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Publicado en JA 2021 - IV, fasc. 3, 13/10/2021, pp 3-10
Tutela judicial efectiva en litigios estructurales.
A propósito de las condiciones de detención en la Provincia de Buenos Aires
María Carlota Ucín
1
https://orcid.org/0000-0002-5730-3649
Sumario: I.- Introducción. II.- El litigio Interés Público que procura la reforma
estructural. III.- Un largo recorrido hasta llegar a Verbitsky II. IV.- La
reformulación de la noción de “instancia procesal”. V.- Algunas conclusiones.
-----
I.- Introducción
Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dictado un nuevo
pronunciamiento en la causa Verbitsky.
2
El decisorio, al que referiré como Verbitsky II,
3
se
expide sobre algunos temas relevantes que he de destacar y analizar aquí. Estos puntos
son: la efectividad de la tutela judicial de las personas privadas de su libertad, la noción
de eficacia procesal y la eficiencia del proceso en general y del habeas corpus en
particular.
La riqueza del caso me permite apoyarme en él para ejemplificar algunas
particularidades de los litigios que, planteados en clave de Interés Público, persiguen la
1
Investigadora posdoctoral en Erasmus School of Law (Erasmus University Rotterdam). Esta publicación es
parte del proyecto: Affordable access to justice (subproject: From public to private funding), número de
proyecto VI.C.191.082 del programa Vici de investigación que es financiado por el Consejo Neerlandés de
Investigación (NWO). Contacto: ucin@law.eur.nl
2
“Verbitsky, Horacio s/ habeas corpus”, Sentencia del 3 de mayo de 2005, Fallos 328:1146.
3
Resolución de fecha 13 de mayo de 2021, publicada en Fallos: 344:1102.
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reforma de un estado de cosas estructural que se considera inconstitucional o lesivo de
derechos reconocidos en convenciones internacionales de igual jerarquía.
Comenzaré por contextualizar el caso dentro del fenómeno del Litigio de Interés
Público para poder así comprender mejor sus características fundamentales. Es a partir
de ellas que se pueden derivar las adecuaciones procesales necesarias para lograr la
efectividad de la tutela judicial de los derechos invocados a través de este tipo de litigio.
Luego, ilustraré los antecedentes del decisorio actual, a partir de una reseña del proceso
que le antecedió y de la decisión cuya ejecución aún hoy se pretende.
Desde este prisma, pasaré revista a la cuestión jurídica planteada y resuelta por
la Corte en mayo de este año. Al entrar en su análisis, veremos cómo en ella se ilustra la
tensión entre la clásica comprensión de la instancia procesal, la duración de la etapa
ejecutiva y las necesidades impuestas por el litigio de reforma estructural. Por último, y a
partir de lo que se puede extraer de la doctrina del caso, proyectaremos algunas
conclusiones que sirvan de orientación a la gestión de casos futuros y en especial, que
sirvan de guía a la legislación que se dicte en la materia.
II.- El litigio Interés Público que procura la reforma estructural.
Definiré aquí al litigio de Interés Público como aquel que es llevado adelante por
abogados y abogadas que trabajan directamente para alterar algún aspecto del statu
quo político, social o económico y que asumen, a su vez, que las actuales condiciones
sociales impiden la participación y los beneficios de algunos grupos subordinados,
trabajando centralmente para dar voz a estos intereses.
4
En la experiencia americana, el Litigio de Interés Público se fue gestando, en la
segunda mitad del siglo pasado, a partir de la tutela de aquellos intereses de la sociedad
que aparecían subrepresentados. Surgió como un correctivo de la desproporcionada
influencia que los intereses de los económicamente poderosos ejercían sobre el sistema
legal. Los reclamos se orientaban entonces hacia la reivindicación de los derechos de
las personas más desfavorecidas en el reparto del poder. Puede verse —en la
4
Loewy, Karen L., Lawyering for social change, Fordham Urban Law Journal, Vol 27, Issue 6, 1999, pp
1869-70.
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experiencia de aquel país— que este tipo de casos ha dado tutela a diversos derechos:
derechos y libertades civiles, protección ambiental, derechos de los consumidores,
minorías, personas con discapacidad y ancianos entre otros.
