JAVNE POLITIKE

Abstract

Javne politike su usmjereno i namjerno djelovanje institucija vlasti, koje mijenja i utječe na društvo i ekonomiju. U osnovi, u središtu je političko odlučivanje o javnim pitanjima, koje je racionalno i utemeljno na argumentima s ciljem rješavanja određenog problema. Naime, u nekom trenutku života svake zajednice određena društvena pitanja postanu prepoznata kao problemi koji se tiču i uzrokuju zabrinutost velikog dijela zajednice ili društva u cjelini, što nužno nameće potrebu djelovanja institucija vlasti kako bi se riješila. U rješavanje takvih, javnih problema javne politike, funkcioniraju kao osnovni alat, budući da predstavljaju tok ili plan djelovanja kojim se, u političkom odlučivanju, na racionalan način nastoje postići ciljevi, uz upotrebu javnih resursa.
U političkom procesu odlučivanja o javnim pitanjima donose se adekvatme javne politike. Proces se sastoji od tri međusobno povezane i neodvojive dimenzije politike (za koje na engleskom jeziku, postoje zasebni izrazi):
Politics – političko odlučivanje zasnovano na moći i interesima političkih aktera, koje proizilazi iz izbornih rezultata, ali koje karakterizira određen stepen poborništva i iracionalnosti u donošenju odluka upravo zbog imperativa ponovnog osvajanja vlasti, te u nekim trenucima, podilaženja biračkom tijelu;
Policy – sadržaj političkog odlučivanja koji je usmjeren na racionalno rješavanje problema, i to izborom jednog između nekoliko alternativnih rješenja za jedan te isti problem;
Polity – institucionalni ustroj unutar kojeg se donose političke odluke svake političke zajednice, a uključuje i formalne procedure za političko odlučivanje.
Neodvojivost ove tri dimenzije političkog procesa nameće potrebu serioznog i konzistenog istraživanja javnih politika, koje nužno počivaju na iracionalnosti koju sadrži politika, zbog toga što se njezini ciljevi ne definiraju u političkom vakuumu. Upravo zato, postaje znanstveno
16
relevantna razrada instrumenata i mehanizama provedbe javnih politika s kjlučnim pojačanjem dimenzije racionalnosti i prilagodbe institucionalnom ustroju i kapacitetima za provedbu.
Iz tih je razloga udžbenik Javne politike koncipiran i usmjeren na područje savremene teorije i prakse javnih politika, budući da se rješavanje društveno prepoznatih problema putem javnih politika treba zasnivati na provedenim analizama stanja i procjenama potreba, razradi mogućih alternativa i preliminarnim procjenama učinka nekog rješenja koje se u procesu odlučivanja učini najefikasnijim. Analize stanja, procjene potreba, razrade opcija i procjene učinka predstavljaju racionalne korake u donošenju političkih odluka na osnovu neke vrste dokaza koji upućuju na vjerovatnu djelotvornost intervencije vlasti. U praksi se u većini javnih politika koristi kombinacija različitih instrumenata za njihovu primjenu, s različitim stepenom prisile, upravo zato što je puno veća vjerovatnost da će javna politika ostvariti svoj cilj primjenom nekoliko, umjesto samo jednog provedbenog instrumenta.
Pri izboru instrumenata za provedbu javnih politika treba se voditi sljedećim kriterijima: efikasnost, efektivnost, pravičnost i provedivost, a imajući u vidu postojeće tehnološke uvjete, ljudske resurse, financijska ograničenja i organizacijsku strukturu.
Iako su svi od navedenih kriterija važni, ovisno o specifičnim okolnostima, neki od njih će biti presudni za odabir određenog instrumenta. U praksi je od izuzetne važnosti financijska izvedivost, u prvom redu, budžetska ograničenja, ali i kapaciteti za planiranje i realizaciju kapitalnih investicija koja se financiraju iz vanbudžetskih izvora, poput kredita ili pretpristupnih fondova EU.

Full text

Ermin Kuka
JAVNE POLITIKE

Izdavač
Štamparija Fojnica d.o.o. Fojnica
Za izdavača
Šehzija Buljina
Urednik
Mr. sc. Adnan Džindo
Recenzenti
Acc. prof. dr. Mirko Pejanović, profesor emeritus Univerziteta u Sarajevu
Prof. dr. Faruk Jašarević, redovni profesor Univerziteta u Travniku
Tehnički urednik
Mr. dipl. ing. Sead Muhić
Štampa
Štamparija Fojnica d.o.o. Fojnica
Tiraž
100
------------------------------------------------------------------------------------------------------
CIP – Katalogizacija u publikaciji
Nacionalna i univerzitetska biblioteka
Bosne i Hercegovine, Sarajevo
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
Sva su prava pridržana
Ovaj udžbenik i njegovi dijelovi ne smiju se reproducirati ili koristiti u bilo kojem obliku ili bilo
kojim elektroničkim i mehaničkim sredstvima, uključujući fotokopiranje i snimanje, ili bilo kakvim
informatičkim sistemom za pohranu ili obnavljanje, bez pisane dozvole izdavača

Doc. dr. Ermin Kuka
JAVNE POLITIKE
Sarajevo, 2018.

7
SADRŽAJ
PREDGOVOR ..................................................................................15
PRVO POGLAVLJE
TEORIJSKE OSNOVE JAVNIH POLITIKA ...............................25
1. O JAVNIM POLITIKAMA .........................................................25
1.1. Pojam politike ..............................................................................25
1.2. Policy ...........................................................................................28
1.3. Javne politike ...............................................................................32
1.4. Važnost javnih politika ................................................................38
1.5. Elementi javnih politika ..............................................................39
1.5.1. Značenja ...................................................................................41
1.5.2. Akteri ........................................................................................43
1.5.3. Ciljevi .......................................................................................48
1.5.4. Instrumenti ................................................................................50
1.6. Tipologija javnih politika ............................................................53
2. TEORIJE O STVARANJU JAVNIH POLITIKA .....................59
2.1. Pluralističke teorije ......................................................................60
2.2. Elitističke teorije ..........................................................................63
2.3. Marksizam ...................................................................................66
2.4. Globalizam ..................................................................................68
2.5. Model racionalnih aktera .............................................................71
2.6. Inkrementalistički model .............................................................75
2.7. Modeli birokratske organizacije ..................................................77
2.8. Modeli sistema vrijednosti ..........................................................79

8
DRUGO POGLAVLJE
OSNOVE ANALIZE, PROCESA KREIRANJA I
EVALUACIJE JAVNIH POLITIKA ..............................................81
1. OSNOVE ANALIZE JAVNIH POLITIKA ...............................81
1.1. Multidisciplinarna analiza javnih politika ...................................84
1.2. Oblici analize javnih politika ......................................................88
1.3. Praksa u analizi javnih politika ...................................................89
1.4. Kritičko razmišljanje i javne politike ..........................................92
1.5. Strukturiranje policy problema ....................................................94
2. PROCES KREIRANJA JAVNIH POLITIKA ...........................98
2.1. Postavljanje agende ...................................................................106
2.2. Formulacija rješenja ..................................................................109
2.3. Odlučivanje ................................................................................112
2.4. Implementiranje .........................................................................114
2.5. Evaluacija (vrednovanje) ...........................................................116
2.6. Kreiranje i implementiranje javnih politika u
Bosni i Hercegovini ...................................................................119
3. RAZVIJENI MODEL PROCESA KREIRANJA
JAVNIH POLITIKA ..................................................................126
4. AKTERI U PROCESU KREIRANJA JAVNIH POLITIKA .131
4.1. Zvanični akteri u procesu kreiranja javnih politika i
njihove uloge .............................................................................131
4.2. Nezvanični akteri u procesu kreiranja javnih politika i
njihove uloge .............................................................................133
4.3. Povezanost različitih aktera u procesu kreiranja
javnih politika ............................................................................138

9
5. TEHNIKE I ALATI U PROCESU KREIRANJA
JAVNIH POLITIKA ..................................................................141
5.1. Osnovne karakteristike prijedloga za javnu politiku .................141
5.2. Kako napisati prijedlog javne politike? .....................................143
5.3. Kako publicirati prijedlog javne politike? .................................150
6. MODELI PROMJENE JAVNE POLITIKE ...........................152
1. Komparativne javne politike ........................................................159
TREĆE POGLAVLJE
ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA ........................................165
1. VRSTE ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA ......................166
1.1. Struktura istraživanja javnih politika ........................................169
1.2. Metode pribavljanja podataka ...................................................173
1.3. Metode analize podataka ...........................................................178
ČETVRTO POGLAVLJE
ZAGOVARANJE JAVNIH POLITIKA .......................................185
1. ZAGOVARANJE JAVNIH POLITIKA ...................................185
1.1. Što je javno zagovaranje? ..........................................................186
1.2. Izgradnja zagovaračke strategije ...............................................188
2. PRISTUPI ZAGOVARANJU JAVNIH POLITIKA ...............195
2.1. Odabir najprimjerenijeg pristupa ...............................................195
2.2. Analiza konteksta i postavljanje ciljeva u
odnosu na kontekst ....................................................................198
2.3. Analiza aktera ............................................................................201
2.4. Oblikovanje i prijenos poruka ...................................................203

10
PETO POGLAVLJE
EUROPEIZACIJA JAVNIH POLITIKA ....................................209
1. Tipologija javnih politika Europske unije ....................................209
2. Europeizacija javnih politika: utjecaj javnih poltika EU
na nacionalni policy koncept ........................................................214
3. Implementacija EU javnih poltika ................................................221
4. Utjecaj EU na kreiranje javnih poltika u Bosni i Hercegovini .....224
ŠESTO POGLAVLJE
ODLUČIVANJE O JAVNIM POLITIKAMA .............................231
1. TEORIJE I POLITIKE JAVNOG ODLUČIVANJA ..............231
1.1. Pojam javnog odlučivanja .........................................................231
1.2. Proces javnog odlučivanja .........................................................234
1.3. Teorije javnog odlučivanja ........................................................237
2. JAVNI IZBOR I JAVNA DOBRA .............................................239
2.1. Javni i privatni sektor, javna i privatna dobra ............................239
2.2. Odlučivanje u okviru javnog sektora .........................................246
2.3. Eksternalije: pozitivne i negativne ............................................247
2.4. Reagiranje javnog sektora na eksternalije .................................250
2.4.1. Javna dobra i nesavršenosti tržišta .........................................252
2.4.2. Ekasnost javnih dobara ........................................................255
2.4.3. Preferencije pojedinaca u vezi s javnim dobrima ...................258
2.5. Pojam i karakteristike javnog izbora .........................................263
2.5.1. Teorija javnog izbora ..............................................................266
2.5.2. Javna vrijednost i javni izbor ..................................................270
2.5.3. Racionalni izbor i racionalno odlučivanje ..............................272

11
2.6. Ekonomija blagostanja i javni izbor ..........................................275
2.7. Javne nancije i pribavljanje javnih dobara ..............................280
2.7.1. Potražnja i ponuda javnih dobara ...........................................284
2.7.2. Ekasnost i pravičnost u raspodjeli javnih dobara .................291
SEDMO POGLAVLJE
ANALIZA PROGRAMA JAVNIH RASHODA ..........................295
1. PROGRAMI JAVNIH RASHODA ..........................................295
1.1. Analiza politike javnih rashoda .................................................295
1.2. Programi javnih rashoda ............................................................301
1.3. Cost-benet analiza javnog sektora ...........................................304
1.4. Javni rashodi u značajnim društvenim sektorima ......................307
1.4.1. Zdravstvena zaštita .................................................................307
1.4.2. Odbrana ..................................................................................310
1.4.3. Obrazovanje ............................................................................312
1.4.4. Socijalna zaštita ......................................................................315
1.4.5. Budžetska politika i javni rashodi ..........................................318
1.4.6. Ekonomska politika i ekonomske funkcije
savremene države ...................................................................320
2. POZICIONIRANJE DRŽAVE U ALOKACIJI
RESURSA I PRERASPODJELI DOHOTKA ........................324
2.1. Pojam i karakteristike resursa ....................................................324
2.1.1. Podjela i vrste resursa .............................................................326
2.1.2. Ograničenost resursa ..............................................................329
2.1.3. Obilježja i karakteristike alokacije resursa .............................333
2.2. Načini i modeli alokacije resursa u privatnom sektoru .............336
2.3. Pristupi alokaciji resursa u javnom sektoru ...............................339

12
2.4. Specičnosti i obilježja alokacije resursa u javnom sektoru .....341
2.5. Strategija upotrebe resursa u Bosni i Hercegovini ....................345
2.6. Ekonomija obnovljivih i neobnovljivih resursa .........................349
2.7. Javni izbor u alokaciji resursa i preraspodjeli dohotka .............353
2.7.1. Utjecaj javnog izbora na alokaciju resursa .............................355
2.7.2. Posljedice javnog izbora .........................................................357
2.8. Intervencija države u javnom sektoru .......................................359
2.8.1. Normativni pristup .................................................................365
2.8.2. Pozitivni pristup .....................................................................367
2.9. Uloga države u alokaciji resursa ...............................................369
2.9.1. Alokacijska ekasnost države ................................................373
2.9.2. Nesavršenosti tržišta kao polazne pretpostavke za
intervenciju države .................................................................375
2.9.2.1. Nesavršena konkurencija .....................................................378
2.9.2.2. Javna dobra ..........................................................................383
2.9.2.3. Eksterni efekti ......................................................................385
2.9.2.4. Nepotpuna tržišta .................................................................388
2.9.2.5. Nesavršene informacije .......................................................391
2.9.2.6. Nezaposlenost, inacija i neravnoteža ................................394
OSMO POGLAVLJE
ZNAČAJ JAVNIH POLITIKA U ALOKACIJI RESURSA
I PRERASPODJELI DOHOTKA ................................................399
1. Neki aspekti nesavršenosti tržišta u BiH i javni mehanizmi
za alokaciju resursa .......................................................................399
2. Utvrđivanje rashoda na javna dobra s posebnim osvrtom na
odnos politike i ekonomije u Bosni i Hercegovini ........................405
3. Nesavršena konkurencija i postojanje monopola ...........................415
3.1. Oblici nesavršene konkurencije .................................................417

13
3.2. Mjesto i uloga Konkurencijskog vijeća BiH (case study) ..........422
4. Proizvodnja privatnih dobara i izvori neekasnosti
u javnom sektoru ...........................................................................433
4.1. Uspoređivanje ekasnosti javnog i privatnog sektora ...............436
4.2. Pozicioniranje države u proizvodnji ...........................................441
4.3. Ponuda i potražnja javnih dobra na BiH tržištu (case study) .....445
5. Eksterni efekti i intervencija države .............................................457
5.1. Rješenja za eksterne efekte u izvedbi javnog sektora ................459
5.2. Zaštita životnog okoliša u BiH: Uloga
države u praksi (case study) .......................................................466
6. Nepotpuna tržišta i mogućnosti obezbjeđenja dobara ...................471
6.1. Tržište osiguranja i tržište kapitala .............................................473
6.2. Negativne posljedice funkcioniranja tržišta kapitala na
ekonomiju Bosne i Hercegovine (case study) ...........................477
7. Nesavršene informacije i uloga države ..........................................481
7.1. Oblici i posljedice nesavršenih informacija ...............................483
7.2. Načini otklanjanja nesavršenih informacija
u BiH uvjetima (case study) .......................................................485
8. Nezaposlenost, inacija i neravnoteža na
bosanskohercegovačkom tržištu ...................................................487
8.1. Indikatori od značaja za državnu intervenciju ..........................489
8.2. Oblici intervencije s ciljem smanjenja nezaposlenosti
u Bosni i Hercegovini (case study) ............................................493
9. Obilježja i problemi javnog odlučivanja u Bosni i Hercegovini ..502
9.1. Lokalni nivo odlučivanja na primjeru općine Gračanica,
grada Bijeljine i općine Grude (case study) ..............................510
10. Odnos vladajućih politika prema alokaciji resursa ......................516
10.1. Pravičnost i ekasnost u alokaciji resursa ................................518
10.2. Jačanje uloge države u procesu javnog odlučivanja
o alokaciji resursa ....................................................................520

14
DEVETO POGLAVLJE
UTJECAJ JAVNIH POLITIKA NA DRUŠTVENO-
EKONOMSKI RAZVOJ ...............................................................525
1. Izborni proces kao preduvjet izbora političkih zastupnika i
donošenja odluka o alokaciji resursa .............................................525
2. Javni mehanizmi za alokaciju resursa – privatni i javni sektor .....536
3. Utjecaj politike i političkih odluka na alokativnu
sposobnost države .........................................................................539
3.1. Osiguranje legitimiteta političkih zastupnika .............................542
3.2. Utjecaj politike na izbor i ponašanje glasača .............................546
3.3. Ekonomska teorija političke konkurencije .................................550
4. Usaglašavanje preferencija na razini kolektiva kao preduvjet
donošenja adekvatnih političkih odluka .......................................553
4.1. Postizanje legitimnih odluka o alokaciji resursa koje
zastupaju preferencije većine .....................................................556
5. Birokracija i alokacija ...................................................................559
6. Mogućnosti pravične raspodjele resursa i novi pristupi
alokaciji resursa ............................................................................562
6.1. Uloga cost–benet analize u valorizaciji projekata
javnog sektora .............................................................................565
DESETO POGLAVLJE
ZNAČAJ I POTREBA OBLIKOVANJA
JAVNIH POLITIKA ......................................................................569
PRILOZI .........................................................................................591
LITERATURA ................................................................................595

15
PREDGOVOR
Javne politike su usmjereno i namjerno djelovanje institucija vlasti,
koje mijenja i utječe na društvo i ekonomiju. U osnovi, u središtu je
političko odlučivanje o javnim pitanjima, koje je racionalno i utemelj-
no na argumentima s ciljem rješavanja određenog problema. Naime,
u nekom trenutku života svake zajednice određena društvena pitanja
postanu prepoznata kao problemi koji se tiču i uzrokuju zabrinutost ve-
likog dijela zajednice ili društva u cjelini, što nužno nameće potrebu
djelovanja institucija vlasti kako bi se riješila. U rješavanje takvih, jav-
nih problema javne politike, funkcioniraju kao osnovni alat, budući da
predstavljaju tok ili plan djelovanja kojim se, u političkom odlučivanju,
na racionalan način nastoje postići ciljevi, uz upotrebu javnih resursa.
U političkom procesu odlučivanja o javnim pitanjima donose se ade-
kvatme javne politike. Proces se sastoji od tri međusobno povezane i
neodvojive dimenzije politike (za koje na engleskom jeziku, postoje
zasebni izrazi):
Politics – političko odlučivanje zasnovano na moći i interesima poli-
tičkih aktera, koje proizilazi iz izbornih rezultata, ali koje karakterizira
određen stepen poborništva i iracionalnosti u donošenju odluka upravo
zbog imperativa ponovnog osvajanja vlasti, te u nekim trenucima, po-
dilaženja biračkom tijelu;
Policy – sadržaj političkog odlučivanja koji je usmjeren na racional-
no rješavanje problema, i to izborom jednog između nekoliko alterna-
tivnih rješenja za jedan te isti problem;
Polity – institucionalni ustroj unutar kojeg se donose političke odlu-
ke svake političke zajednice, a uključuje i formalne procedure za poli-
tičko odlučivanje.
Neodvojivost ove tri dimenzije političkog procesa nameće potrebu
serioznog i konzistenog istraživanja javnih politika, koje nužno počiva-
ju na iracionalnosti koju sadrži politika, zbog toga što se njezini ciljevi
ne deniraju u političkom vakuumu. Upravo zato, postaje znanstveno

16
relevantna razrada instrumenata i mehanizama provedbe javnih politika
s kjlučnim pojačanjem dimenzije racionalnosti i prilagodbe institucio-
nalnom ustroju i kapacitetima za provedbu.
Iz tih je razloga udžbenik Javne politike koncipiran i usmjeren na
područje savremene teorije i prakse javnih politika, budući da se rješa-
vanje društveno prepoznatih problema putem javnih politika treba za-
snivati na provedenim analizama stanja i procjenama potreba, razradi
mogućih alternativa i preliminarnim procjenama učinka nekog rješenja
koje se u procesu odlučivanja učini najekasnijim. Analize stanja, pro-
cjene potreba, razrade opcija i procjene učinka predstavljaju racionalne
korake u donošenju političkih odluka na osnovu neke vrste dokaza koji
upućuju na vjerovatnu djelotvornost intervencije vlasti. U praksi se u
većini javnih politika koristi kombinacija različitih instrumenata za nji-
hovu primjenu, s različitim stepenom prisile, upravo zato što je puno
veća vjerovatnost da će javna politika ostvariti svoj cilj primjenom ne-
koliko, umjesto samo jednog provedbenog instrumenta.
Pri izboru instrumenata za provedbu javnih politika treba se voditi
sljedećim kriterijima: ekasnost, efektivnost, pravičnost i provedivost,
a imajući u vidu postojeće tehnološke uvjete, ljudske resurse, nancij-
ska ograničenja i organizacijsku strukturu.
Iako su svi od navedenih kriterija važni, ovisno o specičnim okol-
nostima, neki od njih će biti presudni za odabir određenog instrumenta.
U praksi je od izuzetne važnosti nancijska izvedivost, u prvom redu,
budžetska ograničenja, ali i kapaciteti za planiranje i realizaciju kapital-
nih investicija koja se nanciraju iz vanbudžetskih izvora, poput kredita
ili pretpristupnih fondova EU.
Udžbenik se sastoji od deset međusobno povezanih poglavlja, i
to:
Prvo poglavlje: Teorijske osnove javnih politika.
Teorijske osnove i postavke o javnim politikama su relevantne za
dijagnosticiranje problema, analizu stanja, kreiranje konkretnih javnih

17
politika i izradu instrumenata za njihovu provedbu u praksi. Ključne
spoznaje tiču se distinkcije između dvije dimenzije politike: pojma po-
litike (eng. politics) i pojma javne politike (eng. policy). Poseban na-
glasak se stavlja na važnost javnih politika, stoga što se radi o konkret-
nim aktivnostima (djelovanjima) s ciljem rješavanja izraženih društve-
no-ekonomskih problema građana. Sadržina javnih politika prezentira
se kroz njene ključne elemente Savremena istraživanja su identici-
rala sljedeće elemente javnih politika: akteri, interakcija aktera, okviri
značenja, ciljevi javnih politika, instrumenti javnih politika. Razvojem
teorija javnih politika, znanstvena istraživanja su ponudila i različite
tipologije javnih politika, kako bi se što bolje i sistematičnije stekle
relevantne znanstvene spoznaje tog društvenog fenomena. U znanosti
o javnim politikama su, u tom smislu, razvijeni i različiti znanstveni
kriteriji za razvrstavanje i tipologiju javnih politika.
Elaboracijom teorijskih osnova stvaranja javnih politika osiguravaju
se znanstvene pretpostavke za konstituiranje teorijskih pristupa javnim
politikama. Teorije o stvaranju javnih politika rezultat su različitih vi-
đenja i heterogenih pristupa brojnih autora i istraživača, s tim da su
interesne skupine i razine raspodjele moći u društvu ključne odred-
nice stvaranja različitih pristupa. Teorije stvaranja javnih politika su:
pluralistička teorija, elitistička teorija, marksizam, globalizam, model
racionalnih aktera, inkrementalistički model, modeli birokratske orga-
nizacije i modeli sistema vrijednosti. S ciljem potpunijeg znanstvenog
određenja pobrojanih teorija, detaljno je razmotren svaki od navedenih
teorijskih pravaca.
Drugo poglavlje: Osnove analize, procesa kreiranja i evaluacije
javnih politika.
Osnovi analize javnih politika ili policy-analize predstavljaju prvi
korak u procesu kreiranja javnih politika. Suština policy-analize jeste
traganje za najboljim rješenjima praktičnih problema koji opterećuju
određenu društvenu zajednicu (kolektivitet). Bez prethodne analize,
nije moguće u konačnici donijeti pravedne, transparentne, ekasne i
efektivne odluke (izbore) o svemu što poboljšava položaj i stanje druš-
tvene zajednice.

18
Analiza procesa stvaranja javnih politika obuhvata širok spektar rad-
nji, počev od postavljanja dnevnog reda (agende), formulacije rješenja,
odlučivanja, implementiranja, pa do evaluacije učinaka. Razmatra se i
tematika stvaranja i implementiranja javnih politika u Bosni i Hercego-
vini. Imajući u vidu heterogene bosanskohercegovačke državne i poli-
tičke strukture, proces stvaranja javnih politika u Bosni i Hercegovini
je dosta kompliciran, složen, reduciran i ograničen brojnim činiocima.
Savremeni i razvijeni znanstveni modeli su izuzetno značajni u pro-
cesu stvaranja javnih politika. Prema savremenim modelima, proces
stvaranja javnih politika se razumijeva, prije svega, kao niz ili serija
međusobno neovisnih aktivnosti tokom određenog vremenskog peri-
oda, koje kasnije upotpunjuju kompletnu sliku koja se zove razvijeni
model stvaranja javnih politika. Oni uključuju širok spektar aktera stva-
ranja i implementiranja javnih politika, s obzirom na razvoj modernih
tehnologija i masovnih medija.
Akteri u procesu stvaranja javnih politika su nosioci svih aktivno-
sti u ovom domenu. Radi se distinkcija između zvaničnih (formalnih,
službenih) i nezvaničnih (neformalnih, neslužbenih) aktera. Jer, poli-
cy-proces nije nikakav homogen proces po pitanju aktera, već naprotiv,
predstavlja jedan heterogen participacijski proces različitih aktera, unu-
tar koga se ostvaruju različiti oblici i vrste interakcija uključenih aktera.
Nesporno je da su državne vlade i dalje ključni akteri procesa stvaranja
javnih politika.
Tehnike i alati u procesu stvaranja javnih politika su izuzetno značaj-
ni i važni za svakog policy-stručnjaka i policy-analitičara, s obzirom da
determiniraju kako i na koji način napisati policy-prijedlog (prijedlog
za javnu politiku). Ovo pitanje dobiva sve više na značaju, kako zbog
same kompleksnosti i raznolikosti problema u savremeno doba, tako i
zbog raznolike publike prema kojoj se policy-prijedlozi usmjeravaju.
Razmatranje modela promjena javnih politika je bitno, s obzirom na
činjenicu da se s protekom vremena, politike mijenjaju. Područja javnih
politika variraju i reperkusije promjene politika potencijalno su velike.

19
Također, pažnja se posvećuje i analizi komparativnih javnih politika,
kao poddiscipline u okviru političke znanosti. Obrasci rezultata javnih
politika među različitim zemljama su u stalnom mijenjanju, budući da
na njih utječe širok raspon ekonomskih, društvenih, kulturnih, politič-
kih i javnopolitičkih činitelja, koji se i sami s vremenom mijenjaju. Sve
je važno, a zemlje nikad nisu iste. To je bit i izazov komparativne ana-
lize javnih politika.
Treće poglavlje: Istraživanja javnih politika.
Posebno značajna i važna oblast u okviru javnih politika jeste oblast
istraživanja javnih politika. Ta istraživanja trebaju biti temeljena na
znanstvenim osnovama, u okvirima savremene metodologije društve-
nih znanosti. Dosadašnja znanstvena istraživanja su potvrdila i veri-
cirala činjenicu kako istraživanja javnih politika ispunjavaju sve za-
htjeve i kriterije znanstvenih istraživanja. U skladu s tim, u znanosti su
se iskristalizirale dvije temeljne vrste istraživanja javnih politika, i to:
policy studije ili studije javnih politika i policy analize ili analize javnih
politika. S obzirom na složenost istraživanja javnih politika, razmatraju
se pitanja korištenja relevantnih znanstvenih metoda pribavljanja, obra-
de i analize podataka relevantnih za provođenje policy istraživanja.
Četvrto poglavlje: Zagovaranje javnih politika.
Tematika zagovaranja javnih politika se odnosi na davanje relevan-
tnih znanstvenih odgovora na pitanja: što je javno zagovaranje? i kako
se grade zagovaračke strategije? Zagovaranjem se nastoji neposredno
utjecati na donositelje političkih (javnih) odluka, odnosno donositelje
javnih politika, kao i na sadržaj javnih politika, a radi promjena u na-
činima i metodama rješenja određenih društvenopolitičkih problema.
Promatrano u kontekstu javnih politika, javno zagovaranje podrazumi-
jeva pregovarački proces (dijalog) putem kojeg utjecajne mreže, krea-
tori javnog mnijenja i donositelji odluka preuzimaju zagovaračke ideje,
podatke i prijedloge i predočavaju ih u konkretnu javnu politiku.

20
U tom se kontekstu razmatraju pristupi zagovaranju javnih politika,
počev od izbora samog pristupa, do analize ambijenta i okruženja, ci-
ljeva i aktera, te konačnog oblikovanja i prijenosa poruka. Upozorava
se na činjenicu kako pribavljeni podaci i informacije jesu značajni, ali
ne i najvažniji (ključni) elementi i faktori utjecaja na odabir najprimje-
renijeg zagovaračkog pristupa.
Peto poglavlje: Europeizacija javnih politika.
Europeizacija je proces koji je nastao upredo s razvojem Europske
unije kao nadnacionalne organizacije i oblika međusobnog povezivanja
i suradnje nacionalnih država. Sam proces europeizacije javnih politi-
ka ostvaruje se transferom javnih politika, tj. ‘premještanjem’ javnih
politika među nacionalnim jurisdikcijama. Dakle, proces europeizacije
znači prijenos (transfer) i distribuciju supranacionalnih javnih politi-
ka kreiranih na razini Europske unije na nacionalni nivo (nivo država
članica), odnosno na nacionalni policy kontekst. Kroz proces europe-
izacije se vrše mjerenja efekata utjecaja europskih javnih politika na
nacionalni policy koncept država članica Unije. Pitanja europeizacije
nacionalnih javnih politika su ključna pitanja procesa pristupanja naci-
onalnih država Europskoj uniji.
Šesto poglavlje: Odlučivanje o javnim politikama.
Pitanja vezana za procese odlučivanja o javnim politikama se odno-
se na teorije i politike javnog odlučivanja, kao i razmatranja tematike
javnog izbora i javnih dobara. Javno odlučivanje je složen i komplek-
san proces, čiji rezultat treba biti odluka koja će biti od koristi najvećem
broju ljudi, a da pri tome nikome ne nanosi štetu. Teorija javnog izbora
dala je ogroman doprinos razvoju znanosti, a osobito povezivanju eko-
nomske znanosti i prakse sa političkom znanošću i praksom. Teorija
javnog izbora integrira političko i ekonomsko, tj. ujedinjuje homo eko-
nomicusa s homo politicusom, stvarajući tako jasan rez u cjelokupnoj
tradiciji političke lozoje i politologije od Aristotela do razvoja novo-
vjekovne ekonomske znanosti.

21
Sedmo poglavlje: Analiza programa javnih rashoda.
Programi državnih (javnih) rashoda su suštinska potreba bez koje
nije moguća alokacija budžetskih sredstava. Upravo zbog toga se rade
analize politika javnih rashoda, kojima se utvrđuju prioritetni programi
koje nancira država. Odlučujuću ulogu u tome ima korištenje cost-be-
net analize u okviru javnog sektora. Ona pomaže pri analizi javnih ras-
hoda u sektorima poput: odbrane, obrazovanja, socijalne zaštite i slično.
Dakle, budžetska i ekonomska politika svoje utemeljenje trebaju imati
u prethodnim analizama politika i programa javnih rashoda. Temeljem
toga, određuje se i pozicioniranje države u alokaciji resursa i preraspo-
djeli dohotka. Ono što država želi postići svojom intervencijom jeste
učinkovitost privatnog, ali i javnog sektora. Kada je postalo jasno da je
tu učinkovitost postalo teško dostići u oblasti tržišne ekonomije, mije-
šanje države je postalo neophodno. Stoga, osnovni razlog za državnu
intervenciju i miješanje u ekonomske tokove jesu nesavršenosti koje
ispoljava tržište. Dakle, polazna pretpostavka za intervenciju države je
pojava tržišnih nesavršenosti, koje samo tržište ne može prevazići i ri-
ješiti.
Osmo poglavlje: Značaj javnih politika u alokaciji resursa i pre-
raspodjeli dohotka.
Neki aspekti nesavršenosti tržišta u Bosni i Hercegovini su deni-
rani s ciljem utvrđivanja mogućih mehanizama za alokaciju resursa.
Razmatraju se pitanja i problemi alokacije resursa u bosanskohercego-
vačkom kontekstu. Brojni su problemi i prepreka koji se nalaze na putu
ekasnoj i pravičnoj alokaciji resursa u okviru javnog sektora u Bosni
i Hercegovini. Mogućnosti za državnu intervenciju u heterogenom bo-
sanskohercegovačkom političkom sistemu analiziraju se kroz šest stu-
dija slučaja (case study). Studije slučaja se koriste u analizi izraženih
nesavršenosti tržišta, a koja su preduvjet uključenja države u proces nji-
hovih ispravki i donošenja adekvatnih odluka o alokaciji resursa. Šest
prezentiranih studija slučaja svojim znanstvenim rezultatima empirijski
pokazuju stanje u Bosni i Hercegovini, te nude prijedloge i preporuke
za poboljšanje aktualne nepovoljne situacije.

22
Deveto poglavlje: Utjecaj javnih politika na društveno-ekonom-
ski razvoj.
Svaka usvojena i implementirana javna politika utječe na ukupni
društveni i ekonomski razvoj države. Preduvjet toga jeste izbor poli-
tičkih zastupnika kroz procedure izbornog procesa, a koji kroz vladina
tijela učestvuju u donošenju odluka, uključujući i odluke o alokaciji re-
sursa. Pri tome, izabrani i legitimirani politički zastupnici trebaju raditi
na usaglašavanju različitih preferencija na razini kolektiva, kao predu-
vjeta donošenja adekvatnih javnih politika. Osnovno je, dakle, u de-
mokratskom procesu osigurati postizanje legitimnih odluka o alokaciji
resursa, a koje trebaju zastupati preferencije većine. Posebno se, u tom
smislu, razmatra mogućnost postizanja pravične i jednake raspodjele
resursa u društvu. Resursi su ograničeni, pa je ispunjenje tih zahtjeva
teško i dosta složeno. Ukupna ustavno – pravna struktura države, dakle,
ima izuzetnog utjecaja na osiguranje propulzivnijeg i dinamičnijeg eko-
nomskog rasta i razvoja.
Deseto poglavlje: Značaj i potreba oblikovanja javnih politika.
Oblikovanje i rad na javnim politikama nije, niti smije biti svrha
samoj sebi. Svaka javna politika se formulira i usvaja s ciljem rje-
šavanja izraženih društvenih problema, bilo da je riječ o privatnom
ili javnom sektoru. Pojava nesavršenosti tržišta jeste dokaz više za
opravdanje državne intervencije. Važan instrument koji, pri tome, dr-
žavi stoji na raspolaganju su različite javne politike. Na taj se način
ujedno osigurava i normalno funkcioniranje države i reguliranje svih
značajnih djelatnosti, gdje je to neophodno. U svojoj intervenciji na
ispravljanju dijagosticiranih nesavršenosti tržišta, država se sa svojim
javnim politikama pojavljuje kao temeljni regulator s ciljem otklanja-
nja svih anomalija i nesavršenosti koje tržišta iskazuju. Ipak, zagovara
se državni intervencionizam samo u situacijama kada tržišta (privatni
sektor) ispolje određene nesavršenosti i kada te nesavršenosti nisu u
stanju sama prevazići i otkloniti. Isto tako, bez adekvatnih javnih po-
litika, kojima se utječe na javni izbor o alokaciji raspoloživih resursa i

23
ulaganjima u određena javna dobra, nije moguće postići donošenje od-
luka od strane političkih zastupnika, a koje će odslikavati (zadovoljiti)
javni (opći) interes društva.
Istraživačka oblast obuhvaćena ovim udžbenikom je vrlo aktualna,
aplikativna i relativno slabo proučavana. Fenomenom javnih politika
znanstvena zajednica se počela ozbiljnije baviti tek zadnjih pedesetak
godina, dok u okvirima teorije i prakse javnih politika u Bosni i Her-
cegovini, pa i šire u okvirima nerazvijenih tržišta, ovo istraživanje ima
pionirski značaj. Udžbenik predstavlja originalan doprinos teorijskom
i aplikativnom znanju iz oblasti javnih politika, s posebnim naglaskom
na Bosnu i Hercegovinu.
Primjenom metoda studije slučaja (case study) izvršena je provjera
teorije uspostavljene kroz predloženi konceptualni, odnosno empirijski
model, čiji su rezultati potvrdili pretpostavljenu direktnu i pozitivnu
vezu između javnih politika, s jedne strane, i društveno-ekonomskog
razvoja, s druge strane. Drugačije rečeno, u ovom je udžbeniku pre-
zentirana empirijska potvrda postavke da javne politike imaju presudan
utjecaj na ishode javnog izbora koji se tiču društveno-ekonomskog ra-
zvoja. Naime, kroz politički proces izabrani politički zastupnici imaju
legitimitet za utvrđivanje javnog interesa i donošenje konačnih odluka
o ulaganjima u određena javna dobra čime se pospješuje ukupni druš-
tveno-ekonomski razvoj. Empirijska istraživanja veze i odnosa javnih
politika i društveno-ekonomskog razvoja su izuzetno rijetka, što ovom
udžbeniku daje dodatnu vrijednost.
Znanstveni doprinos ovog udžbenika se ogleda i kroz armaciju
znanstvenog značaja i uloge javnog odlučivanja (javnog izbora). U tom
kontekstu, ponuđene su znanstveno utemeljene teorije javnog izbora,
koje se kritički promatraju, čime se usavršavaju dosadašnja saznanja
o javnom izboru i javnim politikama u svjetlu promoviranja netržiš-
nog odlučivanja i značaja i uloge ekonomije u politici. Drugi važan
doprinos ovog udžbenika jeste pokretanje znanstveno-istraživačkih ak-
tivnosti iz predmetne oblasti u okvirima nekonzistentnih i nerazvijenih
tržišta, kakvo je i ono u Bosni i Hercegovini.

