Arquitectura de la política externa brasileña: autonomistas, globalistas y americanistas en Itamaraty

Abstract

La revisión histórica de la política exterior brasileña se encuentra en un debate constante, que desvela la brecha entre las aspiraciones de desarrollo de un actor del Sur y sus obstáculos para insertarse en el Norte. Inmerso en esta discusión, este artículo analiza las narrativas que impregnan a toda la acción exterior brasileña y enmarcan los rasgos definitorios de Itamaraty, procurando arrojar luz sobre las ideas que nutren su pensamiento político en la actualidad. Primero, esboza las dos corrientes ideacionales que se disputaron la toma de decisiones en política exterior (autonomistas y americanistas) hasta 1990, y la aparición de una tercera corriente: los institucionalistas pragmáticos. Después, analiza el paulatino ascenso de la legitimidad internacional de Brasil a partir de una política exterior de prestigio. Por último, examina el declive de la política exterior brasileña desde 2014. Este artículo pretende colaborar, así, con la caracterización sistemática de las escuelas de pensamiento de Itamaraty, trazando algunas de las narrativas que impregnan la identidad internacional de Brasil.

Full text

Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48.
Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 211-234. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.10
Arquitectura de la política exterior brasileña:
autonomistas, institucionalistas pragmáticos y
americanistas en Itamaraty
Architecture of Brazilian Foreign Policy:
Autonomists, Pragmatic Institutionalists and
Americanists in Itamaraty
Diego Sebastián Crescentino1
Universidad Autónoma de Madrid (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0780-199X
Sergio Caballero2
Universidad de Deusto (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5244-1647
Recibido: 04-06-2020
Aceptado: 13-01-2021
Resumen
La revisión histórica de la política exterior brasileña se encuentra en un debate
constante, que desvela la brecha entre las aspiraciones de desarrollo de un actor
del Sur y sus obstáculos para insertarse en el Norte. Inmerso en esta discusión,
este artículo analiza las narrativas que impregnan a toda la acción exterior
1 (diego.crescentino@uam.es) Doctor en Historia Contemporánea por la Universidad Autónoma
de Madrid, con mención internacional por la Columbia University in the City of New York. Ha
realizado estancias de investigación en la Universidade Estadual de Rio de Janeiro, Erfurt Universität,
Ponticia Universidad Católica de Rio Grande del Sur y Universidad Federal de Rio Grande del
Sur. Máster en Relaciones Internacionales y Estudios Africanos por la Universidad Autónoma de
Madrid y Licenciado en Ciencia Política y Administración Pública por la Universidad Nacional de
Cuyo. Miembro del GERI-UAM (España) y del Labmundo (Brasil). Sus intereses de investigación
son la política exterior de Brasil, los mecanismos de cooperación para el desarrollo (en particular la
Cooperación Sur-Sur), las iniciativas contra-hegemónicas desde el Sur Global y los diversos enfoques
en torno a la resistencia en Relaciones Internacionales.
2 (sergio.caballero@deusto.es) Doctor en Relaciones Internacionales (2012, Universidad Autónoma
de Madrid (UAM) y licenciado en Derecho (2002) y en Ciencias Políticas y de la Administración
(2004) por la UAM. Su agenda de investigación versa sobre integración regional latinoamericana y
política exterior de Brasil. Asimismo, ahonda en los debates teóricos de las RRII (seguridad y aportes
críticos, fronteras, agencia-estructura).

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brasileña y enmarcan los rasgos denitorios de Itamaraty, procurando arrojar
luz sobre las ideas que nutren su pensamiento político en la actualidad. Primero,
esboza las dos corrientes ideacionales que se disputaron la toma de decisiones en
política exterior (autonomistas y americanistas) hasta 1990, y la aparición de una
tercera corriente: los institucionalistas pragmáticos. Después, analiza el paulatino
ascenso de la legitimidad internacional de Brasil a partir de una política exterior
de prestigio. Por último, examina el declive de la política exterior brasileña desde
2014. Este artículo pretende colaborar, así, con la caracterización sistemática de
las escuelas de pensamiento de Itamaraty, trazando algunas de las narrativas que
impregnan la identidad internacional de Brasil.
Palabras-clave: Brasil, política exterior, Itamaraty, autonomistas,
institucionalistas pragmáticos, americanistas.
Abstract
The historical review of Brazilian foreign policy is in a constant debate,
revealing the gap between the development aspirations of a Southern
actor and its obstacles to inserting itself into the North. Immersed in this
discussion, this article identifies Itamaraty's defining features, seeking to
shed light on the ideas that nourish his political thinking today. First, it
outlines the three ideational currents that dispute foreign policy decision-
making (autonomists, globalists and americanists) and its effects up to
1990. Next, it analyses the gradual rise of Brazil's international legitimacy
based on a foreign policy of prestige. Finally, it examines the decline of
Brazilian foreign policy since 2014. This article aims to contribute to the
systematic characterization of Itamaraty's schools of thought, tracing some
of the narratives that permeate Brazil's international identity.
Keywords: Brazil, foreign policy, Itamaraty, autonomists, pragmatic
institutionalists, americanists.
¿Qué es el tiempo? […] El tiempo es activo,
posee una naturaleza verbal, es “productivo”.
¿Y qué produce? Produce el cambio.
(La Montaña Mágica, Thomas Mann, 2013 [1924], p. 498).
1. Introducción
La política exterior brasileña tiene una larga tradición y ha sido debatida
de manera prolíca, tanto por dotarse de un cuerpo diplomático de cariz
profesional como pocos países en el mundo, como por la idoneidad de esta

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política pública como estrategia de cambio y mejora de la posición de Brasil
en el escenario internacional. Así, la experiencia histórica de la política
exterior brasileña es concebida como un referente de pensamiento político y
de aplicación. Consecuentemente, la revisión exhaustiva de esta arquitectura
se encuentra en constante debate y consideración con el objeto de coadyuvar al
diseño de políticas públicas a futuro. En su camino, este viaje histórico acomete
ciertas frustraciones de un relato de modernidad y progreso con más suras
que evidencias. De esta manera, las proyecciones de un aspirante a potencia
emergente, siempre llamado a tener un mayor rol protagónico, nos permiten
desvelar claves de cómo diverge lo proyectado y lo implementado, esto es,
entre las aspiraciones de desarrollo de un país del Sur y los obstáculos para
insertarse en el Norte.
A pesar de la existencia de agudas clasicaciones de las familias de Itamaraty
(Saraiva, 2020: 9-10) distinguiendo entre institucionalistas pragmáticos y
autonomistas, aquí matizamos tal diferenciación, al incluir a americanistas,
que subrayan la necesaria sintonía con Washington como la mejor brújula para
obtener réditos en política exterior; autonomistas, que deenden una inserción
activa de Brasil en las instituciones globales, diversicando sus relaciones con
otros actores del Sur para contrapesar el poder de las potencias occidentales y
ampliar el margen de acción en el escenario internacional; e institucionalistas
pragmáticos, que apoyan la inserción brasileña de la mano de los regímenes
internacionales de cariz liberal, al considerar que pueden favorecer el desarrollo
económico.
Inmerso en este debate, este artículo analiza la política exterior brasileña
en perspectiva histórica, identicando sus rasgos denitorios y arrojando
luz sobre las ideas que nutren el pensamiento político de Itamaraty en la
actualidad. Para ello, se estructura en tres partes. Primero, se bosquejan algunas
pinceladas históricas, resaltando las corrientes ideacionales que pugnan por la
toma de decisiones en política exterior (americanistas y autonomistas) y su
aplicación en los diferentes gobiernos hasta las primeras elecciones tras la
reforma constitucional de 1988. Seguidamente, se analiza el surgimiento de la
corriente institucionalista pragmática, de la mano de la ascendente legitimidad
internacional de Brasil a partir de una política exterior de prestigio, el rol
creciente de la diplomacia presidencial y el proceso de democratización de
Itamaraty. Finalmente, se abordan los lineamientos generales del declive y
desprestigio de la política exterior brasileña desde 2014. Con este análisis,
este artículo colabora con la caracterización sistemática de las escuelas de
pensamiento de Itamaraty, y traza así algunas narrativas que impregnan la
identidad internacional de Brasil.

