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Ao longo das três décadas de existência, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) tem tratado da integração fronteiriça em diversos órgãos e foros. A partir da criação do Subgrupo de Trabalho n. 18 “Integração Fronteiriça” (SGT-18), em 2015, o tema ganhou espaço em um órgão específico, de cunho permanente e vinculado a uma instância decisória. No contexto do trigésimo ano de celebração do Tratado de Assunção (1991), o objetivo deste trabalho é analisar as atividades do SGT-18, com foco nas discussões e ações em torno dessa agenda temática. A abordagem intenciona examinar seu atual estado de desenvolvimento, considerando o histórico do tema no Mercosul e os desafios para os próximos anos. Para tanto, a unidade analítica prioritária é o SGT-18, considerado um marco na institucionalização dessa matéria na estrutura do Mercosul. O método de pesquisa consistiu em levantamento bibliográfico sobre o tema, a análise qualitativa de fontes primárias geradas na institucionalidade do Mercosul, bem como consultas a informantes-chaves da atuação governamental e da pesquisa acadêmica. Os resultados permitiram concluir que a criação do SGT-18 conferiu certo grau de institucionalidade ao tratamento da integração fronteiriça nos últimos anos e que o ganho de relevância do tema não implicou em mudanças estruturais no modo como tal agenda é encarada dentro do bloco.
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Brazilian Journal of
International Relations
ISSN: 2237-7743 | Edição Quadrimestral Especial | volume 10 | edição nº 1 | 2021
A integração fronteiriça no
Mercosul: histórico, balanço e
perspectivas nos 30 anos do bloco
Luan Pessoa; Lucas Souza
BJIR
Institu to d e Gestão Pública e 
Relaçõ es Inter nacio nais
Unver sidad e Estadu al Paulista
Júlio de Mesq uita Filho”
A Brazilian Journal Of International Rela tions (BJIR) es indexada no International Politica l S cience Abstracts (IPSA),
EBSC O Publis hing e L a tindex
223 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
A INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA NO MERCOSUL: HISTÓRICO,
BALAO E PERSPECTIVAS NOS 30 ANOS DO BLOCO
Luan Olliveira Pessoa
1
; Lucas Eduardo Silveira de Souza
2
Resumo: Ao longo das três décadas de existência, o Mercado Comum do Sul
(Mercosul) tem tratado da integração fronteiriça em diversos órgãos e foros.
A partir da criação do Subgrupo de Trabalho n. 18 “Integração Fronteiriça”
(SGT-18), em 2015, o tema ganhou espaço em um órgão específico, de cunho
permanente e vinculado a uma instância decisória. No contexto do trigésimo
ano de celebração do Tratado de Assunção (1991), o objetivo deste trabalho
é analisar as atividades do SGT-18, com foco nas discussões e ações em torno
dessa agenda temática. A abordagem intenciona examinar seu atual estado de
desenvolvimento, considerando o histórico do tema no Mercosul e os desafios
para os próximos anos. Para tanto, a unidade analítica prioritária é o SGT-18,
considerado um marco na institucionalização dessa matéria na estrutura do
Mercosul. O método de pesquisa consistiu em levantamento bibliográfico
sobre o tema, a análise qualitativa de fontes primárias geradas na
institucionalidade do Mercosul, bem como consultas a informantes-chaves da
atuação governamental e da pesquisa acadêmica. Os resultados permitiram
concluir que a criação do SGT-18 conferiu certo grau de institucionalidade ao
tratamento da integração fronteiriça nos últimos anos e que o ganho de
relevância do tema não implicou em mudanças estruturais no modo como tal
agenda é encarada dentro do bloco.
Palavras-chave: Integração fronteiriça; Mercosul; Fronteiras; SGT-18
CROSS-BORDER INTEGRATION IN MERCOSUR: HISTORY,
EXAMINATION AND PERSPECTIVES IN THE 30 YEARS OF THE
BLOC
Abstract: Over its 30 years of existence, Mercosur has dealt with border
integration in various departments and areas. With the creation of the
Working Subgroup n. 18 “Border Integration” (SGT-18) in 2015, the theme
gained space in a specific body, with a permanent nature and linked to a
decision-making body. In the context of the 30th anniversary of the Treaty of
Asunción in 2021, the objective of this paper is to analyze the activities of the
SGT-18, focusing on discussions and actions around this thematic agenda.
The approach intends to examine its current state of development, considering
the history of the theme in Mercosur and the challenges for the coming years.
The SGT-18 was taken as the priority analytical unit once it’s considered a
milestone in the process of institutionalization of this topic in the Mercosur
structure. The research method consisted of a bibliographical survey on the
1
Doutorando e mestre em Relações Internacionais pela UFBA. Bacharel em Relações Internacionais pela
UNIFESP. Membro do Observatório de Regionalismo (ODR). Tirocinante na componente curricular de Economia
Política Internacional (2018). Bolsista no projeto de extensão "A percepção dos moradores sobre as águas do
córrego João Alves: um levantamento socioeconômico e ambiental como subsídio para as políticas públicas de
Osasco" e voluntário no "Realidade Latino-Americana: Venezuela e Colômbia". Email: luan.op@outlook.com
2
Mestre em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais da UnB. Bacharel em Relações
Internacionais pela UNESP campus de Franca. Email: ledusouza92@gmail.com
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 224
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
subject, a qualitative analysis of primary sources from the institutional
structure of the bloc, as well as consultations with key informants of both
government action and academic research. The conclusion is that the creation
of SGT-18 represented a certain degree of institutionalization in the treatment
of border integration in recent years and that this relevance did not imply
structural changes in the way this agenda is faced within the bloc.
Keywords: Cross-Border Integration; Mercosur; Frontiers (Borders); SGT-
18.
I. Introdução
O Cone Sul é marcado por processos históricos compartilhados que forjaram laços
sociais, culturais e econômicos ao longo dos últimos séculos. Neste espaço demarcado por
fronteiras nacionais desenvolvem-se os mais variados processos de interação entre cidadãos de
distintas nacionalidades, ensejando tanto as dinâmicas de conflito quanto as oportunidades de
construção de novas alianças e identidades culturais e políticas (CARNEIRO FILHO, 2019).
Outro aspecto das sociabilidades sul-americanas está relacionado ao fato de regiões de fronteira
se constituírem, em muitos casos, como um dos espaços marginais e periféricos dos Estados,
estando insuficientemente integradas ao centro das dinâmicas de desenvolvimento e de políticas
públicas observadas em seus respectivos países (BARROS; SAMURIO, 2019).
Em meio ao cenário do final do século XX, as fronteiras passam a ser paulatinamente
conjugadas pelos governos nacionais como uma questão regional a ser enfrentada no âmbito
dos mais variados esquemas de cooperação e integração que começaram a vigorar a partir da
década de 1990. Neste período, o viés protecionista destes projetos perde força e a integração
assume o papel de instrumentalizar a abertura comercial e reforçar aspectos da capacidade do
Estado diante das novas demandas sociais e pressões internacionais por maior competitividade
global (MARIANO, 2015).
Nesse sentido, a constituição do Mercosul, enquanto iniciativa de integração regional e
inserção internacional dos Estados-membros, trouxe para o âmbito regional formal temas da
agenda de integração fronteiriça que estavam concentrados nas figuras dos comitês de
integração e fronteira. A integração fronteiriça expressa um processo político, econômico e
social de aprofundamento das relações de cooperação nas regiões contíguas de países
fronteiriços com o objetivo de desenvolvimento dessas localidades. A sua ideia remete ainda às
dinâmicas de paradiplomacia fronteiriça, entendida como laços estratégicos entre atores
subnacionais e territórios contíguos para fortalecer os processos de integração regional
225 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
(ODDONE; SOUZA, 2017). No bojo dessas iniciativas, ganha força a compreensão das
fronteiras
3
enquanto espaços de “formação de demandas e de experimentação de soluções” nos
quais “decisões tomadas em nível regional repercutem com mais intensidade” (DESIDERÁ
NETO; PENHA, 2016, p. 222).
Como se pretende demonstrar, a inserção da pauta da integração fronteiriça no
Mercosul, desde os primórdios do bloco até os dias atuais, não se dá de maneira homogênea e
linear. Apesar dos inúmeros desafios que a pauta enseja, as últimas décadas sinalizam o
aprofundamento da agenda da integração fronteiriça no âmbito do Mercosul. Um indicativo
deste fato é a criação do SGT-18, no final de 2015, como instância permanente e coordenadora
da temática fronteiriça que se vincula diretamente a um dos órgãos decisórios do Mercosul (o
próprio Grupo Mercado Comum, GMC).
Esse novo órgão consolida a ideia de que os territórios e comunidades fronteiriças
devem ser alvo de políticas públicas específicas por parte do bloco. Assim, está voltado ao
desenvolvimento integrado e à fluidez entre essas populações e localidades (cf. Resoluções
GMC n. 59 de 2015 e n. 25 de 2016). No período de atividades entre 2015 e 2020, a integração
fronteiriça ganhou destaque como um eixo específico, o “Eixo II”, no Estatuto da Cidadania do
Mercosul (ECM), lançado em 2021. Dessa forma, o órgão tem atuado no seu campo de trabalho,
a integração fronteiriça, não obstante, sem defini-lo de modo positivado, mas a partir de suas
atividades de forma multidimensional e com atenção ao cotidiano transfronteiriço o que
acresce a importância de estudar tais atividades.
Desse modo, no ensejo do trigésimo ano de celebração do Tratado de Assunção (1991),
este trabalho tem o objetivo de analisar o tratamento da integração fronteiriça no Mercosul, com
foco nas atividades do SGT-18 e nas discussões e ações em torno dessa agenda temática. A
efetivação do SGT-18 gera expectativas de que a mais recente instância se traduza no
aprofundamento do tema da integração fronteiriça na estrutura do bloco. Parte-se, para tanto,
de um questionamento acerca das ações que vêm sendo conduzidas pelo SGT-18 até o fim de
2020 e dos seus desafios no desenvolvimento dessa agenda na década de 2020.
Diante deste cenário, a problematização deste trabalho é guiada pela seguinte pergunta:
quais foram e como se desenvolveram as atividades do Subgrupo de Trabalho n.º 18 “Integração
Fronteiriça” (SGT-18) desde o seu início até o trigésimo aniversário de fundação do Mercosul?
3
Oddone (2014) fornece uma discussão conceitual em torno da ideia de fronteiras. Segundo o autor, elas se
diferenciam de meras linhas ou limites fronteiriços ao se constituírem enquanto espaços interestatais onde se
condensam relações entre as populações locais e as ações dos diferentes níveis do Estado, incluindo competências
compartilhadas entre governos nacionais, estaduais e locais (ODDONE, 2014).
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 226
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
Se, por um lado, é fato que a integração fronteiriça tem se inserido dentre numerosas referências
e menções no interior da organização, pulverizadas em comunicados oficiais, declarações
conjuntas e normativas do bloco, é necessária uma análise mais aprofundada que demonstre os
alcances e limites que a institucionalização dessa agenda com o SGT-18 enseja na estrutura
mercosulina. Em outras palavras, demonstra-se necessário avaliar qual tem sido a contribuição
do órgão até o momento atual no Mercosul.