U aplikativnom smislu, udžbenik je namijenjen studentima fakulte-
ta društvenih znanosti, političkim zastupnicima svih nivoa vlasti (jav-
ni sektor), kao i poslovnim akterima iz oblasti tržišnog privređivanja
(privatni sektor). Udžbenik predstavlja relevantni znanstveni uradak
za stjecanja teorijskih saznanja o javnim politikama s ciljem davanja
uspješnog odgovora savremenim izazovima prevazilaženja izraženih tr-
žišnih nesavršenosti, koje ne ispunjavaju uvjete ekasnosti i pravičnosti
u alokaciji resursa, čime povećavaju vjerovatnoću postizanja političkih
(javnih) odluka kojima se postiže Pareto-optimalna alokacija resursa.
Na koncu vrijedi naglasiti da je širok popis kolegica i kolega koji
su dali svoj doprinos u pripremi i izradi ovog udžbenika. Iskazujem
iskrenu i najtopliju osobnu zahvalnost za stručne primjedbe i potpo-
ru. Posebno se zahvaljujem uvaženom uredniku i recenzentima, koji su
svojim obzirnim komentarima i različitim stajalištima, a koja su raz-
matrana s posebnim respektom, dali doprinos visokom kvalitetu ovog
udžbenika.
Zahvalnost i iskreno priznanje iskazujem i tiskarskoj kući, za njihov
odličan rad i izuzetnu predanost.
U ovom pothvatu veliku potporu mi je dala porodica da se suočim s
izazovima, a posebno da zadržim potrebni balans između porodične i
profesionalne dimenzije moga života.
Ermin Kuka
24

PRVO POGLAVLJE
TEORIJSKE OSNOVE JAVNIH POLITIKA
1. O JAVNIM POLITIKAMA
1.1. Pojam politike
Da bi se uopće mogla voditi znanstvena rasprava o javnim politi-
kama, tj. jasno teorijski denirati i odrediti pojam javnih politika, ne-
ophodno je, prije svega, precizirati pojam politike. Općepoznato je da
pojam i praksa politike imaju svoje povijesno ishodište koje seže u raz-
doblje prije nove ere, zahvaljujući, prije svega, grčkim lozoma So-
kratu, Platonu, Aristotelu,... Počev od tog vremena pa do danas, brojni
znanstvenici i istraživači, osobito politolozi, ponudili su na desetine de-
nicija pojma politika. Kako naglašava Esad Zgodić „povijest politike
pokazuje da ona nije ništa jednoznačno. Otuda i govor o politici kao
multiverzumu.“1
Etimološki, riječ politika je nastala od grčke riječi polis, a što je
u staroj Grčkoj označavalo grad ili državu (koja je imala do 10.000
stanovnika). Razvojem ljudske civilizacije i ljudskog društva, politika
kao znanost, a osobito kao praktična (empirijska)2 aktivnost i djelatnost
zauzima sve značajniju ulogu i mjesto u ukupnom razvoju. Tako je, u
današnje vrijeme, politika postala nezaobilaznim društvenim fenome-
nom, bez kojeg ne može funkcionirati i egzistirati niti jedna društvena
zajednica, bez obzira kako je i na koji način ona uređena.
1 Zgodić, Esad (1997). Studije o politici: Ksenofont, Makijaveli, Pruščak, Tito.
Sarajevo: B.H. COD, str. 11.
2 „Praktična politika, u općem značenju, je plan djelovanja, na primjer, pojedinaca,
grupa, poduzetnika ili vlade. Označiti nešto kao praktičnu politiku znači da su
donijete formalne odluke i da postoji zvanično odobrenje za određeni tok djelovanja“
(Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 739).
25

Vremenom su nastajala i producirala se različita shvatanja pojma i
prakse politike i političkog. Još od Aristotela (384. – 322. godine p.n.e.),
koji je, pored ostalog, napisao i knjigu pod naslovom “Politika“, pa do
danas, politika je u središtu pozornosti razmatranja brojnih znanstveni-
ka i istraživača.
Stoga se, neće ulaziti u analizu i deskripciju brojnih i različitih de-
niranja i shvatanja politike, počev od Platona, Aristotela, Tomasa Hobsa
(Thomas Hobbes), Nikole Makijavelija (Niccolo Machiavelli), Endrjua
Hejvuda (Andrew Heywood), Roberta Dala (Robert Dahl), Hane Arent
(Hannah Arendt), do niza drugih autora. Znanstvena pozornost bit će
na savremenom shvatanju politike, a u prvom redu javne (praktične)
politike.
U Rječniku stranih riječi3, pod pojmom politika stoji „politika (grč.
polis grad, država), politikos građanski, državnički od polites građanin,
politike skraćeno od episteme politike, techne politike poznavanje dr-
žave, vještina upravljanja državom; znanost o ciljevima države i o naj-
boljim sredstvima i putevima koji vode ostvarenju tih ciljeva; dijeli se
na unutrašnju (trgovina, nancije, privreda, prosvjeta, vojska) i vanjsku
politiku, koja se bavi odnosima prema drugim državama; pren. metoda
rada neke države, stranke, ustanove ili pojedinca, mudrost i vještina
ophođenja s ljudima i snalaženja u životu, dosjetljivost, snalažljivost,
lukavstvo, prepredenost“.
Prema Endrju Hejvudu (Andrew Heywood), politika u svom najši-
rem i najsveobuhvatnijem značenju podrazumijeva „delatnost kojom
ljudi stvaraju, održavaju i menjaju opšta pravila po kojima žive. Pošto
je politika i akademska disciplina (ponekad označena velikim slovom
P), ona svakako obuhvata i izučavanje ove aktivnosti. Politika je tako
neraskidivo povezana s pojavama sukoba i saradnje.“4
3 Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice
i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 1128.
4 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 12.
26

Ako se detaljnije analizira navedeno poimanje i deniranje politike,
onda se jasno vidi da ovo deniranje obuhvata gotovo sve one oblasti i
sve one radnje i aktivnosti koje se vežu za današnju (modernu) politiku.
U ovom kontekstu su posebno vrijedna i značajna politološka odre-
đenja i deniranja biti i suštine politike.5 S tim u vezi, pokazuje se kako
dominirajuće guriraju tri temeljne teorije o biti politike:6
1. prvo, suština politike je u djelatnosti države;
2. drugo, vlast je sama suština politike;
3. treće, tzv. regulatorna teorija politike – tvrdi se kako je politika
djelatnost reguliranja društvenih sukoba.
Esad Zgodić prihvata i slijedi koniktno-integrativnu, odnosno re-
gulativnu teoriju politike, smatrajući kako ona, pored ostalog, „otvara
prostor za utemeljenje i apologiju jedne, ovdje i osobno preferirajuće,
transliberalističke koncepcije javnog dobra kao supstancijalne svrhe
politike.“7
Mnoga određenja politike polaze od toga da politiku deniraju kao
obavljanje javnih poslova. Ovakva određenja svoje povijesno uteme-
ljenje imaju u djelima grčkog lozofa Aristotela. On u svom poznatom
djelu “Politika“ navodi kako je „čovjek po prirodi politička životinja“,
čime jasno daje do znanja kako ljudi mogu normalno živjeti i razvijati
se jedino i samo u okviru određene i jasno denirane političke zajedni-
ce. Temeljem ovakvih razmišljanja nastala je i podjela na javnu i privat-
nu sferu u okviru takvih zajednica (država). Tako „državne institucije
(vladin aparat, sudovi, policija, vojska, sistem socijalne sigurnosti, itd.)
mogu se smatrati ‘javnim’ jer su odgovorne za kolektivnu organizaciju
života zajednice.“8
5 „Savremena politika jeste multiverzična... Multiverzum politike, dakle, podrazu-
mijeva njenu hidroglavost ili mnogolikost kao njenu stvarnost“ (Zgodić, Esad (2008).
Realpolitika i njeni protivnici. Sarajevo: Centar za kulturu i obrazovanje Tešanj/Na-
rodna i univerzitetska biblioteka Derviš Sušić Tuzla, str. 27).
6 Ibid, str. 23-24.
7 Ibid, str. 24.
8 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 20.
27

Nekoliko naprijed navedenih deniranja i određenja pojma politike,
a osobito zapažanja i razmatranja Endrjua Hejvuda (Andrew Heywo-
od) i njegovih prethodnika (Aristotela, Žan Žak Rusoa, Džona Stjuarta
Milla i drugih) o politici kao djelatnosti vršenja javnih poslova, pred-
stavljaju relevantan polazni osnov i snažan oslonac za određenje pojma
javnih politika (eng. policy).
U skladu s prezentiranim opservacijama, bit će preferirana i zastupa-
na navedena polazna teorijska stajališta o biti i suštini politike, s obzi-
rom na činjenicu da će upravo fokus daljnjih istraživanja biti na javnim
dobrima i rashodima na javna dobra. Stoga je ovdje veoma značajan i
bit će preferiran tzv. politekonomski pristup problematici utjecaja poli-
tike (javnih politika) na ishode javnog odlučivanja koji se tiču rashoda
na javna dobra (alokacije resursa). U tom smislu, postaje aktualno pita-
nje deniranja javne politike (javnih politika, eng. policy).
1.2. Policy
Bavljenje fenomenom javnih politika u savremenim uvjetima dobi-
va sve više na značaju. S tim u vezi, brojni znanstvenici i istraživači,
iz različitih oblasti društvenih djelatnosti i različitih znanstvenih dis-
ciplina, sve više se bave pitanjima koja se odnose na javne politike.
Temeljem toga, pojavio se i značajan broj deniranja pojma i prakse
javnih politika.
Međutim, neophodno je, prije svega, naglasiti značajnu dinstinkciju
između dvije ključne dimenzije politike, a one su: politika (politics) i
javne politike (policy).
Pojam policy se u Engleskoj razlikuje od pojma politike. Policy se
odnosi na konkretne politike u određenim oblastima, dok pojam Poli-
tics, prije svega, označava djelatnost kojom ljudi stvaraju, čuvaju ili
mijenjaju opća pravila prema kojima žive.9
9 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 738.
28

„U znanstvenom govoru, kada je potrebna analitička preciznost, po-
jam policy dobrodošla je diferencia specica spram politike kao odnosa
moći, kao alokacije društvenih vrijednosti, kao borbe za vlast,“10 što
zorno ilustrira razlike u deniranju politike i javne politike.
Stoga, „u kontekstu odnosa politike i javnih politika, obično se poli-
tika posmatra kao proces uspostavljen i održavan od strane vlasti, radi
kreiranja i realizacije javnih politika.“11
S pozivom na dvije ključne dimenzije politike, Jehezkel Dror (Yehe-
zkel Dror) naglašava kako je „u temelju javnih politika snažna vrijed-
nosna orijentacija i realizacija općih društvenih ciljeva koje u osnovi
određuje politika, a način kako će se ti ciljevi ostvariti prepušteno je
javnim politikama koje daju prednost političkom životu“12.
Upravo policy, prema Ivanu Grdešiću, predstavlja pomak s „analize
političkih institucija, te politike kao sukoba interesnih grupa, na politič-
ke rezultate, na političku dimenziju rješavanja društvenih problema, na
output sustava, na stvarne sadržaje političkih odluka.“13 Stoga se termin
policy nikako ne može, a niti smije prevoditi isključivo kao politika,
već samo u jasnom i prepoznatljivom konkretnom kontekstu (socijalna
politika, kulturna politika, stambena politika, zdravstvena politika, eko-
nomska politika i druge javne politike).14
10 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 10.
11 Đorđević, Snežana (2009). Analize javnih politika. Beograd: Fakultet političkih
nauka Univerziteta u Beogradu/Čigoja štampa, str. 17.
12 Dror, Yehezekel (2006). Training for Policy Makers, u: Goodin, E. Robert &
sur. (ur.) (2006). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University
Press, str. 80-105.
13 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 7.
14 „Politika se fokusira na odnos prema biračima i političkoj konkurenciji, osigura-
nje poborništva, pridobivanje i osiguranje većine, ili, drugim riječima, na pitanje poli-
tičkog poborništva... Policy upućuje na ciljeve, zadatke i predmete politike. Usmjere-
na je na ostvarivanje ciljeva, gdje je prisutan racionalni izbor u postizanju ciljeva. Kod
policy-ja naglasak je na deniranju problema i brizi za posljedice“ (Radman, Zoran
(2010). Građanstvo i javne politike. Zagreb: Politička kultura, str. 101-102).
29

Prema Halu Kolebaču (Hal K. Colebatch) policy je „središnji pojam
kako u analizi, tako i u praksi načina na koji vladamo. On promatračima
i sudionicima daje priliku da utječu na proces, čime se javnom upravlja-
nju daje smisao kompleksnosti.“15
Jednostavno diferenciranje dvije dimenzije politike (politics i poli-
cy) predstavljeno je na sljedećem modelu:
Slika 1. Dvije dimenzije politike
Općenito promatrano, pojam policy se odnosi na svaku odluku ili
skupinu odluka vlade. Također, taj pojam se koristi i za deskripciju ra-
zličitih oblika i obrazaca reguliranja i empirije (politika prema abortusu
ili politika zaštite okoliša).
Međutim, iako se pojam policy-ja može koristiti na više načina, po-
stoje za sve njih teme koje ih međusobno ujedinjuju, odnosno teme koje
15 „Policy proces ne obuhvaća samo slijeđenje zajedničkih ciljeva, već mnogo težu
zadaću konstruiranja osnove za kolektivno djelovanje različitih sudionika, koji mogu
imati i posve različita gledišta o prirodi svojih zadaća“ (Colebatch, Hal (2004). Poli-
cy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 5-6).
30

omogućavaju zajedničko shvatanje da djelovanje javnih vlasti jest ili bi
trebalo biti:16
- koherentno: djelovanje nije slučajno, nego je konzistentno i
predvidivo;
- autoritativno: djelovanje proizilazi ili ima potporu osoba na vla-
sti poput ministara ili visokih dužnosnika;
- instrumentalno: djeluje se kako bi se postigli poznati ishodi (ili
barem promicale proglašene vrijednosti).
Najveći doprinos razvoju teorije policy-ja dao je Harold Lasvel (Ha-
rold Lasswell) u svojim pionirskim djelima o policy-analizi. On je još
1951. godine naglasio kako policy „treba uključiti najvažnije odluke
u društvu.“17 U svojim radovima poziva znanstvenike i istraživače da
zajednički produciraju znanja o društvu (deskriptivna znanja – politics)
i znanja potrebna društvu (preskriptivna – policy).
Savremena istraživanja i spoznaje, kao i razvoj specične metodo-
logije i metoda istraživanja omogućili su da se policy u novije doba
pozicionira kao zasebna poddisciplina u okviru političkih znanosti. U
današnjem vremenu postoji na hiljade organizacija koje se na određeni
način bave istraživanjem i primjenom policy znanja.
Ideja o policy-ju obično se izgrađuje na trima temeljnim pretpostav-
kama o društvenom poretku, i to:18
1. Instrumentalnost – organizacije općenito, a posebno javne, va-
lja shvatiti kao sredstva za slijeđenje posebnih ciljeva. Neku
organizaciju razumijevamo prema tome “koji su njeni ciljevi“,
a uspješna je ona organizacija koja postiže svoje ciljeve. S tog
stajališta, javne organizacije postoje kako bi ostvarivale ciljeve u
pojedinim područjima;
16 Colebatch, Hal (2008). Policy kao preispitivanje procesa vladavine, u „Politička
misao“, god. 45, broj 2, str. 3-7.
17 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 11.
18 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 11-12.
31

2. Hijerarhija – upravljanje teče od ljudi na vrhu koji daju upute...
Na policy se gleda kao na mjerodavno određenje onoga što treba
učiniti u pojedinim područjima kako se različiti sudionici ne bi
kretali svaki svojim putem, neovisno o tome je li riječ o specija-
liziranim odjelima jedne organizacije ili o brojnim organizacija-
ma unutar šireg “vladina“ okvira;
3. Koherentnost – koja znači da su svi dijelovi akcije u skladu jedan
s drugim, te tvore dio organizirane cjeline, jedinstvenog sistema.
Policy se u tom kontekstu bavi pitanjem na koji se način upravlja
(ili treba upravljati) takvim sistemom.
Važno je naglasiti kako postoje dvije dimenzije policy-ja, i to:19
- Okomita – vidi policy kao pravilo, ona je zaokupljena prenoše-
njem legitimnih odluka prema dolje;
- Vodoravna– vidi se u kategorijama strukturiranja djelovanja.
Ona se tiče odnosa između policy sudionika u različitim organi-
zacijama – tj. izvan linije hijerarhijske vlasti.
1.3. Javne politike
Teorijska razmatranja javnih politika, imaju svoje povijesno uteme-
ljenje. Još se Adam Smit (Adam Smith)20 u svom čuvenom djelu “Bo-
gatstvo naroda“ bavio pitanjima koja se tiču politika kojima država
potpomaže i unapređuje privredni razvitak, napredak i prosperitet. Nai-
me, „njegova najvažnija preporuka za javnu politiku zagovara slobodu
međunarodne i unutarnje trgovine. Smit tvrdi da se bogatstvo naroda ne
mjeri njezinim srebrom i zlatom. Bogatstvo povećavaju umijeće, spret-
19 Ibid, str. 25.
20 Adam Smit (Adam Smith, 1723-1790), najistaknutiji predstavnik klasične libe-
ralne škole. Njegova dostignuća na polju ekonomije vodila su njezinu pretvaranju u
ozbiljnu znanstvenu disciplinu i obilježila su početak klasičnog razdoblja u ekonom-
skoj misli (Više u: Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija.
Sarajevo: Interlinea, str. 60-61).
32

nost i prosudba kojima se rad (naroda) općenito upotrebljava; i drugo,
omjer između onih koji se bave korisnim radom i onih koji nisu tako
zaposleni. To su, dakle, pitanja kojima se mora baviti javna politika;
ako su ona uspješno riješena, cijene će biti niske, opskrba utrživim pro-
izvodima obilata.“21
U najkraćem, javna politika (policy) bi se mogla razumijeti kao
praktična (konkretna) politika na djelu. Više je različitih znanstvenika i
istraživača pokušalo teorijski denirati pojam i praksu javnih politika,
od kojih se navode neki od najznačajnijih.
Tako, Endrju Hejvud (Endru Hejvud), pod javnom politikom podra-
zumijeva „formalne, odnosno formulirane odluke vladinih tijela“22. Isto
tako, pod javnom politikom se smatra „upotreba vlasti ili političke moći
u vođenju javne politike, tj. aktivnosti usmjerene ka rješavanju konkret-
nih problema ili unaprijeđenju stanja u zajednici.“23
Teoretičar javnih politika Dejvid Eston (David Easton) prilikom de-
niranja javne politike ističe „mogućnost alokacije određenih vrednosti
koje društvo smatra najbitnijim. Otuda on slikovito opisuje politiku kao
autoritativnu alokaciju vrednosti za društvo.“24
Nadalje, Hal Kolebač (Hal Colebatch) pod javnim politikama po-
drazumijeva „proces izbora, nizanje faza koje odražavaju racionalistič-
ko razumijevanje individualnog ponašanja: najprije se razmišlja, zatim
radi, a nakon toga provjerava.“25 Dakle, javne politike se u ovom kon-
tekstu razumijevaju kao fazni procesi u okviru ukupnih političkih pro-
cesa.
21 Galbraith, Kenneth John (1995). Ekonomija u perspektivi – kritička povijest.
Zagreb: Mate d.o.o., str. 48-52.
22 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 738.
23 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na
lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str.
5.
24 Đorđević, Snežana (2009). Analize javnih politika. Beograd: Fakultet političkih
nauka Univerziteta u Beogradu/Čigoja štampa, str. 16.
25 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 79.
33

Tomas Dje (Thomas Dye) denira javne politike kao „bilo što što
vlada odabere učiniti ili ne učiniti.“26
Vilijam Dženkins (William Jenkins)27 denira javne politike kao
„skup međusobno povezanih odluka koje donose politički sudionici ili
skupine sudionika, a tiču se odabira ciljeva i sredstava za njihovo po-
stizanje, unutar specične situacije u kojoj bi ostvarivanje tih odluka
trebalo biti u moći sudionika koji su ih donijeli.“
Pored navedenih autora i njihovih pristupa deniranju javnih poli-
tika, važno je naglasiti i deniciju javnih politika koje nudi Gaj Peters
(Guy Peters). On pod javnom politikom smatra „zbroj vladinih aktivno-
sti koje imaju utjecaj na život građana.“28
Prema Milovanu Milutinoviću i Simi Kačaru, javne politike (poli-
cy) su „racionalni deo političkog života usmeren na rešavanje konkret-
nih društvenih problema pri čemu je politika prevashodno usmerena
ka građanima, a ne goloj podršci političkih aktera, a posebno vlasti“29.
Zoran Radman30 smatra da su „za učinkovitost političkih institucija i
policy procesa, potrebni su građani koji posjeduju znanja, sposobnosti
i stavove potrebne za aktivnu, informiranu i odgovornu participaciju u
političkom procesu.“
26 Howlett, Michael & Ramesh, M. (1995). Studying Public Policy: Policy Cycles
and Policy Subsystems. Toronto/New York/Oxford: Oxford University Press, str. 5-6.
27 Ibid, str. 5-6.
28 Peters, Guy (2004). American Public Policy – Promise and Performance. Was-
hington D.C.: Cq Press, str. 4-5.
29 „Proizilazi da su javne politike određena vrsta politika za društvenu zajednicu,
koje se realizuju kolektivnim delovanjem na ostvarenju ciljeva koji vode rešavanju
ekonomskih, socijalnih, demografskih, kulturnih, obrazovnih, komunalnih, ekoloških
i drugih problema političke zajednice“ (Milutinović, Milovan i Simo Kačar (2012).
Javne politike oblast politikologije, u „Svarog“, broj 5, str. 34-55).
30 Radman, Zoran (2010). Građanstvo i javne politike. Zagreb: Politička kultura,
str. 11.
34

Hrvatski teoretičar javnih politika Zdravko Petak31 naglašava da su
javne politike „oblik društvene konstrukcije usmjerene na rješavanje
problema s kojima se suočava neka politička zajednica“, podcrtavajući
kako je, osim toga, „od najvećeg značaja da se izraz javne politike ne
vezuje isključivo uz djelovanje vlade“, kao što se to u većini deniranja
čini. U tom smislu, isti autor dalje nastavlja i smatra kako su javne poli-
tike, dakle, „racionalno objašnjenje političkih elita za ono što predlažu
ili za ono što rade. Stoga, kada kažemo da od političara očekujemo da
odluke donose nakon racionalnog razmatranja, zapravo od njih očeku-
jemo da imaju politiku, da su spremni ponuditi različite javne politike
kao mehanizme za rješavanje društvenih problema.“32
Ivan Grdešić prilikom deniranja pojma javna politika, polazi, prije
svega, od označavanja tog pojma kao znanosti o procesu i samom pro-
cesu donošenja javnih odluka koje se tiču zajedničkih interesa i ciljeva
(javnog interesa). Za njega, javne politike su „intervencije u prostor i
vrijeme, njihov utjecaj na ljude i okolnosti njihova života čini ih poseb-
no važnim i opasnim. Implementacija, provođenje – susret je odabra-
nog rješenja s realitetom.“33
Prema Zoranu Radmanu34, javne politike „impliciraju aktivnosti
upravljanja. Danas se možemo složiti s činjenicom da je upravljanje od
značaja za sve koji su uključeni u konkretnu organizaciju (na primjer,
svi građani grada). Upravljanje shvaćamo kao proces pregovaranja za
31 „Usmjerenost na policy kao na vladin izbor uzrokom je razlikovanja analize za
policy (izračunavanje najboljeg izbora) i analize policyja (na koji način vlada pro-
vodi svoj izbor). Unutar toga stajališta javne su politike opisane kao proces izbora,
kao nizanje faza koje pokazuju racionalističko razumijevanje policy procesa“ (Petak,
Zdravko (2008). Dimenzije javnih politika i javno upravljanje, u „Politička misao“,
Vol. XLV, broj 2, str. 9-26, prema: Stone, Deborah (1997). Policy Paradox: The Art of
Political Decision Making. New York: W.W. Norton).
32 Petak, Zdravko (2002). Komparativne javne politike: mogu li se uspoređivati
rezultati djelovanja vlada?, u „Politička misao“, Vol. XXXIX, broj 1, str. 51-62.
33 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 2.
34 Radman, Zoran (2010). Građanstvo i javne politike. Zagreb: Politička kultura,
str. 11.
35

formuliranje i provođenje politike koja aktivno nastoji uključivati nove
aktere, sve više participatora, te naglašava konsenzus i rezultate.“
Iz navedenih deniranja evidentno je kako su javne politike, ustvari,
konkretne (praktične) politike usmjerene na rješavanje aktualnih pitanja
i problema koji opterećavaju određeno društvo, društvenu zajednicu,
državu. Radi se, dakle, o politici na djelu. Stoga se može izvesti zaklju-
čak kako su javne politike osnovni mehanizam ili alat koji državama
(javnoj vlasti) stoji na raspolaganju za rješavanje određenih konkretnih
pitanja i problema koji traže ekasno rješenje, tj. postizanje svih ciljeva
koji donose dobrobit ukupnoj zajednici.
Iz navedenih deniranja, izvode se osnovne odrednice javnih politi-
ka, a koje su prezentirane u sljedećoj tabeli:
ODREDNICE DEFINICIJA JAVNIH POLITIKA
ŠTO SVE ČINI JAVNE POLITIKE:
1. RESORI VLADE
- sektori, odnosno područja djelovanja vlade pretočena u ministarstva i
urede
2. NADLEŽNOSTI VLASTI
- prvenstveno vlade i javne uprave
3. POLITIČKO ODLUČIVANJE
- proces kolektivnog odlučivanja
- radi rješavanja kolektivnih problema
4. PRAKSA DJELOVANJA INSTITUCIJA VLASTI
- ciljevi i instrumenti
- ishodi: proizvodi i rezultati
- ekspertiza i racionalnost
5. PRIORITETI ZAJEDNICE
- određeni temeljnim vrijednostima i dominantnim ideološkim pozicijama
Tabela 1. Odrednice denicija javnih politika
(Izvor: Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb:
EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 7.)
36

Dakle, suština javne politike je konkretnost, odnosno praktična (po-
litička) djelatnost i aktivnost. U biti postoje jasni i odgovarajući pro-
grami, strategije, planovi ili projekti koje javna vlast implementiranjem
određenih politika i mjera nastoji realizirati na dobrobit zajednice. Ti
programi, strategije i planovi su, ustvari, dokumenti koji detektiraju po-
jedine ili većinu političkih praktičnih problema, te nude mehanizme i
mjere najboljeg pristupa rješenju promatranih i analiziranih problema
(problema koji “tangiraju“ određenu društvenu zajednicu). Činjenica je
da niti jedna društvena zajednica nije, niti može biti, idealna (utopijska)
zajednica, tako da se u svakom društvu javljaju i rješavaju (uspješno
ili neuspješno) pojedini problemi. Toj aktivnosti je upravo posvećena
javna politika koju kreiraju i implementiraju javne vlasti.
Osnovna bit i suština javnih politika, prema Halu Kolebaču (Hal
Colebatch) jesu „kolektivni problemi koje treba rješavati. Javnim poli-
tikama valja stoga pristupati sa stajališta društvene konstrukcije: poli-
cy je nešto što sudionici trebaju konstruirati i održavati. Policy proces,
odatle, ne obuhvaća samo slijeđenje zajedničkih ciljeva, nego i mnogo
težu zadaću konstruiranja osnove za kolektivno djelovanje različitih
sudionika, koji mogu imati i posve različita gledišta o naravi svojih
zadaća“.35
U tom kontekstu, važno je naglasiti kako u znanosti i praksi guri-
ra stajalište da je „u temelju javnih politika sadržana vrijednosna ori-
jentacija i realizacija temeljnih društvenih ciljeva, a jedini način da se
ti ciljevi ostvare jest da se osnovnim zahtjevima javnih politika dade
prednost pred kompromisima svakodnevnog političkog života.“36
35 Petak, Zdravko (2008). Dimenzije javnih politika i javno upravljanje, u „Politič-
ka misao“, Vol. XLV, broj 2, str. 9-26, prema: Colebatch, Hal (ur.) (2006). The Work
of Policy: An International Survey. Lanham: Lexington Books.
36 „Stoga, opetovano proizilazi da se policy pristup odnosi na onaj aspekt politike
kojem je u središtu rješavanje problema, a ne borba za moć, izbor između alternativ-
nih puteva kojima se ti problemi mogu rješavati, a ne stvaranje političkog poborništva
i, u konačnici, racionalni, a ne iracionalni pogled na politički život“ (Radman, Zoran
(2010). Građanstvo i javne politike. Zagreb: Politička kultura, str. 103).
37

Osobit problem s kojim se javna politika suočava jeste i problem
javnih dobara, odnosno problem alokacije javnih resursa na određena
javna dobra. Iz tih se razloga problematika javnih rashoda, s posebnim
osvrtom na rashode na javna dobra, mora šire i sistematičnije elabori-
rati.
1.4. Važnost javnih politika
Iako ih ima mnogo, sve posebne i pojedinačne javne politike imaju i
svoje zajedničke karakteristike i obilježja, ali i karakteristike i obilježja
koja ih diferenciraju jedne od drugih. Osnovna, zajednička karakteri-
stika svih javnih politika jeste da su sve one usmjerene na rješavanje
konkretnih problema u okviru društvene zajednice. Zadatak je jasan,
a on glasi: „Ekasno riješiti egzistirajući društveni problem, kroz de-
niranu i jasnu aktivnost“. Ta aktivnost ne podrazumijeva donošenje in-
dividualnih (pojedinačnih) odluka, već kolektivne odluke zutemeljene
na unaprijed razrađenoj strategiji i programu djelovanja. Taj kolektiv,
koji usvaja programe realiziranja i implementiranja javnih politika je,
ustvari, aktivnost vlade ili drugih vladinih tijela ili organa koji imaju
legitimitet da to čine (zakonski i normativno utemeljen legitimitet).
Dakle, svaka javna (praktična) politika je usmjerena na određenu
oblast društvene djelatnosti. Ono što je političko u javnim politikama
jeste „polarizacijski potencijal razdvajanja na antagonističke ili izravno
neprijateljske skupine koje je, prema teoretičarima koji upotrebljavaju
koncept, nemoguće opisati, pa ga treba uvažavati pri rješavanju druš-
tvenih problema te u analizi i stvaranju javnih politika.“37 Upravo ovaj
dio političkog jeste jedan od glavnih razloga da implementiranje javnih
politika ne mora uvijek polučiti i producirati pozitivan i poželjan rezul-
tat. U tom smislu, konsenzus i dogovor oko implementacijske strategije
određene javne politike je i ključ njena uspjeha i omogućavanja kori-
snosti za sve one na koje se odnosi.
37 Petković, Krešimir (2013). Pojmovnik interpretacijske analize javnih politika, u
„Hrvatska i komparativna javna uprava“, broj 13, str. 329-342.
38

Taj konsenzus ima krucijalno značenje, s obzirom na činjenicu da su
problemi građana sve veći i složeniji, uključujući i mogućnosti njihova
uspješnog rješavanja. Uz sve to, tu su i uvijek ograničeni resursi, a pri-
tisci okoline su sve jači, češći i brojniji. U takvom ambijentu, neophod-
no je stalno tragati za novim modelima rješenja društvenih problema, a
koji se grade kroz razvoj i armaciju javnih politika.
Stoga, u savremenim uvjetima su izražena kontinuirana nastojanja
i stajališta koja se tiču oslobađanja javnih politika od same politike.
Jedan od radikalnijih kritičara moderne koncepcije javnih politika (po-
licy literature), američka politologinja Debora Stoun (Deborah Stone)
smatra da je rasprava o policy ciklusu, ustvari, „racionalistički projekt
kojim se javne politike spašavaju od iracionalnosti i nedostojnosti po-
litike.“38
1.5. Elementi javnih politika
Činjenica je kako se određenja javnih politika mogu vršiti s različitih
pozicija i s različitih tački gledišta, ovisno od niza faktora i elemenata.
S tim u vezi, neophodno je poznavati ključnu sadržinu javnih politika.
Ona se ogleda kroz konstituirajuće elemente javnih politika.
Temeljem naprijed navedenih postavki, moguće je izvesti i iznijeti
osnovne karakterne elemente javnih (praktičnih) politika, a one su:39
1. akcija zasnovana na mandatu koji ima vlada;
2. odgovor na stvarne potrebe i probleme;
3. orijentacija ka ciljevima;
4. niz aktivnosti;
38 Stone, Deborah (1997). Policy Paradox: The Art of Political Decision Making.
New York: W.W. Norton, str. 6.
39 Young, Eoin i Lisa Quinn (2002). Pisanje delotvornih predloga za javnu prak-
tičnu politiku: Vodič za savetnike za praktičnu politiku u zemljama Srednje i Istočne
Evrope. Beograd: Beogradska otvorena škola, str. 5-6.
39

5. odluka da se nešto uradi ili da se ne uradi;
6. sprovodi je jedan ili više aktera;
7. obrazložena aktivnost;
8. zasnovana na već donijetim odlukama.
U posljednje vrijeme, javne politike se sve više povezuju s teorij-
skim i empirijskim postavkama političke ekonomije, počev od toga da
se javne politike koriste kao mogući mehanizmi za ispravljanje nesa-
vršenosti kojima su izložena savremena tržišta, te za implementiranje
ekasne i pravične raspodjele dohotka (alokacije raspoloživih resursa).
Savremena istraživanja su identicirala sljedeće elemente javnih po-
litika:
- akteri,
- interakcija aktera,
- okviri značenja,
- ciljevi javnih politika,
- instrumenti javnih politika.
Prvi i najznačajniji element javnih politika su akteri kreiranja i im-
plementiranja javnih politika. Akteri i kreatori javnih politika su svi
oni subjekti koji imaju legitimno pravo i moć donošenja odluka, tj. od-
lučivanja. Polazeći od te činjenice, zajednica kreatora javnih politika
se određuje kao „...zajednica različitih aktera koji su zainteresovani za
rješavanje određenog problema javne politike i koji učestvuju u proce-
su kreiranja javnih politika.“40 Akteri javnih politika su vertikalna ili
okomita dimenzija javnih politika, čija su osnova ciljevi i instrumenti.
Pored aktera javnih politika, guriraju i zainteresirani akteri ili in-
teresne skupine (eng. stakeholders). Pod zainteresiranim akterima se
40 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na
lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str.
6.
40

podrazumijevaju „...svi pripadnici jedne zajednice koji imaju interes
kada je u pitanju rješavanje određenog problema javne politike, odno-
sno svi oni na koje bi izbor jedne ili druge opcije imao implikacije.“41
Horizontalnu dimenziju javnih politika sačinjava „...strukturirana
interakcija (ideja, potreba, interesa, itd.)“42, budući da javne politike
funkcioniraju kao razmjena ideja, potreba, interesa i slično.
U treću dimenziju (treći element) javnih politika spadaju „...okviri
značenja – razumijevanje da su javne politike i društveno konstruira-
ne.“43
U elemente javnih politika se još ubrajaju i ciljevi javnih politika i
instrumenti javnih politika.
Uspješnost svake pojedine javne politike se ogleda u tome kakve je
posljedice izazvala (postigla rezultate), prije svega, ekonomske rezul-
tate, tako da navedena povezanost ima i svoje logičko, ali i praktično
utemeljenje.
1.5.1. Značenja
Važno obilježje javnih politika jeste značenje javnih politika, tj.
razumijevanje temeljnih vrijednosti na osnovu kojih se identicira ili
denira (određuje) konkretna pojava kao društveni problem, koji za-
htijeva rješenje. Radi se, dakle, o osnovnim društvenim vrijednostima
koje utječu ili imaju utjecaj na proces identiciranja ili deniranja druš-
tvenih problema. Te vrijednosti su, prije svih, jednakost, solidarnost,
znanje, pravičnost i slično. Prema značenju, deniraju se i određuju
instrumenti javnih politika.44
41 Ibid, str. 6.
42 Ibid, str. 6.
43 Ibid, str. 6.
44 „Primjerice, politika prema osobama s invaliditetom funkcionira u sklopu
medicinskog ili socijalnog modela, koji su utemeljeni na dva različita razumijevanja
invaliditeta: medicinski na shvaćanju invaliditeta kao oštećenja (abnormalnosti)
pojedinca te su rješenja usmjerena na liječenje pojedinca; a u socijalnom se modelu
invaliditet razumijeva kao interakcija nekog oštećenja pojedinca i niza različitih
društvenih prepreka pa su rješenja usmjerena na uklanjanje društvenih prepreka
41

Važno pitanje u okviru analize značenja javnih politika jeste pitanje
načina određivanja uzroka problema, pošto od identiciranja i razumi-
jevanje uzroka pojave određenog društvenog problema ovisi i način
njegova rješavanja.45
Isto tako, neophodno je spoznati koje se sve pojave percipiraju i
određuju kao društveni problemi (problemi koji tangiraju društvenu za-
jednicu). U tom kontekstu, važno pitanje jeste pitanje zašto određeni
problem nosi obilježje kolektivnog problema, koji zahtijeva rješenje u
izvedbi ključnih aktera (prije svih državnih vlada). Jer, činjenica je kako
svaki društveni problem nije uvijek i u svakoj situaciji javnopolitič-
ki problem koji nužno traži državnu intervenciju i alokaciju i ulaganje
javnih (nancijskih) sredstava. Naime, „shvaćanja o tome što jesu javni
problemi mijenjaju se kroz vrijeme, pa tako nastaju nove javne politike.
Primjerice, politika rodne ravnopravnosti postoji tek od 20. stoljeća.
Tome nije razlog promjena udjela žena u populaciji ili pogoršanje nji-
hove pozicije u društvu, već u novom razumijevanju rodnih uloga.“46
Ključno je, stoga, kako opravdati javnu (državnu) intervenciju u
društvu i argumentirati razloge te intervencije. Sve to omogućuje ka-
snije shvatanje kako su javne politike ustvari društveno konstruirane
politike za rješavanje konkretnih društvenih problema.
Tri središnja elementa značenja javnih politika u načinima na koje se
koristi sam izraz policy-ja su:47
koje otežavaju sudjelovanje pojedine osobe“ (Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza
i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno
obrazovanje Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 8).
45 „Primjerice, obrazovna politika će se drugačije kreirati ovisno o tome što sma-
tramo uzrokom nedovoljnog broja visoko obrazovanih – je li to kulturološki obojeno
vrednovanje znanja, siromaštvo ili niska kvaliteta visokoškolskog sustava. Vrlo često
konkurentska razumijevanja problema stoje u temelju konkurentskim modelima kre-
iranja rješenja“ (Ibid, str. 8).
46 Ibid, str. 8.
47 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 13.
42

- Poredak – pretpostavlja sistem i konzistentnost. Djelovanje nije
arbitrarno ili stvara hir: ono je upravljano poznatom formulom
koja ima opću primjenu. Na taj način na policy se gleda kao na
niz ograničenja koja se postavljaju vezano za ponašanje službe-
nika; istodobno to ih oslobađa obveze izbora;
- Vlast – kada se govori o nečemu kao o policy-ju, pretpostavlja
se da ga je odobrio neki legitimni donositelj odluke. Upravo je
vlast ta koja legitimira policy, a policy pitanja kreću se prema
osobama koje obnašaju vlast i od njih: prema ministru, glavnom
menadžeru, izvršnom odboru;
- Ekspertiza – policy ne može postojati u vakuumu, već samo u
odnosu spram nekog utvrđenog polja u praksi. To pretpostavlja
znanje, jednako o problemskom području, kao i o onome što se
u vezi s tim može učiniti.
1.5.2. Akteri
Zbog kompleksnosti i zahtjevnosti, te racionalnosti i ozbiljnosti u
procesu kreiranja javnih politika, širok je i spektar aktera (učesnika)
uključenih u taj izuzetno značajan društveno-politički proces. Akteri
procesa kreiranja javnih politika su sve one individue, organizacije,
ustanove i institucije (vladine i nevladine) na koje se direktno ili indi-
rektno odnose određene javne politike koje se kreiraju i implementira-
ju. Na takav način i kroz takav pristup, formira se i djeluje svojevrsna
zajednica kreatora javne politike (public policy community). To je „za-
jednica različitih aktera koji su zainteresirani za rješavanje određenog
problema javne politike i koji učestvuju u procesu kreiranja javne po-
litike.“48
48 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na
lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str.
6.
43

Osnov za formiranje i djelovanje navedene zajednice je određeni
društveni problem koji traži ekasno rješenje i oko kojeg se ta zajedni-
ca i okuplja. Sve njih se, ustvari, može imenovati direktnim kreatorima
javne politike. Međutim, postoje i indirektni kreatori javne politike, a
to su tzv. interesne skupine (stakeholders). To su svi oni članovi druš-
tvene zajednice koji imaju izražen interes u rješenju određenog proble-
ma javne politike (npr. stanovnici određene ulice koja još uvijek nije
asfaltirana, a koji žele i potenciraju rješenje problema asfaltiranja). Ti
građani mogu vršiti indirektan utjecaj na donošenje konačne odluke o
ulaganju nancijskih sredstava u asfaltiranje ulice, bilo neformalno ili
preko svojih formalnih predstavnika (predsjednik mjesne zajednice, se-
kretar mjesne zajednice i slično).
Često, određenu javnu politiku ne mogu kreirati i implementirati
“obični“ akteri (predstavnici, političari...). U brojnim slučajevima odre-
đeni problem javne politike je toliko zahtjevan i toliko kompleksan da je
potrebno angažirati i uključiti eksperte i stručnjake za određenu oblast
javne politike. Skupina tih eksperata predstavlja jedan stručni tim, a
ako je neophodna i institucionalna potpora, onda su to stručni instituti.49
Činjenica je kako su vladini akteri, zajedno sa raznovrsnim nevladi-
nim akterima, ključni akteri kreiranja i implementiranja javnih politika.
Polazeći od toga, Endrju Hejvud (Andrew Heywood) je javne poli-
tike denirao i određivao upravo kao sve one odluke koje donose vla-
dina tijela, organizacije i institucije. Slično njemu, i drugi znanstvenici
i istraživači javnih politika su javne politike vezali za ulogu vlada i
vladinih tijela. Tu spadaju, prije svih, Hal Kolebač (Hal K. Colebatch),
Tomas Dje (Thomas R. Dye) i mnogi drugi.
Dakle, polazno shvatanje početnih istraživanja javnih politika teme-
lji se na stanovištu da su javne politike sve one odluke i svi oni izbori
49 „Stručni timovi ili stručni instituti (think tanks) su skupine stručnjaka ili instituti
specijalizirani za određena pitanja javne politike, koji se uključuju u proces kreiranja
javne politike. U taj proces se, također mogu uključiti ad-hoc timovi (stručne komisi-
je), koji se formiraju radi pružanja pomoći prilikom rješavanja nekog problema javne
politike“ (Ibid, str. 6).
44

koje, prije svega, čine vlada i vladina tijela, organizacije, službe, uredi.
U kreiranju javnih politika važnu ulogu imaju i „tijela središnje držav-
ne uprave (državni uredi, državne upravne organizacije) i ostala tijela
javnog sektora (različite agencije, zavodi, instituti, inspektorati, centri,
fondovi, ustanove itd.).“50
Savremena razmatranja i shvatanja javnih politika, sve više nagla-
šavaju ulogu i drugih aktera u kreiranju javnih politika, a ne samo onih
vladinih. Radi se o mnogobrojnim i raznovrsnim nevladinim akterima
koji egzistiraju u svim demokratskim državama. To, prije svega, iz ra-
zloga što sama vlast ne djeluje samostalno i što nije svrha samoj sebi,
već je smještena u jedan širi društveni, ekonomski, politički, kulturni i
svaki drugi okvir. Znači, brojni su ostali akteri kreiranja javnih politika,
a koji se nalaze izvan sfera i okvira vlasti, počev od nevladinih organi-
zacija, medija, udruga, sindikata, samostalnih instituta, itd. U određe-
noj mjeri, može se govoriti i o pojedinim neformalnim skupinama kao
nevladinim akterima kreiranja javnih politika. Takve skupine u današ-
nje vrijeme postaju sve značajniji akteri u kreiranju javnih politika, za-
hvaljujući, prije svega, savremenim tehnologijama i komunikacijskim
medijima oko kojih se okupljaju. Države sa razvijenim demokratskim
institucijama i procedurama, glas takvih skupina itekako uvažavaju i
smatraju važnim prilikom kreiranja raznovrsnih javnih politika.
Radi se, dakle, o jednom širokom spektru različitih društvenih (gra-
đanskih i civilnih) udruženja koja okupljaju građane različitih prola,
interesa i ciljeva. Svi oni, na sebi svojstven i spečan način, ostvaruju
utjecaj na javnu vlast, tražeći svoj prostor u kreiranju javnih politika
koje se tiču isključivo njih. Takve organizacije „...u većoj ili manjoj
mjeri utječu na shvaćanja o tome što su javni problemi, koji su proble-
mi najvažniji, koja su rješenja u određenom trenutku moguća, dobra i
legitimna te što su stvarni rezultati neke politike.“51
50 Petek, Ana (2012). Što su hrvatske javne politike?, u „Političke analize“, broj
11, str. 37-45.
51 Ibid, str. 37-45.
45

U državama sa razvijenom parlamentarnom (izbornom) demokrati-
jom, nevladine organizacije imaju značajnu poziciju i utjecaj na kreira-
nje mnogih državnih javnih politika.
Ipak, vlade su i dalje ključni akteri svih procesa kreiranja i osobito
implementiranja različitih javnih politika. Jer, „..ako ′nešto′ nije poten-
cijalno pitanje koje se postavlja vlasti, onda to nije javna politika“52, ma
koliko to neko želio da jeste.
Svi navedeni akteri ne učestvuju zajedno i u isto vrijeme, već je to
ovisno o tome koliko je kompleksan problem javne politike i u kom
vremenu ga je potrebno riješiti konkretnim akcijama (implementiranje
javne politike). Ipak, jedna činjenica je nesporna, a to je da se kao glav-
ni i centralni akteri javnih politika javljaju vlade i parlamenti pojedinih
država.
Vlade i parlamenti su akteri koji najviše utječu na kreiranje javnih
politika i donošenje odluka o konačnoj sadržini kreirane javne politike.
Stoga se može opravdano zaključiti kako je, u praksi, na djelu prisutan
određeni oblik hegemonije (nadmoći) u procesu kreiranja (stvaranja)
javnih politika (eng. hegemony in the public policy process)53, a kojeg
52 Ibid, str. 37-45.
53 „Hegemonija u procesu stvaranja javnih politika (eng. hegemony in the public
policy process). Ostvarivanje nadmoći u ideološkoj sferi koje ne počiva izravno na
ekonomskoj moći primjeni zičke prisile, a utječe na proces stvaranja politika ili se
u njemu manifestira... Iako je hegemonija čvrsto vezana za korporativne odnose u
ekonomiji, ona ipak djeluje u „etičko-političkoj“ sferi te podrazumijeva da su odnosi
moći složenije društvene konstrukcije u kojima se, u procesu stvaranja politika,
partikularne vrijednosti jedne skupine cjelini građanskog društva uspješno nameću
kao univerzalne, primjerice kroz operacije medijske, obrazovne i znanstvene politike,
odnosno kroz institucije školskog sustava, sveučilišta i javnosti. Uz djelovanje
difuznijih procesa i struktura koje su pod manje izravnim utjecajem državnih politika,
poput religije, običaja, obitelji, pa i samog jezika, koncept hegemonije podrazumijeva
i izravnu interesnu manipulaciju političkih stranaka javnim politikama. Koncept
se primjenjuje u različitim akademskim analizama javnih politika, uključujući one
koje imaju manje očiglednu dimenziju društvenog sukoba poput međunarodne
politike zaštite okoliša. Povezujući se s također Gramscijevim konceptima kao
što su dominantni blok i djelovanje organskih intelektualaca, koncept implicira
angažiranu funkciju za političku znanost i analizu politika kao njezin sastavni dio.
46

je u teoriju uveo italijanski marksist Antonio Gramši (Antonio Grams-
ci).54
Ova hegemonija je prisutna na dvije razine, i to:55
1. međunarodna, i
2. nacionalna razina.
U prvom redu, pozornost istraživanja je na ovoj drugoj (nacionalna
razina), odnosno razini konkretne države i njezinih (konkretnih) javnih
politika. Upravo na nacionalnoj (državnoj) razini moguće je, na najbo-
lji i najlakši način, identicirati i prepoznati pojedinačne (partikularne)
interese i vrijednosti određenih aktera procesa kreiranja javnih politika.
Time se lakše spriječava nametanje određenih partikularnih interesa i
vrijednosti kao univerzalnih (putem medija, obrazovnog sistema, eko-
nomskog sistema i slično), te olakšava put kreiranja ekasne i opće-
društvene javne politike.
Smislenost analize nalazi se u njezinoj učinkovitosti s obzirom na političku praksu,
a doista neutralna analiza otpisuje se kao skolastički irelevantna. Umjesto toga, kao
političko-analitički ideal, koji je neizbježno dio društvenog sukoba, postavlja se
balansiranje između krajnosti ekonomizma i ideologizma koje uzima u obzir postojeće
ekonomske odnose i hegemonijske strukture“ (Petković, Krešimir (2013). Pojmovnik
interpretacijske analize javnih politika, u „Hrvatska i komparativna javna uprava“,
broj 13, str. 329-342;
54 Gramsci, Antonio (1971). Selections from the Prison Notebooks. New York:
International Publishers.
55 „U sferi međunarodnih odnosa i analizi slučajeva iz političke povijesti, hege-
monija označava neformalnu, ali čvrstu geopolitičku dominaciju, dok u analizi naci-
onalne politike i stvaranja javnih politika – koji je u svojim zatvorskim bilježnicama
razvio talijanski marksist Antonio Gramši – označava učinkovito nametanje mišljenja
i vrijednosti koje vladajuća klasa nameće onoj podređenoj kako bi održala postojeći
sustav moći“ (Petković, Krešimir (2013). Pojmovnik interpretacijske analize javnih
politika, u „Hrvatska i komparativna javna uprava“, broj 13, str. 329-342).
47

