuales podrán adoptar las formas siguientes:
a) Resoluciones del Consejo Rector.
b) Resoluciones, instrucciones y procedimientos de actuación del Director/a.
Estos dos tipos de actos dictados en el ejercicio de sus competencias o por delegación o
avocación, agotarán la vía administrativa y podrán impugnarse directamente ante la jurisdicción
contencioso-administrativa (se refuerza así la no subordinación jerárquica con el Ministerio de
Sanidad. Algunos entes instrumentales obligan a interponer un recurso de alzada ante el
Ministra/o correspondiente).
Las reclamaciones previas a la vía judicial civil o laboral deben ser resueltas por el
Director/a de la AESP, al/a la que también corresponderá la resolución de los procedimientos
de responsabilidad patrimonial derivadas de las actuaciones de la Agencia de conformidad con
la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
62
El resto de los actos y resoluciones que dicten los responsables de las unidades en las
que se estructure la AESP, serán susceptibles de recurso de alzada ante el Director/a.
63
9. Recursos financieros
Dispone en el artículo 108 quinquies, los recursos económicos de los que se puede
financiar las Agencias. De entre ellos, son aplicables a la AESP:
a) Transferencias consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
b) Ingresos propios que perciba como contraprestación por las actividades que pueda
realizar en virtud de contratos, convenios o disposición legal, para otras entidades públicas,
privadas o personas físicas; así como ingresos procedentes de las tasas y de los precios públicos
que conforme a la legalidad vigente le puedan corresponder.
c) Ingresos recibidos de personas físicas o jurídicas como resultado de la producción de
transferencia de conocimiento o del patrocinio de actividades o instalaciones.
d) Ingresos de derecho público o privado (por ejemplo, subvenciones y aportaciones que
se concedan a su favor, procedentes de fondos de organismos públicos o privados nacionales o
internacionales, de la Unión Europea, o de otros).
e) Cualquier otro recurso que pudiera serles atribuido estatutariamente, como, por
ejemplo, ingresos procedentes de sanciones administrativas y resoluciones judiciales.
9.1. Régimen jurídico del personal conforme al marco del artículo 108
quater de la ley 40/2015.
Ver Anexo III.
64
10. Diseño institucional
“Una agencia que reúna las capacidades de todo el estado de forma articulada y
eficiente para poner lo mejor del país al servicio del conjunto, es decir, de la administración
pública local, regional o nacional que lo necesitase, así como para actuar a nivel internacional
de forma competitiva dadas las capacidades técnicas y científicas disponibles”
91
La AESP es una estructura distribuida organizada en red que requiere un nodo
coordinador (NC-AESP), 17 nodos autonómicos (NA-AESP) y N nodos temáticos (NT-AESP) para
que pueda realizar sus funciones. Incluye además una red de personas expertas.
El nodo coordinador de la AESP no es un nodo central ni centralizador que lo hace todo,
sino que su función es orquestar la Red para asegurar la ejecución de las líneas de actuación
acordadas en sus órganos colegiados de gobierno, encargándose de alinear los recursos y
servicios disponibles en la AESP. Este nodo armonizador y facilitador, apoya a los nodos NA-
AESP para que contribuyan con su parte. El resultado sería una Red que trabaja para todos los
nodos y todos los nodos para la Red, en un intercambio de saberes y conocimiento claramente
ampliado, que permite a cada nodo responder mejor a sus propios retos y fomenta la
inteligencia colectiva. Como parte del intercambio, se crearán grupos de trabajo a partir de la
Red de Personas Expertas con duración acorde a la función prevista, unos grupos que aportan
de forma eficiente al conjunto de la red los saberes científicos técnicos imprescindibles para
resolver cuestiones concretas
92
. El espejo en el que reflejarse pudiera ser el ECDC. Entre las
91
Componente 18 del Plan de Renovación, “modificado” para incluir la dimensión de administración local.
92
La OMS tiene establecidos unos procedimientos de selección y funcionamiento de los grupos de expertos
que merecen considerarse: https://www.who.int/publications/m/item/terms-of-reference-for-strategic-advisory-
group-of-experts-on-in-vitro-diagnostics-(sage-ivd)
https://www.who.int/news-room/events/detail/2021/06/21/default-calendar/23rd-expert-committee-on-
selection-and-use-of-essential-medicines
https://www.who.int/groups/strategic-advisory-group-of-experts-on-immunization/
https://cdn.who.int/media/docs/default-
source/immunization/sage/callforexperts_sageroster_july2021.pdf?sfvrsn=19cfe509_7
https://www.who.int/about/partnerships/expert-advisory-panels-and-committees
65
funciones del ECDC se encuentra la de dar soporte a los estados miembros en la consecución de
prioridades de salud pública a medio plazo.
Siguiendo este ejemplo, la AESP regida por un sistema de gobernanza donde las
decisiones son colegiadas, funcionaría de forma que todos los nodos autonómicos reciben a
través del nodo coordinador formación, apoyo y servicios técnicos y tecnológicos (procedentes
del conjunto de la Red) para mantener y mejorar las capacidades de sus sistemas locales y su
capital humano especializado.
El nodo coordinador funciona además como punto de enlace singular que recibe las
demandas externas (nacionales, autonómicas e internacionales) y canaliza las iniciativas de los
órganos colegiados que dirigen la AESP para movilizar a los nodos de la Red (autonómicos y
temáticos) según las necesidades.
NC-AESP asumiría las funciones que le correspondieran entre las que actualmente están
asignadas a estructuras/órganos ya existentes en el ámbito estatal (las acuñadas como
“responsabilidades dispersas” en los textos de la ley y del componente 18), implicando, entre
otros, a la DGSP del Ministerio de Sanidad (por ejemplo, el CCAES, la Red de Vigilancia en Salud
Pública o la Red de Vigilancia de la Equidad y de los Determinantes Sociales de la Salud), a
determinados centros del ISCIII (como CNE, CNM, CNSA, ENMT o ENS), a Observatorios
estatales (de Salud, de Salud de las Mujeres, de Salud y Cambio Climático, de las Drogas y las
Adicciones, de Condiciones de Trabajo…) o a otras estructuras de vigilancia relacionadas con la
salud dependientes, por ejemplo, de la Agencia Estatal de Seguridad Alimentaria y Nutrición
(como el Centro Nacional de Alimentación) o del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo (como el Centro Nacional de Condiciones de Trabajo). La integración o la coordinación
con diversos centros deberá considerarse de acuerdo a las funciones esperadas de la AESP y las
capacidades de la nueva Agencia. No obstante, hay algunas cuestiones que deberían quedar
establecidas en el momento de su creación, como por ejemplo la metodología para el acceso
https://www.who.int/about/partnerships/advisory-groups
66
compartido a los datos de mortalidad y complementarios que gestiona el Instituto nacional de
Estadística.
10.1. Requisitos para la puesta en marcha de la AESP
● Definición de los servicios y capacidades básicos requeridos para integrarse en la red
según rol y área funcional donde se ubique cada nodo. Es relevante recordar la
necesidad de garantizar las competencias y capacidades en apoyo de la preparación y
respuesta a las crisis de salud pública agudas, subagudas o crónicas lo que supone
además de las tareas básicas la disposición de reservas estratégicas de materiales y las
colaboraciones con el sector privado a estos fines.