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2. Autonomistas y americanistas en pugna: hacia una caracterización
de la política exterior de Brasil
2.1 De la fundación de la República a Kubitschek
Desde la génesis misma del imperio como estado independiente, las
diferencias estructurales e institucionales del país frente a sus vecinas repúblicas
se transformaron en grandes límites para establecer agendas políticas comunes.
Estas características motivaron una política exterior imperial concebida en
términos de una diplomacia cordial, con miras a un europeísmo cercano a
Gran Bretaña (GB) y Portugal que poco interés prestaba al devenir continental.
Atento a la inestabilidad política doméstica producto del cambio de régimen
en 1889, la llegada a principios del siglo XX del Barón del Río Branco, un
monarquista, al Ministerio de Relaciones Exteriores, se tradujo en una voluntad
explícita por separar el accionar externo de los vaivenes de la política doméstica,
profesionalizándola y orientándola a largo plazo como política de estado. Con
este n, se transitó desde entonces, y a lo largo de la primera mitad del siglo
XX, de una diplomacia gestionada patrimonialmente, que no diferenciaba las
instituciones de los diplomáticos, a una profunda reforma administrativa que
dotara a Itamaraty de una estructura burocrática racional (Cheibub 1985).
Entre las alteraciones más notables, la primera administración republicana
se enfocó en otorgar por primera vez un papel preponderante a Estados
Unidos (EEUU). Al armar las bases del americanismo, Itamaraty reconoció
a la potencia hemisférica como hegemón del subsistema de poder americano,
garantes del orden, la paz y la estabilidad en el continente; procurando, a la
postre, reemplazar paulatinamente a GB como principal socio comercial
(Bethell 2012: 7-8). El propósito de esta alianza no escrita era poner el poder
de EEUU al servicio de los objetivos internacionales de Brasil, a través del
establecimiento de una relación de preferencia que generase buenos resultados
políticos y económicos sin perjuicio de su soberanía (Cervo y Bueno 2002:
192-202; Birle 2005: 130).
De manera paralela, la República volvió sus ojos hacia sus vecinos,
con quienes estableció una relación especial valiéndose de la mediación del
panamericanismo norteamericano. El accionar de Itamaraty estuvo orientado
a contrarrestar la inuencia de EEUU o cambiar las estructuras para diluir su
presión y su inuencia, tanto en su política doméstica como en la región (Lima
1994; Burges 2017: 84, 176, 220). Así, a través de esta lectura pragmática
liberal, Rio Branco estableció lo que la literatura especializada destacó,
posteriormente, como las bases de una política exterior brasileña asentada sobre
los principios de autonomía (Fonseca Jr. 1998; Vigevani y Cepaluni 2009)
y universalismo (Birle 2013), marcando ideacionalmente las interacciones

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bilaterales, la construcción de organismos regionales y la participación de
Brasil en organismos multilaterales a lo largo de todo el siglo XX.
Este alineamiento se plasmó en la participación de Brasil en la Primera
Guerra Mundial, lo cual más tarde le permitió obtener un lugar como miembro
electo no permanente en el Consejo de Seguridad de la Liga de las Naciones
(CSLN). Ante la ausencia de EEUU, Brasil se transformó allí en el representante
del panamericanismo, catapultando su proyección mundial hacia un nuevo rol
como jugador global. Tal actitud le valió para ganar un gran prestigio ante las
potencias, permaneciendo sin embargo desconectado de la región suramericana.
Los conictos existentes en la política oligárquica doméstica se hicieron latentes
en 1920, de la mano de las demandas de nuevas fuerzas sociales y los efectos
políticos de la revolución rusa. Ligada a los intereses del modelo agroexportador
paulista en crisis, la diplomacia contrarrevolucionaria de las oligarquías frente al
comunismo también encontró resistencias al interior de Itamaraty.
En 1926, el fracaso en los esfuerzos por obtener un asiento permanente en
el CSLN frente a la pugna por el posible ingreso de Alemania devolvió al país
a la realidad. La primera experiencia brasileña como jugador global llegó así
a su n. Criticado por los países latinoamericanos a quienes decía representar,
Brasil abandonó el organismo, girando nuevamente hacia América de la mano
de una política de aislacionismo hemisférico. Hasta la revolución de 1930, los
esfuerzos del cuerpo diplomático brasileño se enfocaron en discretas acciones
para revertir la mala imagen cosechada, consolidar sus acuerdos limítrofes y
contrarrestar los liderazgos alternativos en la región.
Ante la imposibilidad de sostener el modelo agroexportador debido a la
crisis de 1929, el cambio de paradigma en el modelo de desarrollo instaurado
por el gobierno de Getulio Vargas produjo una transformación de la percepción
del interés nacional (Crescentino 2021: 343-344), y con ello, de las prioridades
de la política exterior. Sin dejar de lado a sus socios e intereses tradicionales,
Itamaraty postuló una autonomía panamericanista conciliadora, cooperativa
y cercana a sus vecinos regionales (Cervo 2008: 44-45). Empero, su afán
modernizador e industrializador procuró abrir nuevos espacios de negociación
entre las potencias mundiales.
Ante una Europa inestable y EEUU padeciendo los efectos de la crisis,
Alemania posó sus ojos en Latinoamérica, con miras a ampliar su capacidad de
inuencia global. Como consecuencia, a lo largo de la década de 1930 Brasil
experimentó un doble juego con respecto a ambas potencias, a partir de la
diplomacia de la equidistancia pragmática desarrollada hasta la entrada del país
en la guerra (Moura 1980: 62-63). Con ello, procuraba acceder a una posición
privilegiada en la región, que permitiese al país cosechar frutos para el fomento
de su industria a partir de una ambivalencia en la competencia de poder entre
las potencias mundiales.