5
Luego, esta forma de litigio también se ha hecho presente en diversas latitudes
de la mano de las reformas constitucionales habidas en varios países a finales del siglo
pasado.
6
Se puede ver así una constante en este tipo de reclamos y es que ponen de
manifiesto un rol protagónico de la sociedad civil, generalmente derivado de la ampliación
de la legitimación colectiva en dichas cartas constitucionales. Luego, llevan adelante un
planteo realizado en clave de derechos humanos (con fundamento constitucional o
convencional) y, por último, confrontan dichos derechos y la realidad o una parte de ella
ilustrando la necesidad de modificar el statu quo.
Si tuviéramos que organizar la experiencia de esta práctica constitucional,
podríamos sugerir la siguiente taxonomía de casos:
a) aquellos que persiguen la reforma estructural de las condiciones fácticas o
jurídicas que resulten inconstitucionales y que afecten a los sectores más desfavorecidos;
b) aquellos que realizan un planteo en “clave colectiva” de modo que a partir de
ellos se logre la modificación de las condiciones legales o administrativas que determinan
una situación violatoria de derechos o inconstitucional, con efectos no sólo para los
litigantes particulares sino para todo el grupo igualmente afectado;
c) los que —aun siendo planteados como un caso individual— centran su
reclamo en relación con “bienes públicos o colectivos”. Esto permite que el resultado
obtenido en el pleito impacte sobre todo el universo de beneficiarios por extensión fáctica
de sus efectos.
5
Trubek, D., Trubek, L., Becker, J., Legal services and the Administrative Sate: from Public Interest Law to
Public Advocacy, en Innovations in the legal services. Research on Services delivery, Vol. N° 1, Verlag Anton
Hain-Hönigstein, Cambridge, Massachusets, 1980, cap. 10, pp131-160.
6
Puede consultarse: Varun Gauri y Daniel Brinks, Courting social justice. Judicial enforcement of social and
economic rights in the developing world, Cambridge University Press, 2008; Bonilla Daniel, Towards a
Constitutionalism of the Global South, en Bonilla, Daniel (Ed.), Constitutionalism of the global south,
Cambridge University Press, 2013; Rodríguez Garavito, C. – Rodríguez Franco, D., Cortes y cambio social,
Colección Dejusticia, Colombia, 2010.
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El caso que aquí analizamos se inscribe cómodamente en la primera categoría,
pues lo que se persigue es una modificación de las condiciones de detención (en
cárceles y comisarías) de la Provincia de Buenos Aires. La situación no se reduce a un
problema edilicio sino que también se vincula con prácticas institucionales relativas a las
condiciones de detención y la aplicación de la prisión preventiva como medida cautelar
en el ámbito penal. También se muestra con patencia en el caso su carácter colectivo.
Este último es el que motiva en la Corte una comprensión particular de la eficacia del
trámite de habeas corpus, tal como seguidamente se expondrá.
III.- Un largo recorrido hasta llegar a Verbitsky II
Como se recordará, el proceso de habeas corpus correctivo
7
y colectivo fue
iniciado por Horacio Verbitsky, en su carácter de representante legal del CELS, en
amparo de todas las personas privadas de su libertad en jurisdicción de la Provincia de
Buenos Aires. Se cuestionaron entonces las condiciones físicas de las comisarías y
cárceles, así como la superpoblación que existía en ellas. Se alegaba que las mismas
configuraban una situación violatoria del artículo 18 de la Constitución Nacional y de
diversos instrumentos internacionales de jerarquía constitucional, como así también de
las leyes nacionales y provinciales que regulan los derechos básicos de las personas
detenidas.
También se impugnaron con dicha acción la duración alongada de la prisión
preventiva, como medida de seguridad privativa de la libertad decretada sin condena
firme. En dicho planteo se puso de manifiesto el carácter colectivo del problema y la
necesidad imperiosa de un pronunciamiento que resolviera la problemática respecto de
la totalidad de las personas privadas de su libertad y que se encontraban en dichas
condiciones. Se señaló entonces que las acciones individuales incoadas ante los
tribunales de instancia inferior sólo habían dado soluciones parciales que, si bien aliviaban
la situación de algunos, podían agravar la de otros detenidos.