● Plan financiado de desarrollo de estos servicios en cada uno de los nodos (inversión 3
componente 18 para empezar “2.- Nuevo sistema de Información de la Red Vigilancia en
Salud Pública. 27.400.000 euros”), permitiendo que, por encima de ese paquete básico,
los nodos puedan especializarse en funciones de alto valor en las que puedan aportar
excelencia para convertirse en referencia para toda la red.
Los NA-AESP serán organizados por cada consejería según contexto local. Idealmente
deberían tener estructura y recursos diferenciados de las Direcciones Generales de Salud
Pública de las cuales dependerían, pero pueden adoptarse otras formas. Lo señalado
anteriormente para el nivel estatal sería también de aplicación para las CC.AA., debiendo
depender los NA-AESP de las Subdirecciones Generales o Vice-consejerías, según el caso.
Tendría la responsabilidad de organización de los agentes locales en un ecosistema funcional
operativo según las peculiaridades de cada entorno.
Los NT-AESP son centros u organismos o redes de carácter científico, técnico o de apoyo
ya constituidos que ostentan una trayectoria sólida y de alta competencia técnico-científica en
67
alguno de los ámbitos que incumben al AESP
93
. Su “adscripción” o colaboración con la AESP es
estable mediante convenios (sujeta a revisiones periódicas de desempeño), pero su
movilización y la intensidad de su contribución dependerán de las prioridades y líneas
estratégicas que en cada momento ocupen a la AESP, y vendrán generalmente mediadas por
proyectos con productos y actividades concretos con financiación específica (en coherencia con
los contratos plurianuales de gestión los planes de acción anual que se enunciaban en el
epígrafe 6.1).
Entre los centros –de diverso carácter- estatales que podrían participar en la Red
podrían citarse los siguientes (lista no exhaustiva ni priorizada): Instituto de Salud Carlos III;
Instituto Nacional Estadística; Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo; Agencia
Española de Medicamentos y Productos Sanitarios; Centros de Investigación Biomédica en Red
(especialmente el Ciberesp); Red Española de Ciudades Saludables de OMS-EURO; Instituto
geográfico nacional; Centro Investigaciones Sociológicas (CIS); Instituto Nacional de
Bioinformática; Red Española de Supercomputación (RES); Centros de excelencia de CSIC (por
ejemplo, la Estación Biológica de Doñana puede colaborar para el control del brote por el virus
del Nilo). Entre los centros autonómicos que podrían participar enumeramos algunos ejemplos
(nótese que son muchos los institutos de investigación en la CC.AA. y únicamente se cita alguno
a modo de ejemplo): Instituto Aragonés de Ciencias de la Salud; Escuela Andaluza de Salud
Pública (EASP); Observatorio de Salud de Asturias; Agència de Salut Pública de Barcelona
(ASPB); Instituto de Salud Global de Barcelona (ISGlobal); Fundación para el Fomento de la
Investigación Sanitaria y Biomédica de la Comunitat Valenciana (Fisabio); instituciones
universitarias relacionadas; etc. La naturaleza legal del vínculo entre la AESP y estos centros de
excelencia no deberá condicionar la plena participación de estos centros en la red.
La AESP deberá buscar proactivamente instituciones de interés para sus cometidos y
establecer procedimientos para la incorporación de acuerdo a las funciones encomendadas. En
la lista anterior puede haber obvias omisiones de organismos que por sus características deben
93
Al respecto cabe tener en cuenta la experiencia de los Centros de Referencia del Sistema Nacional de
Salud en el ámbito asistencial.
68
necesariamente estar en la mencionada Red. Por otra parte, en este informe no creemos
imprescindible establecer qué criterios deberían emplearse para la inclusión de centros. Sí
entendemos que algunos nodos podrían asumir actividades de gestión. También entendemos
que, por la propia naturaleza de la Agencia, constituida en red de instituciones o centros,
creemos que debería aceptarse que algunos centros de determinadas características tuviesen
un ámbito de actuación más amplio que su dependencia territorial con la oportuna articulación
administrativa y financiera.
10.2. Áreas funcionales de la AESP
Se trata de crear una red estatal de nodos de salud pública, capilar en cuanto al
territorio y bien organizada en áreas funcionales operativas.
La organización funcional de esta AESP distribuida seguiría la siguiente lógica:
ÁREAS TRANSVERSALES:
Concentran recursos humanos y materiales muy especializados que trabajan al servicio
de las áreas temáticas y proveen los medios para que éstas puedan llevar a cabo sus objetivos.
Junto con las áreas temáticas, abordan las dimensiones de acción mencionadas en la figura 1
(página 26). Suponen unas líneas de fuerza de trabajo perpendiculares a aquellas desarrolladas
por las áreas temáticas, pero en estrecha interacción con estas. Su relación con estas es, en
este sentido, instrumental. Sus objetivos propios consisten en mantenerse continuamente
actualizadas al estado del arte en sus respectivos ámbitos y mejora continuada de su capacidad
para dar servicio a las áreas temáticas. Se proponen a continuación 5 áreas a modo de ejemplo
para ilustrar el propósito de estas acciones de carácter transversal, podrían ampliarse o
precisarse (figura 2).
1. Epidemiología y ciencias de datos, sistemas de información, y prospectiva.
Metodología epidemiológica; herramientas de modelización, e-(Public)Health, manejo de datos
masivos estructurados o no, aplicaciones de inteligencia artificial y explotación de lenguaje
natural. Sistemas de información, calidad de datos, interoperabilidad semántica, tecnológica y
legal, gobernanza. Participación en el data-lake nacional. Integración de sistemas de
69
información de diferentes administraciones (Transición Ecológica y el Reto Demográfico,
Educación, Fomento, Empleo, Asuntos Económicos y Transformación Digital, etc.) que
favorezcan establecer la estrategia de salud en Todas las Políticas. Prospectiva, anticipación de
tendencias y escenarios a 5-10 años a partir de la vigilancia de salud pública con la
monitorización determinantes sociales y ambientales de la salud, de la identificación de
factores de comportamiento, expectativas sociales, económicos y tecnológicos que convergen
para dar forma a nuevas necesidades o retos de salud pública.
2. Identificación y análisis de políticas e intervenciones. Monitorización de innovaciones
a nivel global de intervenciones eficientes en ganancia en salud poblacional; ciencias de la
implementación en políticas de salud pública en distintos contextos; seguimiento del uso de las
leyes y la regulación como instrumento de mejora de la salud de la población; innovaciones en
ciencias sociales y políticas aplicadas a las políticas intersectoriales que influye en la salud; etc.
3. Visualización de datos y estrategia comunicativa incluyendo movilización del
conocimiento e influencia en la esfera pública en defensa de la salud; ciencia de la escucha y
monitorización de los discursos sociales relevantes para la salud colectiva (herramientas y
estudios de análisis de necesidades y oportunidades sociales, condiciones de vida, percepción
de riesgos y de utilidad de medidas salud pública, escucha de propuestas ciudadanas,
promoción y mantenimiento de encuadres de cruce de saberes entre el saber técnico y el lego,
etc)
94
.
4. Capacitación competencial y fomento/retención del capital humano orientada a
programas modulares flexibles y versátiles en cuanto a la variedad de temáticas, que permitan
construir competencias en itinerarios organizados, antes que obtener grados y títulos.