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La fundación del Estado Novo en 1937 fue acogida con vehemencia en
Berlín y Roma, pero no alteró la balanza hacia los países del Eje. En 1938, el
embajador de Brasil en EEUU, Osvaldo Aranha, fue nombrado Ministro de
Relaciones Exteriores. La crisis diplomática con Alemania de 1938 y la misión
de Aranha a los EEUU en 1939 (Cervo y Bueno 2002: 264-267) perlaron
la política exterior brasileña de los años siguientes. Si bien, con el inicio de
la guerra, Vargas mantuvo su política de neutralidad y pragmatismo como
mecanismo de profundización de su autonomía a nivel externo, la prioridad
asentada en el desarrollo nacional condujo nuevamente a reformular la acción
exterior con base en una autonomía a través de la dependencia (Moura 1980).
Así, la política exterior practicada por el Estado Novo desvió su rumbo hacia
un tímido panamericanismo de solidaridad hemisférica.
La entrada de EEUU en la II Guerra Mundial provocó una nueva
convocatoria de las Reuniones de Consulta entre los Ministros de Relaciones
Exteriores de las Repúblicas Americanas en Río de Janeiro (1942). A pesar de
que la no-beligerancia argentina evitó una ruptura continental unánime de las
relaciones con los países del eje (Moura 1980: 138-139), el encuentro representó
la consolidación de los esfuerzos estadounidenses en el continente, poniendo
n a la equidistancia pragmática brasileña. En última instancia, la participación
de 25.000 soldados de la Força Expedicionária Brasileira en Italia durante la
segunda guerra, la instalación de bases militares en Belém, Natal y Recife, y
el realineamiento de la política exterior brasileña estuvieron profundamente
ligados al proyecto nacional de reequipamiento militar, pero también a un
proyecto de desarrollo nacional que permitiese profundizar la autonomía futura
por medio de grandes inversiones estadounidenses. El proyecto siderúrgico
nacional de Volta Redonda fue la manifestación más visible de esta interacción.
A partir de 1944, los aliados comenzaron a institucionalizar el orden político
y económico que regularía las relaciones interestatales desde entonces. A nivel
continental, la Conferencia Interamericana de Chapultepec de 1945 abordó
la posición de los países americanos en esta nueva estructura, garantizando
la subordinación latinoamericana al hegemón continental (Moura, 2012 159-
161). En este contexto, a pesar de que la alianza política del Estado Novo de
Vargas con EEUU había creado la ilusión de una relación especial entre ambos
países en la cual Brasil aparecía como ‘potencia asociada’, el triunfo aliado
en la guerra no se tradujo en un apoyo político, económico ni militar (Birle
2013: 130). Al contrario, la retórica internacional del triunfo de la democracia
ante los fascismos totalitarios se sumó a las críticas de la oposición política
doméstica. Cercado por conservadores, liberales y comunistas (Hirst 1981: 8),
Brasil transitó, inevitablemente, hacia una democratización. La celebración
de elecciones estuvo marcada por fuertes presiones norteamericanas ante la
creciente desconanza hacia Vargas debido a su posible acercamiento a la

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Unión Soviética por el apoyo del Partido Comunista. A pesar de ello y del
triunfo electoral del ex ministro de guerra del Estado Novo, las relaciones
políticas del Brasil de Dutra no alteraron el rumbo de la política exterior previa,
profundizando el americanismo a un nivel sin precedentes.
Así, Itamaraty mantuvo un alineamiento a la política exterior
norteamericana en los organismos multilaterales, la adopción de políticas
económicas liberales, una oposición a las iniciativas soviéticas (incluida la
ruptura de relaciones en 1947) y un equilibrio de poder en su región (Moura
2012: 183-184). Empero, el ministerio se vio obligado a enfrentar los desafíos
derivados de la creciente desilusión brasileña por los magros resultados de
su alianza privilegiada y las propias reexiones sobre el papel internacional
que debía ocupar el país (Hurrell 2013: 81-82). El nuevo fracaso de Brasil
por obtener un asiento permanente en el CSNU se vio parcialmente superado
por el apoyo norteamericano en la nominación brasileña para un asiento no
permanente.
Paralelamente, la incorporación de Brasil en más de 19 organismos
multilaterales en 1947 generó dicultades a Itamaraty, incapaz de lidiar con
las demandas resultantes del nuevo orden mundial (Lessa et. al. 2010: 338).
Esto se replicó a nivel hemisférico, con la rma de múltiples acuerdos que
buscaron establecer una unidad continental bajo dominio norteamericano. Tras
la rma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca en la Conferencia
Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente
de Río de Janeiro (1947), en la Conferencia de Bogotá de 1948 fueron aprobados
cinco de los documentos básicos de la política panamericana, incluyendo la
carta fundacional de la OEA. No obstante, la política panamericana enfrentó
un periodo de parálisis de al menos una década, debido al surgimiento de la
dicotomía entre regionalismo y universalismo en el seno de la OEA, subordinada
ante la ONU en la gestión de la paz.
Con el n del gobierno de Dutra y la elección de Vargas, la política exterior
retomó su centralidad en la consecución del desarrollo nacional, dando cauce
a una retórica que polarizó a la sociedad hasta el golpe de estado de 1964.
Por un lado, la vertiente nacionalista enfatizaba un desarrollo industrialista
con carácter social, autónomo de EEUU y asentado en las ideas cepalinas. Por
el otro, las corrientes liberales proto-institucionalistas apostaban por asociarse
con el capital extranjero para modernizar el país, conando en las ventajas
comparativas de la agricultura y el alineamiento a la agenda de la Guerra Fría
trazada por EEUU (Vizentini 2005: 13).
En un contexto de bipolaridad creciente reejado en el conicto de Corea,
el apoyo de Vargas a las iniciativas norteamericanas buscaba restaurar las
relaciones privilegiadas. Empero, a pesar de su compromiso con la defensa
del mundo libre y la lucha anticomunista (Alves 2007: 140-143), la Guerra

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Fría limitó esta aspiración y se estancó denitivamente con la llegada de
Eisenhower a la Casa Blanca en 1953. Y es que, a pesar de una tímida alteración
en el discurso político ante los fuertes embates anticoloniales en el escenario
internacional, lo principal para el Brasil de la posguerra era armarse vis-a-vis
las potencias triunfantes. Esta política pendular con el hegemón y la falta de
resultados a nivel doméstico y externo alejaron paulatinamente a Vargas del
apoyo de los nacionalistas y liberales que, combinadas con fuertes presiones
externas, lo aislaron hasta desembocar en su suicidio.
Tras su muerte, la gestión de Café Filho se inclinó de nuevo por el
realineamiento automático y la defensa del Occidente democrático y cristiano
liderado por EEUU. Esto envolvía, también, un compromiso con la integración
de Brasil al orden económico liberal internacional, y una internacionalización
de su economía. Así, la creciente crítica de la vertiente nacionalista encontró
un espacio de debate y diseminación de sus ideas con la creación del Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) en 1955. Sus defensores consideraban
que la política exterior debía centrarse en las necesidades de desarrollo del
país a partir de la confrontación emergente entre naciones desarrolladas y en
desarrollo (Hurrell 2013: 89). A pesar de la brevedad del gobierno de Café Filho,
su política exterior y de desarrollo doméstico sentaron las bases fundacionales
del desarrollismo de Kubitschek (Crescentino 2021: 346). Gracias a la atracción
de capital por medio de créditos e inversión extranjera directa y la apertura de
la importación de maquinaria e insumos industriales, el desarrollismo-asociado
marcó, hasta 1958, una agenda externa que buscaba armonizar los intereses
industriales de Brasil con los de EEUU (Vizentini 2005: 20).
Frente a la crisis económica, el gobierno de Kubitschek trasladó
sus dicultades domésticas al ámbito externo y, ante la inexibilidad
norteamericana, retomó el nacionalismo y el pragmatismo de Vargas a través de
un panamericanismo que priorizaba el entorno hemisférico. Así, la Operación
Panamericana (OPA) de 1958 tuvo como objetivo devolver a Brasil su rol
regional protagónico y su proyección internacional histórica, postulando al país
como interlocutor y coordinador de las acciones norteamericanas de cooperación
e inversión hemisféricas para erradicar el subdesarrollo de Latinoamérica y,
con ello, evitar la penetración de ideologías exóticas y antidemocráticas (Cervo
y Bueno 2002: 311-315). La OPA se tradujo en un relativo involucramiento de
los EEUU en la asistencia nanciera y técnica de los países de la OEA a través
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID - 1959), e inuyó indirectamente
en la fundación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC
- 1960) y la formulación de la Alianza para el Progreso (1961).
En paralelo, Brasil redujo el alineamiento automático con EEUU mediante
la búsqueda de mercados europeos y asiáticos (particularmente Japón) y el
restablecimiento en 1959 de las relaciones comerciales con la Unión Soviética

