ArticlePDF Available

Gij zult maatwerk leveren, maar hoe dan?

Authors:

Abstract

Voor rechtsstatelijk maatwerk is volgens Caroline Raat een betere toolbox nodig dan die door juridische auteurs wordt geboden. Die moet zijn gebaseerd op wetenschappelijke inzichten over vakmanschap. Om deze juridische gelding te geven, en de nodige hulp aan beslissers, kan de toolbox de vorm krijgen van slimme, innovatieve beleidsregels.
4 NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT/BEHOORLIJK BESTUUR
226. Gij zult maatwerk leveren;
maar hoe dan? Beleidsregels
die de burger en professional
zekerheid bieden
MW. MR. DR. C. RAAT
Inleiding
Sinds enkele jaren is er aandacht voor responsiviteit en
maatwerk in het bestuursrecht. Het lijkt in de recente lite-
ratuur hierover alsof dit nieuw is –net als een decennium
eerder governance een modeverschijnsel in de rechtswe-
tenschap was, terwijl het in de bestuurskunde al weer ‘uit’
was. De eigenschappen en beginselen die bij responsiviteit
horen, namelijk de menselijke maat en het oplossen van
problemen van individuele burgers door onder meer het
evenredigheidsbeginsel en de dienende overheid, horen
al vanouds bij het uitvoeren van overheidstaken. In veel
opzichten zijn we die door schaalvergroting, automatise-
ring, new public management en andere maatschappelijke
ontwikkelingen kwijtgeraakt.
Dit artikel begint met uitleg van responsiviteit en maat-
werk en sociaal-wetenschappelijke en psychologische
inzichten hierover. Vervolgens noem ik twee instrumenten
die volgens dezelfde wetenschappelijke inzichten werken
om de kwaliteit en integriteit van beslissingen te verho-
gen: gestructureerd beslissen en nudges. Tot slot ga ik in
op beleidsregels en hun meerwaarde bij het toepassen
van maatwerk: consistentie. Door de instrumenten in de
beleidsregels op te nemen, kan de burger zich erop beroe-
pen en kan de bestuursrechter hierop toetsen.
Rechtsstatelijkheid als evenwichtskunst
Responsiviteit is geen revolutie, maar een back to basics of
the rule of law. We moeten daarom wel oppassen voor een
romantisch beeld: het kleine gemeentehuis in een dorp waar
iedereen elkaar kende, was verre van professioneel georga-
niseerd. Responsiviteit en maatwerk betekenden –en daar
zijn boeken vol over geschreven– ook (of vooral): gunsten
in plaats van rechten, in de juiste kerk zitten en het gezag
niet tarten.
Dat werkte goed voor diegenen die tot de lokale gemeen-
schap behoorden en daar ‘hun plaats kenden’, maar niet
voor nieuwkomers of mensen die –om wat voor reden dan
ook– afweken van de gangbare norm: mondige vrouwen,
immigranten, mensen met een lichamelijke of geestelijke
handicap, anders- of ongelovigen, lhbtiq+-ers, mensen
die vanuit een arbeidersmilieu probeerden ‘op te klim-
men’. Het werkte goed voor diegenen die tot de notabelen
behoorden die elkaar functies en daarmee macht over ‘het
gewone volk’ toedeelden. Bij deze ouderwetse responsieve
maatwerkmaatschappij paste geen rechtsbewustzijn, maar
een beeld van gunsten, bevoogding en dankbaarheid. Over-
heidscharitas dus.
Juist om deze reden is in de loop van de 20e eeuw in West-
Europa de sociale rechtsstaat of verzorgingsstaat ontstaan.
Los van wie je was, waar je vandaan kwam of hoe je
leefde, had je recht op voorzieningen. Op een gelijke en
gelijkwaardige manier toebedeeld, waarbij slechts werd
gekeken naar de voor de situatie relevante feiten, zoals
leeftijd, inkomen of mate van arbeidsongeschiktheid. Je
kon –en kunt– naar de rechter om dit recht af te dwingen
zonder schaamte, maar zelfbewust. Daar is –door de steeds
complexer wordende systemen, de drang om misbruik en
fraude uit te bannen en andere ontwikkelingen– van alles
misgelopen. Dusdanig dat het doel van al die wetten die aan
burgers individuele rechten toekennen, buiten beeld raakte
en politici, bestuurders, uitvoerende instanties en rechters
de draad kwijt raakten. Ik verwijs kortheidshalve naar de
grote hoeveelheid publicaties waarin de hiervoor genoem-
den vooral elkaar de schuld geven en met veel woorden
belijden dat het anders moet.1
1 Zie onder meer Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, NTB (red.), The-
manummer toeslagenaaire, 2021, a.3; Raad voor de rechtspraak, Rap-
port Recht vinden bij de rechtbank, oktober 2021, en de daarin genoemde
verwijzingen naar meer publicaties.
Voor rechtsstatelijk maatwerk is volgens Caroline Raat een betere toolbox nodig dan die door juridische
auteurs wordt geboden. Die moet zijn gebaseerd op wetenschappelijke inzichten over vakmanschap. Om
deze juridische gelding te geven, en de nodige hulp aan beslissers, kan de toolbox de vorm krijgen van
slimme, innovatieve beleidsregels.
\
TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu 5
MAAK WERKENdE BELEIdSREGELS VOOR RECHTSSTATELIJK MAATWERK
226. Gij zult maatwerk leveren;
maar hoe dan? Beleidsregels
die de burger en professional
zekerheid bieden
Maar hoe moet het anders? Werken de voorgestelde
maatregelen, zoals ‘nieuwe bestuurscultuur’, ‘organise-
ren van tegenspraak’ en ‘maatwerk’?2 In deze bijdrage ga
ik in op het laatste: maatwerk. Dit moet op een juridisch
verantwoorde manier vorm krijgen, dusdanig dat we de
verworvenheden van de sociale rechtsstaat – rechtsgelijk-
heid, objectiviteit, onpartijdigheid– kunnen behouden om
te voorkomen dat we vervallen in een nieuwe vorm van
overheidscharitas. Om deze reden noemde ik in mijn proef-
schrift rechtsstatelijkheid een evenwichtskunst: maatwerk
kan niet zonder de klassieke waarden van onafhankelijk-
heid, neutraliteit en rechtsgelijkheid.3 Die kunst ontstaat
niet automatisch door hiervoor wetten en regels te maken.