94
Si para algunos es discutible que pueda limitarse la definición de la epidemiologia a “la ciencia de los
datos”, en el caso de la salud pública, y la vigilancia de salud pública, es más discutible todavía esta acotación
simplista a los datos en su definición. Por ello, hay que poner a un nivel operativo (organización transversal) la
invocada interdisciplinariedad de la AESP.
70
5. Innovación en salud pública: Financiación y evaluación de intervenciones
innovadoras, orientada en incentivar la innovación escalable en salud pública (mecanismos de
financiación de programas similares al CDC).
Figura 2. Esquema de las áreas nucleares transversales y los servicios e instrumentos que deben aportar a las áreas
temáticas de la AESP.
ÁREAS TEMÁTICAS
95
:
Se conciben como los grandes ejes en los que la AESP puede aportar valor estratégico
para transformar la forma de hacer salud pública. No responde al esquema consuetudinario de
95
Los contenidos incluidos de las Áreas Temáticas son incompletos, se incluyen algunas líneas a modo de
ejemplo.
71
disciplinas o funciones de la salud pública (pese a que éstas estarían consideradas en la labor
diaria), sino que trata de señalar los retos de la salud pública del siglo XXI para convertirlos en
líneas específicas de desarrollo del conocimiento y de la acción de la AESP. Los contenidos de
las áreas no se detallan deliberadamente, pues dependerá en gran medida de las capacidades
finalmente disponibles y el diseño administrativo.
1. Vigilancia de salud pública e información sobre la salud.
Los componentes de la vigilancia de la salud y de sus causas está establecida en la Ley
general de Salud Pública. El documento de la Estrategia de Vigilancia de Salud Pública ya
contempla que los retos de la vigilancia van más allá de sus cometidos y del alcance de sus
contenidos. Desde esta área se gestiona, además de la nueva Red de Vigilancia en Salud
Pública, la coordinación de alertas y emergencias sanitarias a nivel estatal y los enlaces con las
contrapartes europeas y multilaterales (ECDC, OMS, etc.). También se gestiona el sistema de
información en salud pública mencionado en el capítulo IX de la Ley General de Salud Pública y
se articulará la coordinación con el sistema de información sanitaria y con otros sistemas de
información relevantes para la salud de la población.
2. Salud y equidad en salud en todas las políticas y “una sola salud”.
Se trata de incorporar los principios de la salud pública a todas las actuaciones de los
distintos sectores del gobierno, y también de la Agencia articulando la interdependencia de
todos estos ámbitos en la actuación de la AESP, con el objetivo de cambiar la mirada biomédica
por una mirada de determinantes sociales de la salud
3. Políticas y actuaciones en salud pública.
En esta área se incluyen las estrategias salud pública que, con variaciones, responden a
las denominaciones de promoción de la salud, protección de la salud y prevención. Pero la
idea es que además de las funciones de coordinación de estas estrategias, se dé apoyo a las
políticas y programas saludables y sostenibles desarrolladas a partir de la Estrategia Estatal de
Salud Pública, desde una coordinación intersectorial. La AESP contribuiría de forma activa a
estimular la innovación en salud pública, desde un apoyo científico y técnico de las decisiones
sobre la cartera de servicios de salud pública, para mantenerla actualizada y de alta calidad.
72
4. Evaluación de políticas públicas y de políticas de salud
Tal como está establecido normativamente, a la Agencia le correspondería evaluar la
Estrategia Estatal de Salud Pública, pero sus cometidos de evaluación serían más amplios. La
idea es que esta área impulse la evaluación de políticas y la evaluación de impacto en salud y en
equidad en salud de las políticas públicas. Algunas de estas iniciativas están ya desarrolladas en
algunas comunidades autónomas y a través de la red de la Agencia se puede facilitar y apoyar
su implementación en otros territorios
Estas áreas alimentan la función última del AESP y generan un vector de acción final de
toda su fuerza de trabajo (Figura 3): monitorizar y hacer recomendaciones para mantener
actualizada la Cartera de Servicios de Salud Pública.
Figura 3. Si simbolizamos la fuerza de trabajo desde distintos ángulos y en distintas direcciones (diferentes áreas
temáticas, pero también con distintos pilares centrales a la labor de la AESP), podríamos ilustrar una fuerza de trabajo
resultante que ilustraría la acción en salud pública de la Agencia Española de Salud Pública.
73
En cuanto a la red orquestada de la AESP es útil establecer una tipología de roles
organizados en la siguiente matriz para visualizar los flujos de demanda y provisión de
conocimiento. Obviamente los roles no son unívocos y la mayoría de los nodos se comportarán
a la vez como “proveedores” y “usuarios” de la AESP.
Figura 4. Aproximación al diseño en red de la Agencia Estatal de Salud Pública.
74
11. Funciones de la Agencia Estatal de Salud Pública.
En los anteriores apartados se han esbozado ya parte de las funciones principales que
podría asumir la AESP así como una posible estructura. Hay una parte de las funciones que
corresponden a la Cartera de Servicios de Salud Pública que desarrolla la Administración
General del Estado que podrían coordinarse desde o apoyarse en la AESP, y otra parte más
innovadora que responde a las necesidades de provisión de directrices científico-técnicas en
salud pública y de anticipación y resolución de problemas del conjunto de la sociedad española.
Abordamos ambas facetas a continuación.
11.1. Gestión directa de las funciones esenciales de salud pública que
corresponden al nivel estatal
96
Se revisaron los antecedentes sobre la categorización de servicios de salud pública en las
distintas administraciones en España y describieron las funciones y servicios esenciales de salud
pública y actividades asociadas en la Administración General del Estado
97
. Al escribir sobre las
perspectivas de futuro, se constataba, por una parte, la importante actividad de la
Administración General del Estado en materia de salud pública, a pesar de las transferencias a
las CC.AA. y la existencia de una importante fragmentación institucional de sus servicios de
salud pública, tanto entre estructuras diversas del ministerio competente en materia de
sanidad como de otros ministerios u organismos autónomos. Aunque aceptaban que parte de
esta fragmentación es inevitable por la propia naturaleza intersectorial de la salud pública,
señalaban que podría haber ventajas de escala en una organización más compactada, por
ejemplo, concentrando parte de estas actividades en una única entidad administrativa.
96
Hay que subrayar que las funciones aquí consideradas, lo son a beneficio de análisis de las opciones.
Como más arriba se ha mencionado, el alcance de funciones de la futura Agencia Estatal de Salud Pública en una
cuestión que tiene diversas implicaciones e impactos que debe valorarse minuciosamente.
97
Villalbí JR et al. La cartera de servicios de salud pública en el Sistema Nacional de Salud: la aportación
de la Administración General del Estado. Rev Esp Salud Publica 2010;84(3):247-54. Disponible en:
https://scielo.isciii.es/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1135-57272010000300003
75
Consideramos que hay bastantes funciones sobre las que es fácil coincidir en que, en el
caso de que se optase por esta opción, podrían realizarse en la AESP
98
. Por ejemplo, colaborar
en la planificación estratégica de salud pública estatal incluyendo la seguridad sanitaria
(preparación ante amenazas y respuesta en crisis sanitarias), la priorización de políticas de
salud pública y las estrategias de comunicación. Dentro de esta función, podría realizar, tal
como hace el ECDC, la evaluación del nivel de preparación que tiene el Estado y las CC.AA.
frente a futuras amenazas y crisis sanitarias. El grado o significado que le demos al término
colaboración dependerá en cada caso de la relación de la AESP con el Ministerio de Sanidad.
