Content uploaded by Willem Bantema
Author content
All content in this area was uploaded by Willem Bantema on Oct 03, 2021
Content may be subject to copyright.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving
Essay over een stap in de ontwikkeling: een handelingskader
05-10-2021
Prof. dr. Wouter Stol
Dr. Willem Bantema
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 2
Inhoud
1. Inleiding 3
2. De route naar een handelingskader voor gemeenten 5
3. Gemeente en digitalisering 9
4. De context 11
5. Bestuurlijk relevante scenario’s 18
6. Lokaal bestuur in een digitale samenleving 27
Literatuur 38
Bijlage 1 – opzet bestuurlijke expertmeeting 40
Bijlage 2 – respondenten expertmeeting 42
Bijlage 3 – respondenten interviews 42
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 3
1. Inleiding
Gemeenten hebben maatschappelijke taken en verantwoordelijkheden, speciaal de zorg
voor openbare orde en veiligheid. De samenleving digitaliseert en dus doen gemeenten
nu hun werk in een digitaliserende samenleving. Daarop moeten zij zich instellen.
Gemeenten zijn sinds ongeveer 2013 bezig met een inhaalslag op dit vlak. De eerste fase
in zo’n proces is bewustwording. Inmiddels hebben gemeenten vooral door online aan-
gejaagde ordeverstoringen gezien welke rol de online wereld reeds speelt in openbare
orde en veiligheid − én dat dit om aanpassingen vraagt. Gemeenten moeten hun ty-
pische gemeentetaken, dus hun werk aan openbare orde en veiligheid, nu doen in een
digitale context. Daarover gaat dit essay. Meer in het bijzonder gaat het over een spe-
cifieke stap in deze ontwikkeling: een handelingskader dat ‘digibewuste’ gemeenten
kunnen gebruiken bij het ontwikkelen van concrete werkwijzen.
Diverse gemeenten hebben in hun beleid al aandacht voor digitalisering (Stol &
Bantema 2020). Landelijk zien we die aandacht in de ‘Agenda Digitale Veiligheid 2020-
2024’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG 2020). Daarin staan als
gemeentelijke taakgebieden: (1) informatiebeveiliging, (2) digitale incidenten en -crisis
en (3) digitale criminaliteit. Het eerste taakgebied blijft in dit essay verder buiten be-
schouwing. Informatiebeveiliging is voor gemeenten weliswaar van groot belang, want
ze hebben het beheer over belangrijke informatie én ze hebben een voorbeeldfunctie,
maar informatiebeveiliging is tegelijk ook een algemene kwestie die geldt voor iedere
organisatie. Het is, en daar draait het om, geen typische gemeentetaak zoals ‘openbare
orde en veiligheid’.
De twee typisch gemeentelijke taakgebieden (2 en 3) werken we hierna wat ver-
der uit in vier gemeentelijke taakgebieden: (i) regie voeren op digitale weerbaarheid van
mens en organisatie, (ii) eisen stellen aan digitale veiligheid bij vergunningplichtige acti-
viteiten, (iii) optreden tegen het online aanzetten tot of aanjagen van een ordeversto-
ring en (iv) optreden bij cybercrises. Op die gebieden kunnen gemeenten verdere stap-
pen zetten in de vorm van beleid en vooral concrete werkwijzen binnen het gemeentelij-
ke handelingsrepertoire. Hierna zetten we een stap in die richting met het schetsen van
een handelingskader dat kan dienen als referentie bij beleidsvorming en als plattegrond
waarbinnen een handelingsrepertoire kan worden uitgewerkt. Het handelingskader is
opgebouwd rond twee vragen: ‘Waarmee gaan we aan de slag?’ en ‘Waarmee hebben
we rekening te houden?’ We hanteren daarbij een tijdshorizon van 5 à 10 jaar.
Om een antwoord te vinden op de vraag waarmee gemeenten aan de slag dienen
te gaan, maken we gebruik van scenario’s. De scenario’s zijn overwegend gebaseerd op
de inzichten die we de laatste vijf jaar hebben opgedaan in ons onderzoek op het gebied
van rechtshandhaving en technologie, en op kennis van de literatuur over het
gemeentelijke digitale veiligheidsdomein. Interviews met experts gebruikten we ter vali-
dering en aanvulling van de scenario’s. Bij het ontwikkelen van de scenario’s is rekening
gehouden met maatschappelijke ontwikkelingen die gepaard gaan met digitalisering:
een toenemende maatschappelijke complexiteit en (desondanks) een toename in orga-
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 4
nisatie- en informatievermogen bij burgers en organisaties. Uit de veertien scenario’s
die we schetsen destilleren we vervolgens vijf hoofdlijnen die dienen als aandachts-
gebieden: vier inhoudelijke hoofdlijnen en ethiek als hoofdlijn die de andere vier door-
snijdt. De hoofdlijnen omvatten de in de scenario’s terugkerende, expliciete of onder-
liggende thema’s waarmee gemeenten aan de slag kunnen gaan, en blijkens de sce-
nario’s dus zouden moeten gaan, om slagvaardig te zijn in een digitale samenleving. De
hoofdlijnen uit de scenario’s zijn voor gemeenten dus aandachtgebieden. De vijf
hoofdlijnen zijn: (A) een lijn die de andere vier doorsnijdt: het vaststellen van morele of
ethische uitgangspunten (Wat voor gemeente willen we zijn?), (B) werken aan een
kennispositie voor bestuurlijke handhaving in een digitale samenleving, (C) evalueren en
waar nodig actualiseren van bevoegdheden, (D) op de hoogte blijven van wat er speelt
in de samenleving (‘monitoren’) en (E) waar nodig realiseren van intergemeentelijke
samenwerking. De vijf hoofdlijnen of aandachtsgebieden noemen we apart, maar ze
staan niet los van elkaar. Ze beïnvloeden elkaar op vele manieren. Het uiteindelijke
handelingskader (par. 6.2) is opgebouwd vanuit die hoofdlijnen.
Figuur 1 geeft schematisch weer welke plaats het handelingskader inneemt in het
proces waarin gemeenten zich de bestuurlijke handhaving in een digitale samenleving
verder eigen maken. Deze figuur impliceert niet dat gemeenten nog op geen enkel punt
verder zijn gekomen dan ‘bewustwording’. Overigens betekent het óók niet dat de
bewustwording binnen alle gemeenten op alle fronten is voltooid. Sommige gemeenten
zijn, al dan niet in een samenwerking, al bezig met het gestalte geven aan werkwijzen,
zoals het monitoren van wat online gaande is (Bantema e.a. 2021) of het optreden bij
een cybercrisis. Maar, gezien over alle 352 gemeenten, ligt de nadruk vermoedelijk op
de fase van bewustwording en op het nadenken over hoe het bestuurlijk handelen in
een digitale samenleving vorm kan krijgen. Het handelingskader waarin dit essay uit-
mondt, biedt gemeenten daarbij richtinggevende handvatten: een plattegrond of kader
waarbinnen gemeenten concreet bestuurlijk handelen kunnen ontwikkelen in een
verder digitaliserende samenleving.
Figuur 1: onderhavig handelingskader in de context van bestuurlijke ontwikkeling en
digitalisering.
1. Bewustwording
(bv. beleidsplannen
gemeenten en VNG)
2. Handelingskader
(kennis, bevoegd-
heden, monitoren,
intergemeentelijk
samenwerken,
ethiek)
3. Werkwijzen
(bestuurlijk han-
delen, protocollen,
instrumenten,
tools)
4. Leren
(evalueren,
experimenteren,
proefprocessen
voeren)
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 5
Gaande het schrijven van deze tekst spraken we met diverse betrokkenen in ver-
schillende settings. We hadden diverse voortgangsgesprekken met vertegenwoordigers
van de VNG, we hadden twee expertmeetings met overwegend burgemeesters (bijlage
2) en we hadden een serie interviews met experts van buiten de gemeenten (bijlage 3).
De input uit deze gesprekken hebben we onder meer benut om de scenario’s te toetsen
en ideeën aan te scherpen. De verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke tekst ligt
uiteraard bij de auteurs.
2. De route naar een handelings-
kader voor gemeenten
Digitalisering is de maatschappelijke ontwikkeling die inhoudt dat informatie- en com-
municatietechnologie op steeds meer plaatsen en op steeds meer verschillende ma-
nieren een rol speelt in het dagelijks leven (Stol & Strikwerda 2017). Door digitalisering
verandert de samenleving. Wanneer de samenleving verandert, is voor het bestuur de
vraag of zij de ontwikkelingen op hun beloop laat of tracht om daarop vanuit haar taken
en verantwoordelijkheden invloed uit te oefenen. Daaraan gaat uiteraard nog de vraag
vooraf of het überhaupt mogelijk is om als bestuur richting te geven aan dergelijke
maatschappelijke ontwikkelingen.
Een eerste vraag is dan of de veranderingen die de digitalisering brengt, uitein-
delijk autonome gevolgen zijn van technologie of van intentioneel menselijk handelen.
In het eerste geval heeft technologie een onafhankelijke kracht en zelfs een eigen mo-
raal: de rationele moraal van berekening en efficiëntie. Mensen zijn dan uiteindelijk niet
meer dan samengeperste grondstof voor een technologische machinerie. De tweede be-
nadering is optimistischer. Veranderingen zijn dan het resultaat van menselijk handelen,
van technologiegebruik. Dan kunnen dus ook menselijke waarden zoals vrijheid, gelijk-
heid en eerlijkheid richtingevend zijn. Voor bestuurders is deze visie de enige optie. Wat
stelt besturen immers nog voor wanneer men meent dat veranderingen technologisch
zijn gedetermineerd? Dan zijn we immers onderworpen aan de wetten van de techno-
logie en ontstaat een ééndimensionale samenleving met de ééndimensionale mens die
Marcuse voorzag (1964) en waarover Huxley schreef in zijn Brave new world (1932). Is
het dus mogelijk dat mensen, en dus ook gemeentebestuurders, de ontwikkelingen wel-
overwogen richting geven? In zijn Technics and Civilization geeft techniekfilosoof
Mumford (1934) daarop in zijn slotzin het enige antwoord dat voor bestuurders telt:
‘Impossible? No: for however far modern science and technics have fallen short of their
inherent possibilities, they have taught mankind at least one lesson: Nothing is im-
possible.’
De geschiedenis in eigen land bevat een hoopgevend praktijkvoorbeeld waarbij
is ingegrepen op de negatieve gevolgen van een nieuwe technologie. De opmars van
gemotoriseerd wegverkeer ging vanaf de jaren vijftig gepaard met een toename in het
aantal verkeersdoden tot zo’n 3.200 per jaar begin jaren zeventig. Met tal van
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 6
maatregelen is die trend bijgestuurd tot ongeveer zeshonderd verkeersdoden per jaar
nu. Daar zijn drie lessen uit te trekken. De eerste is dat het kan. De tweede les is dat
zoiets een integrale aanpak vergt (bv. wettelijke maatregelen, veiliger infrastructuur,
handhaving, educatie, veiliger technologie, cultuuromslag). Ten derde vergt het een
lange adem en is het nooit klaar (denk aan nieuwe slachtoffers door e-bikes). Het voor-
beeld toont misschien wel vooral dat technologische ontwikkelingen niet ongevoelig zijn
voor begeleidend bestuurlijk ingrijpen. Dit is een praktijkantwoord op de vraag of bij-
sturen van technologische ontwikkelingen mogelijk is. Ja dus.
In de eerste alinea van deze paragraaf staat: ‘Door digitalisering verandert de
samenleving.’ Daar staat dus niet dat de technologie de ontwikkelingen bepaalt. Het is
maar net hoe zij wordt gebruikt. Digitalisering kan ongewenste gevolgen hebben, want
mensen en organisaties kunnen de technologie zó gebruiken dat negatieve effecten op-
treden. Dat is de boodschap van bijvoorbeeld George Orwell in zijn roman 1984. De
dystopie die hij schetst is geen noodzakelijk gevolg van de technologie, maar het inten-
tionele gevolg van een op onderdrukking beluste overheid. Zo gezien is Orwells verhaal
in de kern optimistisch: het blijft mensenwerk, het kàn dus ook anders. Wat gewenste of
ongewenste gevolgen zijn van technologiegebruik, is uiteraard afhankelijk van ethische
en politieke opvattingen. Waar dat in deze notitie een rol speelt, proberen we daarover
expliciet te zijn. Verder is ethiek een onderdeel van het uiteindelijke handelingskader.
We beogen in deze notitie vooruit te kijken. Maar, wanneer ontwikkelingen in
de samenleving het resultaat zijn van menselijke intenties, hoe kunnen we dan ont-wik-
kelingen zien aankomen en daarop anticiperen? Het is immers niet eenvoudig te voor-
spellen welke intenties in een samenleving op enig moment de koers bepalen. Nog min-
der eenvoudig lijkt het om te voorspellen hoe dat over enige jaren zal zijn. Toch valt er
wel het een en ander te voorzien, met name toekomstige fricties – in dit geval fricties
die het gevolg zijn van digitalisering en die het openbaar bestuur aangaan. Fricties zijn
tot op zekere hoogte te voorzien doordat onze samenleving zich behalve door verande-
ring kenmerkt door stabiele trekken. Waar digitalisering gevolgen heeft die niet goed
sporen met die stabiele trekken, ontstaat een wrijving die niet zelden bestuurlijke aan-
dacht vergt.
De stabiliteit van een samenleving kunnen we ons voorstellen als gebaseerd op
structuren die hun duurzaamheid ontlenen aan normen, regels, materie en hulpbron-
nen, waaronder macht en gezag (Giddens, 1984). Dat geeft vastigheid, maar sluit
verandering niet uit − en dat moet ook niet want een onveranderbare samenleving is
breekbaar. Wanneer mensen, om wat voor reden ook dingen anders gaan doen, kan het
resultaat uiteindelijk een structurele verandering zijn. ‘Uiteindelijk’, want de basisprin-
cipes zijn tamelijk robuust. Onze samenleving kent bijvoorbeeld wettelijk beschermd
particulier eigendom en een geldeconomie inclusief vermogensdelicten. Daar heeft de
digitalisering, inclusief bitcoin, niets aan veranderd. Elke samenleving vergt een zekere
mate van orde evenals een zekere mate van veiligheid en een overheid of oppergezag
met een bijzondere verantwoordelijkheid op die gebieden. Ook dat alles is ongewijzigd,
ondanks internet, darkweb, social media en cybercrime. Een en ander neemt niet weg
dat de digitalisering fricties met zich meebrengt omdat zij het bestaande uitdaagt.
Precies daarover gaat deze notitie. Zij gaat over uitdagingen waarvoor de digitalisering
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 7
gemeenten stelt, oftewel: zij gaat over bestuurlijk relevante fricties. We hanteren daar-
bij een tijdshorizon van 5 à 10 jaar.
Doordat we focussen op fricties, ligt in deze notitie de nadruk op negatieve
gevolgen van digitalisering. Het gaat over gevolgen waarmee de lokale overheid te kam-
pen krijgt en niet over gevolgen die het de lokale overheid aangenaam en gemakkelijk
maken. Daarmee is niet gezegd dat digitalisering vooral negatieve gevolgen heeft, maar
wel dat gemeenten vooral een bestuurlijke, regulerende taak hebben als het gaat om de
fricties (spanningen, dilemma’s) die digitalisering met zich meebrengt. De gemeente
heeft nu eenmaal niet primair als taak om te juichen voor wat goed gaat, maar heeft
eerder als taak de samenleving te helpen met wat nog niet goed gaat.
We presenteren hierna in paragraaf 5 enkele scenario’s. Een scenario is een
veronderstelde ontwikkeling, dus niet geheel zeker maar wel met enige zekerheid te
verwachten op basis van een onderbouwde redenering. Onze scenario’s zijn veronder-
stelde ontwikkelingen die meekomen, of in elk geval kùnnen meekomen, met de digitali-
sering en die een bestuurlijk relevante frictie herbergen. Het gaat om fricties tussen de
gevolgen van digitalisering en bestaande maatschappelijke principes of zo men wil:
geldende waarden en normen. Een scenario wijst op een frictie, maar zegt niet of de
oplossing ligt in veranderen, in handhaven van het bestaande of een mix daarvan. Het
handelingskader komt aan bod in paragraaf 6. Dat kader laat gemeenten zien waarop ze
zich kunnen voorbereiden en waarmee ze daarbij rekening dienen te houden. We
bieden daarmee een kader waarbinnen gemeenten zowel beleid als concreet bestuurlijk
handelen kunnen ontwikkelen (zie figuur 1).