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(interrumpidas desde 1947) y los países del Este. Sin embargo, también procuró
despegarse de la disputa bipolar con una mayor actividad en organismos
multilaterales, impulsando una mayor estabilidad en los precios de los productos
primarios y un compromiso creciente con el principio de autodeterminación de
los pueblos en los procesos de descolonización en África y Asia. No obstante,
Kubitschek mantuvo un bajo perl ante la efervescencia del continente africano,
que representaba un peligro económico por la hipótesis de que los nuevos países
se erigieran en competidores directos de las exportaciones brasileñas. Aun así,
durante el segundo gobierno de Kubitschek se gestó un cambio de rumbo que
sería profundizado por la Política Externa Independiente (PEI) ejecutada por
los gobiernos de Janio Quadros y Joao Goulart.
2.2 Hacia la consolidación del universalismo en la Política Exterior
Brasileña
La llegada a la presidencia de Janio Quadros, candidato de la alianza liberal
conservadora, sorprendentemente no implicó un realineamiento con EEUU. Al
contrario, su PEI consolidó la tradición diplomática universalista y de carácter
autonomista, que generó una ruptura con el patrón de comportamiento de las
relaciones diplomáticas de Itamaraty, históricamente formuladas a través de
sus relaciones con el hegemón (GB o EEUU). Este nuevo patrón fue reforzado,
a su vez, por algunas narrativas históricas de la acción exterior brasileña:
los principios de no intervención, autodeterminación, igualdad jurídica
internacional y resolución pacíca de los conictos (Mariano 2015: 41-42).
En este sentido, al trasladar el eje oeste-este propuesto por la agenda
realista norteamericana hacia una lectura norte-sur de corte cepalino/isebiano,
Itamaraty complementó su narrativa universalista del ejercicio de un papel
protagónico con una diplomacia económica organizacional ligada a su proyecto
desarrollista (Lima 1994: 36-37). Así, la superación del conicto de intereses
entre su desarrollo industrial sustitutivo de importaciones y las presiones de
liberalización económica -tanto domésticas como del hegemón hemisférico-
se dio por medio de la diversicación de sus relaciones internacionales.
Esta actitud se consumó a través del fortalecimiento de su perl de líder del
tercermundismo y por un posicionamiento autónomo en el conicto bipolar,
con lo que aumentaba sus relaciones con países de África, Asia y del Este.
Quadros enfatizó la libertad de acción de Brasil al no pertenecer a ningún
bloque –incluyendo el de países no alineados– y reforzó su identidad occidental
y cristiana, reconociendo empero sus raíces africanas e indígenas. Ello permitía
al país liderar un frente contra el subdesarrollo y toda forma de opresión política
y económica, a la vez que constituirse como puente entre Occidente y el tercer
mundo (Quadros 1961: 21-26). No obstante, esto no implicó descuidar el ámbito

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regional, procurando superar la fase jurídico-política del panamericanismo para
ingresar en una económica, centrada en una retórica de asociación, integración,
cooperación y desarrollo de los pueblos (Dantas 2011: 23).
Constreñido por el sistema parlamentario, la presidencia de Goulart no
alteró las bases de la PEI. Por el contrario, el desarrollo y la emancipación
económica fueron postulados de la mano de la democracia representativa y
la reforma social como aspiraciones máximas de la política exterior, garantes
con ello de su continuidad pese a la inestabilidad institucional (Dantas 2011:
9). Tampoco alteraría estos principios la falta de estabilidad en la dirección
propia de Itamaraty, que contó en el transcurso del gobierno Quadros-Goulart
con cinco ministros distintos. De hecho, Araújo Castro, el último de ellos, fue
el único de los ministros de Goulart que no fue separado de su cargo por el
golpe, sino por su propia renuncia voluntaria. Su administración sostuvo la
necesidad de universalizar la ONU como espacio de diálogo entre diferentes
ideas y superar con ello la contienda bipolar, mientras mantenía la pertenencia
de Brasil al sistema interamericano. Entendía que el objetivo común debía
guiar a las naciones hacia la emancipación económica y la justicia social, la
paz y la igualdad jurídica, y la lucha por la soberanía política, la libertad y los
derechos humanos. Estas ideas fueron sintetizadas en torno a tres conceptos:
desarrollo, desarme y descolonización (Castro 1963: 518-521).
A pesar de los vanos acercamientos de Goulart a EEUU, el temor latente de
que se produjese una cubanización de Brasil tras el retorno al presidencialismo
se vio agravado con la estatización de empresas públicas por algunas autoridades
estaduales. En el frente externo, esta desconanza se plasmó en una creciente
paradiplomacia de los estados opositores, y llegó a su clímax con la renovación
del acuerdo militar por Itamaraty con EEUU a espaldas de Goulart. El estallido
nal tendría lugar tras el anuncio de la reforma agraria y la nacionalización
de las renerías de petróleo en 1964, con la ejecución del golpe de estado
respaldado por la Operación norteamericana Brother Sam.
Poco después y ante la percepción de que toda la vida internacional estaba
condicionada por la lucha contra el comunismo, el gobierno de Castelo Branco
anunció el retorno al americanismo, por medio de un alineamiento político,
económico y militar con EEUU. En su calidad de líder del mundo libre y
principal guardián de los valores occidentales, se concebía que el tradicional
aliado debía servir de guía para la acción externa brasileña. Esta política de la
interdependencia entendía que el concepto de soberanía nacional había quedado
obsoleto, y que Brasil debía en su lugar orientar su acción exterior en una
estructura de círculos concéntricos –denidos de mayor a menor importancia
en torno a Latinoamérica, el hemisferio occidental y la comunidad occidental–,
en el seno de fronteras ideológicas (Hurrell 2013: 109-115).

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autonomistas, institucionalistas pragmáticos y americanistas en Itamaraty
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Se justicó el abandono de los principios de no intervención y
autodeterminación de los pueblos, fortaleciendo a cambio el compromiso
del país con la lucha anticomunista en la región a través de una fuerza
interamericana de paz a cargo de la OEA. Tal compromiso se plasmó de
inmediato con la suspensión de las relaciones con Cuba (1964) y la participación
en la intervención de República Dominicana (1965). Paralelamente, la política
exterior se orientó a integrar al país al comercio exterior, fomentando reformas
para la integración y la cooperación económica en la OEA y la ALALC (1965),
y la defensa de la doctrina de la seguridad económica colectiva en instituciones
como el GATT o la UNCTAD. Estas prioridades fueron criticadas por la prensa,
que evaluaba negativamente el ‘occidentalismo’; por las Fuerzas Armadas,
cuyo nacionalismo aborrecía la subordinación a los intereses de EEUU; y por la
burguesía nacional y las clases medias, descontentos con la desnacionalización
de la economía y la recesión (Cervo y Bueno 2002: 400-405).
Los cambios de gobierno en 1967 y 1969 respondieron, en parte, a la
pugna entre nacionalistas y liberales en las fuerzas armadas, apoyados por
los segmentos de la burguesía afectados por la liberalización de la economía.
Tales alteraciones se tradujeron en una redenición constante del concepto
de desarrollo y su integración con el de seguridad. A la postre, ello generó
una diversicación y multilateralización de las relaciones internacionales,
que serpentearon entre la diplomacia de la prosperidad (contribuyendo con el
milagro brasileño), y la diplomacia del interés nacional (fortaleciendo el rol
del país como gendarme hemisférico). Así, aunque las decisiones de Itamaraty
no siempre siguieran los dictados de EEUU, fueron toleradas y acompañadas
por sus gobiernos, con la conanza en que “adonde vaya Brasil, América
Latina lo seguirá”. La negativa a rmar el Tratado de No-Proliferación Nuclear
(1968), el apoyo de Brasil en el golpe de Bolivia (1971), la interferencia en
las elecciones de Uruguay (1971), o el apoyo logístico y armamentístico e
inmediato reconocimiento tras el golpe de estado en Chile (1973) fueron sólo
algunas de las manifestaciones del nuevo rol de Brasil en el seno de la Guerra
Fría interamericana (Harmer 2012: 660-661). Sin embargo, discursivamente, el
foco de la política exterior retornó al enfoque norte-sur, enfatizando la defensa
de un interés nacional comprometido con la lucha contra el subdesarrollo
doméstico como mecanismo de control de la subversión comunista (Hurrell
2013: 144-145).
Con la llegada de Ernesto Geisel al poder, la relación entre política
exterior y desarrollo económico se mantuvo como eje decisor en Itamaraty
con la implementación del pragmatismo ecuménico y responsable, de perl
autonomista. Ello fue facilitado por la existencia de factores estructurales y
agenciales. Por un lado, la disminución de las tensiones en la Guerra Fría se
tradujo en una cierta pérdida de coherencia del sistema de alianzas, agravado