Idealmente la AESP debe aportar las bases de conocimiento que permitan tomar decisiones.
Por ejemplo, puede establecer diversos procedimientos de formulación de prioridades y
describir los fundamentos que explican el proceso de priorización, pero la formulación
definitiva de las prioridades de salud estatales le corresponde al Ministerio.
En la misma línea, la AESP podría contribuir decisivamente a la valoración del estado de
salud de la población y de sus condicionantes sociales. Para ello debe desarrollar la vigilancia
de salud pública estatal, coordinarse con organismos supranacionales (ECDC, OMS, OCDE,
etc.), gestionar la información precisa para la preparación y respuesta a emergencias
sanitarias, coordinar los distintos sistemas de información sanitaria, realizar informes
periódicos de salud (determinantes sociales, situación, amenazas, riesgos, activos, etc.),
evaluar los impactos en salud y equidad de las intervenciones de las administraciones
públicas y de otros agentes, etc. El artículo de Villalbí y cols. antes referenciado hace una
relación bastante exhaustiva de todas estas funciones y señala las estructuras de la
Administración General del Estado donde se realizan, tanto en distintas unidades del Ministerio
de Sanidad, en el Instituto de Salud Carlos III o en otros departamentos. Dependiendo del
98
Será preciso resolver cuanto antes qué funciones ejecutivas o directas debe asumir la AESP y cómo debe
hacerlo., Hay que considerar que para coordinar entidades que tienen funciones ejecutivas, hay que tener
asimismo un reconocimiento de esas funciones ejecutivas. Si la AESP se circunscribe a un órgano asesor en
términos generales, pero asume la ejecución de la Vigilancia Estatal de Salud Pública, debe coordinar la Ponencia
Técnica correspondiente del CISNS. Si asume más competencias podría coordinar la Comisión de Salud Pública.
Otrosí, para poder gestionar la transversalidad y hacer realidad el principio de Salud en Todas las Políticas, cabría
establecerlo normativamente y creando organismos de coordinación para ello, o debería tener una alta capacidad
ejecutiva, dadas las dificultades de articular compartimentos de acción política dependientes de diversos
departamentos. No es una cuestión sencilla, lo que no debería ser óbice para intentarlo.
76
alcance que se quiera otorgar a la AESP, se integrarán mayor o menor número de estas
unidades, mientras que otras pueden enlazarse por medio de acuerdos para formar parte de la
Red de Centros colaboradores.
La AESP también podría gestionar la transversalidad y la horizontalidad de las políticas
de salud (salud y equidad en salud en todas las políticas estatales) y la verticalidad (servir de
nexo enriquecedor entre el nivel de la Unión Europea y las administraciones de las
comunidades autónomas y locales). Supone, además, identificar y colaborar con los sectores
sociales estratégicos para la ganancia en salud de la población. Al fin y al cabo, y de acuerdo a la
Ley General de Salud Pública, se le debe encomendar la evaluación de la Estrategia Estatal de
Salud Pública, que tiene por finalidad propiciar que la salud y la equidad en salud se consideren
en todas las políticas públicas, facilitando la acción intersectorial en esta materia. Parece
también recomendable que la Agencia apoye el diseño de la Estrategia y dé soporte
metodológico a los grupos de trabajo y órganos de coordinación que se establezcan.
Otras funciones nucleares de la AESP pueden ser, tal como se ha mencionado en el
apartado de diseño institucional, la coordinación de las actuaciones de promoción de la salud,
prevención y protección de la salud (seguridad alimentaria, ambiental y laboral); la
coordinación la Comisión de Salud Pública y de las ponencias y grupos de trabajo de salud
pública dependientes del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud; la coordinación
de la cartera de servicios mínimos en salud pública; la evaluación de políticas y programas de
salud pública; y el apoyo en el desarrollo de legislación básica y desarrollo y trasposición de
legislación de la Unión Europea
99
.
En la actualidad hay una serie de servicios que presta la Dirección General de Salud
Pública -como es el control sanitario de productos químicos o la vigilancia y control sanitario de
los riesgos para la salud derivados del tráfico internacional de personas y mercancías- que, por
sus singularidades, pueden ser objeto de consideración sobre su ubicación más conveniente.
Entendemos que no sería conveniente separar servicios de una Subdirección General como la
99
Para una descripción de las actuaciones de salud pública de competencia estatal puede acudirse a la Ley
General de Salud Pública que las detalla en su Título II. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/2011/BOE-
A-2011-15623-consolidado.pdf
77
de Sanidad Ambiental ni tampoco la de Sanidad Exterior, fundamental en las acciones de
preparación y respuesta ante crisis sanitarias. Por ello, parecería conveniente que se ubicaran
en las AESP. Ocurre, sin embargo, que parte de las acciones de Sanidad Exterior se coordinan
por el Ministerio de Sanidad funcionalmente pero orgánicamente dependen del Ministerio de
Política Territorial y Función Pública, a través de las Delegaciones del Gobierno. No es un
obstáculo para que el personal sanitario de puertos y aeropuertos dependiese funcionalmente
de la AESP, pero habría que considerarlo en la norma de creación.
Hay servicios esenciales que pertenecen a otros Ministerios, como por ejemplo el
laboratorio de salud pública ubicado en el Instituto de Salud Carlos III, que sería conveniente
que tuviese la misma dependencia que los servicios de vigilancia, es decir, en la AESP.
Algunas otras prestaciones de servicio como es la edición de la Revista Española de Salud
Pública y de otras publicaciones, informes y estudios técnicos o la edición del Boletín
Epidemiológico Semanal y del Boletín Microbiológico (estos últimos realizados en el Instituto de
Salud Carlos III) parecen acciones que encajarían perfectamente en la AESP. Igualmente es
recomendable que la AESP impulsase políticas de formación e investigación en salud pública,
esto podría facilitarse si la Escuela Nacional de Sanidad se incorporase a la Agencia y
adicionalmente los centros de investigación del ISCIII se constituyeran en nodos de la Red antes
descrita. El CIBER de Epidemiología y Salud Publica constituye en la actualidad la mayor
infraestructura de investigación en salud pública en España, coordinando y financiando (2/3
millones de euros anuales) a unos 50 grupos de investigación consolidados, ubicados
indistintamente tanto en universidades y centros de investigación, como en administraciones
públicas, por ejemplo, el Instituto Navarro de Salud Pública o la Agencia de Salud Pública de
Barcelona. Así pues, no haría falta modificar la dependencia del CIBERESP del Instituto de Salud
Carlos III, pero sí que la AESP puede orientar las prioridades de investigación en salud pública,
pudiendo establecer financiación complementaria para fomentar estas prioridades.
Del mismo modo, la AESP puede establecer un núcleo de competencias profesionales
que puede orientar la actividad formativa que se lleva a cabo en los programas de maestría de
salud pública que se imparten en España y los cursos de Diplomado en Sanidad/Salud
78
Pública
100
, como se sugiere en un apartado posterior. También podría tener influencia en la
formación competencial de grados y otras titulaciones profesionales y superiores relevantes
para la salud pública.
