Peticiones y quejas de las personas presas. Un primer acercamiento desde la normativa penitenciaria

Abstract

En este artículo queremos analizar la regulación del régimen de peticiones y quejas que la normativa penitenciaria pone a disposición de las personas presas. Se trata de un primer acercamiento que sirva para realizar el encuadre normativo del tema y como introducción teórica al más amplio estudio empírico que se está desarrollando. Para ello, en primer lugar, describiremos brevemente los derechos reconocidos en el ámbito penitenciario, entre los que se encuentra la posibilidad de realizar peticiones y quejas. A continuación describiremos la regulación de los instrumentos internacionales que nos afectan y el mecanismo de peticiones y quejas establecido en la LOGP y en el RP, su regulación, el ámbito objetivo, los procedimientos y los órganos competentes. Por último, trataremos de realizar algunas conclusiones y propuestas de mejora.

Full text

4.2021
Salvador Cutiño Raya
Universidad Pablo de Olavide
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Peticiones y quejas de las personas presas
Un primer acercamiento desde la normativa
penitenciaria
Sumario
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En este artículo queremos analizar la regulación del régimen de peticiones y
quejas que la normativa penitenciaria pone a disposición de las personas presas.
Se trata de un primer acercamiento que sirva para realizar el encuadre normativo
del tema y como introducción teórica al más amplio estudio empírico que se está
desarrollando. Para ello, en primer lugar, describiremos brevemente los derechos
reconocidos en el ámbito penitenciario, entre los que se encuentra la posibilidad
de realizar peticiones y quejas. A continuación describiremos la regulación de los
instrumentos internacionales que nos afectan y el mecanismo de peticiones y
quejas establecido en la LOGP y en el RP, su regulación, el ámbito objetivo, los
procedimientos y los órganos competentes. Por último, trataremos de realizar
algunas conclusiones y propuestas de mejora.
Abstract
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This article analyses how requests and complaints of prisoners are regulated in
Spanish prisons. This study will help to frame these rules and will introduce the
theory behind ongoing empirical studies. Firstly, we describe prisoners’ rights in
Spanish prisons. Secondly, we describe the international regulations regarding
requests and complaints. Thirdly we focus on the requests and complaints
procedure established by the LOGP and the RP. Lastly, we present our findings
and recommendations.
Title: Requests and complaints of prisoners in Spanish prisons
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Palabras clave: quejas, peticiones, prisión, calidad de vida, derecho penitenciario
Keywords: complaints, requests, prison, quality of life, penitentiary law
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DOI: 10.31009/InDret.2021.i4.09
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309

4.2021
Recepción
10/08/2021
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Aceptación
04/10/2021
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Índice
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1. Introducción
2. Los derechos de las personas presas y sus garantías
2.1. Los derechos constitucionales y la relación de sujeción especial
2.2. Los derechos reconocidos en la legislación penitenciaria
3. Los instrumentos internacionales
3.1. Los estándares mínimos de Naciones Unidas
3.2. Las Reglas Penitenciarias Europeas
4. El mecanismo de peticiones y quejas en el Derecho penitenciario español
4.1. ¿De qué se pueden quejar las personas presas?
4.2. ¿A quién pueden dirigirse?
4.3. ¿Cuál es el procedimiento?
4.4. La intervención del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria
5. Conclusiones. Las peticiones y quejas como derecho y como garantía
5.1. ¿Dónde estamos?
5.2. La importancia de contar con un mecanismo de P+Q adecuado.
5.3. Algunas claves para un mecanismo realmente eficaz
5.4. Un primer esbozo para una propuesta
6. Bibliografía
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Este trabajo se publica con una licencia Creative Commons Reconocimiento-
No Comercial 4.0 Internacional
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1. Introducción
En este artículo queremos analizar la regulación del régimen de peticiones y quejas (en adelante,
P+Q) que la normativa penitenciaria pone a disposición de las personas presas. Se trata de un
primer acercamiento que sirva para realizar el encuadre normativo del tema y como introducción
teórica al más amplio estudio empírico que se está realizando.
La materia ha sido objeto de atención por la doctrina penitenciaria en muy contadas ocasiones
y, normalmente, para ocuparse de las problemáticas procesales que la confusa regulación del
procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria (en adelante, JVP) provoca.1 Sin
embargo, poco o nada se ha dicho sobre el recorrido de las peticiones y quejas de la población
reclusa en el interior de la Administración penitenciaria, sobre el contenido de estas o las formas
de interposición y resolución de las mismas.
En el ámbito internacional sí podemos encontrar estudios sobre los procedimientos para que la
población reclusa realice peticiones o reclamaciones sobre la vida en prisión, pudiendo destacar
los trabajos referidos al Reino Unido2 o a Estados Unidos3.
En nuestro Estado vamos contando cada vez más con investigaciones empíricas en prisión,
pudiendo destacar, entre las más recientes, las relacionadas con la percepción de la población
reclusa sobre su calidad de vida,4 el rol de los funcionarios5 o los factores de normalización y
reinserción6. Una recopilación de las más relevantes investigaciones podemos verla en MARTÍ con
algunas incorporaciones en CUTIÑO et al.7 De todas ellas podemos deducir factores o asuntos que
afectan o condicionan la vida en prisión, problemas que pueden preocupar a los internos y que
podrían motivar sus reclamaciones. Tal vez de los estudios más generales como los de RÍOS
 Para contactar con el autor: scutray@upo.es. El artículo forma parte del Proyecto de Investigación «Mecanismos
de Petición y Queja: Participación, Calidad de Vida y Legitimidad en Prisión PID2019-105042RB-I00», liderado
por la profesora Elena Larrauri Pijoan. Debo agradecer a la profesora Larrauri los consejos, revisiones e
inestimables aportaciones a este trabajo. Los errores que puedan contenerse son exclusiva responsabilidad del
autor.
1 SOLAR, El sistema penitenciario español en la encrucijada: una lectura penitenciaria de las últimas reformas penales, 2019,
pp. 179 ss.
2 BEHAN/KIRKHAM. «Monitoring, inspection and complaints adjudication in prison: the limits of prison
accountability frameworks», The Howard Journal of Crime and Justice 55(4), 2016, pp. 432-454; BIRKINSHAW. «The
Closed Society: Complaints Mechanisms and Disciplinary Proceedings in Prisons» Northern Ireland Legal Quaterly,
32, 1981, pp. 117-157; DOUGLAS. «Dealing with Prisoners’ Grievances» British Journal of Criminology, 24(2), 1984,
pp. 150-167.
3 BIERIE. «Procedural justice and prison violence: Examining complaints among federal inmates (2000–2007)»,
Psychology, Public Policy and Law, 19(1), 2013, p.15; CALAVITA/JENNES. «Inside the Pyramid of Disputes: Naming
Problems and Filing Grievances in California Prisons» Social Problems, 60(1), 2013, pp. 50-80.
4 RODRÍGUEZ-MENÉS/LARRAURI/GÜERRI. «Percepción de la calidad de vida en prisión. La importancia de una buena
organización y un trato digno.» Revista Internacional de Sociología, 76(2), 2018; POZO-CUEVAS/NAVARRO-
ARDOY/NAKAHIRA/CUTIÑO. «Cara a cara con la cárcel. La visión de los presos sobre sus condiciones de custodia y
resocialización en un centro penitenciario.» Encrucijadas. Revista Crítica de Ciencias Sociales, 16, 2018.
5 GÜERRI. De carceleros y ayudantes. El rol de los funcionarios de interior en los centros penitenciarios españoles, 2020.
6 CID/PEDROSA/NAVARRO. «La experiencia del encarcelamiento en España.» Revista de Derecho Penal y Criminología,
24, 2020, pp. 161-192.
7 MARTÍ, «El estudio de la calidad de vida en prisión, una revisión bibliográfica de la investigación en España y
principales planteamientos internacionales», InDret, 3, 2017, pp. 1-34; CUTIÑO et al., «Percepción de los internos
en prisión sobre sus relaciones con los funcionarios según el módulo de residencia.» Revista General de Derecho
Penal, 31, 2019.
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MARTÍN/CABRERA CABRERA o GALLEGO et al. son de los que más claramente podemos extraer temas
concretos que resultan relevantes en la vida de las personas presas.8 Sin embargo, ninguno de los
trabajos anteriores se dedica directamente a analizar los procedimientos disponibles en el ámbito
penitenciario para encauzar las reclamaciones y solicitudes de los internos ni específicamente al
mecanismo de P+Q previsto en la normativa. De la misma manera, salvo obras más generales
sobre Derecho penitenciario o manuales que realizan alguna referencia al tema,9 no conocemos
de la existencia de trabajos teóricos ni análisis jurídicos específicamente dirigidos a este
instrumento.
El proyecto de investigación en el que se inscribe el trabajo aquí presentado está dirigido al
estudio de estos mecanismos de petición y queja de la población penitenciaria desde distintas
perspectivas. En concreto, de manera sucinta, podríamos resaltar tres objetivos del mismo:
• Conocer cuáles son las peticiones y quejas que realiza la población reclusa, tratando de
describir, de esta forma, los aspectos que más preocupan o afectan a la vida en prisión.
• Analizar el funcionamiento del propio mecanismo de peticiones y quejas y las respuestas
de la Administración Penitenciaria.
• Estudiar la supervisión que lleva a cabo la jurisdicción de vigilancia penitenciaria de
estas respuestas administrativas a las peticiones y quejas presentadas.
Entendemos que el buen funcionamiento de estos mecanismos, la buena gestión de las
reclamaciones que realiza la población reclusa y una respuesta adecuada a las mismas podría
contribuir a una mejora de la percepción de la población sobre su calidad de vida y, por ello, de
la legitimidad, reduciendo los conflictos. Además, esto podría ayudar en la descongestión de la
jurisdicción de vigilancia penitenciaria al resolver las reclamaciones de las personas presas de
manera adecuada, ágil y eficaz.
El artículo intenta realizar una primera aproximación, que entendemos necesaria, a la normativa
penitenciaria. No estamos sólo ante una descripción legislativa a efectos informativos, sino que
resulta imprescindible presentar las contradicciones y la precariedad de esta regulación para
poder explicar los problemas que nos estamos encontrando al tratar de delimitar el objeto de
estudio, intentar obtener la información sobre estas peticiones y quejas y diferenciarlas de otros
procedimientos para exigir los derechos de las personas en prisión.
Dentro del marco de este proyecto de investigación y, en función de los objetivos descritos, ya se
ha publicado un primer trabajo sobre la supervisión de la prisión que nos señala el marco teórico
en el que queremos movernos10 y están pendientes de ser publicados algunos otros analizando el
contenido de las P+Q, las opiniones de los letrados que asisten a la población reclusa, la
percepción de los internos o la perspectiva de los JVP. El artículo actual trata de sistematizar la
regulación penitenciaria que pueda afectar a los instrumentos con los que cuenta la población
reclusa para realizar sus reclamaciones. Para ello, en primer lugar, describiremos brevemente los
derechos reconocidos en el ámbito penitenciario, entre los que se encuentra la posibilidad de
realizar peticiones y quejas. En el apartado tercero describiremos la regulación de los
8 RÍOS MARTÍN/CABRERA CABRERA, Mil voces presas, 1998; CABRERA CABRERA/RÍOS MARTÍN, Mirando el abismo. El
régimen cerrado, 2002; GALLEGO/CABRERA CABRERA/RÍOS MARTÍN/SEGOVIA, Andar 1km en línea recta, 2010.
9 CERVELLÓ, Derecho penitenciario, 4ª edición, 2016, pp. 182 ss.
10 LARRAURI, «La supervisión de la prisión. Derechos de los presos y calidad de vida», InDret, 3, 2021.
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instrumentos internacionales que nos afectan y en el cuarto nos centraremos en el mecanismo
de P+Q establecido en la LOGP y en el RP, su regulación, el ámbito objetivo, los procedimientos
y los órganos competentes. Por último, presentaremos algunas conclusiones y unas provisionales
propuestas de mejora.
2. Los derechos de las personas presas y sus garantías
2.1. Los derechos constitucionales y la relación de sujeción especial
El artículo 25.2 CE establece que las personas presas gozarán de todos los derechos reconocidos
en el texto constitucional excepto los que puedan verse afectados por el contenido del fallo
condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. No es este el lugar para un análisis más
profundo del contenido de este precepto ni de sus implicaciones en el ámbito penitenciario,
aunque es necesario hacer algunas rápidas consideraciones.
En principio, la población reclusa tiene reconocidos sus derechos constitucionales de manera
parecida al resto de la sociedad. Como dice la propia Exposición de Motivos de la LOGP, «el
principio inspirador del cumplimiento de las penas privativas de libertad será la consideración
de que el interno es sujeto de derechos y no se halla excluido de la sociedad, sino que continúa
formando parte de la misma». Por ello, se reconocen una serie de derechos que la Administración
penitenciaria tiene el deber de tutelar y garantizar. De ahí la importancia de que esta
Administración cuente con instrumentos para realizar dicha labor de tutela y garantía,
supervisando que estos derechos son respetados. Como hemos visto, el art. 25.2 CE tan solo
señala tres posibles límites a este reconocimiento de derechos: el contenido del fallo, el sentido
de la pena y la ley penitenciaria. De la interpretación que hagamos del contenido de estas tres
indicaciones (sobre todo de la segunda de ellas, de carácter más subjetivo) va a depender en gran
medida la mayor o menor extensión que demos al estatus jurídico del interno, a la protección de
sus derechos y, por tanto, a sus posibilidades de reclamación o impugnación. El art. 3.1 LOGP
describe esta fuente de limitación de los derechos como aquellos que sean incompatibles con el
objeto de la detención o el cumplimiento de la condena.
La interpretación jurisprudencial ha usado estos términos para incluir como límites a los
derechos de la población reclusa razones como la defensa del orden, la necesidad de prevenir
delitos o el interés del tratamiento penitenciario, entre otros.11 A esto habría que añadir el
concepto de «derechos de aplicación progresiva, desarrollado por el TC para justificar la
inefectividad ¿temporal? de ciertos derechos12 y, con mayor repercusión en nuestro objeto de
estudio, la «relación de sujeción especial».13 Nuestro TC ha entendido que esta es la naturaleza
jurídica de la relación que se establece entre la población interna y la Administración
penitenciaria, a pesar de que nada se dice en nuestra normativa sobre el particular. Ello ha sido
11 RIVERA, La devaluación de los derechos fundamentales de los reclusos: la construcción de un ciudadano de
segunda categoría, 1997.