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por el declive de poder relativo de Washington ante el auge de Japón y Europa
Occidental. En paralelo, la conformación de un bloque con cierta capacidad
propositiva en la agenda global desde el tercermundismo llegó de la mano de
la progresiva liquidación de los imperios coloniales, permitiendo con ello la
proyección de un conjunto de potencias intermedias –entre ellas, Brasil– que
ganaron autonomía ante las grandes potencias. A nivel regional, la presencia
de dictaduras pro-americanas integradas a través de la Operación Cóndor y
la doctrina Nixon coadyuvaron a que EEUU centrara su atención en Asia y
Medio Oriente, disminuyendo su interés en Latinoamérica. Este escenario de
naciente multipolaridad se integró al proceso globalizador, traducido en una
mayor integración de los mercados mundiales, una mayor concentración del
capital y una fuerte centralización del progreso tecnológico, frente a los cuales
las nuevas potencias intermedias lideraron las demandas de reformas del orden
económico internacional (Pinheiro 2013: 110-111; Lima y Moura 1982: 350).
Por otro lado, el interés personal de Geisel y su sintonía con su ministro de
relaciones exteriores, Azeredo da Silveira, fue crucial para la consolidación de
una política exterior pragmática y exible del hegemón hemisférico y del orden
bipolar, considerados limitantes de la autonomía. En esta estructura, Europa
Occidental y Japón, el Tercer Mundo (fundamentalmente Latinoamérica,
África y Oriente Medio) y los países del Este fueron la vía para aumentar la
exibilidad diplomática del país y abrir así nuevas opciones (Hurrell 2013:
253-256, 299).
Con una retórica contraria a la de Castelo Branco, la implementación de lo
que ha sido rotulado como autonomía por la distancia (Fonseca Jr. 1998: 353-
374) o aislacionista (Lampreia 1998: 11) se asentó en la voluntad de proyectar
el interés (económico) nacional al exterior, encontrando su justicación en las
demandas del modelo de desarrollo (Mariano 2015: 52-53). Así, la delicada
situación de la balanza comercial y los niveles de endeudamiento, producto de la
desaceleración del milagro económico, se mostraron como grandes argumentos
para afrontar una búsqueda frenética por diversicar la dependencia nanciera,
comercial y tecnológica a través de nuevos mercados para las exportaciones y
fuentes de nanciamiento y energía. Ello se dio de la mano de una diplomacia
multilateral asertiva y crítica del orden económico liberal que se manifestó a
través del G77, el Diálogo Norte-Sur y la UNCTAD (Hurrell 2013: 261-262;
Lima 1994: 37; Spektor 2015: 39-40).
A pesar de esta política activa en relación a la economía, Brasil optó
por el distanciamiento de temas y acuerdos internacionales polémicos para
el régimen político autoritario. Más aún, la llegada de Carter a la presidencia
de EEUU trajo aparejada una fuerte crítica hacia la violación de los derechos
humanos y a la política nuclear de Brasil, defendidas por Silveira desde la
retórica de la no intervención. Con la segunda crisis del petróleo, los efectos

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de la recesión económica internacional en las economías del tercer mundo y
en las crisis de deuda de los países latinoamericanos afectaron fuertemente
el eje de la diversicación brasileña, limitando profundamente la diplomacia
universalista y diversa del gobierno de Figueiredo (Lima y Moura 1982: 351;
Hurrell 2013: 311).
Con el triunfo de Reagan en las elecciones norteamericanas, las presiones
anti-nucleares y pro derechos humanos de Carter fueron reemplazadas por
el retorno del discurso bipolar al ámbito hemisférico. La nueva coyuntura
provocó un paulatino realineamiento con EEUU, reforzado por las presiones
de bancos y organismos de crédito. Constreñido fuertemente, Itamaraty cedió
parte de su importancia en el tablero político, más centrado en las prioridades
nancieras y la crisis de legitimidad del régimen. Los acuerdos con el FMI se
convirtieron, con ello, en el epicentro de los esfuerzos brasileños, con el eje en
el ministerio de economía. Como consecuencia, Brasil asistió en la etapa nal
del gobierno dictatorial al auge y caída del modelo nacional-desarrollista de
inserción internacional, debido principalmente a la consumación del proceso
globalizador (Vizentini 2005: 61).
3. Redemocratización, diplomacia presidencial y prestigio internacional
Aún inmerso en este contexto, el gobierno de Sarney encaró un proceso
de transición democrática con grandes limitaciones. La política exterior
uctuó entre el realineamiento con EEUU frente a las presiones del FMI y el
fortalecimiento del neoliberalismo; la institucionalización de sus compromisos
históricos a través de su reconocimiento constitucional; y, por otro lado, el
mantenimiento del compromiso universalista. Este último se estructuró en tres
ejes. Primero, un regionalismo sudamericano, centrado en el fortalecimiento de
las relaciones de cooperación con la recientemente democratizada Argentina;
y latinoamericano, plasmado en el artículo 4º de la Constitución de 1988.
Segundo, un renovado compromiso con el multilateralismo, a través de la
ONU y la OEA, pero también por medio de negociaciones como la Ronda de
Uruguay del GATT o la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (1986).
Tercero, una irregular continuidad de las relaciones con otros países del tercer
mundo, apoyadas en lazos geográcos y culturales, como la primera reunión
de la futura Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP), pero también
pragmáticos, como sus reuniones con países de Oriente Medio y Asia (Lima
1994: 38).
Ante el n de la alternativa contrahegemónica soviética, la inestabilidad
económica del tercer mundo y el auge del pensamiento único neoliberal,
Fernando Collor de Mello retomó una lectura instrumental americanista de