Het basaalste scenario aangaande digitalisering en bestuur is reeds elders naar
voren gebracht. In 2013 schreven Stol en Jansen ‘de rol van de burgemeester in de
online veiligheidszorg, is een vergeten onderwerp. Ten onrechte.’ De gemeente heeft
een taak in de veiligheidszorg (bestaand principe), maar vult die niet in waar het gaat
om digitalisering (frictie). Het doemscenario was: de samenleving digitaliseert, gemeen-
ten gaan niet mee en komen in de veiligheidszorg dus buitenspel te staan. Oftewel:
‘Wanneer de burgemeester (...) zich niet oriënteert op het handhaven van orde en
veiligheid in het digitale domein en zijn/haar eigen actieve rol daarin, verschrompelt
gaandeweg de bestuurlijke bijdrage in lokaal veiligheidsbeleid’ (Bantema & Stol 2020, p.
224). Gemeenten en andere partijen (bv. VNG, CCV) hebben de laatste jaren tal van
acties ondernomen om dat doemscenario te voorkomen, naar het zich laat aanzien met
succes want dàt gemeenten een rol hebben in digitale veiligheid is niet langer een punt
van discussie. Die bewustwording dringt nu in het lokale bestuur snel door. De aandacht
gaat vervolgens uit naar de invulling van die gemeentelijke rol (Bantema & Stol 2020;
Stol & Bantema 2020). De houding van burgemeesters is zichtbaar veranderd. Waar zij
enkele jaren terug afwijzend stonden tegenover een rol in de handhaving van online
aangejaagde ordeverstoringen (Stol & Strikwerda 2017) voelt nu 71 procent van de
burgemeesters zich verantwoordelijk voor bijvoorbeeld het voorkómen van online aan-
gejaagde ordeverstoringen (Bantema e.a. 2020). Kortom, gemeenten en hun burge-
meesters zijn in een volgende fase beland.
In deze notitie kijken we naar specifiekere scenario’s dan het zo-even aange-
haalde basale doemscenario. Dat vrij ruwe scenario luidde: ‘door de digitalisering zijn
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 8
gemeenten straks in de veiligheidszorg overbodig’. De analyse was: in hun veilig-
heidsbeleid negeren gemeenten de digitalisering en staan daarom straks buitenspel.
Gemeenten zijn echter inmiddels in actie gekomen om dat scenario te voorkomen en
geven gaandeweg vorm en inhoud aan een bestuurlijke rol in digitale veiligheid. Om
gemeenten daarbij te helpen, bespreken we in deze notitie enkele minder grove
scenario’s. Uitgangpunt daarbij is dus dat gemeenten óók in een gedigitaliseerde samen-
leving een rol hebben in de veiligheidszorg. Het eindproduct van deze exercitie bestaat
uit een handelingskader dat gemeenten handvatten geeft bij het verder ontwikkelen van
beleid en activiteiten waarmee zij hun rol in de digitale samenleving kunnen invullen.
In paragraaf 3 bespreken we dadelijk eerst de gemeentelijke taken in relatie tot
digitalisering. Vervolgens kijken we in paragraaf 4 naar gevolgen van digitalisering voor
maatschappelijke orde en veiligheid (de relevante context). We schetsen waar zich fric-
ties met gemeentelijke verantwoordelijkheden voordoen of zijn te verwachten, en be-
spreken hoe gemeenten daarmee kunnen omgaan. We gaan niet in op details van de ge-
meentelijke taakuitvoering. Ook gaan we niet in op specifieke technologische ontwikke-
lingen zoals de zelfrijdende auto of blockchaintechnologie voor gemeentelijke vergun-
ningverlening of specifieke dreigingen zoals ransomwareaanvallen. We hanteren niet
een technologische maar eerder een sociologische blik, met aandacht voor maatschap-
pelijke processen en principes, en met aandacht voor hoe de digitalisering, doordat zij
op die processen en principes invloed heeft, betekenis heeft voor de rol van de
gemeente in de veiligheidszorg.
Nadat in paragraaf 3 de gemeentelijke taken en in paragraaf 4 enkele relevante
maatschappelijke gevolgen van digitalisering aan de orde komen, passeren in paragraaf
5 enkele concrete scenario’s de revu. Die geven aan waarmee gemeenten in de ko-
mende 5 à 10 jaar te maken gaan krijgen. Na de scenario’s benoemen we de hoofdlijnen
die daaruit naar voren komen. In paragraaf 6 tot slot, schetsen we vanuit die hoofdlijnen
een handelingskader voor gemeenten. Figuur 2 geeft deze opbouw in stappen weer.
Figuur 2: opbouw van dit essay
Gemeentetaken en
digitalisering
(vertrekpunten)
(par. 3)
(par. 3)
Veranderingen door
digitalisering
(huidige context)
(par. 4)
Verwachte
ontwikkelingen
in 5 à 10 jaar
(scenario’s)
(par. 5)
Handelingskader
rond vijf
hoofdthema’s
(par. 6)
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 9
3. Gemeente en digitalisering
3.1 Gemeentefunctie inzake orde en veiligheid
De gemeentefunctie inzake openbare orde en veiligheid is een vorm van sociale
controle: het toepassen van positieve of negatieve sancties met het oogmerk het gedrag
van mensen in overeenstemming te houden of te brengen met standaards die binnen
hun groep worden voorgestaan (Stol & Kop 2020). Als die standaards zijn verankerd in
rechtsregels, spreken we van rechtshandhaving. Omdat de gemeente, net als bijvoor-
beeld de politie, werkt op basis van wetten waarin haar mandaat is vastgelegd, spreken
we van formele sociale controle.
Gemeenten hebben niet het monopolie op sociale controle inzake openbare orde
en veiligheid. Iedereen die zorgt dat mensen zich gedragen in overeenstemming met de
geldende waarden en normen daaromtrent, houdt zich bezig met sociale controle op
het werkgebied van de gemeente. Dat begint al bij de opvoeding thuis en op school. Ook
in ander verband spreken mensen elkaar aan, zoals actievoerders die bij een
demonstratie anderen op grenzen wijzen, of ouders, leraren, influencers en vrienden die
anderen aanspreken op ongewenst gedrag. We spreken dan van informele sociale
controle. De gemeente heeft weliswaar een speciale wettelijke verantwoordelijkheid en
bijbehorende bevoegdheden, maar ze doet het niet alleen. Formele en informele sociale
controle vullen elkaar aan, versterken elkaar, kunnen niet zonder elkaar.
3.2 Digitalisering en gemeentelijke taakgebieden
De ‘Agenda Digitale Veiligheid 2020-2024’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeen-
ten (VNG 2020) noemt drie gemeentelijke taakgebieden: (1) informatiebeveiliging, (2)
digitale incidenten en -crisis en (3) digitale criminaliteit. Stol en Bantema noemen eerst
vijf (2019) en later zes (2020) gemeentelijke taakgebieden in relatie tot digitalisering.
Eén daarvan is, net als in de VNG-agenda, de zorg voor een veilige informatiehuis-
houding (‘eigen huis op orde’). Die laten we hier verder buiten beschouwing, want een
sterke informatiebeveiliging is een vereiste voor alle organisaties die privacygevoelige
informatie beheren en niet typisch voor de gemeente als bestuurlijk orgaan. Een ander
door Stol en Bantema genoemd taakgebied is ‘monitoren’ van maatschappelijke activi-
teiten en sentimenten in relatie tot orde en veiligheid. Bantema e.a. (2021) werken dat
verder uit. Hun onderzoek voert ons hier tot de conclusie dat ‘monitoren’ an sich niet
een gemeentetaak is maar moet worden gezien als instrument of middel om andere
taken uit te voeren. Dan resten er vier gemeentelijke taakgebieden in relatie tot
digitalisering en bestuurlijke verantwoordelijkheid:
1. Regie op digitale weerbaarheid van mens en organisatie. De gemeente werkt
hieraan middels acties die zij zelf uitvoert en vooral acties van anderen die zij stimu-
leert en regisseert. Dit taakgebied betreft weerbaarheid tegen cybercrime, maar ook
omvat het weerbaarheid tegen andere verstoringen die ontstaan vanuit een digitale
omgeving (bv. door systeemuitval).
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 10
2. Eisen stellen aan digitale veiligheid bij vergunningplichtige activiteiten. De gemeente
is verlener van vergunningen. Bij elke vergunningverlening is aandacht voor veilig-
heid, dus ook voor digitale veiligheid. De gemeente stelt bij vergunningverlening
eisen aan de digitale veiligheid en zorgt voor toezicht op de naleving. Te denken valt
aan de digitale veiligheid van evenementen en de digitale veiligheid van andere be-
drijfsmatige activiteiten binnen de gemeente.
3. Optreden tegen het online aanzetten tot of aanjagen van een ordeverstoring. Het
kan gaan om een offline of online ordeverstoring, hoewel de gemeentelijke taak
aangaande online openbare orde nog terra incognita is. Tot nu toe gaat dit dus om
de offline openbare orde die door online-activiteiten wordt uitgedaagd (bv. een
online oproep tot een straatrace).
4. Optreden bij cybercrises. Artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s omschrijft een crisis
als ‘een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt
te worden aangetast’. Een cybercrisis is een crisis met een digitale oorzaak zoals een
computerstoring, virus of hack. Een cybercrisis is doorgaans een crisis waarvan de
oorzaak in de digitale wereld ligt, maar waarvan de ontregeling ligt in de analoge
wereld (bv. wateroverlast, uitval elektriciteit). Een ontregeling kan zich echter ook
online manifesteren. Net als voor ordeverstoring geldt voor cybercrises dat gemeen-
telijk optreden bij gevallen die zich uitsluitend online afspelen (en dus geen offline-
effect hebben) nog onbekend is.
In termen van de veiligheidsketen (Liebregts 2016) ligt binnen de eerste twee taak-
gebieden het accent op proactie, preventie en preparatie, en binnen de andere twee op
repressie en nazorg. De taakgebieden 1 en 2 (regie voeren, eisen stellen) zijn twee
dimensies van werken aan digitale weerbaarheid. Ze hebben een preventief of prepa-
ratief karakter. De gemeentelijke activiteiten op deze gebieden moeten bijdragen aan
het voorkómen van cybercrime, ordeverstoring of andere inbreuken op de maatschap-
pelijke orde. Is een cybercrime eenmaal gepleegd, dan is het behandelen daarvan aller-
eerst een verantwoordelijkheid binnen de strafrechtketen. In de nazorg echter kan de
gemeente weer een rol vervullen, in elk geval in de vorm van maatregelen die herhaald
slachtofferschap helpen voorkomen (nazorg in de vorm van opnieuw aandacht voor
preventie). Betreft de verstoring van de maatschappelijke orde niet cybercrime maar
een aantasting van de openbare orde, dan blijft de gemeente aan zet: zie taakgebied 3
en 4. De gemeente treedt dan reactief op, soms in vroeg stadium (bv. bij een online
oproep tot een demonstratie) en soms als de verstoring van de openbare orde zich al
volop manifesteert (bv. bij de plotse uitval van een nutsvoorziening).
Natuurlijk omvatten de vier taakgebieden allerlei uitvoerende werkzaamheden
waarop de digitalisering effect heeft, zoals onderhouden van contacten met vergunning-
aanvragers (online loket) of regelen van inloopavonden (social media). De focus ligt
hierna echter niet op dergelijke uitvoeringskwesties. Het gaat bijvoorbeeld niet over hoe
je als organisatie digitaal contact met je omgeving onderhoudt, maar om bestuurlijke
taken en verantwoordelijkheden.
Alle vier door ons genoemde taakgebieden vallen binnen het tweede en derde
taakgebied van de Agenda Digitale Veiligheid 2020-2024’ (VNG 2020). Bij haar taakge-
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 11
bieden noemt de veiligheidsagenda tien actielijnen. Hier is vooral de vijfde daarvan
relevant: ‘OOV-bevoegdheden en rollen voor de lokale bestuurders’. Deze actielijn
houdt verband met zowel het tweede als het derde in de veiligheidsagenda genoemde
taakgebied (en dus met alle vier door ons genoemde taakgebieden). Die vijfde actielijn
omvat onder andere de aanpak van online aangejaagde ordeverstoringen en cybercrime
– en ook weerbaarheid en de regierol van gemeenten maken daarvan onderdeel uit.
Zojuist hebben we taken benoemd, zoveel mogelijk los van concrete instrumen-
ten om die taken uit te voeren.
1
Juist om die reden hebben we ‘monitoren’ er buiten ge-
laten. Ook bijvoorbeeld het bestrijden van nepnieuws valt buiten het overzicht want ook
dat is een specifiek instrument, niet een taak. De essentie van instrumenten is dat aan
de inzet ervan eisen gesteld dienen te worden vanuit ethiek (willen we dit?), legitimiteit
(mag dit?) en effectiviteit (werkt dit?). We komen hierop terug in paragraaf 6.
4. De context
2
4.1 Inleiding
Gemeenten hebben, zo zagen we zojuist, diverse taken en verantwoordelijkheden op
het vlak van digitale veiligheid. Voor de vraag hoe en hoe eenvoudig (of juist lastig) ge-
meenten daaraan invulling kunnen geven, is van belang te zien in welke context zij dit
werk hebben te verrichten. Het is de context van de gedigitaliseerde samenleving,
natuurlijk. Maar wàt daarvan dienen gemeenten gezien hun taken in aanmerking te
nemen? Daarover gaat deze paragraaf.
Enkele bijzondere kenmerken van onze gedigitaliseerde samenleving laten zich
verenigen onder de noemer ‘complexiteit’ (Stol 2020). Dat is een relatief begrip. Wat nu
complex is, is dat over enige tijd mogelijk niet meer. Dat neemt niet weg dat
digitalisering nu zorgt voor ingewikkeldheden waarmee gemeenten dienen om te gaan.
De relevantie van ‘complexiteit’ voor bestuurlijk handelen is dat een complexe om-
geving het bestuurlijk handelen lastiger maakt. Immers, complexiteit bemoeilijkt over-
zicht en inzicht, en maakt het dus ingewikkelder om doelgericht en effectief op te tre-
den. Belangrijker nog is dat digitale complexiteit alle inwoners van een gemeente aan-
gaat. Als zij hun leefwereld niet meer goed doorzien en overzien, ontstaan nieuwe veilig-
heidsproblemen, en die komen vroeg of laat op de bestuurlijke agenda. Het concept
complexiteit in relatie tot digitalisering, werken we uit in paragraaf 4.2 tot en met 4.6.
Een ander aspect van de context waarin gemeenten hun werk verrichten, is dat de
digitalisering nieuwe handelingsmogelijkheden biedt. Wat de gemeente daarmee kan
1
‘Zoveel mogelijk’ want te verdedigen valt dat ‘regie voeren’ eerder een instrument is dan een
taak. Wij vatten ‘regie voeren’ op als de gemeentelijke taak om anderen te betrekken bij
veiligheidsvraagstukken.
2
Deze paragraaf bouwt voort op eerder werk (Stol 2020, 2021).
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 12
aanvangen, komt later aan bod; hier gaat het om de omgeving waarin de gemeente haar
werk doet. Burgers en organisaties gebruiken de mogelijkheden die digitalisering biedt
en dat vergroot hun handelingsrepertoire, waaronder hun vermogen tot sociale beïn-
vloeding en tot sociale controle. Dat burgers en organisaties meer mogelijkheden
krijgen, is relevant voor de gemeente als bestuursorgaan. Immers, hoe bestuur je een
omgeving waarin mensen steeds meer mogelijkheden tot handelen en beïnvloeden
krijgen? In deze paragraaf bekijken we twee potenties van digitalisering die burgers en
organisaties benutten en die hun mogelijkheden vergroten: organisatie- en informatie-
vermogen. Dit werken we uit in paragraaf 4.7 tot en met 4.9.