7
El habeas corpus correctivo es la acción que procede cuando una persona que ha sido legalmente
detenida, se siente perjudicada por un agravamiento ilegítimo de las condiciones de detención. Véase:
Basterra, Marcela, Procesos colectivos: la consagración jurisprudencial del Habeas Corpus colectivo en un
valioso precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El fallo Verbitsky, La Ley 2005-D, 530.
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Al decidir el caso primigenio, la Corte tuvo por acreditado el estado de
superpoblación tanto en las instalaciones del servicio penitenciario, cuanto en las
comisarías. También se tuvo por corroborado que se encontraban alojados en
comisarías, en calidad de detenidos, adolescentes, mujeres y personas enfermas. Se
reconoció, en el marco de las audiencias públicas celebradas, que el 75% de la
población privada de su libertad eran procesados con prisión preventiva que todavía no
habían sido condenados y, por lo tanto, gozaban de la presunción constitucional de
inocencia.
Luego, resolvió que las Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos de las
Naciones Unidas (Ley 24.660), configuran las pautas fundamentales a las que debe
adecuarse toda detención (punto 2 del Resolutorio). Con ello, la Corte se limitó a fijar un
“estándar sustantivo” al que tendría que adecuarse la política de ejecución penal y con el
cual, evaluó las condiciones en que la misma se llevaba a cabo en la Provincia de Buenos
Aires, así como el régimen excarcelatorio (considerandos 58° y 60°). A partir de tales
parámetros, procedió a dejar establecidas las normas específicas que protegen, en un
sentido amplio, el debido proceso de las personas procesadas penalmente.
El Tribunal decidió implementar un criterio de ejecución que, en justo equilibrio
y con participación de la sociedad civil, contemple los intereses en juego y otorgue
continuidad al diálogo ya iniciado con el propósito de lograr el mejoramiento de las
condiciones de detención en la Provincia (cdo. 26°). Pese al intento por fomentar dicho
acuerdo en el seno del proceso, esto no fue posible y entonces, la Corte debió emitir un
pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
El tribunal evitó determinar cuáles debían ser las medidas políticas necesarias
para reformar el statu quo. En tal orden de ideas, exhortó a los Poderes Ejecutivo y
Legislativo bonaerenses a la revisión de la legislación procesal penal en materia de
excarcelaciones y prisión preventiva, para ajustarla a tales estándares constitucionales e
internacionales (punto 7 del Resolutorio).
8
8
Sin embargo, dentro del universo de afectados representado por el CELS, la Corte distinguió el subgrupo
conformado por los “menores y los enfermos detenidos en comisarías” (punto 3 del Resolutorio). Para este
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Luego, asumiendo que la modificación de la situación estructural de violación
de derechos humanos no podría operarse de manera inmediata, ordenó ciertas medidas
para controlar el cumplimiento de la adaptación de las condiciones de detención a los
parámetros allí establecidos. En este sentido, se condenó al Poder Ejecutivo de la
Provincia demandada, para que cada 60 días informe a la Corte sobre las medidas
adoptadas en tal sentido. En esta misma dirección, ordenó al Poder Ejecutivo
Bonaerense que, a través de su Ministerio de Justicia, organizara la convocatoria de una
“mesa de diálogo” en la que participaran: el CELS y las demás organizaciones que, como
amicus curiae, hubieran tenido intervención en el proceso. De los avances que se
obtuvieran en este seno, también se debía informar a la Corte periódicamente. Sin
embargo, este mecanismo no funcionó y esto es lo que condujo a ver con frustración lo
sucedido en el caso.
La Corte había optado por un tratamiento experimentalista de la cuestión. El
“modelo remedial experimental”,
9
busca la declaración de metas, pero con la amplitud
suficiente como para permitir que las partes determinen cómo habrán de alcanzarlas. El
proceso de fijación de éstas y su seguimiento se prevé como un proceso de aprendizaje
y reconstrucción continua. Sin embargo, esta forma de ejecución más flexible, no puede
quedar librada a la buena voluntad de las autoridades demandadas, debiendo
instrumentarse medidas que conminen al cumplimiento de las órdenes judiciales.