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política exterior. Como consecuencia, Itamaraty profundizó su subordinación
al objetivo de la modernización y a la internacionalización de la economía
en nombre de la competitividad (Mariano 2015: 56). Desde el punto de vista
diplomático, se distinguió un doble camino. Por un lado, la reducción de las
disputas con los poderes centrales a través del retorno al enfoque de la alianza
privilegiada con EEUU en el nuevo orden global unipolar (Birle 2005: 131-
132). Por el otro, el fortalecimiento de la posición exterior brasileña a través
de la construcción de bloques regionales y el abordaje de los nuevos temas de
política exterior en las instituciones multilaterales, como el medio ambiente y
los derechos humanos (Sallum Jr. 2011: 269). Para Brasil, la cuestión repercutió
así en las posibilidades que tenía un país con recursos de poder limitados para
protegerse a sí mismo en el sistema internacional emergente (Burges 2017:
176) ante el agotamiento del modelo de crecimiento interno sustitutivo de
importaciones (Hirst y Pinheiro 1995: 6).
La política exterior fue así redenida como instrumento de defensa de las
credenciales de buena conducta del país en el mundo, con la esperanza de que
ello le permitiese restaurar su credibilidad exterior e ingresar al selecto club
del poder mundial (Vizentini 2005: 84). A nivel teórico, se entendía que la
capacidad de creación de reglas e instituciones abriría una nueva espita para la
participación positiva de las potencias medias en el sistema internacional. La
concepción de una autonomía adquirida a través de la distancia y el aislamiento
crítico del orden occidental vigente, implementada en 1974, cedió pasó así a
una autonomía alcanzada por medio de la integración activa y constructiva
del nuevo orden internacional, tratando de proyectar los valores e intereses de
Brasil en sus instituciones y organismos reguladores (Fonseca 1998: 361-368;
Lafer 2000: 263; Sallum Jr. 2011: 268). En términos prácticos, esta defensa
se tradujo en una voluntad explícita por adaptarse al multilateralismo (con el
retorno al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) tras 23 años de
ausencias), una fuerte apuesta por coaliciones regionales (con el eje puesto en
la constitución del MERCOSUR), una reducción de las fricciones con EEUU
y un compromiso con el fortalecimiento de su identidad occidental (Spektor
2015: 41-43).
Tras el proceso de impeachment a Collor de Mello, la imagen
internacional del país se vio gravemente dañada. Ante la inestabilidad política
doméstica, Itamar Franco cedió la cartera de Itamaraty a actores de prestigio
de la corporación diplomática. Con la ruptura previa del consenso en torno
al paradigma ordenador de la política exterior brasileña (Lima 1994: 40-43),
las gestiones de Fernando Henrique Cardoso (1992-1993) y Celso Amorim
(1993-1994) se centraron en revalorizar la presencia de Brasil en el escenario
mundial y regional desde una perspectiva universalista, manteniendo los
compromisos previos con la defensa del sistema multilateral y regional, pero

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recuperando también el discurso desarrollista. Tomadas en conjunto, estas
iniciativas reexionaban sobre los diferentes proyectos de inserción exterior
contemplados por Itamaraty: el de un país continental (país ballena); el de una
potencia media con intereses múltiples (global trader) trabajando en conjunto
con sus pares (China, India, Rusia y posteriormente, Sudáfrica); y el de un actor
central en el proceso de regionalización (Hirst y Pinheiro 1995: 6-14; Bernal-
Meza 2002: 39).
Estos esfuerzos se vieron plasmados en una actitud activa para asegurar
su voz y voto en la reforma institucional del orden internacional y en la
construcción del nuevo orden regional. Mientras que, en términos políticos, se
reejó en la recuperación de la histórica propuesta de Brasil para democratizar
y ampliar el CSNU; en términos económicos, se materializó en una enérgica
protesta contra el proteccionismo de los países desarrollados y en pos del
acceso de los países subdesarrollados a tecnologías de punta en la fundación
de la Organización Mundial del Comercio (OMC). A nivel regional, el país
mantuvo su compromiso con la OEA, el MERCOSUR y la CPLP, pero procuró
también generar un contrapeso a la hegemonía norteamericana sin buscar una
confrontación directa. Tal activismo le otorgó reconocimiento como potencia
media regional y le concedió un rol protagónico ante los desafíos económicos
y políticos de las estrategias hegemónicas estadounidenses en América Latina
(ALCA) (Bernal-Meza 2002: 43). Por su parte, el fomento de una agenda de
desarrollo fue ligado a la agenda de paz, generando un compromiso del país
en la lucha por los derechos humanos, la democracia, el desarrollo y el medio
ambiente.
Apoyándose en el consenso generado a partir del Plan Real, el gobierno de
Cardoso mantuvo las mismas credenciales de fortaleza económica, credibilidad
y prestigio internacional defendidas desde 1990. Procuró así insertar a Brasil en
la dinámica de la economía globalizada, con el objetivo de construir un entorno
favorable que posicionara al país como socio conable, con una capacidad
nacional y regional para construir reglas adecuadas a través del compromiso
con la democracia, los derechos humanos y la libertad económica. A través
de la profundización de este institucionalismo pragmático (Pinheiro 2000),
Cardoso inició una búsqueda por posicionar a Brasil como líder regional,
potencia emergente de ingresos medios y, a través de un compromiso activo
con la construcción y reforma de los organismos internacionales, un actor
internacional (Burges 2017: 155-180). Por supuesto, la diplomacia presidencial
fue central para la generación y el aprovechamiento de nuevas oportunidades
(Danese 2017) y resultó particularmente determinante en la estrategia de
desdramatización de las relaciones con EEUU.
Por otra parte, desde la posguerra, Itamaraty había tenido un control
prácticamente monopólico sobre el diseño y la ejecución de la política exterior,

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incluida la comercial. A partir de la transición democrática, la apertura del
ministerio a la opinión pública, el tercer sector y el sector privado había
conducido a una pérdida de primacía en el proceso de toma de decisiones
de política exterior (Cervo 2002: 6). Como respuesta ante el descontento
generado, Cardoso enfatizó las líneas de continuidad de la institución a partir
del principio de cambio en la continuidad, exteriorizado en el fomento de la
autonomía por la integración. Ello se vio traducido en una estrategia basada
en el multilateralismo y un bilateralismo de reciprocidad, moderada en sus
relaciones con EEUU y Europa Occidental (Milani 2011: 79). De esta manera,
al participar e inuir activamente en la elaboración de las normas e instituciones
del nuevo orden mundial, el país adquiriría mayor control sobre su destino a
través de su poder estructural, incluyendo en esta tarea los valores brasileños en
la agenda internacional (Fonseca Jr. 1998: 363-374; Lampreia 1998: 6).
Cuando la crisis del real estalló en 1999 y el triunfo republicano se consagró
en EEUU, las tibias protestas realizadas por Cardoso frente a una arquitectura
nanciera internacional sin reglas estables y justas se transformaron en un discurso
profundamente crítico de la globalización asimétrica y el proteccionismo de los
más ricos (Cardoso 2001). Las dicultades por mantener una actitud diplomática
autónoma crecieron aún más tras el estallido de la guerra del terror post 11 de
septiembre de 2001, generando tensiones con EEUU. Junto a las fuertes críticas
de su política doméstica, tales tensiones llegaron a su clímax cuando, tras tres
elecciones fallidas, el sindicalista Lula da Silva llegó al poder con la difícil tarea
de calmar el descontento social y agradar a los mercados.
La llegada de Lula a la presidencia supuso una propuesta alternativa que,
sin renunciar al consenso democrático liberal, se valió del boom del precio
de las materias primas y del consiguiente crecimiento económico para dar
cauce a políticas de estado de inclusión y desarrollo social. Frente a la fe ciega
por el mercado y el Estado mínimo, el discurso político de Lula promovió un
fortalecimiento del papel del Estado de la mano de acciones que permitieran
al país penetrar en los procesos globales como agente activo de la gobernanza
global sin someterse al juego de las fuerzas tradicionales (Cervo 2010: 10).
Así pues, su gobierno profundizó un cambio de paradigma en la
administración de las relaciones internacionales de Brasil, tímidamente iniciado
durante los últimos años del gobierno de Cardoso. En esta nueva estructura, la
planicación del desarrollo económico y social debían volver a las manos del
Estado. Sin embargo, este estaría a su vez concentrado en buscar la inserción
internacional del país para evitar la inestabilidad de las fuerzas internacionales,
a través del establecimiento de consensos con los diferentes segmentos de
la sociedad brasileña, velando por su bienestar y sus intereses, apoyando y
legitimando sus iniciativas y transriéndoles a su vez poder y responsabilidades
(Cervo 2010: 10).