4.2 Technische complexiteit
De complexiteit vanwege digitalisering betreft om te beginnen een technische
complexiteit. Mensen kunnen een digitale omgeving nu eenmaal minder eenvoudig
doorzien dan bijvoorbeeld een mechanische. Ze zien niet snel hoe digitale dingen
werken, deels omdat dit niet fysiek zichtbaar is en deels omdat de software veel
mogelijkheden kent. Mensen zien dus ook niet eenvoudig of hun omgeving wel of niet
goed is beveiligd en wat daaraan valt te doen. Ze zijn wat beveiliging betreft dan ook
eenvoudig om de tuin te leiden, of ze maken fouten. Dat mensen niet goed weten hoe
digitaal aangestuurde gebruiksvoorwerpen precies werken, begint al bij het maken van
de software, waarin steevast fouten zitten omdat ook programmeurs het geheel niet
kunnen overzien. Kortom, door de digitalisering is de omgeving van mensen in technisch
opzicht complexer geworden en dat maakt het voor hen moeilijker om
veiligheidsproblemen op te merken en er wat aan te doen.
4.3 Netwerkcomplexiteit
Omdat digitale apparaten onderling zijn verbonden, ontstaan door de digitalisering om-
vangrijke netwerken, zowel tussen mensen (Internet of Men), tussen dingen (Internet of
Things) als tussen dingen en mensen (Internet of Everything). Niet alleen onze klassieke
desktop-computers en telefoons zijn verbonden in een netwerk, maar ook kinder-
speelgoed, auto’s, grasmaaiers, horloges, implantaten en industriële machines. Niemand
kan alle verbindingen nog overzien of vaststellen tot hoever ze reiken. Een zwakte op de
ene plek kan resulteren in een beveiligingsprobleem op een andere plek. Communicatie,
inclusief oproepen tot rellen en nepnieuws, loopt langs diverse en soms onnavolgbare
digitale routes. Bovendien doorkruisen vraagstukken van digitale veiligheid daardoor
bestuurlijke jurisdicties, zodat niet altijd helder is wie waarvoor verantwoordelijkheid
draagt of wie bevoegd is. Daarnaast zijn er, vanwege de netwerken, bij een veiligheids-
vraagstuk direct veel publieke en private partijen betrokken waardoor het eenduidig
toekennen van verantwoordelijkheid lastig is.
Mensen leven dus vanwege de digitalisering in een wereld waarin zij niet weten
hoe de dingen die zij gebruiken precies werken (technische complexiteit) èn niet weten
hoe en hoever die dingen met elkaar in verbinding staan (netwerkcomplexiteit). Daar-
door weten ze niet hoe goed (of juist slecht) al die dingen en verbindingen zijn beveiligd.
Omdat mensen hun gedigitaliseerde omgeving noch doorzien noch overzien, kunnen zij
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 13
eenvoudig fouten maken die de beveiliging van dingen geweld aan doet, ook zonder dat
zij dat merken. Mensen kunnen om dezelfde reden met een smoes tot dergelijke fouten
worden verleid. Ook kunnen mensen die complexiteit bewust gebruiken om overheids-
toezicht te bemoeilijken.
4.4 Echtheidscomplexiteit
In de onlinewereld kunnen we niet eenvoudig vaststellen wie wie is danwel wat echt is
of nep. ‘Offline hebben we bijvoorbeeld identificatiepapieren met echtheidskenmerken,
geld met echtheidskenmerken en gebouwen met echtheidskenmerken.’ (Jansen e.a.
2019: 108). Online is dat niet op vergelijkbare wijze ontwikkeld. Offline kunnen we
mensen herkennen, online kan je doorgaans niet zien met wie je in contact staat. ‘Het
probleem is fundamenteel, want het gaat om de vraag hoe van twee identiek lijkende
dingen kan worden bepaald welke echt is en welke niet.’ (ibidem). Burgers hebben last
van echtheidscomplexiteit bij bijvoorbeeld online aankopen of online nieuwsberichten.
De overheid moet omgaan met echtheidscomplexiteit bij opsporing en ordehandhaving.
4.5 Cyborgcomplexiteit
We wezen bij netwerkcomplexiteit al op de verbinding tussen apparaten en mensen.
Dat gaat niet alleen om ‘in verbinding staan’ want ook is sprake van een fysieke ver-
vlechting tussen technologie en menselijk lichaam ofwel cyborgcomplexiteit (Stol 2020).
Zo’n 23 jaar geleden, op 24 augustus 1998, werd Kevin Warwick, wetenschapper op het
gebied van mens-machine interactie van de University of Reading (UK), de eerste mens
met een RFID-implantaat.
3
Hoorapparaten, geisha balls en pacemakers zijn inmiddels
digitaal aangestuurd. Vandaag de dag werken wetenschappers aan ‘neuroprotheses’:
geïmplanteerde en aan de hersenen verbonden chips die het de drager mogelijk maken
om met hersensignalen een computer
4
of een handprothese
5
aan te sturen. Technologie
dringt zo steeds vaker en verder het menselijk lichaam binnen.
Een andere variant van de verdergaande mens-computer integratie is de mens die
zich als avatar
6
in de digitale wereld manifesteert. De Amerikaanse journalist Julian
Dibbell beschreef in 1993, voor zover bekend voor het eerst, een virtuele aanranding.
7
Seksueel misbruik van avatars is nog steeds actueel. Op 3 juli 2018 bericht de BBC dat ‘A
US mum has written a Facebook post describing her shock at seeing her child's avatar
being "gang raped" by others in the online game Roblox. Amber Petersen said her
seven-year-old was playing the game, which is marketed at children, when she showed
her the screen and asked what was happening. She also shared screenshots, which
3
http://edition.cnn.com/TECH/computing/9901/14/chipman.idg/, geraadpleegd 30 april 2020.
4
https://www.umcutrecht.nl/nieuws/met-je-hersenen-een-apparaat-bedienen, geraadpleegd 30
april 2020.
5
NRC Next, 1 mei 2020, katern Wetenschap, p. E10.
6
Een digitaal verbeelde representatie van het menselijk lichaam.
7
Zie ook Stol & Strikwerda (2017), paragraaf 2.4.2.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 14
showed two male avatars attacking her daughter's female character.’
8
Zoiets verhoudt
zich moeizaam tot het huidige maatschappelijke klimaat inzake man-vrouw verhou-
dingen en kan dus gemakkelijk aanleiding zijn tot maatschappelijke onrust en een roep
om overheidsoptreden. Dit is minder vreemd dan het misschien lijkt: het Cybercrime-
verdrag
9
stelde reeds twintig jaar geleden virtuele kinderporno strafbaar om te voor-
komen dat een sfeer ontstaat waarin seks met kinderen normaal is.
10
4.6 Ontwikkeling in complexiteit – een weging
Onze samenleving wordt nog immer complexer. De complexiteit van werktuigen en
netwerken neemt al eeuwen toe (bv. Smith 1776; Elias 1939; Pieterson 1981). Er is geen
reden te veronderstellen dat deze ontwikkeling binnenkort stopt. Echtheidscompexiteit
neem voorlopig ook toe, getuige bijvoorbeeld ontwikkelingen in ‘deepfake’, een feno-
meen waarbij getruukte video’s van mensen en situaties dermate echt lijken dat we ze
niet van echt kunnen onderscheiden. Cyborgcomplexiteit is een relatief nieuw
fenomeen en te voorzien is dat ook dit de komende jaren zal toenemen, getuige de
ontwikkelingen in neuroprotheses en toepassingen van virtual reality.
De vier dimensies van complexiteit staan uiteraard niet los van elkaar. Het zijn
dimensies van één en dezelfde maatschappelijke ontwikkeling en als zodanig wel te
onderscheiden maar niet te scheiden. Van deze vier dimensies mag echtheidscom-
plexiteit de meeste zorgen baren want zonder idee van wat echt of nep is, waar of
onwaar, verliezen mensen hun oriëntatie en houvast. Politiek relevante en relatief
nieuwe dimensies van echtheidscomplexiteit zijn verschijnselen als nepnieuws, troll-
accounts en beïnvloeding van verkiezingen. Als we niet meer kunnen weten wat echt en
waar is, hebben we ook niets meer in handen wat ons kan helpen omgaan met de
andere complexiteitsdimensies. Het is dan ook geen toeval dat de digitalisering gepaard
gaat met de ontwikkeling van echtheids- en betrouwbaarheidskenmerken, zoals echt-
heidscertificaten en referenties (bv. het ‘slotje’ in de adresbalk van een website of een
lijst met ‘reviews’).
4.7 Organisatievermogen
Digitale hulpmiddelen verschaffen burgers de mogelijkheid om zich eenvoudig te
organiseren. Zij maken daarvan volop gebruik en dat heeft effect op openbare orde en
veiligheid. Voor gemeenten is het bekendste voorbeeld vermoedelijk ‘project X’ in 2012,
waarbij jongeren zich na oproepen op Facebook verzamelden in Haren voor een ‘feest’
dat eindigde in rellen met de Mobiele Eenheid en het aftreden van de burgemeester.
Maar het verschijnsel is ouder. In 1997 organiseerden hooligans per SMS een vechtpartij
8
https://www.bbc.com/news/technology-44697788, 3 juli 2018, geraadpleegd 12 mei 2020.
9
Verdrag inzake de bestrijding van strafbare feiten verbonden met elektronische netwerken,
Boedapest, 23-11-2001.
10
Verbonden aan deze problematiek is de vraag of robots mensenrechten hebben.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 15
in een weiland bij Beverwijk, waarbij een dode viel. Vandaag de dag speelt digitale
communicatie een rol bij veel, zo niet àlle demonstraties. Als we ‘Beverwijk’
beschouwen als illustratie van digitaal organisatievermogen, is deze ontwikkeling dus al
24 jaar zichtbaar. Wie anno 2021 verrast is, heeft niet opgelet. Na de lange aanloop
waarin het fenomeen is gegroeid, zijn online aangejaagde ordeverstoringen
tegenwoordig geen bijzonderheid meer. Eerder lijken nu ordeverstoringen die niet
online worden aangejaagd de uitzondering.
Mensen gebruiken de digitale mogelijkheden niet enkel om rellen te organiseren
maar óók om bij te dragen aan openbare orde en veiligheid. Whatsapp-buurtpreventie-
groepen zijn sinds de start van WhatsApp BuurtPreventie (WABP) op 1 juni 2015 een
veelvoorkomend verschijnsel.
11
De familie van de vermiste Anne Faber organiseerden in
2019 zelf de zoektocht naar hun Anne. Dat was meer dan de politie deed en die heeft
daar vervolgens haar voordeel mee kunnen doen (Lam & Kop 2020). In januari 2021
organiseren voetbalsupporters zich in Den Bosch, Maastricht en Alkmaar om te voor-
komen dat relschoppers de stad vernielen of winkels plunderen.
12
Burgemeester
Roemer van Alkmaar spreekt in dat verband van ‘een mooi signaal’. ‘Er werd gewoon
een duidelijk statement gemaakt: “van andermans spullen blijf je af.” De sociale
controle mag best een beetje terugkomen’ aldus Roemer.
13
Dergelijke burgerinitiatieven hebben een grens in recht en ethiek. Online-
pedojaagster Yvonne van H. ging met haar acties over de schreef en werd in 2009
veroordeeld wegens smaadschrift. Politiechef Oscar Dros meldt in 2020 dat de politie
geen behoefte heeft aan de ‘hulp’ van pedojagers want zij “plegen strafbare feiten en er
ontstaan gevaarlijke situaties”.
14
In 2015 constateerde een journalist dat wat in Aalburg
begon als Whatsapp-buurtpreventie, al snel was ontaard in een „heksenjacht op mensen
met een Oost-Europees uiterlijk.”
15
Het verschijnsel voetbalsupporters als ordedienst
kreeg behalve genoemde lof ook rechtstatelijk gemotiveerde kritiek.
16
De essentie van bovenstaande is dat burgers zich door de digitale mogelijkheden
eenvoudig kunnen organiseren, óók in relatie tot openbare orde en veiligheid. Ze dagen
11
https://www.wabp.nl/wat-is-wabp-whatsapp-
buurtpreventie/#:~:text=WABP%20staat%20voor%20WhatsApp%20BuurtPreventie,2017%-
20geregistreerd%20als%20Stichting%20WABP.&text=Een%20WABP%20groep%20is%-
20een,alarmerende%20situaties%20in%20de%20buurt, geraadpleegd 17 maart 2021.
12
https://www.nu.nl/binnenland/6112686/voetbalsupporters-door-het-hele-land-vormen-front-
tegen-relschoppers.html, geraadpleegd 15 maart 2021.
13
https://www.nhnieuws.nl/nieuws/279840/roemer-trots-op-burgerwacht-az-hooligans-
buitengewoon-positief-signaal, geraadpleegd 15 maart 2021. Het twee maal achtereen schrijven
van een openings-aanhalingsteken is uit het origineel.
14
https://www.gelderlander.nl/binnenland/politie-over-pedojagers-dit-zijn-geen-helden-we-zijn-
er-klaar-mee~a9664741/, geraadpleegd 17 maart 2021.
15
Reformatorisch Dagblad, 1 oktober 2015, op 17 maart 2021 geraadpleegd op
https://www.rd.nl/artikel/632741-aalburg-hoopt-op-doorstart-wakende-whatsapp-groepen. Zie
ook: https://youtu.be/z31C8RhTadE.
16
https://www.nhnieuws.nl/nieuws/279904/socioloog-kritisch-op-roemer-az-supporters-als-
buurtwachten-kan-en-mag-absoluut-niet, geraadpleegd 17 maart 2021.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 16
die uit of leveren daaraan naar eigen inzicht een bijdrage. In beide gevallen heeft de
lokale overheid een rol. Ofwel ze moet reageren op de verstoringen die de digitaal
georganiseerde burgers teweegbrengen, ofwel ze moet toetsen hoe de digitaal
georganiseerde en op rechtshandhaving gerichte activiteiten zich verhouden tot de
grondbeginselen van de rechtsstaat. Stol (2021) pleit in dit verband voor de politie als
‘autoriteit fatsoenlijke rechtshandhaving’. Daaraan voegen wij toe: de burgemeester
voert het gezag over ordehandhandhaving in de digitale samenleving, en is dus aan te
spreken op het fatsoen ervan.
4.8 Informatievermogen
Losse individuen kunnen zich dus vanwege de digitalisering gemakkelijk en snel
organiseren. Hun organisatiegraad is niettemin beperkt als we die vergelijken met
bijvoorbeeld een fabriek, een overheidsorganisatie, een grootgrutter of een verzekeraar.
Aan dergelijke gevestigde organisaties voegt de digitalisering ook nog wel organisatie-
vermogen toe (werknemers gebruiken ook whatsapp) maar zij zijn daarvan geenszins
afhankelijk. Aan gevestigde organisaties biedt de digitalisering vooral informatie-
vermogen. Bijvoorbeeld banken, verzekeraars, autofabrikanten, grootgrutters en tele-
combedrijven hebben als nevenproduct een schat aan informatie over hun klanten,
meer dan overheidsorganisaties. Van oudsher was de overheid de organisatie met
informatie over burgers. De digitalisering heeft dat veranderd. Nu zijn dat vooral parti-
culiere bedrijven. Bij uitstek denken we hier aan techreuzen die informatievermogen als
verdienmodel hebben, zoals Google, Facebook, Microsoft, Apple en Amazon, en in
Nederland ook Bol.com, maar daarnaast zijn er tal van kleinere bedrijven die goede
zaken doen dankzij hun nieuw verworven informatievermogen.
Individuen die zich eenmaal hebben georganiseerd kunnen zich daarna dankzij de
digitalisering een informatievermogen verwerven. Er zijn gevallen waarin individuen zich
met digitale middelen organiseren juist met het oog op informatievermogen. De met
digitale middelen opgezette organisatie van de familie van Anne Faber was bijvoorbeeld
gericht op het vergaren van informatie over Anne. Whatsapp preventiegroepen zijn ook
gericht op informatievergaring. Zodra zo’n particulier initiatief een permanenter ka-
rakter krijgt, gaat ze lijken op een gevestigde organisatie met informatievermogen als
hoofdactiviteit, zoals het Meldpunt Kinderporno op Internet. Maar ook valt te denken
aan het internationale journalistieke onderzoeksplatform Bellingcat en het platform
voor publicatie van gelekte informatie Wikileaks.