Het gaat vooral om de kwaliteit van de uitvoering en de
controle daarop, bijvoorbeeld in de bezwaar- en beroeps-
fase. In de bestuursrechtelijke praktijk kan maatwerk vorm
krijgen door beleidsregels.
Responsief recht
Responsiviteit kent meerdere denities, die elkaar niet
uitsluiten, maar die ook niet hetzelfde zijn. De eerste richt
zich vooral op de wetgever en volksvertegenwoordiging, en
deze lijkt het meest op waar de bedenkers van het begrip,
Nonet en Selznick, op doelen: een legitieme basis voor
wetgeving en overheidshandelen in het belang en naar
de behoefte van burgers.4 Het recht wordt als instrument
gebruikt om zaken als inkomenszekerheid, gezondheid en
onderwijs te bevorderen en verdelen.
De tweede denitie sluit beter aan op het bestuursrecht en
de uitvoeringspraktijk: problemen oplossen door te luiste-
ren en daarnaar te beslissen en handelen. Het is een reactie
op een overheid die te bureaucratisch functioneert, waarbij
bestuurders en medewerkers zich achter regels dreigen te
verschuilen.5 Overheidsorganisaties –vooral uitvoeringsin-
stellingen en gemeenten– moeten openstaan voor de noden
van de burger en diens specieke situatie. Dat doen zij door
minder standaardwerk te leveren en te kijken of een beslis-
sing in een individueel geval niet onevenredig is. Responsi-
viteit betekent dat de organisatie voor ogen moet hebben en
houden wat het doel is van de organisatie, bijvoorbeeld een
rechtvaardige vergunning-, uitkerings- of subsidieverlening.
Algemene regels kunnen te grofmazig zijn, en vaak moeten
zij in een individueel geval nog worden ingevuld om tot een
rechtvaardig besluit te komen. Ook hardheidsclausules en
beleidsregels met hun inherente afwijkingsplicht zijn in die
zin als responsief te beschouwen.
2 Zie o.m. www.rechtsstaat-nederland.nl
3 C. Raat, Mensen met macht, rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor
maatschappelijke organisaties, Den Haag: Bju, 2007.
4 P. Nonet en P. Selznick, Law and Society in Transistion: Toward Responsive
Law, New York: Harper & Row, 1978.
5 Zie o.m. M. Scheltema, ‘Mag de rechtsstaat voor de burger worden ge-
sloten? Bouwstenen voor een meer burgervriendelijk bestuursrecht’, Ars
Aequi, september 2021, p.809-820.
Maatwerk
Maatwerk is de nadere invulling van responsiviteit op
uitvoeringsniveau, en dit begrip is vooral afkomstig uit
publicaties over het gebrek aan de mogelijkheid hiertoe in
de uitvoeringspraktijk van het sociale domein. Professionals
willen niet gehinderd worden door algemene regels, maar
individuele problemen oplossen en hebben daar ruimte
voor nodig. Dat is logisch, want die problemen zijn niet
juridisch, maar nancieel, medisch of sociaal. Om die reden
kent de Wet maatschappelijke ondersteuning bepalingen
over maatwerkvoorzieningen – dit zijn alle voorzieningen
die niet ‘algemeen’ toegankelijk voor alle inwoners zijn,
die in gemeentelijke verordeningen kunnen worden uitge-
werkt. Maatwerk kennen we ook uit het omgevingsrecht,
waar ‘maatwerkvoorschriften’ zijn ingebed in de wettelijke
systematiek van de maatwerkbepalingen in het Activiteiten-
besluit, gebaseerd op de Wet milieubeheer.
Responsiviteit is geen revolutie,
maar een back to basics of the rule of
law. We moeten daarom wel oppas-
sen voor een romantisch beeld
In maatwerkland is, zeker in het Wmo-domein, een inke
industrie ontstaan om consulenten en beslissers te helpen
om het maatwerk daadwerkelijk te leveren. Zo wordt de
‘omgekeerde toets’ gepropageerd en in veel gemeenten
gebruikt, waarbij men in vier stappen tot een antwoord
op vragen komt, en welke methodiek in een ‘doe-het-zelf’
casusboekje wordt uitgelegd. Stap1 is: welk effect willen
we bereiken, stap2 is: valt dit effect onder de grondwaar-
den, stap3 is: is het besluit ethisch te verantwoorden, en
stap4 is: randvoorwaarden – dit blijken wetsartikelen te
zijn.6 In de opleiding van drie dagdelen wordt beloofd dat
deelnemers leren ‘maatwerk zonder willekeur’ te leveren.
Deze omgekeerde toets is een voorbeeld van burgergericht
in plaats van systeemgericht beslissen, en dat past goed bij
responsiviteit en maatwerk.
Je zou kunnen zeggen: dit is back to basics zoals het bedoeld
is. Echter, er zit een grote ‘maar’ aan, die een aantal kriti-
sche juristen als volgt verwoordt:
De omgekeerde toets zou moeten leiden tot een maatwerk-
oplossing voor de burger, waarbij een ideale balans dient
te worden gevonden tussen enerzijds de wensen en de
persoonlijke situatie van de burger en anderzijds de bedoe-
ling van de wet. Vanwege het voorgaande, toch wel erg
theoretische, stappenplan is het vooralsnog de vraag of de
gemiddelde consulent in de uitvoering daarmee voldoende
uit de voeten kan. Weet de gemiddelde consulent wat van
hem of haar in de praktijk verlangd (en verwacht) wordt?