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Itamaraty colaboró, así, con el cultivo de un prestigio apoyado en el
pacismo, el derecho internacional y la responsabilidad en el cumplimiento de
las obligaciones, con un idealismo que tenía como n un compromiso con la
justicia social, la lucha contra la pobreza, la mejora de la convivencia democrática
y el desarrollo sostenible. Como consecuencia, el éxito de las acciones del
presidente Lula en términos de lucha contra las desigualdades sociales a
nivel doméstico llevó al país a ganar credibilidad en la escena internacional.
Mediante una gestión activa –promotora de nuevas agendas–, altiva –soberana
frente a dictámenes de otras naciones–, no-indiferente (Amorim 2013: 11-12;
Amorim 2011: 174) y universalista, el foco estuvo en el fortalecimiento de las
instituciones multilaterales a n de atenuar un unilateralismo estadounidense
asociado a la expansión de la globalización económica de la década previa.
Con ello, aspiraba a una multipolarización de las relaciones internacionales
y a aumentar el peso del país en las negociaciones políticas y económicas
(Vigevani y Cepaluni 2007: 291), redirigiendo sus esfuerzos hacia países
tradicionalmente relegados, en un intento por convertirse en un primus inter
pares y promover reformas en los marcos globales existentes.
Ofreciendo un enlace a la narrativa de continuidad, la política exterior
fue bautizada desde la academia como autonomía por la diversicación
(Vigevani y Cepaluni 2009). El objetivo tradicional del universalismo fue
perseguido, así, a través de algunas de las pautas centrales ya aplicadas a través
de la política exterior independiente y el pragmatismo responsable (Cardoso
y Miyamoto 2012: 44-45), integradas, a su vez, a fenómenos de agencia y
de estructura que coadyuvaron a un creciente rol protagónico de Brasil en el
escenario internacional (Lima y Pinheiro 2018: 14). La gestión se enfocó en
fortalecer la imagen del país como líder regional, al salvaguardar sus intereses
frente al desafío de EEUU y otras potencias regionales, y jugador global,
procurando reducir las asimetrías en defensa de un Sur al cual procuró dar voz
vía la ampliación democrática de los organismos multilaterales. Tal defensa
se vio concretada en la búsqueda de alianzas con países en desarrollo (como
BRICS e IBSA), con socios no tradicionales (mayormente, países asiáticos y
africanos) y alianzas regionales (como MERCOSUR, UNASUR y CELAC). La
expansión de sus relaciones Sur-Sur sirvió como mecanismo de legitimación,
consolidación y expansión del orden existente, con el objetivo de aumentar
la inuencia global de Brasil y ampliar las formas de abordar los desafíos
existentes con una perspectiva contrahegemónica.
El compromiso con el multilateralismo de la reciprocidad pasó a ser uno
de los pilares de Itamaraty, que trabajó sobre dos supuestos. En primer lugar,
ante los peligros de una globalización asimétrica generadora de disparidades en
el ejercicio del poder, la carencia de reglas en el orden internacional provocaba
que prevalecieran los intereses de las grandes potencias. Por ello, en segundo

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lugar, las reglas del sistema internacional debían ser desarrolladas de manera
conjunta, de modo que evitasen que los intereses de unos fuesen satisfechos en
detrimento de los de otros (Cervo 2010: 11). Ello fue llevado a cabo a través de
dos iniciativas. Por un lado, el impulso a reformas graduales del sistema global
que permitieran posicionar al país en las mesas de negociación sin alterar la
estabilidad garantizada por los acuerdos multilaterales (principalmente, la
ONU). Por el otro, la defensa de sus intereses en los organismos multilaterales
de crédito (con un rol central en la Ronda de Doha de la OMC, pero también
en el FMI y el BM) y a nivel bilateral, con la mayor variedad posible de socios.
4. Pragmatismo y americanización de la política exterior
El Brasil post-Lula y, más especícamente, el que emanó del segundo
mandato de Dilma (cuando los casos de corrupción se visibilizaron y la
inercia en política exterior se consolidó) representó un claro n de ciclo. En
este periodo, la narrativa exitosa se tornó dramática a la hora de tener que
plantar cara a dos frentes complejos. Por un lado, las revueltas domésticas, que
marcaron los límites de una ya endeble alianza en el poder, gestadas en 2013
a raíz de la subida del precio del transporte público en São Paulo. Por el otro,
la participación del país en eventos internacionales de peso, donde pasó a ser
escrutado por la opinión pública mundial, como en la Copa del Mundo de 2014
o las Olimpiadas de 2016.
La conjugación de una profunda crisis del modelo de desarrollo petista,
derivada del colapso nanciero internacional de 2008, con la crisis político-
institucional doméstica, tuvo un impacto nuclear en la autopercepción brasileña
y la capacidad para proyectar su imagen en el mundo. Este proceso se consolidó
en el primer mandato de Dilma Rousse de la mano de Antonio Patriota,
antiguo embajador en EEUU y muy lejos del cariz eminentemente político y
diplomático que ostentara Celso Amorim durante el gobierno de Lula.
Ante este ya de por sí complejo escenario, las diferencias con la gestión
previa se tradujeron en la impresión del sello personal de Dilma en la
profundización de un fuerte compromiso con los derechos humanos. Como
consecuencia, Itamaraty se vio obligado a afrontar las contradicciones de
la diplomacia presidencial de Lula con las propias de la nueva gestión,
concluyendo, así, la utopía de las buenas relaciones en la región (al aplicar la
cláusula democrática del MERCOSUR en Paraguay o al conceder asilo político
a un opositor boliviano, lo que tuvo como consecuencia el alejamiento de
Patriota del ministerio), con otros países del Sur Global (al congelar el acuerdo
con Irán o romper las relaciones diplomáticas con Indonesia) y con las potencias
globales (a través de la crítica implícita de la Responsibility while Protecting