4.9 Organisatie- en informatievermogen gewogen
Digitalisering biedt burgers organisatie- en informatievermogen en zij kunnen die ener-
zijds gebruiken voor gecoördineerde ordeverstoringen en anderzijds voor het uit-
oefenen van gecoördineerde sociale controle. Digitalisering biedt uiteraard eveneens
aan gemeenten nieuwe mogelijkheden, ook voor sociale controle (toezicht, ordehand-
having), maar die verandering is minder fundamenteel. De lokale overheid heeft
namelijk van oudsher al een hoge organisatiegraad en beschikt van oudsher al over veel
informatie. De digitalisering voegt daar wat aan toe, maar brengt geen radicaal andere
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 17
mogelijkheden, brengt gemeenten niet ineens in een wezenlijk andere positie. Burgers
konden zich slechts moeizaam organiseren en hadden slechts beperkte mogelijkheden
tot het verzamelen en analyseren van informatie, en al helemaal niet ad hoc. Nu hebben
ze volop mogelijkheden daartoe. Kortom, wat organisatie- en informatievermogen be-
treft heeft de digitalisering voor burgers een grotere, principiëlere verandering gebracht
dan voor gemeenten. Gemeenten zijn, net als bijvoorbeeld de politie en andere
overheidsorganen, hun vanzelfsprekende dominante positie ten opzichte van burgers
voor een niet onbelangrijk deel kwijtgeraakt. De digitalisering heeft burgers in zekere zin
geëmancipeerd, of zo men wil: nieuwe machtsmiddelen verschaft.
Voor gevestigde organisaties ligt het anders. Zij hebben door de digitalisering,
net als gemeenten, enig extra organisatievermogen. Het verandert hun positie niet
wezenlijk, want ze hadden zich al goed georganiseerd. Vooral hebben gevestigde
organisaties door de digitalisering een geheel nieuw informatievermogen. Zeker de
grotere spelers (verzekeraars, telecombedrijven, onlinewinkels, banken, reisorgani-
saties, autobedrijven, grootgrutters, etc.) beschikken vanwege de digitalisering, als bij-
product van hun primaire proces, over grote informatiebestanden die niet zelden
interessant zijn voor vraagstukken van orde en veiligheid.
17
Daarnaast zijn er tal van
kleine gespecialiseerde bedrijven die zich toeleggen op informatievermogen (bv.
satelietdata, internetmonitoring). De gemeente heeft in haar omgeving ineens tal van
spelers met een serieus en voor gemeenten interessant informatievermogen – ook
relevant voor openbare orde en veiligheid.
Kortom, wat organisatie- en informatievermogen betreft, veranderen partijen in
de omgeving van de gemeenten sterker en fundamenteler dan gemeenten zelf. Dat
vraagt dat gemeenten zich bezinnen op hoe zij zich tot die andere partijen verhouden. In
elk geval is een gemeente niet langer de partij die als enige georganiseerd en geïnfor-
meerd is. Eerder is zij een partij die samenwerkt met anderen, die stimuleert en waar
mogelijk en nodig regisseert.
Tot slot van deze paragraaf willen we kort stilstaan bij een schijnbare paradox:
toenemend organisatievermogen in een complexer wordende omgeving. Zou het
immers niet logischer zijn dat een complexe omgeving het organisatievermogen van
mensen belemmert? Deze schijnbare tegenstelling laat zich als volgt begrijpen. Ten
eerste zijn de primaire functies van de digitale mogelijkheden eenvoudig te gebruiken.
Dat is de oppervlakte. Weinigen gebruiken geavanceerde opties, een enkeling begrijpt
de onderliggende technologie. Ten tweede brengen mensen met hun alledaagse acti-
viteiten via technologie, verbindingen tot stand waarvan zij geen weet hebben en
waarvan zij het geheel niet kunnen overzien. Dat overzicht is ook niet nodig voor hun
dagelijkse activiteiten. Mensen hebben en gebruiken veel mogelijkheden in een wereld
die zij maar zeer ten dele overzien en doorgronden.
17
Die grote informatieverzamelingen kunnen ook een bron van gevaar zijn. We denken dan aan
datalekken en bijvoorbeeld verhandelen van persoonsgegevens voor criminele doeleinden.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 18
5. Bestuurlijk relevante scenario’s
5.1 Inleiding
In paragraaf 2 gingen we kort in op technologie in relatie tot maatschappelijke ont-
wikkelingen. Bestuurders kunnen niet afwachten wat de digitalisering ons brengt, ze
hebben uit de aard van hun maatschappelijke rol geen andere keuze dan trachten de
ontwikkelingen te sturen of minstens bij te sturen. Daarbij is het om te beginnen
behulpzaam te zien waarheen ontwikkelingen (waarschijnlijk) gaan. We hanteren daar-
voor scenario’s aangaande ‘digitalisering en de rol van gemeenten in openbare orde en
veiligheid’. Een scenario omschreven we als ‘een veronderstelde ontwikkeling, dus niet
geheel zeker maar wel met enige zekerheid te verwachten op basis van een onderbouw-
de redenering’. Het gaat om scenario’s die een bestuurlijk relevante frictie herbergen –
een frictie tussen de gevolgen van digitalisering en bestaande maatschappelijke
principes.
We bespreken daarbij niet of een ontwikkeling wenselijk is, maar beoordelen wel
vanuit een sociologische maatschappijanalyse of een ontwikkeling logischerwijze is te
verwachten. Een voorbeeld op politiegebied. Toen het zogenoemde darkweb opgang
maakte was dat ‘unpoliced area’. Nu kan men natuurlijk menen dat het goed is dat er
plaatsen zijn zonder overheidstoezicht en dat dat zo moet blijven, maar een sociolo-
gische maatschappijanalyse toont dat geen westerse samenleving blijvend toestaat dat
er gebieden zijn waar de overheid niets te vertellen heeft. Te verwachten was dan ook
dat het ontbreken van politietoezicht op het darkweb geen lang leven beschoren was.
Het zal niemand verbazen dat de politie inmiddels actief aanwezig is op het darkweb.
Lastiger dan voorspellen wat er zal gaan gebeuren (i.c. politietoezicht op het
darkweb) is hoe dat te prioriteren en, als de prioriteit dat vraagt, hoe effectief te
reageren. Prioriteren speelt hierna zeker een rol. Van sommige zaken valt nu eenmaal
vrij zeker te zeggen dat ze moeten gebeuren en dus een hoge prioriteit hebben. Ge-
meenten moeten een rol hebben in digitale veiligheid – tenzij we gemeenten afschrijven
als instituut met uitsluitend aandacht voor fysieke/offline veiligheidstaken, wat wij niet
als reële optie zien. Het invulling geven aan die nieuwe rol heeft dus een hoge prioriteit
en wordt nu dan ook opgepakt. Het principe is logisch en het was eenvoudig te voorzien.
Hoe gemeenten die rol invullen, is echter afhankelijk van lokale mogelijkheden, van
inzicht in effectiviteit en van politieke keuzes.
Zoals gezegd hanteren we een tijdshorizon van 5 à 10 jaar. Dat lijkt een flinke tijd:
nog làng niet zo ver, nog minstens twee gemeenteraadsverkiezingen vanaf nu.
18
Maar
de discussie over de rol van gemeenten in digitale veiligheid is ongeveer zeven jaar
geleden aangevangen en het onderwerp is pas recent, vaak ook nog schoorvoetend (Stol
18
16 maart 2022 zijn de eerstkomende gemeenteraadsverkiezingen.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 19
& Bantema 2020), op de gemeentelijke agenda gezet. Gemeenten hebben dus waar-
schijnlijk de genoemde 5 à 10 jaar hard nodig om de scenario’s die we hierna behan-
delen, en de daarmee verbonden fricties, van een adequate reactie te voorzien.
In paragraaf 3 schetsten we gemeentelijke taakgebieden in relatie tot digita-
lisering. Kort gezegd gaat het om (1) regie op digitale weerbaarheid van mens en orga-
nisatie, (2) eisen aan digitale veiligheid bij vergunningplichtige activiteiten, (3) optreden
tegen het online aanzetten tot of aanjagen van een ordeverstoring, en (4) optreden bij
cybercrises. Op die taken hebben de scenario’s betrekking.
In paragraaf 4 hebben we ingrediënten klaargezet waarop we hierna teruggrijpen.
Problemen en dilemma’s waarvoor de digitalisering gemeenten stelt, zijn gezien vanuit
hedendaags perspectief niet zo eenvoudig. De complexiteit van de materie hebben we
expliciet gemaakt met de begrippen (i) technische complexiteit, (ii) netwerkcomplexiteit,
(iii) echtheidscomplexiteit en (iv) cyborgcomplexiteit. Daarnaast bespraken we
‘organisatievermogen’ en ‘informatievermogen’ als twee concepten die helpen om ver-
anderingen te beschrijven en te begrijpen. Het concept complexiteit legt vooral nadruk
op (onderliggende) omgevingskenmerken. Organisatie- en informatievermogen leggen
meer de nadruk op in die omgeving handelende burgers en organisaties.
Voor het identificeren van scenario’s hanteren we de zojuist genoemde
elementen als denkkader, vooral de vier gemeentelijke taakgebieden, maar ook de zo-
juist gememoreerde ingrediënten uit paragraaf 4. We kijken naar gemeenterelevante
ontwikkelingen die de digitalisering met zich meebrengt en die een frictie hebben met
heersende principes op de gemeentelijke taakgebieden. Naarmate de frictie of poten-
tiële frictie groter is, wordt het scenario beleidsrelevanter. We hebben geen vaste syste-
matiek waarmee we uit alle mogelijkheden de relevante scenario’s kunnen bepalen, laat
staan berekenen. We baseren ons op ruim twee decennia ervaring met onderzoek naar
de relatie tussen digitalisering en strafrechtspleging (bv. Stol e.a. 1999; Stol & Strikwerda
2017) en op onderzoek dat we sinds 2015 doen naar digitalisering in relatie tot ge-
meenten en veiligheidszorg (bv. Bantema e.a. 2018, 2021).
5.2 Scenario 1: Vervreemding van de leefwereld van burgers en
bedrijven
Klassieke criminaliteit daalt. Digitale criminaliteit neemt toe. E-fraude en hacken scoren
in slachtofferonderzoek fors hoger dan fietsdiefstal en al helemaal dan woninginbraak.
Burgers en bedrijven zijn vandaag de dag ernstig digitaal kwetsbaar. Dat neemt de
komende jaren nog verder toe. Gemeente Natte Meren onderkent de opkomst van
digitale criminaliteit en noemt dat ook in haar beleidsplannen, maar het is nog steeds
‘een bijkomende kwestie’ terwijl voor burgers en bedrijven cybercrime het grootste
criminaliteitsprobleem is. De gemeente komt traag in actie met preventieprojecten,
veiligheidscoalities, voorlichting en veiligheidskeurmerken. Kortom: ‘digitaal’ is voor
Natte Meren geen vertrekpunt voor integraal veiligheidsbeleid, maar eerder een
paragraaf in een voor het overige analoog geïnspireerde veiligheidsbeleid – terwijl in rap
tempo alles in de wereld digitaal wordt. De gemeente verliest zo het contact met de
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 20
leefwereld van burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven herkennen zich niet meer in
gemeentelijk veiligheidsbeleid, met grote onvrede als gevolg.
5.3 Scenario 2: Eigenrichting
Burgers in gemeente Berglanden organiseren zich structureel en ad hoc met digitale
middelen om zelf te waken over hun offline veiligheid en de offline maatschappelijke
orde. Dat past in de trend van burgerparticipatie, maar gesteund door die trend schiet
het door. Burgers raken eraan gewend dat zij zelf het heft in handen nemen als iets hen
niet zint. Ze zijn actief in online opsporing en ze organiseren zich langs digitale weg om
‘op straat’ in actie te komen. De gemeente Berglanden, die daarop geen proactief, regu-
lerend antwoord heeft geformuleerd, rest niets anders dan (steeds weer) puinruimen
als het weer eens uit de hand is gelopen, bijvoorbeeld in de vorm van online
eigenrichting of eigenrichting op straat met digitaal georganiseerde knokploegen. In de
gemeenteraad ontstaat discussie over de rol die de gemeente eigenlijk zou moeten
spelen.
5.4 Scenario 3: Digitaal Haaksbergen
Tijdens het jaarfeest van gemeente Natte Meren hebben scholieren een kermisattractie
gehackt en ontregeld, daardoor raakte een klein kind gewond. De ouders organiseren
een actiegroep. Ze halen boven water dat in een andere gemeente tijdens een festival
matrixborden zijn gehackt en demonstranten daarmee het publiek in paniek hebben
gebracht. Ook achterhalen ze dat in nog weer een andere gemeente tijdens een
dorspfeest de betaalgegevens van alle deelnemers zijn gelekt en daarna verkocht via het
darkweb. De ouders vragen landelijk aandacht voor deze incidenten. Het leidt ertoe dat
de burgemeester van Natte Meren moet aftreden omdat deze verzuimd heeft toezicht
te houden op de digitale veiligheid van een evenement. Bovendien hebben alle drie
gemeenten schadeclaims ontvangen.
5.5 Scenario 4: Virtuele kwetsbaarheid
In gemeente Berglanden is op een scholengemeenschap onrust ontstaan vanwege aan-
randing van aan avatar. Een scholiere heeft de zaak aangekaart en een filmpje online
gezet waarin te zien is hoe haar avatar onzedelijk wordt betast door andere avatars. De
pers duikt erop. Ouders zijn ongerust. De politie weigert een aangifte op te nemen want
zij ziet geen strafbaar feit. De school roept nu de burgemeester op om maatregelen te
nemen. De gemeente had nooit gedacht dat dit serieus zou worden en zit dus aan tafel
zonder antwoorden op de vele vragen van scholen en ouders. De onrust neemt toe.
Klasgenoten van het slachtoffer hebben de vermoedelijke daders aangevallen door
kinderporno op zijn computer te plaatsen en dan daarvan beelden online te zetten. De
gemeente loopt achter de feiten aan en is de regie volledig kwijt.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 21
5.6 Scenario 5: Verstoring van de online orde
Sinds enige tijd zijn gemeenten vertrouwd geraakt met online aangejaagde verstoringen
van de offline openbare orde. Dat geeft gemeenten al flink wat hoofdbrekens, maar het
is slechts een deel van het verhaal. Er is ook een online openbare orde die kan worden
verstoord. Voor de gemeenteraadsverkiezingen voert Berglanden Radicaal Klimaat-
neutraal (BRK) intensief campagne via Facebook, Twitter, Signal en Telegram.
Tegenstanders van BRK hebben zich verenigd in actiegroep Leefbaar Klimaat Berglanden
(LKB). LKB bestookt de accounts van BRK met dermate veel berichten dat normale
communicatie op die accounts niet meer mogelijk is. De online BRK- campagne raakt
ontregeld. BRK spreekt van het ondermijnen van de online openbare orde, want de
normale online-communicatie is ontregeld, en dus roept BRK de burgemeester op om
die online orde te herstellen, desnoods met inzet van geweldsmiddelen. De
burgemeester weet zo niet of dit inderdaad valt onder ‘openbare orde’ laat staan of het
onder haar bevoegdheid valt die te herstellen. Zij vraagt advies aan het hoofd van de
afdeling Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Ook hij heeft zich hierin nog niet verdiept
en moet dus het antwoord schuldig blijven. De pers heeft lucht gekregen van het relletje
en vraagt om toelichting. Ook op de vraag waarom er geen draaiboek is voor dit soort
situaties heeft de gemeente geen antwoord. In de pers verschijnen honende kritieken.
5.7 Scenario 6: Online geweldsmiddelen
Nieuwe gemeenteraadsverkiezingen naderen. Berglanden Radicaal Klimaatneutraal
(BRK) heeft een sterk digitaal georganiseerde achterban en start net als vier jaar geleden
een massale online-campagne. Leefbaar Klimaat Berglanden (LKB) ontregelt net als vier
jaar geleden de BRK-campagne door het plaatsen van talloze berichten op de BRK-
accounts. De gemeente heeft zich echter voorbereid. Zij weet de LKB-berichten die
staan op de BRK-accounts te verplaatsen naar een account van de gemeente dat ooit is
gebruikt voor inspraak bij een windmolenproject. De gemeente verdedigt de ingreep in
essentie als volgt: (i) de online orde is verstoord want de berichten verstoren de nor-
male gang van zaken en bovendien beschadigt dit het democratisch proces, (ii) de bur-
gemeester is bevoegd want de ordeverstoorders zijn inwoners van gemeente Berg-
landen, (iii) het geluid van de tegenstanders is enkel verplaatst en kan nog steeds
worden gehoord, het is de online versie van de methode Koppejan die op 20 maart 2021
nog werd gebruikt om demonstanten in Amsterdam, die waren ingesloten op de
Leidsekade, in bussen te laden en naar de rand van de stad te verplaatsen. Niets
bijzonders dus. Er ontstaat nu een publiek en vooral juridisch getint debat over online
geweldsmiddelen. Op die verbreding had de gemeente niet gerekend. Zo’n bredere
verdieping in online geweldsmiddelen is nooit uitgevoerd. De gemeente krijgt in de pers
het verwijt van ‘opportunistisch ad hoc beleid’ en gebrek aan visie op ordehandhaving.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 22
5.8 Scenario 7: Nepnieuws
Scenario 7a. Nepnieuws door een actiegroep
Een telecomprovider zoekt in Berglanden een plaats voor een 6G-zendmast en is
daarover met de gemeente in overleg. Al voordat een besluit is genomen zijn de
plannen breed bekend geworden en ontstaat onrust in de gemeente. NIMBY! Een groep
bezorgde burgers is een actie gestart tegen het plan en opende de website
www.Bergland6Gvrij.nl. De site staat vol berichten over hoe gevaarlijk 6G is. De
berichten worden steeds extremer. In sommigen delen van het land zouden al kinderen
overleden zijn door kanker als gevolg van een 6G-zendmast. Ook verspreidt 6G een
nieuwe mutatie van het coronavirus. Complottheorieën worden verkondigd, onder-
steund door deepfake filmpjes. Er is geen enkel bewijs voor alle beweringen, maar de
actiegroep is niet voor rede vatbaar. Slim zijn ze wel, ze plegen geen strafbare feiten.