12 Ver, por ejemplo, la STC 17/1993, de 18 de enero, en lo que se refiere al derecho al trabajo reconocido también
en el art. 25.2 CE.
13 LASAGABASTER, Las relaciones de sujeción especial, 1994; SOLAR, «Análisis de dos resoluciones revolucionarias.
Las SSTC de 27 de enero y 10 de febrero de 2020», La Ley Penal, 144, 2020, pp. 1-20.
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así desde sus primeras sentencias14 hasta las más actuales15 y va a afectar en el ámbito
penitenciario tanto al principio de legalidad como al ejercicio de los derechos y sus mecanismos
de protección y garantía.
A todas estas razones deberíamos añadir la existencia de un derecho procesal escaso y confuso y
la propia realidad de los centros penitenciarios. Todo esto justifica que algunos autores hablen
de la construcción jurídica de un ciudadano de segunda categoría.16 Esta situación conforma uno
de los factores más importantes (tal vez el propio marco en el que se mueven todos los demás)
para la restricción de derechos y el descuido de los intereses de la población reclusa, así como la
precariedad de los mecanismos de defensa y queja.
2.2. Los derechos reconocidos en la legislación penitenciaria
Además de los derechos establecidos constitucionalmente, la normativa penitenciaria también
reconoce expresamente una serie de derechos para las personas internas en establecimientos
penitenciarios. La LOGP no contiene ningún Título específico para este tema, aunque en el Título
preliminar podemos ver algunas referencias y, de la lectura del resto del texto, podríamos ir
deduciendo una serie de derechos e intereses que deberían formar parte del estatus jurídico de la
persona privada de libertad.
Así, del reconocimiento de la finalidad resocializadora (art. 1) y, de manera más clara, de la
afirmación de que «La actividad penitenciaria se ejercerá respetando, en todo caso, la
personalidad humana de los recluidos y los derechos e intereses jurídicos de los mismos no
afectados por la condena (…)» (art. 3) se derivarían una serie de consecuencias relacionadas con
la necesidad de mantener unos estándares mínimos de calidad de vida en prisión, de
reconocimiento de derechos e intereses o de protección de la dignidad. Estas se vincularían, de
una manera al menos instrumental, con la necesidad de disponer de una serie de mecanismos
que aseguren que la población reclusa pueda exigir el cumplimiento de estos mínimos, pueda
quejarse por las situaciones o decisiones administrativas que les afecten o solicitar la mejora de
sus condiciones para conseguir un reconocimiento pleno de sus derechos.
En este mismo Título preliminar, se reconoce en el art. 3.2 que «Los internos podrán ejercitar los
derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, sin exclusión del derecho de
sufragio, salvo que fuesen incompatibles con el objeto de su detención o el cumplimiento de la
condena». Se realiza aquí un reconocimiento genérico a todos los derechos de forma similar a
como hemos visto en el texto constitucional, con una redacción algo diferente y, a nuestro juico,
más precisa aunque aún necesitada de concreción en lo que se refiere a la posibilidad de
14 Ver SSTC 120/1990, 137/1990 y 67/1991.
15 En la STC 6/2020 de 27 de enero, en la que se analiza la libertad de expresión e información de un interno al que
se denegó la comunicación con un periodista, se identifican los límites que hemos visto del art. 25.2 con la
existencia de una relación de sujeción especial (F.J. 3.A) aunque ya sí se reconoce que debe existir una previsión
legal que sirva de base para la limitación de estos derechos (FJ, 3.A.b). Las consecuencias de esta sentencia en la
forma de entender la relación de sujeción especial pueden verse en SOLAR, «Análisis de dos resoluciones
revolucionarias. Las SSTC de 27 de enero y 10 de febrero de 2020», La Ley Penal, nº144, 2020, pp. 1-20.
16 RIVERA. La devaluación de los derechos fundamentales de los reclusos: la construcción de un ciudadano de segunda
categoría, 1997.
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establecer límites17. Además, también en este artículo y en el sexto se reconocen algunos
derechos concretos, lo que parece otorgarles un significado especial dentro de todo el catálogo:
«vida, integridad y salud» (art. 3.4), «ser designado por su propio nombre» (art. 3.5) y no ser
«sometido a malos tratos de palabra o de obra» (art. 6).
El Reglamento Penitenciario (RP) es más claro y directo en el asunto. Dentro del Título I
«Disposiciones Generales», recoge un Capítulo II expresamente dirigido a los «Derechos y
deberes de los internos. Así, el art. 4, tras indicar en su primer apartado que «la actividad
penitenciaria se ejercerá respetando la personalidad de los internos y los derechos e intereses
legítimos de los mismos no afectados por la condena (…)», en su apartado 2 nos ofrece un listado
de los derechos que «tendrán» las personas reclusas. Podemos ver contemplados expresamente
el derecho a la vida, integridad y salud (a), el derecho al respeto a la dignidad y la intimidad (b),
el derecho al ejercicio de los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales (c) y el
derecho a un trabajo remunerado (f), todos ellos ya reconocidos directamente por la
Constitución18. En las siguientes letras del art. 4.2 RP se recogen otra serie de derechos que,
aunque en algunos casos podamos relacionar con otros intereses protegidos
constitucionalmente, no son propiamente derechos fundamentales sino creados por el propio
legislador penitenciario. De cualquier manera, ello no debería privarles de fuerza ni ser
devaluados a simples beneficios de concesión discrecional por parte de la Administración, como
sucede en ocasiones.
Aquí encontramos los siguientes:
d) Derecho de los penados al tratamiento penitenciario y a las medidas que se les programen con el
fin de asegurar el éxito del mismo.
e) Derecho a las relaciones con el exterior previstas en la legislación.
g) Derecho a acceder y disfrutar de las prestaciones públicas que pudieran corresponderles.
h) Derecho a los beneficios penitenciarios previstos en la legislación.
i) Derecho a participar en las actividades del centro.
j) Derecho a formular peticiones y quejas ante las autoridades penitenciarias, judiciales, Defensor
del Pueblo y Ministerio Fiscal, así como a dirigirse a las autoridades competentes y a utilizar los
medios de defensa de sus derechos e intereses legítimos a que se refiere el capítulo V del Título II de
este Reglamento.
k) Derecho a recibir información personal y actualizada de su situación procesal y penitenciaria.
17 Podríamos entender que, en el reconocimiento a los derechos políticos, se incluiría el de petición individual y
colectiva (art. 29 CE) aunque al hacer, como veremos, el art. 4.2 j RP una referencia explícita al derecho a formular
peticiones y quejas, podríamos pensar que el mundo penitenciario estaría excluido del ámbito de aplicación de la
Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, en virtud del art. 3 que establece
que «No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el
ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley.»
Aunque, como veremos, no existe un procedimiento correctamente desarrollado en la legislación penitenciaria,
podríamos entender que el derecho de petición de las personas presas puede ejercerse a través de los trámites
establecidos en esta normativa propia y no en aplicación directa del derecho de petición constitucional.
18 El derecho a la vida, a la integridad y a la salud se reconoce en el art. 15 CE, la dignidad de la persona se reconoce
como un fundamento del orden político en el art. 10 CE, el derecho a la intimidad en el art. 18 CE, el derecho al
trabajo remunerado y a los beneficios de la Seguridad Social se reconoce para las personas privadas de libertad en
el propio art. 25.2 CE y la referencia a los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales la
entendemos referida al resto de derechos de este tipo reconocidos a lo largo del texto constitucional.
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Como vemos, el art. 4.j. RP reconoce el derecho a formular peticiones y quejas ante las
autoridades penitenciarias, judiciales, Defensor del Pueblo y Ministerio Fiscal, así como a
dirigirse a las autoridades, y remite al Capítulo V «Información, quejas y recursos», del Título II
«De la organización general», para su regulación19.
En resumen, contamos con un catálogo de derechos, con la afirmación de que los internos son
sujetos de derecho en plenitud de condiciones y siguen formando parte de la sociedad (aunque
con las restricciones legales que hemos mencionado) y contamos entre estos derechos con uno
específico para peticionar o reclamar a las autoridades competentes en defensa de sus derechos
e intereses legítimos. El procedimiento para poner en marcha estos instrumentos de defensa
sería, en principio, el regulado en el Capítulo V del Título II RP.
Por último, en el extenso Título II de la LOGP referido al régimen penitenciario, encontramos un
Capítulo VII llamado «Información, quejas y recursos» aunque de contenido muy reducido. Así,
en el art. 50 se reconoce este derecho: «Los internos tienen derecho a formular peticiones y
quejas relativas a su tratamiento o al régimen del establecimiento ante el Director o persona que
lo represente» (art. 50.1) y se realizan algunas indicaciones procedimentales, como veremos más
adelante. Por tanto, también se regula un instrumento para la protección de estos intereses
además de la creación del JVP a la que se dedica un título completo (Título V, arts. 76 y ss.) y que
se configura en nuestro sistema penitenciario como el elemento clave en la defensa de los
derechos de la población reclusa y la supervisión de la actuación administrativa.
Por consiguiente, aparece claramente consagrado en nuestra normativa la existencia de un
derecho de las personas presas a formular peticiones y quejas a las autoridades sobre asuntos de
su competencia. Además, se trata de un «derecho instrumental» que permite hacer valer el resto
de los derechos de los presos, lo que hace que su estudio sea especialmente relevante para
determinar cuáles son los asuntos que más interés o preocupación despiertan en la población
reclusa y como de eficaz es la defensa de los derechos reconocidos legalmente.
3. Los instrumentos internacionales
Las P+Q se reconocen como derecho, no solo en la LOGP y en el RP sino también en la normativa
internacional. Podemos encontrar este reconocimiento en varios instrumentos internacionales
firmados por España pero vamos a detenernos en el análisis y la evolución de los dos más
relevantes, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, que constituyen unos
estándares mínimos fijados por Naciones Unidas a nivel mundial, y las Reglas Penitenciarias
Europeas que se circunscribirían al ámbito de los países del Consejo de Europa. Posteriormente,
tendríamos que comprobar si nuestra normativa interna cumple satisfactoriamente con estos
estándares internacionales.
19 Al usar la expresión «así como» y la conjunción «y» entre la referencia a las peticiones y quejas y la referencia a
la posibilidad de utilizar los medios de defensa de sus derechos e intereses legítimos», podría parecer que la
remisión al capítulo V del Título II solo se aplicara a estos últimos y que estamos ante dos derechos diferentes que
necesitan procedimientos específicos. Sin embargo, la regulación de este capítulo, que se refiere a las peticiones
y quejas expresamente, restaría sentido a esta interpretación literal, por lo que debemos achacarlo a un simple
problema de redacción.
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3.1. Los estándares mínimos de Naciones Unidas
En las originales Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, aprobadas por el Consejo
Económico y Social en el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente en 1955, ya se contenía un apartado de Información y derecho a queja
de los reclusos que incluía las reglas 35 a 3920. En la regla 35 se regulaba el derecho de los internos
a recibir información escrita sobre el régimen y las reglas disciplinarias, así como «los medios
autorizados para informarse y formular quejas». La regla 36 recogía específicamente el derecho a
presentar peticiones y quejas:
36.1) Todo recluso deberá tener en cada día laborable la oportunidad de presentar peticiones o quejas
al director del establecimiento o al funcionario autorizado para representarle.
36.2) Las peticiones o quejas podrán ser presentadas al inspector de prisiones durante su inspección.
El recluso podrá hablar con el inspector o con cualquier otro funcionario encargado de inspeccionar,
sin que el director o cualquier otro recluso miembro del personal del establecimiento se hallen
presentes.
36.3) Todo recluso estará autorizado para dirigir por la vía prescrita sin censura en cuanto al fondo,
pero en debida forma, una petición o queja a la administración penitenciaria central, a la autoridad
judicial o a cualquier otra autoridad competente.
36.4) A menos que una solicitud o queja sea evidentemente temeraria o desprovista de fundamento,
la misma deberá ser examinada sin demora, dándose respuesta al recluso en su debido tiempo.
Así, podemos ver que se preveían tres instrumentos diferenciados para hacer llegar las
reclamaciones. En primer lugar, la oportunidad de presentar P+Q en un procedimiento interno
del propio establecimiento penitenciario, pudiendo dirigirse el interno al director del centro o al
funcionario que lo represente (36.1). Una segunda herramienta sería acudir al inspector de
prisiones durante las inspecciones que se realicen (36.2). Este mecanismo de supervisión,
previsto en la regla 55, sería el encargado de inspeccionar regularmente los establecimientos y
servicios penitenciarios y velar por que estos se conduzcan conforme a la normativa y con la
finalidad de alcanzar sus objetivos21. Es decir, estaba previsto un mecanismo de supervisión de la
actividad penitenciaria que constituiría otra forma de protección y defensa de los derechos de las
personas presas pero al que, además, se podrían dirigir directamente P+Q en el curso de sus
periódicas inspecciones. En tercer lugar, también se prescribía que se autorizara a la población
reclusa a dirigir directamente sus P+Q a la administración penitenciaria central, a la autoridad
judicial o a cualquier otra autoridad competente (36.3). Por tanto, y siempre que se respetaran
los requisitos formales, el interno debía tener acceso a otras autoridades de control y supervisión
más allá de los órganos internos del establecimiento penitenciario. En este caso se establecía
además que no podía haber «censura en cuanto al fondo», por lo que podía elevarse a estas
autoridades cualquier reclamación sobre cualquier tema y (se entiende que) los órganos o
personas que la recibieran deberían haberla remitido a estas autoridades sin posibilidad de
controlar el asunto en concreto al que se hubiese referido.
20 https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/treatmentofprisoners.aspx
21 «55. Inspectores calificados y experimentados, designados por una autoridad competente, inspeccionarán
regularmente los establecimientos y servicios penitenciarios. Velarán en particular por que estos establecimientos
se administren conforme a las leyes y los reglamentos en vigor y con la finalidad de alcanzar los objetivos de los
servicios penitenciarios y correccionales.»