4
Para tanto, a pesquisa levou em conta a análise qualitativa dos dados, os quais
consideraram estudo bibliográfico sobre o tema, o exame dos dados documentais primários
gerados pelo Mercosul, bem como realização de entrevistas e consultas a especialistas e atores
regionais.
5
A coleta das fontes documentais primárias do Mercosul concentrou-se em toda a
produção documental gerada pela unidade de análise em questão (o SGT-18 “Integração
Fronteiriça”) até 2020 e nas normativas do Mercosul que tal produção menciona. Toda a coleta
foi feita a partir do acervo de reuniões e documentos oficiais do Mercosul disponibilizado
digitalmente.
6
O texto que se segue está dividido em três seções principais, fora as considerações finais.
A primeira parte situa a temática da integração fronteiriça dentro do projeto mais amplo da
integração regional. A segunda parte contextualiza o processo de adensamento dessa agenda
temática na institucionalidade da organização, indicando as principais motivações e objetivos
envolvidos neste processo. O último bloco, por conseguinte, é dedicado à análise das principais
atividades do SGT-18, buscando, com isso, traçar uma avaliação do trabalho desse órgão. A
partir dos resultados e discussões levantados, acredita-se que esse trabalho possa contribuir para
circunstanciar aspectos centrais do tratamento da integração fronteiriça na estrutura do bloco,
4
Adicionalmente, o caso em questão permite estudar de modo mais pormenorizado as instâncias que fogem ao
núcleo duro do Mercosul (de natureza essencialmente comercial e aduaneira), extrapolando do olhar para as
cúpulas e os grandes temas comerciais.
5
Em especial: Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto (membro do Núcleo de Estudos Latino-Americanos/UnB);
Nahuel Oddone (chefe do Departamento de Promoção e Intercâmbio de Políticas Sociais Regionais Instituto
Social do Mercosul); e Marcus Maurer de Salles (consultor jurídico do Setor de Assessoria Técnica da Secretaria
do Mercosul, entre 2015 e 2020).
6
Tal acervo é acessível no endereço eletrônico https://documentos.mercosur.int/, em que é possível selecionar o
órgão do Mercosul cuja documentação se quer consultar. Os documentos analisados somam ao todo mais de 70
arquivos digitais, dentre as atas das reuniões do SGT-18 ocorridas entre 2016 e 2020 e seus anexos (conforme
esquematização do Quadro 2), as Resoluções GMC n. 59 de 2015 e n. 25 de 2016 e as Decisões CMC n. 24 de
2014, n. 32 de 2017 e n. 13 de 2019. Os procedimentos adotados incluíram a leitura e análise do conteúdo de tais
fontes primárias de forma a apreender informações sobre as atividades do SGT-18, seus atores, tendências e temas
abordados, no sentido de compreender a atuação do SGT-18. A etapa final consistiu no tratamento dos resultados,
a partir do levantamento de inferências sobre as frequências e ausências de atores, assuntos pautados, continuidades
e descontinuidades entre as reuniões considerando temas e projetos de que tratam tais documentos, bem como os
principais produtos e linhas de atuação, em termos de integração fronteiriça, resultantes ou erigidas deste espaço.
227 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
principalmente a partir da constituição do SGT-18, além de apontar os desafios para o
desenvolvimento dessa agenda temática na década que se inicia.
II. A dimensão da fronteira na integração regional
Tal qual o conceito de integração regional, também a ideia de integração fronteiriça
pode designar um conjunto heterogêneo de iniciativas, dimensões e enfoques. Em termos
sintéticos, a integração regional pressupõe o aprofundamento de relações de cooperação
vinculado a uma percepção de coesão regional, por meio da qual seus proponentes assumem a
defender certo comprometimento para com a construção de uma nova institucionalidade ou
arranjo político regional (MARIANO; RIBEIRO, 2016). Quando conjugada à ideia de fronteira,
a integração fronteiriça circunscreve uma subárea temática com especificidades demandantes
de ações governamentais conjuntas endereçadas a determinados espaços geográficos.
O caráter polissêmico atribuído às fronteiras
7
é um ponto recorrente nas discussões que
envolvem o tema. Na literatura especializada, a integração fronteiriça está relacionada a
iniciativas que contemplam processos, dinâmicas e fenômenos que se expressam em territórios
de fronteira. Faz referências a articulações exteriores e estratégias de cooperação fronteiriça
levadas a cabo por atores subnacionais, motivados por interesses e questões sensíveis às
localidades territorialmente aproximadas em áreas de fronteira (BANZATTO, 2020). Pode
vincular-se, por vezes, a iniciativas que não descendem de governos centrais e que passam a ser
compreendidas no rol da paradiplomacia
8
e da cooperação descentralizada
9
(BANZATTO;
PRADO, 2014; JUNQUEIRA, 2019).
Sob a ótica comercial, a integração das fronteiras é encarada como etapa essencial para
crescente liberalização dos fluxos econômicos e diminuição de barreiras comerciais intra e
extrarregionais; ou, à luz das dinâmicas securitárias, como objeto histórico de guarnição e
7
Acerca das distinções conceituais que compõem o universo semântico associado às fronteiras (limite, situação,
área, zona e região de fronteira), o informe produzido pelo Sistema Econômico Latino-americano e do Caribe
(SELA) traça um panorama robusto desses termos (SELA, 2012).
8
Oddone (2014, p. 135) lança luz sobre o processo histórico recente que permeia o debate em torno do
desenvolvimento teórico-conceitual do termo paradiplomacia. Para fins deste trabalho, paradiplomacia designa a
atuação internacional das unidades subnacionais, e do papel das autoridades subestatais, neste processo de
participação internacional de cidades e estados, em um contexto contemporâneo de ganho de relevância das escalas
subnacionais e supranacionais enquanto esferas de interação e relações de poder.
9
Dentre as variações que o conceito pode sofrer, a cooperação descentralizada, em linhas gerais, pode ser
entendida, tal qual definida por Banzatto e Prado (2014, p. 19), como ações bilaterais ou multilaterais de
cooperação que envolvem atores subnacionais, sejam eles municípios, províncias, estados ou departamentos, de
dois ou mais Estados nacionais, e que tem como característica fundamental a proximidade com os problemas locais
e a descentralização das ações entre diversos agentes em uma rede de gestão. Os autores argumentam ainda que a
relação intrínseca entre paradiplomacia e cooperação descentralizada, uma vez que o último é um dos principais
componentes que efetivam as relações paradiplomáticas.
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BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
vigilância da Defesa do Estado (CARNEIRO FILHO; CAMARA, 2019). Na perspectiva social,
as dinâmicas fronteiriças podem fazer menção a um conjunto de dinâmicas sociais que permeia
uma imbricada rede de relações interpessoais, culturais e simbólicas, que se desenvolvem mais
organicamente nas regiões lindeiras (DESIDERÁ NETO; PENHA, 2016). Enquanto o SGT-18
não definiu o que entende por “integração fronteiriça”, o SGT de Transporte destacou a
diferença para “facilitação fronteiriça” acompanhando a distinção entre a perspectiva social e a
ótica comercial, ao tomarem conhecimento da primeira reunião do SGT-18.
10
Carneiro Filho e Camara (2019) empreendem uma discussão fundamental sobre as
transformações que o entendimento das fronteiras vem sofrendo nos últimos 30 anos, em que a
percepção de fronteira-separação passa a conviver com a díade fronteira-integração, a partir
do contexto de intensificação da regionalização e abertura econômica mundial. As fronteiras
demarcam zonas de aproximação e contato entre domínios territoriais distintos que possuem
sistemas políticos e jurídicos próprios, mas que também se interpenetram em uma zona mútua
(MACHADO, 1998), onde potencializam-se dinâmicas de comunicação, troca e interações
variadas.
Barros e Samurio (2019) argumentam que a peculiaridade das situações de fronteiras
torna a meta do desenvolvimento um objetivo essencialmente regional, por meio do qual os
projetos integracionistas funcionariam como ferramenta para articular a dialética entre o local
e o global e proporcionar caminhos para redução de assimetrias e geração de mais igualdade.
Segundo os autores, os Estados articulam iniciativas nas fronteiras impulsionados pela
compreensão de que é necessário superar assimetrias entre vizinhos, endossar processos de
integração e cooperação, e apostar em uma inserção internacional mais competitiva (BARROS;
SAMURIO, 2019).
Conforme destacado por Banzatto (2020), zonas de fronteiras costumam ser o lócus
propício para a existência de relações de cooperação transfronteiriça.
11
Deste modo,
compreende-se que:
10
No primeiro caso [integração fronteiriça], o acento está posto nos programas conjuntos a instrumentar para
alcançar um melhor desenvolvimento integrado dos territórios e comunidades de fronteira em distintos aspectos
como trabalho, saúde, educação, transporte, etc. e, no segundo [facilitação fronteiriça], do ponto de vista do
transporte, a ênfase está posta em uniformizar trâmites, documentos, horários de atenção e simplificar os
procedimentos nos pontos de passagem de fronteira tratando que esta passagem ocorra de forma despercebida
(cf. Ata n. 1 de 2016 do Subgrupo de Trabalho n. 5 “Transporte”, p. 2, tradução livre).
11
A cooperação transfronteiriça é entendida nos termos de um processo de relações colaborativas entre autoridades
subnacionais que permite a participação e ação conjunta de atores (públicos e privados) que tomam parte nos
territórios de ambos os lados da fronteira, e que tem como meta típica auferir ganhos em matérias relacionadas a
territórios, política econômica regional, infraestrutura, proteção ambiental e promoção cultural (ODDONE, 2014,
p. 132). Nesse sentido, acredita-se haver correlação entre a cooperação transfronteiriça e a integração fronteiriça,
uma vez que os processos integrativos pressupõem laços de cooperação.
229 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
isso ocorre pelo fato de que as decisões tomadas no âmbito regional repercutem com
maior intensidade na fronteira, onde existem dinâmicas transfronteiriças de
interlocução econômica (comercial, trabalhista e financeira) e social (no âmbito das
relações familiares e no compartilhamento de serviços públicos de saúde e educação)
que perpassam os limites territoriais impostos pelo Direito. (BANZATTO, 2020, p.
73-74).
Quando se trata da atuação do Mercosul em temas de integração fronteiriça, costuma-se
pontuar que, não obstante o acumulado de experiências e normativas relacionadas ao tópico, o
bloco possui uma lógica de trabalho que é majoritariamente pautada por iniciativas bilaterais,
com exceção de âmbitos como o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM)
e o Subgrupo de Trabalho “Integração Fronteiriça”, em que as políticas para regiões de fronteira
são encaradas de modo mais multilateralizado (CARNEIRO FILHO, 2019).
Além disso, há a percepção de que, em casos relacionados ao Mercosul, apenas a
presença do termo “fronteira” ou do qualitativo “fronteiriço” seria suficiente para enquadrar
uma iniciativa nos objetivos de “integração fronteiriça”. No entanto, quando se tratam das
decisões que emergem da estrutura do bloco, diferenciam-se aquelas cujo impacto influem
diretamente em certos aspectos da vivência na fronteira de outras que, embora possam gerar
efeitos igualmente positivos para o processo de integração como um todo, são concebidas como
etapas necessárias do processo maior de liberalização comercial. Essa percepção decorre das
próprias transformações ocorridas nas duas últimas décadas em torno da concepção de fronteira
dentro do Mercosul, sendo inicialmente pensada na lógica das trocas comerciais (DESIDERÁ
NETO; PENHA 2016) e passando a ser focalizada sob abordagens mais diversas, incluindo a
dimensão social.