Omdat de groep haar gang kan gaan ontstaat onrust in de gemeente. Het draagvlak voor
de huidige coalitie kalft snel af, blijkt uit een betrouwbare peiling. Het hoofd van de
gemeentelijke afdeling Externe Communicatie stelt de burgemeester voor om op
www.berglanden.nl een pagina te openen met juiste informatie over 6G. ‘Inwoners
hebben daar recht op.’ De oppositie stelt dat ‘we als gemeente’ niet voor elk onderwerp
‘de waarheid’ moeten willen gaan verkondigen. ‘Dat past ons als gemeente niet.’ De
wethouder vraag de burgemeester om in deze casus een knoop door te hakken en voor
de toekomst beleidssuitgangspunten te formuleren.
Scenario 7b. Nepnieuws door een politieke partij
In gemeente Berglanden zijn de lokale politieke partijen Berglanden Radicaal Klimaat-
neutraal (BRK) en Leefbaar Klimaat Berglanden (LKB) in een verkiezingsstijd verwikkeld.
Inzet is de energietransitie, een politiek zwaartepunt in de gemeente èn onder de
inwoners. De cruciale vraag is waarop Berglanden zal inzetten: windenergie, zonne-
energie of aanhaken bij een landelijke lobby voor kernenergie. LKB start in de gemeente
een voorlichtingscampagne over kernenergie. De campagneleider verzamelt zoveel
mogelijk informatie en nieuwberichten waaruit blijkt dat kernenergie veilig, schoon en
duurzaam is. Hij put onder meer uit de website van de Universiteit van Klow in Syldavië
en van de Syldavische Eenheidspartij. Syldavië draait bijna geheel op kernenergie en
voert veel propaganda hiervoor. LKB vertaalt de informatie naar het Nederlands, doet er
nog een schepje bovenop en verspreid het geheel via social media, zoveel mogelijk
gericht op lokale netwerken. BRK en een actiegroep van verontruste burgers roepen de
burgemeester op om aan de ‘leugenachtige berichten’ van LKB een einde te maken of in
elk geval uit te dragen dat het gaat om nepnieuws. De berichten zijn volgens hen
‘aantoonbaar vals’ en LKB ‘ondermijnt daarmee het democratisch proces van de
gemeenteraadsverkiezingen’. Dat wil de burgemeester toch niet verdedigen? Waar stáát
de gemeente eigenlijk voor? De burgemeester trekt zich dit aan en verzoekt LKB ver-
volgens om geen valse informatie te verspreiden. LKB beroept zich op de vrijheid van
meningsuiting en blijft ‘alternatieve feiten’ verkondigen. De burgemeester krijgt van
steeds meer kanten het verwijt stiekem achter de nepberichten van LKB te staan.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 23
Scenario 7c. Nepnieuws door een fake-bot
De in gemeente Berglanden bekende activist Archibald Hoover (zijn voornaam is eigen-
lijk John, maar hij noemt zich ook wel Aaron) voert actie tegen het plan van de ge-
meente om enkele Syldavische asielzoekers te huisvesten. Hij is digitaal goed onderlegd
en pakt het dan ook langs die weg aan. Hij opent elke week een nieuw profiel op
wisselende social media platforms, onder zijn eigen naam of onder een van zijn vele
aliassen. Een digitale robot laat hij verder het werk doen. De chatbot wordt vrienden
met inwoners van Berglanden en plaatst zoveel mogelijk berichten die asielzoekers
geraffineerd in een kwaad daglicht stellen. Zo ontstaat bij de inwoners van Berglanden
het beeld dat steeds meer inwoners tegen het plan van de gemeente zijn en wordt het
gaandeweg salonfähig, ja zelfs de norm om die mening te verkondigen. De stemming in
de gemeente neemt aldus gaandeweg steeds meer de kleur aan van het algoritme van
de chatbot. Een stagiair op de afdeling Externe Communicatie ontdekt wat er gaande is
en bespreekt het binnen de afdeling. Het afdelingshoofd stap naar haar collega van
Openbare Orde en Veiligheid en samen lichten ze de burgmeester in. Die vraagt van hen
advies, inclusief juridische en praktische handvatten voor te ondernemen acties.
5.9 Scenario 8: Cybercrisis
De elektriciteitscentrale in Berglanden is getroffen door malware en het systeem is ont-
regeld. Hele wijken zitten zonder stroom en of het daarbij blijft, weet niemand nog. Ook
een deel van het industrieterrein zit zonder elektriciteit. De CISO pleegt overleg met het
NCSC en schakelt experts in om technisch gezien te redden wat er te redden valt. De
afdeling Externe Communicatie (EC) van de gemeente krijgt niet alleen telefoontjes van
de pers en verontruste inwoners, maar ook van andere gemeenten, die zich afvragen of
het virus ook hen zou kunnen raken − en wat mogelijk nog méér. Het grootste probleem
blijkt nu ineens niet van technische of praktische, maar van communicatieve aard. De
burgemeester vraagt aan het hoofd EC naar het communicatieplan want het is nog geen
uur na de eerste melding en de landelijke pers staat in de hal met vragen over risico’s
voor andere gemeenten en vragen over risico’s voor andere kritische infrastructuur
zoals waterkeringen en waterzuiveringsinstallaties. Is het virus inderdaad gemaakt door
Chinese studenten van een Nederlandse universiteit, zoals al direct op internet wordt
beweerd? Het hoofd EC heeft geen communicatieplan richting de landelijke pers. De
burgemeester moet improviseren. Nog dezelfde dag zet de pers online dat de gemeente
niet goed was voorbereid. De gemeenteraad stelt kritische vragen.
5.10 Scenario 9: Informatiepositie
Gemeente Berglanden heeft een bloementeler vergunning verleend voor het kweken
van een nieuwe, populaire sierplant, de bonte fidelia. De gemeente heeft een landelijke
tuinbouworganisatie om advies gevraagd en op basis daarvan concrete voorwaarden
gesteld aangaande bestrijdingsmiddelengebruik. Gezien de situatie op de huizenmarkt is
immers te verwachten dat de grond over enige jaren voor woningbouw moet worden
aangewend. Enkele burgers vertrouwen de plannen van de teler niet en verdiepen zich
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 24
in de fideliateelt. Ze starten een groep op Facebook en plaatsen daar informatie over
fidelia’s, inclusief publicaties van TNO en diverse universiteiten. Ze wobben de ver-
gunning en gaan aan de slag met de vergunningsvoorwaarden. Ze interviewen experts in
de fideliateelt, milieudeskundigen en toxicologen in binnen- en buitenland. Ze nemen
grondmonsters en laten die analyseren in een lab van Wageningen University and
Research (WUR). De grond blijkt nu schoon. De groep kent een hoogleraar van de WUR
en vindt die bereid om een gedegen risicoanalyse te maken. Alle informatie bij elkaar
maakt duidelijk dat de kans groot is dat, uitgaande van de vergunninsgvoorwaarden, het
bewuste stuk land na één jaar fideliateelt minstens vijf jaar lang niet meer geschikt is
voor woningbouw. De actie-groep gaat met de resultaten naar de pers, die vervolgens
breed uitmeet dat de gemeente ‘naïef en amateuristisch’ heeft gehandeld.
5.11 Scenario 10: Monitoren
Scenario 10a. Stelselmatig informatie verzamelen
Een medewerker van de afdeling OOV van gemeente Berglanden hoort tijdens een
verjaardagsfeest dat een groep burgers onder de codenaam ‘Hieperdepop’ een demon-
statie voorbereidt. Die zou over een maand moeten plaatsvinden tijdens het bevrijdings-
festival, want dat zou veel publiciteit opleveren. Volgens het verhaal zou het gaan om
een demonstratie tegen politiegeweld en zouden de actievoerders politiegeweld willen
uitlokken en filmen. Eén van de aanvoerders zou de bij de politie en gemeente bekende
Evert Zwijnstra zijn, op internet bekend als ‘Don Harley’, die geregeld rondvertelt dat hij
de gemeente nog wel eens te grazen zal nemen omdat hem een parkeervergunning voor
zijn motorfiets is geweigerd. De maandag daarop zoekt de OOV-medewerker op internet
en vindt inderdaad een website waarop ‘Don Harley’ het heeft over manifestatie
‘Hieperdepop’, maar het verhaal wordt hem nog niet echt duidelijk. Hij besluit het in de
gaten te houden en bezoekt de site herhaaldelijk om te zien of ‘Don Harley’ nog meer
over de actie loslaat en of er meer organisatoren zijn. Activiteiten en uitspraken van
‘Don Harley’ noteert hij in een notitieblok. Na twee weken wordt hij gebeld door Evert
Zwijnstra die hem vraagt waarom hij gegereld zijn website bezoekt. Het was allemaal
van meet af aan een opzetje, de beheerder van de site heeft alle bezoeken secuur
gelogd en zeven daarvan herleid tot de gemeente. Hij heeft naar zijn zeggen ‘de
gemeente ontmaskerd als stiekeme gluurder’. Een bevriende jurist gaat de gemeente nu
aanklagen wegens schending van artikel 8 EVRM, de Grondwet en de GDPR.
Scenario 10b: Identificeren van een aanstichter
De marktmeester stuurt een appje aan Yarim Kwaliç van de afdeling OOV van gemeente
Berglanden. Hij hoorde namelijk van één van de marktkooplui dat op Snapchat, Tele-
gram en Instagram twee personen met de namen ‘Idéfix’ en ‘Bobbie’ oproepen tot het
in brand steken van de marktkraam van één van de kooplieden, een slager. Ze loven
zelfs een beloning uit. De marktmeester vermoedt dat het een actie is van extremis-
tische veganisten. Die hebben al eerder bij die kraam gedemonstreerd. Yarim weet nog
van de demonstratie. Die mondde uit in een vechtpartij en dreigementen over en weer.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 25
Er volgt intern beraad waarbij ook de burgemeester aanwezig is. Die vraagt dezelfde dag
nog aan het hoofd van het Cybercrimeteam van de politie of zij de identiteit van ‘Idéfix’
en ‘Bobbie’ kan vaststellen, zodat hij hen aan het gemeentehuis kan uitnodigen voor een
gesprek om het conflict te sussen. De politie stelt vast dat het gaat om één persoon die
gebruik maakt van twee accounts: Jean-Pierre du Bouvier, een in de gemeente bekende
dierenactivist. De burgemeester vraagt Yarim om Jean-Pierre uit te nodigen voor een
gesprek om met hem te spreken over methoden die wel en niet geoorloofd zijn. Als
Yarim Jean-Pierre belt om hem namens de burgemeester uit te nodigen, houdt de
activist zich op de vlakte en gaat niet op de uitnodiging in. Kort daarop wordt Yarim
gemaild door een advocaat die vraagt op basis van welke bevoegdheid de burgemeester
de politie heeft opgedragen om de identiteit van ‘Idéfix’ en ‘Bobbie’ vast te stellen. Het
gaat hier wel om een inbreuk op artikel 8 EVRM, zo betoogt de advocaat, dus wil hij
geen ‘vaag geklets’, maar ‘een specifieke wettelijke bevoegdheid’ vernemen, per mail.
Hij kondigt al vast nadere juridische stappen tegen de gemeente aan. De burgemeester
vraagt Yarim om advies.
5.12 Scenario 11: Netwerkcomplexiteit
De actiegroep «WOZ-GCT», beter bekend als «GCT» (‘Geen Cent Teveel’), maakt via
sociale media reclame onder inwoners van gemeente Natte Meren. Volgens het principe
‘no-cure-no-pay’ maakt GCT voor een inwoner van de gemeente bezwaar tegen de
WOZ-beschikking. De groep richt zich elk jaar intensief op één gemeente, zodat er
vanwege de vele berichten een sfeer ontstaat waarin extreem veel mensen zich
aanmelden en de gemeente overbelast raakt − wat volgens hun filosofie allemaal bij-
draagt aan het succcespercentage. Deze keer is Natte Meren doelwit. GCT pleegt geen
strafbare feiten. Via social media worden burgers benaderd met wervende teksten (‘500
Euro minder dankzij GCT!’). Deze teksten komen van inwoners uit enkele Nederlandse
gemeenten die eerder doelwit waren. Wanneer je op de ‘aanmeld-link’ klikt, kom je uit
bij een website op een server in de gemeente Rohrbach in Oostenrijk. Gemeente Natte
Meren voorziet een administratieve én publicitaire chaos. Ze wil in gesprek met GCT,
maar heeft behalve de website (www.wozgct.at) en een e-mailadres (info@wozgct.at)
geen bereikbaarheidsgegevens. Op een gemeentelijke mail aan dat mailadres, wordt
niet gereageerd. De burgemeester vraagt advies aan haar wethouders.
5.13 Hoofdlijnen in de scenario’s: aandachtsgebieden
Hierboven schetsten we enkele situaties die zich gezien de huidige context (par. 4), in de
komende 5 à 10 jaar bij gemeenten kunnen voordoen. Het zijn concrete scenario’s op
incidentniveau, gebeurtenissen die zich in de alledaagse bestuurlijke praktijk kunnen
voordoen, en ook zijn te verwachten. Het zijn scenario’s op het gebied van de gemeen-
telijke taken in een digitale samenleving (par. 3), tegen een achtergrond van maatschap-
pelijke ontwikkelingen die met die digitalisering gepaard gaan (par. 4). Door de scena-
rio’s heen lopen enkele rode draden, die we in deze paragraaf benoemen. Dat geeft op
een wat abstracter niveau munitie voor discussie over scenario’s en over waarop
gemeenten zich kunnen voorbereiden. Het zijn geen voorspellingen waarvan we zeker
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 26
weten dat ze uitkomen maar serieuze mogelijkheden die om die reden vragen om voor-
bereiding. Op basis van de hoofdlijnen uit de scenario’s, komen we tot een ‘hande-
lingskader’ (par. 6). Dat bestaat uit de eerder genoemde vier gemeentelijke taak-
gebieden en de vijf hoofdlijnen die dienen als aandachtsgebieden. Op elk van de taak-
gebieden kunnen gemeenten aandacht geven aan de vijf aandachtsgebieden, teneinde
zich verder te ontwikkelen als lokaal bestuur in de digitale samenleving. De vijf aan-
dachtsgebieden zijn op te vatten als een nadere uitwerking op de Agenda Digitale Veilig-
heid 2020-2024 (VNG 2020). Het gaat om vier inhoudelijke aandachtsgebieden en, niet
in de laatste plaats, ethiek. De vier inhoudelijke aandachtsgebieden die volgen uit de
scenario’s zijn:
Kennispositie. Aangezien echtheidscomplexiteit nog steeds toeneemt en burgers
beschikken over een solide organisatie- en informatievermogen, en daarvan gebruik
maken, hebben gemeenten niet langer een monopoliepositie in kennis of zelfs maar
specialistische kennis over actuele onderwerpen. Dat roept voor hen de vraag op (i) hoe
zij een serieuze kennispositie behouden of ad hoc opbouwen, op de grote verscheiden-
heid aan onderwerpen waarmee zij te maken krijgen, en (ii) of gemeenten een rol
hebben in het bestrijden van nepnieuws en zo ja hoe zij dat dan gaan doen.