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El esquema básico de esta regulación ha sido mantenido hasta la actualidad y replicado en otros
instrumentos internacionales, aunque el sistema ha ido actualizándose y desarrollándose más
detalladamente. Las Reglas Mandela introducen algunas novedades incluyendo en el apartado
Información y derecho de queja de los reclusos cuatro reglas en vez de la dos anteriores y haciendo
referencia a esta temática en otros lugares22. Ya en el propio preámbulo, la Asamblea General
dice: «Teniendo presente que, en su resolución 68/190, tomó en consideración las
recomendaciones del Grupo de Expertos relativas a aquellas cuestiones y reglas de las Reglas
Mínimas que se habían seleccionado para su posible revisión, en las siguientes esferas», citando
en su apartado g) «Las quejas y las inspecciones independientes (reglas 36 y 55)». Es decir,
precisamente la materia que estamos tratando es una de las que se subrayan como relevantes
para la revisión de las Reglas. Vemos, además, que ya en los primeros artículos, dentro del
apartado de «Gestión de los expedientes de los reclusos», se incluye una referencia de gran
importancia al tema que nos ocupa, estableciendo la Regla 8 que «En el sistema de gestión de los
expedientes de los reclusos se consignará la información siguiente, según proceda, durante el
período de reclusión: d) Peticiones y quejas, incluidas las denuncias de tortura u otros tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes, a menos que sean de naturaleza confidencial». Esta
mención no aparece en nuestra normativa penitenciaria interna por lo que habrá que comprobar
a lo largo de nuestra investigación si es respetada en la práctica de nuestro sistema penitenciario.
El grueso del contenido de la materia se regula en las Reglas Mandela de la siguiente forma:
Regla 54
Todo recluso recibirá con prontitud, en el momento de su ingreso, información escrita acerca de lo
siguiente:
a) La legislación penitenciaria y el reglamento penitenciario aplicable;
b) Sus derechos, incluidos los métodos autorizados para informarse, el acceso a asesoramiento
jurídico, incluso por medio de programas de asistencia jurídica, y los procedimientos para formular
peticiones o quejas;
c) Sus obligaciones, incluidas las sanciones disciplinarias aplicables;
d) Toda otra cuestión necesaria para su adaptación a la vida en prisión.
Regla 56
1. Todo recluso tendrá cada día la oportunidad de presentar peticiones o quejas al director del
establecimiento penitenciario o al funcionario penitenciario autorizado a representarlo.
2. Las peticiones o quejas podrán presentarse al inspector de prisiones durante sus inspecciones. El
recluso podrá hablar libremente y con plena confidencialidad con el inspector o con cualquier otro
funcionario encargado de inspeccionar, sin que el director ni cualquier otro funcionario del
establecimiento se hallen presentes.
3. Todo recluso estará autorizado a dirigir, sin censura en cuanto al fondo, una petición o queja sobre
su tratamiento a la administración penitenciaria central y a la autoridad judicial o cualquier otra
autoridad competente, incluidas las autoridades con facultades en materia de revisión o recurso.
4. Los derechos a que se refieren los párrafos 1 a 3 de esta regla se extenderán al asesor jurídico del
recluso. Cuando ni el recluso ni su asesor jurídico puedan ejercerlos, se extenderán a un familiar del
recluso o a cualquier otra persona que tenga conocimiento del caso.
22 Resolución aprobada por la Asamblea General el 17 de diciembre de 2015. Puede consultarse en:
https://undocs.org/es/A/RES/70/175.
318

InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
Regla 57
1. Toda petición o queja se examinará cuanto antes y recibirá una pronta respuesta. Si la petición o
queja es desestimada, o en caso de retraso injustificado, el interesado tendrá derecho a presentarla
ante un juez u otra autoridad.
2. Se contará con salvaguardias que garanticen a los reclusos la posibilidad de presentar peticiones
o quejas de forma segura y, si así lo solicita el interesado, confidencial. Ni el recluso ni las personas
mencionadas en el párrafo 4 de la regla 56 quedarán expuestos a represalias, intimidación u otras
consecuencias negativas por haber presentado una petición o queja.
3. Las denuncias de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes se tramitarán
con prontitud y darán lugar a una investigación rápida e imparcial a cargo de una autoridad nacional
independiente de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 de la regla 71.
La regulación actual es más detallada que la anterior, pero mantiene sus ideas fundamentales; la
necesidad de disponer de mecanismos de presentación de P+Q incluyendo esa triple instancia:
instrumento interno del establecimiento, inspección (organismo periódico de supervisión) y
autoridades externas al centro, ya sea la propia administración penitenciaria central, la autoridad
judicial u otras autoridades competentes.
En el primer mecanismo vemos poco cambio más allá de la eliminación del término «laborable»
en los días en que se pueden presentar P+Q al director o al funcionario autorizado a representarle.
En el segundo mecanismo al que los internos pueden elevar sus P+Q, es decir, a los inspectores
cuando estén realizando esta labor de supervisión, se añaden los calificativos libremente y con
plena confidencialidad a sumar a la idea ya prevista de que estas reclamaciones puedan realizarse
sin que se halle presente otro personal penitenciario del centro. La tercera posibilidad para
realizar una P+Q sí ha sufrido alguna modificación más significativa en su regulación. Se sigue
manteniendo la referencia a la administración penitenciaria central, a la autoridad judicial y a
otras autoridades competentes, pero se hace una mención expresa a la inclusión, entre estas, de
las autoridades con facultades en materia de revisión o recurso. Por otro lado, se eliminan las
alusiones a cuestiones procedimentales («por la vía prescrita», «en debida forma») lo que, a
nuestro juicio, es una apuesta por la desformalización y por la flexibilidad de los trámites. Sin
embargo, en cuanto al ámbito material, se cita expresamente que se trate de cuestiones «sobre
su tratamiento» lo que puede generar dudas sobre si se está limitando el alcance de este
instrumento al control solo de determinados asuntos. De cualquier manera, se mantiene un
elemento imprescindible como es la imposibilidad de realizar una «censura en cuanto al fondo»,
lo que indica que debe existir algún tipo de instancia a la que puedan acudir los internos sin
posibilidad de que la cuestión sea filtrada por el propio centro.
La actualización de 2015 a través de estas Reglas Mandela contiene otras novedades importantes.
En la propia Regla 56, por ejemplo, se reconoce al asesor jurídico del recluso el derecho a
presentar estas P+Q y, si ninguno de estos dos pudiera, también al familiar del recluso e, incluso,
a cualquier otra persona que tenga conocimiento del caso (56.4). La extensión de las personas
con legitimación nos parece muy acertada pues cuestiones como la propia situación de privación
de libertad, el aislamiento de los establecimientos o las relaciones asimétricas de poder que se
dan en el medio penitenciario, entre otras, pueden limitar las posibilidades para la presentación
de la petición o queja por el interno afectado.
En la Regla 57 se desarrollan algunas ideas que también nos parecen acertadas. Se mantiene la
obligación de respuesta a las P+Q pero se ha eliminado el requisito de que esta «solicitud o queja»
no «sea evidentemente temeraria o desprovista de fundamento», que podía posibilitar el filtro de
319

InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
las autoridades penitenciarias. Ahora se establece que todas deberán ser «examinadas cuanto
antes» y recibir «una pronta respuesta» y, además, se prevé que, en caso de que sea desestimada
o que haya un retraso injustificado en la respuesta, se tenga el derecho a presentarla ante un juez
u otra autoridad (57.1). Es decir que, incluso en los supuestos en el que el mecanismo de
resolución sea exclusivamente administrativo, los Estados deben prever algún procedimiento de
revisión (entendemos que externo) para los casos de desestimación de las P+Q.
Además, el apartado segundo de esta misma Regla subraya la protección y posibilidad de
confidencialidad de la persona que presenta la petición o queja, instando a que se cuenten con
«salvaguardias que garanticen» una presentación segura y, si así se solicita, confidencial, y
obligando a que ninguna de estas personas sean objeto de represalias, intimidación u otras
consecuencias negativas. Se trata este de uno de los asuntos más importantes pues es la garantía
de que los mecanismos de P+Q funcionen eficazmente, la población reclusa tenga confianza en
ellos y los use para dar a conocer sus intereses o reclamar ante lo que perciban como
vulneraciones de derechos. Sin estas salvaguardias ningún mecanismo, por bien regulado que
esté, podrá ser eficaz en la protección de los derechos de los internos y en la mejora de su calidad
de vida.
Por último, la Regla 57.3 realiza una mención especial a las denuncias por torturas y otros tratos
o penas crueles, inhumanos o degradantes, exigiendo una tramitación pronta que dé lugar a una
investigación rápida e imparcial por una autoridad independiente, remitiendo a la regulación de
la Regla 71.1 y 2 que trata de las investigaciones independientes en estos y otros casos. La
gravedad de estos asuntos y la celeridad que requiere la respuesta exige una tramitación diferente
más allá de los mecanismos genéricos que queremos analizar en este trabajo.
El Manual de Buena Práctica Penitenciaria (en adelante, el Manual)23 realizado por Penal Reform
International para la interpretación de las reglas de 1955, «en un intento de explicar el significado
en la práctica diaria y en las políticas» de estas reglas, ya incluía muchas de estas novedades que
luego se han introducido en las actuales Reglas Mandela de 2015.24
En su sección II, «Debido proceso y quejas» se establecía, por ejemplo, que las palabras «temeraria»
y «desprovista de fundamento» de la Regla 36, «no están definidas y son, por lo tanto, arbitrarias»
(párrafo 12) ya que resulta «dañino para la integridad del trámite de quejas (…) y para la confianza
del recluso en este» la posibilidad de que los funcionarios desechen algunas quejas antes de ser
investigadas. Por tanto, el establecimiento penitenciario «debe considerar todas las quejas
presentadas por los presos, y los funcionarios deben considerar esto como parte de su
responsabilidad básica», siendo «particularmente importante que todas las quejas las investigue
un cuerpo de quejas independiente, el cual debe decidir si estas quejas son frívolas o infundadas»
(párrafo 17).
Además, también se recomienda animar a los reclusos «para que comuniquen a la administración
del recinto penal cualquier dificultad que tengan, asegurando que sus quejas se traten en forma
23 Hemos seguido aquí la versión de 1998 en español, traducida del original en inglés publicado por Penal Reform
International en 1997, realizada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos con apoyo del Ministerio
de Justicia de los Países Bajos.
24 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. Manual de Buena Práctica Penitenciaria. Implementación de
las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos, 1998, pp. 39 ss.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
seria», entendiendo que sería útil establecer un sistema participativo de los internos para generar
ideas para el funcionamiento del establecimiento (párrafo 14). La población presa debe tener
confianza para comunicarse con las autoridades del establecimiento, no debiendo ser
amedrentada ninguna persona para que no presente una queja, de manera que «el personal tiene
el deber de escuchar estas quejas en una atmósfera lo más relajada y amistosa posible» (párrafo
15). El miedo a las represalias es un importante freno a la interposición de quejas por parte de
los internos por lo que el Manual recuerda la importancia de que estos cuenten con vías
confidenciales para presentar sus reclamaciones y establece que es esencial, para asegurar la
confianza de los presos, que «puedan formular quejas escritas confidenciales a una persona o
institución independiente de la administración del recinto penal, como el defensor del
establecimiento, un juez o magistrado» (párrafo 16).
En este mismo Manual también se recomienda ampliar la legitimación para presentar quejas a
las familias, los abogados e incluso visitadores voluntarios de los centros u oenegés (párrafo 18),
así como informar a los internos de la posibilidad de realizar reclamaciones contra otros
profesionales, citando explícitamente abogados y profesionales de la salud, que no observen las
normas prácticas o éticas adecuadas (párrafo 19).
Por último, en el Manual se recogen una serie de indicaciones referidas al mecanismo que debe
tramitar las P+Q. Así, el párrafo 20 reconoce una interesante posibilidad ya que todas las quejas
no tienen por qué requerir una «consideración y respuesta formal». De manera que, en la práctica,
el propio personal del centro penitenciario podrá resolver la mayoría de estas reclamaciones a
través del cumplimiento de sus tareas cotidianas y pasar al director de la prisión las «quejas más
serias». El peligro de esta recomendación es nuevamente que sirva de filtro que inadmita de facto
las quejas, las deseche o las deje sin respuesta, aunque si dejamos abierta la posibilidad de elevar
la queja a otro órgano de revisión cuando el interno no la entienda resuelta adecuadamente,
parece que estamos ante un funcionamiento de sentido común25. Entiende también el grupo de
expertos que redacta esta guía que sería beneficioso ofrecer la posibilidad de elevar «quejas y
peticiones a agencias externas voluntarias y no-gubernamentales, en cuanto a temas sobre los
cuales el recinto penal es incapaz de ofrecer ayuda inmediata» (párrafo 21).
En el año 2018, esta misma organización, Penal Reform International, realizó otra Guía
Orientativa sobre la actualización de las Reglas de 2015 en la que podemos ver con mayor
desarrollo la importancia que se da a los mecanismos de peticiones y quejas26. En este caso, el
trabajo se produce en colaboración con el programa contra la tortura de la Oficina de
Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE27 y tras varias reuniones de expertos
y representantes de distintas oficinas de Naciones Unidas, el Comité de Prevención de la Tortura
del Consejo de Europa (CPT) y organizaciones de la sociedad civil, entre otras.
En esta Guía encontramos un interesante resumen de las razones por las que es importante para
un sistema penitenciario contar con un sistema efectivo de peticiones y quejas, una
identificación de los obstáculos que producen que los internos no realicen estas reclamaciones,
25 Si un interno, por ejemplo, realiza una reclamación sobre el mal funcionamiento de la calefacción en su módulo,
el funcionario encargado de tramitarla podría resolverla directamente enviando a alguien de mantenimiento para
que repare la avería.
26 https://www.penalreform.org/resource/guidance-document-on-the-nelson-mandela-rules/
27 https://www.osce.org/odihr
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
un análisis de las condiciones para tener un buen sistema de P+Q y, por último, una descripción
detallada y gráfica de un mecanismo con tres niveles de respuesta en función de la gravedad de
los asuntos tratados28.
Además, en este documento podemos ver dos ejemplos de experiencias que pueden servirnos de
guía. En primer lugar, las actuaciones del Prisons and Probation Ombudsman Institution (PPO) de
Inglaterra y Gales, a partir de una investigación realizada en 2015, para incrementar la remisión
de quejas a esta institución entre las mujeres y los jóvenes en prisión.29 Y, en segundo lugar, el
programa Peer Mentorship entre mujeres presas de Canadá en el que se asisten entre ellas para
hacer frente a sus problemas.30
En este mismo ámbito de Naciones Unidas, el Conjunto de Principios para la protección de todas
las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión también hace mención al derecho
de petición y queja de la población reclusa31. Así, tras afirmar en el Principio 13 que la autoridades
deberán informar a las personas en prisión de sus derechos y la manera de ejercerlos, establecen
en el Principio 19 que «los lugares de detención serán visitados regularmente por personas
calificadas y experimentadas nombradas por una autoridad competente distinta de la autoridad
directamente encargada de la administración del lugar de detención o prisión», reconociendo la
necesidad de contar con un mecanismo de inspección con el que las personas presas puedan
«comunicarse libremente y en régimen de absoluta confidencialidad» (19.2).