11.2. Funciones de asesoramiento y apoyo
Una parte esencial de las actividades de la AESP debe ser la de asesorar sobre todo el
espectro de cuestiones relacionadas con la salud pública, así como la de apoyar las iniciativas,
acciones o cambios requeridos para mejorar la salud en la población. Para ello, en el marco de
sus competencias, la AESP necesita tener capacidad, habilidades y reconocimiento suficiente
para poder influir sobre todos aquellos actores implicados en acciones u omisiones con un
impacto sobre la salud pública, sean políticas, planes, estrategias, normativas, programas,
recomendaciones, intervenciones, gestión de recursos y estructuras, prioridades de
investigación o necesidades de formación. Por ejemplo, entre los destinatarios de las funciones
de asesoramiento y apoyo de la AESP se encontrará indudablemente la administración
sanitaria, pero también otras (como medioambiente, trabajo, educación, alimentación,
consumo, igualdad o ciencia), tanto a nivel estatal como autonómico y local. Y del mismo modo,
la voz de la AESP debe ser referente para gobiernos y parlamentos, para sectores productivos y
de servicios (como alimentación o turismo), para entidades sociales y ciudadanas, para
empresas y trabajadores, para profesionales e investigadores de la amplia variedad de
disciplinas relacionadas con la salud pública, así como para el público general.
Para atender todo este amplio abanico de relaciones, la AESP debe ser capaz de
desarrollar herramientas y estrategias innovadoras y efectivas. Como ya se ha citado
previamente, la capacidad de la AESP para reunir la inteligencia de salud pública en todo el país
y ponerla al servicio de todos sus interlocutores será clave. También su coordinación con otras
redes y agencias nacionales e internacionales. Así, por ejemplo, ante un problema de salud
100
Mireia Llimós, Carmen Vives-Cases, M. Carmen Davó-Blanes, Pilar Carrasco-Garrido, Olatz Garin, Elena
Ronda, Fernando G. Benavides. Características y contenidos de los programas de maestría en salud pública en
España. Gac Sanit. 2020; S0213-9111(20)30082-0.
79
pública específico y localizado (como puede ser un escape tóxico como consecuencia de un
accidente industrial o un brote de toxiinfección alimentaria), los decisores y la población
afectada podrán contar con el mejor asesoramiento para afrontar el problema por parte de la
AESP, que reunirá la mejor evidencia e información de los mejores especialistas sobre el
problema y trasladar dicha información en la forma adecuada para la toma de decisiones y para
la comunicación con la población. En situaciones como la de estos ejemplos (como en la
mayoría de atenciones que requieren el cuidado de la salud pública), la información necesaria
para la acción no será únicamente de carácter sanitario, con lo que la capacidad para el trabajo
intersectorial que debe caracterizar a la AESP será igualmente esencial.
Se puede entender por tanto la función de asesoramiento desde la AESP como la
capacidad de proporcionar información útil para la toma de decisiones y la inducción de
cambios positivos para la vigilancia de la salud, la promoción de la salud, la prevención y la
protección de la salud en la comunidad y en la población.
A este respecto, dicha información puede generarse y proveerse reactivamente,
atendiendo a demandas específicas de los interlocutores, como pudiera ser el caso del ejemplo
previo; pero también en relación con acciones más de fondo, como el desarrollo de una
normativa, de un plan de salud autonómico, la implementación de programas de promoción de
la salud en empresas o en colegios o la identificación y movilización de activos para la salud a
nivel local. También el asesoramiento puede ser proactivo, como actividad permanente propia
de la AESP, buscando cambios y mejoras en las acciones con impacto sobre la salud de la
población que puedan llevar a cabo los distintos agentes. En este caso, la AESP estaría
ejerciendo también una función de abogacía, buscando alianza o reacción de los interlocutores
relevantes para alcanzar los objetivos deseables para la salud pública.
El asesoramiento por parte de la AESP debe basarse en la mejor evidencia científica
disponible sobre la situación o tema a atender, adecuada siempre a las circunstancias de su uso,
también en la mejor disponibilidad de datos e información sobre el mismo. Y simultáneamente,
acompañarse siempre de indicaciones claras para las necesarias acciones de cambio en relación
con el tema tratado, también en base a la información y evidencia disponibles y considerando
80
el entorno de implementación de dichas acciones. Los mensajes de salud acompañados de
evaluaciones económicas y de impacto, especialmente en relación con la “no acción”, suelen
tener mayor impacto en los interlocutores. Así como presentar la información de la manera
más accesible, atractiva y útil para cada interlocutor, utilizando para ello estrategias
innovadoras en materia de comunicación, y difundir dicha información también a través de los
canales que mejor garanticen su aplicación, desarrollando y/o aprovechando igualmente
estrategias innovadoras en materia de comunicación. La AESP deberá contar también con las
estrategias y estructuras, permanentes o adecuadas para cada acción, que permitan que la
comunicación sea bidireccional, incorporando las experiencias y conocimientos de sus
interlocutores en todo el proceso. Como parte de la buena práctica y la necesaria rendición de
cuentas que debe caracterizar a la AESP, todas las acciones de asesoramiento deben ser
registradas y sometidas a procesos de evaluación sistemáticos, tanto de proceso como de
resultados. Con todo ello, la AESP irá acumulando conocimiento y experiencia para mejorar de
manera permanente su trabajo en su entorno.
Una segunda categoría de funciones relacionadas con los principios y objetivos de la
AESP serán las funciones de apoyo, entendidas como la capacidad para facilitar las acciones
para la vigilancia de la salud, la promoción de la salud, la prevención y la protección de la salud
en la comunidad que se deseen llevar a cabo o que ya se estén implementando. Dichas acciones
pueden ser políticas, normativas, reglamentos, proyectos, programas, campañas o
intervenciones comunitarias de diferente índole, tanto de instituciones públicas, locales o
autonómicas, como de organizaciones privadas, sean empresas u organizaciones no
gubernamentales.
Una tercera categoría de funciones relacionadas con los principios y objetivos de la AESP
serán funciones de apoyo a la toma de decisiones en salud pública determinando procesos
deliberativos participativos y participados, estructurados, transparentes, documentados y
evaluados. Estos procesos debieran basarse en las mejores prácticas internacionales y sobre la
base de la incorporación de todos los grupos de interés (de ahí el participativos y participados).
La AESP debiera ocuparse asimismo de que los valores que la amparan se incluyeran en sus
propuestas de análisis de valor y que dicho proceso fuera iterativo incluyendo el
81
descubrimiento de las características del contexto de aplicación y la adaptación en la medida de
lo posible de la mejor evidencia y datos disponibles que respondan al problema origen de la
demanda. No sólo se trata de evaluar las actuaciones sino de crear cultura de toma de
decisiones participada y documentada que sustente procesos de rendición de cuentas públicas.
Para llevar a cabo estas funciones de apoyo, la AESP puede desarrollar recursos propios,
o aprovechar y trasladar recursos disponibles en su red de colaboración, incluyendo
herramientas y guías para la acción basadas en la evidencia y adaptadas a los contextos de su
aplicación. Para desarrollar estas funciones de apoyo será igualmente necesario conectar a los
distintos agentes en su red para atender las necesidades específicas, promover la capacitación y
formación necesaria de los actores implicados, facilitar la información que pueda ser relevante
y contribuir al desarrollo de normativa y reglamentación facilitadoras. Al igual que en el caso
del asesoramiento, todas las acciones de apoyo deben incluir registro, seguimiento y evaluación
de su impacto.