último, asumiendo la gravedad de las violaciones a derechos fundamentales evidenciadas, impuso a la
Provincia de Buenos Aires un plazo de 60 días para que cesara dicha conducta, imponiendo dicha condena
a través de la SCBA para que pueda implementarla a través de los jueces competentes. En el mismo sentido,
intentando evitar el agravamiento innecesario de las condiciones de detención, se instruyó a la SCBA y a
todos los tribunales de la Provincia para que hicieran cesar las condiciones de detención que importaran un
agravamiento configurativo de trato cruel, inhumano o degradante que pudiera, a su vez, conllevar la
responsabilidad internacional del Estado Nacional (punto 4).
9
El término “remedial”, proveniente del derecho anglosajón, alude a las posibles medidas contenidas en una
sentencia condenatoria. El aspecto “experimental” a su turno, alude, a la superación de una forma más
directiva de condena, buscando en cambio, formas más flexibles y provisionales de regulación en las que
las partes tengan la posibilidad de colaborar en un proceso reconstructivo. Véase: Sabel, Ch. – Simon, W.,
Destabilization rights: How Public Law litigation succeeds, 117 Harvard Law Review, 1016 (2003-2004),
Bergallo, Paola, Justicia y experimentalismo: la función remedial del poder judicial en el litigio de derecho
público en Argentina, disponible en línea: http://digitalcommons.law.yale.edu/yls_sela/45/
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El curso posterior de los acontecimientos muestra la debilidad de dicha
decisión. Es así que en el año 2014 un grupo de Defensores departamentales se
presentaron ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en el
marco del legajo de ejecución del fallo que venimos reseñando. Se puso de manifiesto
en la presentación, el agravamiento de las condiciones de detención y el hacinamiento
registrado en el sistema penitenciario bonaerense. Todo ello, en franco ascenso respecto
de los guarismos habidos para la fecha de la resolución anterior de la Corte. Además, se
expuso el incumplimiento de la decisión precedente, toda vez que se había procedido a
rehabilitar los calabozos ubicados en comisarías.
10
Con la presentación proponían una
serie de medidas para dar operatividad al precedente del año 2005.
El planteo de los Defensores fue desestimado por providencia simple del
Presidente de la Suprema Corte, afirmando que la etapa del ejecución del proceso
anterior estaba concluida. Los ahora recurrentes entendieron que dicha resolución debió
revestir las formalidades de las sentencias definitivas por lo que plantearon su nulidad. La
misma fue igualmente desestimada por mayoría del tribunal. En suma, se argumentó en
favor de la conclusión de la etapa ejecutiva a partir del señalamiento de las medidas
adoptadas y la delegación del cumplimiento en las autoridades administrativas
competentes. Contra dicha resolución se alzaron los requirentes y plantearon el Recurso
Extraordinario Federal cuya denegatoria motivó la queja que la Corte resolverá en el caso
que ahora analizamos.
En el segundo pronunciamiento, que es el que ahora nos interesa, la Corte
recuerda los elementos centrales de la condena anterior. Destaca así que en aquella se
había ordenado hacer cesar toda eventual situación de agravamiento de la detención
que importase un trato cruel, inhumano o degradante o cualquier otro susceptible de
generar responsabilidad internacional del Estado Federal. También se establecieron
entonces los parámetros adecuados para diseñar un modelo de solución participativo e
10
Resolución N°642 del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
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inaugurar una etapa de búsqueda y ejecución progresiva de los remedios adecuados
para lograr la reparación efectiva de tales violaciones constitucionales.
Todo lo cual, en materia de habeas corpus adquiere matices particulares toda
vez que conforme su doctrina, el procedimiento aplicado a esta acción exige que se
agoten todas las diligencias tendientes a hacer efectivo su objeto (Fallos 306:448;
322:2735; 323:4108). A la luz de los hechos puestos de resalto por los recurrentes,
los que evidenciaban un apartamiento de tales puntos de la decisión, se concluyó —de
manera preliminar— que lo resuelto por la SCBA se alejaba del imperativo de efectividad
vinculado con la finalidad del habeas corpus.