Embora tal discussão não seja o foco deste trabalho, ela enseja preocupações
pertinentes a serem consideradas por pesquisas vindouras. Nesse sentido, o estudo desenvolvido
por Desiderá Neto e Penha (2016) dá o primeiro passo na problematização dos efeitos potenciais
das decisões emanadas pelo Mercosul no cotidiano das fronteiras. A partir de uma amostragem
com base na Cartilha da Cidadania do Mercosul, os autores categorizaram as normativas em
razão do grau e do valor de impacto que poderiam oferecer no cotidiano das relações
transfronteiriças. Um dos argumentos desenvolvidos no texto evidencia como uma agenda
centrada apenas no aspecto econômico-comercial não atende as demandas das populações
lindeiras.
III. Processo de institucionalização da integração fronteiriça no Mercosul
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 230
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
A questão da integração fronteiriça enquanto problemática dos governos nacionais passa
a ganhar atenção no bojo da aproximação estratégica Brasil-Argentina simbolizada pela
Declaração do Iguaçu (1985). Nesse sentido, o Protocolo Regional Fronteiriço n. 23 (de 1988),
do Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE) entre ambos os países, é um marco
para o processo de institucionalização de uma agenda estritamente concebida para assuntos
fronteiriços e da impulsão de articulações pioneiras entre os estados brasileiros do Sul e Centro-
Oeste e de províncias do Nordeste Argentino (BANZATTO, 2020). A assinatura do Tratado de
Assunção em 1991 e estabelecimento do Mercosul trazem para o espaço institucional do bloco
a necessidade de avançar no tratamento do espaço fronteiriço como meio fundamental para
aprofundamento do processo de integração.
A análise das normativas do Mercosul oferece indicativos sobre os diferentes momentos
relacionados ao tratamento da integração fronteiriça no bloco e correspondência com projetos
regionais para condução do Mercosul, também corroborada a partir da revisão da literatura.
Com o consenso formado em Assunção, em 1991, os temas referentes à fronteira foram
incluídos de modo mais transversal e pulverizado nos mais diversos órgãos e foros do bloco. Já
no contexto do Consenso de Buenos Aires, a partir de 2003, a temática sofreu ampliação
considerável, impulsionada pelo incremento das dimensões social e cidadã no Mercosul. A
conformação de instância permanente específica em 2015, isto é, o Subgrupo de Trabalho n. 18
“Integração Fronteiriça”, é um marco fundamental o aprofundamento dessa agenda de trabalho
no marco da institucionalização do tema.
Nesse sentido, é válido pontuar o que se entende por institucionalização: compreende,
neste caso, um processo de inserção gradual dessa temática na estrutura da organização, por
meio de dinâmicas formais que engendraram novos espaços e desenvolvem um arcabouço
documental responsável por disciplinar o tratamento de dessa temática. Assim, verifica-se que
a temática da integração fronteiriça no Mercosul partiu de um tratamento ad hoc, mais difuso,
rumo a uma instância permanente, uma mudança que oferece indícios de reforço da sua
institucionalidade, ao menos, sob o ponto de vista formal. Por outro lado, é válido reiterar que
a institucionalização em curso não pressupõe a superação de debilidades históricas deste
processo, havendo queixas de que o tratamento da integração fronteiriça nos espaços
institucionais do Mercosul é fortemente pautado por uma lógica top-down sem a participação
efetiva de representantes subnacionais (JUNQUEIRA, 2019).
O projeto regional consensuado em Assunção centrou esforços do Mercosul em seus
anos iniciais no objetivo de instrumentalizar um arcabouço normativo e assentar as bases de
uma política comercial comum, com a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais e
231 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
a harmonização de aspectos de legislação nas áreas de interesse dos Estados-membros.
Aprovado pelo Conselho do Mercado Comum (CMC), o Acordo de Recife (cf. Decisão CMC
n. 5 de 1993), que versa sobre a aplicação dos controles integrados na fronteira, foi responsável
por prover medidas técnicas e operacionais que regulamentam a atuação de diversas formas de
controle fronteiriço (aduaneiros, migratórios, sanitários e de transporte). Tratou-se de
conformar entendimentos comuns sobre termos e definições, estabelecer regras de
funcionamento e dispor sobre funções e competências organizacionais, como a arrecadação
tributária, reforçando a natureza técnica das questões tratadas por esse dispositivo.
O acumulado da produção normativa desse período aponta que, de certa forma, o
tratamento das fronteiras no Mercosul foi substancialmente informado por preocupações de
controle fronteiriço e facilitação das interconexões comerciais, isto é, a ótica comercial da
integração das fronteiras. O chamado “Programa de Ação do Mercosul até o ano 2000” (Decisão
CMC n. 9 de 1995) colocou como objetivo estratégico do bloco em tal período o
aprofundamento da integração através da “consolidação e aperfeiçoamento da União
Aduaneira, em um contexto de regionalismo aberto”, incluindo as regiões de fronteiras dentro
das metas de maximização da eficiência alfandegária e de controle migratório.
O mesmo teor é visto em medidas análogas que enfatizam a necessidade de aprimorar a
simplificação operacional nos trâmites de comércio exterior em zonas de fronteira (Decisão
CMC n. 20 de 1998). Em atendimento a essas demandas, o Programa de Assunção foi
implementado por meio da Decisão CMC n. 2 de 1999, abrindo o caminho para facilitação
fronteiriça com simplificação de trâmites administrativos e operacionais de comércio exterior.
Nesse sentido, a fronteira manteve-se conjugada à lógica de abertura econômica e diminuição
das barreiras comerciais.
12
Ao final dos anos 1990, outras perspectivas integracionistas começam a ficar mais
evidentes, gerando ampliações na abordagem da integração fronteiriça no Mercosul. No bojo
de normativas (decisões, resoluções e diretrizes) e tratados (acordos e protocolos), buscaram
plasmar soluções regionais em instrumentos jurídicos comuns. Nesse sentido, a assinatura do
Acordo sobre Trânsito Vicinal Fronteiriço (Decisão CMC n. 17 de 1999) marca um ponto de
inflexão importante no tratamento da temática da fronteira (DESIDERÁ NETO; PENHA,
2016), que busca facilitar a circulação e o cruzamento de fronteira aos domiciliados em
municípios contíguos de dois ou mais Estados do Mercosul.
12
Uma análise detalhada desses instrumentos normativos de fronteira da primeira década do Mercosul pode ser
vista em Andrade (2001).
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 232
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
Com o Consenso de Buenos Aires balizando ideias para o “novo Mercosul”, outras
dimensões (social, política e produtiva) do processo de integração regional foram sendo
paulatinamente incorporadas às prioridades do bloco. Em tal período, o Mercosul passa a
encarar temas e agendas que estiveram menos presentes inicialmente, tais como democracia,
direitos humanos, educação, agricultura, cidadania, trabalho, cultura e saúde.
Diante da demanda por instrumentos que lidassem melhor com as comunidades de
fronteira, o Grupo Ad Hoc de Integração Fronteiriça do Mercosul (GAHIF), criado em 2002
(Decisão CMC n. 5 de 2002), constituiu-se a primeira instância específica a coordenar os
projetos e planos de ação voltados para o objetivo da integração fronteiriça. Subordinado ao
GMC (órgão executivo do Mercosul), o GAHIF foi responsável por elaborar propostas de
instrumentos normativos e recomendações destinadas à melhoria da qualidade de vida das
populações em situação de fronteira. Na prática, o grupo concentrou esforços nas negociações
dos termos do Acordo sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas do Mercosul (ALFVM), sem
sucesso.
No bojo do projeto regional do Consenso de Buenos Aires, a agenda da integração
fronteiriça propiciou pontos de convergência entre as aspirações dos governos centrais e os
interesses de governos locais, no ensejo da ampliação institucional desse período. A criação do
Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul
(FCCR), por meio da Decisão CMC n. 41 de 2004, permitiu oficializar um modelo de
articulação dos governos subnacionais dos Estados-membros do Mercosul. O FCCR é formado
por um Comitê dos Municípios e um Comitê dos Estados Federados, Províncias e
Departamentos, simbolizando um esforço de comprometimento do bloco para com o diálogo e
a cooperação das autoridades de outros níveis políticos.
Embora tal instância tenha sido pensada com o objetivo de dar voz aos governos
subnacionais e, consequentemente, maior capacidade de influência nas decisões do bloco,
observa-se na prática que o FCCR possui um papel secundarizado por parte dos governos
nacionais. Ainda assim, o FCCR pode ser apontado como importante âmbito na indução da
integração fronteiriça no interior do bloco, haja vista que a temática passou a ser elencada como
um dos quatro eixos prioritários do Plano de Ação 2016-2017, aprovado em 2015. Este inclui
os objetivos de “fortalecer a integração regional nas zonas fronteiriças” e “promover o
desenvolvimento de legislação fronteiriça e estimular sua aplicação” (cf. Decisão CMC n. 48
de 2015, p. 5).
A integração fronteiriça, segundo Junqueira (2019), é uma preocupação antiga do
FCCR, que já em 2007 discutiu a proposta de criação de um Comitê de Integração Fronteiriça
233 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
no interior do órgão. Em 2008, foi realizada a primeira reunião do Grupo de Trabalho de
Integração Fronteiriça (GTIF), instância do FCCR que tem como meta refletir a situação das
regiões de fronteiras a partir da perspectiva dessas localidades. Analogamente, fora da estrutura
mercosulina, questões de mesma natureza também motivaram a constituição de uma Unidade
Temática de Integração Fronteiriça junto à rede Mercocidades, que tem como um dos seus
propósitos basilares gerar interlocução e articular políticas estratégicas baseadas nas demandas
dos governos locais das regiões de fronteira (MERCOCIDADES, 2015).
Em relação à agenda da integração fronteiriça, o FCCR mantém um plano de trabalho
em sinergia com os demais órgãos do Mercosul, dentro do caráter consultivo que configura a
participação desses estados e municípios na estrutura do bloco (BARROS; SAMURIO, 2019).
Além disso, apesar da temática se manter em grande evidência no órgão, como demonstram as
propostas do Plano de Ação 2017-2018 do FCCR, a realidade demonstra um quadro de baixa
efetividade relativa e estagnação desses projetos (JUNQUEIRA, 2019).
No Mercosul dos anos 2000, a questão das assimetrias ganha atenção, primeiro a partir
da necessidade de redução e, depois de 2007, de superação das assimetrias (FARIA; BARÃO,
2012). E as regiões de fronteira não ficam alheias a isso. No escopo do FOCEM, a integração
fronteiriça vigora como um dos elementos centrais de atenção de dois programas estabelecidos
pela iniciativa (cf. Decisão CMC n. 45 de 2004). No programa de convergência estrutural,
foram previstos projetos que contribuam para o desenvolvimento de economias menores e
regiões menos favorecidas, incluindo a melhora dos sistemas de integração fronteiriça. os
programas de fortalecimento da estrutura institucional e do processo de integração trazem o
foco para a meta de desenvolvimento social nas zonas de fronteira, incluindo a possibilidade de
fomento de projetos em áreas como saúde, redução da pobreza e do desemprego (cf. Decisão
CMC n. 18 de 2005).