Como se decía al principio de esta sección, mediante sus acciones de asesoramiento y
apoyo la AESP busca finalmente ejercer su influencia, entendida como la capacidad de
promover y/o cambiar la orientación de políticas, normativas, reglamentos, proyectos,
programas, campañas o intervenciones comunitarias con impacto sobre la salud pública. Para
ello, como también se ha comentado, es necesario que la AESP cuente con el necesario
prestigio y reconocimiento institucional, mediático y poblacional, además de que se dote de
ciertas potestades administrativas. La capacidad de influencia de la AESP debe también ser
evaluada regularmente. Al igual que en relación con el resto de su actividad, la AESP debe
rendir cuentas periódicas sobre sus funciones de asesoramiento y apoyo, incluyendo la
evaluación de su impacto en términos de procesos y de resultados en salud, económicos y
sociales.
82
12. La AESP y el lago de datos
La creación del “data lake” sanitario prevista en la inversión C18.I6 del componente 18
del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia es una oportunidad única para sentar
las bases de un sistema actualizado de generación continua de información que apoye de forma
solvente la toma de decisiones, la investigación, la innovación en salud pública, la evaluación y
la monitorización continua de la salud poblacional y los factores que la determinan. En este
sentido el papel de la AESP como usuario del lago de datos y su participación en el diseño y
gobernanza de esta infraestructura de uso secundario de los datos de salud son elementos
críticos para su funcionamiento.
Las necesidades de información de la salud pública del siglo XXI incluyen información a
tiempo con datos actualizados al momento en que se formula la pregunta; datos relevantes,
que cubran el espectro completo de la cuestión analizada y a toda la población; granulares que
permitan grados de flexibilidad para modular los análisis focalizándose en entornos territoriales
y tipos de población específicos; y que permita seguir los cambios a lo largo del tiempo (hacia
adelante y hacia atrás). La respuesta a estas necesidades es claramente un recurso como el lago
de datos, que permite superar las limitaciones de la recogida de datos “ad hoc”, ofreciendo un
solo punto de entrada para acceder a todas las fuentes de datos relevantes, continuamente
actualizadas en origen, y ya preparadas para ser interrogadas de manera transversal.
Como plataforma e infraestructura de datos para uso secundario, el data lake habrá de
nutrirse de todos los sistemas de información primarios
101
existentes en cada momento,
permitiendo por diseño la interoperabilidad semántica y legal de los datos procedentes de las
distintas fuentes en el marco del reglamento de protección de datos. Así, a partir de un modelo
101
Entendemos “sistemas de información primarios” como todos aquellos desarrollados a nivel local,
regional o estatal relacionados con la salud y sus determinantes, sea cual fuere su función primaria: base de datos
de usuarios del sistema (BDU), vigilancia epidemiológica, actividad en cualquier nivel asistencial, prescripción y
facturación, registro de enfermedades incluyendo laborales, EDO, historia clínica electrónica integrada o específica
de cualquiera de los niveles asistenciales, vacunación, laboratorios (bioquímica, microbiología, anatomía
patológica, genómica), diagnóstico imagen, registros geolocalizados de riesgo/exposición medioambiental a
agentes o circunstancias concretas, registros geolocalizados de condiciones de vida, renta, nivel educativo y
empleo, activos comunitarios, registros zoonosis y vectores, registros mortalidad por causas, etc.
83
común de datos -agnóstico a las peculiaridades de los sistemas de información primarios de los
que se extraen- es posible la trazabilidad a nivel individual a lo largo y ancho de todas las
fuentes de información que alimenten el lago en cada momento, manteniendo el anonimato.
La tecnología ya disponible tanto para la obtención de datos en tiempo real a partir de
las fuentes primarias, como para su explotación conjunta en este entorno de “data lake” con
herramientas de “big data” e Inteligencia Artificial que operen en una arquitectura federada,
hace posible el salto cualitativo en la generación de conocimiento en salud pública, la
evaluación del impacto de políticas y programas de salud, y la gestión inteligente de los
determinantes de la salud de la población.
Contar con este activo resulta, además, un requisito indispensable para la integración
vertical de la AESP con los organismos internacionales, que ya están preparando las
condiciones de utilización y gobierno del futuro espacio europeo de datos de salud para uso
secundario (European Health Data Space 2 EHDS2
102
,
103
) con el ECDC y otras agencias
internacionales de salud fuertemente implicadas en su desarrollo y pilotaje.
Esta visión de interoperabilidad y reutilización para la generación de conocimiento
deberá incorporarse también en el diseño e implementación de los nuevos sistemas de
información epidemiológica (contemplados en la inversión 3 componente 18 “2.- Nuevo
sistema de Información de la Red Vigilancia en Salud Pública”), que la AESP deberá coordinar
para apoyar su adecuado despliegue regional y local. De esta forma se facilitaría su integración
como fuentes primarias que alimenten el lago de datos de salud.
En la organización institucional de la AESP que se propone en este informe, esta
responsabilidad correspondería al área temática 1 “Vigilancia de salud pública e información
sobre la salud” (página 65) con el apoyo del área transversal 1 “Epidemiología y ciencias de
datos, sistemas de información, y prospectiva” (páginas 62-62).
102
Fuente: https://ec.europa.eu/health/ehealth/dataspace_es
103
Fuente: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12663-Digital-
health-data-and-services-the-European-health-data-space_en
84
En este sentido, deberá ser labor de la AESP proporcionar servicios y apoyo a los
sistemas de información (existentes o de nueva creación) de los distintos niveles
administrativos para garantizar los elementos de calidad, interoperabilidad (modelo común de
datos), accesibilidad e interrogabilidad que permitan su reutilización en la plataforma del lago
de datos.
La función de enlace con el lago de datos y desarrollo de metodología fiable y modelos y
herramientas válidas para su explotación para la salud pública recaería en el área transversal 1
“Epidemiología y ciencias de datos, sistemas de información, y prospectiva” de la AESP (pág
62-63).
Finalmente, también deberá ser labor indispensable de la AESP, dentro de la gobernanza
del dato de lagos para la salud, asegurar que la plataforma integra o está en condiciones de
interoperar con todas las fuentes primarias de información no sanitaria necesarias para
sostener las necesidades de análisis de determinantes de salud y el enfoque “una salud” y
“salud y equidad en todas las políticas” que le son propios.
85
13. Los profesionales de la AESP
El principal recurso de la AESP lo constituyen sus profesionales. Unos profesionales que
no solo deben estar adecuadamente formados desde el inicio, sino durante toda su trayectoria
profesional en la AESP. Ello significa definir las competencias profesionales básicas para su
entrada, así como categorías profesionales homogéneas donde encajen perfiles profesionales
de disciplinas variadas. Las categorías deberán atender a la formación (grado, diplomatura,
licenciatura, maestría, doctorado), experiencia y funciones, junto a las que deben ir alcanzando
a lo largo de su carrera profesional en la institución.