Bevoegdheden. De huidige bestuurlijke bevoegdheden zijn gegeven met het oog
op een analoge werkelijkheid. Gemeenten kunnen enkel een rol blijven spelen op het
veiligheidsdomein als ze kunnen handelen in een digitale context. Derhalve moet wor-
den nagegaan (i) of online optreden een grond kan vinden in bestaande bevoegdheden
(geen wetswijziging vereist), (ii) of van bestaande bevoegdheden een digitale variant
nodig is (aanpassen van bestaande wetgeving) en (iii) of speciaal voor de digitale context
nieuwe bevoegdheden nodig zijn (geheel nieuwe wetgeving).
Monitoren. Om goed te kunnen functioneren moeten gemeenten weten wat er in
hun gemeente speelt en dienen zij dus daarover informatie te vergaren. Al snel komt dat
neer op het verzamelen van persoonsgegevens. De verleiding om veilig van achter het
eigen bureau informatie over burgers te verzamelen is groot. Maar het is een evidente
misvatting dat alles wat mensen over zichzelf online zetten, door de overheid onbeperkt
mag worden verzameld en naar eigen inzicht mag worden gebruikt. Dat betekent dat ge-
meenten afgewogen protocollen moeten hebben voor het verzamelen van informatie
over burgers (waarom, wat en hoe) én zich daarover geregeld zullen moeten
verantwoorden, gevraagd èn uit eigen beweging. Dit vergt naast ethische afwegingen
ook juridische expertise. Artikel 8 EVRM en de GDPR, plus de uit deze rechtsregels
voortvloeiende eisen aan overheidsoptreden, zijn het voornaamste juridische
referentiekader.
Intergemeentelijk samenwerken. De verdere vernetwerking van de samenleving
en vooral het grensoverschrijdende karakter van digitale netwerken, maakt dat
overheden, willen zij hun slagkracht behouden, niet kunnen blijven vasthouden aan
oude geografische grenzen. Strafrechtelijke handhaving bijvoorbeeld, is door de jaren
heen steeds meer landelijk georganiseerd en internationaal georiënteerd. Zo regelt het
Cybercrimeverdrag dat verdragspartijen samenwerken in de opsporing en daartoe aan-
spreekpunten voor elkaar beschikbaar hebben. De vraag is hoe in bestuurlijke hand-
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 27
having kan worden samengewerkt in kwesties die vanwege de digitalisering de klassieke
geografische grenzen doorsnijden dan wel overstijgen.
Deze vier aandachtsgebieden zijn inhoudelijke pijlers voor een gemeentelijk
handelingskader. Ze zijn voor gemeenten het antwoord op de vraag (zie par.1) ‘Waar-
mee gaan we aan de slag?’ Hierna formuleren we per inhoudelijk hoofdthema enkele
aandachtspunten en presenteren we ethiek als thema dat de andere thema’s doorsnijdt.
Dat geeft dan een antwoord op de vraag waarmee gemeenten bij het ontwikkelen van
werkwijzen rekening hebben te houden.
6. Lokaal bestuur in een digitale
samenleving
6.1 Inleiding
Gemeenten doen hun werk in een omgeving waarin burgers en bedrijven vanwege de
digitalisering tal van nieuwe mogelijkheden hebben en die ook gebruiken: organisatie-
en informatievermogen. Ook gemeenten hebben vanwege de digitalisering nieuwe
mogelijkheden, maar ze zijn hun van oudsher relatief begunstigde positie inzake organi-
satie- en informatievermogen blijvend kwijt. Verder is de omgeving waarin gemeenten
hun taken uitvoeren complexer, wat nieuwe vraagstukken van openbare orde en
veiligheid met zich meebrengt. De dimensie ‘echtheidscomplexiteit’ is daarvan het
fundamenteelste probleem omdat het twijfel zaait over wat waar of echt is, en daarmee
geweld doet aan het vermogen van mensen om zich te oriënteren in hun leefomgeving,
met soms dwalingen als gevolg en discussies die niet kunnen worden beslecht met
rationele of wetenschappelijke argumenten. Dat speelt onder burgers, maar ook in de
politiek. Moet de gemeente opstaan als hoeder van de waarheid: dwalingen en
nepnieuws opsporen en corrigeren? De dimensie ‘netwerkcomplexiteit’ betekent dat
veel OOV-vraagstukken al gauw een grensoverschrijdende karakter hebben, terwijl
gemeentetaken en -strategieën van oudsher sterk fysiek-geografisch zijn begrensd.
Anders dan ‘echtheidscomplexiteit’ plaatst dat de gemeente voor vraagstukken van een
meer zakelijke aard: organisatie- en samenwerkingskwesties, die ondanks hun meer
zakelijke karakter nog steeds om een antwoord vragen.
Gemeentetaken zijn verantwoordelijkheden en daarbij horen bevoegdheden. De
typische gemeentetaak, waarover het hier gaat, is de zorg voor openbare orde en
veiligheid. De orde kan worden verstoord en de veiligheid aangetast. Digitalisering geeft
een nieuwe dimensie daaraan. De maatschappelijke orde en de maatschappelijke veilig-
heid kennen nu beide een fysieke én digitale dimensie − te onderscheiden maar niet te
scheiden. De openbare orde en veiligheid in onze samenleving kunnen via de fysieke en
via de digitale dimensie worden aangetast. Nog niet alle verschijningsvormen daarvan
zijn tot het repertoire van gemeenten gaan behoren: van gemeentelijk optreden tegen
de aantasting van de online openbare orde zijn nog geen voorbeelden bekend. Vanwege
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 28
de digitalisering zien gemeenten zich nu vooral voor kwesties geplaatst waarin de fysie-
ke openbare orde wordt bedreigd met ‘digitaal’ in een initiërende of versterkende rol:
de ‘digitaal aangejaagde’ verstoring van de openbare orde. De recente casus ‘Bodegra-
ven’, waarbij online verdachtmakingen omtrent satanisch kindermisbruik leidden tot off-
line ordeverstoringen, is hiervan een voorbeeld. ‘Drie mannen die online complot-
verhalen verspreiden over een satanisch-pedofiel netwerk en rituele kindermoorden in
Bodegraven moeten daar onmiddellijk mee stoppen. Dat heeft de rechter bepaald in
een kort geding dat was aangespannen door de gemeente Bodegraven-Reeuwijk. De
beweringen leidden er afgelopen winter toe dat complotdenkers de begraafplaats in
Bodegraven overstelpten met bloemen.’
19
Overigens heeft op veiligheidsgebied de
‘geheel digitale variant’ zich inmiddels wel een plek verworven in het gemeentelijk
repertoire. Er zijn immers gemeenten die beleid maken en uitvoeren over weerbaarheid
tegen bijvoorbeeld hacken − een delict dat zich geheel in de digitale wereld afspeelt.
Of het nu gaat om online aangejaagde of geheel online bestaande problemen, ge-
meenten nemen momenteel digitale dimensies van openbare orde en veiligheid op in
hun oriëntatie en beleid. Terugkerende vragen daarbij zijn welke maatregelen juridisch
toelaatbaar zijn (mag dit?), welke maatregelen effectief zijn (werkt dit?), welke maat-
regelen wenselijk zijn (willen we dit?) en welke mogelijkheden (kennis, vaardigheden,
capaciteit, budget) een gemeente heeft om maatregelen te realiseren (kunnen we dit?).
De scenario’s (par. 5) schetsen verschillende situaties waarvoor gemeenten zich
de komende jaren gesteld zullen zien. Uiteraard niet steeds precies dát verhaal, maar
wel de elementen die de gemeente voor een probleem plaatsen. Bijvoorbeeld: of het nu
gaat om 6G of wat anders, gemeenten komen voor de vraag hoe ze omgaan met in-
dringend nepnieuws; of het nu gaat om fideliateelt of wat anders, gemeenten krijgen te
maken met digitaal georganiseerde actiegroepen die zich een kennispositie verwerven
die die van de gemeente verre overklast, enzovoorts. We hebben uit de scenario’s vijf
aandachtsgebieden afgeleid die op hoofdlijnen weergeven waarop gemeenten kunnen
anticiperen, willen zij althans effectief opereren in een gedigitaliseerde samenleving:
kennispositie, bevoegdheden, monitoren, intergemeentelijk samenwerken en ethiek.
Hierna komt bij elk van deze vijf aan de orde in welke richting gemeenten zich kunnen
ontwikkelen om effectief te zijn in de digitale samenleving. We eindigen dat spoor niet
met een stappenplan op uitvoeringsniveau. Daarvoor is het nog te vroeg. De stap die we
hierna zetten, is wat daaraan juist voorafgaat: de stap die bij elk aandachtsgebied een
richting schetst en vooral enkele aandachtspunten markeert, en aldus een kader aan-
reikt voor te ontwikkelen concrete werkwijzen: een handelingskader met in de basis vier
gemeentelijke taakgebieden en vijf aandachtsgebieden die gelden voor elk van die vier.
19
https://nos.nl/artikel/2387610-complotdenkers-bodegraven-moeten-stoppen-met-
beschuldigingen, geraadpleegd 27 juli 2021.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 29
6.2 Een handelingskader ... en verder
Bij aanvang van dit essay noemden we de drie taakgebieden uit de Agenda Digitale
Veiligheid 2020-2024 (VNG 2020). Informatiebeveiliging (‘eigen huis op orde’) lieten we
vervolgens buiten beschouwing omdat het weliswaar belangrijk is, maar geen typsiche
bestuurlijke gemeentetaak. De dan resterende taakgebieden zijn: (a) digitale incidenten
en -crisis en (b) digitale criminaliteit. In paragraaf 3.2 kwamen we voortbordurend
daarop tot een wat gespecificeerdere indeling met vier taakgebieden: (i) bevorderen
digitale weerbaarheid van mens en organisatie, (ii) eisen stellen aan digitale veiligheid
bij vergunningplichtige activiteiten, (iii) optreden tegen het online aanzetten tot of
aanjagen van een ordeverstoring, en (iv) beheersen van cybercrises. Bij de eerste twee
ligt het accent op proactie, preventie en preparatie, bij de andere twee op repressie en
nazorg. Daarbij heeft repressie in vroeg stadium, dus online, de voorkeur en niet pas
wanneer op straat ‘de stenen er uit gaan’.
In een variëteit aan scenario’s zagen we dat gemeenten bij het werken aan de vier
taakgebieden aanlopen tegen vraagstukken in relatie tot: (A) Ethiek, (B) kennispositie,
(C) bevoegdheden, (D) monitoren en (E) intergemeentelijk samenwerken. Om hun
handelend vermogen te versterken hebben zij op die vijf aandachtsgebieden stappen te
zetten. Uiteraard zijn er dwarsverbanden tussen deze vijf, maar we benoemen ze
afzonderlijk omwille van de overzichtelijkheid. Eén dwarsverband verdient te worden
benadrukt: ethiek speelt op elk van de andere vier aandachtsgebieden een richting-
gevende rol en ethiek moeten we dan ook zien als een hoofdlijn die de andere vier door-
snijdt.
Figuur 3 geeft een schematische presentatie van het handelingskader. Dat han-
delingskader is voor gemeenten een vertrekpunt voor het zetten van de laatste stap: het
ontwikkelen van concrete werkwijzen oftewel een handelingsrepertoire, bijvoorbeeld
vastgelegd in protocollen. Aldus vergroten gemeenten hun vermogen tot handelen in
een digitaliserende samenleving.
Vertrekpunt voor gemeenten zijn hun vier taakgebieden i t/m iv. Op elk van die
gebieden kunnen zij een handelingsrepertoire uitwerken, steeds met inachtneming van
de vijf aandachtsgebieden ‘ethiek’, ‘kennispositie’, ‘bevoegdheden’, ‘monitoren’ en ‘in-
tergemeentelijk samenwerken’. Gaat een gemeente aan de slag met één van de taakge-
bieden, bijvoorbeeld met ‘bevorderen digitale weerbaarheid’, dan dienen de vijf aan-
dachtsgebieden de gemeente daarbij tot handvat. Ethiek en daarmee de vraag ‘Wat
voor een gemeente willen we zijn?’ heeft daarbij een aparte positie. Dat dient beter niet
per taakgebied te worden uitgewerkt, maar vraagt eerder om behandeling op in elk ge-
val gemeenteniveau, uiteraard voorafgaand aan het op een bepaald taakgebied uitwer-
ken van een handelingsrepertoire. Bij de vetgedrukte kopjes van de aandachtsgebieden
A t/m E staan aandachtspunten. Die dienen als handvatten bij het ontwikkelen van con-
crete werkwijzen. Hierna bespreken we de vijf aandachtsgebieden, waarbij per aan-
dachtsgebied de bijbehorende aandachtspunten aan bod komen (par. 6.2.1 t/m 6.2.5).
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 30
Figuur 3: handelingskader met vier gemeentelijke taakgebieden, uitgaande van ‘eigen
huis op orde’.
6.2.1 Ethiek
De overheid heeft als wellicht belangrijkste taak om, namens de samenleving als geheel,
te waken over gemeenschappelijke waarden en normen. Dat is geen sluitpost maar een
vertrekpunt, niet enkel wanneer het aardig uitkomt maar bij elk onderwerp. Het gaat
dan om te beginnen om welke waarden en normen we als samenleving gehandhaafd
willen zien. Direct daarmee verbonden zijn waarden en normen aangaande de
handhaving zelf. In het strafrecht spreken we van materieel en formeel strafrecht.
Uiteindelijk zijn de waarden en normen aangaande de inhoud (wat mag wel en wat niet)
minder belangrijk dan de waarden en normen aangaande het handhaven (hoe gaan we
als samenleving om met schendingen van waarden en normen). ‘De politie is er niet om
boeven te vangen’ stelde politiepsycholoog Frans Denkers al enkele decennia geleden,
en liet dat direct volgen door ‘de politie is er om fatsoenlijk boeven te vangen’. In het
verlengde daarvan kunnen we de rol van de politie in een digitale samenleving
omschrijven als ‘autoriteit fatsoenlijke rechtshandhaving’ (Stol 2021). Voor gemeenten
ligt dat niet anders. Wij pleiten daarom voor de gemeente als ‘autoriteit fatsoenlijke
bestuurlijke handhaving’. Dat is geen eenvoudige opgave, want een slager dient niet zijn
eigen vlees te keuren. Een integere slager kan niettemin vooroplopen in het debat over
kwaliteit en in maatregelen om die te verbeteren.
B. Kennispositie
- welke kennis nodig?
- hoe organiseren: als
expert of partner?
- hoe omgaan met
andere waarheden?
- hoe kunnen we leren
van evalueren?
C. Bevoegdheden
- wat kan zonder
bevoegdheden?
- wat met bestaande?
- wat na aanpassen?
- wat met nieuwe?
D. Monitoren
- wanneer nodig?
- hoe en op welke
schaal?
- verhouding tot
burgers?
- juridische eisen?
E.Intergemeentelijk
samenwerken
- wanneer nodig?
-bi- en multilaterale
samenwerking?
- nationale?
- internationale dimensies?
A. Ethiek (Wat voor een gemeente willen we zijn?)
(evalueren,
iv. Beheersen van crisis met digitale oorzaak
iii. Optreden tegen online aangejaagde ordeverstoring
i. Bevorderen digitale weerbaarheid van burgers en organisaties
ii. Eisen stellen aan digitale veiligheid bij vergunningverlening
Taakgebieden
‘Eigen huis op orde’ (interne cybersecurity)
Proactie
Preventie
Preparatie
Repressie
Nazorg
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 31
In het huidige debat over rechtshandhaving valt het geluid te horen dat
‘ondermijning’ geen prerogatief is van criminelen, ophitsers en complotdenkers, maar
dat ook de overheid zelf het vertrouwen in de rechtsstaat geweld aan doet door zonder
een daartoe strekkende bevoegdheid onschuldige burgers als verdachten te behandelen
(vgl. de toeslagenaffaire en het eerdergenoemde monitoren door het LIMC en de
NCTV
20
). Allereerst dient het lokale bestuur dus te waken over de waarden en normen in
haar eigen bestuurlijke handhaving. Direct daarop, want daarover gaat het hier, volgt
dat zij ten aanzien van digitalisering expliciteert welke waarden en normen gelden in
haar gemeente, en welke eisen de gemeente dus ook stelt aan de digitalisering van
anderen in haar gemeente. We beperken ons hier tot veiligheid (andere thema’s zijn
bijvoorbeeld inclusiviteit en gelijkheid). Wanneer een gemeente expliciet maakt wat
gemeentelijke waarden en normen zijn aangaande digitale veiligheid, kunnen digitale
praktijken van de gemeente, van inwoners, van organisatoren van evenementen, van
scholen, instellingen en van ondernemers daarop worden beoordeeld.