Avançando para a última década, a preocupação de sistematizar e difundir as normativas
regionais do Mercosul diante de um contexto de reconhecido desconhecimento geral desse
arcabouço por parte das populações passa a orientar os trabalhos internos do bloco. A
Cartilha de Cidadania do Mercosul, desenvolvida em 2010 pela Comissão de Representantes
Permanentes do Mercosul (CRPM), órgão que assiste instâncias decisórias, funciona como uma
espécie de compilação em linguagem simplificada de normas vigentes que impactam o
cotidiano dos cidadãos dos Estados-Partes. Essas medidas estão inseridas no processo de
aprofundamento da dimensão social e cidadã repactuado em 2010 com o plano de ação para
conformação do Estatuto da Cidadania do Mercosul (PA-ECM) (cf. Decisão CMC n. 64 de
2010) e o Plano Estratégico de Ação Social (cf. Decisão CMC n. 67 de 2010).
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 234
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
Por meio de comunicados conjuntos, as presidências da região afirmam reconhecer o
protagonismo dos governos locais em iniciativas integracionistas, como no caso do Plano de
Vinculação de Clusters Produtivos (cf. Ata GMC n. 1 de 2015, anexo IX). Em 2015, por ocasião
da Declaração Sociolaboral do Mercosul, os Estados-Partes manifestaram um compromisso
político com a zonas de fronteira do Mercosul, tal qual expresso no artigo sétimo, no qual se
comprometem a:
Adotar e articular normas e procedimentos comuns relativos à circulação dos
trabalhadores nas zonas de fronteira e levar a cabo as ações necessárias para melhorar
as oportunidades de emprego e as condições de trabalho e de vida desses
trabalhadores, nos termos dos acordos específicos para essa população, tendo como
base os direitos reconhecidos nos acordos de residência e imigração vigentes. (cf. Ata
CMC n. 1 de 2015, anexo X, art. 7.º, § 3).
É pertinente pontuar o modo como os processos regionais repercutem, em certa medida,
o contexto de dinamicidade dos governos sul-americanos. A partir da metade da década de
2010, o mote de “refundação” e “retorno às origens” do bloco, vocalizado pelas plataformas
políticas que chegaram ao poder em países como Argentina e Brasil com os governos de
Maurício Macri e Michel Temer, respectivamente , representou um reforço da vertente
comercialista do bloco e a ênfase nas medidas de liberalização econômica e diminuição das
barreiras comerciais (JUNQUEIRA; NEVES; SOUZA, 2020). Conjuntamente, mudanças
institucionais foram levadas a cabo tendendo à institucionalidade mínima e evocando a gestão
eficiente de recursos para configurar o “Mercosul do século XXI”, uma vez suspensa a
Venezuela em 2016 (PESSOA, 2020).
Em relação à integração fronteiriça, nota-se que os temas sociais e cidadãos perdem o
status relativo que conquistaram até os idos de 2015, cedendo ênfase maior, a partir de 2017,
ao fortalecimento da dimensão sanitária e de trânsito. Em contrapartida, tais mudanças
institucionais não atingiram diretamente o mais novo subgrupo de trabalho do GMC, sucessor
do GAHIF, que fora extinto na reestruturação dos órgãos dependentes do GMC promovida por
meio da Decisão CMC n. 12 de 2012 repetida na Decisão CMC n. 24 de 2014, desta vez, já
com o retorno do Paraguai após ser suspenso. É válido pontuar que tais decisões também
estabeleceram a tipologia dos órgãos do GMC, definindo o que é um “grupo ad hoc” (GAH) e
um “subgrupo de trabalho” (SGT), por exemplo. Contudo, as causas da extinção do GAHIF
remetem a dissensos entre os Estados-Partes e à estagnação oriunda da falta de representação
dos interesses de governos locais nas tratativas do órgão (JUNQUEIRA, 2019).
Uma vez criado o SGT-18, nota-se, de modo geral, que os governos centrais têm
manifestado apoio à pauta da integração fronteiriça ao longo dos últimos anos. Nesse sentido,
235 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
o lançamento do Estatuto da Cidadania do Mercosul, em 2021, conforme preconizado às
vésperas do vigésimo aniversário da organização, é um fato que permite observar
compromissos de médio e longo prazo assumidos na vigência do Consenso de Buenos Aires
sendo continuados após as sucessões presidenciais de meados da década de 2010.
O Estatuto, enquanto resultado de um processo iniciado ainda em 2010 (cf. Decisão
CMC n. 64 de 2010), tem como mérito a compilação de direitos e benefícios previstos no acervo
jurídico do Mercosul, em uma perspectiva centrada na figura do cidadão, em continuidade à
Cartilha. E avança em relação à mesma ao dedicar, dentre outros aspectos, uma seção específica
à temática da integração fronteiriça e ao estimular, desde 2010, a mencionada perspectiva nas
discussões dos órgãos até culminar em normas que reconhecem direitos para cidadãos do
Mercosul conforme o plano de ação. O Quadro 1 sintetiza o principal conteúdo das normativas
e dos acordos fornecidos pelo Estatuto nesses anos.
Quadro 1. Tratamento da integração fronteiriça no Estatuto da Cidadania do Mercosul
Documento
Conteúdo
Status
Decisão CMC n. 18 de 1999
“Trânsito Vicinal Fronteiriço entre
os Estados-Partes do MERCOSUL”
Criação de uma credencial de Trânsito
Vicinal Fronteiriço (TVF) com vistas a
facilitar a migração de domiciliados em
localidades contíguas
Não vigente
Decisão CMC n. 04 de 2000
“Acordo de Recife”
Estabelece medidas técnicas e operacionais
que regulam controles integrados em
fronteira.
Vigente
Resolução GMC n. 29 de 2007
“Relação Nominal de Pontos de
Fronteira de Controles Integrados
entre os Estados-Partes”
Lista nominalmente os Pontos de Controles
Integrados entre os Estados-Partes presentes
nas fronteiras.
Vigente
Resolução GMC n. 20 de 2009
“Relação Nominal e Regulamento
Administrativo dos Organismos
Coordenadores na Área de Controle
Integrado.
Nomeia e regulamenta a parte administrativa
dos organismos responsáveis por
coordenarem e operarem na Área de
Controle Integrado, em suas competências e
funções.
Não vigente
Decisão CMC n. 18 de 2014
“Acordo de Complementação ao
‘Acordo de Recife’ em Matéria
Migratória”
Regula o controle migratório, buscando
harmonizar procedimentos e modalidades de
controle, além de permitir a adoção de novas
Áreas de Controle Integrado por decisão
bilateral
Não vigente
Decisão CMC n. 13 de 2019
“Acordo sobre Localidades
Fronteiriças Vinculadas”
Prevê medidas que visam facilitar a
convivência das Localidades Fronteiriças
Vinculadas, e concede e amplia um conjunto
de direitos e benefícios aos portadores de
Documento de Trânsito Vicinal Fronteiriço
(DTVF)
Não vigente
Fonte: Elaboração própria a partir de informações do Estatuto da Cidadania do Mercosul.
O exposto nesta seção permitiu analisar o modo como a trajetória histórica do Mercosul
conjugou a pauta das regiões fronteiriças ao projeto amplo da integração regional. O teor do
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 236
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
tratamento conferido à integração fronteiriça evolui de tratativas guiadas pela necessidade de
operacionalizar, regular e controlar as passagens fronteiriças para o incremento tímido de
instrumentos que preveem o alargamento de direitos. Apesar do avanço relativo na
institucionalização dessa pauta com o passar das décadas, o que se nota por meio do exame
individualizado das normativas é que essas medidas são, em quase sua totalidade, pensadas
dentro de uma lógica de abertura comercial e de demandas afastadas das problemáticas
sensíveis à convivência fronteiriça. Somam-se a essas barreiras a lentidão desses processos
regionais e as instabilidades conjunturais que permeiam os Estados-membros, fatores que
impactam no status de efetivação desses instrumentos.
IV. Balanço e perspectivas do SGT-18 “Integração Fronteiriça”
A discussão desenvolvida até o momento possibilita proceder com um balanço das
atividades do SGT-18, combinando as formulações críticas da contextualização com a realidade
específica registrada nos documentos, sobretudo, as informações contidas nas atas das reuniões
do órgão de 2016 a 2020 apresentadas no Quadro 2. Dessa forma, o balanço atenta para as
funções e atribuições conferidas ao órgão, mas também aos temas trabalhados dentre aqueles
prioritários, às interlocuções e participações nas reuniões, e aos procedimentos burocráticos
conforme os resumos, o programa de trabalho e a rotina institucional do SGT-18.
Quadro 2. Reuniões do SGT-18
I Reunião Ordinária do SGT-18
mai. 2016
Ata n. 1 de 2016 do SGT-18 + 6 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai, Uruguai e Venezuela
Não ocorreu a reunião a ser convocada pela PPTV no segundo semestre de 2016.
II Reunião Ordinária do SGT-18
jun. 2017
Ata n. 1 de 2017 do SGT-18 + 2 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai
III Reunião Ordinária do SGT-18
out.-nov. 2017
Ata n. 2 de 2017 do SGT-18 + 6 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai
IV Reunião Ordinária do SGT-18
jun. 2018
Ata n. 1 de 2018 do SGT-18 + 8 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
V Reunião Ordinária do SGT-18
nov. 2018
Ata n. 2 de 2018 do SGT-18 + 12 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai
VI Reunião Ordinária do SGT-18
fev. 2019
Ata n. 1 de 2019 do SGT-18 + 3 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Paraguai e Uruguai
237 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
VII Reunião Ordinária do SGT-18
jun. 2019
Ata n. 2 de 2019 do SGT-18 + 3 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
VIII Reunião Ordinária do SGT-18
out. 2019
Ata n. 3 de 2019 do SGT-18 + 7 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
I Reunião Extraordinária do SGT-18
nov. 2019
Não foram disponibilizados arquivos relacionados à ata.
II Reunião Extraordinária do SGT-18
nov. 2019
Não foram disponibilizados arquivos relacionados à ata.
IX Reunião Ordinária do SGT-18
jun. 2020
Ata n. 1 de 2020 do SGT-18 + 3 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai:
X Reunião Ordinária do SGT-18
out. 2020
Ata n. 2 de 2020 do SGT-18 + 7 anexos
• Delegações participantes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai:
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do acervo de reuniões e documentos oficiais do Mercosul.
A normativa constitutiva do SGT-18 instituiu o caráter abrangente e articulador do
órgão listando em quais temas e demais espaços do Mercosul devem estar as prioridades dos
trabalhos do SGT-18 (cf. Resolução GMC n. 59 de 2015). Uma segunda normativa
regulamentou a primeira e estabeleceu cinco funções e atribuições mais explícitas para o SGT-
18, envolvendo recomendação de medidas, proposição de normativas, troca de informações,
visibilidade e divulgação, e impulsão de atividades (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016). Deixou
também a possibilidade de o GMC encomendar outra função diferente desse conjunto, o que
foi feito na revisão do plano de ação para conformação do Estatuto da Cidadania do Mercosul,
incluindo o SGT-18 em três de seus elementos (cf. Decisão CMC n. 32 de 2017). A normativa
regulamentadora também alterou os temas determinados como prioritários ao SGT-18, quais
sejam:
temas sanitários, de saúde, educação, cultura, povos indígenas e comunidades
multiétnicas, trabalho migração, transporte, energia, infraestrutura, desenvolvimento
urbano e rural, desenvolvimento econômico, cooperação, integração produtiva,
segurança, meio ambiente, turismo e outros temas voltados a fomentar a integração
entre comunidades de fronteira. (cf. Resolução GMC n. 59 de 2015).