En su considerando 6° ensaya un razonamiento de reducción al absurdo al
señalar que de lo resuelto por la SCBA se seguiría la necesidad de iniciar múltiples
planteos individuales ante la instancia originaria. Sin embargo, la oportuna calificación del
problema como un conflicto estructural y colectivo negaban la utilidad de dicha vía
individual. Este punto es interesante porque si bien no queda claro que la SCBA pensara
en planteos individuales cuando remite a los Defensores ante la instancia de grado,
11
en
cambio sí se puede leer el argumento de la Corte como un refuerzo de la entidad
colectiva del caso.
Luego, la Corte argumenta a contrario sensu al decir que tampoco se advierte
el beneficio –para la maximización de la eficacia del objeto del proceso– de la propuesta
iniciación de un nuevo proceso. De ser así, se estaría desestimando el valor de todo el
material probatorio y la actividad procesal útil desarrollada entonces (Cdo. 7°). Este
11
De la lectura de los antecedentes reseñados en el dictamen de la Procuración General parece surgir algo
diferente. Es decir, que los planteos que se mandaba a impetrar ante la instancia de grado podrían ser
colectivos. En este mismo sentido se orienta la opinión de la Procuración. En la misma se puede ver un claro
señalamiento del carácter estructural de la cuestión debatida y de la necesidad de encauzar su tratamiento
a través de un habeas corpus colectivo y correctivo. Sin embargo, se considera necesario un nuevo proceso
para buscar los remedios más adecuados para el caso, sin necesidad de ajustarse a los parámetros del
caso Verbitsky I. Funda esto, entre otros argumentos, en la cita de una Opinión Consultiva de la Corte
Interamericana, que afirma que el remedio judicial efectivo debe ser idóneo para establecer si ha habido una
violación de derechos y proveer lo necesario para remediarla. Y que no son efectivos aquellos remedios que
por las circunstancias del caso se muestren ilusorios. No profundizaré en esta cuestión, pero la cita
claramente podría fundar también un sentido opuesto al sostenido en el dictamen y alineado con lo resuelto
por la Corte.
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argumento se vincula estrechamente con uno de los tópicos que analizaré en el apartado
siguiente y que enlaza la noción de eficacia con la de rendimiento procesal. Además, la
Corte afirma que la presentación de los Defensores Oficiales estaba poniendo de resalto,
de manera empírica, que las condiciones que originaron el habeas corpus originario
persistían y se hallaban agravadas, lo cual per se demostraba la falta de conclusión de
aquella instancia (cdo. 8°).
12
Según la Corte, la decisión de la SCBA pretendía clausurar el proceso de
habeas corpus sin haber evaluado el impacto que las medidas oportunamente aplicadas
por el tribunal local habrían tenido para cumplir con el contenido de la decisión
precedente. Y sin explicitar, además, cómo se evaluaba la eficacia de la implementación
de aquella decisión ante la persistencia de la situación denunciada.
Concluyó así que el a quo se apartó de la dimensión acordada a la
estructuración del proceso de ejecución de la primigenia sentencia. En particular, en
cuanto la decisión había encomendado el cumplimiento de objetivos que imponían un rol
activo del tribunal en tanto subsistieran las condiciones que dieron origen al proceso. La
Corte remite entonces la causa a la instancia local para que se dicte un nuevo
pronunciamiento con ajuste a lo decidido.
IV.- La reformulación de la noción de instancia procesal
De la exposición de los antecedentes de la causa y de los argumentos que
sustentaron el segundo decisorio, surgen elementos de interés para pensar en las
adecuaciones necesarias para lograr la tutela judicial efectiva de este tipo de casos. Me
centraré en particular en la nueva concepción que se impone sobre la etapa de ejecución
en los casos de reforma estructural. Para ello, revisaré la noción de eficacia procesal
elaborada por la Corte.
Repasando el decisorio se advierte que la Corte trabaja con dos nociones de
eficacia, una horizontal y otra vertical.
13
Por virtud de la primera, afirma la importancia de
12
He reseñado con detalle la sentencia originaria porque de su lectura se sigue con claridad que había un
estado de cosas que se debía modificar y que mal puede darse por concluido el proceso si dicho estado
de cosas subsiste.