Samengevat is bij ethiek de centrale vraag ‘wat voor een gemeente willen we
zijn?’. Welk waarden en normen vertegenwoordigen wij en geven dus richting aan ons
concrete handelen?
6.2.2 Kennispositie
Digitalisering vergroot het organisatie- en informatievermogen van burgers en hun
belangen- en actiegroepen. Dit versterkt hun positie. Kennis is macht. Wanneer
gemeenten daarop niet reageren, neemt de kans toe dat burgers en actiegroepen in
debatten over lokale besluiten en lokaal beleid, de gemeente in kennispositie
overklassen. Het toegenomen organisatie- en informatievermogen stuwt zo gezien de
kwaliteit van gemeentelijke besluitvorming op. In die context is een keer bakzeil moeten
halen geen schande, maar als een gemeente te vaak in moeizame debatten verzeild
raakt, op besluiten moet terugkomen of wordt teruggefloten, ondergraaft dat haar
slagvaardigheid en geloofwaardigheid.
Gezien op hoofdlijnen kunnen gemeenten op twee manieren reageren. (a) Ze kun-
nen trachten hun eigen kennisinfrastructuur en -vaardigheden te verstevigen en (b) ze
kunnen trachten aan te sluiten bij de nieuwe vermogens in hun omgeving. Het eerste
vraagt het ontwikkelen van het vermogen om, op wat voor terrein ook, snel een gede-
gen kennispositie op te bouwen. Het tweede vraagt relatiemanagement en samenwer-
kingsvaardigheden om burgerparticipatie (of zo men wil: gemeenteparticipatie) te opti-
maliseren.
Het eerste is een expertmodel en het tweede is een participatiemodel. Een ge-
meente kan voor bepaalde onderwerpen kiezen voor het ene model en voor andere on-
derwerpen voor het andere. In beide modellen werkt de gemeente samen met anderen.
In het expertmodel ligt samenwerking voor de hand met deskundigen van andere
20
Ook het met ANPR-camera’s zonder wettelijke grondslag vastleggen van gezichten van
bestuurders en bijrijders, past in dit rijtje (NRC, 4 augustus 2021, p.1).
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 32
kennisinstellingen, overheidsinstellingen of van bedrijven, steeds lokaal, nationaal en
internationaal. In het participatiemodel ligt allereerst samenwerking voor de hand met
lokale belanghebbenden, en kan daarna als coalitie worden samengewerkt met deskun-
digen van kennisinstellingen, et cetera. Het risico van het expertmodel is dat het in
wezen competitief is en er dus partijen kunnen opstaan die de kennis-concurrentie
aangaan. Het risico van het participatiemodel is dat slagkracht of snelheid verloren gaat.
Het toetsen van de digitale veiligheid van evenementen bijvoorbeeld, leent zich
goed voor het expertmodel. Kwesties die de inrichting of het gebruik van de openbare
ruimte aangaan, alsook digitale weerbaarheid, lenen zich daarentegen beter voor een
participatief model. Gemeentelijk bestuur in Nederland is ‘dichtbijbestuur’ en een
participatieve kennisstrategie sluit daarop goed aan, hoewel er altijd een situatie kan
zijn of ontstaan waarin een gezamenlijke kennisstrategie niet of niet meer vruchtbaar is.
Dat doet zich voor wanneer geen overeenstemming bestaat over de grondslag van
kennis (bv. wetenschap als kennissysteem) én het doet zich voor wanneer binnen een
gedeeld kennissysteem geen overeenstemming bestaat over een meetmethode of een
grenswaarde, maar dan is het verschil minder principieel. Indien een gemeente en haar
burgers verschillende kennissystemen hanteren (bv. wetenschap versus geloof in een
complottheorie) rest al gauw slechts nog een competitief of zo men wil een ‘meerstem-
mig kennismodel’, inclusief de kwalificatie nepnieuws. De ditalisering dwingt gemeenten
als het ware tot een expliciete kennisstrategie. We noemen vier onderdelen daarvan, in
willekeurige volgorde.
Het eerste onderdeel is het ontwikkelen en vaststellen van uitgangspunten en
uitvoeringsplannen voor participatief veiligheidsbeleid. Daarbij wordt uitgewerkt in
welke gevallen en hoe het door de digitalisering ontwikkelde organisatie- en informatie-
vermogen van burgers en bedrijven wordt aangesproken en ingezet, en zo nodig
gestimuleerd. Waar de gemeente kiest voor het expertmodel, is er de keuze tussen
expertise in eigen huis of via samenwerking met anderen.
Het tweede onderdeel van de kennisstrategie in relatie tot digitalisering betreft
de digitale weerbaarheid van personen en organisaties in de gemeente. Hier gaat het
om het mobiliseren van kennis èn om het organiseren van kennistoepassing. Het
concept ‘regierol’ wordt hierbij uitgewerkt in actieplannen. Dit tweede onderdeel bouwt
voort op het eerste omdat het ook bij een regierol draait om het aanspreken, inzetten
en zo nodig stimuleren van capaciteiten van burgers en organisaties binnen de
gemeente.
Het derde onderdeel is het vaststellen hoe praktisch om te gaan met discussies
die worden gevoerd vanuit verschillende kennisgrondslagen. De gemeente dient te
bepalen hoe zij omgaat met waarheden en feiten die zijn gebaseerd op een
kennisgrondslag die zij zelf niet hanteert of die zij zelfs expliciet afwijst. Zij geeft
beargumenteerd aan welke positie zij inneemt tegenover ‘nepnieuws’ en ‘deepfake’, of
zij daarop intervenieert en zo ja, hoe. Hierbij dient onderscheid gemaakt te worden
tussen ‘fakeberichten’ in het publieke debat en ‘fakeberichten’ die de rechtsstaat of het
openbaar bestuur raken (vgl. par. 5.8, scenario 7a en 7b).
Het vierde onderdeel van een gemeentelijke kennisstrategie in relatie tot digi-
talisering, is een evaluatiestrategie, met het oog op een PDCA-cyclus. Van de eerdere
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 33
onderdelen is dan steeds de vraag of de aanpak leidt tot het gewenste maatschappelijke
resultaat. Dat kan gebaseerd zijn op interne evaluaties, maar bijvoorbeeld ook
gebaseerd zijn op onderzoek naar effectiviteit van een specifieke aanpak. In de Citydeal
‘Lokale Weerbaarheid Cybercrime’ worden bijvoorbeeld enkele projecten op het gebied
van cyberweerbaarheid wetenschappelijk onderzocht op hun effectiviteit.
6.2.3 Bevoegdheden
Geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Daar gemeenten een verantwoorde-
lijkheid hebben (en voelen) voor veiligheid en openbare orde in een digitale context,
dienen ze te beschikken over bevoegdheden waarmee ze die verantwoordelijkheid
daadwerkelijk kunnen nemen, waarna ze daarover verantwoording afleggen. Dat veel
kan worden geregeld in goed overleg, dus zonder het gebruik van bevoegdheden,
betekent niet dat bevoegdheden overbodig zijn. Wanneer een samenleving haar
overheid ergens voor verantwoordelijk houdt, moet die overheid uiteindelijk ook over
de bijbehorende doorzettingsmacht beschikken.
Er bestaat, in bestuurlijke kringen en daarbuiten, een vrij grote consensus over
de informele aanpak: liever bijvoorbeeld een online actievoerder uitnodigen voor een
goed gesprek dan meteen zwaaien met bevoegdheden en sancties. Het is niettemin
denkbaar dat hierin verandering komt. In de politiepraktijk bijvoorbeeld was het tot zo’n
dertig jaar geleden gebruikelijk om een verdachte voor een gesprek uit te nodigen’ (bv.
op straat: ‘ik wil je hierover even spreken, kom je vanmiddag om vier uur even naar het
bureau?’). In een proces verbaal stond dan zoiets als ‘heden, verscheen vrijwillig aan het
bureau ...’. Omdat de status van de aanwezigheid (wel of niet aangehouden, wel of niet
verdachte, welke rechten?) daarmee onduidelijk bleef, is deze praktijk op een zeker
moment vrij abrupt veranderd, afgeschaft, geformaliseerd, wat voor alle partijen meer
duidelijkheid schiep. Te verwachten valt dat deze beweging, het formaliseren van de
relatie tussen overheid en burger, ook in bestuurlijk overheidsoptreden verder ingang
vindt. Bevoegdheden zijn dus niet enkel een ultimum remedium voor wanneer andere
middelen falen, maar zijn ook een reguliere basis voor overheidsoptreden dat niet is
gebaseerd op informele verhoudingen.
Bevoegdheden kan men afleiden uit wat de wet nadrukkelijk toebedeelt of uit
wat de wet niet verbiedt. Sinds de ‘crisis in de opsporing’ in de jaren negentig, ligt in
Nederland op strafrechtelijk gebied de nadruk op de eerste benadering, hoewel met
name de digitalisering heeft gemaakt dat politie en justitie ook weer meer oog hebben
voor de tweede benadering. Verschil met de jaren negentig is echter dat daarover nu
meer wordt gesproken en van nieuwe werkwijzen wordt gezegd dat de rechter over de
rechtmatigheid ervan hoort te oordelen. Er lijkt daarmee vanwege de veranderingen
door digitalisering een praktijk te zijn gegroeid bestaande uit een legalistisch fundament
aangevuld met ‘legitiem pragmatisme’.
Voor haar optreden in relatie tot digitalisering is het zaak dat de gemeente
inventariseert wat haar verantwoordelijkheden zijn plus de daarbij benodigde mogelijk-
heden en bevoegdheden. Niet voor álles is een specifieke bevoegdheid nodig. Wél
dienen gemeenten steeds te bestuderen of een bepaalde aanpak al dan niet specifieke
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 34
bevoegdheden vereist, om direct te gebruiken of om achter de hand te hebben. Zeker
wanneer gemeenten bij online aangejaagde ordeverstoringen online in actie willen
komen, of wanneer zij online cybercrime willen verstoren of activiteiten van burgers
willen monitoren, is het zaak de juridische mogelijkheden daartoe te kennen en de
bruikbaarheid en reikwijdte van specifieke bevoegdheden te hebben bepaald. In de
scenario’s kwamen we bijvoorbeeld tegen een bevoegdheid om de identiteit van een
aanstichter te laten achterhalen (par. 5.11, scenario 10b) en de bevoegdheid tot online
ingrijpen door opruiende teksten naar een minder zichtbare plek te verplaatsen (par.
5.7, scenario 6). Aandacht is vereist voor (a) mogelijkheden die voorafgaan aan het
gebruik van bevoegdheden (bv. voorlichting, het gesprek aangaan), (b) het toepassen
van bestaande bevoegdheden in de online omgeving, (c) het aanpassen van bevoegd-
heden zodat deze ook in een digitale omgeving toepasbaar zijn, (d) nieuwe
bevoegdheden die optreden in een online omgeving mogelijk maken. Bij elk van deze
opties is plaats voor een experimentele benadering, evaluaties en proefprocessen.
6.2.4 Monitoren
Met de studie van Bantema e.a. (2021) is het onderwerp ‘monitoren’ hoog op de
politieke agenda geraakt. Met name de bevinding dat gemeenten nepaccounts
gebruiken om burgers in de gaten te houden, wekte veel verontwaardiging en is
onderwerp van discussie. De landelijke overheid werkt aan richtlijnen.
21
Deze discussie
past in het bredere maatschappelijke debat over de verhouding tussen overheid en
burger en in een nog bredere maatschappelijke context, namelijk die van de beweging
richting meer inclusiviteit. Die beweging is zichtbaar in onderwerpen zoals zwarte piet,
het Nederlandse koloniale verleden, de slavenhandel, teruggave van roofkunst,
institutioneel racisme, het gebruik van gender-aanduidingen, registreren van etniciteit in
landelijke statistiek, lbhtiq+-acceptatie, en de toeslagenaffaire, om er maar een paar te
noemen. Een overheid die burgers in de gaten houdt zonder daarover expliciet
verantwoording af te leggen, past niet in deze beweging en kan serieuze weerstand
verwachten, welke weerstand vanwege de digitalisering snel kan worden georganiseerd
en ruim geïnformeerd. De verleiding om vanachter een bureau speurdersactiviteiten te
verrichten is desalniettemin kennelijk groot. Zo bleek eerder al dat het Land Information
Manoeuvre Centre (LIMC) van Defensie online informatie over de Nederlandse
bevolking verzamelde, evenals de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid (NCTV).
22
De legitimatie voor het monitoren is ‘veiligheid’ en men kan steeds
twee argumenten vernemen waarom het mag: ‘het gaat om het verzamelen van niets
anders dan openbaar beschikbare informatie’ en/of ‘met het verzamelen van de
informatie wordt niemands privacy geschonden’.
Politie en justitie gebruikten het eerste argument ooit ook (we hoorden het
argument bijvoorbeeld eens gebruikt worden door cyber-officieren van justitie), maar zij
21
NRC 19 mei 2021, www.vpngids.nl
22
Resp. NRC 15 november 2020 en NRC 9 april 2021.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 35
hebben dat pad met reden verlaten. Artikel 8 EVRM beschermt namelijk het privéleven
van burgers tegen inmenging door de overheid. Voor het ‘stelselmatig’ (d.w.z. vaker dan
twee keer)
23
verzamelen van informatie over een persoon is daarom nu toepassing van
artikel 126j Wetboek van Strafvordering vereist. Dat is een bijzondere opsporingsbe-
voegdheid die vereist dat sprake is van een verdachte en dat de officier van justitie de
opdracht tot het monitoren geeft. Naast een onderbouwde verdenking is dus ook een
toetsing vereist. Kortom, dat informatie over burgers online beschikbaar is, betekent
niet dat deze dus daarom door de overheid mag worden verzameld.
Informatie over maatschappelijke ontwikkelingen en bewegingen is in zichzelf
geen persoonsinformatie en kan dus in principe door de overheid zonder beperkingen
worden verzameld. De vraag is echter wat te doen met de bron van de informatie (de
afzender). Is de informatie te herleiden tot een persoon dan geniet die persoon
privacybescherming op basis van artikel 8 EVRM, de GDPR en de Grondwet.
Het is overigens niet gezegd dat de overheid geen enkele inbreuk mag maken op
iemands persoonlijke levenssfeer. In het strafrecht geldt het Zwolsmancriterium als
richtsnoer. ‘Een antwoord op de vraag hoe ver de politie op grond van haar algemene
taakstelling mag gaan, geeft de Hoge Raad in 1995 in het Zwolsman-arrest: indien niet
meer dan “een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer” wordt gemaakt, kan
het optreden steunen op artikel 3 Pw. Anders is voor het betreffende optreden een af-
zonderlijke wettelijke voorziening vereist.’
24
(Stol & Strikwerda 2018, p.9-10). Te verde-
digen is dat naar analogie hiervan een dergelijke ruimte ook geldt voor gemeenten, wat
betreft hun algemene taakstelling.
In de discussie is ook te vernemen dat de overheid altijd al waarnemingen deed
aangaande maatschappelijke fenomenen en personen die daarmee zijn verbonden, en
dat dit dus nu ook online mogelijk moet zijn, conform het motto ‘wat offline geldt, geldt
ook online’. Natuurlijk behoren gemeenten te weten wat er in hun gemeente speelt en
dus dienen zij zich daarvan op de hoogte te stellen. Burgers verwachten ook van het
lokale bestuur dat het weet wat er speelt. Maar een taak, verwachting of verantwoor-
delijkheid betekent niet dat dus alle middelen om dat te bereiken zijn toegestaan. Welke
middelen mogen worden gebruikt, is een afzonderlijk vraagstuk. Hier is de vraag dus op
welke wijze gemeenten zich op de hoogte mogen stellen van wat er in hun gemeente
speelt. Er is reden om aan te nemen dat dit online anders is dan offline, want de impact
van het overheidsoptreden doet ertoe. Gezien de verwevenheid tussen technologie en
23
Volgens de niet-openbare ‘Leidraad bevoegdheden informatievergaring op internet’ dienen
politiemensen overleg te voeren met de OvJ indien zij vaker dan twee maal een zoekslag doen
die betrekking heeft op personen, hetzij verdachten hetzij derden die niet worden verdacht. (Stol
& Strikwerda 2017, p. 293)
24
HR 19 december 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZD0328, in het bijzonder r.o. 5.1 en 5.2, en 6.4.2 t/m
6.4.5. Een tweede jurisprudentieel criterium aangaande de reikwijdte van art. 3 Pw is dat dit
artikel geen grondslag biedt voor een opsporingshandeling die zeer risicovol is voor de integriteit
en beheersbaarheid van de opsporing (zie bijv. Borgers, 2017 en HR 20 december 2011,
ECLI:NL:HR:2011:BP0070, in het bijzonder r.o. 2.6).