Tendo em vista a sua função de “recomendar a adoção de medidas que possam
beneficiar as populações fronteiriças dos Estados-Partes” (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016,
art. 2.º, a), a principal atividade está relacionada ao Comitê de Integração Fronteiriça
Trinacional Barra do Quaraí (Brasil)-Monte Caseros (Argentina)-Bella Unión (Uruguai),
cidades da tríplice fronteira entre os países. O SGT-18 recomendou a criação, como também
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 238
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
elaborou e negociou o texto, e os chanceleres dos três países assinaram um memorando de
entendimento acatando a medida em outubro de 2019.
A proposta de criação do comitê trinacional foi trazida na quinta reunião do SGT-18 e
o projeto de memorando de entendimento para criação foi apresentado na reunião seguinte (cf.
Atas SGT-18 n. 2 de 2018 e n. 1 de 2019). Uma vez criado o comitê, ele voltou à pauta do SGT-
18 em outubro de 2020 para agendar sua primeira reunião (cf. Ata SGT-18 n. 2 de 2020). Assim,
o costume de tratar bilateralmente a temática fronteiriça em comitês de integração e fronteira
foi alçado à configuração trinacional pela primeira vez, considerando os Estados-Partes do
Mercosul, como também atendeu a uma demanda antiga das comunidades envolvidas.
As discussões sobre as áreas de controle integrado (ACI) nos pontos de passagem de
fronteira envolveram, em 2019, recomendar implantação e impulsionar o reconhecimento
recíproco de competências (RRC) entre as autoridades e sistema aduaneiro simplificado (SAS),
remetendo às necessidades de facilitação fronteiriça e à ótica comercial para as fronteiras.
Durante a pandemia de COVID-19, os temas sanitários e de saúde chamam a atenção. Na
primeira reunião de 2020, a delegação argentina mencionou especificamente a importância de
infraestrutura (albergues pré-hospitalares) na fronteira para pacientes de COVID-19, podendo
ser usados posteriormente em função do Regulamento Sanitário Internacional.
Na reunião seguinte, após a delegação paraguaia levantar a influência da rede de
albergues pré-hospitalares para o fechamento/abertura de suas fronteiras, as delegações se
atentaram à sensibilidade dessa questão e concordaram em harmonizar medidas e ações
conjuntas com autoridades sanitárias nacionais e em se dispor a trabalhar conjuntamente com o
Subgrupo de Trabalho n. 11 “Saúde” (SGT-11) (cf. Ata SGT-18 n. 2 de 2020). Contudo, a
possibilidade de recomendar medidas mais específicas e efetivas não foi registrada nas atas até
o fim de 2020. Enquanto isso, em contraste quanto à efetividade nessa questão sensível, o
Instituto Social do Mercosul (ISM) desenhou e apresentou à Reunião de Ministros da Saúde
projeto para albergues pré-hospitalares compartilhados em cidades gêmeas (cf. Ata SGT-18 n.
2 de 2020, anexo VII), projetando atuações visíveis dos Estados.
A função mais exitosa do SGT-18 é “elaborar propostas de instrumentos normativos ou
outros cursos de ação voltados a facilitar e melhorar as relações entre as comunidades
fronteiriças, inclusive mediante a criação de regimes especiais que se ajustem às necessidades
específicas das mesmas” (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016, art. 2.º, b). Isso por causa da
aprovação do Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas do Mercosul (ALFVM), que era
discutido antes mesmo da existência do SGT-18. Envolvendo todos os Estados-Partes, em 2010,
o ALFVM era uma linha de ação no plano de ação do ECM a ser tratada no GAHIF e em
239 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
mais outros quatro órgãos (cf. Decisão CMC n. 64 de 2010, art. 3.º, 2). Com o GAHIF extinto,
o SGT-18, logo na primeira reunião, demonstrou interesse em analisar e acompanhar a
discussão referente ao projeto de acordo.
As análises sobre o ALFVM no SGT-18 iniciaram na terceira reunião a partir do que
era a última versão do anteprojeto do acordo, objeto do GAHIF reunido em outubro de 2011,
com propostas argentinas e paraguaias anotadas (cf. Ata SGT-18 n. 1 de 2017). na quarta
reunião, aprovou a produção de insumos para o exame do acordo e, por iniciativa uruguaia, a
inclusão do cruzamento da fronteira para serviços de assistência de urgência ou emergência (cf.
Ata SGT-18 n. 2 de 2017). Pouco depois, a Decisão CMC n. 32 de 2017 substituiu o GAHIF
pelo SGT-18 com relação ao elemento do plano de ação para conformação do Estatuto da
Cidadania que contemplava o ALFVM (o “2. Fronteiras”), mas também acrescentou o SGT-18
como âmbito de tratamento dos elementos “1. Circulação de pessoas” e “3. Identificação”.
Nas reuniões seguintes do SGT-18, a análise seguiu à luz das demandas de comitês de
integração e fronteira e dos acordos bi e trilaterais firmados, até que as reuniões de 2019
concluíram as análises, elevaram o texto do projeto de acordo aos órgãos decisórios e, em
dezembro, o acordo foi aprovado na Decisão CMC n. 13 de 2019 (cf. Atas SGT-18 n. 1 e 2 de
2018 e n. 1, 2 e 3 de 2019, Ata GMC n. 4 de 2019 e Ata GMC extraordinário n. 2 de 2019). O
ALFVM se manteve na agenda das reuniões de 2020, dessa vez, em discussões sobre projetos
para implementação do acordo e acompanhamento do processo de internalização pelos Estados-
Partes, não tendo chegado nem às casas legislativas ainda, quando da reunião de outubro de
2020 (cf. Atas SGT-18 n. 1 e 2 de 2020).
Mudanças importantes contrastam o anteprojeto do acordo oriundo do GAHIF de 2011
com o acordo aprovado em 2019. Propostas paraguaias de inclusão da igualdade de gênero e
perspectiva de gênero foram acatadas ampliando-as para o respeito aos direitos humanos.
Consoante a isso, houve facilitação à ressocialização de quem recebeu condenação penal ou
criminal ao, por exemplo, delimitar a ausência de antecedentes criminais para os últimos cinco
anos. Por outro lado, removeu do anteprojeto de 2011 a concessão de direitos ao atendimento
médico nos sistemas de saúde públicos, nem mesmo sob o condicionamento às capacidades
estruturais disponíveis colocado em proposta paraguaia. No lugar, o ALFVM facultou a
previsão de tal direito a outros acordos.
As demais diferenças entre os textos incluem faixa exclusiva ou prioritária a veículos
de titulares do documento de trânsito vicinal fronteiriço (DTVF) e novas áreas de cooperação
(direitos humanos, bens culturais, segurança pública, translado de pessoas falecidas e
importação temporária de maquinário). Especificamente a cooperação em educação e em defesa
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 240
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
civil e assistência de urgência ou emergência se destacam pela amplitude maior em termos de
mais elementos previstos dentro da área de educação e pelo anexo do ALFVM dedicado à
travessia emergencial das fronteiras discutida ao longo de algumas reuniões. Já fora do
conteúdo, as alterações adicionaram a previsão de emendas ao acordo, a vigência
gradual/flexível a cada nova ratificação e a remoção da possibilidade de suspensão unilateral.
E para além das diferenças, é notável a ausência de Assunção com a vizinha argentina Clorinda
dentre as localidades fronteiriças vinculadas reconhecidas no anexo do acordo.
Os trabalhos no SGT-18 conseguiram com que o GMC instruísse o SGT de Saúde a
elaborar norma referente ao translado de restos mortais, mas não a tempo de produzir uma
regulação em comum acordo e incluí-la no ALFVM. As discussões sobre segurança na fronteira
e cooperação em defesa civil e assistência de urgência ou emergência entraram na agenda a
partir da terceira reunião, porém, tiveram resultados distintos. O segundo tema foi objeto de
regulação em um anexo do ALFVM. Enquanto isso, o primeiro apareceu no ALFVM como
área em que os Estados se comprometeram a estabelecer regulação conjunta, harmonizada.
Nesse mesmo estágio está a questão do transporte urbano cruzando a fronteira, que foi pautado
a partir da quinta reunião e figurou no programa de trabalho 2019-2020. Porém, a elaboração
de estudo prevista no programa foi parcialmente cumprida se valendo de publicação anterior
relativa ao Brasil. Portanto, o SGT-18 não chegou a acordar, nessas duas questões, regimes
especiais regulatórios.
Um dos insumos para o exame e elaboração da versão aprovada do ALFVM, como
também de outras discussões do SGT-18, foram os mapeamentos temáticos e normativos da
integração fronteiriça produzidos pela Secretaria do Mercosul (SM). Desde a primeira reunião,
o SGT-18 teve interesse em um levantamento dos temas relacionados às fronteiras tratados nos
demais órgãos (cf. Atas SGT-18 n. 1 de 2016 e n. 1 de 2017). Apesar do caráter articulador, o
texto aprovado para a norma regulamentadora não incluiu a SM dentre os órgãos de interação
do SGT-18. Logo, a solicitação só foi considerada após ser elevada ao GMC e a primeira edição
do mapeamento foi apresentada em 2018 (cf. Atas SGT-18 n. 2 de 2017 e n. 1 de 2018). Nessa
oportunidade a solicitação havia sido estendida para também incluir o levantamento das normas
sobre fronteiras.
Esse mapeamento temático e normativo é atualizado anualmente e está na quarta edição.
A primeira foi bastante ampla. Identificou as normas atinentes aos 18 temas prioritários ao
SGT-18, segundo a normativa regulamentadora, e quais desses temas prioritários são tratados
em cada um dos órgãos com os quais o SGT-18 deve prioritariamente coordenar suas funções.
Adicionalmente, identificou outros órgãos do Mercosul que tratam os temas prioritários e os
241 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
projetos do FOCEM que intervêm nas zonas fronteiriças ou abordam aqueles temas. Em
consonância ao direcionamento dado pela inclusão do SGT-18 no PA-ECM, a segunda edição
contemplou o cruzamento das linhas de ação dos elementos do PA-ECM com os temas
prioritários ao SGT-18, conforme solicitado pelo próprio via GMC (cf. Atas SGT-18 n. 1 e 2
de 2018).
As duas edições seguintes do mapeamento foram apresentadas nas últimas reuniões
ordinárias em outubro de 2019 e de 2020. Essas novas edições fizeram a atualização das normas
aprovadas após o primeiro mapeamento. Se na primeira edição, recorrências recaíram em temas
da dimensão social e cidadã, a última edição (que abrangeu até o primeiro semestre de 2020 já
sob a pandemia) mostrou a prevalência dos temas sanitário e saúde. É possível associar a
prevalência do tema sanitário à vertente comercialista do “Mercosul do século XXI” em
coexistência a demandas devido à pandemia e associadas ao “novo Mercosul”, porém, essa
divisão não é perfeita. A saúde nas fronteiras é discutida principalmente em âmbitos do
Mercosul “ligados ao controle e à vigilância em saúde”, sendo esta e “a regulação dos serviços
e do mercado de trabalho na área [de fronteira] são relevantes, tanto na perspectiva econômica
quanto na social” (AIKES, RIZZOTTO, 2020, p. 11).