1.5.3. Ciljevi
Općenito promatrano, polazna je pretpostavka i dominantna paradi-
gma kako se policy (javne politike) bave određivanjem i postizanjem
ciljeva. Stoga je prihvaćeno shvatanje da je „društveno djelovanje
usmjereno k ciljevima, da je policy bavljenje kolektivnim ciljevima i da
policy stajališta pokazuju što su to ciljevi.“56 Ovakva stajališta prema
Halu Kolebaču (Hal K. Colebatch) „daju smisao policy procesu kao
primjeni vlasti. Srž problema vidi se u određivanju ciljeva vlasti, koji-
ma je vrh procjena jesu li ti ciljevi ostvarivi.“57
Ciljevi javnih politika se deniraju kao „određivanje poželjnog sta-
nja i promjena u indikatorima politika koje se provode za zajednicu.“58
Ciljevi su, ustvari, „...izjave utemeljene na autoritetu koji proizilazi
iz legitimiteta pobjede na izborima, a kojima se deklarira što će vlast u
određenom području djelovanja učiniti i što planira učiniti.“59
Prema tome, ciljevi javnih politika su bitan preduvjet dobijanja po-
trebnog legitimiteta za utvrđivanje javnog interesa i donošenje konač-
nih javnih odluka.
Ciljeve je moguće međusobno diferencirati i ujedno klasicirati pre-
ma tome koliko su općeniti. Oni često mogu biti idealizirani, pa samim
time i nedostižni. U suštini, ciljevi mogu biti:
- dugoročni (opći) ciljevi, i
- operativni (specični, kratkoročni) ciljevi.
56 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 55.
57 Ibid, str. 55-56.
58 Petak, Zdravko (2009). Pojmovnik, u „Hrvatska javna uprava“, broj 9 (1), str.
283-295.
59 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 13.
48

Dugoročni (opći) ciljevi (eng. goals), su oni „kojima cjelina susta-
va kontinuirano teži, nemjerljivi su i neograničeni. To je najopćenitija
razina ciljeva i njima se naznačuju temeljne svrhe i opće namjere neke
politike. Zatim se, na nižoj razini općenitosti, dugoročni ciljevi sastoje
od niza operativnih ciljeva (eng. objectives), čije se ostvarenje može
mjeriti u zadanome vremenskom roku. Njima se donose neke specič-
ne težnje putem kojih se treba približiti općem cilju, neka konkretna
postignuća.“60
Niža razina ciljeva su specični (eng. specic targets, measures) i
kratkoročni, koji služe kao potpora većem (općem) cilju. Stoga je hije-
rarhija ciljeva javnih politika izuzetno važna u procesu njihova imple-
mentiranja.
Razine općenitosti ciljeva javnih politika predstavljene su na sljede-
ćoj slici:
Slika 2. Razine općenitosti javnopolitičkih ciljeva
(Izvor: Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb:
EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 13)
60 Ibid, str. 13.
49

Činjenica je da u praksi postoji i djeluje mnogo sudionika i aktera
policy procesa, koji vjerovatno imaju različite, pa čak i suprotstavljene
ciljeve. Stoga, „određivanje policy ciljeva nije predmet skupine ‘krea-
tora politika’ koji, oslobođeni svakog konteksta, ne vide šta je cilj svih
sudionika, zato što postoji niz zainteresiranih strana od kojih će svaka
imati vlastitu analizu problema, te traže širu potporu za ono što vide kao
najprimjereniji tijek djelovanja. Zbog svega toga u optjecaju je uvijek
veliki broj ciljeva.“61
1.5.4. Instrumenti
Instrumenti javnih politika, kao konstituirajući element javnih poli-
tika, su „...različiti oblici djelovanja koji stoje vlasti na raspolaganju za
provedbu javnih politika i za ostvarivanje javnopolitičkih interesa.“62
To su, ustvari, „oruđa politike (policy tools) koja su nužna za ostvariva-
nje ciljeva javnih politika.“63
Prema Majklu Hovletu (Michael Howlett) postoje dvije vrste instru-
menata javnih politika, i to: sadržajni instrumenti i procesni instrumen-
ti. Oni su predstavljeni u sljedećoj tabeli:
61 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 57.
62 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 13.
63 Petak, Zdravko (2009). Pojmovnik, u „Hrvatska javna uprava“, broj 9 (1), str.
283-295.
50

Osnovni resurs instrumenta
Informacije Pravne ovlasti Javne nancije Organizacija
Sadržajni
instrumenti
- Savjetovanje
- Treninzi
- Izvještaji
- Edukacija
- Oglašavanje
- Istraživanje
- Licenciranje
- Prodaja vlasničkih
prava
- Regulativa
- Samoregulacija
- Vaučeri
- Kvote
- Subvencije
- Dotacije
- Zajmovi
- Porezni izdaci
- Financiranje
programa
- Državna uprava
- Javna poduzeća
- Javne službe
Procesni
instrumenti
a) Cenzura
(sprječavanje
kolanja
informacija)
b) Osiguranje
pristupa
informacijama
a) Stvaranje
savjetničkih skupina
b) Zabrana stranaka
ili interesnih skupina
c) Uskraćivanje
pristupa
a) Financiranje
interesnih skupina
b) Financiranje
kampanja
c) Uskraćivanje
nanciranja
a) Administrativno
reorganiziranje
b)Administrativno
kašnjenje i
onemogućavanje
Tabela 2. Instrumenti javnih politika
(Izvor: Howlett, Michael (2009). Governance modes, policy regimes and
operational plans: A multilevel nested model of policy instrument choice and policy
design, u „Policy Sciences“, br. 42, str. 73-89)
Majkl Hil (Michael Hill) razlikuje četiri skupine instrumenata javnih
politika prema kriteriju primarnog resursa koji im je u osnovi i kojim
pojedini instrument ostvaruje svoju svrhu. Te četiri skupine su: javne
nancije, pravne ovlasti, organizacija i informacije.64
Hrvatski teoretičar javnih politika Zdravko Petak u instrumente jav-
nih politika ubraja:
- regulaciju,
- javno pribavljanje usluga,
- oporezivanje i javnu potrošnju,
- tržište, i
- obrazovanje, informiranje, uvjeravanje.
64 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 170.
51

Svi navedeni instrumenti ključni su za nesmetano i funkcionalno
implementiranje svake javne politike u konkretnom društvenom okru-
ženju. Oni su, kao ključni alati, neophodni državi (vladi) za neometano
implementiranje javnih politika u praksi.
Da bi se oblikovala najpoželjnija javna politika i uspješno imple-
mentirali postavljeni ciljevi javnih politika, preporučuje se kombinira-
nje različitih vrsta i tipova instrumenata. Svi oni, na svoj poseban i spe-
cičan način, pridonose uspješnosti konačne provedbe javne politika u
praksi, a kojom se rješava identicirani društveni problem.
Također, identicirano je kako su za „problem izbora instrumenata
važni troškovi i koristi... Izbor instrumenata mnogo je više od odabira
sredstava za ostvarivanje ciljeva javnih politika.“65
Iz tih razloga države (vlade) određene instrumente preferiraju više,
a opet neke instrumente manje preferiraju, ovisno od ambijenta i niza
drugih faktora. Time se ostvaruje hijerarhija korištenja različitih instru-
menata, od onih općih (generalnih), pa sve do posebnih i pojedinačnih.
Često se posebni i pojedinačni instrumenti dizajniraju upravo prema
aktualnim društvenim problemima. Jedan od najvažnijih segmenata
dizajniranja instrumenata jeste „osiguravanje logičke koherentnosti i
konzistentnosti između instrumenata i ciljeva.“66 Bez toga je nemoguće
očekivati normalno i pravilno ostvarenje ciljeva i rješavanje društvenih
problema koji ugrožavaju organizaciju, funkcioniranje i razvoj određe-
ne zajednice.
65 Ibid, str. 134.
66 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na
lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str.
17.
52

1.6. Tipologija javnih politika
U procesu klasikacije i tipologizacije bilo koje pojave ili procesa,
neophodno je, prije svega, odrediti relevantne kriterije klasikacije i
tipologizacije. Kada se radi o razvrstavanju i tipologizaciji javnih po-
litika, treba imati na umu da je to razvrstavanje nastalo kao rezultat
sistematičnijih i širih razmatranja političkih procesa i fenomena.
Dosadašnja znanstvena saznanja i spoznaje vezane za javne politike
ponudila su tri temeljna kriterija koji određuju suštinu i bit svake javne
politike. Ta tri temeljna kriterija su: „sadržajni, organizacijski i kultu-
rološki.“67
Sadržajni kriterij odnosi se na činjenicu da „...teme koje čine neki
sektor dijele inherentan sadržaj i logiku koja ih čini smislenom cjeli-
nom.“68
Organizacijski kriterij tiče se toga da „...konkretna javna politika
stvara se djelovanjem različitih aktera koji su zainteresirani za isti skup
problema i koji jedan drugome priznaju mjesto u zajedničkom podsu-
stavu.“69
I na kraju, treći kriterij temelji se na tome kako „...neki sektor ili
politiku određuje razumijevanje o tome što jest, a što nije društveni pro-
blem, odnosno kako društvo funkcionira ili kako treba funkcionirati.“70
Jedino razvrstavanjem javnih politika u određene zasebne skupine
moguće je njihovo znanstveno, teorijsko i empirijsko, uspoređivanje
(kompariranje) i povezivanje.
Ako se dobro poznaju prethodno određeni i denirani kriteriji kla-
sikacije javnih politika, moguće je doći i do spoznaja o tipovima ili
vrstama javnih politika.
67 Burstein, Paul (1991). Policy Domain: Organization, Culture, and Policy Out-
comes, u „Annual Review of Sociology“, broj 17, str. 327-350.
68 Petek, Ana (2012). Što su hrvatske javne politike?, u „Političke analize“, broj
11, str. 37-45.
69 Ibid, str. 37-45.
70 Ibid, str. 37-45.
53

Prije no što se prezentiraju aktualne vericirane i prihvaćene klasi-
kacije i tipologizacije javnih politika, važno je naglasiti i činjenicu da
javna politika ne znači isključivo i samo djelovanje i aktivnosti (legiti-
mne) javne vlasti. Pored javne vlasti, implementiranjem javnih politika
se bave i druge skupine i organizacije (npr. razne nevladine organiza-
cije, formalne i neformalne udruge građana, pa čak i sami pojedinci).
U ovom kontekstu je od izuzetne važnosti način formuliranja prenoše-
nja (distribucije) i konačnog implementiranja određene javne politike,
a koji može biti centraliziran ili decentraliziran, sve ovisno od toga o
kakvom se političkom sistemu i društvenom okruženju radi.
Diferencijacija, tipologizacija i klasikacija javnih politika je savre-
meni proces. Nastao je kao rezultat širih razmatranja i obuhvatnijih pri-
stupa, kojima se u novije vrijeme posvećuje sve više pozornosti.
Jedan od prvih istraživača i autora koji je 1964. godine ponudio tipo-
logizaciju i klasikaciju javnih politika jeste poznati američki politolog
Teodor Lovi (Theodore Lowi). Njegova osnovna teza jeste da „policies
određuje politics, odnosno da javne politike, vrsta političkog sadržaja
određuje tip političkog konikta. Lovi, dakle, tvrdi da problem koji je
na političkom dnevnom redu uvjetuje koje vrste aktera će u njegovom
rješavanju sudjelovati, odnosno da oblik i ishodi djelovanja vlasti deter-
miniraju obrazac političkih odnosa i političku mobilizaciju.“71
Teodor Lovi (Theodore Lowi) je, analizirajući metodološka pitanja
u proučavanju javnih politika, te alternative u okviru ove oblasti, dao
svoju tipologizaciju javnih politika. Njegova tipologizacija se temelji
na izboru alternativa i to kroz analizu troškova i koristi (tzv. cost-benet
analiza).
Lovijeva tipologizacija javnih politika je prikazana u sljedećoj ta-
beli:
71 Petek, Ana (2014). Vrste javnih politika Theodorea Lowija: specičnosti stva-
ranja socijalnih politika, u „Revija za socijalnu politiku“, godina 21, broj 3, str. 361-
376.
54

TROŠKOVI
Usko koncentrirani Široko koncentrirani
KORISTI Usko koncentrirane REGULATIVNE
POLITIKE DISTRIBUTIVNE
POLITIKE
Široko koncentrirane KONSTITUTIVNE
POLITIKE REDISTRIBUTIVNE
POLITIKE
Tabela 3. Lovijeva tipologizacija javnih politika
(Izvor: Petak, Zdravko (2002). Komparativne javne politike: mogu li se uspoređivati
rezultati djelovanja vlada?, u „Politička misao“, Vol. XXXIX, broj 1, str. 51-62)
Suština navedene Lovijeve tipologizacije jeste u tome koliko troš-
kova, odnosno koristi producira određeno odlučivanje u oblasti javnih
politika. Temeljem ove tipologizacije, javile su se i druge tipologizacije
i klasikacije. Naime, svaka od navedenih četiri osnovne vrste javnih
politika u sebi sadrži čitavu lepezu pojedinačnih i posebnih javnih po-
litika.
Općenito promatrano, u zavisnosti od modela ponašanja vlasti, vr-
ste instrumenata koje koristi, načina na koji ih koristi, koje aranžmane
kreira, kao i načina upravljanja uopće, Snežana Đorđević dopunjava
navedenu Lovijevu klasikaciju. Prema njenim analizama, razlikuje se
nekoliko tipova javnih politika, i to:72
Distributivna politika – realizira se u ambijentu u kome vlast
samo raspodjeljuje sredstva na razne programe koji međusobno
nisu suprotstavljeni;
Redistributivna politika – realizira se u vrijeme ekonomske kri-
ze, snažno izraženog skalnog stresa, u uvjetima u kojima u
društvu postoji snažan konikt različitih interesa svih socijalnih
i političkih aktera, s tim da davanje jednom programu najčešće
znači smanjivanje ili potpuno ukidanje davanja za druge progra-
me (igra nulte sume, zero summe game);
72 Đorđević, Snežana (2009). Analize javnih politika. Beograd: Fakultet političkih
nauka Univerziteta u Beogradu/Čigoja štampa, str. 29-31.
55

Regulatorne politike – predstavljaju vladina ograničenja indivi-
dualnog izbora pojedinaca da ne bi prešli prihvatljive granice;
Preduzetničke politike – obezbjeđuju korist velikom broju kori-
snika, tj. društvu u cjelini dok troškove snosi uska grupa;
Klijentske politike – obezbjeđuju korist uskoj grupi dok se sred-
stva za realiziranje prenose na širok krug socijalnih aktera;
Politike interesnih skupina – nisu atraktivne jer korist dobija uža
grupa dok troškove snosi također uža ali konkurentska grupa.
Savremena klasikacija javnih politika se temelji na tri važna aspek-
ta, a to su sljedeći aspekti:
1. područje djelovanja;
2. ciljne skupine;
3. institucionalni okvir.
Javne politike prema području djelovanja (aktivnosti) su: ekonom-
ska, socijalna, kulturna, obrazovna, privredna, sportska, odbrambena,
zdravstvena... politika.
Vrste javnih politika prema ciljnim skupinama su: porodična poli-
tika, politika prema invalidima, politika prema borcima, politika me-
đugeneracijske solidarnosti, politika prema mladima, politika prema
starijim osobama...
Prema institucionalnom okviru javne politike se svrstavaju u sljede-
će skupine: lokalna (općinska), regionalna, nacionalna, međunacional-
na (internacionalna), europska, azijska... politika.
Jednu od širih i detaljnijih klasikacija javnih politika prema po-
dručju djelovanja ponudila je i Ana Petek, pozivajući se na relevantna
znanstvena klasiciranja različitih autora i istraživača javnih politika.
Njena sumirana klasikacija (taksonomija) temeljnih nacionalnih jav-
nih politika svodi se na pet osnovnih skupina ili grozdova srodnih jav-
nih politika koje čine arenu (polje) djelovanja javnih politika, a pred-
stavljena je u sljedećoj tabeli:
56

KLASIČNI DRŽAVNI RESORI
1. Politika zaštite temeljnih ljudskih
prava
2. Vanjska politika Sigurnosna
politika
3. Obrambena politika
4. Politika javnog reda i mira Kazneno-
pravosudna
politika
5. Sudska politika
6. Kaznena politika
7. Migraciona politika
EKONOMSKE POLITIKE
8. Makroekonomska
politika
Fiskalna (proračunska)
politika
Monetarna politika
9. Porezna politika
10. Industrijska politika
11. Politika konkurentnosti
12. Investicijska politika
13. Politika regulacije poslovanja
14. Politika regulacije nancijskih tržišta
15. Politika zapošljavanja
16. Regionalna politika
SOCIJALNE POLITIKE
17. Zdravstvena politika
18. Politika socijalne skrbi i socijalne
pomoći
19. Mirovinska politika
20. Obrazovna politika
21. Stambena politika i
urbano planiranje
Stambena politika
22. Politika urbanizacije i
prostornog uređenja
23. Politika prema ženama
24. Politika prema manjinama
25. Obiteljska politika
POSEBNE SEKTORSKE POLITIKE
26. Poljoprivredna politika
27. Energetska politika
28. Prometno-infrastrukturna politika
29. Komunikacijsko-informacijska
politika
Komunikacijska
politika
30. Politika razvoja
informacijskog društva
57

31. Medijska politika
32. Vodna politika
33. Politika zaštite okoliša
34. Politika istraživanja i
razvoja
Znanstvena politika
35. Politika tehnološkog
razvoja
OSTALE POLITIKE
36. Kulturna politika
37. Sportska politika
38. Religijska politika
Tabela 4. Taksonomija temeljnih nacionalnih javnih politika
(Izvor: Petek, Ana (2012). Što su hrvatske javne politike?,
u „Političke analize“, broj 11, str. 37-45)
Važno je naglasiti kako su razvrstavanja i klasikaciranja javnih po-
litika nastala pod utjecajem permanentnog širenja javnog sektora (oso-
bito tokom 20. stoljeća), kao i društvenih djelatnosti, interesa i ciljeva,
a koje je potrebno regulirati i zadovoljavati. Stoga, koliko god je velika
lepeza društvenog aktivizma i djelatnosti ljudi, toliko je i široka lepeza
javnih politika koje pokrivaju sve te oblasti.
58

2. TEORIJE O STVARANJU JAVNIH POLITIKA
Kao što svaka znanost ima svoje utemeljenje u teoriji, tako i javne
politike i proces stvaranja javnih politika ima svoju teorijsku osnovu.
Uporedo s razvojem javnih politika i stvaranjem javnih politika razvija-
le su se i različite teorije i pristupi tim fenomenima društvene stvarnosti.
Prije svega, potrebno je odrediti značenje samog pojma teorije, što
nije nimalo jednostavan zadatak i posao. Tako Dževad Termiz73, u svo-
jim analizama, smatra kako teorija ima dva važna obilježja, i to: prvo,
ona je ljudska-društvena tvorevina i drugo, to je nematerijalna, prevas-
hodno umna tvorevina i predmet su joj prošlost, sadašnjost i budućnost.
Temeljem tih postavki, navedeni autor denira teoriju kao „društvenu
pojavu, a kao društvena pojava ona se mora ispoljiti, mora imati svoj
sastav i mora uticati i biti podložna uticaju“74, te vrši klasiciranje teo-
rija na predznanstvene i znanstvene teorije.
Teorije o stvaranju javnih politika rezultat su različitih viđenja i he-
terogenih pristupa brojnih autora i istraživača, s tim da su interesne
skupine i razine raspodjele moći u društvu ključne odrednice stvaranja
takvih različitih pristupa. U tom kontekstu pojavilo se nekoliko teorija
o kreiranju javnih politika, a ključne su: pluralistička teorija, elitistička
teorija, marksizam, globalizam, model racionalnih aktera, inkremen-
talistički model, modeli birokratske organizacije i modeli sistema vri-
jednosti. U cilju potpunijeg znanstvenog određenja pobrojanih teorija
potrebno je detaljnije razmotriti svaki od navedenih teorijskih pravaca.
73 Termiz, Dževad (2013). Kritika teorije. Sarajevo: Amos Graf, str. 21-22. U na-
vedenom znanstvenom djelu autor razmatra predznanstvene i znanstvene teorije, te
daje vlastiti kritički osvrt na teorije u društvenim znanostima.
74 Ibid, str. 21-22.
59

2.1. Pluralističke teorije
Pluralističke75 teorije su one teorije koje se bave izraženim različito-
stima, mnoštvima, množinama, tačnije svim onim što nema neki zajed-
nički nazivnik ili zajedničku osnovu. Tako u društvenim znanostima,
osobito političkim, uključujući i javne politike, pod pluralizmom se po-
drazumijeva i naglašava „posebnost, autonomija i različitost društvenih
grupa i činilaca društvenog razvitka, kao i ideologija i pogleda na prav-
ce i ciljeve društvenog razvoja. U užem smislu pluralizam označuje i
međusobno nadmetanje više političkih stranaka (višepartijski sistem),
ili postojanje više različitih centara politike i političkog uticaja koji se
uzajamno ograničavaju, onemogućujući apsolutizam i prevagu bilo ko-
jeg pojedinačnog političkog centra ili subjekta, uključujući i državu.“76
Upravo navedeno uže deniranje pluralizma najbliže se može pove-
zati sa djelatnošću i aktivnošću procesa stvaranja javnih politika. Jer,
pri procesu kreiranja javnih politika, kao akteri se pojavljuju najrazliči-
tije skupine i pojedinci, a koji opet, s druge strane, imaju i različite in-
terese, ciljeve i preferencije. Cilj procesa stvaranja javnih politika jeste
izbjeći uspostavu prevaga između različitih ciljeva i ponuditi rješenja
koja neće favorizirate jedne ili druge.
Stoga se opravdano navodi kako pluralističke teorije u najboljem
svjetlu prikazuju učestvovanje najrazličitijih skupina i pojedinaca u po-
litici i političkim procesima. U tim teorijama se, pored ostalog, nagla-
šava sposobnost skupina da štite pojedinca od vlasti, kao i da doprinose
demokratskoj otvorenosti. Osnovna teza pluralizma jeste da je „politič-
ka moć široko raspodijeljena među različitim skupinama. Nijedna sku-
pina nije bez moći da utječe na donošenje odluka; jednako tako nijedna
od njih nije dominantna. Bilo koja skupina može osigurati usvajanje
75 „Pluralizam (lat. pluralis množinski, u množini) l. postojanje množine, prisut-
nost množine; metazički smjer koji shvaća stvarnost kao mnoštvo odvojenih i samo-
stalnih načela; Pluralitet (lat. pluralitas) množina, većina: pluralitas votarum (lat.)
većina glasova“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice,
izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 1113).
76 Matić, Milan (red.) (1993). Enciklopedija političke kulture. Beograd: Savreme-
na administracija, str. 819.
60

svojih političkih preferencija i želja ako je dovoljno odlučna.“77 Prema
pluralističkom gledištu, participiranje skupina u politici je u osnovi de-
mokratskog procesa.
Pluralističke teorije stvaranja javnih politika polaze od postavke da
u okviru društva guriraju različiti interesi, ciljevi, zahtjevi, te da se
moć naroda ostvaruje u punom kapacitetu kroz njihovo udruživanje u
skupine, bilo da se radi o interesnim skupinama, udrugama, političkim
strankama, nevladinim organizacijama... Svaka od njih zastupa odre-
đeni interes. Suma tih interesa jeste sastavni dio svakog društva. Tako
npr. tvrdi se kako „skupine za pritisak koje su rasle zajedno s formalnim
institucijama vlasti danas imaju važnu izravnu ulogu u predstavljanju
mišljenja posebnih interesa... Želja vlada da ostanu na vlasti tjerala ih
je da se konzultiraju i pogađaju s tim potrošačkim skupinama kako bi
pridobile potporu i glasove.“78
Majkl Hil (Michael Hill) smatra kako protivljenje pluralističkom
stajalištu može imati dva oblika:79
- prvi, tvrdnja da ono ne znači zadovoljavajući model za demokra-
ciju (odviše je neizravno ili je takvom raznolikošću nemoguće
realizirati “opću volju“);
- drugi, tvrdnja da pluralizam daje varljivu optimističnu sliku na-
čina na koji je moć organizirana u društvima koja su opisana kao
pluralistička.
Najvažniji zagovornik pluralističke teorije, osobito s aspekta stvara-
nja javnih politika, jeste američki politolog Robert Dal (Robert Dahl).80
77 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 28.
78 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 27.
79 Ibid, str. 28.
80 Robert Dal (Robert Dahl) profesor političkih znanosti na Univerzitetu Jejl od
1946. godine. Jedan je od najutjecajnijih i najcjenjenijih američkih političkih analiti-
čara. Zajedno s Čarlsom Lindblomom stvorio je pojam “poliarhija” (vladavina veli-
kog broja), kojim se pravi razlika između savremenih društava i klasične demokratije.
61

U svojim opisima i nalazima, Robert Dal (Robert Dahl) ističe kako
je „u mnogim zapadnim industrijaliziranim društvima moć široko ras-
podjeljena među različitim skupinama. Nijedna skupina nije bez moći
da utječe na donošenje odluka; jednako tako, nijedna od njih nije do-
minantna. Bilo koja skupina može osigurati usvajanje svojih politič-
kih preferencija i želja ako je dovoljno odlučna.“81 On dalje nastavlja
s nalazima kako „nijedan pojedinac ili skupina nisu potpuno bez moći,
a pluralizam to objašnjava da su izvori moći – primjerice novac, infor-
macije, stručnost itd. – raspoređeni nekumulativno te da nijedan poje-
dinačni izvor nije dominantan.“82
Tako on, u određivanju različitih društvenih skupina, naglašava kako
su i sama državna (politička, vladina) tijela jedna od skupina koja ima
svoje posebne interese, te njih zastupa u odlučivanju. Suština je u moći
koju određena skupina ima u navođenju druge skupine da prihvati njene
ideje.
Treba naglasiti kako je i sam pojam moći višeznačan i višeslojan,
te se tako i u praksi manifestira. Pojam moći je, zajedno s pojmovima
autoriteta i vlasti, jedan od ključnih pojmova politike. A upravo je za
moć karakteristično nametanje volje drugima, usprkos postojanju ot-
pora od tih drugih. Ono što je bitno za moć, a što naglašava i Hana
Arent (Hana Arendt) jeste da moć postoji isključivo i skupini i kroz nju
se i manifestira. Ako nema skupina ljudi, onda nema ni moći. Tako se
politička pripisuje „društvenim grupama, organizacijama i državi, ređe
pojedincima. I kada se vezuje za pojedince, prevashodno se misli na po-
ložaj koji pojedinac zauzima u grupi, organizaciji ili državi. U suštini,
statusnim simbolima, materijalnim vrednostima. Od načina na koji se
realizuje zavise i oblici vladavine političke moći.“83
81 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 28.
82 Ibid, str. 28.
83 Matić, Milan (red.) (1993). Enciklopedija političke kulture. Beograd: Savreme-
na administracija, str. 689.
62

Sve navedene činjenice vezane za moć su od osobitog značaja za
javne politike, s obzirom da se u procesu stvaranja javnih politika po-
javljuju brojni akteri (različite društvene skupine), koje raspolažu i ra-
zličitim moćima i utjecajima na formuliranje alternativa i rješavanje
društveno-političkih problema.
2.2. Elitističke teorije
Elitističke84 teorije znanstveno polazište nalaze u teorijskim spozna-
jama vezanim za pristupe koji zagovaraju vladavinu elita kao poželjnog
i najznačajnijeg obilježja društva. U politološkom određenju, pod eli-
tom se podrazumijevaju „ljudi koji u jednom društvu imaju rukovodeću
ulogu, koji imaju vlast, odnosno moć da svoju volju ostvare i uprkos ot-
poru drugih.“85 Dakle, i kod elitističkih teorija ključnu ulogu ima moć.
„Politička elita se sastoji od birokratske, vojne, aristokratske i po-
slovne elite, dok se politička klasa sastoji od političke elite i elita iz
ostalih područja društvenog života. To navodi na zaključak da se moć
elita može zasnivati na raznolikim izvorima: obnašanju formalnih funk-
cija, bogatstvu, tehničkoj stručnosti, znanju itd.“86
Elitističke teorije imaju svoje utemeljenje u djelima jednog od naj-
većih mislilaca i lozofa elitizma italijankog politologa i političkog
sociologa Gaetana Moske (Gaetano Mosca). On je ujedno začetnik
modernih razmatranja o elitama. Prema njegovom shvatanju, „u svim
društvima - od onih koja su vrlo slabo razvijena i jedva da su dosegla
početak civilizacije, pa do onih najnaprednijih i najmoćnijih – postoje
dvije klase ljudi: klasa koja vlada i klasa kojom se vlada. Ona prva
84 „Elita (lat. eligere izabrati, fr. elite) ono što je najbolje, najodabranije, cvijet
nečega (osobito društva); voj. najodabranija vojska, jezgra vojske“ (Anić, Šime i sur.
(2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sa-
ni-Plus, str. 372).
85 Matić, Milan (red.) (1993). Enciklopedija političke kulture. Beograd: Savreme-
na administracija, str. 292.
86 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 37.
63

klasa, koja je uvijek malobrojnija, obavlja sve političke funkcije, mo-
nopolizira vlast i koristi se prednostima koje vlast donosi, dok drugu,
brojniju klasu prva usmjerava i nadzire, na način koji je čas više, čas
manje zakonit, odnosno čas više, čas manje proizvoljan i nasilan.“87
Pored Gaetana Moske (Gaetano Mosca), jedan od najutjecajnijih te-
oretičara modernih razmatranja o elitama je i italijanski ekonomista i
sociolog Vilfredo Pareto (Vilfredo Pareto). Pareto je posebno značajan
po svojoj teoriji o kruženju elita (stare elite slabe, a nove nastaju). Pa-
reto je smatrao da se „dominacija elite temelji na posebnim kvalitetama
koje elita posjeduje.“88
Činjenica je kako elite predstavljaju sastavni dio savremene društve-
ne stvarnosti država, tj. sastavni element njene društvene organizacije
i političkog sistema. Prema elitističkim teorijama „perspektiva nije u
ukidanju najsposobnijih i njihovog delovanja, nego u tome da izabra-
ni i najsposobniji u vršenju javnih poslova budu u okviru vladavine
prava i pod opštom demokratskom kontrolom.“89 Implementiranje na-
vedenih postavki u društveno-političkoj praksi zahtijeva velike napore
i djelovanja svih relevantnih aktera društva, jer u suprotnom bi došlo
do stvaranja monopola manjine (najsposobnijih i najutjecajnijih), što je
protivno demokratskoj političkog tradiciji i kulturi.
Važno je napomenuti kako su klasični teoretičari elita demokrati-
ju uvijek promatrali kao mit. S druge strane američki sociolog Rajt
Mils (Wright C. Mills) „usmjerava pozornost na institucionalnu po-
ziciju kao na izvor moći i navodi na zaključak da američkim politič-
kim sustavom dominira elita moći, koja zauzima ključne pozicije u
vladi, korporacijama i vojsci.“90 Smatra kako su savremeni politički
sistemi daleko od demokratskih ideala, jer je sva moć koncentrirana
87 Ibid, str. 37.
88 Ibid, str. 38.
89 Matić, Milan (red.) (1993). Enciklopedija političke kulture. Beograd: Savreme-
na administracija, str. 303.
90 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 37-38.
64

u “elitama vlasti“. Te elite vlasti su, ustvari, najveći slojevi birokratije.
Utemeljena na ekonomskoj moći, birokratskoj kontroli i mogućnosti
pristupa najvišim razinama izvršne vlasti, elita moći je u stanju utjecati
na ključne odluke, naročito u oblasti odbrane i vanjske politike, te na
strateške odluke u domenu ekonomske politike.
S tim u vezi, evidentno je kako prema savremenim elitističkim teo-
rijama ključnu ulogu u stvaranju pojedinačnih javnih politika u okviru
različitih državnih resora, imaju upravo “elite vlasti“, s obzirom na či-
njenicu posjedovanja moći i utjecaja u raznim sferama društveno-poli-
tičkog života.
U posljednje vrijeme razvijen je i model kompetitivnog elitizma pre-
ma kojem birači mogu odlučivati o tome koja će elita biti na vlasti. S
druge strane, birači ne mogu promjeniti stanje na način da neko drugi,
mimo elita, bude na vlasti. Ovakav model elitizma američki ekonomi-
sta i teoretičar javnih politika i javne uprave, te jedan o rodonačelni-
ka teorije javnog izbora Entoni Davns (Anthony Downs) je razvio u
‘ekonomsku teoriju demokratije’. Prema toj teoriji, izborno takmičenje
dovodi do stvaranja političkog tržišta na kome se političari ponašaju
kao poduzetnici okrenuti osvajanju vlasti, a birači faktički predstavljaju
potrošače koji glasaju za partiju čija politika najbolje odražava njihove
težnje, zahtjeve i interese.
65

2.3. Marksizam
Marksizam91 je, kada je počeo svoj uspon sredinom 19-tog stoljeća,
predstavljao veliku, kritičku i široku reakciju na građansku liberalnu
doktrinu. Ustvari, može se ustvrditi da je marksistička teorija predstav-
ljala alternativu liberalnim doktrinama i liberalnom racionalizmu koji
je bio do tada na snazi u zemljama zapadne razvijene demokratije.
Začetnik marksističke teorije je čuveni lozof, sociolog, pravnik
i ekonomista Karl Marks (Karl Marx). Pored njega, ključan za pro-
mociju i armaciju marksističke teorije bio je prvi Marksov saradnik i
sljedbenik Fridrih Engels (Friedrich Engels). U kasnijim fazama nje-
zinog razvoja, marksistička teorija je smatrana najvećim neprijateljem
kapitalizma, sve do početka 90-tih godina 20-tog stoljeća. Važno je na-
pomenuti kako propast komunizma (s kojim se često pogrešno poisto-
vjećivao marksizam), nije nužno značio i propast i nestanak marksizma
kao političke ideologije. U tom kontekstu, vrijedi distinkcija između
tzv. ortodoksnog marksizma (povezanog sa sovjetskim komunizmom)
i savremenog marksizma (razvijenog u nekim zapadnoeuropskim drža-
vama).
Općenito promatrano, Marksova politička, te osobito ekonomska
misao predstavlja „analizu i kritiku prethodne, klasične političke eko-
nomije. Iz te kritike njegovi sljedbenici su razvili novu verziju politič-
ke ekonomije pod nazivom marksistička politička ekonomija, čija je
temeljna zadaća istraživanje društvenih odnosa koji se u ekonomskom
91 „Marksizam (njem. Marxismus) lozofske, ekonomske i političke teorije nje-
mačkog lozofa i sociologa Karla Marxa (1818—18883); lozofski: marksizam je
tzv. dijalektički materijalizam primijenjen na prirodu i društvo; njegovo osnovno
društveno-ckonomsko načelo je: ‘U društvenoj proizvodnji svoga života ljudi stupnju
u određene, nužne, od njihove volje nezavisne odnose — odnose proizvodnje, koji
odgovaraju određenom stupnju razvitka njihovih materijalnih proizvodnih snaga; cje-
lokupnost tih odnosa proizvodnje stvara ekonomsku strukturu društva, realnu osnovu
na kojoj se stvara pravna i politička nadgradnja i kojoj odgovaraju određeni oblici
društvene svijesti; način proizvodnje materijalnog života uvjetuje društveni, politički
i duhovni proces života uopće.’ (Marx)“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih
riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 855).
66

procesu uspostavljaju među ljudima.... Marks je u klasnim i političkim
sukobima branio interese radničke klase.“92
Sistematičniji i jasniji hegelijanski oblik marksizma razvila je Fran-
kfurtska škola. Vodeći pripadnici ove škole su Teodor Adorno (Theo-
dor Adorno), Maks Horkhajmer (Max Horkheimer) i Herbert Markuze
(Herbert Marcuse). Frankfurtski teoretičari razvili su tzv. kritičku teo-
riju, mješavinu marksističke političke ekonomije, Hegelove lozoje i
Frojdove psihologije, koja je tokom šezdesetih godina 20-tog stoljeća
izvršila značajan utjecaj na novu ljevicu. Narednoj generaciji Frank-
furtske škole pripada Jirgen Habermas (Jürgen Habermas).
U domenu istraživanja javnih politika, značajan je opus Ralfa Mi-
libanda (Ralph Miliband). U svojoj knjizi Države u kapitalističkom
društvu (The State in Capitalist Society (1969)), Miliband „kao svoje
polazište ne uzima sam politički proces, već oblik ekonomske organi-
zacije ili način proizvodnje. U naprednim industrijaliziranim društvi-
ma Zapada dominira kapitalistički način proizvodnje, koji stvara dvije
društvene klase – buržoaziju i proleterijat.“93 U analizi raspodjele bo-
gatstva, Ralf Miliband (Ralph Miliband) identicira kontinuiranu kon-
centraciju kapitala i bogatstva u rukama malobrojnih pojedinaca (vla-
snika kapitala). Oni su dominantna ekonomska i politička klasa koja
ima ključnu i odlučujuću političku moć. Promatrano s aspekta stvaranja
javnih politika, vodeća klasa ima mogućnost nametanja svojih intere-
sa, s obzirom da vlada političkom, te osobito ekonomskom moći. Jer,
stvaranje javnih politika zahtijeva ulaganje znatnih resursa, a prije svih
nancijskih sredstava. Tako država, prema marksističkoj teoriji, postaje
samo instrument i mehanizam klasne dominacije.
Karl Marks (Karl Marx) svojom teorijom dokazuje „neodržive ne-
pravičnosti u raspodjeli... Radničku je klasu smatrao nositeljem tran-
sformacije kapitalističkog u novi društveni sistem.“94
92 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo, Inter-
linea, str. 65.
93 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 39.
94 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo, Inter-
linea, str. 66.
67

„Glavni tok marksističke teorije analizira pitanja vezana za određi-
vanje javnih politika..., sugerirajući da najveću važnost ima struktura
moći koja određuje sredstva za proizvodnju.“95
U savremeno doba, marksizam se analizira isključivo kao politička
ideologija, koja je u bivšem SSSR-u imala ključnu ulogu sve do kra-
ja 80-tih godina 20-tog stoljeća. S druge strane, marksistička politička
ideologija od 1949. godine ima vodeće mjesto u Kini. Također, razvijen
je i tzv. strukturalistički oblik marksizma, koji teorijsku osnovu nalazi
u marksizmu, s tim da ima značajan otklon od marksizma. Ovaj pra-
vac pokušava ostvariti svoj utjecaj putem različitih teorija o tome kako
ekonomija determinira i određuje proces stvaranja javnih politika. Na-
stoji zauzeti stajalište prema kojem je „djelovanje države znatno ogra-
ničeno i određeno ekonomskim institucijama.“96 Najvažniji oblik tog
determinizma jeste globalistička teorija, koja naglašava važnost glo-
balnih ekonomskih sila. „Postoji stajalište koje sugerira da je u politiku
svih društava, osim najsiromašnijih, ugrađeno nastojanje za porastom
životnog standarda koji će odvesti u propast svakog političara ako ga
zanemari.“97
S druge strane, najznačajnija teorijska reakcija na marksizam poja-
vila se u razdoblju od 1871. do 1873. godine i poznata je pod nazivom
marginalistička revolucija u ekonomskoj i političkoj misli.
2.4. Globalizam
Teorijski koncept globalizma započeo je svoje uobličavanje u okvi-
rima sociološke, politološke, te ekonomske znanosti, prije svega, kao
odgovor na neomarksističke teorije svjetskog poretka, te teorije im-
perijalizma i ovisnog razvoja. Upravo zbog takvog utemeljenja, po-
jam globalizma je još uvijek višeznačan i stvara određene, prije svega
95 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 40.
96 Ibid, str. 41.
97 Ibid, str. 44.
68

metodološke probleme, prilikom izučavanja i analiza. Naime, problem
cjelovitog deniranja globalizacije je u tome što ona nije jedinstven
proces. Globalizacija je skup procesa koji se ponekad poklapaju, ali
su, istovremeno, i suprotstavljeni. Iz tih je razloga teško svesti pojam
globalizacije na jednu odrednicu.
Većina autora, među kojima je i Urlih Bek (Urlich Beck), smatraju
kako je globalizacija „proces gospodarskog, socijalnog, kulturnog i po-
litičkog djelovanja koje nadmašuje granice nacionalnih država.“98
S obzirom da globalizam, u prvom redu ističe i naglašava međusob-
nu povezanost, u kontekstu procesa stvaranja javnih politika, to znači
uključenost velikog broja aktera (svih razina), te utjecaj odluka i doga-
đaja na živote ljudi, a koje se donose daleko od njih samih. Upravo se
to događa u savremenim uvjetima globalizacije.
Za globalizam „slijed svjetskih gospodarskih kretanja ima odlučuju-
ću važnost u savremenom stvaranju javnih politika... Osobitu važnost
za proces stvaranja politika daju joj problemi koji imaju globalne učin-
ke: onečišćivanje, sukobi oko oskudnih resursa, loše regulirana među-
narodna trgovina, kretanja ljudi kao ekonomskih migranata i izbjeglica
itd. Svi ti trendovi izazov su samostalnosti države i potiču nastajanje
novih političkih formacija s onu stranu nacionalne države.“99
Politolog Dritan Abazović, čiji je osobit fokus istraživanja usmjeren
na pitanja globalizacije i globalne pravde, smatra kako „savremenu glo-
balizaciju karakteriše ubrzani ritam, u kojem dominira proces sve gušće
98 Milardović, Anđelko (prir.) (1999). Globalizacija. Osijek/Zagreb/Split: Panli-
ber, str. 10.
„Globalizacija je nastanak složene mreže međusobne povezanosti, koja znači da
na naše živote sve više utiču odluke i događaji koji se odigravaju daleko od nas. Njeno
osnovno obeležje je, dakle, da opada značaj geografske udaljenosti i teritorijalnih gra-
nica, kao što je to slučaj sa nacionalnim državama... Ona pre svega ističe produbljiva-
nje i proširivanje političkog procesa tako što su lokalni, nacionalni i globalni događaji
(ili možda lokalni, regionalni, nacionalni, međunarodni i globalni) u neprekidnom
odnosu“ (Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: CLIO, str. 268).
99 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 45.
69

povezanosti i međuzavisnosti. Zapravo, pod globalizacijom se podra-
zumijeva sve smjelija kompresija prostora i vremena. Nastanak talasa
globalizacije koji polako preplavljuje većinu teritorije zemlje vezuje se
za ubrzani rast tehničko-informatičke revoluacije i uspon sve moćnijih
transnacionalnih i ekonomskih sila i političkih institucija.“100 Upravo
kroz ove globalne, osobito ekonomske institucije, globalni igrači i ak-
teri izrazito utječu i na procese stvaranja javnih politika unutar nacio-
nalnih država. Naime, sve je više izražen interes globalnih aktera za
pitanja koja su lokalnog ili regionalnog karaktera, pa se temeljem toga
ostvaruje značajan interesnih utjecaj na ta pitanja i probleme.
Temeljem navedenog, odlučujući ulogu u savremenim procesima
stvaranja javnih politika imaju upravo globalna svjetska kretanja, oso-
bito globalna ekonomska kretanja. Usljed toga, globalizacija se često
posmatra isključivo sa gledišta ekonomije i tada se u prvi plan stavlja
njen učinak na liberalizaciju trgovine, odnosno razvoj slobodne trgovi-
ne. Ipak, uprkos tome, globalizacija obuhvata mnogo šire aspekte druš-
tva (globalna nancijska tržišta, međunacionalna difuzija tehnologije,
transnacionalne i globalne korporacije, kosmopolitska kultura, global-
na pravda).
Osobitu važnost za proces stvaranja politika daju problemi koji ima-
ju globalan efekat: globalno zagađenje, klimatske promjene, sukobi oko
resursa, loša regulacija međunarodnih trgovinskih tokova, demografska
kretanja, i slično. Jasno je da „država, u procesu globalizacije ne djelu-
je usamljeno, kao neko ko jedini ima moć da mijenja – ta vremena su
prošla. Ne postoji više jedan centar moći iz kojeg se donose sve odluke,
već naprotiv, postoji više centara, i unutar i izvan zemlje, koji mogu da
utiču na njihovo donošenje... No, potreba za državom ipak i dalje posto-
ji, i u ovom trenutku to je jedini institucija koja i dalje ima mehanizam
da štiti socijalni mir i sigurnost.“101 To više zbog činjenice što se druš-
tveno-politički problemi najbolje i najlakše rješavaju na nacionalnom
(državnom) nivou, temeljem javnih politika.
100 Abazović, Dritan (2009). Kosmopolitska kultura i globalna pravda. Ulcinj:
Centar za kulturu, str. 38.
101 Ibid, str. 55.
70