Sin embargo, será en el Principio 33 donde encontremos el derecho a presentar P+Q, aunque en
este caso se habla, en la versión oficial en español, de peticiones o recursos32. El contenido de
este principio es el siguiente:
1. La persona detenida o presa o su abogado tendrá derecho a presentar a las autoridades encargadas
de la administración del lugar de detención y a las autoridades superiores y, de ser necesario, a las
autoridades competentes que tengan atribuciones fiscalizadoras o correctivas una petición o un
recurso por el trato de que haya sido objeto, en particular en caso de tortura u otros tratos crueles,
inhumanos o degradantes.
28 El mecanismo que presenta PRI con un nivel informal para quejas cotidianas, otro más formal para
reclamaciones más serias y uno específico para las relacionadas con torturas o malos tratos, a nuestro juicio, no
es exactamente el sistema que sugieren las Reglas Mandela, aunque ambos son compatibles. PENAL REFORM
INTERNATIONAL. Guidance document on the Nelson Mandela Rules, 2018, pp. 31 ss.
29 PENAL REFORM INTERNATIONAL. Guidance document on the Nelson Mandela Rules, 2018, p. 33.
30 PENAL REFORM INTERNATIONAL. Guidance document on the Nelson Mandela Rules, 2018, p. 35.
31 Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988, puede consultarse en
https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/DetentionOrImprisonment.aspx
32 Como puede verse en https://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/DetentionOrImprisonment.aspx
en la versión en inglés se usa la misma denominación que hemos visto en otros instrumentos internacionales,
requests and complaints, es decir peticiones y quejas. La diferencia que veremos más adelante que realiza la
normativa española al usar el término «recurso» solo para determinados procedimientos judiciales puede
inducirnos a error cuando la traducción de estos instrumentos al español use este término, pero entendemos que
no hay una diferencia sustancial y estos mecanismos establecidos en la normativa internacional pueden referirse
tanto a unos como a otros. En definitiva, se trata de que las personas presas tengan acceso a un sistema para hacer
llegar sus reclamaciones o comunicar cualquier información, ya sea a las autoridades penitenciarias o judiciales,
independientemente del concepto usado. Para no generar más confusión, en este trabajo usaremos siempre la
denominación «peticiones y quejas» y dejaremos el término «recurso» solo para los casos en que nuestra
normativa penitenciaria usa esta denominación específica, dando una competencia especial al JVP. Mas adelante
veremos que en la traducción de otros instrumentos se usa el término «solicitud» en lugar de «petición».
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
2. Los derechos que confiere el párrafo 1 del presente principio, podrán ser ejercidos por un familiar
de la persona presa o detenida o por otra persona que tenga conocimiento del caso cuando ni la
persona presa o detenida ni su abogado tengan posibilidades de ejercerlos.
3. La petición o recurso serán confidenciales si así lo pidiere el recurrente.
4. Toda petición o recurso serán examinados sin dilación y contestados sin demora injustificada. Si
la petición o recurso fueren rechazados o hubiere un retraso excesivo, el recurrente tendrá derecho
a presentar una petición o recurso ante un juez u otra autoridad. Ni las personas detenidas o presas
ni los recurrentes sufrirán perjuicios por haber presentado una petición o recurso de conformidad
con el párrafo 1 del presente principio.
Como vemos, a pesar de la distinta denominación en español, estamos ante un mecanismo
similar al que estudiamos. La legitimación la tienen tanto la persona presa y su abogado como
los familiares o cualquier otra persona que tenga conocimiento. El ámbito objetivo se
circunscribe a cuestiones relacionadas con el trato recibido, aunque este concepto es tan amplio
que podría abarcar gran parte de la actividad penitenciaria. Se reconoce la posibilidad de realizar
la petición de manera confidencial y estas deberán ser examinadas sin dilación y obtener una
respuesta en un plazo adecuado. Además, también prevé este Principio que, en caso de que las
peticiones o recursos sean rechazados o hubiera un retraso excesivo, se tenga la posibilidad de
dirigirse a un juez y a otra autoridad, se entiende que externa o independiente del
establecimiento o de la autoridad a la que se dirigiera la primera petición o recurso, es decir, una
autoridad de revisión o control.
3.2. Las Reglas Penitenciarias Europeas
En el ámbito europeo también encontramos normas que recogen la necesidad de los sistemas
penitenciarios de contar con un trámite de resolución de las peticiones y quejas de las personas
presas. Ya en 1973, en el seno del Consejo de Europa, el Comité de Ministros adoptó la Resolución
(73) 5, de 19 de enero de 1973 con las reglas mínimas estandarizadas para el tratamiento de los
prisioneros, siguiendo la estela de las Reglas Mínimas de Naciones Unidas que, como se dice,
debían ser adaptadas a los cambios ocurridos en esos años y al punto de vista europeo.
Estas recogían un apartado, Information to and complaints by prisioners (reglas 35 y 36) donde se
trataba la materia aquí estudiada, que prácticamente reproducen las Reglas 35 y 36 de Naciones
Unidas, y también contaban ya en ese momento con un apartado dedicado a Inspection and control
con la regla 56, en la que se establecía la necesidad de contar con un sistema de supervisión e
inspección de las prisiones.
Ante los significativos cambios sociales y en el tratamiento y organización de las prisiones, el
Comité de Ministros del Consejo de Europa entiende necesario reformular las anteriores reglas y
adopta la Recomendación nº R (87) 3, de 12 de febrero de 1987, sobre las Reglas Penitenciarias
Europeas (en adelante RPE 1987), por primera vez llamadas de esta manera33. A pesar de que estas
reglas son más completas que las anteriores, en la materia que nos compete se observan pocos
cambios (más en el lenguaje utilizado que en el contenido). Así en las reglas 41 y 42, en el
apartado Information to, and complaints by, prisoners, se sigue recomendando ofrecer información
a los presos sobre el derecho a realizar peticiones y quejas y estableciendo las mismas tres vías
33 En el original en inglés, European Prison Rules, cuya traducción más acertada tal vez debiera ser Reglas Europeas
de Prisión.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
de hacerlas llegar: al director o funcionario autorizado (42.1), al inspector en el curso de una
inspección (42.2) y a la administración central, la autoridad judicial u otras autoridades (42.3).
Una novedad de las RPE 1987 es la eliminación de los ambiguos e indeterminados términos que
aparecían en la regla 36.4 («Unless it is obviously frivolous or groundless») que, como vimos en los
comentarios a las Reglas Mínimas de 1955, podrían servir de argumento para desechar quejas, no
tramitarlas o no responderlas de manera adecuada si, a juicio del funcionario que la recibe, fueran
infundadas. Ahora, en las RPE 1987 se establece la obligación de contestar a todas sin dilación
(Regla 42.4).
Estas reglas fueron reemplazadas por la Recomendación Rec(2006)2 del Comité de Ministros a los
Estados miembros sobre las Reglas Penitenciarias Europeas34, instrumento vigente en la
actualidad35 aunque con una última actualización en el año 2020, con cambios significativos en
nuestro objeto de estudio (en adelante, RPE)36. Ya en sus Principios Fundamentales se establece
que: «9. Todas las prisiones estarán sujetas a inspecciones gubernamentales regulares y al
control por parte de una autoridad independiente.» Se ha dividido la regulación de la información
y la de las P+Q, aunque en la primera no se cita expresamente la información sobre la posibilidad
de realizar solicitudes o quejas y tan solo se dice, genéricamente, que se informará de los
«derechos y obligaciones en prisión» (Regla 30.1).
El apartado Solicitudes y quejas37 recoge la Regla 70 con una regulación mucho más detallada que
los instrumentos anteriores38:
70.1 Los internos deberán tener la oportunidad de presentar, sin censura, peticiones o quejas al
director de la prisión o a otra autoridad del sistema penitenciario y a una autoridad judicial u otra
autoridad de control independiente y de apelación.
34 Adoptada por el Comité de Ministros el 11 de enero de 2006, a raíz de la 952 reunión de delegados de ministros.
Pueden consultarse en https://rm.coe.int/16804cc2f1
35 Una versión en castellano de estas reglas puede consultarse en:
http://cejfe.gencat.cat/web/.content/home/recerca/recce/Reglas_Penitenciarias_Europeas_Actualizacion_2020_E
S.pdf
36 Un análisis de los cambios más significativos de la nueva versión de las RPE en CUTIÑO, Reglas penitenciarias
europeas: un largo camino aún por recorrer disponible en: https://www.eldiario.es/andalucia/el-blog-de-
apdha/reglas-penitenciarias-europeas-camino-recorrer_132_6118898.html
37 Nuevamente en el original en inglés se siguen usando los términos requests y complaints. Aunque vemos que en
la traducción al español que hemos usado se habla de «solicitudes», vamos a seguir utilizando los términos
peticiones y quejas como hemos venido haciendo y como realiza nuestra normativa penitenciaria.
38 En la versión inicial de 2006 la Regla 70 establecía:
70.1 Los detenidos podrán presentar, de forma individual o como grupo, solicitudes o quejas al director de
la prisión o a cualquier autoridad competente.
70.2 Cuando la mediación parezca ser lo más apropiado, será el primer camino a tomar.
70.3 Cuando se deniegue una solicitud o se rechace una queja, se comunicarán los motivos al detenido,
que tendrá derecho a presentar un recurso ante una autoridad independiente.
70.4 No se castigará a un detenido por haber presentado una solicitud o una queja.
70.5 La autoridad competente tendrá en cuenta cualquier queja por escrito presentada por familiares de
un detenido cuando éstos consideren que se han violado los derechos del detenido.
70.6 Ningún representante jurídico ni ninguna organización de apoyo a detenidos podrá presentar una
queja en nombre de un detenido si éste no ha dado su consentimiento.
70.7 Los detenidos tendrán derecho a recibir asesoramiento jurídico sobre quejas y recursos así como
asistencia jurídica cuando los intereses de la justicia así lo requieran.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
70.2 Si un método informal para resolver la consulta o queja parece adecuado, será considerado en
primer lugar.
70.3 Cuando se haga una denuncia por maltratos u otras violaciones graves de los derechos humanos,
no se tendrán en consideración los métodos informales.
70.4 La información práctica sobre peticiones y procedimientos de denuncias se comunicará
eficazmente a todos los internos.
70.5 Las denuncias sobre muerte o malos tratos a la prisión deberán resolverse sin demora y tendrán
que ser investigadas con eficacia, de acuerdo con la regla 55.
70.6 Todas las solicitudes y quejas se tratarán lo antes posible y en el marco de un procedimiento
que garantice, en la medida de lo posible, la participación efectiva del preso.
70.7 En el caso de que su solicitud o denuncia sea rechazada, las razones de este rechazo se
comunicarán sin demora a los internos interesados. Si la decisión ha sido tomada por el director u
otra autoridad del sistema penitenciario, el interno deberá poder recurrir ante una autoridad judicial
u otra autoridad independiente de revisión y apelación.
70.8 Se pondrán en marcha medidas para que los internos puedan presentar solicitudes o quejas
confidencialmente, si así lo desean.
70.9 Los internos no estarán expuestos a ningún riesgo de castigo, represalia, intimidación,
venganzas u otras consecuencias negativas por haber presentado una solicitud o queja.
70.10 Los internos pueden presentar una solicitud o queja por sí mismos o a través de un
representante legal; tienen derecho a solicitar asesoramiento legal sobre los procedimientos de
denuncia y recurso y a recibir asistencia legal cuando los intereses de la justicia lo requieran.
70.11 Ninguna reclamación del representante legal o de una organización que defienda el bienestar
de la población reclusa podrá ser presentada en nombre de un interno si este se opone.
70.12 La autoridad competente tendrá en cuenta cualquier queja escrita de la familia de un interno
o de cualquier otra persona u organización que defienda el bienestar de los internos.
70.13 La autoridad penitenciaria competente guardará un registro de solicitudes y quejas
presentadas, respetando debidamente los principios de confidencialidad y seguridad.
La regulación actual, como vemos, tiene un extenso contenido, contando con 13 apartados, por
los 7 de la redacción de 2006, y con significativas novedades sobre todo en cuanto al mayor
detalle en algunos aspectos. Podemos observar varias novedades introducidas en esta
actualización. Así, y en sentido diferente a como hemos visto en las reglas de Naciones Unidas,
se reconoce de manera conjunta el derecho a presentar quejas al director u otras autoridades
penitenciarias y a las autoridades judiciales y otras autoridades independientes de control y
supervisión (Regla 70.1). En la redacción de 2006 solo se decía «a cualquier otra autoridad
competente», además de al director, sin entrar en más detalle. Quisiéramos destacar también una
omisión en esta regla y es que, en la versión de 2006, se reconocía la posibilidad de presentar
P+Q de manera colectiva, lo que podría ser un recurso interesante de defensa de los derechos de
los internos de un establecimiento, o de una sección de este, que se vieran afectados por la misma
problemática.
Las dos versiones hablan de priorizar los métodos informales de resolución (en el 2006 se citaba
expresamente la mediación) cuando parezca ser un medio adecuado (70.2), aunque en la nueva
redacción se excluye esta posibilidad para las denuncias por malos tratos u otras violaciones
graves (70.3).
Otra novedad sería la referencia expresa que se hace a que se comunique de manera eficaz a los
internos la información sobre las peticiones y los procedimientos de denuncia (70.4), obligación
que podría considerarse incluida en los genéricos deberes de información que tiene la
325

InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
administración penitenciaria pero que no está de más resaltar en este asunto en concreto, debido
a la importancia del mismo en la vida del interno.
Tampoco aparecía en 2006 la específica obligación a resolver sin demora y a realizar una
investigación eficaz de las denuncias por muertes o malos tratos (70.5) ni a que todas las P+Q
deban ser tratadas lo antes posible y con un procedimiento que garantice la participación del
interno (70.6).
Son aportaciones también de esta última versión de las RPE la necesidad de que existan medidas
para garantizar la confidencialidad (70.8) y la ampliación del ámbito de personas legitimadas
para la presentación de la queja, incluyendo al representante legal (70.10) y a otras personas u
organizaciones de defensa de los derechos de las personas presas (70.12), además de la ya
prevista anteriormente de los familiares. Como ya hemos dicho, estas posibilidades resultan
necesarias por los obstáculos que en ocasiones puede tener la persona afectada para realizar la
queja por sí misma.