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 36
haar gebruikers (vgl. cyborgcomplexiteit) en gezien de digitale informatiedichtheid,
heeft ‘monitoren’ langs digitale weg al snel een grotere impact dan langs analoge weg,
en grijpt dus al snel dieper in op de persoonlijke levenssfeer, én zal dus eerder restricties
kennen. Een voorbeeld hiervan vinden we wederom in de sfeer van het strafrecht, waar
de rechter bepaalde dat politiemensen niet zonder meer een in beslag genomen
smartphone mogen uitlezen vanwege de ‘meer dan een beperkte inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer’ die dat is voor de eigenaar van de smartphone.
25
Er is dan een
toetsing door de OvJ vereist. We kennen geen vergelijkbare uitspraak over een in beslag
genomen papieren notitieboekje.
Voor monitoren kent het handelingskader voor gemeenten verschillende
dimensies: geografisch, maatschappelijk/ethisch en juridisch.
(a) Om te beginnen gaat het niet om een lokaal vraagstuk, maar om iets wat de
hele Nederlandse samenleving aangaat. Het monitoren door gemeenten moet daarom
voor alle gemeenten identiek en voor burgers kenbaar en voorspelbaar geregeld
worden. Dat vergt meer intergemeentelijke coördinatie, uitwisseling en samenwerking
(Bantema e.a. 2021) en dus een landelijke regeling. De uitvoering is echter lokaal,
waarbij de vraag is op welke schaal dat te organiseren. Een gemeente kan tot op zekere
hoogte zelf monitoren en ze kan daarvoor samenwerkingsverbanden aangaan met
buurgemeenten en/of de politie.
(b) De maatschappelijke dimensie geeft een eerste inhoudelijke richting. Van alle
gemeenten mag worden gevraagd dat zij weten wat er speelt in hun gemeente. Ze
moeten zich dus op de hoogte kunnen stellen en digitaal hoort daar nu eenmaal bij. De
maatschappelijke ontwikkelingen wijzen er evenwel op dat een overheid die haar
burgers met achterdocht of als potentiële dader benadert, en helemaal een overheid die
dat in het verborgene doet (en dat is vooral online gemakkelijk), serieus weerstand
oproept. Dat strookt niet met de Nederlandse traditie van dichtbijbestuur. Openheid
over werkwijzen ligt zo gezien voor de hand. Niet goed valt in te zien wat voor
gemeenten overwegende nadelen zijn van openheid op dit vlak. Gemeenten kunnen
hieraan werken ‘door te communiceren over doelstellingen van monitoring (expliciet)
en door aan te geven hoe de gemeente werkt en welke vuistregels daarbij gehanteerd
worden’ (Bantema e.a. 2021, p. 116). Ook de vraag wat voor een lokaal bestuur je als
gemeente wilt zijn (ethiek) verdient hier een plaats.
(c) De Europese en nationale wetgever hebben de persoonlijke levenssfeer van
burgers beschermd tegen een te grote inmenging van de overheid. Het Zwolsman-
criterium is een door de Hoge Raad vanuit het strafrecht gegeven richtlijn voor hoever
de overheid mag gaan op basis van haar algemene taakstelling. Voor verdergaande
inmenging is dan een bijzondere wettelijke grondslag vereist. Het is niet te verwachten
dat gemeenten wel mogen wat de politie niet mag. Voor de ruimte die de overheid
heeft op basis van een algemene taakstelling en dus voor de vraag wanneer bijzondere
25
ECLI:NL:HR:2017:584
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 37
bevoegdheden zijn vereist, kunnen gemeenten gebruik maken van de ervaringen die
binnen de strafrechtspleging zijn opgedaan.
6.2.5 Intergemeentelijk samenwerken
De toenemende netwerkcomplexiteit maakt dat lokale problemen landelijke en interna-
tionale verbindingen kunnen hebben, bijvoorbeeld doordat de veiligheid of de openbare
orde wordt bedreigd vanuit een andere gemeente of zelfs een ander land (par. 5.12,
scenario 11). Ook een techbedrijf kan een rol spelen, wat een gemeente voor de vraag
plaatst of zij bijvoorbeeld Facebook tot optreden kunnen dwingen. Eerder zagen we dat
59 procent van de burgemeesters meer willen samenwerken met sociale mediaplat-
forms, terwijl niet meer dan 15 procent van de burgemeesters aangeeft ooit contact te
hebben gezocht met een dergelijk platform (Bantema e.a. 2020).
Hier lijkt de aangewezen weg dat gemeenten zich organiseren. Immers, in een
digitale samenleving is het al snel niet adequaat om problemen op te lossen vanuit
gemeenten afzonderlijk omdat vanwege de vernetwerking van de samenleving, alle
gemeenten bij openbare orden en veiligheidsvraagstukken te maken kunnen krijgen met
dezelfde externe partijen, zowel landelijk als internationaal. Als het nodig is voor een
openbare orde- of veiligheidskwestie waarvan het belang het lokale overstijgt, moet niet
één gemeente afspraken maken met relevante partijen, maar ‘de gezamenlijke
Nederlandse gemeenten’ in een (bestaand of nieuw) samenwerkingsverband.
Het kader dat hier nodig is, bestaat uit een samenwerkingsarrangement van
waaruit een gemeente die dat nodig heeft, namens alle gemeenten kan worden verte-
genwoordigd. Een vraag namens allen heeft meer gewicht en een regeling die eventueel
volgt, staat dan meteen alle gemeenten ter beschikking. Een dergelijke voorziening kan
mogelijk tegelijk dienen als locatie waar bijvoorbeeld werkwijzen worden ontwikkeld en
wetgeving wordt onderzocht. Het gaat weliswaar om bovengemeentelijk te coördineren
actie, maar niet om een klassieke opschalingsstructuur want dat veronderstelt een
voorziening die pas in actie komt wanneer repressie is vereist. Het samenwerkings-
arrangement is vooral proactief en preventief van aard.
Vorenstaande neemt niet weg dat zich ook situaties zullen voordoen waarin
samenwerking tussen twee of enkele gemeenten de aangewezen weg is. Dat vraagt dan
om arrangementen die voorzien in het snel tot stand kunnen brengen van maatwerk in
intergemeentelijke samenwerking inzake openbare orde en veiligheid in een digitale
context.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 38
Literatuur
Bantema, W., S.M.A. Twickler, S.A.J. Munneke, M. Duchateau en W.Ph. Stol (2018)
Handhaving van de openbare orde door bestuurlijke maatregelen in een digitale
wereld. Den Haag: Sdu (reeks Politie en Wetenschap, nr. 103).
Bantema, W. en W.Ph. Stol (2020). Hoe burgemeesters kunnen bijdragen aan een digitaal
veilige samenleving. In C. de Poot, E.Lievens, W. Stol & L. De Kimpe (red.) (2020)
Cahier Politiestudies, jaargang 2020/3, themanummer Politie en Cybercrime, pp.
223-237.
Bantema, W., Westers, S. & Munneke, S. (2020). Niet bevoegd, wel verantwoordelijk?
Handhavingsmogelijkheden bij online aangejaagde ordeverstoringen. Boom
Bestuurskunde: Den Haag.
Bantema, W., S. Westers, M. Hoekstra, R. Herregodts, S. Munneke (2021). Black box van
gemeentelijke online monitoring. Een wankel fundament onder een stevige praktijk.
Den Haag: Sdu (reeks Politie en Wetenschap).
Elias, N. (1984, oorspr. 1939). Het civilisatieproces. Utrecht/Antwerpen: Het Spectrum.
Giddens, A. (1984). The Constitution of Society. Cambridge: Polity Press.
Huxley, A. (1932) Brave New World. London: Vintage.
Jansen, J., S. Westers, S. Twickler en W. Stol (2019). Aankoopfraude vanuit het
buitenland. Alternatieven voor opsporing. Den Haag: Sdu Uitgevers (reeks
Politiekunde, nr. 99).
Lam, J. en N.Kop (2020) Schouder aan schouder: Burger- en politieparticipatie tijdens de
vermissing van Anne Faber. Leerpunten uit de samenwerking tussen burgers en
politie. Apeldoorn: Politieacademie.
Liebregts, J. (2016) De ketenbenadering. In W. Stol, C. Tielenburg, W. Rodenhuis, E.
Kolthoff, M. van Duin en S. Veenstra, Basisboek Integrale Veiligheid, Den Haag:
Boom criminologie, pp. 53-68.
Marcuse, H. (1964) One Dimensional Man. Studies in the Ideology of Advanced Industrial
Society. Boston: Bacon Press.
Mumford, L. (1934) Technics and Civilization. New York: Harcourt Brace Jovanovich
Publishers.
Pieterson, M. (1981). Het technisch labyrinth. Meppel: Boom.
Smith, A., (1987, oorspr. 1776). The wealth of nations. Harmondsworth: Penguin Books.
Stol, W.Ph. en J. Jansen (2013). Politie in een digitaliserende samenleving. Waar staat de
politie nu, wat vraagt aandacht? IPA Actief, nr. 342, zomer 2013, p. 17.
Stol, W.Ph. en L. Strikwerda (2017) Strafrechtspleging in een digitale samenleving. Den
Haag: Boom Juridisch.
Stol, W.Ph. & L. Strikwerda (2018) Online vergaren van informatie voor opsporings-
onderzoek. Een beknopte evaluatie van voorgestelde wetgeving. Tijdschrift voor
Veiligheid, 17, 1/2, 8-22.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 39
Stol, W.Ph. en W. Bantema (2019). De gemeente en de digitaal veilige stad. In J.W. Sap &
E. Kolthoff (red.) De veilige stad als collectief doel. Nijmegen: Ars Aequi Libri, pp.
123-130.
Stol, W.Ph. en W. Bantema (2020). Stadsbestuur en digitale veiligheid. Een analyse van
beleidsplannen. In M. Malsch en J. W. Sap (red.) Orde en verwarring in de stad. Den
Haag: Boom Criminologe, pp. 363-385.
Stol, W.Ph. en N.Kop (2020) De politie. In M. Bolhuis, Y. Schoenmakers & G. Beijers (red.)
(2016) Actoren in de strafrechtspleging. Den Haag: Boom criminologie, pp. 15-34.
Stol, W.Ph. (2020). Digitalisering en criminaliteit. Een beknopte inleiding op cybercrime. In
C. de Poot, E. Lievens, W. Stol & L. De Kimpe (red.) (2020) Cahier Politiestudies,
jaargang 2020/3, themanummer Politie en Cybercrime, pp. 13-22.
Stol, W.Ph. (2021) Digitalisering en de rol van de politie. Naar een ‘autoriteit fatsoenlijke
rechtshandhaving’. Panopticon, vol. 42 nr. 2, pp. 161-168.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 40
Bijlage 1 – opzet bestuurlijke
expertmeeting
Deel 1 (30 minuten)
Welke ontwikkelingen komen door de digitalisering de komende 5 tot 10 jaar op
gemeenten af, en kunnen gemeenten daarop anticiperen?
Deel 2 (45 minuten)
We hebben scenario’s ontwikkeld die gemeenten voor een probleem kunnen plaatsen. Bij
elk scenario is de vraag of het reëel is (1) en zo ja of en hoe gemeenten zich daarop
kunnen voorbereiden en wat daar eventueel voor nodig is.
1. Gemeenten moeten zich meer en meer verantwoorden over privacy en over het
verzamelen van en omgaan met informatie van burgers.
Een medewerker OOV hoort via via van een demonstratie die wordt voorbereid.
Het doel ervan zou zijn om uit te lokken tot politiegeweld. Een medewerker OOV houdt
de voorbereidingen van het evenement in de gaten en bezoekt de website herhaaldelijk
om meer informatie te krijgen. Na 14 dagen wordt de ambtenaar plots gebeld door de
beheerder van de website om te vragen waarom hij geregeld de website bezoekt. De
bezoeken zijn secuur gelogd en zeven zijn herleidbaar tot de gemeente. Een jurist gaat
nu namens de actiegroep de gemeente aanklagen voor schending van onder andere de
AVG en artikel 8 EVRM.
2. Burgers organiseren zich steeds beter en hebben, bijvoorbeeld in actiegroepen, een
zeer sterke kennispositie. Het is moeilijk voor gemeenten om op alle actuele
onderwerpen zo’n sterke kennispositie te hebben. Dat maakt het lastig om beleid te
verdedigen of nepnieuws te ontkrachten. Er zijn nu twee varianten:
a. De gemeente ziet zich gesteld tegenover een serieuze actiegroep met solide kennis
van zaken. Die groep heeft daardoor een publicitair en juridisch sterk verhaal dat
ingaat tegen een besluit van de gemeente.
b. De gemeente ziet zich gesteld tegenover een groep die met een digitale robot
nepberichten verspreid, welke berichten een besluit van de gemeente ondermijnen.
3. Gemeenten kunnen alleen een rol blijven spelen in veiligheid als ze ook online kunnen
handelen. Is van oude bevoegdheden een nieuwe variant nodig of moeten er nieuwe
bevoegdheden komen? Waar schuurt het nu?
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 41
In gemeente Natte Meren plaats een drill-rapper herhaaldelijk liedjes op sociale media.
Deze liedjes hebben al geleid tot ernstige geweldplegingen. Uit veiligheid voor de
omgeving geeft de gemeente de rapper een gebiedsverbod én verplaatst zij de liedjes
van social media náár de website van de rapper. Zo is de ontstane onrust ingedamd
maar kan hij zijn muzikale expressie continueren.
4. Vernetwerking samenleving en grensoverschrijdende karakter van digitale netwerken.
Het bedrijf ‘Zelfdoding Wij Helpen’ maakt via sociale media reclame onder inwoners van
Berglanden. Andere gemeenten zijn geen doelwit. Er zijn geen strafbare feiten maar er is
wel een volksgezondheidsrisico vanwege de toch al lange wachtlijsten in de psychische
zorg. De reclames komen van inwoners uit verschillende Nederlandse gemeenten.
Wanneer je op een link klikt, kom je op een website met een server in de gemeente
Rohrbach in Oostenrijk. Het aantal zelfdodingen in Berglanden is in een half jaar
verdubbeld, evenals de wachtlijst voor psychische hulp.
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 42
Bijlage 2 – respondenten expertmeeting
Deelnemers
17 juni
10.30-12.00uur
5 deelnemers
Wim Willems, wethouder gemeente Apeldoorn
Melis van de Groep, burgemeester gemeente Bunschoten
Mark van Stappershoef, burgemeester gemeente Goirle
Hans Ubachs, burgemeester gemeente Best
Iris Meerts, burgemeester gemeente Wijk bij Duurstede
17 juni
13.30-15.00
7 deelnemers
Martijn Vroom, burgemeester gemeente Krimpen aan den IJssel
Franc Weerwind, burgemeester gemeente Almere
Cornelis Visser, burgemeester gemeente Katwijk
Marco Out, burgemeester gemeente Assen
Frans Backhuijs, burgemeester gemeente Nieuwegein
Nanning Mol, burgemeester gemeente Laren
Kees van Rooij, burgemeester gemeente Meierijstad
Bijlage 3 – respondenten interviews
Naam
Functie
Wanneer
Reijer Passchier
Universitair docent Staats- en bestuursrecht
(Universiteit Leiden)
22-06
Jan-Jaap Oerlemans
Bijzonder hoogleraar Inlichtingen
en Recht (Universiteit Leiden)
24-06
Hanne van Aert
Burgemeester gemeente Loon op Zand
08-07
Peter-Paul Verbeek
Hoogeleraar Filosofie van Mens en
Techniek (UT)
08-07
Jeroen van den Hoven
Hoogleraar Ethiek en Technologie (TU Delft)
14-07
Cees van de Sanden
Advocaat gespecialiseerd in
bestuurs- en privacyrecht
07-09
Lokaal bestuur in een digitaliserende samenleving 43