Naime, javne politike su još uvijek mehanizam i alat u rukama dr-
žava, a ne globalnih instituacija. Ipak, nacionalne vlade trebaju biti
„svjesnije međunarodnih kretanja, to može utjecati na njihovu reakciju
na ekonomske interese unutar vlastite zemlje.“102 Globalne institucije i
akteri samo, po potrebi, na države vrše veći ili manji utjecaj.
2.5. Model racionalnih aktera
Model racionalnih aktera podrazumijeva naglašenu ulogu racional-
nosti ljudi prilikom donošenja relevantnih odluka. Ti modeli se, prije
svega, temelje na ekonomskim teorijama i načelima, a što je osnova te-
orije javnog izbora, o kojoj će, nešto kasnije, biti više riječi. Bit i suština
navedenih teorija jeste koncept tzv. ekonomskog čovjeka (egoistična
težnja za zadovoljenjem materijalnih potreba), gdje je korist (eng. be-
net) vrhunsko načelo djelovanja.
Prema modelu racionalnih aktera, odluke se mogu donijeti sljedećim
procedurama:103
- shvatanjem prirode problema (strukturiranje problema);
- određivanjem cilja na osnovu hijerarhije osobnih prioriteta;
- ocjenom raspoloživih sredstava za ostvarivanje tog cilja, na
osnovu djelotvornosti, pouzdanosti, troškova, itd;
- donošenjem odluka o sredstvima za koja postoji najveća vjero-
vatnoća da će dovesti do ostvarivanja željenog cilja.
Kao što je evidentno, ključno je prvobitno strukturiranje (potpuno
razumijevanje, jednoznačnije deniranje) društveno-političkog proble-
ma koji se nastoji riješiti, da bi se moglo realizirati ostale procedure. U
tom smislu, trebaju postojati jasni i precizni ciljevi, a sami akteri (ljudi)
trebaju racionalno težiti njihovom ostvarivanju.
102 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 46.
103 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 737.
71

U svemu tome, neophodno je osigurati situaciju u kojoj se koristi
mogu međusobno komparirati, tj. upoređivati stepeni zadovoljstva koja
donose različita djelovanja u različitim situacijama. S tim u vezi, najče-
šće se koristi tzv. cost-benet analiza (analiza troškova i koristi) prili-
kom donošenja odluka.
Apstraktan prikaz ili iskaz situacije u kojoj postoji poticaj da se
ostvari maksimalna kratkoročna dobit, i to kroz nesaradnju, jeste tzv.
zatvorenička dilema.104 Suština “zatvoreničke dileme“ jeste pokaza-
ti činjenicu kako je ključni problem međusobne suradnje ljudi pitanje
„kada, u kojim uvjetima i s kakvim poticajima sebični interesi pojedi-
naca proizvode nepovoljne i nepoželjne učinke na razini zajednice?...
U toj igri postoje dva igrača ‘zatvorenika’ i svaki od njih ima dvije
mogućnosti: surađivati ili ne surađivati s tužiteljem.“105 Ta dva igrača su
igrač “A“ i igrač “B“ i oni kao racionalni akteri donose odluke kojima
žele sebi donijeti maksimalnu korist. Tako, igrač “A“ donosi odluku, a
da ne zna za šta će se odlučiti igrač “B“. Bez obzira što će drugi igrač
odlučiti, njihova nesuradnja ipak donosi neku dobit. Dvojba je u tome
što će oba igrača, ukoliko odaberu nesuradnju, proći dosta lošije nego
što bi prošli u soluciji da međusobno surađuju. Pitanje je samo hoće li
osobni egoizam nadvladati odabir zajedničke saradnje i time osigurati
samo kratkoročnu osobnu korist ili obratno.
104 „Zatvoreničku dilemu“ (igru) su izumili Meril Flod (Merril Flood) i Melvin
Drešer (Melvin Dresher) 1950. godine, a u političku teoriju ju je uveo A. W. Trucker.
105 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 100.
72

Struktura igre “zatvorenička dilema“ prikazana je u sljedećoj tabeli:
IGRAČ B
Surađuje Ne surađuje
IGRAČ A
Surađuje 1.
N = 3, N = 3
Nagrada obojici za suradnju
2.
G = 0, D = 5
Gubitak;
Poticaj za nesuradnju
Ne surađuje 3.
D = 5, G = 0
Poticaj za nesuradnju;
Gubitak
4.
K = 1, K = 1
Kazna obojici za nesuradnju
Tabela 5. Igra “zatvorenička dilema“
(Izvor: Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika.
Zagreb: Alinea, str. 101)
U ovoj igri postoje četiri mogućnosti za oba igrača. S obzirom da
su igrači odvojeni u zatvorima, oni ne mogu međusobno komunicirati.
Njihova komunikacija se očituje kroz njihove pojedinačne odluke koje
donose. Pitanje je koje će od mogućnosti oni iskoristiti i hoće li donijeti
odluke kao racionalni akteri ili ne. Četiri mogućnosti toga su sljedeće:106
- Prva mogućnost: Igrač “A“ (vodoravno) odabire suradnju, drugi
igrač “B“ (okomito) također se odlučuje na suradnju. Obojica
ubiru korist (N = 3), po tri boda;
- Druga mogućnost: Igrač “A“ surađuje i ne dolazi do dobitka (G
= 0), a igrač “B“ ne surađuje i uzima dobit (D = 5), što ga potiče
na buduću nesuradnju;
- Treća mogućnost: Igrač “A“ ne surađuje, igrač “B“ surađuje i
sada “A“ uzima dobit (D = 5), a “B“ ostaje na nuli (G = 0);
- Četvrta mogućnost: ako pak obojica ne surađuju, svaki uspijeva
doći do minimalnog dobitka, kazne (K = 1).
106 Ibid, str. 101.
73

Temeljem navedene četiri mogućnosti, nastaju i četiri različita rezul-
tata. Evidentno je da ako oba igrača surađuju (prva mogućnost), onda
obojica ostvaruju dobit, ali ne i maksimalnu dobit. U situaciji ako jedan
igrač odabere nesuradnju, a drugi suradnju, onda ovaj igrač što odbija
suradnju ostvaruje maksimalnu dobit, dok drugi gubitak, što igrača koji
ostvaruje dobit navodi na daljnju nesuradnju. Takvi igrači se nazivaju
tzv. slobodnim jahačima, s obzirom na činjenicu da ostvaruju korist od
javnog dobra, a da pri tome ništa ne ulažu.
Za policy-analitičare, zatvorenička dilema je „dobar primjer odlu-
čivanja u situaciji slabo strukturiranih problema gdje su rezultati od-
luke neizvjesni. Istodobno, ona pokazuje kako na prvi pogled racio-
nalni individualni odabiri mogu dovesti do kolektivno neracionalnih
odluka.“107 Jer, ukoliko oba igrača odbiju međusobnu suradnju, dobit
će maksimalne kazne. A upravo ta mogućnost je ironična, iz razloga što
pokazuje kako i racionalno ponašanje u određenim situacijama može
dovesti do nepoželjnih rezultata.
Pristup teorije igara, prema Majklu Hilu (Michael Hill), služi za to
da se „istraži koliko su u stvarnom svijetu česte situacije u kojima je
vjerojatno da će akteri strategiju sukoba zamijeniti strategijom surad-
nje. S time će osobito povezana biti činjenica da su igre malo kad ‘jed-
nokratni događaji’. Vjerojatnije je da će to biti ponavljane interakcije
među akterima, pa stoga iskustvo iz jedne igre utječe na sljedeću igru
itd.“108
Iz modela racionalnih aktera, razvijen je još jedan podmodel. Radi se
o modelu ograničene racionalnosti, prema kojem „cilj odlučitelja nije
više maksimiranje vrijednosti, već optimizacija, osiguranje zadovolja-
vajućeg stupnja dobiti.. U takvu postupku, analiza se ograničava samo
na one odluke koje donose predvidivu i prihvatljivu dobit. Mogućnosti
odlučitelja su ograničene spoznajnim (psihološkim), vremenskim, -
nancijskim i drugim ograničenjima koje dolaze iz njegove okoline.“109
107 Ibid, str. 102.
108 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 95-96.
109 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 30.
74

2.6. Inkrementalistički model
Inkrementalizam110 podrazumijeva „model političkog djelovanja
malih posljedica, na temelju ograničene informiranosti, koje omoguću-
ju prilagodbu i promjenu smjera djelovanja.“111 Često se u policy zna-
nosti inkrementalizam razumijeva kroz prizmu alternative racionalnom
donošenju odluka.
Jedan od najvećih zagovornika ovog modela političkog odlučivanja
jeste Čarls Lindblom (Charles Lindblom). On je bio izrazit kritičar mo-
dela racionalnog odlučivanja, prije svega njegove praktične primjene,
jer je smatrao kako taj model „neadekvatno odražava stvarne procese
odlučivanja.“112 Temeljem te kritike, Čarls Lindblom (Charles Lind-
blom) je u političkoj teoriji i praksi armirao model deskriptivnog po-
litičkog odlučivanja, koji je u znanosti poznat kao inkrementalistički
model odlučivanja. Prema njegovim uvidima, inkrementalistički model
predstavlja „i dobar opis načina na koji se javne politike doista stvaraju
i model načina na koji bi se odluke trebale donositi.“113
Naime, politička i društvena stvarnost je takva da se često odluke
donose temeljem nepotpunih ili teško razumljivih informacija, što če-
sto može rezultirati situacijom da se ne poduzimaju određene radnje
i aktivnosti. Stoga je „donošenje političkih odluka neprekidan proces
istraživanja: s obzirom da nemaju prioritetne i jasne ciljeve, donosioci
političkih odluka najčešće deluju u okviru postojećeg obrasca i prila-
gođavanju svoje stavove reagovanjima na prethodne odluke. I zaista,
110 „Inkrement (lat, incrementum) rastenje, porast, prirast, napredovanje; mat.
prirast” (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi,
kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 604).
„Inkrementalizam: teorija prema kojoj se odluke ne donose na osnovu jasnih ci-
ljeva, već na osnovu malih prilagođavanja koja nameću promenjeni uslovi“ (Heywo-
od, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 740).
111 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 179.
112 Perko-Šeparović, Inge (1975). Teorija organizacije. Zagreb: Školska knjiga,
str. 138.
113 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 149.
75

inkrementalizam može da podstakne strategiju izbegavanja, pri čemu
oni koji donose odluku teže da izbegnu probleme, a ne da ih reše.“114
Inkrementalne odluke imaju dvije osnovne karakteristike:115
1. proizvode ograničene posljedice u svojoj okolici, i
2. ne zahtijevaju potpunu informiranost o svim mogućnostima iz-
bora, sredstvima i posljedicama.
Imajući u vidu navedene karakteristike, analitičar vrši izbor samo
onog cilja za kojeg ima na raspolaganju osigurane resurse i sredstva.
Dakle, inkrementalni model se prilagođava sljedećim vrstama ograni-
čenja:
- ograničenim mogućnostima i sposobnostima samog čovjeka kao
aktera donošenja odluka,
- ograničenim informacijama;
- ograničenim resursima (sredstvima).
Važno je napomenitu kako Čarls Lindblom (Charles Lindblom) svo-
jim modelom inkrementalnog odlučivanja u policy proces (proces stva-
ranja javnih politika) inkorporira „dimenziju kontinuiteta. Koncentra-
cija na prilagodljivost, kontinuitet, marginalnost posljedica je uvođenja
u analizu pojmova rizika i troškova.“116
Da bi prevazišao teškoće inkrementalističkog modela (njegova ogra-
ničenja), teoretičar Amital Etzioni (Amital Etzioni) je predložio vlastiti
model, kao jednu vrstu srednjeg puta. Taj model je nazvao modelom
“kombiniranog razmatranja“ (eng. mixsed-scanning).117
Cilj njegova modela jeste premostiti jaz između racionalnog pristu-
pa i inkrementalizma. Kombinirano razmatranje omogućava donošenje
114 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 740.
115 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 35.
116 Ibid, str. 38.
117 Etzioni, Amital (1968). The Active Society. London: Collier Macmillan Limi-
ted, str. 282-309.
76

odluke u dvije faze. Prvo, oni koji donose odluke uopćeno ocjenjuju,
odnosno razmatraju sve moguće političke opcije temeljem njihove
djelotvornosti u ispunjavanju prethodno određenih ciljeva. Potom se,
s razmatranjem detalja izabrane političke opcije, usvaja uži i postepe-
niji pristup. Na taj način, uopćena odluka smanjenja javnih izdataka
mora biti praćena nizom konkretnih odluka koje se odnose na određene
oblasti ili programe koji mogu biti pogođeni. Važno je također naglasiti
kako ovaj model osigurava kontinuirani pregled stanja (skeniranje sta-
nja) društvene situacije, temeljem čega se vrši prepoznavanje i identi-
ciranje ključnih društvenih problema.
2.7. Modeli birokratske organizacije
Model birokratske118 organizacije predstavlja model koji nudi teorij-
ske i empirijske osnove gdje se pri donošenju odluka pozornost obraća
na utjecaj procesa stvaranja (javne) politike na konačne (usvojene, do-
nijete) odluke.
Razvoju općih teorija o birokraciji i birokratizmu najviše su doprini-
jeli Karl Marks (Karl Marx) i Maks Veber (Max Weber). Iako su najviše
doprinijeli armiranju ovih društvenih fenomena, te oba istraživali bi-
rokraciju prvenstveno u državnoj upravi, ipak su se u mnogim postav-
kama glede istih dosta razlikovali. Tako, npr. dok je „za Vebera birokra-
tija racionalni oblik društvene organizacije koji treba usavršavati, dok
je to za Marksa otuđeni oblik koji valja prevladati.“119
118 „Birokracija (fr. bureau, grč. krateo) uskogrudna vladavina činovništva koja
ispravnost forme pretpostavlja stvarnoj svrsi svojeg posla; ukočenost, sitničavost i
uskogrudnost u službenoj dužnosti; sustav upravljanja u kojem vlast drži činovništvo
ne vodeći računa o stvarnim interesima ljudi; birokratizam. Birokrat (fr. bureaucrate)
službenik koji je u obavljanju dužnosti strog, krut i ohol; službenik koji misli da se sve
rješava samo za uredskim stolom“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi:
tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 183).
119 Matić, Milan (red.) (1993). Enciklopedija političke kulture. Beograd: Savreme-
na administracija, str. 114.
77

S druge strane, Majkl Hil (Michael Hill) birokraciju određuje kao
„neutralan izraz koji se upotrebljava za opisivanje složene organizacije,
posebice kada je riječ o državnoj organizaciji. No koristi se i u pejora-
tivnom smislu i znači neprobojnu, glomaznu i nemaštovitu organizaci-
ju.“120
Začetnik modela birokratske organizacije je bio Grajam Alison
(Graham Allison)121. On je kroz svoje analize i istraživanje donošenja
odluka u SAD-u i SSSR-u u vrijeme kubanske krize 1962. godine došao
do postavki o dva različita, ali međusobno povezana modela. „Prvi, koji
se obično naziva model ‘organizacijskog procesa’, ističe kako na odlu-
ke utiču vrednosti, pretpostavke i uobičajeni obrasci ponašanja koji po-
stoji u velikim organizacijama. Smatra se da se odluke ne zasnivaju na
racionalnoj analizi i objektivnoj proceni, već da odražavaju ukorenjenu
kulturu vladinog ministarstva ili agencije koje ih donose. Prema drugoj
teoriji, modelu ‘birokratske politike’, naglasak se stavlja na odluke po-
stignute u pregovorima osoblja i agencija, koji pokušavaju da ostvare
različito shvaćene interese. Ovaj pristup odbacuje koncept države kao
monolita, ujedinjene oko jednog shvatanja ili interesa i sugeriše da od-
luke nastaju u takmičarskoj areni u kojoj se ravnoteža snaga neprestano
menja.“122
Prema modelu birokratske politike, posljedice odlučivanja (odluči-
vačke aktivnosti) „interpretiraju se kao rezultat unutarnjih političkih
borbi vladinih tijela i organizacija. Odluka je proizvod interesnih suko-
ba i nagodbe upravnih i državnih institucija.“123
Oba navedena modela, pored svojih suštinskih prednosti, imaju sva-
kako i svoje nedostatke. Nedostatak prvog modela leži u činjenici što
120 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 208.
121 Grejam Alison (Graham Allison), rukovodilac Belfer centra za znanost i među-
narodne poslove, profesor na Daglas Dilonu i gostujući profesor Inicijative za Dubai,
Džon F. Kenedi škole za upravu na Harvardu.
122 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 741-742.
123 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 41.
78

manje pozornosti posvećuje političkom vođstvu koje može biti namet-
nuto odozgo. Nedostatak drugog modela je u tome što previše jedno-
stavno prihvata činjenicu kako politički akteri nastupaju s pozicija koje
određuju njihovi položaji, kao i interesi organizacije u kojoj rade.
2.8. Modeli sistema vrijednosti
Modeli sistema vrijednosti124 temelje se na procedurama donošenja
(javnih) odluka gdje se pozornost stavlja na vrijednosne sisteme (vjero-
vanja, shvatanja, kultura, tradicija, religija), te njihov utjecaj na pona-
šanje i djelovanje.
Tako npr. smatra se kako će „vrijednosti i stavovi osoba sličnih kul-
turalnih pozadina vjerojatno imati značajan utjecaj na proces donošenja
odluke ukoliko se nađu u istoj skupini.“125
Općenito promatrano, osobne vrijednosti se shvataju kao „viša razi-
na stava i odražavaju opći pogled na život i svijet, dispozicije usmje-
rene na ostvarivanje ciljeva koji su poželjni i vrijedni za čovjeka, uni-
verzalne vrijednosti u strukturi ličnosti čovjeka koje ga snažno i trajno
pokreću na određene aktivnosti.“126
124 „Vrijednost (sociološki, psihološki, ekonomski smisao), poput potreba, vri-
jednosti su bitan konstitutivni dio ljudskog društva i čovjekovog svijeta. Motivacioni
sistem ljudi, sloboda, svrha i smisao ljudske egzistencije ne mogu se razumijeti bez
uključivanja u razmatranje problema vrijednosti koji ima više svojih međusobno po-
vezanih dimenzija – lozofsku, sociološko-antropološku, individualno-psihološku –
te se stoga može u cjelini proučiti kombinovanjem samo različitih pristupa.“ (Lavić,
Senadin (2014). Leksikon socioloških pojmova. Sarajevo: Fakultet političkih nauka
Univerziteta u Sarajevu, str. 738).
125 Bulog, Ivana i Luka Dadić (2014). Socio-psihološki aspekti odlučivanja, u
„Praktični menadžment: stručni časopis za teoriju i praksu menadžmenta“, Vol. 5,
broj 3, str. 103-108.
126 Ivaniš, Marija (2014). Međuzavisnost osobnih vrijednosti i etičkoga ponaša-
nja najvišega poslovodstva s poslovanjem hotelskih poduzeća - doktorska disertacija,
Sveučilište u Rijeci, Ekonomski fakultet Rijeka, str. 69.
79

Prema ovom modelu, osobe prilikom učešća u procesima i proce-
durama odlučivanja, uključujući i procs stvaranja javnih politika, pri-
hvataju samo one činjenice, informacije, podatke koje su u skladu s
njihovim osobnim vrijednostima i viđenjima situacije i svijeta općenito.
To su upravo one vrijednosti koje određuju njihovo shvatanje stvari i
viđenje svega što se oko njih događa. Ono što je kod ovakvih djelovanja
opasno i što je svakako ograničavajuće pri odlučivanju, jeste činjenica
što su te vrijednosti i te tendencije često nesavjesne, pa čak i neracio-
nalne.
Naime, „iako donosioci odluka mogu da veruju da su racionalni, do-
sledni i potpuno nepristrasni, njihove društvene i političke vrednosti
mogu da deluju kao moćan lter koji umesto njih određuje o čemu da se
razmišlja, šta je moguće, a šta poželjno. Tako se neke informacije i op-
cije uopšte ne uzimaju u obzir, odnosno ne razmatraju, dok druge infor-
macije i pravci delovanja preovlađuju prilikom donošenja odluka.“127
Ključni značaj navedenih procesa među prvima je otkrio i teorijski
razradio Kenet Boulding (Keneth E. Boulding)128, koji je istakao da bi
„bez mehanizma ltracije informacija oni koji donose odluke bili jed-
nostavno prenatrpani ogromnom količinom podataka.“129
Dakle, vrijednosni sistemi pojedinaca (aktera, odlučitelja) mogu
imati ključnu ulogu pri donošenju odluka i implementiranja procesa
stvaranja javnih politika. Naime, prema modelu sistema vrijednosti,
donositelji odluka nastoje svoje sisteme vrijednosti ‘pretvoriti’ u je-
dinstvenu funkciju korisnosti. To znači da donositelji odluka u svoje
odluke nastoje ugraditi svoje osobe vrijednosti, čime će tek tada biti
zadovoljni donesenim odlukama, uključujući i odluke kojima se rješa-
vaju kolektivni društveni problemi (konkretne javne politike na djelu).
127 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 743.
128 Kenet Boulding (Keneth E. Boulding) (1910-1993) je rođen u Liverpulu, Engle-
ska. Diplomirao je na Univerzitetu Oksford. U periodu od 1949. do 1967. godine, bio
je profesor Univerziteta u Mičigenu, a 1967. godine prešao je na Univerzitet Kolorado
u Boulderu, gde je ostao do odlaska u penziju. Boulding je bio predsjednik brojnih
znanstvenih društava, uključujući American Economic. Pored znanstvenog doprinosa
u ekonomiji, profesor Bouding dao je doprinos u oblasti političkih znanosti, sociolo-
giji i lozoji.
129 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 743.
80

DRUGO POGLAVLJE
OSNOVE ANALIZE, PROCESA KREIRANJA I
EVALUACIJE JAVNIH POLITIKA
1. OSNOVE ANALIZE JAVNIH POLITIKA
Da bi se u potpunosti shvatile javne politike (policy), neophodan
je sistematičan i racionalan analitički pristup tom fenomenu društvene
stvarnosti, odnosno neophodna je analiza130 javnih politika ili tzv. po-
licy-analiza. Naime, potrebno je analizirati, odnosno izvršiti određena
raščlanjivanja i razdiobe, kako bi se pobliže, detaljnije i sistematičnije
mogle razumijeti javne politike u njihovoj biti i suštini.
U literaturi se podjednako koriste nazivi i analiza (javnih) politika,
politička analiza i policy-analiza, ovisno od toga kako se na koji jezik
prevodi. Ovom prilikom pozornost neće biti na aktualnim terminološ-
kim poteškoćama označavanja ovog pojma, a koje su osobito izražene
prilikom određenih komparativnih analiza.
Ono što je značajno naglasiti jeste činjenica da „polisi analiza pred-
stavlja značajan doprinos konkretnom procesu kreiranja politika i reša-
vanja problema. Za ovaj proces je od velikog značaja dostupnost rele-
vantnih informacija za tu oblast, komunikacija i korišćenje u praktične
svrhe.“131
130 „Analiza (grč. analysis) raščlanjivanje, razlaganje cjeline na njezine djelove;
logična analiza razlaganje pojma u njegove oznake, suda u njegove dijelove; psiho-
loška analiza razlaganje predodžbe u njezine elemente; prikaz, ocjena, ocjenjivanje;
kvalitativna analiza kem. određivanje sastojaka nekog tijela; kvantitativna analiza
kem. određivanje sastojaka nekog tijela po njihovoj težini; mat. stara analiza doka-
zivanje nekog stava raščlanjivanjem na jednostavnije stavove već dokazane ili kao
istinite prihvaćene; moderna analiza rješavanje problema njihovim zaključivanjem na
jednadžbe; suprotno sinteza (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice,
posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 73).
131 Đorđević, Snežana (2009). Analize javnih politika. Beograd: Fakultet političkih
nauka Univerziteta u Beogradu/Čigoja štampa, str. 39.
81

Policy-analiza je produkt napretka i razvoja teorijske, a osobito em-
pirijske političke znanosti (politologije). Harold Lasvel (Harold La-
sswell) je, u svojim znanstvenim radovima i istraživanjima, poseban
naglasak stavio na „političke procese, a manje na specične društvene
teme i na pojedinačna područja“, te je takvim pristupom i recipiranjem
„konceptualno otvoren i omogućuje primjenjivost rezultata analize za
rješenje socijalnih problema.“132
Inge Perko Šeparović133 smatra kako se u današnjem vremenu ana-
liza politika može promatrati kao „istinski dio jezgre savremene javne
uprave“. U tom kontekstu naglašava kako analiza politika ima dvije
dimenzije: „utvrđivanje tj. ocjenu mogućih rezultata politike (policy
output) i mogućnost utjecaja tj. učinka te iste politike s obzirom na po-
stavljene ciljeve (policy outcome).“
U teoriji i praksi egzistira više denicija različitih autora pojma po-
licy-analize. Za potrebe daljnjih razmatranja ove problematike, prefe-
rira se deniranje policy-analize hrvatskog autora Ivana Grdešića, koji
smatra da je policy-analiza „bavljenje problemima kojima su izloženi
članovi zajednice, od kojih se zahtjevaju kolektivne odluke što imaju
posljedice na kolektivni život i djelovanje.“134 Kroz prezentiranu deni-
ciju, navedeni autor prepoznaje i identicira dvije dimenzije ili dva obi-
lježja policy-analize. Prvu, profesionalno-tehničku dimenziju, koja je
u potrazi za praktičnim odgovorima na pitanja i drugu dimenziju, koja
promatra policy-odlučivanje kao izbor onoga što je dobro za zajednicu.
Suština policy-analize je traganje za najboljim mogućim rješenji-
ma praktičnih problema koji opterećuju određenu društvenu zajednicu
(kolektivitet). Bez prethodne analize, nije moguće donijeti pravedne,
transparentne, ekasne i efektivne odluke (izbore) o svemu onome što
poboljšava položaj i stanje društvene zajednice.
132 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 11.
133 Perko-Šeparović, Inge (2006). Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne
uprave. Zagreb: Golden marketing, str. 58.
134 Ibid, str. 8.
82

Eugen Pusić135, smatra kako, zbog potrebe za praktičnom demon-
stracijom da se zajednički problemi u društvu rješavaju i da interesni
kriteriji tog rješavanja nije u previše agrantnoj suprotnosti s interesi-
ma ijedne značajne skupine u društvu, u središte zanimanja i pozornosti
upravne znanosti dolaze sve više problemi kao što su:
analiza politike (policy analiysis), u smislu ispitivanja uvjeta i
načina određivanja načela po kojima postupa upravno-politički
sistem u rješavanju aktualnih problema pred društvom;
ostvarivanje neutemeljenih programa (implementation), na
osnovu spoznaje da donošenje programa ili propisivanje propisa
samo po sebi još ne rješava nikakve probleme;
ocjenjivanje postignutih rezultata i njihovih širih posljedica (eva-
luation), jer se u funkcioniranju velikog i složenog upravno-poli-
tičkog sustava može lako dogoditi da instrumentalni međuciljevi
potpuno zasjene osnovne društvene svrhe;
način kako se donose odluke u složenim situacijama (decision
making).
Prednost analize javnih politika (policy-analize) jeste u činjenici da
ona objedinjuje dosadašnja vericirana znanja i spoznaje drugih zna-
nosti i znanstvenih disciplina, što je svrstava u red multidisciplinarnih
istraživačkih procesa usmjerenih na rješavanje konkretnih (empirij-
skih) problema. Takva pozicija joj omogućava ekasnije i produktivni-
je reagiranje na sve širu lepezu društvenih problema u cijelom svijetu,
počev od lokalnog, pa do globalnog nivoa. Stoga su analitičari javnih
politika u današnje vrijeme postali izuzetno tražen ljudski znanstve-
no-istraživački resurs, čime se ta oblast društvenih istraživanja i rada
u potpunosti profesionalizira i dobiva nove karakteristike i obilježja,
nego što je to bilo u samom začetku ovog procesa 60-tih godina 20-tog
stoljeća.
135 Pusić, Eugen (1995). Upravna znanost. Zagreb: Naklada “Naprijed“, str. 46.
83

Ipak, analiza javnih politika nije nikakva ogoljena analiza bez vlasti-
tih alata. Naime, najjače oružje kojim analiza javnih politika raspolaže
jeste argument. Temeljem toga je i nastala tzv. argumentacijska analiza
javnih politika (eng. argumentative policy analysis), a koja u osnovi
znači vrstu analize koja „više ili manje formalno raščlanjuje strukturu
argumenata kojima se upravlja, racionalizira ili legitimira javna politi-
ka, analizirajući i njihovu praktičnu upotrebu u procesu stvaranja poli-
tike“136. Argument kao oružje i alat analize javnih politika jeste ishod
analize svake pojedine javne politike, pa tako i politike javnih rashoda.
1.1. Multidisciplinarna analiza javnih politika
Analiza javnih politika, ni u kom slučaju nije analiza temeljena is-
ključivo i samo na spoznajama i saznanjima iz jedne znanstvene oblasti
ili discipline. Svaka analiza javnih politika, da bi opravdala svoju svrhu
i opstojnost, treba imati potporu u saznanjima, teorijama, metodama i
spoznajama više različitih znanstvenih disciplina. To znači da se u pro-
vođenju analize javnih politika koriste, kako saznanja iz oblasti politike
i ekonomije, tako i saznanja iz drugih društvenih znanosti (sociologi-
je, etike, psihologije, demograje i dr.). Takvom multidisciplinarnom
analizom javnih politika jednostavnije i lakše se procjenjuju istinitost
ciljeva i postavki o mogućim očekivanim benetima i vrijednostima
samih javnih politika.
Isto tako, multidisciplinarnost analize javnih politika znači korište-
nje širokog spektra analiza, kao pomoćnih tehnika i alata. S tim u vezi,
često se u analizi javnih politika koriste statistička analiza, gračka
analiza, pa i sekundarna analiza, koja podrazumijeva stjecanje novih
znanja na temelju starih podataka.
S obzirom da je ključni i temeljni cilj analize javnih politika potraga
za mogućim odgovorima i rješenjima za izražena pitanja i probleme,
136 Petković, Krešimir (2013). Pojmovnik interpretacijske analize javnih politika,
u „Hrvatska i komparativna javna uprava“, broj 13, str. 329-342.
84

posao analitičara javnih politika jeste permanentno pribavljanje rele-
vantnih informacija za javne politike.
Upravo ono što je najvažnije prilikom svake analize javnih politika
jeste posjedovanje i raspolaganje adekvatnim, transparentnim, provje-
renim i tačnim informacijama137, relevantnim za analizu. U našem jezi-
ku se često, umjesto riječi informacija, upotrebljava i riječ obavijest, što
je u potpunosti jednako.
Imajući u vidu važnost informacija u analizi javnih politika, neop-
hodno je znati njenu bit i suštinu. Naime, informacija, tj. obavještenje
ima svoja bitna svojstva, a ona su sljedeća:138
1. svaka informacija ima svog tvorca i emitenta;
2. svaka informacija ima svoj sadržaj i oblik, predmetna je i usmje-
rena primaocu – primaocima;
3. svaka informacija sadrži neku dozu uvjerljivosti;
4. istinita, potpuna i pravovremena informacija može biti veoma
korisna:
a) ljudskoj orijentaciji na određeno ponašanje;
b) informacija može biti podsticaj ili osnov za posebno opštenje i
komunikaciju.
Kod analize javnih politika, informacije imaju dvojaku ulogu. Na-
ime, one su i input za pokretanje same analize, ali i output analize,
budući da se nakon provedene analize dobivaju relevantni odgovori (re-
levantne informacije) za javne politike.
137 „Informacija (lat. informatio) poučavanje, upućivanje, uputa; obavještavanje;
raspitivanje; obaviještenost; obavijest; izvještaj; izvješće; sudska istraga“ (Anić, Šime
i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb:
Sani-Plus, str. 599).
138 Termiz, Dževad i Vera Arežina (2015). Problemi istraživanja i naučnog prou-
čavanja komunikologije. Sarajevo: Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu,
str. 47-48.
85

Pribavljene informacije omogućavaju analitičarima javnih politika
spoznavanje ključnih problema javne politike. U tom kontekstu, anali-
tičar javnih politika traga za odgovorima na sljedeća pitanja:139
- Koja je priroda problema za koji se traži rješenje?
- Koji od dva ili više pravaca akcije treba izabrati da bi se riješio
problem?
- Koji su rezultati izbora tog pravca akcije?
- Doprinosi li ostvarivanje tih rezultata rješavanju datog proble-
ma?
- Koji se budući rezultati mogu očekivati ako se izaberu drugi
pravci akcije?
Informacije o problemima, implementiranju, očekivanim rezultati-
ma, preferiranim javnim politikama i uočenim rezultatima javnih po-
litika sastavne su odrednice integrirane analize javnih politika. Proces
integrirane analize javnih politika predstavljen je na sljedećoj slici:
139 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 22.
86

Slika 3. Proces integrirane analize javnih politika
(Izvor: Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih
politika na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne
inicijative, 2007, str. 23)
Suština predstavljenog integriranog modela javnih politika jeste si-
stemska analiza kompletnog procesa kreiranja i implementiranja odre-
đenih javnih politika, počev od identiciranja problema, pa do izvrše-
nja, a čiji rezultat ne mora biti niti je uvijek izričito pozitivan. Također,
rezultati do kojih se došlo procesom analize javnih politika nisu i nužno
prihvaćeni od strane onih koji donose konačne odluke o javnim politi-
kama.
Dakle, oni ne obavezuju donosioce odluka na pokretanje određenih
(konkretnih) radnji. Stoga je policy-analiza, prije svega, „savjet, ne bilo
kakav savjet, nego savjet koji se odnosi na javne poslove, na javne po-
litike, koji je namijenjen onima koji nešto mogu poduzeti – moćnicima,
87

kako bi se pokušali riješiti problemi zajednice.“140 Pitanje toga da li bi
ovi neobavezni savjeti trebali prerasti u obavezujuće naloge donosi-
ocima (javnih) odluka još nije znanstveno riješeno, tako da se ovom
prilikom to neće posebno elaborirati, već samo ostati na ovom verici-
ranom znanstvenom (teorijskom i empirijskom) stajalištu.
1.2. Oblici analize javnih politika
Usporedo s napretkom policy-analize krajem 60-tih godina 20-tog
stoljeća, tekao je proces razvoja različih oblika takvih analiza. Diferen-
ciranje različitih oblika analiza javnih politika svoj polazni osnov nalazi
u međuodnosima policy-informacija, policy-metoda, kao i policy-tran-
sformacija.
Temeljem navedenih međuodnosa, iskristalizirale su se tri skupine i
šest oblika analize javne politike, i to:141
1. s obzirom na vrijeme: prospektivne i retrospektivne;
2. s obzirom na metodologiju: deskriptivne i normativne;
3. s obzirom na problem: pronalaženje problema i rješavanje pro-
blema.
Prospektivna analiza javne politike podrazumijeva produciranje
transformacije relevantnih informacija prije nego se pokrene sama poli-
cy aktivnost. Ona traga za odgovorima na dva ključna pitanja: Šta će se
dogoditi i Šta treba biti urađeno? Temeljem sintetiziranja pribavljenih
relevantnih informacija dolazi se do spoznaje mogućih policy alterna-
tiva.
140 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 10.
Navedeno djelo prof. Grdešića, koje je uzeto za polaznu osnovu razmatranja u
okviru ovog dijela, nastalo je na osnovu njegovog višegodišnjeg nastavnog i istraži-
vačkog bavljenja analizom javnih politika, odnosno policy-analizom. Djelo je ujedno
i najbliže za razmatranje analize javnih politika u Bosni i Hercegovini.
141 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 28.
88

Retrospektivna analiza javnih politika odnosi se na analizu nakon
implementiranja određene javne politike. Njome se odgovara na dva
ključna pitanja: Šta se dogodilo i kakvu razliku to pravi?
Deskriptivna analiza javnih politika podrazumijeva deskripciju (opi-
sivanje) toga kako su se određene aktivnosti odvijale, počev od monito-
ringa procesa do predviđanja mogućih rješenja.
Normativna analiza javnih politika podrazumijeva analizu poželj-
nih i prihvatljivih ishoda, a kreće se u okviru preporuka javnih politika
do faze evaluacije implementirane javne politike. Temeljem te analize
dolazi se do informacija o izvršenim i preferiranim javnim politikama.
Pronalaženje problema i rješavanje problema su oblici analize javne
politike dizajnirani s ciljem identiciranja konkretnih društvenopolitič-
kih problema, te potrage za metodama i načinima njihova rješavanja.
Pronalaženje problema podrazumijeva identiciranje elemenata samog
problema, dok je rješavanje problema podrazumijeva dizajniranje mo-
gućih metoda njihovog rješavanja.
1.3. Praksa u analizi javnih politika
Analiza javnih politika je, u svojoj biti i suštini, praktična djelatnost i
aktivnost. Polazeći od te činjenice, praksa (empirija) zauzima značajno,
ako ne i ključno mjesto u analizi javnih politika.
Naime, analiza javnih politika se odvija u političkom okruženju unu-
tar kojeg guriraju različiti akteri (subjekti), koji imaju različite inte-
rese, ciljeve, zahtjeve. Stoga je ključ početka bilo koje analize javnih
politika u tome da, prije svega, identicira glavne (vodeće) aktere poli-
tičke pozornice. Te informacije su krucijalne pri donošenju relevantnih
odluka o pristupu samoj analizi.
Isto tako, u postupku analize javnih politika značajno mjesto zauzi-
ma praktično iskustvo samih policy-analitičara. Naime, iskustvo je „ne-
zamjenjiv učitelj, a udžbenici mogu pomoći da se do iskustva dođe brže
89

i djelotvornije. Mnogi će postupci kasnije izgledati samorazumljivi ali
za početnika praktična upozorenja i upute mogu biti neprocjenjive.“142
Svaka analiza javnih politika zahtijeva korištenje relevantnih meto-
da i tehnika istraživanja koje nudi savremena metodologija društvenih
znanosti.143 Kao tehnike istraživanja najzastupljenije su anketno istraži-
vanje i intervju (znanje o policy-akterima). Kada su u pitanju vrste ana-
liza koje se koriste pri analizi javnih politika, dominantne su statistička
analiza u policy-istraživanju (korelacije, deskriptivna statistika), te gra-
čka analiza i prezentacija podataka (vizuelna interpretacija podataka,
grački prikazi podataka, tablice, kartogrami).
Budući da je analiza javnih politika usmjerena na predviđanje stanja i
mogućih rješenja praktičnih društveno-političkih problema, primjenju-
ju se i metode i tehnike predviđanja u izvedbi relevantnih istraživača i
policy-aktera. U tom kontekstu, najprimjenjenija metoda jeste tzv. Del
metoda144 (ime dobila po grčkom hramu boga Apolona u Delma). Za
potrebe analize javnih politika, standardna Del-metoda, razvijena još
1948. godine u SAD-u, je modicirana kako bi bolje odgovarala slože-
nim policy-problemima. Neki od elemenata klasične Del-metode su
zadržani (kontrolirani feedback i kontinuirano informiranje), a neki su
modicirani:145
1. Anonimnost se odražava samo u početnim krugovima konsul-
tacija, kasnije se sudionici pozivaju na javno iznošenje svojih
stavova;
2. Kriterij izbora sudionika nije isključivo formalni položaj u stru-
ci, nego njihovo iskustvo, znanje i općenito zainteresiranost;
142 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 26.
143 Opširnije o metodama i tehnikama istraživanja pri analizi javnih politika u:
Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea.
144 „Del metoda – jedna od metoda istraživanja u futurologiji, kojom se pouzdano
i kreativno istražuje ideja ili se pomoću nje dolazi do novih informacija, korisnih pri
donošenju važnih (strateških) odluka“ (Kuka, Ermin i Jasmina Zagorica (2016). Kon-
zervatizam futurologije i prognostike, u „Nauka i budućnost“, str. 403-407).
145 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 120.
90

3. Uporaba statističkih mjera kojima se naglašava suprotstavljenost
mišljenja i stavova;
4. Polazeći od uvjerenja da je sukob “prirodna“ osobina složenih
policy-problema, on se nastoji oblikovati i usmjeriti tako da
omogućuje kreativno pronalaženje inače potisnutih rješenja.
Suština ove metode pri njenoj primjeni u analizi javnih politika jeste
provociranje kreativnih razmišljanja i mišljenja (eng. brainstorming) o
budućim događanjima i stanjima. Brainstorming je „grupna kreativna
tehnika koja je dizajnirana da bi se generirao veliki broj ideja za rješe-
nje problema.“146 Dakle, usmjerenje je prema budućnosti, pa se nastoji
denirati i odrediti buduće stanje stvari.
Pored navedenih, kao tehnike u analizi javnih politika još se koriste
sljedeće:147
- Narativna analiza: hronološki ispričane priče s fokusom na to
kako su elementi poredani, zašto su neki elementi evaluirani ra-
zličito od drugih, kako prošlost oblikuje percepcije sadašnjosti,
kako sadašnjost oblikuje percepcije prošlosti i kako sadašnjost i
prošlost oblikuju percepcije budućnosti;
- Sintetika: pristup rješavanju problema koji simulira procese mi-
šljenja kojih subjekat generalno nije svjestan;
- Q-metodologija: iako predstavlja kvantitativno mjerenje subjek-
tivnih podataka, Q-metodologija kombinira snage i kvalitativne
i kvantitativne tradicije istraživanja i obezbjeđuje most između
ove dvije vrste istraživanja;
- Etnograja: vrsta pisanja koja predstavlja promjenjive stepene
kvalitativnih i kvantitativnih opisa društvenih fenomena zasno-
vanih na istraživanju na terenu;
146 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 35.
147 Ibid, str. 36-39.
91