Denkbaar is van niet en meer nog lijkt ons het risico aanwe-
6 www.stimulansz.nl/de-omgekeerde-toets-methodiek
MW. MR. DR. C. RAAT
Voor rechtsstatelijk maatwerk is volgens Caroline Raat een betere toolbox nodig dan die door juridische
auteurs wordt geboden. Die moet zijn gebaseerd op wetenschappelijke inzichten over vakmanschap. Om
deze juridische gelding te geven, en de nodige hulp aan beslissers, kan de toolbox de vorm krijgen van
slimme, innovatieve beleidsregels.
\
6 NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT/BEHOORLIJK BESTUUR
zig dat lang niet elke consulent vanuit dezelfde percepties en
referentiekaders werkt, aangezien dat referentiekader niet
meer primair te vinden is in de wetgeving. Het voorgaande
geeft immers een gesubjectiveerd beoordelingskader, dat
nader wordt ingekleurd door de consulent in kwestie. Aan
dit risico wordt tegemoetgekomen door het feit dat Stimu-
lansz zelf een cursus over de omgekeerde toets aanbiedt. De
cirkel is daarmee rond. Stimulansz ontwikkelt een concept
dat vanuit de maatwerkgedachte gouden bergen belooft,
geeft daarover echter een (lastig uit te voeren) theoretische
beschouwing en biedt vervolgens een cursus aan om dit
concept (beter) te begrijpen.7
In de hierna volgende paragrafen ga ik in op de vraag of
dit systeem voldoende handvatten biedt om rechtsstatelijke
risico’s –willekeur en integriteitsproblemen– het hoofd te
kunnen bieden.
Maatwerk in de Awb
De wetgever heeft aangekondigd dat er bepalingen komen
voor maatwerk in de Algemene wet bestuursrecht. Hoe
die eruit gaan zien, is nog onbekend omdat de internet-
consultatie nog niet van start is gegaan. Die wordt begin
2022 verwacht.8 Het beeld dat ik hiervan krijg, is een soort
inherente afwijkingbevoegdheid die vergelijkbaar is met
die in art.8:84 van de Awb, maar dan voor beleidsregels
voor gevallen waar – zo schrijft de kennelijk met deze wet
belaste staatssecretaris van Financiën in haar brief aan de
Kamer: ‘de wetgever niet over heeft nagedacht’, en waar
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ‘leidend
moeten zijn’. Daarmee moet worden voorkomen dat een
tweede toeslagenaffaire zal ontstaan.
In maatwerkland is, zeker in het
Wmo-domein een inke indus-
trie ontstaan om consulenten en
beslissers te helpen om het maat-
werk daadwerkelijk te leveren
Een paradigma dat bij maatwerk hoort, is ‘vakmanschap’.
Ook daarover wordt veel geschreven, waarbij het probleem
is dat de praktische invulling ervan –wat moet die vakman
kennen en kunnen– boven de markt blijft zweven. Dezelfde
staatssecretaris van nanciën komt vooralsnog niet verder
dan: ‘Want het zijn de ambtenaren die beleid en wetgeving
voorbereiden, besluiten nemen over de burger, mensen
aan de balie te woord staan en hulp moeten bieden bij of
toezicht houden op naleving van de regels. Zij moeten in
staat gesteld worden om kwaliteit te leveren. Ze moeten
hun moreel kompas kunnen laten spreken als ze onbe-
doelde effecten waarnemen en signalen daarvan op de
7 F.M.E. Schulmer, G.J. Stoepker & C.W.C.A.Bruggeman, ‘De omgekeerde
toets getoetst’, Gst. 2019/154, p.2.
8 NTB 2021/179, NTB 2021/215.
juiste plek laten landen. Allemaal op een zodanige (radicaal
ruimere) transparante wijze dat daarover verantwoording
kan worden afgelegd.’ Prachtig, maar hoe dan? Uit psycho-
logische literatuur blijkt immers dat een moreel kompas
niet bestaat, en dat het ook geen trainbare spier is.9
Juist omdat maatwerk meer vraagt van het vakmanschap
van overheidsmedewerkers, op alle niveaus, moet die
vakman wel een professionele gereedschapskist aangereikt
krijgen om zijn ambacht echt goed uit te oefenen. Een
voorbeeld hiervan is, naast de hiervoor genoemde ‘omge-
keerde toets’, de Toolbox Maatwerk.10 Het probleem van
deze toolbox is dat het geen gereedschapskist is. Hij geeft
onvoldoende concrete handvatten. Hij beschrijft slechts
oppervlakkig een aantal ‘bestaande mogelijkheden’ en
‘rechtsbeginselen’. Die bestonden reeds en die werken, zo
leren diverse affaires en rechtszaken ons, niet optimaal. De
auteurs van de toolbox leggen niet uit hoe de mogelijkhe-
den en beginselen in concreto moeten of kunnen worden
toegepast en hoe de beginselen – die diverse richtingen
uitwijzen– moeten worden gewogen. Een Wmo-consulent
die middels een keukentafelgesprek moet beslissen of de
betrokkene een aanvraag mag doen, en zo ja, waarvoor,
heeft er niets aan. Een vergunningverlener die moet advi-
seren om wel of geen maatwerkvoorschriften op te leggen
en een medewerker van de Belastingdienst die een beta-
lingsregeling moet treffen, ook niet. Het document lijdt,
met andere woorden, aan dezelfde kwaal als ‘omgekeerd
toetsen’: het is te weinig doordacht, te vaag, te klassiek-
juridisch en niet of nauwelijks behulpzaam.
Zo’n gereedschapskist is voor de overheidsvakman wel
belangrijk, namelijk om ingebakken willekeur- en integri-
teitsrisico’s zo veel mogelijk uit te bannen – beseffend dat dit
nooit helemaal zal kunnen. Pas als je de mogelijke proble-
men kent, kun je immers verantwoord aan de gang met
het zoeken naar oplossingen. Die problemen hebben zich
weliswaar in juridische procedures en beslissingen geopen-
baard, maar ze zijn het in de kern niet. Het zijn (sociaal)
psychologische en organisatorische mechanismen die eraan
ten grondslag liggen. De gereedschappen in de maatwerk-
kist moeten dan ook daarop inspelen in plaats van met
‘gebakken lucht’ of obligate overzichten van rechtsbegin-
selen overheidsinstanties van de regen in de drup te helpen.