As quatro edições apontaram destaques aos subtemas transversais sobre áreas de
controle integrado, escolas interculturais de fronteira e cooperação em saúde com a
Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS). Também destacaram mudanças no
organograma do Mercosul: a substituição do GAHIF pelo SGT-18 no PA-ECM, a extinção e
substituição do Alto Representante-Geral do Mercosul (ARGM) pela CRPM no
acompanhamento do PA-ECM, e transformação do FCCR em instituição não permanente.
Outro insumo para o ALFVM guarda relação especialmente com a função de “trocar
informações sobre as políticas e boas práticas implementadas de forma bilateral e trilateral nas
áreas de fronteira” (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016, art. 2.º, c). Trata-se dos documentos
apresentados ao longo das reuniões para levantamento de demandas dos comitês de integração
e fronteira, como combinado desde a segunda reunião, mas também das falas das delegações e
outros documentos sobre o estado de situação dos comitês, dos pontos de passagem de fronteira,
das áreas de controle integrado.
A ideia de conhecer os mecanismos e acordos bilaterais de desenvolvimento fronteiriço
foi um ponto colocado já na primeira reunião. Desde o início também, a consolidação das
demandas em um documento único foi compromissada e tentada por várias vezes; sem sucesso,
contudo. Na terceira e quarta reuniões, documentos apresentados pela delegação brasileira e
pela paraguaia abordaram as fronteiras Bolívia-Brasil, Bolívia-Paraguai e Brasil-Venezuela,
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 242
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
estando a Venezuela já suspensa do Mercosul e a Bolívia em processo de adesão como Estado-
Parte. Porém, a atenção à Bolívia e Venezuela não se repetiu nas reuniões seguintes até o fim
de 2020, a despeito das presenças bolivianas em parte delas.
Esse intercâmbio de informações propiciado nas reuniões no SGT-18 faz notar
reativações e (ir)regularidade de reuniões dos comitês de integração e fronteira, assinatura de
instrumentos normativos e a execução de políticas e acordos, sutilmente contrastando situações
entre fronteiras ou entre localidades das fronteiras. Mais que isso, torna-se um espaço propício
à difusão de ideias, instituições e políticas. Algo do tipo pode ser notado na bem sucedida
proposta de criação de comitê trinacional e no objetivo paraguaio manifesto para celebrar com
a Argentina um acordo similar ao firmado com o Brasil em 2017. Pode também na proposta
paraguaia de negociar regionalmente o texto que recebeu bilateralmente da Argentina sobre
agilização do cruzamento da fronteira pela defesa civil e por serviços de assistência de urgência
ou emergência (cf. Atas SGT-18 n. 2 de 2018 e n. 1 de 2019).
Ainda que ocorrida em Montevidéu (fora das zonas fronteiriças), a própria realização
da primeira reunião do SGT-18 deu o primeiro pontapé para execução da função de “contribuir,
nas zonas de fronteira, para a maior visibilidade e divulgação do Mercosul e da normativa
pertinente, a fim de alcançar sua efetiva implementação” (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016,
art. 2.º, d). Isso por causa das autoridades convidadas presentes não só no ato de lançamento do
órgão, como no resto da reunião inaugural, repercutindo institucional e midiaticamente nas
zonas de fronteiras muito mais que quaisquer outras reuniões do SGT-18. Além disso, as
delegações nacionais concordaram, já nesta reunião, em trabalhar para divulgar as normas do
Mercosul nas áreas de fronteira (cf. Ata SGT-18 n. 1 de 2016).
Estiveram presentes à reunião inaugural o alto representante-geral do Mercosul, o
presidente do FCCR, um diretor da Mercocidades, o presidente do Comitê Binacional de
Fronteira de Intendentes, Prefeitos e Alcaides (Brasil-Uruguai), o presidente do Comitê da
Hidrovia do Rio Uruguai, uma delegação da tríplice fronteira Cidade do Leste-Porto Iguaçu-
Foz do Iguaçu (Paraguai-Argentina-Brasil), e representantes da Associação Comercial e
Empresarial de Foz do Iguaçu integrando a delegação brasileira e da Agência para o
Desenvolvimento das Macrorregiões e Zonas Fronteiriças (ADEMAF) integrando a delegação
boliviana (cf. Ata SGT-18 n. 1 de 2016). Essa variedade e relevância de autoridades não se
registraram nas reuniões seguintes, contudo.
Na reunião seguinte, despontaram ideias para cumprir a mencionada função: divulgação
em plataforma digital, elaboração de cartilha informativa e realização de seminários e oficinas
para conscientizar sobre direitos, deveres e as normativas mercosulinas atinentes a fronteiras e
243 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
atrair a “participação da sociedade civil” oriunda das comunidades fronteiriças (cf. Ata SGT-
18 n. 1 de 2017). A primeira delas levada à frente foi a tentativa, sem sucesso, de fazer
divulgação do órgão e suas atividades em plataforma digital, nomeadamente no endereço
eletrônico www.mercosur.int, entre a segunda e a quarta reunião. A quinta reunião foi um ponto
de inflexão, quando o SGT-18 recebeu a segunda edição do mapeamento temático e normativo
(dedicado ao PA-ECM), assistiu às apresentações da SM sobre o PA-ECM e da Unidade de
Comunicação e Informação do Mercosul (UCIM) sobre suas atividades.
A partir de então, retomaram a iniciativa de elaborar uma Cartilha do Cidadão
Fronteiriço envolvendo CRPM, SM e UCIM (cf. Ata SGT-18 n. 2 de 2018). A cartilha entrou
no programa de trabalho 2019-2020 do SGT-18, cujo relatório de cumprimento informou que
estava ainda “em desenvolvimento” no final de 2020. Entretanto, um rascunho da cartilha foi
apresentado conjuntamente à quarta edição do mapeamento feito pela SM e nenhum comentário
foi registrado na ata daquela reunião de outubro de 2020.
Estranhamente, em momento algum nas atas e seus anexos foi mencionada a existência
da Cartilha do Cidadão do Mercosul, publicada pela CRPM em julho de 2010 (portanto, anterior
ao PA-ECM), reeditada em 2016 e disponibilizada em endereço eletrônico específico.
Eventualmente, uma nova revisão dela poderia trazer um capítulo específico sobre temas
fronteiriços, o que contemplaria a pretendida divulgação por meio do endereço eletrônico
próprio dessa cartilha mais genérica.
A elaboração da cartilha cumpre com a função de visibilidade e divulgação, mas não só.
Nesse sentido, pode ser observado o Estatuto da Cidadania do Mercosul (ECM) com um
capítulo específico sobre integração fronteiriça tal qual o PA-ECM delineava , cujo
lançamento ocorreu em março de 2021 em comemoração aos 30 anos do Tratado de Assunção.
Paralelamente, a Confederação Nacional de Municípios (CNM), do Brasil, lançou em fevereiro
de 2021 a sua própria “cartilha do cidadão fronteiriço” (ZANIN, 2021).
Outra atividade relacionada com a função de visibilidade e divulgação é a realização de
ciclo de seminários com a finalidade de relacionar as normas do Mercosul com as regiões de
fronteira, tendo sido também incluída no programa de trabalho 2019-2020. Ela foi mais exitosa,
visto que foram realizados o “Seminário de Direitos e Obrigações dos Cidadãos de Fronteira
do Mercosul” em Buenos Aires e o “Seminário sobre Desenvolvimento da Região Fronteiriça
do Mercosul” em Brasília ao longo de 2019. Após o primeiro, o SGT-18 acertou a realização
semestral da atividade, a cada nova Presidência Pro Tempore (PPT) (cf. Ata SGT-18 n. 2 de
2019). Tal objetivo não foi cumprido em 2020.
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 244
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
Vale salientar que ambos os seminários ocorreram nas capitais nacionais, situadas longe
das zonas de fronteira. Ainda assim, as atas de 2020 registraram visões da importância desses
seminários como meio de divulgação do tema, de visibilidade do SGT-18, de informar cidadãos
fronteiriços e de dar insumos à sociedade civil organizada e às atividades do SGT-18. Por outro
lado, tais atas também registraram a dificuldade de realização de seminários naquele ano em
função da pandemia e a proposta paraguaia do formato virtual para os seminários de 2021 (cf.
Atas SGT-18 n. 1 e 2 de 2020).
Considerando até 2020, a função do SGT-18 desenvolvida de forma mais rudimentar ou
dispersa foi “impulsionar a realização de atividades específicas de integração fronteiriça e a
articulação de projetos em diferentes zonas de fronteira, com a identificação de possíveis fontes
de financiamento” (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016, art. 2.º, e). Isso porque diálogos com
organismos de financiamento não foram continuados, um projeto para políticas de
desenvolvimento fronteiriço está suspenso e outro está em estágio bem incipiente.
A exemplo, representantes de organismos de financiamento de projetos de
desenvolvimento participaram da segunda reunião. Na primeira parte dela, houve a exposição
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Brasil, que inclusive
destacou a importância de seminários nas fronteiras a fim de intercambiar experiências; na
segunda parte as exposições foram do Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF),
do Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) e também da
Unidade Técnica FOCEM (UTF), que avalia e acompanha os projetos do FOCEM (cf. Ata
SGT-18 n. 1 de 2017). As atas das reuniões seguintes não indicaram qualquer continuidade de
tais interlocuções.
Outro exemplo, figurou no programa de trabalho 2019-2020 a proposta argentina de um
“PIB fronteiriço”. Sem relação com a soma de riquezas produzidas em um espaço, ele seria um
instrumento para o desenho de políticas de desenvolvimento cujos componentes seriam
selecionados em um seminário a ser realizado. Originalmente, o Comitê de Integração Colón-
Paysandú (Argentina-Uruguai) propôs um “PIB fronteiriço” como índice que refletisse a
realidade territorial dos dois lados da fronteira objetivando a cooperação transfronteiriça e
internacional (cf. Ata SGT-18 n. 2 de 2017, anexo IV). Em 2020, terminou suspensa tal
atividade com nome e propósito desconexos (cf. Ata SGT-18 n. 2 de 2020, anexo vi).
Considerando ainda tal função do SGT-18, a atividade mais recente em continuidade
foi pautada na sexta reunião, em fevereiro de 2019, embora siga dispersa enquanto as
delegações seguem atentando a aspectos distintos. Por um lado, ela começou como projetos de
desenvolvimento conjunto em zonas de fronteira relativos a setores econômicos específicos (cf.
245 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
Ata SGT-18 n. 1 de 2019). A delegação brasileira salientou a ideia de haver um projeto-piloto
em junho de 2019 e, quando no exercício da Presidência Pro Tempore na reunião de outubro
de 2019, sugeriu que o projeto-piloto fosse elaborado pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro
e Pequenas Empresas (SEBRAE) com instituições similares dos demais países (cf. Atas SGT-
18 n. 2 e 3 de 2019).
Na ata da mesma reunião de fevereiro de 2019, teve espaço mais modesto a proposta
paraguaia de cooperação com o nome “O Mercosul dialoga com suas fronteiras” para integração
fronteiriça nas dimensões comercial, social e produtiva. Isto é, dedicado à facilitação
fronteiriça, realidade cotidiana nas fronteiras e a integração produtiva. Em outubro, a delegação
paraguaia propôs direcionar o projeto-piloto à aplicação do ALFVM e assim apresentou, em
2020, a proposta de cooperação como um plano de implementação do ALFVM ao exercer a
PPT (cf. Atas SGT-18 n. 1 e 3 de 2019 e n. 1 de 2020). Contudo, o rascunho da proposta só foi
anexado à ata da reunião seguinte, ainda em 2020.