- Procjena evaluabilnosti: sistemski proces koji se koristi za odre-
đivanje izvodljivosti evaluacije programa;
- Studija, eksperiment i kvazi eksperimenti na terenu;
- Ekonometrija: kombinacija matematičke ekonomije, statistike,
ekonomske statistike i ekonomske teorije;
- Analiza vremenskih serija: poredak tačaka podataka koji se nor-
malno mjeri u sukcesivnim vremenima, odnosno u vremenskim
intervalima;
- Meta-analiza: kombinira rezultate različitih studija koje se bave
istim pitanjem.
1.4. Kritičko razmišljanje i javne politike
Kritičko148 razmišljanje predstavlja temeljnu odrednicu i bitan ele-
menat svake društvene znanosti, uključujući i političke znanosti. To
znači da svaka analiza, uključujući i analizu javnih politika u svojoj su-
štini i osnovi ima kritički pristup i kritičko razumijevanje stvari, doga-
đaja i procesa vezanih za javne politike. Također, i sami policy-analiti-
čari, u svojim policy aktivnostima, ni u kom slučaju ne prihvataju stvari
onakvim kakve jesu. Kada bi tako promatrali stvari i probleme, proces
148 „Kritika (grč. krino – razdvajam, biram, očitujem, sudim, prosuđujem, odatle
i kritike tehne – vještina suđenja; engl. criticism; fr. critique; njem. Kritik), umijeće
ili sposobnost utvrđivanja razlike između onog što je dobro i onoga što je loše. To je
vještina ocjenjivanja, prosuđivanja, sposobnost odvajanja bitnog od sporednog, do-
brog od lošeg. U najopćenitijem smislu znači ocjenu, prosuđivanje pozitivnih i nega-
tivnih strana neke društvene pojave, djela, ideje, umjetničkog ostvarenja... Kritička
misao spada u povijesno naslijeđe, veliku i slavnu tradiciju antidogmatskog mišljenja
i onih ljudi koji su kritičku misao voljeli kao smisao ljudskog života“ (Lavić, Senadin
(2014). Leksikon socioloških pojmova. Sarajevo: Fakultet političkih nauka Univerzi-
teta u Sarajevu, str. 391).
„Kritizirati (grč. krino sudim, ocjenjujem) ispitivati vrijednost, ocjenjivati, pisati
kritiku; kuditi, zamjerati“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice,
posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 763).
92

kreiranja i implementiranja javnih politika ne bi imao svoju utemelje-
nost niti svoju svrhu. Stoga, policy-analitičari svim pitanjima i proble-
mima koji tangiraju određenu društveno-političku zajednicu pristupaju
s jedinstvenog i jasnog kritičkog stajališta i osnova, koje koriste kao
polaznu platformu za izradu projekcija i prijedloga mogućih rješenja i
odgovora na nastale probleme.
Tako hrvatski teoretičar Krešimir Petković interpretacijsku analizu
javnih politika (interpretacijsku policy analizu) vidi „ponajprije kao
kontekstualno osjetljivo i kritičko istraživanje javnih politika, a ne kao
politički program emancipacije građanstva koji neki autori zagovara-
ju. Ona počiva na teorijskim tradicijama u društvenim znanostima koje
kritiziraju pozitivizam i služi se kvalitativnim metodama istraživanja,
ponajprije etnograjom, analizom naracija i diskursa, ali nije strogo
metodologijski formalizirana.“149
Imajući u vidu navedene činjenice, jasno je kako policy-analitičari
u svom radu trebaju vršiti permanentnu obradu i analizu raspoloživih
podataka i informacija, na način da svima njima pristupaju s kritičkog
stajališta. Prilikom iznošenja svojih kritičkih stavova, trebaju raspola-
gati kvalitetnim i snažnim argumentima. Stoga se, kao jedna od meto-
da kritičkog razmišljanja u analizi javnih politika koristi analiza policy
argumenata. Ta analiza „dozvoljava kritičku sintezu informacija rele-
vantnih za javnu politiku i njihovih uloga u analizi javnih politika...
Policy argumenti su glavno sredstvo za provođenje debata o javnim
politikama.“150
Osnovne karakteristike procesa policy argumentacije su sljedeće:151
- Policy-relevantna informacija. Policy-relevantna informacija
(informacija relevantna za javnu politiku) je polazna tačka poli-
cy argumentacije;
149 Petković, Krešimir (2008). Interpretacijska policy analiza i deliberacijska de-
mokracija: treba li politizirati analizu?, u „Politička misao“, god. 45, br. 2, str. 27-53.
150 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 39.
151 Ibid, str. 39-40.
93

- Policy tvrdnja. Policy tvrdnja je zaključak policy argumenta. Po-
mjeranje sa policy-relevantne informacije na tvrdnju implicira
“prema tome“;
- Opravdanje. Opravdanje tvrdnje odgovora na pitanje “Zašto?“,
sa razlogom, pretpostavkom ili argumentom koji počinje sa “bu-
dući da“;
- Potpora. Potpora opravdanju također odgovara na pitanje “Za-
što?“ ali više generalnim razlogom, pretpostavkom ili argumen-
tom koji počinju sa “zato“.
Važno je napomenuti kako je proces policy argumentacije izrazito
dinamičan proces, s obzirom na činjenicu da analiza javnih politika
permanentno traga za novim informacijama, temeljem kojih donosi ar-
gumente, koji se opet u sljedećoj fazi koriste kao polazni osnov za krei-
ranje novih argumenata, ovisno o fazi procesa. I kao što postoje lančani
(kružni) proces kreiranja javnih politika, tako egzistira i lančani proces
analize javnih politika temeljem nizova argumenata.
1.5. Strukturiranje policy problema
Strukturiranje problema je izuzetno značajna i važna faza procesa
analize javnih politika. Da bi se mogla izgraditi jasna i precizna argu-
mentacija, neophodno je prethodno poznavati i razumijevati sve struk-
turne elemente deniranog problema koji se nastoji riješiti uz pomoć
konkretne javne politike. Polazeći od te činjenice, strukturiranje policy
problema, prije svega, podrazumijeva deskripciju (opis) svega ono-
ga što čini sam problem, odnosno opis njegove prošlosti i sadašnjosti
(prošlog i sadašnjeg stanja problema).
Da bi izvršili adekvatno strukturiranje policy problema, policy-ana-
litičari se koriste različitim policy-modelima. Ti modeli omogućavaju
jednostavnije, lakše, detaljnije i sistematiziranije upoznavanje i spozna-
vanje problema koji je neophodno riješiti. Naime, „model nas tjera na
otkrivanje i utvrđivanje osnovnih elemenata problema, na razdvajanje
važnog od nevažnog...., zahtjeva pouzdano opisivanje međusobnih od-
nosa najvažnijih varijabli. Kad razmišljamo o nekom problemu, često
94

zaboravimo na pojedine dijelove i ‘izgubimo’ ih iz analize. Korištenje
modela nam to ne dopušta.“152 Dakle, i kod strukturiranja policy pro-
blema ključnu ulogu imaju kritički pristup i kritičko razmišljanje o pro-
blemu, a koji pomažu u spoznavanju suštine i bitnih elemenata policy
problema.
Strukturiranje policy problema je postupak kojim se opisuju dimen-
zije problema. Postoje, prema Viljemu Danu (William Dunn) tri vrste
strukture problema u pogledu njihove složenosti, a one su sljedeće:153
- visoko strukturirani problemi – mala složenost;
- srednje strukturirani problemi – srednja složenost;
- nisko strukturirani problemi – velika složenost.
Složenost i kompleksnost samog problema ovisi od toga koliki je
broj potproblema koji su sastavni dio općeg problema. Spoznavanje tih
i takvih potproblema, preduvjet je spoznavanja općeg (glavnog) proble-
ma i traženja relevantnih odgovora i rješenja.
Tri vrste razlika u strukturi policy problema predstavljene su u slje-
dećoj tabeli:
ELEMENTI
PROBLEMA STRUKTURA PROBLEMA
VISOKA SREDNJA NISKA
Odlučitelj Jedan, nekoliko Nekoliko Mnogo
Rješenja Ograničena Ograničena Neograničena
Vrijednosti Konsenzus Konsenzus Sukob
Rezultati Sigurnost Nesigurnost Nepoznati
Vjerojatnost Predvidljivost Nepredvidljivost Nepredvidljivost
Kompleksnost Niska Srednja Visoka
Tabla 6. Razlike u strukturi policy problema
(Izvor: Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str.
100, prema: Dunn, N. William (1981). Public Policy Analiysis. Englewood Cliffs:
Prentice Hall, str. 103)
152 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 98.
153 Ibid, str. 99.
95

U svakoj fazi strukturiranja policy problema, analitičar treba što ja-
snije i detaljnije denirati i predstaviti aktualnu problemsku situaciju,
kako bi se stvorila ispravna slika postojećeg društveno-političkog pro-
blema.
Procedura strukturiranja policy problema u analizi javnih politika
predstavljena je na sljedećoj slici:
Slika 4. Strukturiranje policy problema u analizi javnih politika
(Izvor: Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja
javnih politika na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne
razvojne inicijative, 2007, str. 43)
96

Predstavljeni proces strukturiranja policy problema, „koji polazi od
uočavanja problemskog polja i od njegove konceptualizacije, idealno
bi trebao završiti formalizacijom problema u obliku policy-modela.“154
Model će omogućiti policy-analitičaru eksperimentiranje s najrazliči-
tijim pitanjima, što je teško postići u društveno-političkoj stvarnosti i
ambijentu. Tako konstruiran model pomaže u lakšoj komunikaciji po-
licy-analitičara sa naručiteljima policy-analize ili sa samom publikom,
što je svakako jedna od najznajačnijih karakteristika modela.
Evidentno je, dakle, kako od adekvatnog strukturiranja i razumijeva-
nja postojećeg policy problema, ovisi uspješnost i adekvatnost njegova
kasnijeg rješenja i ujedno lakšeg opravdanja uloženih resursa, prije svih
nancijskih. A upravo su angažirani resursi onaj element i onaj faktor
koji se najviše troši pri implementiranju procesa analize javnih politika,
uključujući i proces kreiranja samih javnih politika kao alata i mehani-
zama rješavanja problema.
154 Ibid, str. 100.
97

2. PROCES KREIRANJA JAVNIH POLITIKA
Određena javna politika može polučiti rezultate i postati mehaniz-
mom rješavanja praktičnih (empirijskih) društvenih problema, samo
pod uvjetom i u procesu osmišljavanja i kreiranja kroz nacrte, prijedlo-
ge i konkretne strateške dokumente. Glavni akteri kreiranja javnih po-
litika su vlade, a zatim slijede i svi ostali društveni akteri na koje odre-
đena javna politika može imati direktan ili indirektan utjecaj (nevladine
organizacije, skupine, pojedinci).
U znanosti je razvijeno više teorijskih modela na osnovu kojih se
objašnjavaju i analiziraju procesi kreiranja javnih politika. Suština sva-
kog modela jeste da on prezentira političke procese i javne politike sa
svoje uže tačke gledišta. Iz tih se razloga razlikuju naredni najbitniji
modeli i teorije politike i javnih politika: „elitistička teorija, grupna teo-
rija, institucionalna teorija, teorija racionalnog izbora, teorija političkog
sistema (sistemska) i teorija političkog procesa.“155
Fokusirajući se na kreiranje i rezultate samih javnih politika, Fransis
Kastles (Francis G. Castles)156 naglašava kako guriraju „dva aspekta
političkog života koji imaju velike posljedice za prirodu samih rezultata
javnih politika. Prvi je karakter institucionalnog okvira kojim se izra-
žavaju politički zahtjevi i interesi. Drugi se odnosi na karakter samih
zahtjeva i, konkretno, na ravnotežu moći između suprotnih ideoloških
stajališta“.
155 Više u: Đorđević, Snežana (2009). Analize javnih politika. Beograd: Fakultet
političkih nauka Univerziteta u Beogradu/Čigoja štampa, str. 43-47.
156 „Uobičajene strategije kojima znanstvenici u ovom području nastoje dokazati
važnost politike podrazumijevaju, ili da se pokaže kako određeni tipovi institucija
uvjetuju sposobnost političkog sustava za pretvaranje zahtjeva u ishode, ili da se de-
monstrira da će ondje gdje su stranke ili skupine s pojedinim ideološkim sklonosti-
ma snažne, vjerojatno biti usvojene određene vrste politika. Takve teorije, primjerice,
ukazuju na to da će za rezultate javnih politika vjerojatno biti važno ima li zemlja
federalni ili unitarni sustav vlasti te jesu li na vlasti obično desničarske ili ljevičarske
vlade“ (Castels, G. Francis (1998): Komparativne javne politike. Zagreb: Masmedia,
str. 65).
98

Hal Kolebač (Hal K. Colebatch) za policy smatra da je on „slije-
đenje ciljeva“, te, prema tome, sam policy proces ili proces stvaranja
javnih politika se „predočuje sekvencijom faza u razvoju i slijeđenju
tog cilja, započinjući mišlju, krećući se kroz djelovanje i završavajući
rješenjem.“157
Činjenica je da proces kreiranja javnih politika nije nimalo jedno-
stavan posao. Naprotiv, to je jedan izuzetno kompleksan i zahtjevan
pothvat, iz razloga što je potrebno uspostaviti koherentan i pozitivan
odnos između (vladajuće) politike i društvenih institucija (ekonomskih,
socijalnih, kulturnih, obrazovnih, sportskih, itd.). U osnovi, proces krei-
ranja javnih politika ovisi, prije svega, od političkog okruženja (politič-
kog sistema) i političkog zakonodavnog i drugog okvira u kome se on
odvija i implementira. Što je politički sistem i općenito politički okvir
kompleksniji, to je i proces kreiranja javnih politika složeniji i zahtjev-
niji (najbolji primjer za ovo jeste primjer Bosne i Hercegovine, a koji će
kasnije biti detaljnije i šire elaboriran i analiziran).
Drugi značajan faktor kod kreiranja javnih politika je ovisnost tog
procesa od cilja ili skupine ciljeva koji se nastoje ekasno i pravično
implementirati i postići. Temeljem toga, u teoriji, ali i u praksi, nastao
je univerzalno prihvaćen model, koji na najbolji način prikazuje i pred-
stavlja proces kreiranja javnih politika.
157 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 47.
99

Navedeni model je dobio naziv ciklus javne politike, a sastoji se od
pet osnovnih koraka, kako je to prikazano na sljedećoj slici:
Slika 5. Ciklus javne politike
(Izvor: Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 10.)
Ukoliko se serioznije i detaljnije analizira ovaj univerzalni model,
može se vidjeti kako on, pored ostalog, zadovoljava i glavne metodo-
loške postavke koje sadrži model strukture projekta znanstvenog istra-
živanja.158
158 O modelu strukture projekta znanstvenog istraživanja više u djelima prof. dr.
Dževada Termiza, kao i prof. dr. Slavomira Milosavljevića. Kompletan model vidjeti
u: Termiz, Dževad (2014). Specičnosti metodologije istraživanja u bezbjednosnoj
djelatnosti. Sarajevo: Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu, str. 98-99.
100

Dakle, navedeni model je usaglašen, pored ostalog, i sa savremenim
metodološkim zahtjevima i postavkama, što još više potvrđuje i pozi-
cionira njegovu ulogu i značaj, kako u teoriji, tako i u praksi procesa
kreiranja javnih politika.
Važno je još jednom napomenuti kako je prethodno navedeni i de-
taljno obrađeni model (ciklus) kreiranja javnih politika zauzeo mjesto
univerzalnog i osnovnog modela, dakle znanstveno, teorijski i em-
pirijski vericiranog modela, u skladu sa savremenim znanstvenim i
metodološkim postavkama u ovoj oblasti istraživanja. Pojedini autori,
znanstvenici i istraživači, su u svojim znanstvenim i stručnim radovima
(knjigama i studijama) proširivali i nadograđivali ovaj model, na na-
čin da su inkorporirali nove (dodatne) faze unutar navedenog osnovnog
modela. Međutim, svi ti dodaci (dodatne faze) su se opet, u suštini,
svodili i svode na navedenih pet osnovnih faza ciklusa javnih politika.
101

Imajući u vidu osnovni model, biti će prezentiran i model kreiranja
javnih politika poznat pod nazivom Eastonov model inputa i outputa159
(prema Dejvidu Estonu (David Easton)). Model je predstavljen na slje-
dećoj slici:
Slika 6. Eastonov model inputa i outputa
(Izvor: Axford, Barrie i sur. (2002). Uvod u politologiju. Zagreb:
Politička kultura, str. 394)
159 Easton, David (1953). The Political System. New York: Knopf; (1965) A
Systems Analysis of Political Life.
102

Suština Eastonovog modela jeste u predstavljanju procesa kreiranja
javnih politika kao interaktivnog procesa sa širom okolinom. Ovaj mo-
del je klasičan primjer PEST analize160 utjecaja okoline na proces kre-
iranja javnih politika. Izgleda jednostavno, što znači da je model ide-
altipskog karaktera. Stoga model teško da može objasniti i predstaviti
veoma složene odnose procesa kreiranja javnih politika.
Vilijam Dženkins (William I. Jenkins) je u svojim istraživanjima
značajno razradio Eastonov model, uočavajući složene povratne tokove
i identicirajući ove faze:161
- inicijacija,
- informiranje,
- razmatranje,
- odlučivanje,
- implementacija,
- evaluacija,
- završetak.
Daleko složeniji model, od prethodno navedenih, nude Brajan
Hogvud (Brian W. Hogwood) i Luis Gan (Lewis A. Gunn), u kojem
identiciraju ove faze:162
160 „PEST analiza je akronim (politička, ekonomska, sociološka i tehnološka)
metoda analize poslovnog okruženja i predstavlja temelj za strateško planiranje.
PEST analizira okolinu, za tržište u nastajanju ili već postojeće i pruža pregled vanj-
ske situacije koja može imati utjecaj na industriju u globalu ili na tvrtke unutar proma-
trane industrije“ (Izvor: http://www.ebizmags.com/sto-je-pest-analiza-i-cemu-sluzi/,
Pristup: 10.03.2015.).
161 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 136, prema: Jenkins, I. William (1978). Policy
Analysis: a political and organizational perspective. London: Martin Robertson, str.
17.
162 Ibid, str. 17, prema: Hogwood, W. Brian & Lewis A. Gunn (1984). Policy
Analysis for the Real Word. London: Oxford University Press, str. 4.
103

- odlučivanje o odlučivanju,
- odlučivanje o načinu odlučivanja,
- deniranje problema,
- predviđanje,
- postavljanje ciljeva i prioriteta,
- analiza opcija,
- implementacija, praćenje i nadzor javnih politika,
- evaluacija i ocjenjivanje,
- održavanje, sukcesija i završetak.
U svojim razmatranjima budućnosti savremenih država, u kontekstu
kreiranja i implementiranja javnih politika, Fransis Kastles (Francis G.
Castles)163 navodi kako je „moderna država, koju obilježava državni in-
tervencionizam i ekstenzivna socijalna skrb, proizvod posljeratne preo-
brazbe i neće nestati u bliskoj budućnosti. Međutim, ono što će se pro-
mijeniti jesu ciljevi javnih politika koje zemlje slijede te u kojoj mjeri
one to čine“. Na tim osnovama, Fransis Kastles (Francis G. Castles)
tvrdi kako je u svojim analizama pokazao da su „obrasci rezultata jav-
nih politika među različitim zemljama u stalnom stanju mijene budući
da na njih utječe širok raspon ekonomski, društvenih, kulturnih, poli-
tičkih i javnopolitičkih činitelja, koji se i sami s vremenom mijenjaju.
Sve je važno, a zemlje nikad nisu iste. To je bit i izazov komparativne
analize javnih politika.“164
U novije doba, započele su šire rasprave o tome je li došlo vrijeme
da se u kreiranju javnih politika pređe s već “tradicionalnog“ koncepta
policy-ja na koncept javnog upravljanja (eng. policy governance). Pre-
zentirane postavke su razvili savremeni politolozi i ekonomisti poput
163 Castels, G. Francis (1998): Komparativne javne politike. Zagreb: Masmedia,
str. 322.
164 Ibid, str. 322.
104

Hala Kolebača (Hal K. Colebatch), Gaja Pitersa (Guy B. Peters), Džona
Piere (Jon Pierre). Na navedeno je posebno upozorio američki politolog
Gaj Piters (Guy B. Peters). On je ustvrdio da se „fokus političke zna-
nosti preusmjeruje s izbora vlasti (stvaranja politika / policy-making)
i njezina izvršenja (javna uprava) na javno upravljanje (governance),
kao širi proces kolektivnog upravljanja ekonomijom i društvom, koji
će uključiti druge društvene aktere – tržišne i socijalne, jednako kao i
formalne institucije javnog sektora“165.
Teoretičar Džoakim Ahrens (Joachim Ahrens)166 pristupa pojmu
“governance-a“ u smislu „sposobnosti formalne i neformalne instituci-
onalne okoline (u kojoj pojedinci, društvene skupine, građanske orga-
nizacije i donositelji politika djeluju jedni na druge) kako bi provodili
javne politike i poboljšali koordinaciju privatnog sektora... Ovakvo po-
imanje “governance-a“ nije cilj već sredstvo da bi se moguće politike
provele kako treba.“
Uz pojam javnog upravljanje u kreiranju javnih politika, sve više
se veže i pojam dobrog upravljanja (good governance), gdje se fokus
stavlja na probleme odgovornosti onih koji kreiraju i implementiraju
različite javne politike.
Pojam „dobro upravljanje (eng. good governance) ima četiri kom-
ponente: legitimnost u smislu da sustav upravljanja ima pristanak onih
kojima se upravlja i koji zbog toga raspolažu sredstvima za davanje i
uskraćivanje pristanka, što se s najvećom vjerojatnošću može jamčiti
pluralističkom, višestranačkom demokracijom; polaganje računa pret-
postavlja postojanje mehanizama koji osiguravaju da javni službenici i
politički čelnici odgovaraju za svoje postupke i korištenje javnih sred-
stava, što zahtijeva vidljivost upravljanja i slobodne medije; sposobnost
(kompetentnost) u donošenju i provođenju javnih politika i pružanju
165 Petak, Zdravko (2008): Dimenzije javnih politika i javno upravljanje, u „Poli-
tička misao“, Vol. XLV, broj 2, str. 9-26.
166 Joachim, Ahrens (2001). Governance Conditionality and Transformation in
Post-Socialist Countries, u: Herman, W. Hoen (prir.). Good Governance in Central
and Eastern Europe, Cheltenham, UK: Edward Elgar, str. 54-91.
105

ekasnih javnih usluga, uz istodobno poštovanje i zaštitu ljudskih pra-
va, koje treba poduprijeti cijeli sustav dobrog upravljanja.“167
S obzirom na činjenicu da navedne savremene postavke oko kreira-
nja javnih politika i aktera tog procesa nisu postale, još uvijek, znan-
stveno vericirane i univerzalno primjenjive, treba ih imati na umu, te
svakako uključiti u ukupna razmatranja o policy pristupu. Dosadašnja
istraživanja o odnosu policy-ja i governance-a pomažu da se bolje razu-
mijeva i shvati „raznolikost organizacija uključenih u kreiranje policy-a
i njegov odnos spram upravljanja“168, što upozorava i što govori da je
neophodno u potpunosti respektirati razmatrane pristupe koji će, ako
postignu znanstvenu verikaciju, otvoriti šire horizonte u procesu stje-
canja novih saznanja u domenu aktera kreiranja javnih politika.
2.1. Postavljanje agende
Prvi (početni) korak ponuđenog modela (ciklusa javnih politika)
je postavljanje ili određivanje agende (dnevnog reda), tj. deniranje
problema ili prioriteta. Prema Endrju Hejvudu (Andrew Heywood)169
određivanje dnevnog reda podrazumijeva „mogućnost da se utiče na
političku raspravu kontrolom nad određivanjem pitanja o kojima će se
raspravljati ili prvenstva među njima.“
Naime, da bi se pristupilo procesu kreiranja bilo kakve javne politike
i potaknuo taj proces, neophodno je pravovremeno i adekvatno posta-
viti agendu. To nameće potrebu identiciranja određenog ili određenih
društvenih problema koji zahtijevaju ekasno i pravično rješenje od
strane zakonodavne i izvršne vlasti.
167 Perko-Šeparović, Inge (2006). Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne
uprave. Zagreb: Golden marketing, str. 137, prema: UK Overseas Development Ad-
ministration (1993). Taking Account of Good Government. London: ODA.
168 Petak, Zdravko (2008): Dimenzije javnih politika i javno upravljanje, u „Poli-
tička misao“, Vol. XLV, broj 2, str. 9-26.
169 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 748.
106

Dnevni red (policy agenda) postaje „sve ono što su nadležnae insti-
tucije izabrale za svoj rad, ono na što će se u daljem vremenskom tijeku
utrošiti sredstva i energija brojnih subjekata.“170
Rodžer Kob (Roger Cobb) i Čarls Elder (Charsl Elder) razlikuju
dvije osnovne skupine dnevnog reda (agende):171
1. Sustavni dnevni red čine sve teme i pitanja u nekom društvu,
političkoj zajednici, koje njegovi članovi percipiraju kao važne
probleme što zaslužuju da o njima odlučuju nadležna i legitimna
tijela. Takva pitanja postoje u svakoj političkoj zajednici, nacio-
nalnoj ili lokalnoj. To su pitanja i problemi o kojima se raspravlja
u javnosti.
2. Institucijski (formalni, vladin) dnevni red su pitanja koja nad-
ležna odlučivačka tijela smatraju važnima i na kojima se aktivno
angažiraju. To su pitanja koja su već na formalnom dnevnom
redu spremna za izglasavanje. Ona su mnogo konkretnija i ak-
cijski oblikovana. Unutar ovih sadržaja mogu se razlikovati još
dvije dodatne grupe. U prvu podgrupu pripadaju oni sadržaji o
kojima se raspravlja i procjenjuje njihova podobnost za odluči-
vanje. Oni su u okviru institucijske procedure, ali u političkoj
raspravi ne moraju biti prihvaćeni kao formalni dnevni red. Dru-
ga su podgrupa teme koje su prošle takvo “ltriranje“ i postale
predmetom odlučivanja. U ovoj se fazi još uvijek ne zna hoće li
biti pozitivno ili negativno riješene, odnosno, hoće li stvarno biti
preuzete obveze njihova izvršenja ili će biti odbijene.
U aktivnostima za postavljanje određenih pitanja na dnevni red uče-
stvuje veći broj zainteresiranih aktera unutar određenog društva u kome
postoji izražen problem. Svi oni akteri koji su zainteresirani za rješenje
170 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 62; Caramani,
Daniele (ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sve-
učilišta u Zagrebu, str. 377.
171 Ibid, prema: Cobb, Roger & Charles Elder (1972). Participation in American
Politics – The Dynamics of Agenda Building. Baltimor: The John Hopkins University
press, str. 85.
107

konkretnog društvenog problema, bit će zainteresirani pokušati taj isti
problem staviti na dnevni red odlučivanja vlade.
Međutim, pored članova društvene zajednice (interesnih skupina), u
postavljanju policy agende participiraju još i javni dužnosnici, birokra-
cija, te masovni mediji.
Stoga je u ovom koraku bitno aktivno ukazati na postojanje društve-
nih problema, koji traže djelovanje vlade s ciljem njihova otklanjanja i
rješavanja. U tim aktivnostima potrebno je „uvjeriti mjerodavno vladi-
no tijelo i širu policy zajednicu u to da postoji stvaran problem koji za-
htjeva vladino djelovanje.“172 Uvjeravanje i argumenti postaju i ostaju
jedina legitimna oruđa kojim raspolažu članovi društvene zajednice u
pokretanju vladinog djelovanja. Moć postavljanja problema na dnevni
red ili eliminiranja problema s dnevnog reda (policy agende) ima odlu-
čujuću ulogu. Znači, moć je determinirajući faktor u oblikovanju javnih
politika.
Potrebno je da „javno mnijenje173 postaje svjesno problema kao ta-
kvog, te na osnovu zahtjeva određene skupine i dominantnih društvenih
vrijednosti denira taj problem kao relevantno djelotvoran.“174
Deniranje problema i kasniji izbor prioriteta u zajednici (agenda
settings) jeste „trenutak istine. Trenutak kada se odlučuje o tome što je
važno i na što će zajednica utrošiti svoja sredstva.“175
172 Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelotvornih prijedloga za javne po-
litike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje i Jugoistočne Europe. Zagreb:
DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni razvoj, str. 22.
173 „Javno mnijenje (eng. Public Opinion; franc. l’opinion publique; njem. Offen-
tliche Meinung; tal. opinione pubblica) je mišljenje pripadnika pojedinih ili više druš-
tvenih grupa o tome kako treba riješiti (problematična) pitanja bitna za grupu kao
cjelinu ili je u pitanju opći interes čitave zajednice... Javno mnijenje karakteriše to
da izraženo (zajedničko) mišljenje nije mišljenje pojedinih uskih ili privilegovanih
grupa, već mišljenje većine pripadnika dotične grupe“ (Nuhanović, Asad (2005). Fe-
nomen javnosti. Sarajevo: Promocult, str. 9.).
174 Arnautović, Suad (prir.) (2011). Analiza politika (hrestomatija). Sarajevo: To-
rus d.o.o., str. 3.
175 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 2.
108

Svaki problem koji dođe na dnevni red postaje društveni, javni (poli-
tički) problem, te institucije vlasti moraju pokrenuti aktivnosti i usmje-
riti raspoložive resurse s ciljem iznalaženja rješenja detektiranog pro-
blema, a to znači traganje za najboljim rješenjima.
2.2. Formulacija rješenja
Drugi korak u procesu (ciklusu) kreiranja javnih politika jeste for-
muliranje rješenja, tj. formuliranje pogodnih javnih politika (pogod-
nih rješenja). To znači da se kroz proces racionalnog, argumentiranog
i uvažavajućeg (tolerantnog) dijaloga, rasprave, dogovora i pregovora
svih uključenih aktera, koncenzualno formulira rješenje (javna politika)
i iznosi na dnevni red u formi zakona, uredbe, programa ili strategije.
To je, ustvari, usvajanje formalnog dokumenta (policy dokumenta)176 ili
policy studije, s prijedlogom najboljih opcija rješenja prethodno formu-
liranog društvenog problema.
U ovoj fazi procesa kreiranja javnih politika učestvuje širok krug ak-
tera. Tako, Domas Dje (Thomas R. Dye) naglašava kako „javna politi-
ka formulira se u državnim birokracijama, uredima interesnih skupina,
prostorijama parlamentarnih odbora, na sjednicama posebnih povjeren-
stava i u organizacijama za planiranje javnih politika koje su obično
poznate kao ‘trustovi mozgova’. Pojedinosti prijedloga javnih politika
obično formuliraju članovi osoblja, a ne njihovi šefovi, ali se osoblje
vodi onime za što zna da žele njihove vođe.“177
Pri razmatranju i osmišljavanju (ponudi) adekvatnih alternativa za
rješenje određenih društveni problema, u okviru ove faze je neophodno
176 „Policy dokument /Prijedlog za javnu politiku (policy paper/policy propo-
sal). Dokument u kojem se analizira određeni praktičnopolitički problem/pitanje, raz-
matraju raspoložive opcije i na osnovu evaluacije vjerovatnih posljedica različitih
opcija predlaže najbolje rješenje. Obično ima formu studije ili analize javne politike“
(Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na lo-
kalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str. 5).
177 Dye, R. Thomas (2005). Understanding Public Policy. Upper Saddle River:
Pearson/Prentice-Hall, str. 42.
109

istražiti i razmotriti što je i je li uopće u vezi s tim problemom (pita-
njem) već ranije nešto pokretano i rađeno. Često, to može biti dobra
polazna osnova u ponudi novih alternativa. Na takav se način i s takvim
pristupom izbjegavaju greške koje se tiču mogućnosti ponavljanja stva-
ri (rješenja) koje su ranije doživjele neuspjeh.
Upravo nove alternative (formulirana rješenja) trebaju biti usmjereni
prema budućnosti, isto onako kao što je i „čitav policy-proces kolek-
tivna aktivnost anticipiranja i utjecanja na buduće aktivnosti i događa-
je.“178 Stoga, policy-analitičari moraju raspolagati potrebnim znanjima
i vještinama prognoziranja budućih aktivnosti i budućih događaja, tj.
prognostičkih istraživanja.179 U tome, policy-analitičari trebaju uvijek
imati na umu kako državna vlast s pozicije odlučitelja nije uvijek ras-
položena mijenjati stvari i rješavati probleme prema alternativama koje
oni nude. U tom kontekstu, Miladin Životić smatra kako „državna vlast
hoće da bude stecište svih saznanja i osnova svakog napretka. Nastojeći
da nam isplanira ceo život u budućnosti, savremena država postaje os-
novna kočnica napretka – ona konzervira i jača odnose vlasti nad ljudi-
ma i guši čovekovo pravo da bude graditelj vlastitog smisla života.“180
Konstrukcija mogućih rješenja treba biti takva da ponudi alternative
koje se „međusobno isključuju, to jest treba izbjeći opcije koje su samo
inačice te iste ideje“181, odnosno koje su samo varijacije jedne te iste
ideje. Pri tome je potrebno otkloniti svaki oblik idealiziranja, iz jedno-
stavnog razloga što je nemoguće dostići idealna rješenja koja bi zado-
voljila sve relevantne kriterije. Naime, konteksti implementiranja, oso-
bito u današnjem vremenu, izuzetno su dinamični i brzo promjenjivi.
178 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 93.
179 Više o prognostičkim istraživanjima u: Termiz, Dževad i Uroš Šuvaković (ur.)
(2016). Nauka i budućnost – zbornik radova. Beograd: Međunarodno udruženje me-
todologa društvenih nauka.
180 Kuka, Ermin i Jasmina Zagorica (2016). Konzervatizam futurologije i progno-
stike, u „Nauka i budućnost“, str. 403-407, prema: Životić, Miladin (1977). Futurolo-
gija i utopija, u „Kultura – časopis za teoriju i sociologiju kulture i kulturnu politiku”,
broj 36/37, str. 50-67.
181 Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelotvornih prijedloga za javne po-
litike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje i Jugoistočne Europe. Zagreb:
DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni razvoj, str. 22.
110

Isto tako, postoji širok spektar političkih (socijalni ambijent), ali i
tehničkih (proceduralnih) ograničenja u okviru faze formuliranja javnih
politika.
Posao policy-analitičara u okviru ove faze kreiranja javnih politika
završava se ponudom preporuka upućenim odlučiteljima u formi poli-
cy-dokumenta ili policy-studije.
U sljedećoj slici navedeni su elementi od kojih se sastoji policy-pri-
jedlog, te pitanja na koja je potrebno ponuditi relevantne odgovore:
ELEMENT POLICY
PRIJEDLOGA PITANJA NA KOJA TREBA ODGOVORITI
OPIS PROBLEMA
– objašnjava potrebu
djelovanja
Koji su uzroci aktualnog problema?
Zbog čega aktualni pristup ne daje rezultate?
Na koji način aktualna politika podbacije?
Koje su posljedice tog podbačaja?
Koji ključni dokazi pokrijepljuju takvu
interpretaciju problema?
RJEŠENJA – nekoliko
opcija i obrazloženje
za optimalniju opciju
(odgovara na pitanja: Što
raditi, a što NE raditi)
Koje su opcije za rješavanje aktualnog problema?
Koja od tih opcija na najbolji način može riješiti
problem, uzimajući u obzir aktualni društveni,
politički i/ili ekonomski kontekst?
Zašto je baš ta opcija najbolja?
PRIMJENA – plan
primjene izabrane opcije
Što treba učiniti da se izabrana opcija primjeni u
praksi?
Tko to treba učiniti?
Kada to treba učiniti?
Koji su resursi potrebni za primjenu?
Tabela 7. Elementi policy prijedloga i pitanja na koja treba odgovoriti
(Izvor: Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb:
EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 20)
111

2.3. Odlučivanje
Nakon što se usvoji formalni dokument (policy-dokument), tj. for-
mulira javna politika, slijedi treći korak ciklusa kreiranja javne politike,
a on se zove izbor najpogodnije opcije, odnosno odlučivanje ili usvaja-
nje javne politike.
U političkom procesu, faza odlučivanja se denira „u širem smislu
kao procedura legitimacije političkog djelovanja, a u užem smislu kao
formalna selekcija.“182 Odlučivanje kao procedura legitimiranja politič-
kog djelovanja podrazumijeva, prije svega, djelotvornost cjelokupnog
političkog sistema. Tako odlučivanje postaje dio ukupnog procesa le-
gitimiranja političkog sistema države. S druge strane, odlučivanje kao
formalna selekcija podrazumijeva izbor ponuđenih i predloženih policy
rješenja od strane policy-analitičara. U okviru procesa kreiranja javnih
politika odlučivanje se upravo promatra sa aspekta izbora ponuđenih
policy rješenja (alternativa).
Naime, svaki policy-dokument na svom kraju sadrži i daje pregled
opcija (alternativa) rješenja problema, od kojih se, u ovoj fazi, selekti-
raju i biraju samo one najbolje, najpogodnije i najprimjerenije.
U ovoj fazi bitno je odlučiti o nekoliko važnih pitanja glede izbora
najpogodnijih rješenja, i to:183
1. Kako se selekcioniraju različita rješenja?
2. Koji se kriteriji pritom moraju zadovoljiti?
3. Tko donosi odluke?
4. Kakav je sadržaj usvojene odluke?
5. Kome su i kakve ovlasti dodijeljene za provođenje politike?
6. Kako će se prikupljati sredstva i angažirati ljudi?
182 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 101.
183 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 16.
112

Bez odgovora na ova ključna (polazna) pitanja, nije moguće donijeti
relevantne i valjane odluke koje će omogućiti da najbolja i najprimjere-
nija rješenja u kasnijoj fazi postanu implemenatorna.
Pošto odluke o ponuđenim rješenjima donose izabrani politički pred-
stavnici (političari), najčešći oblik odlučivanja jeste odlučivanje putem
konsenzusa. Osim ovog pravila, u praksi je prisutno i odlučivanje pra-
vilom većine glasova.
U komparaciji sa drugim fazama kreiranja javnih politika, u fazi
odlučivanja (usvajanja javne politike) učestvuje, dakle, najmanji broj
uključenih aktera. Tako, kada se radi o nekom specičnom pitanju ili
problemu, onda u odlučivanju učestvuju samo oni akteri koji su striktno
(funkcijom ili poslom) vezani za tu specičnu oblast (npr. odlučivanje o
pitanjima zaštite osoba s invaliditetom).
Evidentno je kako na uspjeh odlučivanja, kada su u pitanju sami ak-
teri odlučivanja, utječu dvije ključne stvari. Prva se odnosi na stranačku
pripadnost (ili lojalnost), a druga se odnosi na kompetentnost (raspo-
djelu kompetencija) između samih odlučitelja. Stranačka pripadnost (ili
lojalnost) je „glavni prediktor vjerojatnosti da će neki član parlamenta
odobriti nacrt određene javne politike.“184
Važno je napomenuti kako se u okviru faze odlučivanja najbolji
rezultati postižu u situacijama kada se ostvari balans između „dobre
koncepcije javne politike i njene djelotvorne primjene.“185 Tek tada po-
četno, ponuđeno policy-rješenje postaje stvarnost i može se pokrenuti
proces implementiranja u konkretnom društvenom ambijentu.
184 Caramani, Daniele (ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 379.
185 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 11.
113

2.4. Implementiranje
Kada se koncipiraju adekvatni odgovori na prethodno pobrojana i
postavljena pitanja i temeljem toga identiciraju i donesu odluke o iz-
boru (selektiranju) najpogodnije opcije (rješenja), prelazi se u narednu
fazu, koja se naziva implementiranje javne politike.
U okviru četvrte faze - implementiranje javne politike, pristupa se
praktičnim radnjama i aktivnostima u realnom ambijentu, odnosno
konkretnoj realizaciji i implementaciji javne politike, a sve u skladu s
prethodno izabranim najpogodnijim opcijama i koncepcijama. To znači
primjenu javne politike u stvarnom okruženju (prostoru), u funkciji rje-
šenja deniranog i formuliranog (identiciranog) društvenog problema.
Iz tih se razloga navodi i naglašava da je javna politika, ustvari, javna
praktična politika, konkretna politika na djelu. U ovoj fazi „formulaci-
ja politike putem određenih političkih i administrativnih aktera dobiva
konkretnu dimenziju (implementaciju)“186. Dakle, usvojeni zakoni, pro-
grami, strategije ili odluke se pretvaraju u konkretnu praksu.
Hal Kolebač (Hal K. Colebatch) zaključuje da „kada se namjere kre-
atora politike provedu, trebao bi biti ostvaren željeni cilj: to je imple-
mentacija. Ali ako se ono što nailazimo na površini znatnije razlikuje od
tih ciljeva, onda policy nije proveden.“187
Evidentno je kako se u ovoj fazi direktno rješavaju postojeći (identi-
cirani) problemi na kojima je fokus formulirane javne politike. U tom
smislu, Eugen Pusić188 smatra kako rješavanje problema obuhvaća tri
koraka, i to:
1. uočavanje, deniciju odnosno dijagnozu problema;
2. usvajanje načela i razvijanje programa za rješavanje problema;
3. ostvarivanje prihvaćenog programa.
186 Arnautović, Suad (prir.) (2011). Analiza politika (hrestomatija). Sarajevo: To-
rus d.o.o., str. 3.
187 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 50.
188 Pusić, Eugen (1995). Upravna znanost. Zagreb: Naklada “Naprijed“, str. 53.
114

Treba naglasiti da je u ovoj fazi izražena najveća uključenost svih
aktera, od onih koji su kreirali javnu politiku, do onih na koje se de-
nirana javna politika odnosi. Zato je ova faza ujedno i ključna faza
procesa (ciklusa) javnih politika. To osobito i zbog toga što se kroz im-
plementiranje određene javne politike može identicirati i vidjeti „ka-
kva je vladina ili bilo koja druga vrsta intervencije poduzeta te kakve će
to posljedice imati na određeno društvo odnosno na pojedine društvene
skupine“.189
Ključni cilj istraživanja i analiziranja implementiranja jeste razu-
mijevanje procesa koji se odvijaju između stvaranja javnih politika i
ostvarenih rezultata javnih politika. U tom kontekstu, u teoriji javnih
politika razrađeni su teorijski pristupi koji se dijele u tri generičke ka-
tegorije:190
- Modeli od vrha prema dnu, ponajprije naglašavaju sposobnost
tvoraca javnih politika da postave jasne ciljeve javnih politika i
kontroliraju proces implementiranja.
- Modeli od dna prema vrhu, smatraju lokalne birokrate glavnim
akterima u isporuci javnih politika i gledaju na implementiranje
kao na pregovarački proces unutar različitih mreža.
- Hibridni modeli, integriraju pojedine elemente oba spomenuta
modela, kao i drugih teorijskih modela.
Prema tome, navedeni modeli, pri implementiranju javnih politika,
u središte pozornosti postavljaju ciljeve javnih politika. Jer, ako imple-
mentiranje javnih politika nije usmjereno prema ranije postavljenim ci-
ljevima, dolazi do odstupanja koja mogu veoma nepovoljno utjecati ili
čak dovesti u pitanje rješenje društvenih problema, a radi kojih se pri-
stupilo kreiranju javnih politika. Na ciljno usklađeno implementiranje
189 Petak, Zdravko (2009). Pojmovnik, u „Hrvatska javna uprava“, godina 9, broj
1, str. 283-295.
190 Pülzl, Helga & Oliver Treib (2006). Policy Implementation, u: Fischer, F., Mi-
ller, G. & M. Sidney (ur.). Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and
Methods. Boca Raton: CRC Press, str. 89-107.
115

javnih politika utječu mnoga ograničenja, brojni neracionalni faktori i
administrativni modeli. Tako da često „racionalne odluke i hijerarhijske
veze ostaju bespomoćne pred neracionalnom i kompleksnom stvarno-
šću.“191
Da bi se umanjio utjecaj takvih negativnih aktivnosti, često se u fazi
implementiranja provode praćenja ili monitoring samog procesa imple-
mentiranja. Kroz proces sistemskog pribavljanja relevantnih informa-
cija i podataka o aktivnostima i rezultatima implementiranja, te njihovu
metodsko-metodološku obradu i analizu, postavlja se ključna osnova
nadzora i vrednovanja konkretne javne politike. Pouzdanim, ekasnim
i serioznim navedenim praćenjem i monitoringom, osigurava se solidna
polazna osnova za narednu fazu procesa kreiranja javnih politika, fazu
evaluacije (ocjenjivanja, vrednovanja) javnih politika.
Na koncu se neminovno složiti sa Halom Kolebačom (Hal K. Cole-
batch) koji navodi da „pojam implementacije na poseban način uokvi-
ruje djelovanje. Naglašava samo neke stvari, a druge ne, i određuje lju-
de i procese s obzirom na policy koji je predmet razmatranja... Opisati
proces kao implementaciju znači odrediti o kojoj je igri riječ a da se ne
pita igrače.“192
2.5. Evaluacija (vrednovanje)
Sljedstveno navedenom, dolazi se do posljednje (pete) faze ciklusa
kreiranja javne politike, koja nosi naziv evaluacija (ocjenjivanje) jav-
ne politike193. Bez ove faze nije moguće pouzdano utvrditi kvalitet i
kvantitet konkretne javne politike, ali ni efekt njenog implementiranja u
praksi. Naime, u cijelom ovom procesu najbitnije je, ustvari, postignuti
efekat (rezultat, output).
191 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 108.
192 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 51-52.
193 „Peter Rossi denira evaluaciju kao aktivnost posvećenu prikupljanju, analizi
i interpretaciji informacija o potrebi, provođenju i posljedicama public policy“ (Ibid,
str. 111).
116