13
Nos mantendremos en el texto en el uso corriente del término, cuya definición es recogida en el Diccionario
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que lo decidido en un caso como el presente tenga efectos expansivos hacia todo el
colectivo de afectados. Evitando así, el tratamiento del conflicto en moldes procesales
individuales o de manera aislada. En consistencia con esta postura, la Corte expone que
en virtud de ello se ordenó que planteos ulteriores —pero afines— fueran encauzados
con ajuste a lo resuelto en el precedente del año 2005.
Luego, la categoría de eficacia vertical aludiría al rendimiento de los trámites
procesales para el cumplimiento de los objetivos de cada proceso en particular. Esta
noción se apoyaría en la idea de proceso como un tránsito necesario orientado por un
objetivo o propósito. En el caso, la Corte se refiere al rendimiento del habeas corpus en
particular. Pone énfasis en la necesidad de optimizar el aprovechamiento de lo actuado
en la fase de conocimiento y decisión anteriores. Es decir, remarca la necesidad de sacar
el máximo beneficio de dichos trámites para poder lograr el cambio estructural ordenado.
A su vez, me permito pensar que igual noción remite a la idea de un
aprovechamiento de todas las potencialidades que la propia etapa ejecutiva habilita para
dar tutela a los derechos reconocidos en la sentencia.
14
Aquí nos interesa esta segunda
categoría porque es la que se vincula con la necesaria revisión de la noción de “instancia
procesal” en los procesos de Interés Público caracterizados por la reforma estructural.
En especial, lo que se debe revisar es la noción de preclusión de la etapa de
ejecución de la sentencia. Recordemos que la preclusión consiste en la pérdida, extinción
o consumación de una facultad procesal. Y que la misma se puede configurar por no
haberse realizado oportunamente el acto procesal correspondiente, por haberse
cumplido una actividad incompatible con el ejercicio de otra o por haberse ejercido dicha
facultad.
15
Este último sentido se identifica con el consumo procesal y es el que nos
interesa.
de la Real Academia Española. Así, vincularemos a la eficacia con la capacidad de lograr el efecto que se
desea o se espera.
14
Esta reconstrucción se apoya en lo expuesto por la Corte al desestimar la propuesta de iniciar un nuevo
proceso sugerida por la Procuración en su Dictamen y ordenada en la decisión en crisis. Vemos rastros de
esta noción de eficacia vertical también cuando el tribunal afirma que la etapa ejecutoria debía considerarse
abierta mientras se mantuvieran incumplidos los objetivos de la decisión.
15
Couture, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 4° edición, Montevideo, 2002, p 160.
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Evidentemente, la SCBA entendió que con la actividad procesal desarrollada
en el marco de la ejecución se había consumido dicha instancia. La SCBA no lo dice,
pero es lo que se desprende de su decisión de indicar que se debía iniciar un nuevo
proceso ante la instancia de origen. El tribunal juzgó que dicho procedimiento había
precluido, que se habría consumido la instancia con las acciones que ella misma juzgó
suficientes.
Con ello se evidencia que el punto de desacuerdo entre el tribunal local y el
federal no consiste en determinar si se llevaron adelante acciones de ejecución. Lo que
en cambio se dirime en la instancia extraordinaria es la eficacia de éstas como condición
necesaria para entender configurada la conclusión de la última etapa del proceso.
Para dar una respuesta a este cuestión, el voto mayoritario parece centrarse
en una noción de rendimiento procesal de lo actuado, estrechamente vinculada con la
noción de economía procesal, lo que se corrobora con los argumentos expuestos y en
particular con la clara alusión a la eficiencia
16
habida en el considerando 7°.
De esta manera, la Corte relaciona la eficacia con la eficiencia, es decir, no
alcanza con lograr el objetivo procesal perseguido, sino que también debe hacérselo con
resguardo del valor de la economía procesal. Porque más allá de lograr la subsanación
del estado de cosas lesivo, se procura hacerlo con el menor dispendio procesal posible
o aprovechando al máximo los esfuerzos procesales involucrados.
El pívot argumental del voto mayoritario radica en la necesaria efectividad
(vertical) del habeas corpus. Sin embargo, el voto del Ministro Rosatti sigue otro derrotero.