Streetleveltheorie
Bestuurskundigen en sociologen publiceren al decennia
lang over de risico’s van het (te gemakkelijk) geven van een
discretionaire bevoegdheid aan overheidsmedewerkers.11
9 www.beslisgoed.nl/integriteit-ontrafeld
10 S. van Heukelom-Verhage & F. van Tienen, Maatwerk met de Awb, Advies
over het gebruikmaken van de juridische ruimte van de Algemene wet
bestuursrecht voor het bieden van maatwerk, Den Haag: Pels Rijcken, 2019.
11 M. Lipsky, Street level bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public
Services, New York: Russel Sage, 1980; J.Coble Vinzant & L.Crothers,
Street-Level Leadership, Discreton and Legitimacy in Front-Line Public
Service, Washington D.C.: Georgetown University Press, 1998.
TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu 7
MAAK WERKENdE BELEIdSREGELS VOOR RECHTSSTATELIJK MAATWERK
Een ervan is het achterliggende beeld van een mondige en
sociaal vaardige burger. Dit stuit op problemen als het niet
klopt. En er is, zeker in het sociale domein, een fors percen-
tage burgers dat hier niet aan voldoet, en daar ook niet
aan zal voldoen. Uitsluiting kan het gevolg zijn. Burgers
die sympathiek en assertief overkomen bestaan ook, en als
medewerkers niet goed opletten komen juist zij gemakkelij-
ker aan hun recht dan anderen. Zeker in een uitvoeringsor-
ganisatie met een behoorlijke werkdruk, is dat risico groot.
Een ander, goed gedocumenteerd risico dat direct ziet op
rechtsstatelijke en behoorlijkheidsvragen, is favoritisme en
exclusie.
Maatwerk speelt vooral een rol in streetlevel organisaties en
-afdelingen. Dit zijn organisaties die direct in contact staan
met burgers of de buitenwereld. Het zegt dus niets over het
‘werk- en denkniveau’, maar over het feit dat zij beslissin-
gen in individuele zaken nemen. Dat op zich geeft al macht,
ook al ervaren zij hun positie niet per se als machtig. Vaak
denkt men aan een sociale dienst of Wmo-afdeling, maar
ook de behandeling van bezwaar- en beroepschriften door
overheidsjuristen, bezwaarcommissies of rechtspraak zijn
aan te merken als streetlevel activiteiten. Het werk van de
streetlevel bureaucrat kenmerkt zich door:
Een continu tekort aan middelen;
De vraag is groter dan het aanbod;
De doelen en verwachtingen omtrent de taak zijn am-
bigu, vaag of zelfs tegenstrijdig;
De uitkomsten zijn moeilijk meetbaar;
De cliënten of burgers zijn vaak niet op vrijwillige basis
naar de organisatie toegekomen. Zij behoren daarom
niet tot de belangrijkste referentiegroep van de mede-
werkers.
De betreffende burger met zijn probleem moet in een
bepaald ‘hokje’ worden ondergebracht voordat kan worden
bepaald welke regels er worden toegepast. Daar zit al een
behoorlijke ruimte in, en maatwerk maakt deze ruimte
bewust groter. Dit categoriseren gaat doorgaans, vanwege
het tijdgebrek, snel en dus mogelijk met fouten. In de regels
zelf zit ook ruimte, die door maatwerk eveneens bewust
groter zal worden gemaakt.
Vaak zal, zo blijkt uit de literatuur, de medewerker er
een persoon uitpikken waar hij meer tijd en moeite aan
besteedt, de ‘favoriet’. Dit heeft niet te maken met objec-
tieve urgentie, maar met het eigen beoordelingskader van
de medewerker. Dat kader is volgens de literatuur geba-
seerd op sympathie/antipathie en de algemene moraal:
is iemand het waard om geholpen te worden. Daarbij
spelen subjectieve oordelen en (onbewuste, maar soms ook
bewuste) bias (vooringenomenheid) een rol. Die bias leidt
tot favoritisme, en daarmee automatisch ook tot uitsluiting
of benadeling van de niet-favoriet, die soms zelfs de ‘vijand’
wordt: de lastpak, of zonder duidelijke redenen: fraudeur,
querulant of rechtsmisbruiker. Door mensen op die manier
te bestempelen en hun recht te onthouden, ontstaan vanzelf
veel juridische geschillen.
Rechtsstatelijke waarden moeten in de praktijk worden
gewogen, waarbij er altijd één tekort wordt gedaan – vaak
zal dit gelijkheid ten opzichte van menselijkheid zijn. In de
streetlevelpraktijk loopt de professional voortdurend aan
tegen de vraag: is het geval van A hetzelfde als dat van B,
en moet ik ze daarom niet hetzelfde behandelen? Of heeft
A, vanwege de in het geding zijnde publieke waarden, toch
recht op meer dan B? Hoe objectief ben ik in mijn keuze?
Hoe ver kan ik gevoelsmatig meegaan, over mijn hart
strijken, ‘artikel vijf’ toepassen of de regels oprekken uit
sympathie?
Zo’n gereedschapskist is voor de
overheidsvakman wel belang-
rijk, namelijk om ingebakken wil-
lekeur- en integriteitsrisicos zo
veel mogelijk uit te bannen
De mensen die erin slagen via maatwerk of ‘informele
aanpak’ hun wensen vervuld te zien, zijn uiteraard blij met
een ruimhartige regeltoepassing of zelfs regelontwijking.
Degenen die achter het net vissen ervaren onrecht. Niet
voor niets wordt door internationale organisaties als de
OESO en de Raad van Europa hiertegen gewaarschuwd:
het leidt als het niet goed wordt ingevoerd tot handel in
invloed, netwerkcorruptie, uitsluiting en nepotisme. Het
kan ook leiden tot ongewenste vertrouwelijkheid, waar-
mee rechtsstatelijke waarden als transparantie, eerlijkheid
en waarheidsgetrouwheid onder druk staan. Met andere
woorden: een eenvoudig probleem van favoritisme of
uitsluiting kan een fullblown integriteitsprobleem worden
als het niet wordt gecorrigeerd.