Por otro lado, se da una redacción más detallada a la obligación de comunicar los motivos de las
denegaciones de las quejas, incluyendo que esta se haga sin demora, y al derecho a un recurso,
en el que ahora se especifica que pueda ser ante la autoridad judicial u otra autoridad
independiente de revisión y apelación (70.7). Esta reiteración de las posibilidades de acudir a vías
externas a la administración penitenciaria nos indica la importancia de que existan mecanismos
de control y revisión de la actuación administrativa y de su respuesta a las P+Q, suponiendo una
garantía necesaria para que el mecanismo sea efectivo.
Otra garantía para esta efectividad práctica se regula ahora también de manera más detallada.
Así, en las RPE 2006 solo se hablaba de no castigar al interno por presentar una queja (Regla 70.4)
y ahora se amplía a que no esté expuesto «a ningún riesgo de castigo, represalia, intimidación,
venganzas u otras consecuencias negativas». Aunque pudiera parecer una cuestión menor, la
ampliación a la propia exposición al riesgo y no solo a recibir efectivamente el castigo, así como
a cualquier otra consecuencia negativa de presentar la queja, supone un mensaje claro para
enfrentar las reticencias o miedos de la población reclusa a realizar solicitudes o reclamaciones
contra la administración o contra el proceder de algún funcionario en concreto.
Por último, querríamos señalar la obligación que se introduce en la Regla 70.13 de que la
autoridad penitenciaria competente mantenga un registro de las solicitudes y quejas
presentadas, cuestión de gran importancia tanto para las actividades de supervisión del
funcionamiento del centro penitenciario como para la labor investigadora y evaluadora que sería
necesaria.
4. El mecanismo de Peticiones y Quejas en el Derecho penitenciario español
Una vez realizado el recorrido por los instrumentos previstos a nivel internacional y comprobado
cómo, desde sus inicios, se han recogido recomendaciones para que los sistemas penitenciarios
nacionales incluyan sistemas de tramitación eficaces de las P+Q de la población reclusa, tenemos
que detenernos en qué establece nuestra normativa penitenciaria actual. La materia aparece
regulada en la LOGP en el Capítulo VI Información, quejas y recursos, del Título II, Del Régimen
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
Penitenciario y en el Capítulo V Información, Quejas y Recursos, del Título II, De la organización
general del Reglamento que la desarrolla.
El art. 49 de la LOGP incluye, dentro de la información que deben recibir los internos a su ingreso
en prisión, la información sobre los medios para formular peticiones, quejas o recursos,
regulándose este derecho a formular peticiones, quejas y recursos en el artículo 50 LOGP, con el
siguiente contenido:
Uno. Los internos tienen derecho a formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o al
régimen del establecimiento ante el Director o persona que lo represente, a fin de que tome las
medidas oportunas o, en su caso, las haga llegar a las autoridades u Organismos competentes. Si
fueren hechas por escrito, podrán presentarse en pliego cerrado, que se entregará bajo recibo.
Dos. Si los internos interpusieren alguno de los recursos previstos en esta Ley, los presentarán
asimismo ante el Director del establecimiento, quien los hará llegar a la autoridad judicial,
entregando una copia sellada de los mismos al recurrente.»
Como ya hemos mencionado, la materia también aparece regulada en el RP en el Capítulo V del
Título II. Del primero de los artículos de este Capítulo, el 52, nos interesa fundamentalmente el
apartado primero:
«1. Los internos recibirán a su ingreso información escrita sobre sus derechos y deberes, el régimen
del Establecimiento, las normas disciplinarias y los medios para formular peticiones, quejas y
recursos. Con este fin, se les entregará un ejemplar de la cartilla o folleto informativo general y de
las normas de régimen interior del Centro penitenciario de que se trate, que el Centro Directivo de
la Administración Penitenciaria correspondiente editará necesariamente en castellano y en la lengua
cooficial de la Comunidad Autónoma donde radique el Centro penitenciario.»
El artículo 53 de este mismo texto legal recoge la regulación fundamental del objeto de estudio
de este trabajo, indicando que:
«1. Todo interno tiene derecho a formular, verbalmente o por escrito, peticiones y quejas sobre
materias que sean competencia de la Administración Penitenciaria, pudiendo presentarlas, si así lo
prefiere el interesado, en sobre cerrado, que se entregará bajo recibo.
2. Dichas peticiones y quejas podrán ser formuladas ante el funcionario encargado de la dependencia
que al interno corresponda, ante el Jefe de Servicios o ante el Director del Centro o quien legalmente
le sustituya. El Director o quien éste determine habrán de adoptar las medidas oportunas o recabar
los informes que estimen convenientes y, en todo caso, hacer llegar aquéllas a las Autoridades u
organismos competentes para resolverlas.
3. Las peticiones y quejas que formulen los internos quedarán registradas y las resoluciones que se
adopten al respecto se notificarán por escrito a los interesados, con expresión de los recursos que
procedan, plazos para interponerlos y órganos ante los que se han de presentar.
4. Asimismo, los internos podrán dirigir peticiones y quejas al Defensor del Pueblo, que no podrán
ser objeto de censura de ningún tipo.»
Por último, el artículo 54, denominado «Quejas y Recursos ante el Juez de Vigilancia», establece
que:
1. Con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior, los internos podrán formular
directamente las peticiones o quejas o interponer recursos ante el Juez de Vigilancia Penitenciaria
en los supuestos a que se refiere el artículo 76 de la Ley Orgánica General Penitenciaria.
327

InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
2. Se entregará al interno o a su representante recibo o copia simple fechada y sellada de las quejas
o recursos que formule.
3. Cuando el escrito de queja o de recurso se presente ante cualquier oficina de Registro de la
Administración Penitenciaria, una vez entregado al interno o a su representante el correspondiente
recibo o copia simple fechada y sellada, se remitirá, sin dilación y en todo caso en el plazo máximo
de tres días, al Juez de Vigilancia Penitenciaria correspondiente.
La regulación de nuestro objeto de estudio, como vemos, no es excesivamente detallada ni clara
y nos plantea una serie de cuestiones a las que vamos a intentar responder en este artículo.
4.1. ¿De qué se pueden quejar las personas presas?
Como hemos visto, la LOGP reduce el ámbito temático a las cuestiones relacionadas con el
tratamiento del propio interno o el régimen del establecimiento, mientras que el RP habla de
forma más genérica de materias que sean competencia de la Administración Penitenciaria lo que,
a nuestro juicio, añadiría asuntos que no son directamente incluibles en los dos primeros. Por
ejemplo, podríamos señalar la importancia de la admisión de quejas o peticiones sobre traslados,
sobre problemas en las infraestructuras o dotaciones de un establecimiento o una dependencia
del mismo, sobre cuestiones de higiene y sanidad o, incluso, sobre la acción social a internos o
liberados condicionales.
Por el contrario, parece más discutible afirmar la legitimidad de una persona presa de interponer
P+Q sobre cuestiones tratamentales genéricas o de otra persona, la gestión económica o
financiera o asuntos de personal, que también son materias competencia de la Administración
Penitenciaria según el Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio del Interior39. Como veremos, nuestra normativa no
prevé la posibilidad de la presentación de quejas colectivas, posibilidad que justificaría una
ampliación del ámbito objetivo a estos otros sectores de la actividad penitenciaria no
directamente referidos a la relación de un interno en concreto con el establecimiento. De
cualquier manera, sería conveniente una mejor aclaración de este ámbito objetivo haciendo una
referencia concreta, como la de la LOGP, pero no solo a materias referidas al régimen del
establecimiento o el tratamiento del interno sino también a todos los asuntos que puedan afectar
a derechos o intereses de las personas presas.
En el caso de las P+Q ante el JVP, según establece el art. 76.2 g. LOGP, estas se relacionarían con
«el régimen y el tratamiento penitenciario en cuanto afecte a los derechos fundamentales o a los
derechos y beneficio penitenciarios de aquellos». Se limitan en este caso a las materias de carácter
regimental y tratamental, como hace el art. 50 LOGP, pero además solo cuando afecten al menos
39 La cuestión, a nuestro juicio, no es tan evidente como puede parecer en un principio. Tal vez fuera interesante
para el buen funcionamiento del sistema penitenciario contar con la opinión de las personas presas sobre estos
asuntos. Por ejemplo, en cuestiones tratamentales sería conveniente contar con la visión de la población reclusa
sobre los programas de tratamiento disponibles en general o contar con propuestas de nuevos programas que
pudieran interesarles o, incluso, que un interno pudiera reclamar sobre la mala praxis en el tratamiento de un
compañero en particular. De la misma forma podría argumentarse en otros ámbitos relacionados con la política
penitenciaria, la organización o la gestión económica. En cualquier caso, esta implicación quizás sería más
conveniente encauzarla a través de otros mecanismos distintos al de P+Q, como puede ser el derecho de
participación previsto en el art. 24 LOGP o, con relación al trabajo, en el art. 31 LOGP. Estas formas de
participación están desarrolladas en el Capítulo VI del Título II RP en el que se prevé la participación en la
organización de los horarios y de las actividades en diversos campos, incluso estando prevista la ampliación de
esta intervención a otras áreas regimentales por decisión del Consejo de Dirección.
328

InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
a derechos y beneficios penitenciarios. Aunque en la práctica este precepto se usa para casi
cualquier tema con incidencia en la vida en prisión que no aparezca específicamente regulado en
el resto de los apartados del art. 76, los JVP desestiman una gran cantidad de asuntos por
entenderlos fuera de su competencia.40
Por ello, creemos que sería conveniente, aunque se mantuviera la redacción actual que parece
posibilitar un mecanismo para elevar las P+Q directamente al JVP en los temas comentados,
incluir una referencia que posibilitase también la participación del JVP para conocer la resolución
del resto de P+Q que puede realizar el recluso en el ámbito interno de la Administración. Así, el
interno, si no está conforme con la respuesta ofrecida por la Administración o si esta se demora
más de lo imprescindible, podría acudir al JVP.
Esto, además, reforzaría la relevancia del art. 77 LOGP, que permite a los JVP realizar propuestas
a la Administración penitenciaria «referentes a la organización y desarrollo de los servicios de
vigilancia, a la ordenación de la convivencia interior en los establecimientos, a la organización y
actividades de los talleres, escuela, asistencia médica y religiosa, y en general a las actividades
regimentales, económico-administrativas y de tratamiento penitenciario en sentido estricto.» El que
la población presa pudiera contar con este instrumento de presentación de P+Q al JVP en todos
estos ámbitos, independientemente de que este estuviera o no legitimado para revisar o corregir
la actuación administrativa, podría servir al JVP de fuente de información para conocer la
realidad del centro penitenciario de su jurisdicción y las opiniones de la población reclusa a
efectos de poder realizar esas propuestas con mayor conocimiento41.
Por ello, para cumplir con los estándares mínimos internacionales que hemos visto más arriba,
entendemos que sería más adecuado por un lado aclarar, para el procedimiento administrativo,
que las P+Q puedan referirse a cualquier asunto o actividad penitenciaria que pueda afectar,
directa o indirectamente, a intereses del interno o a su calidad de vida en prisión y, por otro,
ampliar las competencias del JVP a la revisión de cualquiera de estas P+Q, independientemente
de que el asunto al que se refieran sea o no estrictamente de régimen o tratamiento.
4.2. ¿A quién pueden dirigirse?
Por lo que se refiere al órgano competente para recibir la petición o queja, observamos algunas
diferencias entre la regulación de la Ley y la del Reglamento. Así, el art. 50 LOGP tan sólo hace
mención al Director o persona que lo represente, quienes deberán tomar las medidas oportunas
o hacer llegar la petición o queja a la autoridad u organismo competente. Sin embargo, el art. 53
RP, además de mencionar al director y a la persona que legalmente le sustituya42, incluye al
40 LARRAURI. «La supervisión de la prisión. Derechos de los presos y calidad de vida», InDret, 3, 2021, p.149.
41 Hay que recordar que, entre las atribuciones del JVP, se recoge la de visitar los establecimientos penitenciarios
(art. 76.2.h) pero que esta facultad es infrautilizada y, cuando se lleva a cabo, no suele servir para adquirir un
conocimiento real y profundo de los problemas del establecimiento. Además, los JVP tampoco suelen aceptar
escritos o informaciones remitidas por las familias de las personas presas o por asociaciones de defensa de sus
derechos, por lo que su fuente de información suelen ser los propios órganos del establecimiento penitenciario.
42 Parece más precisa esta terminología que la de la LOGP, que habla de «la persona que represente» al director sin
dejarnos claro si esta representación debe partir de algún título o habilitación legal o puede ser meramente
informal.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
funcionario encargado de la dependencia43 y al Jefe de Servicios. En cualquier caso, la
competencia para decidir el recorrido de la queja queda en manos del director o de la persona
que este determine, que serán los encargados de adoptar las medidas que sean necesarias y
remitir la queja a las autoridades u organismos competentes para resolverla. El RP también
incluye entre las facultades del Director, además de las anteriores, la de recabar los informes que
estime pertinentes.
El apartado 4 del art. 53 del RP también prevé la posibilidad de presentar quejas ante el Defensor
del Pueblo, posibilidad no contenida en la LOGP y que entendemos acertada. Es discutible que
este organismo pueda incluirse en la genérica referencia que hace el texto legal a «las autoridades
u organismos competentes» pues no se trata de un órgano directamente competente en ninguna
de las materias penitenciarias sino una institución de defensa de los Derechos constitucionales
y de supervisión de la actividad de la Administración44. Parece que la previsión expresa tiene el
sentido de ofrecer la posibilidad de dirigirse de manera directa a esta Institución sin pasar por el
filtro del director o funcionario del centro, como también prevé el art. 54 RP para la presentación
de P+Q ante el JVP y como sucede en la práctica de manera habitual.
El contenido de estos preceptos no coincide exactamente con lo que establece el art. 4.2.j RP, en
que se habla del derecho a «formular peticiones y quejas ante las autoridades penitenciarias,
judiciales, Defensor del Pueblo y Ministerio Fiscal» y continúa diciendo «así como a dirigirse a
las autoridades competentes y a utilizar los medios de defensa (…) a que se refiere el capítulo V
del Título II de este Reglamento» (es decir, las P+Q que estamos analizando). Parece, por tanto,
que distinguiera dos vías; por un lado, el mecanismo que analizamos, con las P+Q al Director del
establecimiento y, por otro, el interno tendrá derecho también a dirigirse a otras autoridades
penitenciarias, a las autoridades judiciales y a Defensor del Pueblo y Ministerio Fiscal
directamente. No encontramos en el RP el desarrollo de estos procedimientos, excepto para las
autoridades judiciales, donde se aplicaría el art. 76.2.g. LOGP y la DA 5ª de la LOPJ, en el caso de
que estemos en competencias del JVP45.