Dedica éste los considerandos 7° y 8° al señalamiento del carácter estructural del caso
y la necesidad de adecuar las decisiones a dicha naturaleza compleja. Ello con el fin de
garantizar la efectiva vigencia del mandato constitucional en juego y el respeto de los
derechos que de él se desprenden (cdo. 7° in fine).
16
En la Economía, se suele vincular esta noción con la optimización de recursos. Es decir que, entre dos
medidas igualmente eficaces para lograr el fin perseguido, una puede ser más eficiente que la otra de
acuerdo con el empleo que haga de los recursos disponibles.
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Afirma que la dificultad de la ejecución de la sentencia en estos casos se deriva
de la naturaleza compleja de los conflictos abordados —los que imponen la revisión de
políticas públicas o prácticas institucionales— y del tipo de obligaciones que se debe
imponer en las resoluciones. Esto último, motiva que el proceso de ejecución sea
prologando y complejo, permitiendo que durante su curso se modifiquen los sujetos
particulares involucrados (aunque no su rol o pertenencia colectiva), así como también
las modalidades del agravio originario, manteniéndose no obstante el cuadro crítico que
generó la presentación judicial colectiva.
Este señalamiento del voto particular acierta con precisión en el corazón del
problema jurídico que la Corte debía resolver. Porque, en definitiva, más allá de la doctrina
particular sobre el habeas corpus que la mayoría refiere —al abordar la necesidad de
lograr su eficacia— aquí más interesa señalar el carácter estructural del problema que los
caracteres de la acción específica. De hecho, me atrevería a sostener que la mayor
trascendencia del caso Verbitsky I resulta de ser el primer proceso estructural planteado
en nuestro país, con independencia de haber sido un caso de habeas corpus.
Por ello, pienso que de la opinión en minoría se puede seguir, con naturalidad,
que para todo proceso estructural se deben organizar instancias de ejecución complejas
y de largo alcance. Cuestión que, entonces, expande la doctrina del habeas corpus ya
citada. Y en este sentido, la eficacia impone lograr el mejor rendimiento procesal posible
del propio proceso en curso, anudando así la noción de eficacia con la de eficiencia
procesal.
Pero no concluye allí el interés del voto de Rosatti. Inquiere el magistrado:
¿Cuándo se puede dar por concluido un proceso de ejecución en estos casos? (cdo.
9°) Ensaya su respuesta desde un doble enfoque. Afirma que, desde un punto de vista
institucional, los mismos concluyen cuando se establecen objetivos en la sentencia y se
determinan los responsables para su cumplimiento. En cambio, en el plano funcional, los
mismos terminan cuando se comprueba un nivel de cumplimiento efectivo de las
acciones y medidas dispuestas para la solución del caso. Mostrando a la vez, que las
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mismas son suficientes para frustrar razonablemente la posibilidad de reversiones que
reediten la situación inicial.
Estas afirmaciones definen el rol que cabe al poder judicial en la custodia de la
vigencia de los derechos, a la par que calibran adecuadamente los alcances de la eficacia
procesal aplicada a los procesos de reforma estructural. Por esto resulta sumamente
trascendente asumir que esta etapa tendrá que durar el tiempo que sea necesario para
la consumación del cambio perseguido.
Las posibilidades para el desarrollo de la misma son múltiples, según puede
verse en la experiencia nacional y comparada.
17
Sin embargo, parece una cuestión
irrenunciable la presencia del juez en esta etapa y la posibilidad de cierto control periódico
de los avances sobre los cambios exigibles. Ello sin perjuicio de la posibilidad de ir
arbitrando modificaciones sobre los mandamientos judiciales cuando las condiciones así
lo requiriesen. Además, en esta etapa también resulta crucial la participación de los
afectados y las autoridades obligadas, guiadas por una “racionalidad comunicativa”
18
para
la construcción de soluciones.
V.- Algunas conclusiones.
Como todos sabemos, aunque algunos parecen olvidarlo, el artículo 18 de la
Constitución Nacional prescribe que: “Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias,
para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a
pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará
responsable al juez que la autorice.”