De psychologie van oordelen en beslissen
Rechtsstatelijkheid wil zeggen: het tegengaan van willekeu-
rige machtsuitoefening. Het begrip willekeur heeft vooral
te maken met grilligheid en onredelijkheid. Het gaat vooral
over hoe die wil tot stand komt: is daarbij sprake van
controleerbaar oordelen of van beslissen of oordelen naar
eigen goeddunken en luimen. Als er een oordeel of keuze
nodig is, dan moet die zo rationeel mogelijk zijn, alleen
voor zover dat noodzakelijk en relevant is. Dit past goed
bij integriteit en rechtsstatelijke moraal. Mensen zijn echter
geneigd om over anderen te oordelen, ook als dat helemaal
niet nodig is. Hun oordeel over de persoon beïnvloedt auto-
matisch en onbewust, maar soms ook bewust, hun oordeel
over zijn situatie, zoals een vergunningaanvraag. Dit bete-
kent concreet dat overheidsmedewerkers zich bij iedere
beslissing afvragen of zij zichzelf moeten beperken. Het
verplicht professionals om te willen begrijpen en pas dan
een beslissing te nemen.
Een oordeel over mensen is lang niet altijd relevant voor
een juiste beslissing. De overheid dient immers op grond
van relevante gegevens een recht toe te kennen of weigeren.
8 NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT/BEHOORLIJK BESTUUR
Dat is in onze tijd geen beloning voor ‘goed gedrag’. Zo
is voor het bepalen wie recht heeft op een uitkering het
doorgaans niet noodzakelijk om een mening te hebben over
de levenswandel van de aanvrager. Door een oordeel uit te
stellen, staat de overheidsprofessional veel meer onbevan-
gen open voor wat die zegt. Op die manier kan wel goed
maatwerk worden geleverd.
Nobelprijswinnaar Daniel Kahneman kwam erachter dat
mensen – ook in organisaties, en ook als zij professio-
neel zijn geschoold– geen perfect rationele beslissers zijn.
95% van onze besluiten nemen wij met het ‘snelle brein’,
dat in fracties van seconden beslist en situaties inschat.
Slechts 5% wordt doorgestuurd naar het langzame brein
(het verstand), en dat wordt ook nog eens fors gekleurd
door het lter van het snelle brein. Gaat de beslissing over
mensen en/of hun situaties, zoals in maatwerksituaties, dan
leidt het snelle brein tot willekeur. Een groot deel van de
oordelen van het snelle brein is namelijk irrationeel. Het
zorgt ervoor dat we mensen die op ons lijken positiever
beoordelen en sneller willen helpen, en bang zijn voor of
een hekel hebben aan mensen die ‘anders zijn’. Niet voor
niets erkennen psychologen dat empathie geen goede raad-
gever is, omdat dit inspeelt op het snelle brein.12 Een aantal
veel voorkomende bias of vooroordelen noem ik hier:
De blinde vlek: het is een typische valkuil voor veel
mensen en vooral voor professionals, namelijk denken
dat je zelf geen bias hebt.
Het ankereffect: wat je als eerste leest of hoort, blijft
onbewust in je hoofd hangen, ook als je verstand het
overneemt van je snelle brein. Het ltert de informatie
die ‘doorkomt’ en kleurt deze.
Bevestigingsbias: informatie die past bij het beeld of
oordeel dat je snelle brein al had, wordt serieuzer ge-
nomen. Informatie die dit niet bevestigt, wordt wegge-
lterd of vervormd.
Gezagsbias: informatie die afkomstig is van een ‘be-
trouwbare bron’ of een hogere institutie, wordt als be-
langrijk en geloofwaardig beschouwd, ook als dat feite-
lijk nergens op gebaseerd is.
Statistieken negeren: we zijn er erg slecht in om kansen
correct in te schatten, zelfs als we alle informatie heb-
ben. We beschouwen gebeurtenissen uit het verleden
zonder reden als bepalend voor de toekomst. We zien
ook patronen en verbanden die er in de werkelijkheid
niet zijn.
Gevolgen van ‘verkeerd maatwerk’
De bestuurskundige theorie over streetlevel organisaties
is een bevestiging van de theorie van Kahneman en zijn
collega’s: professionals zijn beperkt rationeel en proberen
daarmee te ‘dealen’. Zij keken naar gedrag in organisaties,
in de psychologie kijkt men verder naar binnen: waar komt
dit gedrag evolutionair en neurologisch vandaan? Aan de
buitenkant worden denkfouten als ‘irrationeel’ bestempeld,
12 D. Kahneman, Thinking Fast and Slow, New York: FSG, 2011.
en zo heb ik dat ook in mijn promotieonderzoek beschre-
ven.
Particularisme is een vorm van besluitvorming waarbij het
besluit niet los kan worden gekoppeld van de persoon voor
wie het besluit wordt genomen, hoewel de achtergrond
van de persoon feitelijk niet relevant is voor het besluit.
Particularisme kent verschillende varianten: nepotisme,
subjectiviteit en eigenbelang. Zij hebben gemeen dat, objec-
tief gesproken, niet-relevante feiten de doorslag geven bij
een beslissing. Nepotisme komt voor in grote (overheids)
organisaties, hoewel wettelijke regelingen beogen dit tegen
te gaan. Personen die de medewerker kent worden sneller
geholpen. Een discretionaire bevoegdheid zoals een hard-
heidsclausule of maatwerk wordt sneller in hun voordeel
benut. Nepotisme is een vorm van netwerkcorruptie. Het
omgekeerde van nepotisme –uitsluiting– komt ook voor.