En cualquier caso, estas indicaciones podrían cumplir gran parte de las recomendaciones tanto
de las Reglas Mínimas de Naciones Unidas como de las RPE, al ofrecer la posibilidad de acudir a
la Administración penitenciaria central, autoridades judiciales y otras autoridades
independientes46. En definitiva, la población reclusa teóricamente cuenta con la posibilidad de
presentar P+Q internamente en el establecimiento al director del establecimiento, el funcionario
encargado de la dependencia o el Jefe de Servicio (arts. 50.1 LOGP y 53.2 RP) o externamente a
otras autoridades penitenciarias (art. 4.2.j RP), al Defensor del Pueblo (arts. 4.2.j y 53.4 RP), al
43 Entendemos que se refiere al módulo de vida del interno o a la dependencia en la que se encuentre o esté
realizando alguna actividad.
44 Ver Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.
45 Podríamos pensar que la referencia es también a otras autoridades judiciales, por ejemplo, el juzgado penal para
conductas delictivas, como los casos de malos tratos o torturas, o los juzgados contencioso-administrativo en sus
competencias, pero en estos casos entendemos que no estamos ante el mecanismo de P+Q sino ante otros recursos
judiciales con sus procedimientos específicos. Un tema diferente sería plantearse si no resultaría más adecuado
que la revisión y el control de toda la actividad administrativa en el ámbito penitenciario se canalizara a través de
los JVP, evitando los lentos procesos contenciosos y la confusa duplicidad de competencias entre las
jurisdicciones.
46 Ver Reglas Mandela 56.1 y 56.3. No aparece ni en el art. 4.2 j. ni tampoco en la regulación de las P+Q la mención
expresa a la posibilidad de presentar quejas al inspector en el curso de una de las inspecciones regulares que se
realicen como indica la Regla 56.2.
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Ministerio Fiscal (art. 4.2.j RP) y a autoridades judiciales (por lo general, el JVP en base a los arts.
76.2.g. LOGP y 54 RP).
Sin embargo, esto lo único que nos dice es el órgano al que se puede dirigir la solicitud, pero no
cuál es la tramitación ni quien debe resolver el asunto. Este problema es especialmente relevante
en cuanto a las P+Q dirigidas al director del centro ya que, en la mayoría de los casos, no será la
persona adecuada para resolver el tema y, además, es también según la normativa el encargado
de recibir muchas de las otras quejas y obligado a derivarlas a los órganos competentes.
4.3. ¿Cuál es el procedimiento?
Como acabamos de ver, parece relativamente claro a qué autoridades u órganos se pueden dirigir
los internos pero poco o nada se dice del procedimiento o de los órganos encargados de resolver
y responder. Por lo que se refiere a la forma, las personas presas podrán realizar la petición o
queja tanto verbalmente como por escrito, incluso teniendo la opción de hacerlo en sobre
cerrado. En cualquier caso, estas deben quedar registradas y la resolución de la Administración
sí debe ser notificada por escrito y, además, informar de los recursos que procedan ante la misma,
los plazos para interponerlos y el órgano competente. Estas indicaciones, junto con lo visto en el
epígrafe anterior sobre los órganos a los que entregar las P+Q, son prácticamente lo único que se
dice sobre el procedimiento.
En lo que hace a la legitimación para presentar P+Q, parece que nuestra normativa solo reconoce
el derecho del propio interno, a diferencia de la mayor extensión que recomiendan los
instrumentos internacionales que incluyen a los familiares, los representantes legales o letrados
que les asistan e, incluso, a organizaciones sociales de defensa de los derechos de las personas
presas. Sería interesante que nuestra normativa incorporara estas posibilidades ya que, como ya
hemos comentado, son una garantía para la efectividad del mecanismo; la idiosincrasia de una
institución total, la situación de subordinación y el miedo a represalias o consecuencias
negativas pueden hacer que los mecanismos formalmente previstos para defender los intereses
de las personas presas no sean correctamente usados por estas o no generen suficiente confianza.
Otra propuesta a explorar sería la posibilidad de realizar quejas colectivas o conjuntas por parte
de varios internos o, incluso, de un grupo indeterminado o no identificado, posibilitando además
la ampliación del ámbito objetivo incluyendo cuestiones más generales e incluso aspectos de
política penitenciaria. La participación de la población reclusa en el sistema penitenciario es
escasa y este podría ser un mecanismo que la incentivara. El sistema premial establecido con la
clasificación y el tratamiento dificulta la solidaridad entre las personas presas y su unión para
luchar por un mejor sistema penitenciario, convirtiéndose en un mecanismo disciplinario.47 Así,
frente «a las demandas colectivas, la tendencia fomentada estructuralmente es la preocupación
por las demandas personales», siendo el «sistema de clasificación por grados (…) una
herramienta de gestión diaria de los centros penitenciarios donde se premia el no dar problemas
y se toman represalias contra quienes exigen insistentemente sus derechos».48
Por último, habría que plantear cuál es el recorrido qué deben seguir las P+Q y los órganos
encargados de resolverlas. En este asunto, pensamos que sería necesario una mayor claridad y
47 CUTIÑO. «Algunos datos sobre la realidad del tratamiento en las prisiones españolas», Revista Electrónica de
Ciencia Penal y Criminología, 17(11), 2015, pp. 1-41.
48 GONZÁLEZ-SÁNCHEZ. Neoliberalismo y Castigo, 2021, p. 154.
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desarrollo en nuestra normativa. El art. 6.6 del Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que
se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, establece que corresponde
a la Subdirección General de Análisis e Inspección «La atención y resolución de las quejas y
reclamaciones de los internos relativos al funcionamiento y actuación de los servicios
penitenciarios». Es la única referencia que encontramos a este tema por lo que parece que las
peticiones y quejas de la población reclusa deberían llegar a este órgano. Sin embargo, poco
sabemos de su funcionamiento ni de los temas de los que se ocupa49 ¿se trata este del órgano al
que el Director debe remitir todas las P+Q que reciba en su centro y que no vayan dirigidas
expresamente a otros órganos? ¿es el director el que debe discriminar, según el asunto al que se
refiera la queja y remitirlo al órgano competente? Nos encontramos ante uno de los aspectos que
deberemos explorar en la investigación empírica que estamos desarrollando puesto que no
encontramos ninguna otra información sobre este órgano.50 En el Informe General de 2019 se
recoge simplemente una información cuantitativa, apareciendo 432 quejas sobre asuntos como
la accesibilidad, horarios e instalaciones, la información, la relación con los empleados públicos,
el servicio prestado o las denegaciones de comunicaciones, así como 9 sugerencias sobre
accesibilidad, horarios e instalaciones y sobre servicios prestados51.
En lo que se refiere a la materia tratamental, podemos acudir a los arts. 275 y 273 RP para, al
menos en este caso, conocer la competencia de los Equipos Técnicos para «Atender las peticiones
y quejas que le formulen los internos respecto su clasificación, tratamiento o programa de
intervención» (art. 275.d) y de la Junta de Tratamiento para «Adoptar los acuerdos que estime
pertinentes sobre las peticiones y quejas que formulen los internos a los Equipos Técnicos sobre
su clasificación, tratamiento o programa de intervención». Por tanto, las P+Q en estos asuntos
tendrían que ser remitidas a los Equipos Técnicos y resueltas por la Junta de Tratamiento. Del
resto de materias, nada sabemos. El art. 263 d) del antiguo Reglamento Penitenciario de 1981
establecía que eran funciones de las Juntas de Régimen y Administración «Oír las peticiones y
quejas que formulen los internos, examinarlas y adoptar los acuerdos que se estimen
convenientes», pero se trata de un órgano no previsto en la normativa vigente.
Sin embargo, sí se mantiene en vigor, en virtud de la Disposición Transitoria 3ª del RP, aunque
con rango de resolución del Centro Directivo, el contenido de otros artículos del antiguo
Reglamento donde se regulan funciones de algunos «Servicios, unidades y puestos de trabajo de
los centros penitenciarios». En este sentido, dentro del CAPÍTULO II, Órganos unipersonales, del
TÍTULO OCTAVO, De los órganos penitenciarios colegiados y unipersonales, sí continua vigente la
Sección decimoséptima, De las distintas Unidades de Servicio. En ella, en su apartado D. Unidades
de servicio de patios, en el art. 308.2 d) se recoge la competencia del funcionario encargado del
patio para, «dentro de sus atribuciones, atender y cursar» las peticiones de los/as internos/as.
Una competencia similar se establece en el art. 309.3 b) para los funcionarios responsables de las
Unidades de servicio en galerías. En cualquier caso, esta indicación parece hacer referencia
simplemente a la obligación del funcionario encargado de la dependencia de recoger la petición
49 LARRAURI. «La supervisión de la prisión. Derechos de los presos y calidad de vida», InDret, 3, 2021, pp. 152 ss.
50 La instrucción DGIP 5/2006 Comunicaciones a efectuar de forma inmediata a la Inspección Penitenciaria es la única
norma que hemos encontrado relacionada con esta materia y se refiere exclusivamente a las comunicaciones que
los centros penitenciarios deben hacer a la Inspección de Guardia en caso de incidentes regimentales graves o
hechos de especial intensidad o trascendencia. Ni siquiera en la web de Instituciones Penitenciarias aparece, entre
las funciones de la Subdirección de Análisis e Inspección Penitenciaria, referencia alguna a las P+Q de las personas
presas (ver https://www.institucionpenitenciaria.es/es/sgai).
51 SECRETARÍA GENERAL DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS, Informe General 2019, pp. 423 ss.
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o queja del interno y darle curso, como establece el actual art. 53.2 RP, entendemos que
remitiéndola al Director del centro, pero nada aclara sobre el procedimiento para tramitar la
misma y la competencia para la resolución.
En nuestra opinión, por tanto, la normativa establece que las peticiones y quejas de los reclusos
serán entregadas al funcionario encargado de la dependencia o al Jefe de Servicio que la remitirá
al Director o la persona delegada por éste, que será quien tendrá que tramitarla. El Director
tendrá que tomar las medidas necesarias para resolver la queja, remitirla al órgano del
establecimiento con funciones en el asunto de que se trate, remitirla a la autoridad competente
según el asunto o si es dirigida expresamente por el interno a una autoridad en concreto o
enviarla a la Subdirección de Análisis e Inspección de la SGIP en el caso de que se trate de asuntos
relativos al funcionamiento y actuación de los servicios penitenciarios. En el caso de peticiones
y quejas sobre cuestiones tratamentales o de clasificación también podrá entregarse directamente
a algún miembro del Equipo Técnico que la remitirá, para su resolución, a la Junta de
Tratamiento. De cualquier manera, pensamos que es necesaria una mayor claridad y desarrollo
de estos aspectos.
4.4. La intervención del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria
Como hemos visto, además de P+Q realizadas ante la Administración penitenciaria o el Defensor
del Pueblo, la población interna tiene derecho a formularlas directamente ante el JVP. Este
derecho, reconocido también en el art. 4.2.j. RP, es regulado de manera algo confusa en el art. 54
de este mismo cuerpo legal. Se mezclan en el artículo las peticiones, las quejas y los recursos y
se remite al art. 76 LOGP, en el que se regulan las competencias de los JVP.
Esta jurisdicción tiene dos grupos de competencias, en materia de ejecución de la pena y en la
salvaguarda de los derechos de los internos y corrección de los abusos y desviaciones de la
Administración penitenciaria. Así, según el art. 76, corresponde especialmente al JVP, en primera
instancia o confirmando (más bien aprobando) las decisiones o propuestas de la Administración,
resolver sobre la libertad condicional (art. 76.2.b), los beneficios penitenciarios que puedan
suponer acortamiento de la condena (art. 76.2.c), las sanciones de aislamiento en celda de más
de catorce días (art.76.2.d), los permisos de salida de más de dos días excepto para los internos
en tercer grado (art. 76.2.i)52 y el paso a un establecimiento de régimen cerrado (art.76.2.j)53.
Asimismo, el JVP tiene competencias para la resolución de los recursos que la población reclusa
interponga sobre sanciones disciplinarias (art.76.2.e) y clasificación inicial y progresiones y
regresiones de grado (art.76.2.f). Además, en el apartado g) de este precepto se recoge la
posibilidad de presentar P+Q.
52 Aunque no aparezca en este precepto, habría que añadir la autorización para los permisos extraordinarios a los
internos de primer grado establecida en el art. 155.3 RP.
53 En este caso, la normativa dice expresamente «conocer del paso a los establecimientos de régimen cerrado de
los reclusos a propuesta del Director del establecimiento». La interpretación literal nos llevaría a pensar que se
trata sólo de una información pero entendemos, y así también lo consideran los JVP, que esta puesta en
conocimiento se realiza a los efectos de confirmar o revocar la decisión del establecimiento penitenciario (ver en
este sentido, Criterio Refundido nº 67 de VIII Reunión de JVP en Madrid en noviembre de 1994). Así parece
entenderlo también el TC; ver, por ejemplo, SSTC 161/1993, de 17 de mayo, 129/1995, de 11 de noviembre o
175/1997, de 27 de octubre. Sin embargo, las opiniones en la doctrina son discrepantes, entendiendo algunos
autores que se trata solo de una puesta en conocimiento de la información sin capacidad para el JVP de anular o
revisar la actuación administrativa.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
Por otro lado, según el art. 77 LOGP, como hemos visto más arriba, los JVP podrán dirigirse a la
Administración penitenciaria para formular propuestas sobre la organización y desarrollo de los
servicios de vigilancia, la ordenación de la convivencia interior, las actividades, la escuela, la
asistencia sanitaria y religiosa y, en general, sobre actividades regimentales, económico-
administrativas y de tratamiento. Además, a lo largo del RP podemos encontrar otras materias
en que el JVP debe estar informado, usando la normativa unas veces la expresión «dar cuenta»54,
otras la de «comunicar»55, poner «en conocimiento»56 o «notificar»57 y, en alguna ocasión, la de
remitir. El uso de esta diferente terminología genera confusión a la hora de determinar la
capacidad de actuación del JVP58 y, en el caso de nuestro trabajo, de la posibilidad de usar el
mecanismo de P+Q en estos asuntos.