Svaka javna politika koju ju usvojili državna zakonodavna i izvršna
tijela postaje predmetom evaluacije. Suština tog procesa jeste utvrđiva-
nje rezultata procesa odlučivanja u domenu ostvarivanja postavljenih i
željenih ciljeva. Evaluacija se promatra kao dio procesa razvijanja po-
litika.
Prema Eugenu Pusiću, ostvarivanje programa „valja ocijeniti u dva
koraka odnosno na dvije razine... U ocjenjivanju stupnja ostvarenosti
pojedinog programa treba dobiti realnu sliku o tome kako je ostvaren
konkretni program, ali i sliku o tome u kojoj je mjeri njegovo ostvariva-
nje doprinijelo realizaciji programa višeg reda općenitosti, odnosno, u
posljednjoj liniji uvijek kao najvažnije, koliko je doprinijelo rješavanju
problema od kojeg se pošlo.“194
Ukoliko se evaluacijom ocijeni da program (javna politika) nije bio
dobar, da je ispoljio svoje nedostatke, da nije adekvatno od samog po-
četka postavljen, te da je, samim time, producirao neželjene efekte ili
nije riješio problem, potrebno je ciklus zanoviti, na način da se otklo-
ne svi problemi identicirani prilikom procesa evaluacije. To upućuje
na zaključak da evaluacija, ustvari, predstavlja povratnu spregu (vezu)
(eng. feedback) između ulaza i izlaza (inputa i outputa). Temeljem po-
vratnih informacija, donositelji odluka stječu znanja iz svake konkretne
javne politike na djelu.
Zahvaljujući navedenim značajkama, evaluacija javnih politika se
pretvara u „snažno sredstvo procesa njihova stvaranja: ona ima poten-
cijal da revidira neki problem za koji se smatralo da su ga tvorci javnih
politika riješili, ali, koji može dovesti i do okončanja javnih politika.“195
194 „Pored toga, za ocjenu uspješnosti ostvarivanja programa ima uvijek i nužno
više usporednih kriterija. Ne radi se samo o tome je li prvotna namjera ostvarena, nego
i o tome po kojoj je to cijeni postignuto – ekonomičnost – i uz koje nenamjeravane a
negativne nuzefekte, osobito uz koje “političke“ troškove, tj. posljedice koje vlada-
juća politička ekipa sa stanovišta svog ostanka na vlasti negativno ocjenjuje“ (Pusić,
Eugen (1995). Upravna znanost. Zagreb: Naklada “Naprijed“, str. 56).
195 Caramani, Daniele (ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 380.
117

Proces evaluacije može se provoditi na više različitih načina. Tako
Majkl Munger (Michael C. Munger)196 razlikuje pet oblika evaluacije:
1. čisto formalne evaluacije (kojima se prate rutinski zadaci);
2. evaluacije zadovoljstva klijenata (obavljanje primarnih funkci-
ja);
3. evaluaciju ishoda (zadovoljavanje niza mjerljivih željenih rezul-
tata);
4. evaluaciju troškova i koristi (usporedba troškova i učinaka neke
politike);
5. evaluaciju dugoročnih posljedica (utjecaja na glavni socijetalni
problem, a ne samo na simptome.
Evaluacija određene implementirane javne politike ovisi o „anali-
zi politika, ali je ona ipak zaseban pothvat: dok nam analiza politika
može omogućiti da se složimo kako određena politika proizvodi željene
učinke, kod evaluacije implementacije radi se o odgovoru na pitanje
je li provedba politike primjerena u ostvarenju ciljeva i postizanju re-
zultata... Izučavanje implementacije (provođenja) politike sugerira da
bi analizu politika trebalo početi s analizom procesa. Procesna analiza
odnosi se na način provođenja određene politike.“197
Kada su u pitanju akteri evaluacije, oni su raznovrsni i brojni. Ukoli-
ko se radi o sistemskoj evaluaciji određene javne politike ili programa,
nju općenito provode znanstvenici i kompetentni stručnjaci. Daljnje
evaluacije provode politički i upravni akteri, te javno mnijenje i me-
diji. Njihove evaluacije se konkretiziraju u formama pisanih saopće-
nja i izvještaja, kao i formi pritužbi javnog mnijenja i građana. Sve to
osigurava relevantan polazni osnov za sistemsko preispitivanje imple-
mentirane javne politike. Na taj se način sagledavaju mogućnosti da se
196 Munger, C. Miichael (2000). Analyzing Policy: Choices, Conicts, and Practi-
ces. New York: W.W. Norton & Co.
197 Perko-Šeparović, Inge (2006). Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne
uprave. Zagreb: Golden marketing, str. 58-59.
118

javna politika okonča (ukine), promijeni ili da se nastave aktivnosti na
njezinoj provedbi.
Važno je napomenuti da donošenje odluke o ukidanju javne politi-
ke nije nimalo jednostavno, budući da zahtijeva respektiranje različitih
faktora i osobina konkretnih javnih politika. Ovo iz razloga što sama
evaluacija producira široku javnu raspravu, te uključuje najveći broj
aktera. Stoga je teško postići brzu i jednoglasnu odluku da se određena
javna politika ukine, pogotovo zbog činjenice da su u njeno implemen-
tiranje uloženi značajni resursi i sredstva. Čak se u tom smislu, može
pozvati i na odgovornost zbog neuspjeha provođenja određene javne
politike.
Imajući u vidu navedene činjenice, neophodno je naglasiti kako se
evaluacija kreiranja javnih politika nikako ne smije shvatati kao kraj
procesa kreiranja javnih politika. Ona se, prije svega, treba promatrati
kao karika poveznica koja osigurava potpunost kružnog toka važnog
procesa kreiranja javnih politika. Jer, svaki pojedini korak procesa kre-
iranja javnih politika može se, temeljem rezultata evaluacije ukupnog
procesa, ponovo razmatrati i analizirati.
2.6. Kreiranje i implementiranje javnih politika u
Bosni i Hercegovini
Bosna i Hercegovina je, još uvijek, država postratne tranzicije i iz-
gradnje demokratskih institucija neophodnih za njeno normalno funk-
cioniranje, te zadovoljenje interesa svih građana. Zbog složene unu-
trašnje administrativne i političke strukture, izraženi su brojni problemi
koji koče njen napredak na putu demokratiziranja društvenih odnosa i
članstva u međunarodnim organizacijama i institucijama (prije svih u
Europskoj uniji i NATO savezu).
Dejtonskim mirovnim sporazumom iz 1995. godine, u Bosti i Her-
cegovini su uspostavljene dvije administrativne jedinice, odnosno dva
119

entiteta: entitet Federacija Bosne i Hercegovine i entitet Republika Srp-
ska. Entitet Republika Srpska je centraliziran, dok je entitet Federacija
Bosne i Hercegovine decentraliziran i čini ga deset kantona, od kojih
svaki ima svoju skupštinu, vladu i ostala kantonalna tijela. Uz navede-
no, Distrikt Brčko funkcionira kao posebna administrativno-teritorijal-
na jedinica u sastavu države. Sastavnica Dejtonskog mirovnog sporazu-
ma je Ustav Bosne i Hercegovine (Aneks IV).
Prezentirana kompleksna administrativna arhitektura uvjetovala je
složenu i veoma heterogenu političku i svaku drugu strukturu bosan-
skohercegovačkog društva i države. Temeljem toga, konstituirana su
četiri nivoa vlasti, i to: državni, entitetski, kantonalni i općinski, sa broj-
nim vladama, ministarstvima, parlamentima, agencijama, službama.
Činjenica je da su vlade ključni kreatori javnih politika, a u okviru
Bosne i Hercegovine postoji 14 vlada na raznim i različitim nivoima.
To zorno ilustrira kompleksnost i heterogenost bosanskohercegovačke
državne i političke strukture. Znači, proces donošenja odluka u Bosni i
Hercegovini je veoma kompliciran, složen, reduciran i ograničen broj-
nim činiteljima.
Članom III Ustava Bosne i Hercegovine, denirane su nadležnosti i
odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta. Tako su u tač-
ki 1, navedenog člana, denirane sljedeće nadležnosti institucija Bosne
i Hercegovine (Dejtonski mirovni sporazum, 1995):
a) vanjska politika;
b) vanjskotrgovinska politika;
c) carinska politika;
d) monetarna politika, kao što je predviđeno članom VII;
e) nanciranje institucija i plaćanje međunarodnih obaveza Bosne
i Hercegovine;
f) imigracije, izbjeglice i azil;
120

g) provođenje međunarodnih i međuentitetskih politika i regulacija
krivičnih propisa, uključujući i odnose s Interpolom;
h) uspostavljanje i funkcioniranje zajedničkim i međunarodnih ko-
munikacija;
i) reguliranje međuentitetskog transporta;
j) kontrola zračnog prometa.
Pobrojane denirane nadležnosti institucija na nivou Bosne i Her-
cegovine, pokazuju kojim sve javnim politikama, kao alatima, instru-
mentima i mehanizmima, država raspolaže i upravlja. Sve su one struk-
turirane kroz resorna ministarstva u okviru Vijeća ministara Bosne i
Hercegovine.
Vijeće ministara Bosne i Hercegovine čini ukupno devet ministarsta-
va, i to: Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa, Ministarstvo komunikacija i prometa, Ministar-
stvo nancija i trezora, Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice, Mini-
starstvo pravde, Ministarstvo sigurnost,i Ministarstvo civilnih poslova
i Ministarstvo odbrane.
Rad Vijeća ministara Bosne i Hercegovine uređen je s tri ključna do-
kumenta: Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine198, Poslovnik
o radu Vijeća ministara Bosne i Hercegovine199 i Zakon o ministarstvi-
ma i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine200. Zakonom o Vi-
jeću ministara Bosne i Hercegovine regulirane su temeljne nadležnosti
Vijeća ministara, tko su njegovi članovi, kako se biraju i razrješavaju,
te koje su samostalne upravne organizacije u okviru Vijeća minista-
ra Bosne i Hercegovine. Poslovnikom o radu Vijeća ministara Bosne
198 Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i Her-
cegovine“, broj 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08)
199 Poslovnika o radu Vijeća ministara Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik
Bosne i Hercegovine”, broj 22/03)
200 Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine (“Služ-
beni glasnik Bosne i Hercegovine“, broj 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07,
35/09, 59/09 i 103/09)
121

i Hercegovine detaljno se uređuje ustrojstvo, način rada i donošenje
odluka, kao i odnos Vijeća ministara prema drugim organima i insti-
tucijama vlasti. Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave
Bosne i Hercegovine propisano je koliko ministarstava čini Vijeće mi-
nistara Bosne i Hercegovine, te koje nadležnosti i aktivnosti potpadaju
pod koje ministarstvo.
Kroz usporedbu ministarstava u okviru Vijeća ministara Bosne i Her-
cegovine s temeljnim nacionalnim javnim politikama, kako su shvaće-
ne u relevantnoj literaturi o javnim politikama, a imajući u vidu opće-
poznate resore koji su prisutni u zapadnoeuropskim državama, moguće
je denirati javne politike u ingerenciji države Bosne i Hercegovine.
Temeljne javne politike države Bosne i Hercegovine, sistematizirane
po uzoru na zapadnoeuropske države prema pet resora (klasični državni
resori, ekonomske politike, socijalne politike, posebne sektorske poli-
tike i ostale politike), te raspoređene prema nadležnim ministarstvima,
predstavljene su u sljedećoj tabeli:
JAVNE POLITIKE NA RAZINI BOSNE I HERCEGOVINE
Resori Javne politike Nadležno državno
ministarstvo
KLASIČNI DRŽAVNI
RESORI Vanjska politika Ministarstvo vanjskih poslova
Migraciona politika Ministarstvo vanjskih poslova
Vanjskotrgovinska politika Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Carinsko-tarifna politika Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Politika zaštite temeljnih
ljudskih prava Ministarstvo za ljudska prava
i izbjeglice
Sudska politika Ministarstvo pravde
Kaznena politika Ministarstvo pravde
Politika javnog reda i mira Ministarstvo sigurnosti
Odbrambena politika Ministarstvo odbrane
122

EKONOMSKE
POLITIKE Politika konkurentnosti Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Investiciona politika Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Porezna politika Ministarstvo nancija i trezora
Budžetska politika Ministarstvo nancija i trezora
Politika regulacije
nancijskog tržišta Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Politika rada i
zapošljavanja Ministarstvo civilnih poslova
SOCIJALNE
POLITIKE Politika prema ženama Ministarstvo za ljudska prava
i izbjeglice
Politika prema manjinama Ministarstvo za ljudska prava
i izbjeglice
Obiteljska politika Ministarstvo za ljudska prava
i izbjeglice
Zdravstvena politika Ministarstvo civilnih poslova
Politika socijalne skrbi i
socijalne pomoći Ministarstvo civilnih poslova
POSEBNE
SEKTORSKE
POLITIKE
Poljoprivredna politika Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Politika zaštite okoliša Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Energetska politika Ministarstvo vanjske trgovine
i ekonomskih odnosa
Komunikaciono-
informacijska politika Ministarstvo komunikacija i
prometa
Medijska politika Ministarstvo komunikacija i
prometa
Transportna politika Ministarstvo komunikacija i
prometa
Politika istraživanja
i razvoja (nauke i
obrazovanja)
Ministarstvo civilnih poslova
Geodetsko-geološka
politika Ministarstvo civilnih poslova
OSTALE POLITIKE Religijska politika Ministarstvo za ljudska prava
i izbjeglice
Kulturna politika Ministarstvo civilnih poslova
Sportska politika Ministarstvo civilnih poslova
Tabela 8. Javne politike na razini Bosne i Hercegovine
(Izvor: Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2016). Specičnosti kreiranja i
implementiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini, u „Zbornik radova Društvene
i naučne aktuelnosti“, str. 7-27)
123

Iz prezentirane tabele evidentno je kako je širok spektar i raspon
različitih javnih politika koje se nalaze u nadležnosti države Bosne i
Hercegovine. Promatrano kroz tu prizmu, može se konstatirati da dr-
žava formalno raspolaže brojnim javnim politikama. Međutim, posto-
je krupni problemi i brojna ograničenja koji stoje na putu ekasnog,
efektivnog i funkcionalnog odlučivanja, formuliranja i implementiranja
pobrojanih javnih politika na državnoj razini.
Naime, zbog heterogenosti i složenosti odlučivanja u Bosni i Herce-
govini (četiri nivoa odlučivanja), aktualnog unutarnjeg pravno-politič-
kog, pa i teritorijalnog ustrojstva države, formuliranje i implementira-
nje navedenih javnih politika svedeno je gotovo na minimum. Usljed
takvog stanja, državne javne politike gotovo da su u potpunosti po-
tisnute i srozane pod pritiskom i nadmoćnosti javnih politika kojima
raspolažu entiteti, te kantoni u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine.
Mnogo je različitih indikatora koji ukazuju na činjenicu da je kreira-
nje javnih politika na kantonalnoj i entitetskoj razini lakše i jednostav-
nije u odnosu na državni nivo. Naime, lokalne zajednice su manje op-
terećene složenošću i kompliciranošću procesa odlučivanja za razliku
od državnih institucija. Takva heterogenost prilikom donošenja javnih
politika u Bosni i Hercegovini dovodi do situacija u kojima se preklapa-
ju nadležnosti po pitanju formuliranja i implementiranja javnih politika.
To za posljedicu ima niz problema u izvedbi brojnih i krupnih držav-
nih kapitalnih projekata i ulaganja u državna javna dobra. Svakako, pri
tome se ne može niti želi umanjivati značaj koji imaju lokalne, kanto-
nalne i entitetske zajednice u donošenju javnih politika, već naznačiti
činjenica kako državne javne politike trebaju biti krovne javne politike
koje će omogućavati izvedbu kapitalnih programa i projekata.
Sve navedene specičnosti, kao i niz drugih, upućuju na zaključak
da su državne javne politike u Bosni i Hercegovini u velikoj mjeri re-
ducirane, ograničene i sputavane u svom formuliranju i praktičnom im-
plementiranju na terenu. A bit i suština svake javne politike leži upravo
u njenom konkretnom (stvarnom) implementiranju u okviru društvene
zajednice.
124

Kreiranje i izvedbu javnih politika u Bosni i Hercegovini obilježava
niz specičnosti. Te se specičnosti, prije svega, odnose na složenost
i heterogenost ukupnog političkog i društvenog ambijenta, a koji uvje-
tuje i disperziranost i nekonzistentnost bosanskohercegovačkih javnih
politika. Kreiranje i implementiranje javnih politika je u potpunosti
determinirano ustavnim uređenjem Bosne i Hercegovine. Stoga, bez
pravog situiranja, te jačanja obuhvatnosti i utjecaja državnih javnih
politika, nije moguće očekivati značajne pomake u svim oblastima ra-
zvoja Bosne i Hercegovine i napretka bosanskohercegovačkog društva.
Osobito se to odnosi na oblast ulaganja u kapitalne državne projekte, te,
temeljem toga, na pravac kretanja Bosne i Hercegovine prema euroa-
tlanskim integracijama.
125

3. RAZVIJENI MODEL PROCESA KREIRANJA JAVNIH
POLITIKA
S obzirom na razvoj znanstvene misli i armaciju javnih politika u
konkretnom društvenopolitičkom ambijentu, kao i različitosti politič-
kih sistema država svijeta, brojni znanstvenici i istraživači permanen-
tno nude nova saznanja i spoznaje vezane sa proces kreiranja javnih
politika. Polazni (bazni) model ciklusa od pet faza procesa kreiranja
javnih politika, temeljem takvih pristupa, stalno se dopunjava novim
spoznajama, osobito onim stečenim iz konkretne prakse, što je suština
javnih politika.
U savremenim uvjetima su se pojavili neki razvijeni modeli proce-
sa kreiranja javnih politika, usklađeni prema savremenim zahtjevima i
okolnostima. Tako se proces kreiranja javnih politika razumijeva i pro-
matra kao „serija intelektualnih aktivnosti ugrađenih u socijalni proces
koji uključuje ekonomiju, politiku, psihologiju i kulturu putem kojih
se denišu određene aktivnosti vladinih institucija.“201 Dakle, prema
novom (razvijenom) modelu, proces kreiranja javnih politika se razu-
mijeva, prije svega, kao niz ili serija međusobno neovisnih aktivnosti
tokom određenog razdoblja, koje kasnije upotpunjuju kompletnu sliku
i formira razvijeni model kreiranja javnih politika.
Razvijeni model kreiranja javnih politika je, radi potrebe sistemskog
sagledavanja kompletnog procesa, proširio osnovni (bazni) model sa
pet na osam faza. Taj je model sa svojim fazama, karakteristikama i
ilustracijama, predstavljen u sljedećoj tabeli:202
201 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 13.
202 Ibid, str. 12.
126

FAZA KARAKTERISTIKE ILUSTRACIJA
POSTAVLJANJE
AGENDE
Izabrani i imenovani službenici
stavljaju probleme u javnu
agendu. Političari i vladini
službenici u agendu stavljaju
one probleme ili pitanja za
koja smatraju da trebaju biti
prioritet u njihovom budućem
radu.
Poslanici u državnom parlamentu,
premijeri vlada, ili načelnici
općina pripremaju prijedlog
liste aktivnosti (ili prijedlog
zakona ili mjere) koji bi trebali
doprinijeti rješavanju određenih
(ili najvažnijih) problema
stanovništva.
FORMULIRANJE
JAVNE POLITIKE
Službenici formuliraju
alternativne javne politike da
bi se djelovalo na problem.
Alternativne javne politike
podrazumijevaju oblik izvršnih
naredbi (lista aktivnosti
ili mjera), sudske odluke i
zakonodavne akte.
Vijeće ministara Bosne i
Hercegovine i odgovarajuće
vladine agencije na državnom
nivou pripremili su nekoliko
različitih alternativa za
smanjivanje problema
nezaposlenosti u zemlji.
USVAJANJE JAVNE
POLITIKE
Javna politika je usvojena uz
podršku legislativne većine,
koncenzusa među direktorima
agencija ili na osnovu sudske
odluke.
Parlament Bosne i Hercegovine je
odabrao jednu od više predloženih
alternativa za borbu protiv
nezaposlenosti u zemlji u vidu
strategije ili zakona.
IMPLEMENTIRANJE
JAVNE POLITIKE
Administrativne jedinice i
specijalizirane vladine agencije
mobiliziraju nancijske i
ljudske resurse potrebne za
ostvarivanje ciljeva iz usvojene
javne politike i provode
denirane aktivnosti u skladu
sa planom.
Državna agencija za zapošljavanje
u saradnji sa entitetskim i
kantonalnim agencijama za
zapošljavanje započinje program
podsticanja zapošljavanja u Bosni
i Hercegovini.
OCJENA JAVNE
POLITIKE
Jeddinice za analizu i
planiranje u vladi određuju
da li su izvršne agencije,
zakonodavna tijela
osigurali sve potrebne
uvjete (sredstva, zakone i
instrumente) neophodne za
implementiranjejavne politike,
te da li stvarni rezultati na
implementiranju politike
odgovaraju planiranim.
Državni ured za reviziju, agencije
za statistiku, u saradnji sa
vladinim službana za monitoring
uz nezavisni monitoring
nevladinih institucija (instituti
i NGO) procjenjuju uspješnost
implementiranja vladine politike
na terenu.
127

PRILAGOĐAVANJE
JAVNE POLITIKE
Revizorske i evaluacione
jedinice izvještavaju agencije
za formuliranje, usvajanje i
implementiranje javnih politika
da slabo napisane odredbe,
nedovoljni resursi, neadekvana
obuka i sl. zahtjevaju
prilagođavanje javnih politika.
Državna agencija za zapošljavanje
evaluira aktivne politike
zapošljavanja prednosti nekim
manjinama pri zapošljavanju
nalazeći da je neophodno posvetiti
veću pozornost smanjenju
nezaposlenosti manjinskih
kategorija stanovništva.
SUKCESIJA JAVNE
POLITIKE
Agencije odgovorne za
evaluaciju javnih politika
zajedno sa dizajnerima javnih
politika uviđaju da javna
politika više nije potrebna.
Umjesto prekida, javna
politika se radije održava i
preusmjerava prema novom
problemu i ciljevima.
Ukoliko se pokaže da denirana
javna politika daje rezultate
na smanjenju nezaposlenosti,
nadležni za kreiranje politike u
ovoj oblasti prilagođavaju ciljeve
– npr. smanjenje nezaposlenosti
u onim područjima u kojima je
visoka manjinska nezaposlenost.
PREKID JAVNE
POLITIKE
Agencije odgovorne za
evaluaciju i nadzor određuju
(tačno ili pogrešno) da bi javna
politika ili čitava agencija
trebale biti ukinute zato jer
više nisu potrebne.
Parlament Bosne i Hercegovine
donosi odluku da se prekida
program implementiranja javne
politike u oblasti nezaposlenosti
zbog nedostizanja planiranih
rezultata.
Tabela 9. Faze razvijenog modela kreiranja javnih politika
Uvidi u ovaj razvijeni model pokazuju da on preciznije i konkretnije
predstavlja proces kreiranja javnih politika, što omogućava lakše i jed-
nostavnije razumijevanje ovog zahtjevnog i složenog postupka. To više
zbog činjenice da u njemu sudjeluje veliki broj aktera. U razvijenom
modelu je još više naglašena međusobna povezanost i kompatibilnost
pojedinih faza procesa, da bi se dalo do znanja kako su te faze razdije-
ljene samo radi lakšeg provođenja i razumijevanja procesa, a nikako da
bi se ukazalo na određene različitosti i neovisnosti.
Međusobna povezanost i uvjetovanost faza razvijenog modela kre-
iranja javnih politika najjednostavnije se može predstaviti na sljedeći
način:
128

Slika 7. Proces kreiranja javne politike s višestrukim ciklusima
(Izvor: Dunn, N. William (2008). Public Policy Analysis, IV. edition. Upper Saddle
River, New Yersay: Pearsons Prentice Hall, str. 47)
129

Razvijeni model javnih politika, zbog svojih karakteristika, omogu-
ćava da se u proces kreiranja javnih politika krene unatrag, odnosno
od donošenja odluke. Također, omogućava da se neka susjedna faza, u
određenoj situaciji privremeno preskoči, te se kasnije na nju vrati, kako
bi se eventualno dobilo na vremenu, efektivnosti ili omogućilo određe-
no prilagođavanje.
130

4. AKTERI U PROCESU KREIRANJA JAVNIH POLITIKA
U procesu kreiranja javnih politika pojavljuju se različiti akteri, koji
imaju različite interese, ciljeve, zahtjeve i želje. S obzirom na šarolikost
i različitost tih aktera, u znanstvenim analizama policy procesa prave se
određene distinkcije i tipologije tih aktera.
Tako se, u širem smislu, vrši tipologizacija aktera u procesu kreira-
nja javnih politika na:
1. zvanične (formalne, službene) aktere, i
2. nezvanične (neformalne, neslužbene) aktere.
4.1. Zvanični akteri u procesu kreiranja javnih politika i
njihove uloge
U zvanične (formalne, službene) aktere se ubrajaju svi oni akteri
koji su uključeni u proces kreiranja javnih politika na temelju svojih
zakonskih ovlaštenja i odgovornosti. To su sudionici svih nivoa vlasti
(zakonodavne, izvršne i sudske vlasti), te imenovani službenici i duž-
nosnici državne uprave (birokracije). Ovi akteri imaju pravo i obavezu
participiranja u kreiranju javnih politika po ustavu i zakonu.
U segmentu zakonodavne vlasti, dominantno mjesto i ulogu imaju
izabrani politički zastupnici u parlamentima/skupštinama svih nivoa
vlasti (državnih, regionalnih, lokalnih). Oni usvajaju zakone, i druge
zakonske i podzakonske akte kroz procedure parlamentarnog odluči-
vanja. Pored toga što odlučuju i donose zakone, izabrani politički za-
stupnici značajno utječu i na deniranje i izbor problema o kojima će
se raspravljati. Tako brojna, ne čisto tehnička pitanja i problemi, često
ne dobivaju značajnu pažnju zakonodavaca, a, s druge strane, oni su
itekako zainteresirani za raspravu o pitanjima koja se tiču alokacije
resursa. U tome je ključna sama motivacija političkih zastupnika. Na-
ime, „oni mogu nastojati realizirati interese svojeg izbornog područja
131

i/ili realizirati ciljeve stranke kojoj pripadaju ili ideološka uvjerenja.“203
Uz sve to, tu je i interes političkih zastupnika za armaciju i razvitak
osobne političke karijere.
Nosioci izvršne vlasti su također značajni zvanični akteri procesa
kreiranja javnih politika. Izvršnu vlast čine: vlada, predsjedništvo, vla-
dine agencije, službe i slično. Općenito promatrano njihova je zadaća
i nadležnost predlaganje zakona koji će biti usmjereni na rješavanje
određenih društveno-političkih i ekonomskih problema. Stoga se iz-
vršna vlast, prije svega vlada, javlja kao ključan akter u većini policy
područja. Jer, ova vlast, ne samo da predlaže pitanja i probleme zakono-
davnoj vlasti, već je zadužena i da implementira sam policy (usvojenu
javnu politiku). To znači da joj je funkcija dvojaka, što joj daje iznimno
velike prednosti, ali i veće odgovornosti u odnosu na druge zvanične
aktere procesa kreiranja javnih politika.
Kao zvanični akteri procesa kreiranja javnih politika pojavljuju se i
nosioci sudske vlasti. Sudska vlast, prije svega, ima zadatak nadzirati
ustavnost i zakonitost provođenja usvojenih policy (javnih politika). S
obzirom na poziciju samih aktera sudske vlasti, mnogi policy-analiti-
čari i stručnjaci naglašavaju kako „sudovi određuju granice kreiranja
javne politike za druge branše, ali te granice moraju biti utvrđene ne-
utralno.“204 Ove postavke se temelje na činjenici postojanja distinkcije
zakona i politike. Jer, politika kreira javnu politiku, a zakon osigurava
njenu pravednu provedbu. Sudstvo u tom procesu jeste neutralni akter.
Državna uprava (birokracija) ima brojne i važne utjecaje na proces
kreiranja javnih politika. Razlog njihova velikog utjecaja nalazi se u či-
njenici što su aktivnosti, odgovornosti, funkcije i zadaci savremenih dr-
žava dosta složeni i kompleksni, te stoga zahtjevaju veliki broj stručnih
ekspertiza205, izvješća i drugih sličnih dokumenata, koje izvršna vlast
203 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 70.
204 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 51.
205 „Ekspertiza nije generička i slobodno lebdeća, već ima posve specičan pred-
132

ne bi mogla pripremiti sama. Naime, državni službenici u upravnim i
stručnim organima „raspolažu znanjima, posebice pravno-procedural-
nim, koja su važan izvor njihova utjecaja. Često jedino oni raspolažu
brojevima i činjenicama.“206 Budući da su stalno prisutni u tim agenci-
jama (nisu izabrani na mandatni period), to im omogućava razvijanje
široke kominikacijske mreže sa različitim akterima, kako unutar, tako
i izvan sistema vlasti. Samim time, imaju veći kontinuitet u bavljenju
područjima za koje su nadležni, u odnosu na druge aktere.
Imajući u vidu navedene činjenice, Hal Kolebač (Hall Colebatch)207
zaključuje da „čak i kad policy aktivnost promatramo isključivo kao
aktivnost aktera iz strukture vlasti možemo vidjeti kako se i ona sastoji
od pregovaranja između različitih ministarstava, agencija, centralnih i
lokalnih vlasti. Tako i u sferi vlasti možemo govoriti o postojanju vo-
doravne dimenzije.“
4.2. Nezvanični akteri u procesu kreiranja javnih politika i
njihove uloge
Nezvanični (neformalni, neslužbeni) akteri u procesu kreiranja jav-
nih politika su svi oni akteri koji djeluju izvan vlade, tj. izvan sistema
političkih (državnih) institucija. Oni nemaju izričiti pravni (ustavni, za-
konski) autoritet niti obavezu učešća u procesu kreiranja javnih politi-
ka. Dakle, njihova participacija nije pravno specicirana niti određena.
Njihova participacija je vođena, prije svega, motiviranošću i interesnom
met razmatranja; ekspertiza koja se odnosi na zdravstvo, primjerice, ili pak na bla-
gostanje, promet. Predmet razmatranja je dodatno izoštren prirodom institucionalnih
domova ekspertize: vjerovatno će postojati neka vladina agencija za zdravstvo, druga
za blagostanje ili pak promet. Odgovornost za policy u svakom od danih područ-
ja zatražit će se od neke funkcionalno određene skupine eksperata“ (Colebatch, Hal
(2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 29).
206 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 70.
207 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 25 i 41-46.
133

željom da se određeni policy usvoji i riješi konkretan društveno-poli-
tički problem. Svoje pravo sudjelovanja u policy-procesu dobivaju iz
općeg prava participacije. U policy-procesu sudjeluju stoga što (vjeruju
da) imaju određeni “udio“ ili “ulog“ u konkretnom problemu (eng. hold
a stake in), a ne zato što su tô obavezni.
Hal Kolebač (Hal K. Colebatch) smatra da „rad na policy-ju često
uključuje mobiliziranje vlasti izvan same vlade. Stvaranje politike o
uživanju marihuane i vožnji, primjerice, uvelike može uključivati pred-
stavnike liječničke profesije, crkava i skupina za očuvanje građanskih
sloboda, od kojih svaka od njih može s vlašću razgovarati o medicin-
skim ili moralnim posljedicama policy prijedloga.“208
U nezvanične (neformalne, neslužbene) aktere procesa kreiranja jav-
nih politika se ubrajaju: interesne skupine, političke stranke, znanstve-
nici, stručnjaci, savjetnici, policy-analitičari, mediji, nevladine organi-
zacije, udruge, istraživačke organizacije (eng. think tank), individualni
građani, a u novije doba i određeni međunarodni akteri.
Interesne skupine (eng. stakeholder) nastoje utjecati na kreiranje
onih javnih politika za koje su one posebno zainteresirane. One djelu-
ju na zakonodavnu i izvršnju vlast tako da traže eventualno stopiranje
implementiranja određenih policy u praksi ili eventualno njihovo kori-
giranje prema prijedlozima koje oni daju. Izvori njihova utjecaja su ra-
znoliki, pa tako mogu svoj utjecaj „crpiti iz izbornog uspjeha u čijoj su
realizaciji sudjelovali, iz mogućnosti kontrole gospodarskih tijekova,
dobre organiziranosti i povezanosti u djelovanju.“209
Političke stranke usvoj utjecaj na kreiranje javnih politika ispolja-
vaju na temelju eventualnih pobjeda na izborima, čime u velikoj mjeri
usmjeravaju pravce riješavanja onih pitanja i problema koji su inkor-
porirani u općoj stranačkoj orijentaciji i prioritetima stranke. One su
u policy proces uključene indirektno – kroz svoje članove postavljene
na pozicije zakonodavne i izvršne vlasti. Česta je i pojava, osobito u
208 Ibid, str. 42.
209 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 72.
134

modernim parlamentarnim državama, da izabrano stranačko članstvo
u političkim institucijama često djeluje suprotno stranačkim željama i
prioritetima.
Znanstvenici, stručnjaci i savjetnici svoj utjecaj na proces kreiranja
javnih politika ostvaruju zahvaljujući specičnim znanjima, kompe-
tencijama, vještinama i sposobnostima kojima raspolažu. Naime, sve
veća kompleksnost i raznolikost društvenih problema, zahtjeva i sve
veću uključenost znanstvenika, stručnjaka i savjetnika iz različitih druš-
tvenih, ekonomskih, tehnoloških, zdravstvenih, socijalnih, okolišnih,
sportskih oblasti. Oni se često angažiraju u svojstvu eksperata koji daju
vlastite stručne (ekspertske) analize. Navedene analize mogu biti od
odlučujućeg značaja prilikom usvajanja ili odbijanja određene policy.
U moderno doba, njihova uloga postaje veća i značajnija, s obzirom da
su društveni problemi sve više straticiraniji i specičniji.
Policy-analitičari pripadaju zajednici policy-stručnjaka koji su spe-
cijalizirani za djelovanje u posebnim područjima društvene aktivnosti i
djelatnosti. Njihov utjecaj „ovisan je o fazi policy-procesa i vjerovatniji
je u fazama specikacije problema, pronalaženja mogućnosti njegova
rješavanja i vrednovanja implementacije.“210 Oni se najčešće javljaju u
poziciji savjetodavaca za konkretnu policy. Policy-savjet usmjeren je
ponajprije na „specijalističko znanje i analizu za potrebe odlučivanja...
Policy-analitičar treba dati razuman prilog političkoj odluci koja će naj-
bolje poslužiti javnom interesu.“211
Mediji, osobito masovni mediji, se također javljaju kao jedan nez-
vaničnih aktera javnih politika. Njihov utjecaj se ostvaruje kroz reagi-
ranja na prijedloge i odluke vlada i drugih zvaničnih aktera stvaranja
javnih politika. Dva ključna obilježja takvog utjecaja masovnih medija
su: kratkotrajnost i senzacionalizam.212 Temeljem toga, mediji mogu
stvoriti značajnu društvenu klimu unutar koje se kreira određen poli-
cy. Međutim, i pored svojih pozitivnih aspekata utjecaja na kreiranje
210 Ibid, str. 75.
211 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 11 i 15.
212 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 77.
135

policy, Ivan Grdešić zaključuje kako masovni mediji „mogu biti dobar
instrument u rukama onih koji su kreatori politike i da tek povremeno
mediji mogu biti glavni akter agenda-procesa.“213
Nevladine organizacije su sve one organizacije čije je djelovanje
usmjereno, prije svega, prema javnom interesu. Oni nastoje utjecati na
kreiranje javnih politika kako bi ostvarile određene javne interese koji
su u fokusu njihova rada i djelovanja. Upravo ih angažman i zalaga-
nje za javni interes diferencira od drugih interesnih organizacija. Da bi
utjecale na kreiranje pojedinih policy, nevladine organizacije često ko-
riste metode lobiranja. Tako je „jedan od najekasnijih oblika lobiranja
pružanje informacija izabranim službenicima. Nevladine organizacije
mogu obezbjediti dodatke informacije koje su ili nepoznate ili nedo-
stupne izabranih službenicima.“214 Zahvaljujući raspolaganju takvim
informacijema, često se njihov glas daleko čuje, što je svakako od izu-
zetnog značaja za proces kreiranja javnih politika. Jedan od radikalnijih
načina na koji se odlučuju, ukoliko se za to doista ukaže potreba, je
organiziranje mirnih prosvjeda ili marševa, kao oblika utjecaja na do-
nosioce političkih (javnih) odluka.
Istraživačke organizacije (eng. think-tank) su, u svakodnevnici brzih
i dinamičnih promjena u svim sferama društvenih djelatnosti, sve pri-
sutniji akter procesa kreiranja javnih politika. Vlade kao ključni akteri
često angažiraju određene istraživačke agencije kako bi dobile relevan-
tne informacije i podatke vezane za specična pitanja i probleme koje
se nalaze na dnevnom redu policy-procesa. Njihove informacije koriste
kreatorima javnih politika u tome da donesu što bolje javne politike.
Njihova prednost je u tome što imaju razvijenu mrežu sa velikim bro-
jem znanstvenih i istraživačkih institucija, te su njihove analize dosta
široko društveno zasnovane i značajne.
213 Ibid, str. 77.
214 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 53.
136

Kao neformalni akteri procesa kreiranja javnih politika mogu se po-
javiti i sami građani kao individue. Iako njihov utjecaj nije širok i velik,
ipak mogu značajno participirati u policy-procesu. Zapravo, općenito
promatrano, može se reći kako svaki proces polazi upravo od samih
građana. Naime, kroz izborni proces, građani kao glasači, učestvuju u
odabiru političkih zastupnika koji će direktno ili indirektno biti uključe-
ni u procedure kreiranja javnih politika, Građani često biraju političke
zastupnike na temelju njihovih sposobnosti, vještina, kompentencija,
kao i usmjerenosti na rješavanje određenih problema iz njihovih poli-
tičkih programa. Pored toga, građani se mogu uključiti i kroz potpisi-
vanje predstavki ili peticija koje se kasnije upućuju ključnim akterima
procesa kreiranja javnih politika. Uz to, svoje aktivno djelovanje mogu
ostvariti i otvorenom podrškom zajednički artikuliranim idejama i pri-
jedlozima učestvovanjem na mitinzima, marševima i mirnim demon-
stracijama. Sve navedeno su možda mali, ali ipak značajni utjecaji koji
se ne mogu niti smiju zanemariti.
Važno je također naglasiti da se u posljednje vrijeme sve više kao
akteri kreiranja javnih politika pojavljuju i međunarodni akteri. Naime,
savremeni i sve više kompleksni problemi, u određenim situacijama,
mogu postati internacionalizirani, što potiče neke međunarodne aktere
na aktivnosti i vršenje utjecaja na kreiranje nacionalne javne politike.
Ta internacionalizacija problema „ne utječe samo na sektore javnih po-
litika koji se općenito povezuju s eksternalijama, primjerice na politiku
zaštite okoliša, nego i na područja javnih politika bez neposredne među-
narodne veze, kao što je, primjerice, socijalna politika.“ Internaciona-
lizacija se ostvaruje korištenjem različitih mehanizama, a najznačajniji
su: „(1) nametanje, (2) međunarodna harmonizacija, (3) regulacijska
konkurencija i (4) nadnacionalna komunikacija.“215
215 Caramani, Daniele (ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 384.
137

4.3. Povezanost različitih aktera u procesu kreiranja javnih politika
Za bolje i potpunije razumijevanje uključenosti i participiranja svih
zvaničnih i nezvaničnih aktera procesa kreiranja javnih politika, neop-
hodno je sagledati i njihove međusobne odnose i veze koje svakako
nastaju i javljaju se u policy-procesu. Jer, policy-proces denitivno nije
homogen proces glede aktera. Naprotiv, predstavlja jedan heterogen
participacijski proces najrazličitijih aktera, unutar koga se ostvaruju ra-
zličiti oblici i vrste interakcija uključenih aktera.
Imajući u vidu navedene interakcije, neophodno je spoznati i raz-
motriti vrste i oblike profesionalnih i političkih veza i odnosa koje se
uspostavljaju u okviru policy-procesa. Prema Ivanu Grdešiću, slika po-
licy-procesa najčešće ima četiri izgleda. To su strukturne veze koje se
identiciraju u građanskim demokracijama, a one su:216
1. “Željezni trokut“ je slika razvijena u SAD šezdesetih godina
prošlog stoljeća kojom se pokušalo prikazati odlučivački proces
segmentiran u različita područja. Odluke i policy različitih sadr-
žaja promatralo se kao trokut subjekata koji zatvaraju: a) intere-
sne grupe, b) nadležni državni organi i institucije i c) nadležna
parlamentarna radna tijela. Ulazak u taj trokut moći je izuzetno
težak i zatvoren. Odnosi su bili neformalni i izrazito interesno
određeni.
2. “Problemske mreže“. Posljednjih dvadesetak godina prošlog
stoljeća odnosi glavnih aktera i način njihova djelovanja u po-
litičkom sistemu SAD promatraju se kao manje rigidni i zatvo-
reni. Segmentacija se zamjenjuje fragmentacijom, broj partnera
i aktera je neograničen i nekontroliran, bez autoritativnog odlu-
čivačkog mjesta. Hju Hekla (Hugh Heclo), glavni autor takve
interpretacije, smatra da se u američkom političkom sistemu po-
sljednjih godina za najveći broj političkih inicijativa ne mogu
jasno identicirati glavni akteri.
216 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 78-79.
138

3. Korporativizam. Riječ je o poznatom i istraživanom fenomenu
političkih i ekonomskih veza u kojemu je naglašena središnja
ovlast nad odlučivanjem u najistaknutijim i najsnažnijim institu-
cijama. Policy se odvija u stabilnim odnosima i uvjetima, speci-
jalizacijom, kontrolom konikta od vrha, hijerarhijskim vezama
i sl.
4. Kabinetska vlada. Kao i u korporativističkom modelu, i u ovom
je riječ o kolektivnom i centraliziranom političkom usmjerava-
nju. Omogućen je ministarski sektorizam, ali mnogo manje nego
u prva dva tipa. Riječ je o poznatom klasičnom modelu parla-
mentarne vlade.
Međusobna povezanost aktera u procesu kreiranja javnih politika re-
zultira stvaranjem tzv. policy zajednice kreatora javne politike.217 Poli-
cy-zajednica se formira oko nekog specičnog policy-problema ili pita-
nja, a njena veličina (brojnost aktera) ovisi od kompleksnosti, veličine i
obuhvatnosti samog problema.
Ono što je zajedničko za sve policy-skupine i mreže jeste da „one
stvaraju mogućnosti za učešće u procesu kreiranja javnih politika tamo
gdje takvim mogućnostima nema pristupa.“218 Ta mogućnost se javlja
kod: kreiranja i iskorištavanja događaja u fokusu (iznenadni događaj
koji može generirati pozornost javnosti za probleme ili pitanja) i kod
mobilizacije javnosti (veliki socijalni pokreti).
Ipak, i pored zajedničke usmjerenosti i saradnje, policy-akteri se me-
đusobno pojedinačno razlikuju po brojnim osobinama. Tako su neki ak-
teri „značajniji u oblikovanju izbora rješenja, a drugi u stvaranju same
agende. U tom drugom procesu možemo razlikovati one koji djeluju na
217 „Zajednica kreatora javne politike (public policy community). Zajednica razli-
čitih aktera koji su zainteresovani za rješavanje određenog problema javne politike i
koji učestvuju u procesu kreiranja javne politike “ (Priručnik za analizu javnih poli-
tika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou. Goražde: ALDI –
Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str. 6).
218 Ibid, str. 55.
139

neformalnoj, sustavnoj, javnoj agendi od onih koji kreiraju odlučivač-
ku, vladinu, formalnu.“219
Svakako da, i u povezanom (zajedničkom) kreiranju javne politi-
ke, određeni policy-akteri više iskazuju i imaju viši utjecaj od drugih
u svim ili pojedinim fazama policy-procesa. Ključni akteri utječu više
na samu agendu, dok manje utjecajni akteri više su uključeni u faze
kreiranja i izbora alternativa (rješenja). Ključno je ipak kako svi akteri
ostvaruju istodoban utjecaj u procesu kreiranja javne politike, što je od
velikog i krucijalnog značaja za policy-proces.
219 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 79.
140