Van subjectiviteit is sprake wanneer persoonlijke menin-
gen en gevoelens over de cliënt worden meegewogen. Zo
kunnen persoonlijke opvattingen over hoe mensen horen
te leven of hoe mensen eruit horen te zien doorslaggevend
zijn voor een beslissing. Hier zien we de oude charitasge-
dachte terug. Subjectiviteit uit zich tevens in vormen van
discriminatie. Het nastreven van het eigenbelang wordt
ook vaak beschreven in termen van integriteit. Dit varieert
van omkoping door klanten tot het beïnvloeden van beslis-
singen waarbij het eigenbelang of groepsbelang is betrok-
ken. Het kan gaan om het verlenen van een vergunning of
Wmo-voorziening als tegenprestatie voor een es wijn of
een leuk bedrag, maar vaak zal het subtieler zijn. Mensen
willen graag aardig zijn voor mensen die zij kennen, ook al
staat daar niet direct iets tegenover, en ook al kennen zij de
betrokkenen niet heel goed. Dat dit verboden is op grond
van art.2:4 Awb en zelfs soms strafbaar, maakt niet dat dit
niet voorkomt. Hoe vaak, is een ‘dark number’: we weten
niet wat we niet weten.
Het verstand is meester in het rationaliseren en rechtpraten
van wat het snelle brein al heeft besloten, en dat zien we
terug in het achteraf in besluiten motiveren van beslissin-
gen die eigenlijk niet zuiver genomen zijn. Op die manier
kunnen zelfs immorele oordelen over mensen, of beslissin-
gen die strijden met publieke waarden in stand blijven, tot
dehumanisering van groepen aan toe.13 Dit zagen wij in de
Toeslagaffaire. Op basis van het hebben van twee natio-
naliteiten werd een groep als fraudeur gekenschetst. Hier-
door werd de groep gedehumaniseerd: het waren geen aan
de beslissers gelijkwaardige mensen meer, maar een ‘lagere
soort’, waar je niet de nodige zorgvuldige aandacht aan
hoeft te besteden.
Omdat mensen, en dus ook juristen, van nature tamelijk
belabberde beslissers zijn, maar dat van zichzelf maar moei-
lijk aanvaarden, moet de gereedschapskist van de vakman
13 A. Bandura, ‘Selective Moral Disengagement in the Exercise of Moral
Agency’, Journal of Moral Education Vol.31, No.2, 2002, p.101-119.
TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu 9
MAAK WERKENdE BELEIdSREGELS VOOR RECHTSSTATELIJK MAATWERK
rijkelijk gevuld zijn met beslistools. Hieronder beschrijf ik
enkele voorbeelden, om vervolgens uit te leggen hoe die in
beleidsregels kunnen worden vervat.
Gestructureerd Beslissen en nudges
Hoe zeer het ook indruist tegen ons idee van een vrije wil
en een rationele geest, we kunnen dus echt wel wat hulp
gebruiken bij het nemen van beslissingen. Kahneman c.s.
ontwikkelden ‘Gestructureerd Beslissen’ op basis van uitge-
breid wetenschappelijk onderzoek, onder meer onder rech-
ters.14 Een van de belangrijkste bevindingen is dat structuur
de beslisser(s) moet dwingen om oordelen uit te stellen.
Gestructureerd Beslissen komt erop neer dat van tevoren
een aantal criteria wordt geselecteerd die van belang zijn
voor de te nemen besluiten, en vervolgens hieraan bijvoor-
beeld punten worden toegekend. Onbewuste bias worden
in de structuur geëxpliciteerd. Ook alle in het geding zijnde
waarden worden benoemd en gewogen. Daardoor komt
er een zo rationeel en kwalitatief hoogwaardig mogelijke
beslissing tot stand. In dit artikel gaat het te ver om een
voorbeeld in detail uit te werken, maar ik verwijs naar de
afbeelding met het rechtsstatelijk schema op het internet.15
Hierin staan in een afbeelding de belangrijkste vragen opge-
nomen die behoren bij Gestructureerd Beslissen. Zij hebben
tot doel de kwaliteit zowel qua rechtmatigheid, doelmatig-
heid als integriteit te bevorderen.
Vakmanschap wil hier zeggen: steeds volgens deze beproefde
methode besluiten, ook –of juist– als de professional denkt
het schema en de tool voor Gestructureerd Beslissen al lang
uit zijn hoofd te kennen. Het lijkt dat op het eerste gezicht
het werk minder afwisselend wordt, maar het dwingt de
professional slechts om steeds zijn snelle oordeel uit te
stellen, opnieuw waarden te wegen, en feiten en belangen
te ontdekken. En dat blijft juist boeiend. Digitale syste-
men kunnen heel goed worden gebruikt voor Gestructu-
reerd Beslissen. Veel workowmanagementsystemen waar
professionals mee werken, zijn al bedoeld om hen ‘door een
procedure’ heen te geleiden. Het risico daarbij is dat mensen
op de automatische piloot gaan functioneren, waardoor er
juist minder optimale beslissingen worden genomen. Door
een goede digitale inrichting gebeurt immers het tegenover-
gestelde. Het systeem fungeert dan in feite als nudge: een
‘subtiel duwtje’ in de goede richting.
Nudges veranderen de keuzestructuur van mensen die
beslissingen nemen, en zij hebben vele vormen. Hier heb
ik het alleen over nudges die niet onbewust manipuleren
of sturen (zoals in marketing gebruikelijk is), maar gaat
het om reminders, beslishulpen en oordeelvertragers. Er
zijn beproefde voorbeelden waarbij de medewerker bij elke
14 D. Kahneman et. al., ‘A Structured Approach to Strategic Decisions,
Reducing errors in judgment requires a disciplined process’, MIT Sloan
Management Review, March 2019; D.Kahneman et.al., Ruis, Waarom we
zo vaak verkeerde beslissingen nemen, en hoe we dat kunnen voorkomen,
Amsterdam: Nieuw Amsterdam, 2021.