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ante la intervención en Siria, o la crisis diplomática con EEUU producto del
espionaje de la NSA). Todo ello, de la mano de una mayor centralización en el
bloque BRICS (con el n de IBSA y la creación del New Development Bank),
pero cediendo a la vez terreno a Rusia y, sobre todo, a China.
Para el mandato que iniciaba en enero de 2015, no hubo señales de
cambio. En su discurso de toma de posesión, el nuevo Ministro de Relaciones
Exteriores, Mauro Vieira, señaló que la “línea principal” de la acción exterior
de la presidenta buscaba “consolidar el acceso de Brasil a todos los mercados,
ayudando a recibir inversiones siempre que sea posible”3. El entonces equipo
económico de Rousse apostaba así por mitigar el aislamiento de Brasil en
cuanto a su comercio exterior.
El movimiento ‘hacia afuera’ del gobierno Dilma Rousse coincidió con
una severa crisis política y económica en Brasil. En denitiva, las bases de la
proyección del país bajo la presidencia de Lula seguían en pie, pero sin el brillo
político ni el esplendor de la fase ascendente. En última instancia, las prioridades
se encontraban supeditadas a las imperantes necesidades para reactivar la
economía brasileña y generar conanza en los mercados internacionales, tras
los casos de corrupción del Lava Jato y la perniciosa imagen de inestabilidad
sociopolítica y desmoronamiento proyectados a la opinión pública mundial.
La pérdida de apoyo político y social coadyuvó al proceso de impeachment
de la presidenta y la consecuente asunción de su vicepresidente, Michel Temer,
como nuevo inquilino del Planalto. Esta nueva etapa se vio marcada por un
reforzamiento de esa política exterior economicista y reduccionista, focalizada
en utilizar la diplomacia como palanca comercial, al mismo tiempo que
implicaba un nuevo acercamiento a EEUU. En lo referente a la región, la nueva
administración articuló sus prioridades alrededor del refuerzo de la dimensión
económica del Mercosur (con un énfasis en el fortalecimiento de acuerdos con
la Alianza del Pacíco y la UE); el abandono de los esfuerzos de integración
sudamericanos (materializado en la suspensión de Brasil en UNASUR); y el
aislamiento diplomático de Venezuela (Casarões 2020: 103).
En concreto, la estrategia de sus ministros de exteriores (José Serra y
Aloysio Nunes) consistió en defender internacionalmente la legitimidad de la
gestión, a la vez que desmontar el diseño de política exterior tejido a lo largo del
gobierno del PT, aduciendo una supuesta desideologización de las relaciones
exteriores. Esta actitud se tradujo en una ambigua propuesta, que alternó el
retorno a los círculos multilaterales clásicos, como la petición de ingreso a
la OCDE, con la continuidad en la participación en círculos multilaterales
alternativos, como BRICS e IBSA.
3 Disponible en la web de Itamaraty (Discurso del Ministro Mauro Vieira con ocasión de la
ceremonia de traspaso de cargo del Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores – Brasilia, 2 de
enero de 2015). Consultado el 30/05/2020.

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Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48.
Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 211-234. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.10
Todos estos factores se combinaron paulatinamente, dejando a Itamaraty
sumergido en una profunda crisis de identidad. Como corolario, la antesala de
las elecciones presidenciales de 2018 tuvo lugar en el marco de un alto nivel
de incertidumbre e inestabilidad política reejada en los casos generalizados de
corrupción, los bandazos del PMDB, la caída del PSDB, la persecución al PT y
la irrupción de outsiders. La radiografía de las apuestas de política exterior en
este contexto de ascenso bolsonarista adelantaba con ello un complejo panorama
de interacción de actores: (i) por un lado, los autonomistas, que se alejaban del
poder; (ii) a su lado, los institucionalistas pragmáticos, convencidos de que con
un presidente como Bolsonaro seguirían marcando la pauta en Itamaraty, toda
vez que ya se vislumbraba a Paulo Guedes como previsible superministro de
Economía; y furtivamente, (iii) los americanistas, que conaban en reforzar su
posición de la mano del controvertido gurú presidencial, Olavo de Carvalho.
5. Consideraciones nales
A lo largo de este artículo, nuestro discurrir por los designios de Brasil
en el escenario mundial nos permitió subrayar una interacción constante entre
dos factores. Por un lado, las ambiciones estructurales, en virtud de las cuales
Brasil aspira a aumentar su rol internacional, a veces incluso en detrimento de
la región. Por el otro, las decisiones agenciales, moduladas por las narrativas
ideacionales de política exterior conguradas a partir de procesos políticos,
sociales y económicos históricos; las estructuras institucionales y burocráticas;
las idiosincrasias de los diferentes líderes –à la Danese– y su compromiso con
la proyección internacional de Brasil.
Precisamente, las tres cosmovisiones identicadas cohabitan y redenen
las prioridades de política exterior brasileña en virtud de las correlaciones de
fuerzas al interior del país, así como las condiciones estructurales que determinan
el relato dominante en el escenario internacional. Es en este “juego” en el que
hemos detectado diferentes matices a lo largo de la historia, donde podemos
subrayar los momentos de mayor apuesta por la autonomía (las administraciones
de Quadros, Goulart, Geisel y Lula), las distintas variantes de americanismo
(desde posturas pragmáticas, como las de Rio Branco o Vargas, hasta otras
de carácter ideológico, con Dutra, Castello Branco o Collor de Mello), y el
arraigo y auge de los institucionalistas pragmáticos (fundamentalmente, bajo el
gobierno de Cardoso, pero también durante el gobierno de Rousse y Temer).
En este sentido, aunque la Constitución brasileña recoja ciertos principios
de política exterior desde 1988, sus diferentes interpretaciones motivan que
su implementación provoque desarrollos diametralmente antagónicos. Así,
el relato de la pretendida continuidad de Itamaraty es más un ejercicio de

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autonomistas, institucionalistas pragmáticos y americanistas en Itamaraty
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nation branding para proyectarse como profesionalizado y previsible, pero su
despliegue es susceptible de ser redirigido desde el Planalto. Como se apuntó
en el inicio, la política exterior brasileña no debe ser entendida sino como
una política pública más, condicionada por el interés nacional y los valores; y
por tanto moldeable por las sucesivas administraciones en aras a perseguir el
desarrollo nacional.
A la postre, más allá de la evidente voluntad de retornar al bandwagoning
americanista impulsada desde el Planalto (el presidente, su hijo Eduardo, su
asesor en política internacional Martins y su ministro de relaciones exteriores
Araújo), esta caracterización de la política exterior como política pública
permite matizar la situación actual. En este sentido, la resistencia ante un
americanismo puro desde cierto institucionalismo pragmático se ha hecho
palpable al interior mismo del gabinete de gobierno (fundamentalmente,
a través del vicepresidente Mourão, o la ministra de agricultura Cristina), y
la carencia de apoyos entre las distintas familias de poder en Itamaraty4 han
limitado los efectos de la diplomacia presidencial. Sin embargo, ello no permite
escapar a la evidente transformación de las prioridades de política exterior
brasileña acaecidas a lo largo de la última década. Como apuntan Caballero &
Crescentino (2020) este actuar en el contexto internacional implica una doble
ruptura, tanto estructural como agencial, con respecto a las líneas de política
exterior brasileña. Ruptura estructural por enmarcarse en un escenario de
cambio sistémico de crisis del modelo de globalización, que toma cuerpo con
la crisis nanciera internacional de 2008, y que la crisis del Covid19 no hace
sino ahondar, profundizar y acelerar. Y ruptura agencial, por el propio proceder
sui generis desde el gobierno brasileño, contrario a los cánones diplomáticos
arraigados en Brasilia desde larga data.
Así, este análisis ha procurado enfatizar los rasgos denitorios y la reexión
crítica, con el objetivo de trazar una genealogía de las ideas e instituciones que
dan fundamento a la arquitectura de la política exterior brasileña. A su vez, esta
caracterización permite desmiticar la idea de continuidad, a la vez que matizar
las transformaciones coyunturales: el tiempo produce cambio, y la política
exterior brasileña, encarnada en Itamaraty, cambia en función de los actores
decisores, así como en función de las condiciones de posibilidad en el contexto
global. Es en este marco en el que autonomistas, institucionalistas pragmáticos
y americanistas pugnan por marcar su camino.
4 La llamada triple B (Buey, Biblia y Bala): la primacía capitalista de los terratenientes del
agronegocio, el conservadurismo de las pujantes iglesias evangélicas y la mano dura de las fuerzas
de seguridad.

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