5. TEHNIKE I ALATI U PROCESU KREIRANJA
JAVNIH POLITIKA
5.1. Osnovne karakteristike prijedloga za javnu politiku
Činjenica je kako proces stvaranja javnih politika i njihova imple-
mentiranja u praksi, zahtijeva sposobnosti i vještine razumijevanja
pitanja i problema, te temeljem toga, deniranja optimalnih rješenja
identiciranog problema. Ta optimalna rješenja identiciranog proble-
ma (problema koji tangira određenu društvenu zajednicu) prezentiraju
se u formi policy-dokumenta ili policy-prijedloga (prijedloga za javnu
politiku).220
U tom kontekstu, prijedlog za javnu politiku predstavlja i podrazu-
mijeva ključni instrument i mehanizam za donošenje relevantnih odlu-
ka u okviru policy-procesa.
Općenito promatrano, policy-prijedlog treba naglasiti dva opća ele-
menta:221
1. Policy-prijedlog kao sredstvo odlučivanja, i
2. Policy-prijedlog kao praktičan, a ne akademski dokument.
Policy-prijedlog kao sredstvo za donošenje odluka (sredstvo odlu-
čivanja) uvijek je usmjeren na detektirani društveni problem i uteme-
ljen je na određenom sistemu vrijednosti. Osnovni mu je cilj „osigurati
sveobuhvatnu i uvjerljivu argumentaciju kojom se obrazlažu preporuke
220 „Policy dokument / Prijedlog za javnu politiku (policy paper/policy proposal).
Dokument u kojem se analizira određeni praktičnopolitički problem/pitanje, razma-
traju raspoložive opcije i na osnovu evaluacije vjerovatnih posljedica različitih opcija
predlaže najbolje rješenje. Obično ima formu studije ili analize javne politike“ (Pri-
ručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom
nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007, str. 5).
221 Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelotvornih prijedloga za javne po-
litike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje i Jugoistočne Europe. Zagreb:
DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni razvoj, str. 27-28.
141

iznijete u samom policy prijedlogu, da bi na taj način, djelujući kao
sredstvo odlučivanja, utjecao na ciljnu politiku.“222
S druge strane, policy-prijedlog ne predstavlja nikakav strogo aka-
demski dokument, već praktičnu studiju koja nudi pragmatične prijed-
loge i argumente za rješavanje konkretnih problema. Kao takav, nudi
praktične preporuke koje se mogu i trebaju primjeniti u pristupu rje-
šenja problema. Također, od ostalih akademskih tekstova se razlikuje
i po tome što se u svojoj suštini temelji na vrijednosnim premisama i
argumentacijama (argumentima), a ne na isključivoj objektivnosti.
Policy-prijedlog svojim sadržajem (prijedlozima, preporukama) tre-
ba akterima procesa stvaranja javnih politika ponuditi konkretna prak-
tična rješenja detektiranih problema. Znači, za policy-prijedlog kao do-
kument ili studiju, ključno je identiciranje i praktično razumijevanje
međuodnosa problem-rješenje.
Evidentno je da je policy-prijedlog, temeljem navedenih osnovnih
karakteristika, glavno komunikacijsko sredstvo koje stoji na raspola-
ganju policy-stručnjacima kako bi s vlastitim rezultatima istraživanja
konkretnih javnih politika upoznali policy-zajednicu. Dakle, policy-pri-
jedlog je taj instrument i sredstvo koje osigurava vezu između poli-
cy-stručnjaka i policy-zajednice.
U teoriji i praksi javnih politika iskristalizirale su se dvije vrste poli-
cy-prijedloga, i to: policy-studije i policy-analize. I u jednim i u drugim
postoje značajne razlike policy-prijedloga. Ključno je to što su kod po-
licy-studija u fokusu stručnjaci za posebne javne politike, dok su kod
policy-analize u fokusu donositelji odluka. Niz je još drugih razlika.
U sljedećoj tabeli predstavljene su razlike između policy-prijedloga u
okviru policy-studija i policy-analize:
222 Ibid, str. 27.
142

PODRUČJE
RAZLIKE VRSTA POLICY-PRIJEDLOGA
Policy-studija Policy-analiza
Ciljna skupina Drugi stručnjaci za pojedine
politike Donositelji odluka
Usmjerenost Na problem: opće preporuke i
podaci o policy-problemima Na klijenta: oblikovanje
posebnih politika koje treba
provesti u određenom slučaju
Metodologija Može uključivati značajnu
količinu temeljnih istraživanja Rijetko sadrži temeljna
istraživanja
Ideje/Jezik koji se
koristi Može biti u potpunosti jezik
struke (discipline)/tehnički
jezik
Mora biti vrlo jasan i
jednostavan
Duljina Do 20.000 riječi U pravilu nije duži od 5.000
riječi
Tabela 10. Razlike između policy-prijedloga u okviru policy-studija i
policy-analize
(Izvor: Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelotvornih prijedloga za javne
politike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje i Jugoistočne Europe.
Zagreb: DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni razvoj, str. 29)
Ono što je osobito važno i za jedan i za drugi oblik policy-prijedloga
jeste to da oba trebaju biti onoliko sadržajni i dugački koliko su u mo-
gućnosti ponuditi djelotvornu i izvedivu argumentaciju. Sve ove osobi-
ne je neophodno poznavati prilikom pisanja policy-prijedloga.
5.2. Kako napisati prijedlog javne politike?
Osobito značajno i važno za svakog policy-stručnjaka i policy-ana-
litičara jeste pitanje vezano za to kako i na koji način napisati poli-
cy-prijedlog (prijedlog za javnu politiku). Ovo pitanje dobiva sve više
na značaju, kako zbog same kompleksnosti i raznolikosti problema u
savremenim uvjetima, tako i zbog raznolike publike prema kojoj se po-
licy-prijedlozi usmjeravaju.
143

U tom kontekstu, neophodno je da policy-stručnjaci koji pripremaju
i pišu policy-prijedloge raspolažu relevantnim sposobnostima, vješti-
nama, kompetencijama i znanjima koja će im pomoći da što bolje i
ekasnije strukturiraju i napišu policy-prijedlog.
Dosadašnjih znanstvena istraživanja u okviru policy znanosti, polu-
čila su jedan opći okvir (opća struktura) koja je zajednička za sve poli-
cy-prijedloge, u prvom redu policy-studije kao najzastupljenijeg oblika
policy-prijedloga.
Strukturu policy-prijedloga čini sljedeće:223
Važno je napomenuti kako su ipak prisutne određene manje razlike u
strukturi policy-prijedloga, tako da prethodno navedeni model strukture
služi, prije svega, kao vodič za pisanje što boljih policy-prijedloga.
223 Ibid, str. 31.
144

U tom kontekstu, većina policy-stručnjaka preporučuju kako je, prije
samog pisanja teksta, korisno pripremiti kratku skicu policy-prijedloga.
To skiciranje omogućava „da se odlučite za to koja je ključna poruka
prijedloga i koji je pristup najdjelotvorniji u njegovu oblikovanju, kako
biste na uvjerljiv način prenijeli poruku.“224 Bitni pojmovi skiciranja
teksta su: poruka i pristup. Skice su osobito značajne kod uključenosti
više aktera, odnosno kod grupnog rada na samom prijedlogu. Savršeno
su sredstvo za prelazak iz faze istraživanja, obrade i analize u fazu sa-
mog pisanja teksta policy-prijedloga.
Prvi dio policy-prijedloga je naslov policy-prijedloga. Naslov treba
mnogo govoriti, ali ne i sve kazati. Stoga je izuzetno važno znati kori-
stiti termine, tako da naslovi budu što upečatljiviji, djelotvorniji, zani-
mljiviji, jasniji i svakako što sažetiji. To nije nimalo jednostavan, već
dosta zahtjevan zadatak za svakog policy-stručnjaka.
Djelotvoran naslov treba biti:225
- opisan, tj. određivati temu i problem o kojem se govori u doku-
mentu;
- što razumljiviji;
- što sažetiji i jezgrovitiji;
- zanimljiv čitateljima.
Ispunjavanje navedenih zadaća predstavlja okosnicu ozbiljnog pri-
stupa u deniranju naslova policy-prijedloga. Realno je očekivati veći
utrošak razumnog vremena za taj posao. Osobito zbog činjenice da se
radi o subjektivnoj odluci policy-stručnjaka.
Rezultati analize više primjera policy-naslova pokazuju nekoliko za-
nimljivih i bitnih značajki svih tih naslova, a one su sljedeće:226
224 Ibid, str. 32
225 Ibid, str. 33.
226 Ibid, str. 34-35.
145

- većina naslova nisu cjelovite rečenice;
- ključne riječi često su ugrađene u naslov;
- pojedini autori dijele naslove na dva dijela upotrebom dvotačke;
- pojedini autori u naslovu navode najznačajnija otkrića do kojih
su došli;
- ako se piše na engleskom jeziku, sve se riječi pišu velikim po-
četnim slovom, osim veznika (npr. but), prijedloga (npr. from) i
zamjenica (npr. our).
Nakon početnog određenje naslova policy-prijedloga, prelazi se na
oblikovanje (konstruiranje) sadržaja prijedloga. On predstavlja kostur
(pregled) strukture samog policy-prijedloga, a sastoji se od značajnog
broja naslova i podnaslova koji se numerički (brojčano) označavaju.
Glavne osobine sadržaja policy-prijedloga su:227
- igra ulogu vodiča, vodeći čitatelja kroz cjelinu dokumenta;
- olakšava različite pristupe čitanju;
- sistem numeracije koji služi za razlikovanje odjeljaka i pododje-
ljaka;
- funkcija uvučenog reda u označavanju pododjeljaka.
Nakon navođenja strukture sadržaja policy-prijedloga, uobičajeno je
sačiniti popise podataka iznesenih u policy-prijedlogu i to: popis tabela,
popis slika, popis grakona i slično.
Pošto se postavi sadržaj policy-prijedloga, sljedeća aktivnost je na-
vođenje kratkog sadržaja ili operativnog sažetka (ili samo sažetka).
Kratak sadržaj daje kratki pregled policy-prijedloga, dok se u opera-
tivnom sažetku ili samo sažetku prezentira detaljan (širok, velik) opis
cjelokupnog policy-prijedloga.
227 Ibid, str. 36-38.
146

Kratki sadržaj/Operativni sažetak sadrži sljedeće:228
- Svrhu policy-prijedloga
- Deniciju i opis policy-problema
- Evaluaciju policy-rješenja
- Zaključak i preporuke.
Ovaj dio je od izuzetnog značaja, s obzirom da daje kratki ili nešto
širi (detaljniji) pregled i opis svega onoga što sadrži cjelokupni tekst po-
licy-prijedloga. Ovo je osobito važno za one subjekte koji nemaju puno
vremena na raspolaganju da čitaju cijelokupni tekst policy-prijedloga
ili za one koji se žele upoznati samo s osnovnim stvarima u prijedlogu.
Uvod u policy-prijedlogu, najjednostavnije rečeno, predstavlja ula-
zna vrata u policy-prijedlog. Uvodom se, ustvari, otvara policy-prijed-
log i ujedno određuje glavnina sadržaja policy-prijedloga. Uvodom se
čitatelj priprema (uvodi) u širi tekst i kontekst policy-prijedloga.
U uvodu policy-prijedloga je standardizirano navođenje sljedećeg:229
- konteksta policy-problema;
- denicija policy-problema;
- očitovanja o namjeni;
- metodologije studije i njezina ograničenja;
- karti dokumenata.
Nakon uvodnog dijela, slijedi deskripcija (opis) problema koji se
rezultatima i preporukama policy-prijedloga nastoji rješiti. Kod opisa
problema, odlučne su sljedeće činjenice:230
228 Ibid, str. 44.
229 Ibid, str. 47.
230 Ibid, str. 51.
147

- opis problema identicira, denira i razrađuje vrstu problema
kojim se policy-prijedlog bavi;
- opis problema treba uvjeriti čitatelja da problem kojim se poli-
cy-prijedlog bavi zahtijeva djelovanje vlasti;
- opis problema trebao bi se usredotočiti na smještanje problema u
njegov vlastiti, a ne u općenit kontekst;
- opis problema treba izgraditi okvir unutar kojega će se argumen-
tirati policy opcije.
U ovom dijelu, neophodno je identiciranje i spoznavanje, kako po-
zadine (prošlosti) problema o kojem je riječ, tako i njegove sadašnje
pozicije (aktualnog policy konteksta).
Policy-opcije predstavljaju narednu fazu u strukturi policy-prijedlo-
ga. U tom dijelu se raspravlja o mogućim i poželjnim načinima rješa-
vanja konkretiziranog problema javne politike. Ovaj dio policy-prijed-
loga:231
- daje regled mogućih policy rješenja, evaluira ih i uspoređuje;
- pruža uvjerljive argumente u korist policy rješenja kojemu autor
daje prednost;
- izvještava o donesenoj odluci;
- gradi jasnu i koherentnu vezu s dijelom policy prijedloga u ko-
jem se prikazuju zaključak i preporuke.
Ponuđene policy opcije (konstrukcija policy opcija) sastoje se od
okvira analize i evaluacije ponuđenih policy rješenja.
Zaključak i preporuke predstavljaju posljednji od glavnih (ključnih)
dijelova policy-prijedloga. U njima se sintetiziraju svi rezultati istra-
živanja i prezentira plan i aktivnosti konkretne djelatnosti i aktivnosti
231 Ibid, str. 67.
148

koje se predlažu u policy-prijedlogu za rješenje problema. Tri struktur-
ne značajke koje se često uključuju u zaključak i preporuke su:232
- sinteza najvažnijih nalaza istraživanja;
- skup policy preporuka
- završne napomene.
Nakon zaključaka i preporuka dolaze dodaci. U njima se prezentiraju
neki posebni specični podaci, a koji nisu prethodno navedeni u tekstu
policy-prijedloga. Služe da dodatno potkrijepe i ojačaju nalaze istraži-
vanja i preporuka policy-prijedloga, kao i da dopune glavne podatke.
Bibliograja služi kao dio u kome se navodi popis korištenih izvora,
tj. relevantne znanstvene i stručne literature korištene prilikom pisa-
nja policy-prijedloga. Taj popis omogućava čitateljima uvid u kontekst
aktualnosti napisanog policy-prijedloga, njegovu znanstvenu utemelje-
nost, kao i istraživačku sposobnost samog policy-stručnjaka za konsul-
tiranje široke teorijske osnove (izvora).
Na kraju policy-prijedloga stavljaju se moguće dodatne bilješke.
Negdje se te bilješke navode u fusnotama, ali u većini slučajeva u poli-
cy-prijedlozima one se navode na kraju. One pružaju dodatne informa-
cije i objašnjenja korištenih pojmova i termina, te upućuju čitatelje na
dodatnu (širu) literaturu, ukoliko žele detaljnije i podrobnije analizirati
date stvari.
Nakon što se, prema navedenoj strukturi, napiše policy-prijedlog,
potrebno ga je publicirati i objaviti, kako bi se mogla staviti na uvid i
raspolaganje svim zainteresiranim akterima (užoj, ali i široj društvenoj
javnosti).
232 Ibid, str. 82.
149

5.3. Kako publicirati prijedlog javne politike?
Završna aktivnost kod pisanja policy-prijedloga je aktivnost vezana
za publiciranje (objavljivanje) policy-prijedloga, kako bi se mogao uru-
čiti naručitelju ili učiniti dostupnim široj i užoj društvenoj zajednici i
zainteresiranim akterima. Svakako da samo publiciranje (objavljivanje)
policy-prijedloga zahtjeva prethodnu uključenost niza aktera, koji će ga
jezički, stilski i tehnički pripremiti za konačno objavljivanje u tvrdoj
(hard) kopiji ili u nekom od elektroničkih formata. Ukoliko eventualno
policy-prijedlog ostane neobjavljen, u tom slučaju on ne može ispuniti
svoju funkciju i zadaću. U tom slučaju nema mogućnosti da njegove
preporuke i prijedlozi dožive konkretizaciju u društvenoj i političkoj
praksi.
Također, veoma je značajno i važno kod objavljivanja policy-prijed-
loga osigurati respektabilnog i sposobnog izdavača. Taj izdavač mora
biti armiran u poslu kojim se bavi, te dostupan javnosti. Dakle, veoma
je značajna uspostava ekasnog odnosa između autora policy-prijedlo-
ga i njegovog izdavača. U tom kontekstu, od autora policy-prijedloga
se očekuje da ga uskladi ili da saglasnost za usklađivanje samog teksta
sa formom i standardima izdavača. Svaki izdavač ima vlastite forme,
stil i standarde ispod kojih neće prihvatiti objavljivanje bilo kojeg ru-
kopisa, uključujući i policy-prijedlog. Općenito promatrano, smjernice
izdavača se odnose, prije svega, na „očekivanu strukturu, stil, duljinu,
oblikovanje, standard citiranja, autorska prava i teme kojima se trebaju
baviit policy studije, kao i na postupak uređivanja i revizije.“233 Autor
treba uvažiti navedene standarde izdavača, te obezbjediti da se izdava-
ču preda najbolja moguća verzija policy-prijedloga. Stoga je posebno
značajno da autor policy-prijedloga, prije no što preda rukopis izdava-
ču, po potrebi više puta, pregleda tekst policy-prijedloga, osobito stil,
jasnoću, koherentnost, sažetost, jezik...
Brojni autori policy-prijedloga koriste još jedan oblik vlastite revi-
zije, na način da tekst policy-prijedloga daju trećim osobama, najčešće
233 Ibid, str. 93.
150

svojim bližim saradnicima. Njihova je zadaća, neposredno prije preda-
je teksta izdavaču, još jednom detaljno pročitati i pregledati konačnu
verziju i eventualno načiniti korekcije. Sve navedeno spada u načine i
oblike revizije teksta policy-prijedloga, prije njegove predaje izdavaču.
Nakon što se urade sve navedene revizije, rukopis policy-prijedlo-
ga se zvanično predaje izdavaču na daljnje postupanje. I u tom dijelu,
izdavači imaju vlastite procedure i metode, pa tako često daju svoje ro-
kove za predaju, zahtijevaju oblik predaje (osobno, običnom ili prepo-
ručenom poštom, elektroničkom poštom), zahtijevaju broj primjeraka,
formu...
Ukoliko izdavač prihvati rukopis policy-prijedloga, slijedi faza
uređivanja i lektoriranja. Uređivanje podrazumijeva „proces suradnje
i pregovaranja kojem je cilj da zadovolji autora i izdavača.“234 Posao
urednika je osigurati, kroz proces saradnje i pregovaranja, što bolji ru-
kopis policy-prijedloga i dati konačnu saglasnost (odluku) za objavlji-
vanje. Ukoliko policy-prijedlog ne dobije pozitivno mišljenje urednika,
autor policy-prijedloga može tražiti pismeno ili usmeno izjašnjenje i
objašnjenje urednika zbog kojih je razloga policy-prijedlog odbijen.
U slučaju kada urednik eventualno da prijedloge s ciljem poboljša-
nja i dorade policy-prijedloga, posebno je važno ostvariti konstruktivnu
saradnju između njega i autora policy-prijedloga. Pozitivna saradnja će
omogućiti racionalan i argumentiran dijalog. Temeljem takvog dijaloga
može se obezbjediti zadovoljenje interesa i ciljeva i autora i urednika
policy-prijedloga.
234 Ibid, str. 100.
151

6. MODELI PROMJENE JAVNE POLITIKE
Činjenica je kako se s protekom vremena, politike mijenjaju. Kako
naglašava Frensis Kastels (Francis G. Castels) „područja javnih poli-
tika variraju i reperkusije promjene politika potencijalno su velike.“235
Da bi se što bolje, jednostavnije i lakše razumio proces kreiranja jav-
nih politika, u okviru policy znanosti razvijeni su različiti konceptualni
modeli.236 Ti konceptualni modeli razvijeni su kako bi se identicirali i
predstavili događaji i akteri koji utječu i učestvuju u kreiranju različitih
javnih politika. Modeli ujedno služe za razumijevanje različitih pristu-
pa koji se odnose na pitanja promjena javnih politika.
U skladu s navedenim, u policy znanosti razvijeni su sljedeći modeli
promjena javne politike:237
- komprehenzivna ekonomska racionalnost;
- racionalnost “drugo najbolje“;
- razdvojeni inkrementalizam;
- ograničena racionalnost;
- mješovito skeniranje (pretraživanje);
- erotetička racionalnost;
- kritička konvergencija;
- isprekidani ekvilibrij (ravnoteža).
235 Castels, G. Francis (1998). Komparativne javne politike. Zagreb: Masmedia,
str. 14.
236 „Model: teorijsko predstavljanje empirijskih podataka čiji je cilj unapređenje
razumevanja isticanjem značajnih veza i odnosa“ (Heywood, Andrew (2004). Politi-
ka. Beograd: Clio, str. 42).
237 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 14-19.
152

Prvi model promjene javne politike, model komprehenzivna238 eko-
nomska racionalnost, svoje izvorište ima u ekonomskim normama i na-
čelima. Naime, prema ekonomskim načelima, svaki čovjek (svaka oso-
ba) je racionalni ekonomski akter koji teži postići visoku ekasnost i
donositi odluke koje utječu na povećanje dobiti, uz smanjenje troškova.
Svaka odluka, bilo da djeluje pojedinačno ili u okviru kolektiva, prema
tom načelu, podrazumijeva motiviranost za poduzimanjem aktivnosti
koje teže ekasnom korištenju raspoloživih resursa. Ključno načelo
ovog modela jeste „da što je veća neto ekasnost alternative koja je
odabrana iz komprehenzivnog seta potencijalnih rješenja veće su šanse
da će ona biti izabrana kao osnova za policy akciju i promjenu.“239 U
skladu s tim, policy promjena nastaje kada pojedinačni ili kolektivni
donosilac odluke:240
- identicira policy problem za koji postoji dovoljan konsenzus
među relevantnim stakeholderima da donosilac odluke može
djelovati u njihovo ime;
- specicira i rangira dosljedno ciljeve i podciljeve čije ostvariva-
nje će činiti rješavanje problema;
- identicira policy alternative koje mogu dati najbolji doprinos
ostvarivanju svakog cilja i podcilja;
- predviđa posljedice koje će rezultirati iz izbora svake alternative;
- uspoređuje ove posljedice u terminima njihovih posljedica za
ostvarivanje svakog cilja i podcilja;
238 „Komprehenzibilan (lat. comprehensibilis) pojmljiv, shvatljiv, razumljiv;
Komprehenzija (lat. comprehensio) shvatljivost, moć shvaćanja, sposobnost shva-
ćanja, razumijevanja; shvaćanje, razumijevanje; Komprehenzivan (lat. comprehen-
sivus) obuhvatan, koji obuhvaća; shvatljiv, koji shvaća, koji razumije“ (Anić, Šime i
sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb:
Sani-Plus, str. 716).
239 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 14.
240 Ibid, str. 15.
153

- bira alternativu(e) koje maksimiziraju ostvarivanje ciljeva i po-
dciljeva;
- pravi promjene u procesu kreiranja javnih politika djelovanjem
na izbor.
Model promjene javne politike pod nazivom racionalnost “drugo
najbolje“, nastao je kao rezultat kritike ekonomskog modela racional-
nosti. Ta kritika je poznata i pod nazivom Arrowljeva teorema nemo-
gućnosti (Kenet Erou (Kenneth Arrow)).241 Suština ove teoreme nalazi
se u činjenici da se njome pokazuje kako je nemoguće da donosioci
odluka u demokratskom sistemu i društvu mogu ispuniti zahtjeve mo-
dela ekonomske racionalnosti. Naime, nemoguće je svesti na zajednički
nazivnik sve individualne racionalne izbore, te većinskim glasanjem
donijeti najbolje izbore za sve. Dakle, nemoguće je glasanjem pravilom
većine donijeti kolektivne odluke koje će zadovoljiti sve interese čla-
nova društvene zajednice. Kenet Erou (Kenneth Arrow) je, kroz svoje
analize, uspio dokazati kako „nema sistema glasovanja koji bi zado-
voljio svojstva: jednoglasnosti, tranzitivnosti, nezavisnosti irelevantnih
alternativa i bez diktatora...“242 Da bi se obezbjedio bilo kakav konsen-
zus, pribjegava se delegiranju kolektivnog izbora na više donosilaca
odluka ili alternativno se mogu uvesti neke druge alternative. Stoga se
ovaj model promjene javne politike naziva i modelom druge najbolje
odluke.
Model razdvojenog inkrementalizma243 (povećanje, porast, prirast)
temelji se na stanovištu kako policy izbori rijetko odgovaraju modelu
241 Arrow, J. Kenneth (1963). Social Choice and Individual Values. New York:
John Wiley.
„Arrowljev poučak nemogućnosti (Arrow’s impossibility theorem) matematički
rezultat koji pokazuje da, pod određenim uvjetima, ne postoji način da se pojedinač-
ne preferencije slože u valjani skup društvenih preferencija“ (Mankiw, N. Gregory
(2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 829).
242 „Arrowljev teorem nemogućnosti je duboko uznemiravajući rezultat. On ne
govori da bismo trebali napustiti demokraciju kao oblik odlučivanja. Ali kaže da bez
obzira koju shemu glasovanja društvo primjeni za zbrajanje preferencija svojih člano-
va, ista neće potpuno vjerno odražavati društveni izbor“ (Ibid, str. 486-487).
243 „Inkrementalizam: teorija prema kojoj se odluke ne donose na osnovu ja-
snih ciljeva, već na osnovu malih prilagođavanja koja nameću promenjeni uslovi“
(Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio, str. 740).
154

ekonomske racionalnosti. Fundamentalno načelo modela razdvojenog
inkrementalizma glasi: „policy promjene nastaju na margini sa sta-
tusom quo tako da je ponašanje u vremenu t marginalno različito od
ponašanja u vremenu t+1.“244
U skladu s navedenim modelom, promjena javne politike nastaje u
situacijama kada donosioci odluka:245
- razmatraju samo one alternative koje se razlikuju inkrementalno
(npr. po malim iznosima) od statusa quo – alternative koje se ra-
zlikuju po velikim iznosima nemaju puno izgleda da rezultiraju
uspješnom policy promjenom;
- ograničavaju broj posljedica predviđenih za svaku alternativu;
- čine međusobna prilagođavanja u ciljevima i podciljevima s jed-
ne strane, i među policy alternativama s druge strane;
- kontinualno reformuliraju probleme i alternative tokom dobija-
nja novih informacija;
- analiziraju i evaluiraju alternative sekvencijalno tako da se izbori
kontinualno dopunjavaju tokom vremena;
- kontinualno otklanjaju postojeće probleme radije nego da poku-
šavaju rješavati probleme u potpunosti odjednom;
- dijele odgovornosti za analizu i evaluaciju sa mnogim grupama
u društvu, tako da je proces izbora fragmentiran ili razdvojen;
- poduzimaju inkrementalne i dopunske policy promjene djelujući
na takve izbore.
244 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 16.
245 Ibid, str. 16.
155

Model ograničene racionalnosti spada u jedan od prvih razvijenih
modela racionalnog odlučivanja. Najzaslužniji za njegovu pojavu i ar-
miranje je Herbert Simon (Herbert Simon), autor knjige “Administrati-
ve Behaviour“246, objavljene 1945. godine. Navedeni autor odlučivanje
denira kao „izbor između mogućnosti koje moraju biti usuglašene s
ranije postavljenim ciljevima organizacije.... Od više mogućnosti za
postizanje cilja odlučitelj mora izabrati onu kojom će najvjerovatnije
postići zadani cilj. Izbor se temelji na sveobuhvatnoj analizi mogućih
rješenja i njihovih posljedica.“247
Usljed promjena u samim ciljevima od strane odlučitelja (reinter-
pretiranje tokom same realizacije), kao razdvajanja ciljeva i sredstava
odlučivanja, nastaju teškoće u postizanju idealnog racionalnog odluči-
vanja. Razvodnjavanje i rascjep između idealnog modela odlučivanja i
konkretnih (stvarnih) procesa odlučivanja u društvu, autor prevazilazi
svojom koncepcijom ili modelom “ograničene racionalnosti“. Prema
modelu ograničene racionalnosti, fokus analize se ograničava samo na
one postupke i one odluke koje donose predvidivu i prihvatljivu korist
(dobit), tj. zadovoljavajuću dobit (ne i maksimalnu). Sve ostale analize
se marginaliziraju, kako ne bi narušile odlučivački sistem i proces.
Model mješovitog skeniranja (eng. mixed-scanning) razvio je već
pominjani znanstvenik Amitai Etzioni (Amitai Etzioni). Polazno načelo
ovog modela promjene javne politike jeste: „policy promjena nastaje
kada su problemi izbora prilagođeni prirodi problema sa kojim se suo-
čavaju dizajneri javnih politika. Zbog toga što ono što je racionalno u
jednom kontekstu ne mora biti u drugom, mješovito skeniranje selek-
tivno kombinuje elemente komprehenzivne racionalnosti i razdvojenog
inkrementalizma.“248
246 Simon, Herbert (1945). Administrative Behaviour. Glencoe: Free Press.
247 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 30.
248 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 17.
156

Erotetička249 racionalnost je model promjene javne politike koji se
odnosi, prije svega, na proces i proceduru postavljanja pitanja i davanja
odgovora, tj. jedan pita, a drugi odgovara. Ona je značajna, s obzirom
na činjenicu da policy analitičari veoma često izbjegavaju postavljati
pitanja o nekim stvarima o kojima nemaju zavidno ili nikakvo znanje,
što može uveliko narušiti porces stvaranja javne politike. Dakle, da bi
se ušlo u erotetički proces, neophodno je najprije priznati neznanje o
određenoj stvari. U tom kontekstu, erotetička racionalnost je „usko po-
vezana sa problemom strukturiranja kao centralnim sistemom upravlja-
nja analize javnih politika.“250
Kritička konvergencija251 je još jedan od modela promjene javne po-
litike. Naime, sam proces kreiranja javne politike podrazumijeva više
različitih utjecaja, podprocesa, dinamičnih aktivnosti, različitih struja-
nja, koje ovaj proces čine dosta kompleksnim i složenim. Da bi se mo-
glo razumijeti u potpunosti taj proces i jednostavnije mu se približiti,
neophodno je, na određeni način, omogućiti konvergiranje (uzajamno
približavanje) svih tih različitih djelovanja. Takvo konvergiranje razli-
čitih djelovanja omogućava i da se lakše vode svi procesi, u skladu s
prethodno postavljenim ciljevima i zadacima.
Kada se radi o procesu kreiranja javnih politika „pojedinci i grupe
djeluju međusobno tokom vremena da bi postavili agende i formuli-
rali javne politike. Njihov uspjeh, međutim, zavisi od sposobnosti da
se prepoznaju kritički momenti (‘policy prozori’) kada tri vrste struja
249 „Erotematika (grč. erotao pitam) vještina postavljanja pitanja; Erotematski
(grč. erotematikos u obliku pitanja, erotema pitanje) nastavna metoda u kojoj jedan
pita, a drugi odgovara, kako je, primjerice, radio Sokrat; supr. Akroamatski“ (Anić,
Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze.
Zagreb: Sani-Plus, str. 401).
250 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 18.
251 „Konvergencija (lat. convergentia) geom., z. uzajamno približavanje; stjeca-
nje; pren. stremljenje (ili: težnja) istom cilju, slaganje; konvergirati (lat. convergere)
približavati se uzajamno, stjecati se (u istoj točki); pren. stremiti (ili: težiti istom cilju;
prid. Konvergentan“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđe-
nice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 741).
157

– problema, javnih politika i politike – konvergiraju. Fundamentalno
načelo modela kritičke konvergencije jeste da policy promjena nasta-
je u ovim kritičnim momentima. Najvjerovatnije, prepoznavanje ovih
momenata konvergencije je dio zadatka analitičara javne politike.“252
Na kraju, tu je i model promjene javne politike u policy znanosti po-
znat pod nazivom model isprekidanog ekvilibrija253. Jedan od nedosta-
taka svih prethodno navedenih modela promjene javne politike jeste taj
što nedovoljno ili nikako ne analiziraju ključna odstupanja od glavnog
obrasca promjene predviđenje modelom razvojnog inkrementalizma
(policy promjene nastaju na marginama statusa quo). Poseban fokus
ovog modela jeste na važnost utjecaja vanjskih činilaca i obrazaca na
efekat policy promjene, poput recesija, depresija, kriza i slično.
Model isprekidanog ekvilibrijuma „povezuje proces policy promje-
ne sa biološkom evolucijom. Masa javnih politika je relativno stabilna
i mijenjaju se inkrementalno tokom dugog vremenskog perioda. Po-
stoji dinamičan ekvilibrijum među konkurentnim javnim politikama,
više kao proces uzajamnog prilagođavanja... Periodično, pojavljuju se u
javnoj politici promjene kao posljedica novih političkih imidža, koji su
proizvod ‘policy zemljotresa’ i drugih vanjskih šokova. Fundamental-
no načelo model isprekidanog ekvilibrijuma jeste da su vanjski šokovi
potreban, ali ne i dovoljan uslov za veliku policy promjenu. Dovoljan
uslov je da se iznenada pojave novi politički imidži i razumijevanja
političkog svijeta kao odgovor na ove šokove. Međutim, kada se novi
politički imidži, uvjerenja i vrijednosti postepeno razviju tokom dugih
perioda vremena, onda proces nije ‘isprekidan’. To je najbolje opisano
kao neisprekidano policy učenje.“254
252 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 18.
253 „Ekvilibrij (lat. aequus, libra vaga) ravnoteža” (Anić, Šime i sur. (2002). Rječ-
nik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str.
363).
254 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 19.
158

1. Komparativne javne politike
Komparativne255 javne politike predstavljaju specičnu poddiscipli-
nu u okviru komparativne politike kao poddiscipline političke znano-
sti. Naime, komparativne politike predstavljaju, pored političke teori-
je i međunarodnih odnosa, jedno od tri glavna podpodručja političke
znanosti. Komparativna politika, kao podpodručje političke znanosti,
je „empirijska i vrijednosno neutralna. To je disciplina koja analizira
političke pojave onako kako se pojavljuju u ‘stvarnom svijetu’... Kom-
parativna politika bavi se interakcijama unutar političkih sustava.“256
Iako ima određeno povijesno utemeljenje, svoj najveći uspon, ar-
maciju i razvoj komparativna politika je imala polovinom 20-tog sto-
ljeća. Počev od tada, savremena izučavanja u okviru ove poddiscipline
političkih znanosti su proširila dijapazone i obuhvate. Tako je kompara-
tivna politika obuhvatila sve ono što obuhvata predmetno polje politike
u širem smislu: državu i naciju, političke režime i sisteme vladavine,
ustav i vlast, političku kulturu i političku participaciju, izborne sisteme
i birače, političke partije, interesne skupine i društvene pokrete, parla-
mente i vlade, vojsku, policiju i birokratiju, političku komunikaciju i
javno mnijenje, javne politike.257
Tako su jedan od predmeta istraživanja komparativne politike po-
stali i politički procesi, a u okviru kojih su i proces stvaranja javnih
politika, kao i „politički sadržaji (javne politike koje nastaju odlukama
političkog sistema).“258
Sva početna istraživanja, počev od 60-tih godina 20-tog stoljeća, od-
nosila su se na kompariranje rezultata (ishoda) javnih politika u okviru
255 „Komparacija (lat. comparatio) usporedba, uspoređenje, uspoređivanje; ret.
nečim na osnovi nekih zajedničkih osobina; gram. usporedba, stupnjevanje pridjeva
(Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i
fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 713).
256 Caramani, Daniele (ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 2-3.
257 Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: Clio.
258 Kasapović, Mirjana (2008). Problemi novije komparativne politike u Njemač-
koj, u „Politička misao“, Vol. XLV, br. 2, str. 133-151.
159

sličnih političkih struktura (političkih sistema). Tako je „najstariji rad
takve orijentacije uspoređivao američke savezne države, njihovo sta-
novništvo koje je prikazano u kvantitativnim usporedbama, a sve je to
bilo dio nastojanja da se podaci o potrošnji prikažu kao mjera javnih po-
litika: primjerice, koliko je potrošeno za obrazovanje, javno zdravstvo
ili sigurnost na cestama.“259
U razvoju poddiscipline komparativne javne politike (razmeđe iz-
među komparativne politike i analize javnih politika), osobito značajno
i važno mjesto zauzima knjiga trojice autora: Arnolda Hajdenhajmera
(Arnold Heidenheimer), Huga Hekla (Hugo Heclo) i Karolin Adams
(Carolyn T. Adams), pod naslovom “Komparativne javne politike: poli-
tika društvenog izbora u Americi, Europi i Japanu“, prvi put objavljena
1975. godine. U toj knjizi autori razmatraju i analiziraju osam različi-
tih javnih politika: „obrazovnu politiku, zdravstvenu politiku, politiku
stanovanja, ekonomsku politiku, politiku oporezivanja, politiku održa-
vanja dohodaka, politiku prostornog planiranja i politiku zaštite okoli-
ša.“260 Pobrojane politike razmotrene su i analizirane kroz međunarod-
ne usporedbe razvijenih zapadnih demokracija, držeći se pritom stalno
aktualnog pitanja: “kako, zašto i s kojim efektom različite vlade slijede
pojedine obrasce djelovanja ili nedjelovanja”.261
Da bi odgovorili na to pitanje, autori su razvili originalnu metodo-
logiju koja počiva na četiri vrste izbora u procesu ostvarivanja javnih
politika:262
259 Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 80.
260 Petak, Zdravko (2002). Komparativne javne politike: mogu li se uspoređivati
rezultati djelovanja vlada?, u „Politička misao“, Vol. XXXIX, br. 1, str. 51-62.
261 Heidenheimer, Arnold J./ Heclo, Hugh/ Teich Adams, Carolyn (ur.) (1975).
Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe, and
Japan. New York: St. Martin’s Press.
262 Petak, Zdravko (2002). Komparativne javne politike: mogu li se uspoređivati
rezultati djelovanja vlada?, u „Politička misao“, Vol. XXXIX, br. 1, str. 51-62, prema:
Heidenheimer, Arnold J./ Heclo, Hugh/ Teich Adams, Carolyn (ur.) (1990). Compa-
rative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan. 3
edition. New York: St. Martin’s Press.
160

- izboru opsega u procesu javnih politika: odnosi se na pitanje −
hoće li, i ako hoće, u kojoj mjeri, biti povučena granica odgo-
vornosti između javnog i privatnog sektora? U kojoj će se mjeri
nekoj politici priznati pravo javnosti, a u kojoj će mjeri ostati
pitanjem privatnog izbora;
- izboru instrumenata javnih politika: postavljanjem tog pitanja
određuju se razine vlasti koje će biti upotrijebljene za ostvarenje
ciljeva javnih politika. Unutar ove vrste izbora određuje se de
facto razina decentralizacije u nekoj zemlji. Hoće li školstvo ili
zdravstvo nancirati središnja ili regionalna vlast, ili možda obje
razine vlasti zajedno s lokalnom samoupravom;
- izboru raspodjele: izborom raspodjele određuje se visina tereta
koji će podnijeti pojedini akteri u procesu provođenja politika.
Hoće li javna dobra najvećim dijelom biti nancirana izravnim
oporezivanjem dohodaka ili oporezivanjem prometa dobara i
usluga. Za razliku od tržišta koje raspodjelu troškova i koristi
donosi putem “nevidljive ruke”, u političkom su procesu te odlu-
ke pitanje svjesne odluke i rezultat “vidljive ruke vlade”;
- izboru inovacija i ograničenja: kojim valja odgovoriti na pitanje:
na koji način nastaviti, prekinuti ili prilagoditi politike koje su u
procesu provedbe. Treba li nastaviti s “očvršćivanjem” postoje-
ćih pravila ili započeti eksperimentiranje s novim tehnikama?
Nakon objavljivanja navedene knjige, uslijedilo je objavljivanje niza
drugih znanstvenih radova u kojima su izneseni rezultati istraživanja
autora koji su se posebno bavili istraživanjima komparativnih javnih
politika.
U novije doba, jedna od najznačajnijih knjiga je knjiga austral-
skog politologa Frensisa Kastelsa (Francis G. Castels) pod naslovom
“Komparativne javne politike: primjeri poslijeratne preobrazbe“,
objavljena 1998. godine. U navedenoj knjizi, autor razmatra sljedeća
dominantna pitanja: smisao poslijeratnih javnih politika, ekonomiju
161

i društvo, institucije i ideologije, uzroke državnog intervencionizma,
državu blagostanja, državu i tržište rada, javne politike i osobnu sferu,
te obrasce poslijeratnih javnih politika. Radi se o razmatranju cjelo-
kupnog razdoblja od kraja Drugog svjetskog rata u razvoju razvijenih
savremenih kapitalističkih država (demokracija).
Usljed permanentnih promjena javnih politika, koje variraju s pro-
tekom vremena, u policy znanosti razvijeni su teorijski pristupi javnim
politikama koji ispituju „rezultate politika i njihov utjecaj na širokom
području: velike agregate rashoda i oporezivanja, rashode za različite
sastavnice države blagostanja, odrednice ishoda na tržištu rada te po-
dručja koja su se do danas rijetko pojavljivala u literaturi o kompara-
tivnim javnim politikama, kao što su stambeno vlasništvo, plodnost i
rastava braka.“263 Sve su to oblasti koje su obuhvaćene istraživanjima u
domenu komparativnih javnih politika, kao specične poddiscipline u
okviru znanosti o komparativnim politikama.
Prema Frensisu Kastelsu (Francis G. Castels), komparativni pristup
postaje interdisciplinaran pristup zbog tri očita razloga:264
- prvo, izrazito složeni procesi javnih politika najvjerovatnije ne-
maju jednu odrednicu. Stoga će odgovor na pitanje koja će od
mnogih razlika među zemljama imati utjecaja na rezultate politi-
ka vjerovatno biti “više njih“;
- drugo, nema apsolutno nikakva jamstva da će činitelji koji utje-
ču na politike biti vremenski nepromjenjivi.... stope participaci-
je žena u radnoj snazi i plodnosti bile su uzajamno povezane u
prvim poslijeratnim, ali ne i onim kasnijim desetljećima... ta se
promjena najbolje može razumjeti kao promjena odnosa izme-
đu posla i obitelji utemeljena na feminističkim idejama, zbog
čega su socijalne potpore zaposlenim majkama bile od središnje
važnosti za stope plodnosti potrebne za obnovu stanovništva u
263 Castels, G. Francis (1998). Komparativne javne politike. Zagreb: Masmedia,
str. 14.
264 Ibid, str. 14.
162

devedesetim godinama 20. stoljeća. U proučavanju odrednica
rezultata politika često je veoma važan kontekst;
- treće, nema apsolutno nikakva razloga za pretpostavku da će
različite vrste rezultata politika imati iste odrednice. Često se
pretpostavlja da je aspekt ideološke pristrasnosti, koji je vrlo
utjecajan u određivanju uloge države, pojava snažnih stranaka
političke ljevice, no, ... ima područja na kojima i desničarske
i demokršćanske stranke imaju važnu ulogu. Zato što zacijelo
ima odrednica politika, koje se vremenski mijenjaju i variraju od
jednog područja javnih politika do drugog, vrlo je moguće da će
pristup promjeni politika sa stajališta jedne discipline predvidjeti
velik dio akcije.
Da bi se shvatili i razumijeli činitelji koji utječu na rezultate javnih
politika, neophodno je prethodno prihvatiti i razumijeti obrasce pove-
zanosti različitih varijabli pojedinih politika, zatim obrasce promjena
protekom vremena, kao i obrasce međusobne povezanostu različitih po-
dručja javnih politika. Takva shvatanja i razumijevanja moguće je steći
jedino kroz njihova izučavanja u okviru poddiscipline komparativnih
javnih politika.
S obzirom na činjenicu da je ratno iskustvo (iskustvo iz Drugog
svjetskog rata), naviklo vlade na pojačanu intervenciju, Frensisu Ka-
stelsu (Francis G. Castels) uviđa kako je „komparativna analiza jav-
nih politika i sama potomak poslijeratnog doba no, s iznimkama koje
se uglavnom mogu naći u istraživanjima s povijesnim ili kvalitativnim
pristupima, čini se kako uglavnom nije svjesna svijeta prije svog rođe-
nja.“265
265 Ibid, str. 35. „... doba ‘totalnog rata’ u isti mah (je) i doba totalnih javnih poli-
tika“ (str. 37).
163