15 www.rechtsstaat-nederland.nl/schema-rechtsstatelijk-beslissen/
beslissing opnieuw de waarden van de organisatie moet
onderschrijven met een vinkje. Hiermee wordt commitment
opgebouwd. Ook het aanbieden van een aantal keuzemoge-
lijkheden, die in elk geval ‘binnen de behoorlijke maatwerk-
marge’ vallen, kan een nudge zijn waarmee vakmanschap
juist kan worden bevorderd. Een voorbeeld van een online
nudge is de beslishulp ‘de klant en ik’.16 Een voorbeeld
van een online rechtsstatelijke nudge is de ‘waardenweeg-
schaal’.17
Beleidsregels als juridische basis voor
rechtsstatelijk beslissen
Omdat bestuursrechtelijke wetten en uitvoeringsregels
(AMvB’s, verordeningen) een algemeen karakter hebben
en ruimte laten voor invulling in het individuele geval,
ontstaat een discretionaire bevoegdheid voor uitvoerende
bestuursorganen, die niet naar willekeur gebruikt mag
worden. Beleidsregels, interne beslisprotocollen, geauto-
matiseerde systemen en andere middelen worden ingezet
om ervoor te zorgen dat de overheid ondanks de ruimte in
de regels toch consistent en voorspelbaar –behoorlijk en
rechtsstatelijk dus– blijft handelen. Beleidsregels zijn geen
algemeen verbindende voorschriften, maar bedoeld om
de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de
uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een
beslissingsbevoegdheid voorspelbaar te maken. Het is dus
een vorm van ‘zelfbinding’: de beleidsregelgever beperkt
zijn eigen vrijheid.18
Het is welbeschouwd geen gekke
gedachte om juist het instrument
van de beleidsregel slim in te zetten
om maatwerk te kunnen toepas-
sen en tegelijk binnen de rechts-
statelijke lijnen te blijven: transpa-
rant, consistent en behoorlijk
Verordeningen zijn wel algemeen verbindende voorschrif-
ten, en ook deze zijn gericht op het bieden van rechtsze-
kerheid, gelijkheid en consistentie. Omdat niet zeker is
hoe de maatwerktitel in de Awb zal luiden, laat ik hier de
mogelijkheid om een verordening op te stellen die voor
verschillende sectoren kan gelden, buiten beschouwing. De
‘omgekeerde verordening sociaal domein’, die is opgesteld
door een aantal juristen, voldoet –onder andere volgens
de VNG– niet aan de minimale wetgevingskwaliteit.19 Hij
biedt ook geen echt handvat voor de professional, maar
speelt onterecht in op de wens om professionals veel ruimte
16 www.beslisgoed.nl/beslishulp/ (betaversie)
17 www.beslisgoed.nl/beslishulp-overheid (betaversie)
18 F.J. van Ommeren, De verplichting verankerd, De reikwijdte van het legali-
teitsbeginsel en het materiële wetsbegrip, Zwolle: Tjeenk Willink, 1996.
19 www.wmotraining.nl/wp-content/uploads/2018/05/Stimulansz_Omge-
keerde-Modelverordening-sociaal-domein_116.pdf
10 NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT/BEHOORLIJK BESTUUR
te bieden omdat zij ‘betere beslissers’ zouden zijn. Dat zijn
zij alleen voor zover zij meer vakkennis hebben, maar voor
het overige niet.20
Beleid voeren kan door middel van beleidsregels, die zijn
geregeld in art.1:3 lid4 en art.4:81 t/m 4:84 Awb. Hoewel
er niet altijd een plicht tot het maken van beleidsregels is,
moet die soms wél worden aangenomen. Van belang daar-
bij is onder meer of het gaat om een bevoegdheid die een
concrete invulling vergt, het gewicht van het belang dat
voor betrokkenen op het spel staat, en of het gaat het om
een bevoegdheid die zich leent voor herhaalde toepassing
e.d. De beginselen van rechtszekerheid brengen met zich
mee dat het bestuur verplicht wordt geacht beleidsregels te
geven.21 Afwezigheid van een vaste beleidslijn bij een vrije
wettelijke bevoegdheid kan in strijd zijn met het zorgvul-
digheidsbeginsel en het verbod op willekeur.
Het is welbeschouwd geen gekke gedachte om juist het
instrument van de beleidsregel slim in te zetten om maat-
werk te kunnen toepassen en tegelijk binnen de rechtssta-
telijke lijnen te blijven: transparant, consistent en behoor-
lijk. Binnen het omgevingsrecht zien we dergelijk beleid,
maar bij uitvoeringsorganisaties en in het sociaal domein
is het (nagenoeg) afwezig. Dit heeft ermee te maken dat
de wetgever heeft beoogd – hoewel die daar duidelijk
niet in is geslaagd– om alle beleidsvrijheid in te dammen.
Beleid(sregels) zou(den) dan contra legem zijn, wat ook niet
de bedoeling is van de wettelijke systematiek; hoewel het
erop lijkt dat de Tweede Kamer daartoe wel heeft opgeroe-
pen.22 Toch geven met name de Wmo en de daaraan gekop-
pelde lokale verordeningen veel beslissingsruimte, die niet
met adequaat beleid, gericht op optimaal beslissen, gepaard
gaat.
Veel hangt daarom in deze en andere ‘maatwerksecto-
ren’ af van de professionaliteit en de opvattingen van de
medewerkers. Gaat daar iets niet goed, dan is er slechts
een klein percentage belanghebbenden dat de zaak voor-
legt aan de rechter. Die toetst ‘marginaal’, juist vanwege
de beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan. Kortom:
een potentiële vicieuze cirkel van ‘ongehoord en ongezien
onrecht’ kan hierdoor in stand blijven. Zoals de juristen
in het hiervoor gegeven citaat over de ‘omgekeerde toets’,
die in diverse gemeenten al heeft geleid tot de eveneens
aangeboden ‘omgekeerde verordening’, al tamelijk sarcas-
tisch opmerken, is een korte cursus –gegeven door een niet
hierin geschoolde trainer– wel erg mager om rechtsstate-
lijkheid te borgen. Een training van anderhalve dag, waarin
weliswaar aandacht wordt besteed aan ‘ethische aspecten’,
waaronder ‘inzicht in gedrag van burgers en het eigen
normen en waardenkader’ en waarbij wordt geoefend met
casus, voorzien van wetenschappelijke inzichten over hoe
20 D. Kahneman et.al., Ruis, Waarom we zo vaak verkeerde beslissingen nemen,
en hoe we dat kunnen voorkomen, Amsterdam: Nieuw Amsterdam, 2021.