Del mismo modo, será importante el desarrollo del tipo de carrera profesional necesaria
para progresar en dichas categorías profesionales, permitiendo así el pleno desarrollo
intelectual, académico y laboral de las/os salubristas. Para ello será fundamental la formación
continuada, que deberá permitir reforzar competencias ya adquiridas en los grados y maestrías,
pero también adquirir otras nuevas, características del ejercicio diario de la salud pública.
Respecto a las competencias profesionales, el último esfuerzo unificador se encuentra
en un listado de competencias profesionales definido por expertos convocados por la SEE y
SESPAS en sendas reuniones durante 2001 y 2002, y articuladas alrededor de tres grandes
funciones de la salud pública: a) valorar las necesidades de salud de la población, lo que
significa comprender y medir los determinantes, los problemas de salud y del bienestar de las
poblaciones humanas en sus contexto social, político y ecológico; b) desarrollar las políticas de
salud, lo que significa contribuir a la construcción de respuestas sociales para mantener,
proteger y promover la salud, y c) garantizar la prestación de servicios sanitarios, lo que
significa proporcionar las garantías de eficiencia, sostenibilidad, subsidiariedad, seguridad,
equidad y paridad en las políticas, programas y servicios para la salud. Estas competencias
profesionales han servido para definir el actual programa de la especialidad de Medicina
Preventiva y Salud Pública (MPySP), aprobado en 2005. También han sido útiles para evaluar y
proponer los contenidos de salud pública en diferentes grados oficiales impartidos en
universidades españolas, como los de medicina, farmacia, enfermería, nutrición humana y
86
dietética, óptica y optometría, veterinaria, trabajo social, ciencias laborales y recursos
humanos, magisterio y ciencias ambientales
104
.
Pasados casi 20 años, este catálogo de competencias profesionales en salud pública
debe ser revisado para mejorarlo y adaptarlo a los cambios que se han producido en la salud
pública durante el siglo XXI. Una revisión que debe promover la AESP, como institución de
referencia estatal en la contratación de profesionales de salud pública, considerando que una
salud pública efectiva para nuestro siglo es necesariamente multidisciplinar. La definición de las
competencias profesionales debe determinar los contenidos de los programas de formación
profesionales. En España, actualmente, esta formación se desarrolla fundamentalmente a
través de los programas de Máster de Salud Pública, que se ofrecen en 11 universidades
españolas. Dichas competencias profesionales deberían suponer un mérito preferencial para la
contratación de futuros profesionales de salud pública por la AESP. Evidentemente, la oferta
formativa de posgrado es muy amplia y abarca áreas o ámbitos con innegable relación con la
salud pública (como la Seguridad Alimentaria o la Salud Ambiental). Sin embargo, defendemos
un profesional de salud pública con una visión holística de la disciplina, flexible y multivalente,
lo que se puede garantizar en los programas de máster y/o diplomas de salud pública más
generalistas (los cuales están incluidos en la formación sanitaria especializada en nuestro
ámbito, por ejemplo).
Por su parte, la definición de las distintas carreras profesionales para cada categoría
profesional debe tener en cuenta esos diferentes perfiles de actividad, en función del ámbito de
especialización y nivel de responsabilidad. El desarrollo de programas de formación
continuada requerirá de la colaboración entre la AESP y las universidades, especialmente
aquellas que cuentan en su oferta con máster de salud pública.
Los profesionales de ciencias políticas, geografía, filosofía, antropología, sociología,
trabajo social, educación social, mediación socio-cultural, comunicación, economía, pedagogía,
urbanismo, ingeniería sanitaria o medioambiente, entre otras, deben ser una pieza central del
ecosistema salubrista, del que han quedado históricamente desplazados por las profesiones
104
Un proceso promovido por el Foro de profesores universitarios de salud pública desde 2009.
87
sanitarias (lo cual no quita, sin embargo, la necesidad de que estas también estén presentes).
Así, la formación que se establezca deberá partir y enfocarse a dicha pluralidad, estableciendo
los mecanismos necesarios para una especialización en salud pública reglada.
88
89
ANEXO I
Listado de participantes
Coordinación
● Ildefonso Hernández Aguado. Universidad Miguel Hernández (Elche, Alicante).
● Daniel G. Abiétar. Parc de Salut Mar - Universidad Pompeu Fabra – Agencia Salud
Pública de Barcelona - ISGlobal
Grupo redactor
● Juan Luis Beltrán. Presidente del Consejo de Transparencia de Navarra.
● Daniel G. Abiétar. Parc de Salut Mar - Universidad Pompeu Fabra – Agencia Salud
Pública de Barcelona – ISGlobal.
● Sandra García Armesto. Directora gerente del Instituto Aragonés de Ciencias de
la Salud (IACS).
● Ana M. García. Universidad de Valencia.
● Iñaki Gutiérrez Ibarluzea. Director de Innovación Organizativa. BIOEF, Fundación
Vasca de Innovación e Investigación Sanitarias.
● Andreu Segura Benedicto. Salubrista.
● Manuel Franco Tejero. Universidad de Alcalá. Johns Hopkins Bloomberg School of
Public Health
● Ildefonso Hernández Aguado. Universidad Miguel Hernández.
Grupo de revisión
● José Luis Arocha Hernández. GYD. Asesores en salud pública
● Carme Borrell. Directora de la Agencia de Salud Pública de Barcelona.
● Josefa Cantero. Presidenta de SESPAS.
● Fernando García Benavides. Universitat Pompeu Fabra.
90
● Beatriz González Lopez Valcárcel. Catedrática de Universidad de Métodos
Cuantitativos en Economía de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.
● Guillem López Casasnovas. Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.
● Xurxo Hervada, Salubrista. Galicia.
● Joan Carles March Cerdà. Escuela Andaluza de Salud Pública.
● Isabel Marín Rodríguez. Presidenta de la Sociedad Española de Sanidad
Ambiental
● Ricard Meneu de Guillerna. Conselleria de Sanitat de la Generalitat Valenciana.
● Rafael M. Ortí Lucas. Presidente de la Sociedad Española de Medicina Preventiva,
Salud Pública e Higiene (Sempsph)
● Vicente Ortún Rubio. Profesor Emérito de Economía de la Universidad Pompeu
Fabra.
● Salvador Peiró Moreno. FISABIO|SALUT PUBLICA (Conselleria de Sanitat de la
Generalitat Valenciana).
● Antoni Plasencia Taradach. Director del ISGLOBAL.
● Ruth Puig Peiró. Asociación de Economía de la Salud (AES). Public Health England.
● Miquel Porta Serra. Universitat Autònoma de Barcelona
● Javier Segura. Asociación Madrileña de Salud Pública (AMaSaP).
● Maties Torrent Quetglas. Director de la Escuela de Salud Pública de Menorca.
● Rosa Vivanco Hidalgo. Jefa de la Unidad de Evaluación de Tecnologías Sanitarias y
Calidad de los Servicios Sanitarios en Agència de Qualitat i Avaluació Sanitàries de
Catalunya (AQuAS).
● Óscar Zurriaga. Universidad de Valencia. Videpresidente de la SEE.