En nuestra opinión, en todos estos casos en que la normativa penitenciaria hace alguna
referencia a la obligación de la Administración de comunicar su decisión al JVP, debería
interpretarse que éste posee capacidad para revisar el acto o resolución administrativa, por lo
que no sería necesaria la activación del mecanismo de P+Q por parte del interno. Sin embargo,
mientras esta no sea la interpretación que realizan todos los órganos implicados, debería
permitirse al interno la elevación de P+Q sobre estos temas directamente al juzgado sin
necesidad del paso previo por el mecanismo interno.
Nos interesa especialmente el apartado g) del art. 76, donde se recoge la competencia para
resolver «las peticiones o quejas que los internos formulen en relación con el régimen y el
tratamiento penitenciario en cuanto afecte a los derechos fundamentales o a los derechos y
beneficios penitenciarios de aquéllos», que parece ser la materia a la que se refieren los arts. 4.2.j.
y 54 del RP. Podríamos entender que en este caso estamos hablando de las materias no citadas
expresamente en el resto de apartados del precepto.
De acuerdo a esta interpretación, existirían una serie de competencias que serían propias
directamente de los JVP actuando, por decirlo de alguna manera, como primera instancia59: la
aprobación de la libertad condicional y de las propuestas que supongan un acortamiento de la
pena, la autorización de las sanciones de aislamiento en celda de más de 14 días y de los permisos
de salida de más de dos días para los internos de segundo grado y, en nuestra opinión, la
confirmación del paso de un interno al régimen cerrado. Las competencias que aparecen
54 Así, en los arts. 43.1 y 44.2 RP sobre restricción, intervención o suspensión de comunicaciones orales. Este
mismo concepto aparece en el art. 75.2 para la aplicación de limitaciones regimentales y para la prolongación de
la estancia en el departamento de ingresos más allá del máximo legal previsto de 5 días.
55 Por ejemplo, según los arts. 45.2 LOGP y 72.3 RP respecto de la adopción y cese de los medios coercitivos o
según el art. 46. 5ª sobre la intervención de las comunicaciones escritas.
56 El término, muy similar al de «conocer» que hemos visto que usa el art. 76.2.j. LOGP, es usado en la adopción de
medidas cautelares en los procedimientos disciplinarios prevista en el art. 243.2 RP y también en el apartado 4º
de la Disposición Transitoria Primera sobre el orden de cumplimiento de penas impuestas por el Código penal
derogado y el actual.
57 El art. 31.3 usa este término, que pudiera parecer sinónimo a los anteriores, con relación a los traslados de los
internos. Sin embargo, en este caso, en el art. 31.1 si se ha afirmado rotundamente la competencia exclusiva de la
Administración penitenciaria en este ámbito.
58 CERVELLÓ, Derecho penitenciario, 4ª edición, 2016, p. 158
59 Usamos aquí esté término para distinguir las competencias directas de aquellas que llegan tras la reclamación
del interno ante una decisión o actuación administrativa. En realidad, a efectos judiciales, el resto de
competencias también podrían definirse como de primera instancia ya que contarían (aunque no en todos los
casos por lo dispuesto en la DA 5ª LOPJ) con una segunda instancia judicial a la que recurrir los autos del JVP.
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dispersas en la normativa, que más arriba hemos llamado de información o comunicación,
deberían ser tratadas a nuestro juicio de esta misma manera. Igualmente, aquí podríamos incluir
algunas competencias que contempla el Código penal, como puede ser el cambio al régimen
general en el cómputo de los plazos para los casos del art. 78 CP, la revocación del período de
seguridad del art. 36.2 CP o los controles en las medidas de seguridad o la libertad vigilada, entre
otros. En estos casos, no sería necesario el uso del mecanismo de P+Q del art. 76.2.g. puesto que
el JVP ya contaría con la posibilidad de revisar o supervisar la actuación administrativa o
directamente sería el que tomaría la decisión.
Por otro lado, tendríamos dos materias en las que la actuación del JVP se realizaría como
respuesta a un recurso, que serían las sanciones disciplinarias y la clasificación, con su
procedimiento específico.
Y, por último, tendríamos el resto de materias de régimen y tratamiento, cuando afectan a
derechos fundamentales o a derechos y beneficios penitenciarios, en los que la normativa no
habla de recurso sino de «peticiones y quejas» y que serían los asuntos donde parece permitirse
la elevación de P+Q directamente al JVP.
En cualquier caso, el hecho de que exista un recurso específico para algunos temas no debería
significar, a nuestro juicio, la limitación de los asuntos que pueden plantearse. Así, por ejemplo, un
interno puede recurrir la clasificación realizada por la Junta de Tratamiento (en base al art. 76.2 f)
pero también podría plantear una queja por no considerar adecuado su grado de tratamiento y para
solicitar que la Junta de Tratamiento estudie y revise su clasificación (en base al art. 76.2 g). La misma
situación podría darse en lo que respecta a la libertad condicional para solicitar que el
establecimiento realice la propuesta al JVP.
Más discutible resulta esta interpretación para los asuntos relacionados con permisos de salida o
sanciones. En el primer caso, porque la normativa penitenciaria ya prevé un procedimiento que se
inicia con la solicitud del interno y que, en caso de denegación, permite la interposición de queja al
JVP (arts. 160 a 162 RP). En el caso de las sanciones, pues es de sentido común que ningún interno
va a interesar la imposición de una sanción y, frente al acuerdo sancionatorio, ya está prevista la vía
del recurso (art. 76.2 e). Ahora bien, podríamos pensar en la necesidad de mantener abierta esta
posibilidad; por ejemplo, para el caso de los permisos de salida en lo que atañe a las condiciones,
reglas o controles impuestos, la duración u otras cuestiones de su implementación. De la misma
manera, en el caso de las sanciones, para elevar quejas sobre cuestiones intermedias o el desarrollo
del procedimiento disciplinario, antes de la imposición de la sanción. De hecho, en este caso, el
propio RP en su art. 252.3 prevé que «Contra el acuerdo de ejecución inmediata de la sanción, el
interno podrá acudir en vía de queja ante el Juez de Vigilancia, con independencia de la tramitación
del recurso interpuesto».
El resto de asuntos no incluidos en estos tres grupos parece que deberían tramitarse a través del
mecanismo administrativo interno de P+Q. El problema estriba, ante la inconcreción de la
normativa, en entender qué puede ser objeto de una P+Q ante el JVP, en qué casos puede el
interno dirigirse directamente al JVP y en cuáles debe acudir primero a este mecanismo interno.
Una solución a este embrollo sería que los JVP admitieran todos los escritos que les dirijan las
personas presas y fueran ellos los que decidieran el recorrido del mismo, como ya se hace en
algunos casos60. Si el asunto es competencia del JVP o ya ha pasado por los órganos
60 En sentido contrario, SOLAR CALVO afirma que habría que discriminar «las quejas de escasa e incluso nula
envergadura jurídica desde el punto de vista de la afectación de los derechos subjetivos de los internos y que sin
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
administrativos competentes, debería resolverlo el propio JVP o instar a la Administración a que
lo haga. Si son materias de competencia exclusiva de la Administración podría realizar, si lo
estima conveniente, la correspondiente propuesta en virtud del art. 77 LOGP. En el caso de que
sea necesaria la intervención previa de un órgano administrativo, derivarlo a la Administración
para que el órgano competente resuelva en un plazo razonable y lo comunique al interno.
El Proyecto de Ley Orgánica reguladora del procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia
Penitenciaria que se realizó en 1997, único intento que conocemos de desarrollar la materia
procesal penitenciaria, tampoco dejaba demasiado claro el trámite de P+Q61. En el capítulo III
dice regular el procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia, pero mezcla los recursos con las
peticiones y quejas. Antes, en el art. 19, establecía una disposición interesante para el objeto de
este estudio, obligando a la Administración a resolver las P+Q de los internos en el plazo de un
mes, pasado el cual la resolución se entendería desestimatoria y otorgando al interno, en caso de
que no haya respuesta en ese plazo, la facultad de recurrir el acto62. En su apartado dos, se otorga
este mismo derecho para el caso de que «por el objeto de la petición o queja la resolución no
pudiera demorarse un mes». Parece, por tanto, que el sentido era establecer la posibilidad de
recurso ante el JVP para los casos en que el trámite interno de P+Q no diera una respuesta en un
plazo razonable.63
El capítulo III de este Proyecto de Ley (arts. 22 a 37) puede darnos algunas ideas, aunque
consideramos que la regulación sigue siendo insuficiente y, en algunos casos, demasiado
restrictiva. El art. 22 establecía la posibilidad de acudir directamente al JVP, mediante petición o
queja, «contra los actos, omisiones, prácticas, normas de régimen interior o aplicación de
instrucciones u órdenes superiores» pero solo cuando hubieran sido afectados derechos
fundamentales. En caso de ser afectados derechos no fundamentales, el interno solo podría
interponer recurso contra los acuerdos previos de la Administración Penitenciaria. Es la única
referencia diferenciada a las P+Q, siendo el resto de la regulación del procedimiento común con
los recursos y sin más distinción sobre la materia a la que se refiere o sobre las distintas
competencias que hemos visto que regula el art. 76.2 LOGP.
En resumen, con la regulación actual, no parece que en estas peticiones y quejas estemos ante
un recurso propiamente dicho, aunque la falta de una ley que regule las normas procedimentales
en el ámbito penitenciario y la extremadamente confusa regulación de la DA 5ª de la Ley
Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), única referencia procesal en este campo, genera tanto a nivel
embargo (…), tienen una protección del todo desproporcionada con la realidad que refieren». SOLAR, El sistema
penitenciario español en la encrucijada: una lectura penitenciaria de las últimas reformas penales, 2019, p. 198.
61 Ver Proyecto de Ley 121/000038 adoptado por la Mesa del Congreso el 29 de abril de 1997.
62 Art. 19. Plazo para resolver expresamente las peticiones y quejas de los internos.
1. La Administración penitenciaria deberá resolver expresamente las peticiones o quejas formuladas por los
internos en el plazo de un mes a partir de su formulación. Si transcurrido dicho plazo no se hubiera producido
resolución expresa, la petición se entenderá desestimada y el interno podrá recurrir el correspondiente acto
presunto ante el Juzgado de Vigilancia, sin perjuicio de la obligación de la Administración penitenciaria de dictar
resolución expresa.
2. Si por el objeto de la petición o queja la resolución no pudiera demorarse un mes, por quedar en tal caso sin
contenido el derecho que el interno pretendía ejercitar, cabrá recurso ante el Juez de Vigilancia Penitenciaria a
partir del momento en que la ausencia de resolución expresa por la Administración ponga en peligro la efectividad
de tal derecho.
63 Entendemos que es de sentido común pensar que también las resoluciones desestimatorias de la pretensión del
interno o que no respondan adecuadamente a su reclamación, serían recurribles ante el JVP.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
teórico como práctico una gran cantidad de dudas. Por un lado, el recurso que se eleva al JVP en
los casos vistos anteriormente (clasificación y sanciones) suele llamarse también «queja». Por
otro lado, los profesionales que actúan en esta jurisdicción suelen usar el mencionado art. 76 2.
g. para plantear todos los escritos en los que no está clara la competencia ya que, al hacer
referencia el precepto a cualquier derecho o beneficio penitenciario de la población interna, casi
cualquier materia puede ser incluida en el mismo, desde reclamaciones de asuntos de
aparentemente poca relevancia, como pudiera ser el precio del café en el economato, hasta
algunas que pueden afectar a derechos fundamentales, como desatenciones médicas o tratos
degradantes64.
Y, por si fuera poco, la flexibilidad en la admisión que exige la legislación penitenciaria en lo
relativo al aspecto formal, hace que cualquier documento enviado al JVP deba ser resuelto,
independientemente que se trate de un recurso, una petición o una queja y de cómo sea
denominado, si es que lo es de alguna manera. A pesar de esta teórica amplitud, en la práctica
las quejas suelen ser desestimadas por carecer de relevancia o referirse a competencias de la
Administración penitenciaria. Así, por ejemplo, en el año 2019, en los JVP de Cataluña el 98,6%
fueron denegadas.65
En definitiva, el JVP es el órgano previsto, desde la aprobación de la LOGP, para la supervisión
de la actividad administrativa, controlar la legalidad en la ejecución de la pena y tutelar los
derechos de las personas presas.66 Por ello, pensamos que podría ser el órgano externo encargado
de la recepción de P+Q de la población reclusa, de revisión judicial de las actuaciones
administrativas y de supervisión. Sin embargo, la normativa debe ser reformada para solucionar
todos estos problemas interpretativos que hemos ido viendo, concretar la división de
competencias y desarrollar los procedimientos. Además, si queremos que este órgano cumpla
con estas funciones de manera adecuada, deben mejorarse los recursos tanto humanos como
materiales con los que cuentan.
5. Conclusiones. Las Peticiones y Quejas como derecho y garantía
Para terminar con este acercamiento a la normativa reguladora del mecanismo de P+Q, vamos a
recordar brevemente la estructura del mecanismo diseñado en el sistema penitenciario español,
a señalar algunas claves de la importancia de este instrumento y de las características que debería
tener para ser eficaz y concluiremos con una primera y provisional propuesta.
5.1. ¿Dónde estamos?
Entendemos que la población reclusa puede presentar peticiones y quejas ante el Director del
establecimiento o el funcionario encargado sobre cualquier tema de carácter penitenciario, ya
sea regimental o tratamental. En el caso de que la queja esté expresamente dirigida a un órgano
externo (Defensor del Pueblo, Ministerio Fiscal, JVP, Organismos internacionales, etc.) debería
darse curso a la misma sin realizar ninguna actuación. De la misma manera debería actuarse, en
este caso dirigiéndose al JVP, cuando se trate de materias de competencia directa del JVP (las que
64 El artículo que se publicará con el análisis de las respuestas de los Servicios de Orientación y Asistencia Jurídica
Penitenciaria a la encuesta que hemos realizado confirma esta confusión generalizada.
65 LARRAURI. «La supervisión de la prisión. Derechos de los presos y calidad de vida», InDret, 3, 2021, p. 149.
66 CERVELLÓ. Derecho penitenciario, 4ª edición, 2016, pp. 154 ss.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
hemos llamado de primera instancia) o de una respuesta o reclamación del interno frente a un
previo acuerdo administrativo, ya sea de las materias que se tramitan como recurso o de las que
lo hacen a través de las peticiones y quejas judiciales (art. 76.2 g).