21 Zie HR 13oktober 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1844, RvdW 1995/204.
22 Moties 19januari 2021, KamerstukkenII 2020/21, 35510, nrs.15 en 37.
mensen beslissen, is te vrijblijvend. Dit heeft onder meer
te maken met het feit dat inzicht in eigen waarden profes-
sionals niet stimuleert om die ‘thuis te laten’. Het dwingt
bovendien de organisatie en haar medewerkers niet om
rechtsstatelijke waarden te hanteren en –telkens opnieuw,
bij elke beslissing– te wegen. Zo’n cursus is hooguit een
begin van bewustwording.
Beleidsregels binden de burger niet, maar het bestuurs-
orgaan wel. Door ten behoeve van vakmanschap goede,
werkende beleidsregels op te stellen, maakt het bestuurs-
orgaan duidelijk naar de burger dat maatwerk, informele
aanpak en responsiviteit niet vrijblijvend zijn, maar serieus
bedoeld. De burger kan –ook bij de rechter – zich op de
beleidsregel beroepen en het bestuursorgaan moet verant-
woorden dat die volgens die regel heeft gehandeld. Interne
instructies, protocollen, systemen en nudges kunnen in de
beleidsregels worden ‘ingebakken’. Dit voorkomt scha-
duwregels, eigenmachtig afwijken en andere ongewenste
‘beleidsontwijking’.
Een goede beleidsregel is gericht op een optimale mix van
controle, routine en loslaten. Het geven van vertrouwen
aan medewerkers is ook altijd een kwestie van maatwerk
en ‘het midden houden’ tussen controle en stimuleren.
Controle richt zich op het onmogelijk maken van onrechts-
statelijk beslissend gedrag of zorgen dat professionals in
hun eigen belang (het voorkomen van afkeuring of sanc-
ties) het goede doen. Routine zorgt ervoor dat er consis-
tentie in handelen komt. Loslaten betekent niet vakmen-
sen en professionals zo veel mogelijk ruimte geven om hun
‘eigen ding te doen’. Ook als iemand graag ‘het goede’ wil
doen, moet hij wel kunnen zien wat dat goede is, wat voor
problemen en mogelijke dilemma’s er spelen en hoe hij druk
kan weerstaan. Het is daarom de taak van het bestuursor-
gaan om middels beleidsregels vakmensen te steunen in het
nemen van goede beslissingen.
Wat moet er in maatwerkbeleidregels komen te
staan?
Voor dit artikel gaat het te ver om een beleidsregel uit te
werken, omdat deze voor elke beslissingsbevoegdheid weer
anders zal zijn. Een aantal vaste elementen zou moeten zijn:
Een of meer Gestructureerde Beslismodellen ten behoe-
ve van de concrete besluiten. Deze kunnen bestaan op
papier, maar ook in digitale systemen worden gezet. Zij
kunnen door middel van een dynamische verwijzing in
de regel gemakkelijk worden aangepast of veranderd,
zonder dat de beleidsregel zelf hoeft te veranderen.
Een of meer nudges ten behoeve van concrete besluiten.
Ook hiervoor geldt dat een dynamische verwijzing de
voorkeur verdient.
Regels voor (moreel of juridisch) beraad. Veel beslis-
singen op uitvoeringsniveau worden in mandaat door
een enkele medewerker genomen. Dat is efciënt en het
is vaak niet mogelijk of gewenst dat te veranderen. Er
moet echter wel een duidelijk, bindend kader zijn voor
Meer informatie: sdu.nl
Voorkom een zoektocht naar
de juiste kengetallen
Zorg dat u op de hoogte bent!
Heeft u als deskundige in uw dagelijkse praktijk
regelmatig comptabele gegevens nodig op het gebied
van sociale zekerheid, maatschappelijke dienst-
verlening, gezondheid, belastingen, huurtoeslag en
arbeidsmarktmaatregelen?
Of bijvoorbeeld op het gebied van de wet WOZ,
loonbelasting, premieheffingen en zorgverzekering.
Met deze nieuwe actuele wettenbundels van Sdu
wordt u optimaal geïnformeerd.
Adv A5 Kengetallen 2021-2.indd 1 30-08-21 11:46
TijdschrifT voor PrakTisch BesTuursrechT NuMMer 8, deceMBer 2021 / sdu 11
MAAK WERKENdE BELEIdSREGELS VOOR RECHTSSTATELIJK MAATWERK
die gevallen waarin een casus te complex of gevoelig ligt
om hierover alleen te beslissen. Dan is beraad nodig. Dit
beraad dient ook weer gebaseerd te zijn op Gestructu-
reerd Beslissen. Het is tenslotte geen koferondje, maar
een serieus oordeelsvormingsproces over echte mensen
met echte vragen of problemen.
Dit artikel is afgesloten op 7 november 2021.
Over de auteur
Mw. mr. dr. C. (Caroline) Raat MA
Auteur, docent, onderzoeker en adviseur op het ge-
bied van behoorlijk bestuur, recht en integriteit en
mensenrechten. Zij is tevens redacteur van dit blad.
Meer informatie: sdu.nl
Voorkom een zoektocht naar
de juiste kengetallen
Zorg dat u op de hoogte bent!
Heeft u als deskundige in uw dagelijkse praktijk
regelmatig comptabele gegevens nodig op het gebied
van sociale zekerheid, maatschappelijke dienst-
verlening, gezondheid, belastingen, huurtoeslag en
arbeidsmarktmaatregelen?
Of bijvoorbeeld op het gebied van de wet WOZ,
loonbelasting, premieheffingen en zorgverzekering.
Met deze nieuwe actuele wettenbundels van Sdu
wordt u optimaal geïnformeerd.
Adv A5 Kengetallen 2021-2.indd 1 30-08-21 11:46
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.