Tal rascunho congregou os comentários feitos pelas delegações nas últimas reuniões, se
mostrando mais como linhas gerais que um projeto-piloto e ainda sem articular para algo
específico. Houve manifestações da necessidade de financiamento e de experiência em
elaboração de projetos (cf. Atas SGT-18 n. 3 de 2019 e n. 1 e 2 de 2020). Nesse caso, a
experiência do Instituto Social do Mercosul no desenvolvimento de projetos, inclusive com
temática fronteiriça, apresentada na quarta reunião pelo então diretor do ISM, não foi lembrada.
Uma vez consideradas as atividades com relação às funções conferidas ao SGT-18, o
balanço se estende a outros referenciais. A maioria dos dezoitos temas prioritários ao SGT-18
apareceu nas discussões registradas em ata, principalmente considerando o texto aprovado do
ALFVM e como era o anteprojeto de 2011, mas também outras discussões transversais como
translado de restos mortais, o cruzamento emergencial da fronteira e as áreas de controle
integrado. Por outro lado, povos indígenas e comunidades multiétnicas e energia são temas
ausentes ao longo das dez primeiras reuniões do SGT-18, excluindo os documentos dos
comitês. Nesse sentido, essa ausência deixa perceptível que o SGT-18 não tem funcionado para
povos indígenas como um esperado espaço multilateral interessado pró-ativamente em mediar
tensões, a exemplo daquelas vividas por identidades transnacionais como a caingangue, a
gaúcha,
13
a brasiguaia e a guarani (ALVES, 2019).
Ainda com referenciais de dentro do Mercosul, as principais interlocuções e interações
foram com a Secretaria do Mercosul e a Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul,
13
“Gaúcha” aqui não é sinônimo de sul-rio-grandense. Refere-se a uma identidade não restrita ao Brasil (ALVES,
2019).
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 246
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
órgãos permanentes transversais quanto aos temas com os quais tratou o PA-ECM, os
mapeamentos e as tentativas de plataforma digital. Mas há também as menções sobre os SGT
de Saúde e de Transporte. o FCCR, do qual depende(ia) o GTIF, logo na primeira reunião
do SGT-18 se fez presente e compartilhou um projeto de norma (criação de “mercorregiões”),
mas que não recebeu qualquer comentário conforme registro das atas. Pela Decisão CMC n. 19
de 2019, o FCCR perdeu seu caráter permanente e passou a funcionar no formato de
conferências quando necessário ou requerido pelo GMC. Essa mudança está relacionada ao
SGT-18, dado que os governos nacionais consideraram baixa a frequência das reuniões do
FCCR e a existência de sobreposição temática com o SGT-18 (cf. Ata GMC n. 3 de 2019). O
Alto Representante-Geral do Mercosul, que estava também presente à primeira reunião e se
engajando na temática (EFE, 2016), foi extinto em 2017.
O espaço dos governos subnacionais no SGT-18 é pouco, se enfocar que a participação
de representantes desses governos ou de associações deles foi restrita à primeira e quinta
reuniões ordinárias. Ao apresentar o Programa Fronteiras Cooperativas na primeira reunião, a
delegação da tríplice fronteira Cidade do Leste-Porto Iguaçu-Foz do Iguaçu (Paraguai-
Argentina-Brasil) solicitou um assento permanente no SGT-18 (cf. Ata GMC n. 1 de 2016,
anexo VI), com alguma repercussão midiática (ACIFI, 2016; MELLO, 2016), mas sem que
qualquer reação tenha sido exposta em ata. O principal meio então para fazer demandas
chegarem ao SGT-18 está nos comitês de integração e fronteira, que levantamentos dos
estados de situação são atividades permanentes no órgão.
A Associação Comercial e Empresarial de Foz do Iguaçu foi, até o fim de 2020, a única
presença de “representantes de organizações e movimentos sociais de fronteira e do setor
privado e acadêmicos” (cf. Resolução GMC n. 25 de 2016, art. 3.º). Fora isso, no máximo,
constam menções de contar com colaboração da Universidade Federal da Integração Latino-
Americana (UNILA) pela delegação uruguaia em outubro de 2019 (cf. Ata SGT-18 n. 2 de
2019). Assim, convidar tais representantes não tem sido algo frequente, quer para divulgação,
quer para a antes mencionada conscientização. Outra ausência notável está fora do Mercosul: a
expectativa de que o SGT-18 possa incorporar o acervo desenvolvido no Grupo Técnico
Executivo (GTE) de Integração e Facilitação Fronteiriça, da União de Nações Sul-Americanas
(UNASUL) (BARROS; SAMURIO, 2019), ainda não concretizada.
Atinando aos Estados-Partes, a primeira reunião, no início de 2016, foi realizada com
seis delegações nacionais. As delegações argentina, paraguaia e uruguaia participaram de todas
as reuniões realizadas. Não houve delegação brasileira na sexta reunião ocorrida em Buenos
Aires no começo de 2019, justamente quando iniciou o governo de Jair Bolsonaro cujo
247 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
desprezo ao Mercosul foi assinalado antes de tomar posse (RESENDE, 2018). Houve uma
primeira e única participação venezuelana, já que logo depois foi suspensa do Mercosul.
Valendo da condição de Estado associado em processo de adesão, delegações bolivianas se
fizeram presentes em quatro reuniões, nas três primeiras e na quinta (no fim de 2018).
Ainda que algumas demandas de fronteiras bolivianas e venezuelanas tenham sido
trazidas nas primeiras reuniões e aplicação unilateral por parte do Brasil à circulação de veículos
venezuelanos tenha sido assunto no GMC reunido em setembro de 2018 (cf. Ata GMC n. 3 de
2018), constitui um desafio ao SGT-18 contemplar as fronteiras com tais países para além da
bacia platina ou do Cone Sul. Ou ainda a possibilidade de levar as discussões ao Mercosul
ampliado (isto é, aos Estados associados), isso combinado ao aproveitamento do acervo do
supracitado GTE da UNASUL.
Além disso, mesmo nas poucas participações bolivianas, a delegação foi integrada ao
menos uma vez composta por integrantes de fora do Ministério das Relações Exteriores, tal
como ocorreu com as delegações paraguaia e uruguaia. De acordo com as listas de participantes
anexadas às atas, nunca houve participante de outros ministérios na delegação argentina,
enquanto a presença de outros ministérios e instituições (até mesmo do setor privado) é bem
mais comum na delegação brasileira. A predominância da centralidade das chancelarias está
presente em outros órgãos do Mercosul e prescinde de grande capacidade de coordenação e
engajamento das chancelarias com as demais instituições dos governos nacionais, como
também depende desse filtro exercido por tais ministérios das relações exteriores. No SGT-18
especificamente, pode afetar a concepção ampla de dimensão social e multidimensional,
tomando os territórios e as comunidades fronteiriças apenas como objeto, não também como
sujeitos. E esse ponto remete à extinção da GAHIF.
Finalmente, o balanço dos procedimentos burocráticos indica que apenas um único
projeto de norma foi elevado ao GMC, aquele destinado a regular o funcionamento do SGT-18,
e um único documento foi elevado ao GMC, o relatório de cumprimento do programa de
trabalho 2019-2020. Por sinal, embora tenha começado a funcionar em 2016, o primeiro
programa de trabalho foi estabelecido para esse biênio 2019-2020 e na última reunião de
2020 não houve apresentação do programa referente ao biênio seguinte, ou mesmo um
rascunho. O cumprimento desse programa foi parcial, na medida em que três temas foram
realizados (incluindo os seminários organizados em 2019, mas não em 2020), um foi
parcialmente concluído, outro está em desenvolvimento e um último foi suspenso.
Sobre a realização de reuniões, o Quadro 2 mostra duas quebras na periodicidade nas
reuniões ordinárias e a realização de duas reuniões extraordinárias. Disso importa mais a
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 248
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
interrupção das atividades do SGT-18 após a primeira reunião, logo no seu momento inicial.
Com a disputa sobre a transferência da PPT para a Venezuela no segundo semestre de 2016
terminando na PPT conjunta dos demais quatro países e na suspensão venezuelana, não houve
reunião do SGT-18 naquele semestre. A interrupção não só guarda relação com o processo de
ascensão da vertente comercialista e descenso do projeto do Consenso de Buenos Aires, mas
também com a possibilidade de a PPT exercida pela Venezuela (PPTV) trazer aportes da
realidade do norte da América do Sul. Outra questão relevante, desde o segundo semestre de
2019, as reuniões têm sido realizadas por videoconferência, antes mesmo do início da pandemia
de COVID-19. As facilidades desse formato, no entanto, não implicaram convites ao SGT-18.
V. Considerações finais
A criação do SGT-18 permitiu avançar no reconhecimento das zonas de fronteira e
comunidades fronteiriças como objeto de tratamento de politicas específicas por parte do
Mercosul, porém, a maior presença institucional não implicou em modificações estruturais em
relação ao tratamento da integração fronteiriça ou às dificuldades de articulação e interlocução.
A análise das atividades do SGT-18 demonstrou haver inexpressiva participação local no
processo de definição de prioridades e ações concernentes às regiões de fronteira, o que revela
uma lógica de atuação que ainda é demasiadamente guiada por processos de tipo top-down. A
despeito das prioridades declaradas nos ofícios, certos temas inexistiram nas atividades, como
é o caso dos povos indígenas e das comunidades multiétnicas, ou então não obtiveram o avanço
pretendido, tal qual o transporte urbano entre as localidades fronteiriças vinculadas.
Essas ausências ou falta de avanço em temas caros à perspectiva social e às ideias do
Consenso de Buenos Aires sinalizam limitações enfrentadas ao longo dos anos no Mercosul.
Tais percalços se somam a um recorrente diagnóstico, feito por estudiosos do tema e grupos
societários, em torno da baixa visibilidade e insuficiente participação de representantes locais
de fronteira nesses foros regionais dedicados à proposição e formulação de políticas de
integração fronteiriça. Embora tenham conseguido a criação do SGT-18 e o reconhecimento
que o acompanha, tais representantes não detêm a relevância política para boa parte das demais
demandas.
É válido notar que, nas fronteiras, projetos de integração regional coexistem, em grande
parte, com dinâmicas integradoras, tácitas ou explícitas, que são induzidas localmente pelas
demandas de elites e governos locais, cujas questões fronteiriças vêm sendo historicamente
tratadas à revelia dos governos nacionais. A persistência deste cenário enseja a manutenção de
249 A integração fronteiriça no Mercosul:...
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
desconfianças históricas entre as demandas locais e os governos centrais, dando margem,
consequentemente, a questionamentos dos interesses e comprometimentos da cooperação
intergovernamental no tocante às regiões de fronteira.
Longe de ser linear, a agenda mercosulina de integração fronteiriça se mostra
condicionada pelas configurações políticas sul-americanas e do contexto do bloco. É válido
reiterar que o processo da integração fronteiriça entre os Estados-Partes é precedente ao
Mercosul e não está contido completamente nele, na medida em que se desenrola(ou) em outros
âmbitos internacionais, como a Mercocidades, os comitês tri e binacionais, a UNASUL e
arranjos entre governos subnacionais.