Para el resto de los asuntos, es decir, en los que no exista pronunciamiento o decisión previa de
la Administración o, en que existiendo éste, no se refieran a materias susceptibles de recurso
ante el JVP ni a asuntos de régimen y tratamiento que afecten a derechos fundamentales o
derechos y beneficios penitenciarios, parece que la normativa indica que deberían resolverse de
manera interna.
Entendemos que la vía interna para intentar resolver el conflicto o petición planteada es
necesaria para descargar el trabajo de la jurisdicción de vigilancia y para filtrar los asuntos de
menor importancia o que se refieran a cuestiones de organización y funcionamiento de los
establecimientos o de los órganos de la Administración penitenciaria. Sin embargo, para que esta
vía interna sea útil y eficaz, debería establecerse un procedimiento más detalladamente regulado
para la tramitación de estas P+Q y su remisión a los órganos implicados o con competencia en el
asunto en concreto. En cualquier caso, en nuestra opinión, siempre debería quedar a salvo la
posibilidad del interno de recurrir estas resoluciones o de dirigirse al JVP si no recibe respuesta
en un plazo razonable.
En la investigación empírica que se está desarrollando deberemos estudiar no sólo la eficacia de
este mecanismo, los asuntos tratados y la resolución de los mismos, sino incluso esta propia
estructura establecida legalmente ya que, como hemos ido viendo a lo largo de este trabajo, el
texto legal deja varios interrogantes y dudas sobre la mesa.
5.2. La importancia de contar con un mecanismo de P+Q adecuado
Como hemos visto, aparece claramente consagrado tanto a nivel interno como en la normativa
internacional, la existencia de un derecho de las personas presas a formular peticiones y quejas
a las autoridades penitenciarias sobre asuntos de su competencia, así como a autoridades
externas. Se trata de un «derecho instrumental» que permite hacer valer el resto de los derechos
de los presos, lo que convierte a este instrumento en un mecanismo de importancia vital para el
buen funcionamiento del sistema penitenciario.
Un buen instrumento para canalizar las reclamaciones de las personas presas es imprescindible
para una gestión profesional de los centros penitenciarios, identificar problemas estructurales o
sistemáticos y problemáticas personales, además de servir para una mejora de las relaciones con
el personal y de la legitimidad y confianza que la población reclusa otorgue al sistema.67 El
instrumento de P+Q puede ayudar a Instituciones Penitenciarias a identificar problemas
estructurales o deficiencias y, si estas reclamaciones son resueltas de manera adecuada y rápida,
podrían prevenirse problemas mayores y mejorar la eficiencia de los recursos, por ejemplo,
descargando de trabajo a los JVP.
Sin embargo, tendremos que comprobar en nuestra investigación empírica si el funcionamiento
del mecanismo en el sistema penitenciario español es el más adecuado. En principio, parece que
existen algunos obstáculos importantes para ello que habrá que ver si nuestro sistema está
67 PENAL REFORM INTERNATIONAL. Guidance document on the Nelson Mandela Rules, 2018, pp. 33 ss.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
siendo capaz de solventar o, al menos, identificar. Así, como se recoge en la Guía para la
implementación de las Reglas Mandela, la población reclusa suele encontrar poderosas barreras
para realizar P+Q como la ausencia de un mecanismo efectivo, la lentitud o burocratización del
procedimiento y de las respuestas, la falta de información o la desconfianza en el procedimiento,
el miedo a represalias o consecuencias negativas o la cultura institucional basada en la
retribución más que en la resocialización. 68
5.3. Algunas claves para un mecanismo realmente eficaz
Para que el objetivo de servir de instrumento de garantía de un buen funcionamiento del sistema
penitenciario y de defensa de los intereses y derechos de las personas presas se acerque algo más
a la realidad, el mecanismo debe respetar algunos principios básicos y tener algunas
características, la mayoría de las cuales hemos podido ir observándolas en la descripción
realizada de la regulación internacional.
En primer lugar, en cuanto al ámbito objetivo, es necesario que no se produzca ningún tipo de
censura en cuanto al fondo de las P+Q planteadas. En el caso español, la normativa tendría que
describir de manera más clara este ámbito. Para el procedimiento interno entendemos que la
referencia debería ser a cualquier materia competencia de la Administración penitenciaria y que
pueda afectar a los derechos e intereses de las personas presas o a la vida en prisión. Para el
mecanismo judicial, tal vez podría hacerse una mención parecida a la prevista en el Proyecto de
Ley Orgánica reguladora del procedimiento ante los JVP a «los actos, omisiones, prácticas,
normas de régimen interior o aplicación de instrucciones u órdenes superiores» (art. 22.1)69. En
cualquier caso, lo importante, a nuestro juicio, es que no pueda existir un filtro previo sobre las
reclamaciones que van a ser tramitadas en función del asunto tratado y que todas tengan que ser
analizadas y contestadas en un plazo razonable. La evolución de la normativa internacional ha
ido en este sentido, eliminando las referencias a la posibilidad de desestimar quejas infundadas
o frívolas.
Por tanto, para cumplir con los estándares mínimos internacionales, entendemos que sería
adecuado por un lado aclarar, para el procedimiento administrativo, que las P+Q puedan referirse
a cualquier asunto o actividad penitenciaria que pueda afectar, directa o indirectamente, a
intereses del interno o a su calidad de vida en prisión y, por otro, ampliar las competencias del
JVP a la revisión de cualquiera de estas P+Q, independientemente de que el asunto al que se
refieran sea o no estrictamente de régimen o tratamiento.
En segundo lugar, es imprescindible que se informe a la población presa de la existencia de estos
medios de defensa de sus derechos y su funcionamiento. En la guía La prisión paso a paso, que
entendemos que es entregada a todos los internos al ingreso en prisión, la información sobre este
tema no es ni demasiado detallada ni demasiado clara, pero al menos sí se recoge el derecho a
presentar las quejas ante un funcionario, el Director del centro, la SGIP o el JVP70.
68 PENAL REFORM INTERNATIONAL. Guidance document on the Nelson Mandela Rules, 2018, pp. 32 ss.
69 Ver Proyecto de Ley 121/000038 Orgánica reguladora del procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia
Penitenciaria.
70 https://www.institucionpenitenciaria.es/documents/20126/0/Paso_a_Paso_en_castellano.pdf/183c67dd-8dea-
c060-b23a-39b07d320dba
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
En tercer lugar, el mecanismo debe ser percibido como legítimo y eficaz por la población reclusa,
que debe confiar en el mismo como un instrumento adecuado para la defensa de sus derechos.
Para ello, deben cumplirse ciertas condiciones. Debe ser un procedimiento simple, fácil de
entender, accesible y ágil, de ahí la apuesta por la no exigencia de requisitos formales y por
facilitar a los internos todos los recursos o materiales necesarios para que lo puedan poner en
marcha en el momento en que lo necesiten. En algunos instrumentos internacionales se
recomienda priorizar los métodos informales de resolución, como podría ser la mediación,
aunque no tenemos claro que puedan ser adecuados para todos los asuntos. De cualquier manera,
si entendemos positivo que se de participación al interno en el procedimiento y que se le informe
del estado de su solicitud y de los trámites que se vayan realizando.
Además, debemos contar con mecanismos que garanticen que la persona no va a sufrir represalias
ni otras consecuencias negativas por impulsar estas reclamaciones. La población reclusa debe
confiar en estos instrumentos y no temer que su vida en prisión pueda verse afectada de manera
negativa por ello71. En busca de este objetivo, sería importante que se contara con un mecanismo
autónomo e independiente. También es necesario disponer de medidas que garanticen la
confidencialidad, si así lo desea la persona. En nuestra opinión, ampliando la legitimación para
elevar las P+Q a familiares, asesores legales e, incluso, a organizaciones independientes de
defensa de los derechos de las personas presas también podrían salvarse las reticencias de
algunas personas a presentar reclamaciones por miedo a ser señalados o a tener problemas. De
la misma manera, creemos que una idea a explorar, como ya hemos mencionado, sería la
posibilidad de interponer P+Q colectivas lo que tendría que significar necesariamente una
ampliación del ámbito objetivo, de manera que un grupo de internos, organizado o no, pudiera
elevar sus solicitudes, descontentos o demandas sobre el funcionamiento del establecimiento
penitenciario, cuestiones concretas o, incluso, asuntos de política penitenciaria general. Esta
modalidad permitiría esquivar la desconfianza o el miedo a señalarse que pudiera tener un
interno solo al interponer la queja.
En cuarto lugar, las P+Q deben ser resueltas de manera adecuada, respondiendo siempre al interno
solicitante, explicándole las actuaciones realizadas y la licitud o no de su pretensión, dando una
contestación seria y asumiendo las responsabilidades que pudieran derivarse. Es importante que
los internos comprueben que las personas que han actuado de manera errónea o han cometido
abusos tienen que rendir cuentas de sus acciones y que la institución trata de solventar los
problemas que se han detectado. En el caso de que la respuesta sea negativa, se debe informar de
los motivos de la denegación y de los recursos de los que se disponen frente a la misma.
Por último, pensamos que sería también muy conveniente que se dejara información en el
expediente del interno, cuando sea posible, de los asuntos en los que ha peticionado o se ha
quejado, así como que todas las P+Q sean registradas por una autoridad externa al
establecimiento. Estas medidas serían de gran utilidad, no solo para el estudio e investigación de
nuestro sistema penitenciario, sino también para la necesaria evaluación que debería tener
cualquier administración pública, así como para que la propia Administración penitenciaria
detecte problemas o deficiencias de funcionamiento.
71 No solo hablamos de castigos físicos o sanciones sino también de otras consecuencias que condicionan
poderosamente la vida en prisión, como la clasificación penitenciaria, el módulo de residencia, la posibilidad de
acceder a actividades, los permisos de salida, etc.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
En definitiva, aunque nuestra normativa penitenciaria cumple con gran parte de las
recomendaciones internacionales, serían necesarias algunas reformas. En particular, una
ampliación de la legitimación para la presentación de P+Q, una regulación más clara y detallada
del ámbito objetivo, un mejor desarrollo de los procedimientos y los órganos competentes y, en
lo que se refiere al JVP, solucionar los problemas interpretativos que hemos ido viendo, concretar
la división de competencias y desarrollar los procedimientos, así como mejorar sus recursos
personales y materiales.
5.4. Un primer esbozo para una propuesta
Como hemos venido diciendo, estamos ante un primer acercamiento casi exclusivamente
jurídico por lo que, para extraer conclusiones del sistema español de P+Q y plantear propuestas
más consistentes, debemos esperar a que nuestras investigaciones empíricas estén más
avanzadas. En cualquier caso, no queremos concluir este trabajo sin realizar, al menos, un
pequeño esbozo de cómo, en base a la normativa internacional y a otros ejemplos consultados,
podría ser la estructura de este mecanismo.
Entendemos que la persona interna debe tener abierta, sin restricción en cuanto al asunto
tratado, en todo caso una doble vía, administrativa y de control (judicial). Así, debería permitirse
que el interno elevara las quejas tanto a la Administración como al JVP, ya sea conjuntamente o
de manera independiente.
En el ámbito administrativo, el mecanismo debería contar con dos instancias diferentes, una
interna al centro y otra exterior72. La reclamación se recibe en el establecimiento y, si es posible,
se resuelve internamente y, si no lo es, se remite a ese órgano externo. De cualquier manera, el
interno debería obtener una respuesta clara y motivada en un plazo razonable (y ser informado
de la posibilidad de recurrir la decisión ante el JVP). Sería importante contar con algún órgano
interno al centro que se dedicara a la gestión de este mecanismo de P+Q, que recibiera las
reclamaciones y les diera el trámite oportuno y que fuera registrando toda la información. Este
órgano podría realizar informes periódicos de calidad del centro y proponer planes de mejora. La
Subdirección de Análisis e Inspección Penitenciaria podría ser la encargada de supervisar estos
informes y el cumplimiento de los planes de mejora de cada centro.
En todos los casos, además, la solicitud del interno y la forma de resolverla debería comunicarse
a ese órgano administrativo externo y al JVP (o a otro órgano de supervisión), a efectos no solo
de información sino también de una posible revisión.
Por otro lado, como hemos dicho, debería estar abierta la posibilidad de presentar P+Q
directamente al JVP, sin censura tampoco en cuanto al fondo del asunto. Sería este órgano el que
tendría que dirigirse a los órganos competentes administrativos para instarles a resolver el
problema o, si estamos ante una competencia directa de esta jurisdicción, tomar la decisión
definitiva.
72 Este órgano podría ser la actual Subdirección de Análisis e Inspección Penitenciaria, aunque cambiando sus
funciones y formas de actuación. Sin embargo, en nuestra opinión, estaría bien contar con un órgano
independiente que no formara parte del organigrama de la SGIP; una especie de Oficina del Defensor del preso.
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InDret 4.2021 Salvador Cutiño Raya
Además de estas dos vías de resolución de las quejas, debería contarse con algún mecanismo
efectivo de supervisión periódica de las prisiones. En nuestra opinión, este mecanismo debería ser
controlado y organizado por la sociedad civil y ser dotado de recursos suficientes como para
poder ejercer una supervisión efectiva de todos los centros. Este trabajo teóricamente lo realiza
en la actualidad el MNP dependiente de la Oficina del Defensor del Pueblo Español73 pero
consideramos que sería más eficaz un órgano autónomo, no dependiente de la Administración.
A este órgano deberían comunicarse todas las P+Q elevadas por la población reclusa, de manera
que tuviera información sobre qué centros visitar o a qué internos entrevistar y mejorar así su
labor.
Como vemos, la estructura administrativa no exigiría demasiados cambios ya que nos parece que
la actual cumple con las recomendaciones internacionales que obligan a tener un organismo de
supervisión y un mecanismo de resolución de las P+Q con posibilidad de recurso judicial. Sí
habría que hacer algunos cambios en la normativa para aclarar los procedimientos y las
competencias y sustituir la confusa regulación actual. De cualquiera manera, se trata tan solo de
algunas recomendaciones a nivel legal y de carácter provisional, pues será cuando tengamos los
resultados de las investigaciones empíricas cuando podremos plantear si, además de los
problemas en la regulación normativa, el funcionamiento del mecanismo de P+Q en el sistema
penitenciario español es el adecuado, si es eficaz y si es sentido por la población reclusa como
útil para la resolución de sus problemas.
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