Las condiciones de detención en la Provincia de Buenos Aires se apartan de
tales condiciones como ha sido declarado judicialmente, aunque esto sea tan evidente
17
El tema relativo a la fase de ejecución de estas sentencias resulta uno de los más novedosos para nuestra
práctica constitucional. Sobre la experiencia del caso colombiano, véase: Rodríguez Garavito, C. – Rodríguez
Franco, D., Cortes y cambio social, Colección Dejusticia, Colombia, 2010. Para un análisis más detenido y
una propuesta de regulación remito a mi libro: Juicio a la desigualdad. La defensa de los derechos sociales
a través del proceso, Marcial Pons, 2021.
18
Habermas, Jürgen, Racionalidad del entendimiento. Aclaraciones al concepto de racionalidad
comunicativa desde la Teoría de los actos de habla, en Verdad y justificación, Editorial Trotta, Madrid, 2002,
(pp 99-123).
Publicado en JA 2021 - IV, fasc. 3, 13/10/2021, pp 3-10
que a nadie se le escape. Esta situación es grave por su inconstitucionalidad y también
por la responsabilidad internacional que puede acarrear, tal como la propia Corte lo ha
subrayado. Pero lo es, en especial, porque con ella se evidencia una de las formas en
las cuales el Estado maltrata a sus ciudadanos. No creo que sea algo que no
conozcamos de cerca, seguramente todos hayamos sentido en algún momento de
nuestra vida su anárquica opresión. Sin embargo, sólo cuando hemos podido conocer
la privación de la libertad relativa que nos trajo la reciente pandemia, tenemos mayores
elementos para empatizar con quienes —aun siendo penalmente responsables— no
merecen tales condiciones de destrato.
El litigio orientado por el Interés Público aparece entonces como una
herramienta de activismo legal para conciliar la realidad con aquellos valores que
compartimos y a los que nos hemos comprometido como comunidad. Esta forma
encarna valores saludables para la vida en común como la solidaridad y el altruismo.
Viene así, a plantear una revolución en las formas clásicas del litigio y de la jurisdicción.
Las adecuaciones procesales se vuelven imperiosas si hemos de garantizar a estos
derechos una tutela judicial efectiva.
Aquí he analizado la importancia de revisar la noción de instancia procesal
aplicada a la duración de la etapa de ejecución de sentencia en los procesos de reforma
estructural. Hemos visto que la misma tendrá que durar lo que sea necesario para lograr
la efectividad de los objetivos fijados en la sentencia que le precede. Pero hemos
advertido también, según lo dicho por la propia Corte, que no alcanza con emplear la
eficacia como estándar de evaluación. La ejecución de sentencia se ha de orientar
además por la eficiencia procesal que se vincula con el principio de economía procesal
y así, habrá de guiar el obrar de los magistrados actuantes.
Este pequeño aporte procesal, aunque parezca insignificante no lo es. El
impacto de la adecuación del proceso judicial para dar respuesta a este tipo de reclamos
puede ser enorme. En primer lugar, porque el Poder Judicial estará actuando en defensa
de los derechos de todo un colectivo de afectados y esto, de por sí, genera efectos
expansivos. Luego, por cuanto en su rol de guardián de los derechos fundamentales
Publicado en JA 2021 - IV, fasc. 3, 13/10/2021, pp 3-10
habrá de forzar el compromiso de los actores políticos, quienes tienen a cargo el diseño
y la gestión de la política criminal.
El caso que analizamos aborda uno de los problemas más importantes del
litigio de reforma estructural, cual es el desarrollo de dicho cambio en la realidad concreta,
impulsando un trabajo de largo alcance. Entiendo que lo hace con ajuste a la experiencia
comparada y a los valores implícitos en nuestro ordenamiento. Lineamientos estos que
debieran ser tenidos en cuenta en las regulaciones procesales que se vuelven cada vez
más urgentes.
Por lo que he señalado, estimo que la decisión es sumamente trascedente.
Sin embargo, por sus propias notas y por el rol que ha asumido la Corte, esta historia
tiene un final abierto. Tendremos que esperar para conocer cómo habrá de encauzar el
tribunal local este proceso de reforma estructural. Mientras lo hacemos, propongo que
sigamos pensando juntos acerca de los avances que el derecho procesal puede hacer
para contribuir con la vigencia efectiva de los derechos fundamentales.