Diseño gráfico
● Núria López Mora. Directora de arte
91
ANEXO II
Formas jurídicas previstas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, para las entidades que integran el sector público
institucional
a) Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del
Estado (son los creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento,
prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público
susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico reservadas a las
Administraciones Públicas; así como la supervisión o regulación de sectores económicos, y
cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de
independencia -art. 88-). Los tipos de organismos públicos son los siguientes:
- Organismos autónomos (son entidades de derecho público, con personalidad jurídica
propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades
propias de la Administración Pública: actividades de fomento, prestacionales, de gestión de
servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de
contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de
ésta. Dependen de la Administración General del Estado a la que corresponde su dirección
estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia -art. 98-). Su
creación tiene un carácter meramente instrumental para la prestación de servicios públicos,
Carecen de independencia y su autonomía de gestión es limitada
105
.
- Entidades públicas empresariales (son entidades de Derecho público, con personalidad
jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian con ingresos de
mercado, y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades
105
La mayoría de los Servicios de Salud autonómicos son organismos autónomos.
92
prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público,
susceptibles de contraprestación -art. 103-).
- Agencias estatales (son entidades de derecho público, dotadas de personalidad jurídica
pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades
administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas
correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en
el ámbito de sus competencias. Están dotadas de los mecanismos de autonomía funcional,
responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos en la ley 40/2015 -art. 108
bis-). Las Agencias son figuras de reciente nacimiento (se crearon en 2006)
106
con el objetivo de
incrementar la autonomía y flexibilidad de funcionamiento de los organismos autónomos que
había quedado limitada por la LOFAGE, y también para posibilitar un modelo de gestión más
eficiente, orientado a la consecución de resultados y sujetas a dirección profesional y
avaluación de resultados (Sánchez Morón, 2018: 207). Su renacimiento por la Ley de
Presupuestos para 2021 persigue los mismos objetivos.
b) Autoridades administrativas independientes (son las entidades de derecho público
que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia,
tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores
económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia
funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado -art. 109-
106
Indica Carles Remió (Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la UPF, que participó en
la redacción de la Ley de 2006) que el sistema de agencias se asienta sobre dos elementos: la agencia (que debe ser
autónoma, con cierta independencia del poder político, profesionalizada y con una naturaleza meramente ejecutiva) y
el principal (en este caso los ministerios que deben planificar, decidir, controlar y evaluar lo que ejecutan las agencias
mediante un contrato programa, o según anunciaba esta ley, un contrato de gestión). El problema de fondo de la Ley
de 2006, (razón por la que en 2015 se suprimieron las agencias) es que se preocupó por el primer elemento (autonomía
y flexibilidad de las agencias) y se despreocupo totalmente de potenciar al principal en su función planificadora,
decisora y controladora. El resultado fue que, desde el principio, se detectó que las primeras agencias implantadas no
eran meramente ejecutoras sino también decisoras de las políticas y se escapaban al control de los ministerios.
La razón de ser de su renacimiento en 2021 se encuentra en la Exposición de motivos del Real Decreto-Ley
36/2020, en el que se dice que las agencias estatales son «…una fórmula organizativa dotada de mayor nivel de
autonomía y de flexibilidad en la gestión, que cuenta con mecanismos de control de eficacia, y que promueve una
cultura de responsabilización por resultados. Un modelo que cuenta con un enfoque organizativo y funcional y con
una filosofía subyacente de gestión dirigida al cumplimiento de objetivos que previamente hayan sido fijados de forma
concreta y evaluable»
93
). Realmente, no parecen ser entes instrumentales del Estado. Su nacimiento también es
reciente y vino determinado por la necesaria aplicación del derecho de la UE. Sin embargo,
alguna de las existentes tiene el nombre de Agencia (Agencia Tributaria o Agencia Española de
Protección de Datos).
c) Sociedades mercantiles estatales (son empresas mercantiles sujetas al derecho
privado sobre las que el Estado ejerce un control -art. 111-).
d)) Consorcios (son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y
diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector
público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de
actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias. Realizan
actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas
otras estén previstas en las leyes -art. 118).
g) Fundaciones públicas (Son actividades propias de las fundaciones del sector público
estatal las realizadas, sin ánimo de lucro, para el cumplimiento de fines de interés general, con
independencia de que el servicio se preste de forma gratuita o mediante contraprestación -art.
128-).
94
ANEXO III
1. Tipología del personal según procedencia.
La AESP puede optar por la política de personal que más de adecue a sus objetivos. Por
ejemplo, todo el personal podría ser de nueva creación mediante contrato laboral de plazas
que serían ocupadas mediante procedimientos de selección que garantizarán los principios de
igualdad, mérito y capacidad. De esta forma, se podría facilitar la capacidad de la AESP para
atraer y retener talento.
Otra alternativa sería combinar personal de distintas procedencias con la dificultad de
heterogeneidad contractual y salarial. Las formas podrían ser:
A. El personal que esté ocupando puestos de trabajo en servicios que se integren en la
AESP en el momento de su constitución.
B. El personal que se incorpore a la AESP desde cualquier administración pública por los
correspondientes procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en la ley.
Este personal mantiene la condición de personal funcionario, estatutario o laboral de
origen, de acuerdo con la legislación aplicable. La movilidad de los funcionarios destinados en la
AESP podrá estar sometida a la condición de autorización previa en las condiciones y con los
plazos que se determinen en sus estatutos y de acuerdo con la normativa de función pública.
C. El personal seleccionado por la AESP, mediante pruebas selectivas convocadas al
efecto en los términos establecidos en la Ley.
La selección del personal por la propia AESP se realizará mediante convocatoria pública y
de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como de acceso al empleo
público de las personas con discapacidad. A tal efecto, y en el período previsto en el contrato
de gestión, la AESP determinará sus necesidades de personal a cubrir mediante pruebas
selectivas. La determinación de las necesidades de personal a cubrir se realizará con sujeción a
la tasa de reposición que, en su caso, se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del
95
Estado para el ejercicio correspondiente. La previsión de necesidades de personal se incorpora
a la oferta anual de empleo de la correspondiente agencia estatal, que se integra en la oferta de
empleo público estatal, de conformidad con lo que establezca la Ley anual de Presupuestos
Generales del Estado.
La AESP elabora, convoca y, a propuesta de órganos especializados en selección de
personal, resuelve las correspondientes convocatorias de provisión de puestos de trabajo de
personal funcionario, de conformidad con los principios generales y procedimientos de
provisión establecidos en la normativa de función pública.
D. El personal directivo.
Los puestos directivos de máxima responsabilidad de la AESP no se reservan a
funcionarios y pueden cubrirse con personal laboral mediante contratos de alta dirección.
También prevé, pero no se impone, que el proceso de provisión del personal directivo pueda
ser realizado siguiendo la fórmula reglada que se aplica en Portugal: un órgano especializado en
selección de personal que formula una propuesta motivada al Consejo Rector en la que
presenta a tres candidatos para cada puesto a cubrir
2. Sistema de retribuciones
Los conceptos retributivos del personal funcionario y estatutario de la AESP, son los
establecidos en la normativa de función pública de la Administración General del Estado y sus
cuantías se determinarán de conformidad con lo establecido en las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado.
Las condiciones retributivas del personal laboral son las determinadas en el convenio
colectivo de aplicación y en el respectivo contrato de trabajo.
La cuantía de la masa salarial destinada al complemento de productividad, o concepto
equivalente del personal laboral, está en todo caso vinculada al grado de cumplimiento de los
objetivos fijados en el contrato de gestión.