Ao mesmo tempo, com a transformação do entendimento das fronteiras antes pela visão
securitária (fronteira-separação), ascendem as percepções sob a ótica comercial de passagem
de mercadorias, serviços, fatores de produção, mas também sob a perspectiva social de quem
transita, reside, vive e faz parte das dinâmicas sociais dessas populações lindeiras. Assim, essas
duas últimas percepções demandam atuações estatais distintas bifurcando para a diferenciação
entre a facilitação fronteiriça e a integração fronteiriça, propriamente. Considerando o contexto
político do Mercosul, ambas as percepções guardam correspondência com os projetos regionais
que têm conduzido o bloco desde a criação, estando a perspectiva social das fronteiras mais
próxima do Consenso de Buenos Aires e a ótica comercial, do que foi consensuado em
Assunção em 1991 e tomado como mote de "retorno às origens" nos últimos anos. No entanto,
esses entendimentos coexistem e podem atribuir relevância a uma mesma atividade ou tema,
tal como a vigilância em saúde.
Neste aspecto, a percepção é de que as ações envolvendo a integração fronteiriça no
Mercosul implicam lógicas distintas: ora focalizam a fronteira sob o aspecto da transitoriedade
inerente a ela (enquanto zonas limítrofes dos Estados-membros e, portanto, meio de passagem
para interligação econômico-comercial), ora enfatizam-na sob a ótica de uma territorialidade
sui generis (enquanto espaço social vivo e dinâmico e, portanto, um fim em si mesmo), que
engendra demandas e preferências locais específicas.
Ademais, a análise do SGT-18 permite compreender que a perspectiva social das
fronteiras guiou suas atividades em função de sua conformação e prioridades temáticas, e,
sobretudo, devido ao seu principal êxito, o Acordo sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas
do Mercosul. O SGT-18 conseguiu dar andamento ao anteprojeto de 2011 desse acordo e
expandir o texto de então para contemplar cooperação entre os Estados-Partes nas localidades
fronteiriças em vários temas, além de cumprir com o plano do Estatuto da Cidadania tendo a
aprovação do ALFVM no trigésimo aniversário de fundação do Mercosul.
Luan Olliveira Pessoa; Lucas Eduardo Silveira de Souza 250
BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 222-252, jan./abr. 2021.
Por fim, são sinalizados alguns dos principais desafios para o desenvolvimento da
integração fronteiriça no SGT-18, elencados na forma de objetivos: alcançar a internalização
do ALFVM pelos Estados-Partes, a sua plena aplicação e a elaboração e consecução de
projeto(s) conjuntos referentes a tal aplicação; divulgar o Mercosul na realidade cotidiana das
populações lindeiras e das administrações locais, aprendendo com a história do GAHIF, e
promover a participação das comunidades de fronteira e de governos subnacionais; propiciar
mais interlocuções e consequente difusão a fim das articulações a que lhe cabem com as outras
instâncias do Mercosul, a despeito das mudanças institucionais em curso. Todas elas são
questões prementes dessa agenda para a década que se inicia.
VI. Referências
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desenvolvimento da fronteira. Revista ACIFI, n. 11, ano II, maio de 201, Foz do Iguaçu, p.
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https://integri.com.br/trabalhos-apresentados/as-fronteiras-economicas-e-sociais-do-mercosul-
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ANDRADE, J. J. Estudo do Processo de Integração em Três Fronteiras Terrestres do
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2021.
Recebido em: junho/2021.
Aprovado em: setembro/2021.
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O Mercosul está com um novo programa de trabalho para a agenda de integração fronteiriça. Esse documento orienta as atividades para os anos de 2021 e 2022 conduzidas pelo Subgrupo de Trabalho n. 18 “Integração Fronteiriça” (SGT-18) — órgão do Mercosul com capacidades de coordenação interna, recomendação e proposição de normativas aos órgãos decisórios. Trata-se do segundo programa de trabalho do SGT-18, mas o primeiro elaborado após o início da pandemia de COVID-19 e a introdução do novo modelo de programas de trabalho para órgãos do Mercosul. Nove objetivos específicos compõem o programa de trabalho 2021-2022 do SGT-18. Dentre tais objetivos, alguns foram identificados com alta prioridade no programa. Um dos objetivos de alta prioridade atentou diretamente à pandemia. A partir disso, podemos refletir sobre a agenda de integração fronteiriça na convergência específica com a saúde, perpassando pela coordenação interna no Mercosul. Da mesma forma, podemos avançar o balanço feito sobre o SGT-18 (PESSOA, SOUZA, 2021) com as atividades mais recentes do órgão.
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Considerando a conjuntura vigente, o objetivo deste artigo é analisar o regionalismo sul-americano em face do enfraquecimento de sua vertente pós-hegemônica, das instabilidades políticas de seus países e do papel do Brasil nesse processo. Além de questionar como o atual regionalismo pode ser caracterizado, indagamos o que esperar na década de 2020 que se inicia. Por meio de análise bibliográfica, documental e de notícias, argumentamos que a criação de novos organismos regionais como o Fórum para o Progresso e Desenvolvimento da América do Sul (Prosul), a confluência de instabilidades políticas e sociais nos países da região e a mudança de orientação política do Brasil são características fundamentais que denotam certo grau de maior instabilidade no regionalismo sul-americano para os próximos anos. Palavras-chave: regionalismo; América do Sul; política externa brasileira; Prosul. SOUTH AMERICAN REGIONALISM IN 2020: WHAT TO EXPECT AMIDST THE POLITICAL INSTABILITIES? Considering the current juncture this article's objective is to analyze South American regionalism facing the weakening of its post-hegemonic aspect, the political instabilities of its countries and the role of Brazil in this process. In addition to questioning how the current regionalism can be characterized, we ask what to expect from regionalism in the beginning decade of 2020. Through bibliographic, documentary and news analysis, we argue that the creation of new regional bodies such the Forum for the Progress of South America (PROSUR), the confluence of political and social instabilities in the countries of the region, and the changes in the Brazilian political orientation are fundamental characteristics that denote a certain degree of greater instability in South American regionalism for the upcoming years.
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O presente trabalho tem como objetivo analisar a fronteira como um espaço de integração política, econômica e social, com ênfase na atuação internacional dos governos subnacionais fronteiriços. Primeiramente, busca-se identificar as contribuições da História, da Geopolítica e do Direito na definição do conceito de fronteira, destacando o seu caráter polissêmico. A partir de então, busca-se compreender a fronteira sob a perspectiva das Relações Internacionais, identificando-a como um fator que contribui para a atuação externa dos governos subnacionais, que passam a desenvolver estratégias de cooperação fronteiriça com seus vizinhos estrangeiros, inserindo os interesses locais das áreas de fronteira no âmbito dos processos de integração regional. Por fim, a parceria Codesul-Crecenea é utilizada como estudo de caso para identificar como o fenômeno estudado se desdobra no plano empírico no contexto do Mercosul.
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Cross-border cooperation in twin cities on the southern border of Brazil took off after the creation of Mercosur, at the end of the 20th century and at the beginning of the 21st century. Brazil's closest relations with Mercosur neighbors enhanced cooperation initiatives at the borders. Especially in the government of President Lula da Silva (2003-2010), when Brazil was experiencing a good economic moment and developing a sovereign foreign policy, encouraging regional integration, with a view to becoming a leader in South America and in South Atlantic. The new functions of the border have made possible cross-border initiatives in the fields of infrastructure, education and economy. However, in recent years, the political and economic context of Brazil has weakened the policies of development materialized until then in the twin cities of Mercosur, especially those located on the southern border of Brazil. The present paper, developed from the point of view of political geography and international relations, aims to analyze whether Brazilian public policies implemented at the borders managed to promote regional integration and whether they have resulted in better living conditions of frontier citizens.
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Resumo Este artigo objetivou analisar o tratamento dado ao tema da saúde em região de fronteira no âmbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da União das Nações Sul-Americanas (Unasul). Para isso, realizou-se uma pesquisa documental em arquivos disponíveis nos sítios eletrônicos dessas instituições. Os dados foram tratados com base na técnica de análise de conteúdo. No Mercosul, o tema é abordado em várias reuniões do Subgrupo de Trabalho da Saúde, com a proposta, inclusive, de criação de um consórcio Mercosul-Saúde, que não se efetivou. O que avançou foram propostas relativas à harmonização de normas gerais de vigilância sanitária e epidemiológica. A recente criação do Subgrupo de Trabalho Integração Fronteiriça 18 gera novas perspectivas sobre os processos de transfronteirização. Na Unasul, observa-se uma visão mais solidária sobre o tema da saúde em região de fronteira, tendo como ponto de partida a garantia do direito à saúde aos residentes nesses territórios. Pode-se concluir que ambas as instituições assumiram importante papel no desenvolvimento e no processo de integração da região. Em contraponto, a integração social aparece de forma incipiente. Cabe aos cidadãos sul-americanos, em especial aos fronteiriços, o desafio de reconhecerem-se como parte integrante desses organismos e lutarem pelo reconhecimento do direito à saúde como direito humano fundamental.
Estudo do Processo de Integração em Três Fronteiras Terrestres do MERCOSUL
  • J J Andrade
ANDRADE, J. J. Estudo do Processo de Integração em Três Fronteiras Terrestres do MERCOSUL. 2001. Dissertação (Mestrado em Administração)-Universidade da Região da Campanha.
A Institucionalidade da Integração Fronteiriça na Unasul e no Mercosul
  • P S Barros
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BARROS, P. S.; SAMURIO, S. E. A Institucionalidade da Integração Fronteiriça na Unasul e no Mercosul. Boletim de Economia e Política Internacional, n. 25, mai./ago. 2019. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9800/1/BEPI_n25_Institucionalidade.pdf. Acesso em: 08 abr. 2021.
Políticas públicas na faixa de fronteira do Brasil: PDFF, CDIF e as políticas de segurança e defesa
  • Carneiro
  • C P Filho
  • L B Camara
CARNEIRO FILHO, C. P.; CAMARA, L. B. Políticas públicas na faixa de fronteira do Brasil: PDFF, CDIF e as políticas de segurança e defesa. Confins [online], 41, 2019.
Uruguai acolhe 1ª reunião do subgrupo de integração fronteiriça do Mercosul. Portal Terra, 15/05/2016
  • Efe
EFE. Uruguai acolhe 1ª reunião do subgrupo de integração fronteiriça do Mercosul. Portal Terra, 15/05/2016. Disponível em: https://www.terra.com.br/noticias/mundo/uruguai-acolhe-1-reuniao-do-subgrupo-de-integracao-fronteirica-domercosul,7e3a73ee56f57ab31e1d2b8a0409ae84htzxggkx.html. Acesso em: 20 de maio de 2021.
O âmbito político-institucional do MERCOSUL: a política externa brasileira e o desenvolvimento institucional do bloco
  • L A E Faria
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FARIA, L. A. E.; BARÃO, G. R. O âmbito político-institucional do MERCOSUL: a política externa brasileira e o desenvolvimento institucional do bloco. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 33, n. 1, p. 71-90, mai. 2012. Disponível em: https://revistas.fee.tche.br/index.php/ensaios/article/view/2634/3069. Acesso em: 17 set.