U svojim razmatranjima budućnosti savremenih država, Frensis Ka-
stels (Francis G. Castles)266 naglašava kako je „moderna država, koju
obilježava državni intervencionizam i ekstenzivna socijalna skrb, pro-
izvod posljeratne preobrazbe i neće nestati u bliskoj budućnosti. Me-
đutim, ono što će se promijeniti jesu ciljevi javnih politika koje zemlje
slijede te u kojoj mjeri one to čine“. Nadalje, Frensis Kastels (Francis
G. Castles) tvrdi kako je u svojim analizama pokazao da su „obras-
ci rezultata javnih politika među različitim zemljama u stalnom stanju
mijene budući da na njih utječe širok raspon ekonomski, društvenih,
kulturnih, političkih i javnopolitičkih činitelja, koji se i sami s vreme-
nom mijenjaju. Sve je važno, a zemlje nikad nisu iste. To je bit i izazov
komparativne analize javnih politika.“267
266 Ibid, str. 322.
267 Ibid, str. 322.
164

TREĆE POGLAVLJE
ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA
Posebno značajna i važna oblast u okviru javnih politika jeste oblast
istraživanja javnih politika. Istraživanja javnih politika trebaju biti te-
meljena na znanstvenim načelima i principima u okvirima savremene
metodologije društvenih znanosti. Dakle, istraživanje javnih politika, u
prvom redu, treba ispuniti sve zahtjeve i kriterije znanstvenih istraži-
vanja.
Općenito promatrano, znanstvena istraživanja se shvataju i označa-
vaju kao „veoma složen, organizovan, sistematski, predmetno i ciljno
određen proces istinitog saznavanja o prirodi i društvu primjenom sa-
znajno prodornih, pouzdanih i valjanih, naučno izgrađivanih i provjera-
vanih procedura, metoda i tehnika i koherentnih, konzistentnih pristupa
i koncepcija.268 Suština svih znanstvenih istraživanja je spoznavanje,
stjecanje i otkrivanje istine (istinitog saznanja) o pojavama i procesima
u društvu i svijetu.
Sva znanstvena istraživanja se klasiciraju prema predmetu i meto-
du istraživanja na: teorijska i empirijska znanstvena istraživanja. Kada
su u pitanju istraživanja javnih politika, onda ta istraživanja imaju obi-
lježja i teorijskih i empirijskih (multidisciplinarnih) istraživanja. Ovo je
od osobitog značaja, imajući u vidu činjenicu da se teorijska i empirij-
ska istraživanja „međusobno prožimaju i jedna drugoj služe kao argu-
mentacija. One, međusobno povezane, čine cjelinu procesa od naučnog
saznanja pojedinačnog i posebnog do naučnog saznanja generalnog i
općeg. One istovremeno koriste razne metode naučnog saznanja i prak-
tično povezuju u metodsko-metodološki sistem.“269
S obzirom da predmet znanstvenog istraživanja određuje i denira i
metode istraživanja, evidentno je kako su istraživanja javnih politika i
predmeta javnih politika prevashodno činioci metodologije društvenih
znanosti.
268 „Istraživanjima je pridata uloga jedinog zaista naučnog načina sticanja isti-
nitog saznanja prošlosti, sadašnjosti i budućnosti sa jasnim zadatkom da ih otkriva,
opisuje, klasikuje i tipologizira, da ih objašnjava i da ih, na osnovu naučnog zakona
i objašnjenja, predviđa i omogućava njihovo usmjeravanje“ (Termiz, Dževad (2009).
Metodologija društvenih nauka. Lukavac: NIK “Grat“, str. 189).
269 Ibid, str. 195.
165

1. VRSTE ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA
Rezultati dosadašnjih znanstvenih istraživanja javnih politika poka-
zuju da u teoriji i praksi javnih politika postoje dvije vrste (skupine)
istraživanja javnih politika, i to:
- Policy studije270 ili studije javnih politika, i
- Policy analize271 ili analize javnih politika.
Policy studije ili studije javnih politika (eng. policy study) podrazu-
mijevaju „prijedlog za javnu politiku namijenjen drugim stručnjacima
iz oblasti javne politike; u njemu se detaljno istražuje određeni prak-
tičnopolitički problem/pitanje, kako bi se formulisale određene pre-
poruke.“272 Policy studiju pripremaju i pišu istraživači javnih politika
(policy istraživači). One su, prije svega, usmjerene i usredotočene na
270 „Kod policy studija primarna su ciljna publika stručnjaci za posebne politi-
ke, neovisno o tome bave li se ti stručnjaci studijama politika ili analizom politika...
Usmjerenost je na problem (opće preporuke i podaci o policy problemima)... Može
uključivati značajnu količinu temeljnih istraživanja... Može biti u potpunosti jezik
struke (discipline)/tehnički jezik...“ (Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelo-
tvornih prijedloga za javne politike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje
i Jugoistočne Europe. Zagreb: DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni
razvoj, str. 29).
271 „Policy analiza (engl. policy analysis) odnosi se na proces proizvodnje speci-
jalistickog znanja prijeko potrebnog za proces stvaranja javnih politika. Taj tip znanja
valja razlikovati od policy studija, odnosno studija o politikama, poput socijalne ili
porezne politike, koje se dominatno razvijaju kao akademske discipline i općenito
su vezane uz razumijevanje općih procesa u stvaranju i provođenju neke politike,
razvijajući teorije koje bi trebale adekvatno objasniti te procese. Za razliku od toga,
temeljno obilježje policy analize odnosi se na sustavno uspoređivanje i vrednovanje
alternativa koje stoje na raspolaganju policy akterima u rješavanju društvenih proble-
ma. Taj tip analize odnosi se na primijenjena istraživanja koja provode, primjerice,
stručnjaci u organima uprave ili u različitim vrstama policy instituta (think-tanks) na-
stojeći sustavno utjecati na oblikovanje, provođenje i ocjenjivanje postojećih politika.
U tom smislu je legitimno razlikovanje policy analize i studija o politikama kao zna-
nja za proces, odnosno o procesu stvaranja javnih politika.“ (Petak, Zdravko (2009).
Pojmovnik, u „Hrvatska javna uprava, god. 9, br. 1, str. 283-295).
272 Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika
na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za lokalne razvojne inicijative, 2007,
str. 6.
166

konstruiranje teorija, klasikacija i tipologizacija u okviru javnih poli-
tika, a provode se, najčešće, u znanstvene svrhe.
S druge strane, policy analiza ili analiza javnih politika predstavlja
„proces proizvodnje specijalističkog znanja za javne politike i o javnim
politikama i političkom procesu.“273 Stoga se često u literaturi koristi i
naziv politička analiza. Policy analiza je, za razliku od policy studije,
usmjerena na istraživanja vezana za evaluiranje (ocjenjivanje) i vred-
novanje parcijalnih (pojedinačnih) javnih politika i problema (pitanja),
s ciljem promjene promatrane i istraživane javne politike.
Obje vrste istraživanja predstavljaju, prema kriteriju uloge i funk-
cije u znanstvenom saznavanju, primjenjena društvena istraživanja.274
Dakle, ključni cilj i zadatak saznanja i spoznaja koje se stječu temeljem
policy studija i policy analiza jeste njihova konkretna primjena u rješa-
vanju društveno-političkih problema.
Razvojem i armirmacijom policy znanosti, uspostavljene su i nove
paradigme unutar istraživanja javnih politka. S obzirom na sve veći
utjecaj politike, savremena razumijevanja javnih politika su sistemati-
zirana kroz tri istraživačke dimenzije i određenja javnih politika. Time
su omogućeni širi uvid i bolja elaboracija fenomena javnih politika, što
ujedno predstavlja tri osnovne tradicije u istraživanju javnih politika.
273 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 180.
274 „Primijenjenim istraživanjima se stiču naučna saznanja o mogućnostima, nači-
nima i sferama primjene saznanja“ (Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih
nauka. Lukavac: NIK “Grat“, str. 47).
167

One su predstavljene u sljedećoj tabeli:
Razumijevanje
javnih politika
TRADICIJE ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA
Izbor na temelju
vlasti
Strukturirana
interakcija
Društvena
konstrukcija
Ontološko-
epistemološke
pretpostavke
Pozitivizam Kritički realizam Interpretativizam
Osnovna
metodologija
Kvantitativna
metodologija (veliki
uzorak)
Kvalitativna
metodologija (mali
uzorak)
Interpretativna
metodologija (mali
uzorak)
Primjeri tipičnih
metoda prikupljanja
i analize podataka u
istraživanju javnih
politika
Statistički modeli;
Anketa na velikom
uzorku;
Statistička obrada
podataka.
Intervjuiranje;
Analiza dokumenata;
Analiza aktera.
Etnograja;
Diskurzivna analiza;
Narativna analiza.
Ključna
eksplanacijska
kategorija
Interesi
(moć)
Institucije
(akteri)
Ideje
(diskursi)
Vrsta Klasična Participatorna Interpretativna
Policy analize Policy analiza Policy analiza Policy analiza
Tabela 10. Tri istraživačke tradicije javnih politika i policy analize
(Izvor: Petek, Ana (2016). Politološka ekspertiza za javne politike, u „Suvremene
teme“, god. 8, br. 1, str. 7-23)
Ana Petek tri navedene istraživačke tradicije javnih politika i policy
analize detaljnije obrazlaže na sljedeći način:275
- klasično i najstarije razumijevanje javnih politika, kao izbora na
temelju vlasti, „predstavlja“ ona istraživanja koja se oslanjaju na
pozitivističke ontološko-epistemološke pretpostavke razumije-
vanja znanosti i društva. Istraživanja se uglavnom vode načelima
kvantitativne metodologije i pripadajućeg istraživačkog dizajna:
rade se na velikim uzorcima, podaci se najčešće prikupljaju an-
ketama, statistički se obrađuju, te analiziraju ekonometrijskim,
statističkim modelima. Sve brojnija empirijska istraživanja
prakse stvaranja javnih politika, kritike klasičnog razumijevanja
275 Petek, Ana (2016). Politološka ekspertiza za javne politike, u „Suvremene
teme“, god. 8, br. 1, str. 7-23.
168

i stvaranje alternativnih koncepata javnih politika iznjedrila su
dvije nove znanstvene paradigme u njihovim istraživanjima.
- središnji stupac, kojega simbolizira razumijevanje javnih politi-
ka kao ishoda strukturirane interakcije aktera, pozitivizam „za-
mjenjuje“ ontološko-epistemološkim pretpostavkama kritičkog
realizma... Okreće se manjim uzorcima, kvalitativnome istra-
živačkom dizajnu, te takozvanim soft metodama prikupljanja
i analize podataka, poput intervjuiranja, analize dokumenata i
analize aktera...
- interpretativizam, kao skup ontološko-epistemoloških pretpo-
stavki, „odgovara“ razumijevanju javnih politika kao društvene
konstrukcije, te u istraživanja javnih politika uvodi interpretativ-
nu metodologiju – etnografske metode, te diskurzivnu i narativ-
nu analizu.
Navedene tipologizacije i dimenzije javnih politika omogućavaju
stjecanje interdisciplinarnih znanja i spoznaja o javnim politikama. Bu-
dući da se radi o njihovim različitim istraživačkim pozicijama i plura-
lističkom karakteru, može se zaključiti da se takvim istraživanjima
stječe bogatstvo ideja i spoznaja, neophodnih za primjenu u rješavanju
konkretnih pitanja i problema ljudske zajednice. Početni i ključni korak
u tom smjeru, kod svih vrsta istraživanja javnih politika, je strukturira-
nje istraživanja javnih politika.
1.1. Struktura istraživanja javnih politika
U cilju potpunijeg i cjelovitijeg razumijevanja i spoznaje struktura
istraživanja javnih politika, neophodno je prethodno odrediti i denirati
samu suštinu i bit strukture znanstvenog istraživanja. Prema metodolo-
gu, profesoru Dževadu Termizu struktura jedne pojave, odnosno proce-
sa, je „cjelina međusobno funkcionalno povezanih bitnih činilaca. Za
razliku od strukture, sastav jednog procesa, pojave, itd. čine svi njeni
činioci.“276
276 Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih nauka. Lukavac: NIK “Gra-
t“, str. 42.
169

Samoj strukturi znanstvenog istraživanja se može pristupati na više
načina i s različitih pozicija, a dva su pristupa dominirajuća. Prvi, koji
razumijeva strukturu znanstvenog istraživanja kao „proces koji se sa-
stoji od stalnih neophodnih etapa (prva etapa: postojanje problema koji
treba riješiti, otkrivanje izvora saznanja o problemu i identikacija pro-
blema, preliminarno određenje mogućeg predmeta istraživanja; druga
etapa – konceptualizacija istraživanja: izbor odnosno formiranje para-
digmatskih postavki, denisanje projektnog zadatka i izrada idejne ski-
ce – idejnog projekta); treća etapa: izrada projekta istraživanja; četvrta
etapa: izrada izvještaja... Drugi pristup strukturi istraživanja dat je u
tzv. ‘Acoffovoj shemi’ koja operiše sa: akterima istraživanja, radnjama
aktera i odnosima u istraživanju.“277
Sve navedene postavke o strukturi znanstvenog istraživanja pri-
mjenjene su i nalaze se u strukturi istraživanja javnih politika. Naime,
metodologija opće strukture znanstvenih istraživanja278 je u potpunosti
implementirana i u domenu istraživanja javnih politika, uz manje spe-
cične prilagodbe, usklađenje prema karakteristikama i obilježjima sa-
mih javnih politika.
U tom kontekstu, struktura istraživanja javnih politika, prikazana
kroz etape primjenjene u strukturi svih znanstvenih istraživanja je slje-
deća:279
Prema prvom pristupu:
1. Deniranje (formulacija) policy problema;
2. Otkrivanje izvora saznanja o problemu i identiciranje znanstve-
nog i drugog, manje-više pouzdanog i inspirativnog saznanja o
policy problemu;
277 Ibid, str. 43.
278 „U strukturi istraživanja važnu ulogu imaju ciljevi i svrhe istraživanja“ (Ibid,
str. 44).
279 Prilagođeno prema: Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih nauka.
Lukavac: NIK “Grat“, str. 43.
170

3. Preliminarno određenje mogućeg predmeta istraživanja i njego-
va artikulacija u formi istraživačke teme;
4. Izbor, odnosno formiranje paradigmatskih postavki;
5. Deniranje projektnog zadatka;
6. Izrada idejne skice – idejnog policy projekta;
7. Izrada projekta istraživanja kao znanstvenog i operativnog do-
kumenta;
8. Izrada izvještaja o rezultatima policy istraživanja i toku istraži-
vanja i izrada priloga policy izvještaja.
Prema drugom pristupu:
- Naručivanje policy istraživanja;
- Artikulacija i organiziranje policy istraživanja;
- Pribavljanje i prenos sakupljenih podataka od izvora podataka;
- Obrada podataka;
- Zaključivanje na osnovu obrađenih podataka;
- Upoznavanje naručioca s rezultatima policy istraživanja.
Polazna je činjenica da se sva znanstvena istraživanja, uključuju-
ći i istraživanja javnih politika, implementiraju i provode prema istim,
osnovnim pravilima metoda znanosti.280 U tom se okviru izvode para-
digme i metodološko teorijski pravci i metode primjenjeni u tom istra-
živanju, tako da ona imaju identičnu osnovnu strukturu. Osnovna struk-
tura svakog istraživanja je:281
280 „Bitni činioci istraživanja su: problem, predmet, ciljevi i zadaci, aktivnosti i
sredstva za rješavanje problema, rezultati i njihova primjena“ (Ibid, str. 50).
281 Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih nauka. Lukavac: NIK “Gra-
t“, str. 49-50, prema: Ristić, Živan (1995). O istraživanju, metodu i znanju. Beograd:
Institut za pedagoška istraživanja, str. 260.
171

1. konstatiranje problema, odnosno njegovo otkrivanje, artikulira-
nje i određivanje mjesta u sistemu znanosti na osnovu njegovih
odredaba;
2. ocjena podobnosti problema za istraživanje i za vrstu i tip istra-
živanja;
3. izrada znanstveno – saznajne osnove za pristupanje konceptua-
lizaciji;
4. predistraživanje, ako je neophodno, s tim da predistraživanje
može biti teorijsko, empirijski i kombinovano;
5. izrada konceptualizacije i njeno razmatranje, što obuhvata i izra-
du projektnog zadatka i idejnog projekta;
6. određivanje teme istraživanja – preliminarno deniranje pred-
meta istraživanja, što spada u red najvažnijih i najsloženijih mo-
menata;
7. izrada (izvedbenog) projekta istraživanja, koga čine: nacrt znan-
stvene zamisli, planovi istraživanja, metode, tehnike i instru-
menti istraživanja;
8. postupanje po projektu istraživanja, počev od formiranja i obuke
istraživačke ekipe do njene provjere;
9. testiranje projekta istraživanja i ekipe, te intervencije na osnovu
rezultata testa (predistraživanja);
10. raspored zadataka i saradnika na određene poslove;
11. terenski (ili samo kabinetski) rad, zavisno od toga radi li se o
teorijskom ili empirijskom istraživanju;
12. kontrola rada na terenu;
13. organiziranje rada i rad sa prikupljenim podacima;
172

14. zaključivanje na osnovu podataka o svakoj hipotezi (svakoj vari-
jabli, indikatoru i odnosima među njima);
15. konstatiranje rezultata istraživanja kao znanstvenog saznanja
stečenog istraživanjem i kao ispunjenja ciljeva i zadataka istra-
živanja;
16. izrada izvještaja i prezentacija rezultata istraživanja;
17. konstatiranje i preporuka za primjenu rezultata istraživanja.
1.2. Metode pribavljanja podataka
Osnovna zadaća prilikom provođenja znanstvenih istraživanja je
otkrivanje, pribavljanje, obrada, analiza i korištenje relevantnih poda-
taka282, temeljem kojih se donose relevantni zaključci. Pribavljanje po-
dataka, u tom smislu, jeste nužna faza u implementiranju svakog znan-
stvenog istraživanja, teorijskog, empirijskog ili kombiniranog.
Prilikom provođenja znanstvenih istraživanja, korištenjem prethod-
no odabranih indikatora, „mi otkrivamo određene manifestacije stvar-
nosti, evidentiramo ih i artikulišemo, vrednujemo ih, selekcioniramo,
klasikujemo i pridajemo značenje. Dakle, gotovih podataka nema, već
ih mi svojom djelatnošću pribavljamo.“283
Ivan Grdešić naglašava kako su podaci, prilikom provođenja poli-
cy-analize, „glavni ‘materijal’ policy-analitičara, oni su ‘sirovina’ nje-
gove struke.“284 Važno je za policy-analitičara određivanje podataka
282 „Podaci su naša manje-više parcijalna saznanja o određenim ispoljavanjima
(manifestovanjima) činjenica“ (Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih na-
uka. Lukavac: NIK “Grat“, str. 260).
„Podatak je saznanje o dijelu predmeta istraživanja – tačnije o indikatoru (pokaza-
telju) predmeta istraživanja. Za naučnike istraživače jasno je da su izborom i određe-
njem indikatora odredili podatke koji su im u istraživanju potrebni“ (Termiz, Dževad
(2013). Osnovi metodologije socijalne psihologije. Sarajevo: Amos Graf, str. 68).
283 Ibid, str. 259.
284 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 33.
173

koji su relevantni za policy-analizu, te način, metode i tehnike pomoću
kojih će ih pribavljati.
Kada je riječ o pribavljanju podataka za potrebe istraživanja javnih
politika, koriste se gotovo sve znanstvene metode. Najčešće primjenji-
vane metode pribavljanja podataka u istraživanjima društvenih pojava i
procesa, uključujući i istraživanje javnih politika su:
1. analiza (sadržaja) dokumenata;
2. ispitivanje (intervju);
3. posmatranje;
4. eksperiment;
5. studija slučaja;
6. anketa;
7. del metoda.
Analiza (sadržaja) dokumenata285 predstavlja znanstvenu metodu
empirijske analize. Ova metoda podrazumijeva sistemsko, kvantitativ-
no i kvalitativno analiziranje pribavljenih podataka kroz analizu naj-
različitijih oblika ljudskih tvorevina (pisanih, slikovnih, umjetničkih i
slično). Uspjeh analize (sadržaja) dokumenata zasniva se na „kvalitetno
odabranim kategorijama analize. Kategorije analize su ono što se u sa-
držaju nastoji pronaći i kodirati.“286 Dakle, prilikom korištenja metode
analize (sadržaja) dokumenata u znanstvenim istraživanjima, uključu-
jući i istraživanja javnih politika, koriste se i kvantitativna i kvalitativna
analiza (sadržaja) dokumenata. Ova se metoda osobito koristi prilikom
285 „Dokument je svaka ljudska tvorevina čijim se proučavanjem može dobiti odre-
đeno obavještenje o ljudima i ljudskom društvu. Te tvorevine su pisani dokumenti,
materijalne društvene funkcionalne tvorevine, razni oblici transformacije prirode i
prirodnih zakona i društveno korisne i ljudske umjetničke tvorevine“ (Termiz, Dževad
(2013). Osnovi metodologije socijalne psihologije. Sarajevo: Amos Graf, str. 180).
286 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 41.
174

analiza normativnih i regulatornih državnih akata (ustava, zakona, pro-
pisa, pravilnika, strategija i slično).
Ispitivanje (intervju)287 je često primjenjivana metoda pribavljanja
podataka prilikom istraživanja javnih politika. Ovom metodom se di-
rektno pribavljaju relevantni i traženi podaci od ispitanika. Stoga je ova
metoda, prema mnogim znanstvenicima i istraživačima javnih politi-
ka, zauzela mjesto nezamjenjive metode u policy-analizi. To više zbog
činjenice što podrazumijeva, prije svega, „intervjuiranje članova po-
licy-zajednice, policy-aktera te poduzetnika, stručnjaka, političara ili
pripadnika političke te odlučivačke elite.“288 Ona može poslužiti kao
važan nadomjestak i popuna za već pribavljene podatke putem analize
(sadržaja) dokumenata. Kao što je kod analize (sadržaja) dokumena-
ta bitno selektiranje relevantnih dokumenata, tako je kod metode ispi-
tivanja (intervjua) veoma značajno određivanje uzorka za ispitivanje
(intervju). Uzorak (ispitanici) je, prilikom istraživanja javnih politika,
najčešće namjerno određen, ovisno od toga koji i kakvi podaci se žele
pribaviti. Osobita pozornost, u tom smislu, treba biti na formulaciji i
odabiru pitanja. To više zbog činjenice da se prilikom korištenja ove
metode u policy-istraživanjima najviše i najčešće provodi intervjuira-
nje elita (stručnjaka za pojedine oblasti i teme). Kako naglašava Ivan
Grdešić, ispitivanje (intervju) može „osvijetliti svijet policy-mreža i za-
jednica.“289
287 „Ispitivanje je veoma složena i omiljena metoda neposrednog i istovremeno
posrednog sakupljanja podataka o društvenoj stvarnosti i iz nje same... Ispitivanje se
ostvaruje postavljanjem pitanja, jasnog i smislenog, ispitaniku koji po svojoj volji,
svjesno odgovara“ (Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih nauka. Luka-
vac: NIK “Grat“, str. 273).
288 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 64.
289 „Policy-relevantno istraživanje je usmjereno na realni svijet političkih aktera,
načina društvene i političke konstrukcije problema, interpretacije interesnih struktura,
ljudskih iskustava, ponašanja i vrijednosti“ (Ibid, str. 69).
175

Posmatranje290 je metoda koja se također primjenjuje u istraživanju
javnih politika. Policy-analitičari i istraživači, korištenjem ove metode,
na neposredan (promatranje aktualnih pojava) ili posredan (promatra-
nje prošlih pojava na osnovu očuvanih ljudskih tvorevina) način stječu
osobni uvid u relevantne činjenice i stanje stvarnosti, te temeljem toga
pribavljaju potrebne podatke. Naime, „stara rješenja problema mogu
poslužiti kao inspiracija za razvijanje novih, primjerenijih suvremenim
uvjetima.“291
Eksperiment292 je metoda pribavljanja podataka koja se u nešto ma-
njoj mjeri koristi u istraživanju javnih politika, nego što je to slučaj s
ostalim metodata. Tako policy-model, kao rezultat procesa strukturira-
nja policy problema, omogućava policy-analitičaru eksperimentiranje s
različitim vrstama pitanja. Na taj se način pribavljaju relevantni podaci
koji pomažu kasniju jednostavniju i lakšu komunikaciju i povezanost
između policy-analitičara i naručitelja policy-analize, pa u krajnjoj in-
stanci i same publike.
Metoda studije slučaja se koristi u „istraživanju slučaja – pojedinač-
nog, u nizu slučajeva međusobno predmetno povezanih ili više slučaje-
va međusobno predmetno povezanih u cjelinu – mozaik.“293 Studijom
slučaja se posebno istražuje svaki slučaj, pa se rezultati istraživanja
290 „Posmatranje je metoda sakupljanja podataka neposrednim čulnim zapažanjem
– opažanjem... Riječ je o svjesnom opažanju – zapažanju“ (Termiz, Dževad (2009).
Metodologija društvenih nauka. Lukavac: NIK “Grat“, str. 268).
291 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 34.
292 „Eksperiment je metoda u kojoj se vještački, eksperimentalnim činiocem, iza-
ziva eksperimentalna situacija kojom se ciljno upravlja i na osnovu čijih se rezultata
formira ključno saznanje“ (Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih nauka.
Lukavac: NIK “Grat“, str. 268).
„Eksperiment je svako istraživanje u kojem se proučava određena pojava pod kon-
troliranim uvjetima, bez obzira na to kako je nastala, prirodno ili umjetno“ (Vujević,
Miroslav (1990). Uvođenje u znanstveni rad u području društvenih znanosti. Zagreb:
Informator, str. 83).
293 Termiz, Dževad (2013). Osnovi metodologije socijalne psihologije. Sarajevo:
Amos Graf, str. 182.
176

međusobno povezuju kako bi se dobila saznanja o bitnim svojstvima
istraživane pojave. Ova se metoda u policy-analizi, primjenjuje osobito
u situacijama kada se vrše same pripreme za istraživanje. Isto tako, s
obzirom da je policy-proces veoma složen i po broju aktera i problema
(pitanja) dosta širok, pojedinačno istraživanje slučajeva policy-analiti-
čaru može otvoriti i olakšati put do konačnog zaključivanja. Sumiranje
zaključaka pojedinačnih slučajeva dovodi do generalnog zaključka ili
policy-prijedloga za određeni društvenopolitički problem ili pitanje.
Anketa kao metod pribavljanja podataka ima svoju široku primje-
nu u društvenim znanostima, uključujući i političku znanost. Anketnim
istraživanjima se pribavljaju sadržajno kraći podaci, prvenstveno broj-
čani podaci koji se kasnije statistički analiziraju i obrađuju. I kod ove
metode izuzetno značajno je određivanje relevantnog i reprezentativ-
nog uzorka. Većina znanstvenika i istraživača je stanovišta da je uzorak
u rasponu između 300-400 ispitanika sasvim dovoljno reprezentativan
uzorak za daljnja zaključivanja. Ankete su u analizi javnih politika „po-
godne za određivanje stvarnih potreba ili iskustava građana u nekoj po-
litici, vezano za postavljanje politike na dnevni red, no i za dobivanje
novih informacija o ponašanju korisnika neke usluge. Zatim, ankete su
dobre za analize javnog mnijenja, a u analizi javnih politika posebice
vezano uz potporu pojedinim rješenjima u fazi formulacije. Također,
anketa je kao metoda pogodna za prikupljanje podataka o pitanjima
utjecaja neke politike i ocjene djelovanja nekog postojećeg programa
u njihovoj evaluaciji.“294 Dakle, anketa je pogodna za pribavljanje po-
dataka u svim fazama policy-procesa, što je svrstava u red najprimje-
njenijih metoda policy-analize. Izuzetno su značajni kod ankete odabir,
formuliranje, te redoslijed pitanja, kao i veličina i složenost same an-
kete (broj pitanja i razumljivost). U tom kontekstu, osnovne značajke
dobrog anketnog upitnika su:295
294 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 41.
295 Ibid, str. 41.
177

- razumljivost i jasnoća pitanja;
- načelo: jedno pitanje – jedan moguć odgovor;
- kratkoća pitanja;
- jasan vremenski okvir (budućih godinu dana ili prošlih godinu
dana, NE “u budućnosti“ ili “u prošlosti“);
- vrijednosno neopterećena pitanja;
- nesugestivna pitanja;
- lter pitanja: radi utvrđivanja stvarne razine znanja ispitanika.
Podaci pribavljeni anketom „za potrebe upravnih tijela države najče-
šće se koriste za obrazloženje ili nastavak započetih programa. Više za
opravdanje policy-ja, negoli za njezino prvotno oblikovanje.“296
1.3. Metode analize podataka
Nakon što se pribave i selektiraju svi relevantni podaci neophodni
za provođenje znanstvenih istraživanja, uključujući i istraživanja jav-
nih politika, slijedi faza njihove obrade297 (ručna ili računarska obrada,
kontrola, sređivanje, grupiranje, klasiciranje, iskazivanje, ocjena), te
analize. Kada je u pitanju istraživanje javnih politika, posebna pozor-
nost se poklanja analizi podataka.
Više je metoda analize podataka u istraživanju javnih politika, a naj-
zastupljenije su sljedeće:
296 „Ankete u policy-odlučivačkom okruženju mogu biti korisne za promociju po-
litike, mjerenje njezine uspješnosti, ali su od male koristi kad je potrebno specijali-
stičko znanje o teško dostupnim i kompleksnim policy-problemima“ (Grdešić, Ivan
(2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučili-
šta u Zagrebu, str. 54-55).
297 „Pojmom obrade podataka obuhvatamo sve aktivnosti na kontroli i sređivanju
raspoloživih, raznim naučnim metodama pribavljenih podataka, njihovom grupisa-
nju, klasikovanju, iskazivanju, kao i na ocjeni i analizi podataka“ (Termiz, Dževad
(2009). Metodologija društvenih nauka. Lukavac: NIK “Grat“, str. 339).
178

- reprezentacijska analiza;
- otvoreno kodiranje;
- analiza sadržaja;
- deskriptivna statistika (statistička analiza);
- gračka analiza i prezentiranje podataka;
- komparativna analiza;
- analiza troškova i koristi (eng. cost-benet analysis);
- analiza aktera.
Reprezentacijska analiza je jedna od najjednostavnijih metoda ana-
lize podataka u policy istraživanjima. To, prije svega, zbog činjenice
kako se radi o „klasičnom isčitavanju tijekom kojeg se naprosto izvlače
brojevi ili riječi kao podaci.... Cilj je reprezentacijske analize repro-
dukcija neke prakse i događaja što je moguće preciznije.“298 Reprezen-
tacijska analiza podataka omogućava uvid u „područje i praksu javnih
politika“, s obzirom na činjenicu da „dokumente tretira kao odraz vje-
rodostojan prikaz stvarnosti.“299
Metoda otvorenog kodiranja se koristi u situacijama kada je neop-
hodno veliku količinu tekstualnog materijala kompresirati (sažeti) na
manju količinu i to korištenjem kodova. Otvoreno kodiranje predstavlja
postupak koji nije prethodno sistematiziran, pripremljen, niti razrađen,
već nastaje tako što analitičari i istraživači u toku procesa analize po-
dataka sami smišljaju i razrađuju kodove kojima sebi olakšavaju posao
analize. Implementira se tako što se „najprije odredi fokus kodiranja,
298 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 43.
299 Esmark, Anders & Peter Triantallou (2007). Document Analysis of Network
Topography and Network Programmes, u: Peter Bogason & Mette Zølner (ur.). Met-
hods in Democratic Network Governance. Houndsmills. Palgrave Macmillian, str.
99-124.
179

koji može biti u obliku pitanja. Primjerice, ako analiziramo politiku
prema osobama s invaliditetom i njene ciljeve, to može biti pitanje: Što
treba ostvariti politika prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj?
Zatim tekst sažimamo / šifriramo preko tri razine kodiranja.“300
Metoda analize sadržaja već je ranije detaljnije elaborirana. Ona ta-
kođer koristi kodiranje, ali za razliku od otvorenog kodiranja, kod ana-
lize sadržaja kodovi su unaprijed pripremljeni i sistematizirani. Postoje
dvije podvrste analize sadržaja, i to: kvalitativna i kvantitativna analiza.
Kvalitativna analiza sadržaja pokazuje „da li određeni kodovi postoje
u materijali, i, ako da, u kojem obliku postoje u materijalu... Kvantita-
tivna analiza sadržaja usmjerena je na frekvenciju pojavljivanja nekog
koda u materijalu – mjeri se učestalost, odnosno koliko puta nečega ima
u tekstu.“301
Deskriptivna statistika (statistička analiza) je jedna od najrašire-
nijih metoda analize i obrade podataka, uključujući i policy istraži-
vanja. Policy analitičar ne mora biti vrstan statističar, ali treba imati
osnovna znanja o statistici (razumijevanje statističke logike), kako bi
300 „Prva razina kodiranja, kodovi prvog reda, sastoje se od toga da se izvuku svi
citati iz teksta (primjerice, od pola rečenice do nekoliko rečenica) koji čine odgovor
na postavljeno pitanje (oslikavaju nam zadanu perspektivu). Dakle, prvo obilježava-
mo dijelove teksta značajne za našu analizu. Druga razina kodiranja, kodovi drugog
reda, dobivaju se tako da se svakom označenom dijelu teksta dodijeli naslov – riječ
ili neka sintagma koja ističe bit citata. Tu se, dakle, istaknutim dijelovima teksta do-
daju relevantni pojmovi. U posljednjoj stepenici, u kodovima trećeg reda, svi naslovi
dodijeljeni citatima se uspoređuju te se grupiraju oni koji su srodni i povezani. Tako
se stvaraju kategorije, prosječno njih od 5 do 15-ak, koje su glavne poante tekstualnog
materijala vezano uz našu zadanu perspektivu i pitanje“ (Miošić, Nives i sur. (2014).
Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU centar GONG-a/Centar za cje-
loživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 43,
prema: Halmi, Aleksandar (2005). Strategije kvalitativnih istraživanja u primijenje-
nim društvenim znanostima. Zagreb: Naklada Slap, str. 214-225 i Petek, Ana (2011).
Transformacija politike prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj: analiza ciljeva,
u „Anali Hrvatskog politološkog društva“, broj 7, str. 101-122).
301 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 44; Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika.
Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 41-47.
180

ista mogao primjeniti u policy istraživanjima.302 Deskriptivna statistika
je „od prvorazredne koristi u kvantitativnoj analizi političkih pojava i
policy-problema... Rezultati deskriptivnih statističkih postupaka mogu
se prikazati različitim gračkim, tabelarnim i kartografskim tehnika-
ma.“303 Deskriptivna statistika podrazumijeva provođenje postupaka
grupiranja, mjerenja, te prezentiranja podataka, kako bi se što jasnije i
jednostavnije razumijelo njihovo značenje.
Tri su osnovne vrste postupaka unutar deskriptivne statistike kojima
se opisuje ili mjeri pojedina pojava:304
1. vrsta mjera – kakva je priroda podataka promatrane pojave;
2. mjere središnje tendencije – aritmetička sredina, medijana, mod;
3. mjere raspršenja – oblici distribucije podataka.
Najviše se deskriptivna statistička analiza primjenjuje prilikom iz-
ražavanja postotnih vrijednosti305, na temelju obrade anketnih upitnika.
302 „Upravo zbog činjenice da su političke pojave masovne, veoma raznovrsne, u
većini slučajeva podobne za mjerenje i kvantitativno iskazivanje, statistički postupci
i tehnike pogodni su za primjenu u politikološkim istraživanjima“ (Termiz, Dževad
(2006). Statističke tehnike i postupci u politikološkim istraživanjima. Lukavac: NIK
“Grat“, str. 7).
303 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 73.
304 Ibid, str. 73.
305 „Primjer prikazivanja postotnih vrijednosti odgovora iz anketnih pitanja:
Ispitanici anketnog prikupljanja podataka, članovi predstavničkih tijela na svim razi-
nama vlasti, u politici prema OSI (osobe s invaliditetom, prim. E. K.) također pokazu-
ju transformaciju stavova o ciljevima prema socijalnom modelu. Na pitanje o svrhama
državne intervencije – Što je glavni razlog zbog kojeg se pojedinac i zajednica trebaju
posebno baviti pravima OSI – članovi predstavničkih tijela dominantno misle da im
to jamči njihovo ljudsko pravo kao i svakom drugom biću (njih 43,7%), te da im, kao
i svim drugim građanima, pripada ustavno pravo na dostojanstven život (njih 28%).
Dakle, čak 71,7% članova predstavničkih tijela „pripada“ modelu ljudskih prava u de-
niranju ciljeva politike prema OSI. Za vrijednost solidarnosti „odlučilo“ se ukupno
23,8% njih (‘jer građani trebaju pomagati jedni drugima’ – 12,8%; ‘jer postoji prirod-
na ljudska potreba da se pomogne bližnjima’ – 11,3%), a za pravnu argumentaciju
(‘jer to jamče zakoni i nacionalne strategije koje je donio Hrvatski sabor’) – 3,7%. Tek
0,3% misli da se zajednica treba baviti invaliditetom zato što su OSI slabe i nemoćne,
181

Gračka analiza i prezentiranje podataka je izuzetno značajna i važ-
na metoda analize podataka u policy istraživanjima. Sve što se može
iskazati numeričkim veličinama, može se prikazati i u gračkom obli-
ku. U gračkom iskazivanju „osnovu čine već oformljeni numerički
iskazi prema kojima se posebno konstruišu grački iskazi upotrebom
geometrijskih slika, gura, tačaka, linija, površine i raznih tijela.“306
Od policy istraživača se zahtjeva da, korištenjem grakona, zain-
teresira naručitelje policy istraživanja, pa i širu društvenu javnost, za
rezultate do kojih se došlo, osobito jer se često radi o izuzetno slože-
nim problemima i pitanjima. Jer, „uspješan grakon govori nam da je
analitičar uspio dovesti u smislen odnos istraživane varijable (skupine
podataka) i da razumije njihovu međusobnu interakciju.“307 U tu svr-
hu, koriste se različite vrste grakona, poput: kružnog grakona – pite
ili torte, histogram – stupci kao vrijednosti, spojeni stupci i slojeviti
grakoni, raspršni dijagram, linijski grakon – slika trenda. Značajno
je naglasiti kako svaki grački prikaz treba biti propraćen pravilnim i
tačnim tekstualnim opisom. Uz to, treba imati naslov, legendu, nazive
varijabli, vidljivo prikazane vrijednosti i podatke i slično.
Komparativna analiza podataka značajna je zbog činjenice da omo-
gućava identiciranje ranijih dobrih praksi u drugim područjima, dru-
gim politikama ili drugim državama. Takve spoznaje mogu biti veoma
korisne u korištenju pribavljenih podataka u rješavanju aktualnih pi-
tanja i problema, čime se policy analitičari nalaze u situaciji da su već
korak ispred utvrđenog polaznog (početnog) mjesta.
klasičnim razumijevanjem potrebe zbrinjavanja unutar medicinskog modela. Dakle,
članovi hrvatskih predstavničkih tijela zapravo odlično prepoznaju razvoj dugoročnih
ciljeva politike prema OSI“ (Petek, Ana (2012). Transformacija politike prema oso-
bama s invaliditetom: primjena policy mreža - doktorska disertacija. Zagreb: Fakultet
političkih znanosti, str. 202).
306 Termiz, Dževad (2006). Statističke tehnike i postupci u politikološkim istraživa-
njima. Lukavac: NIK “Grat“, str. 153-166.
307 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 83.
182

Analiza troškova i koristi (eng. cost-benet analysis) tiče se, prije
svega, nancijskih pokazatelja i odnosa. Ona se primjenjuje u istraži-
vanju javnih politika u situacijama kada je neophodno odlučiti hoće li
se ulagati nancijska sredstva i resursi u pojedine javne politike ili ne,
kako bi se riješili društvenopolitički (javnopolitički) problemi. Njime
se sve varijable nastoje prikazati u obliku novčane vrijednosti. To je
ujedno i jedno od ključnih ograničenja ove metode, s obzirom na či-
njenicu da se sve varijable ne mogu prikazati u takvom (novčanom)
obliku.
Analiza aktera je jedna od najpoznatijih metoda analize u okviru
javnih politika. Ovom metodom se određuje broj, karakter, obim, struk-
tura, svojstva, kompentencije, međuodnosi, kao i druge varijable veza-
ne za aktere procesa kreiranja i implementiranja javnih politika. U tom
kontekstu, ova analiza je osobito značajna prilikom procesa zagovara-
nja javnih politika, u kome relevantne i tačne spoznaje o uključenim
akterima su ključne u pokretanju procedura i postupaka zagovaranja i
zastupanja različitih javnih politika.
183

ČETVRTO POGLAVLJE
ZAGOVARANJE JAVNIH POLITIKA
1. ZAGOVARANJE JAVNIH POLITIKA
Prilikom analize i elaboracije problematike javnih politika, nezaobi-
lazno je pitanje koje se tiče armacije, zastupanja i zagovaranja javnih
politika u konkretnoj društvenopolitičkoj praksi. S tim u vezi, savre-
mena istraživanja javnih politika veliku pozornost posvećuju politici
i praksi zagovaranja javnih politika. Naime, savremena društvena kre-
tanja i dinamične promjene u društvenopolitičkom okruženju, nameću
nova pitanja i probleme koje je neophodno, adekvatnim javnim politi-
kama, uspješno riješiti. Intenzitet i razinu uspješnosti procesa zagova-
ranja i armiranja javne politike determiniraju usvajanje svih javnih
politika koje će biti potpora rješavanju detektiranih problema.
U Leksikonu održivog razvoja stoji kako „u širem smislu, zagovara-
nje okuplja skupine i pojedince koji žele utjecati na kreiranje, stvaranje
i promjenu politika i ponašanja institucija koje nad njima imaju moć.
U isto vrijeme, zagovaranje je temeljan i dugotrajan proces u demo-
kratskim društvima u kojima skupine građana imaju pravo utjecati na
politiku državnih institucija. Sudionici kampanje trebaju imati jasnu
predodžbu o tome čiji interese brane, odnosno tko su osobe koje imaju
koristi od njihova zagovaranja.“308
Dakle, suština pojma i prakse zagovaranja jeste „govoriti u nečije
ime“, kako bi se riješili zajednički i opći društveni problemi i društvena
pitanja.
308 Bačun, Dubravka i sur. (2012). Leksikon održivog razvoja. Zagreb: Hrvatski
poslovni savjet za održivi razvoj, str. 308.
185

1.1. Što je javno zagovaranje?
Kada se radi o zagovaranju javnih politika, onda je ono, po svojim
karakteristikama i obilježjima, prevashodno, javno zagovaranje. Prema
jednoj od denicija, javno zagovaranje predstavlja „... pokušaj posred-
nog utjecaja na sadržaj političkih odluka putem organiziranih planira-
nih intervencija kojima se mobilizira politička i društvena podrška radi
promjene u načinu rješavanja određenoga javnog problema.“309
Promatrano u kontekstu javnih politika, javno zagovaranje podra-
zumijeva „pregovarački proces odnosno dijalog putem kojeg utjecajne
mreže, kreatori javnog mnijenja i na kraju donositelji odluka preuzmu
vaše ideje, podatke i prijedloge i pretoče ih u javnu politiku.“310
Tako promatrano, zagovaranje (javnih) politika znači zalaganje ana-
litičara za određene opcije i zamisli u procesu stvaranja politika, bilo
kao autonomna osoba, ponekad zajedno s drugima, a često i preko sku-
pina za pritisak.
Javno zagovaranje znači „mobiliziranje građana da utječu na izmje-
ne javnih politika kako bi ostvarili pozitivnu promjenu u životu neke
ugrožene grupe.“311 Četiri odrednice koje bitno određuju način djelova-
nja kroz javno zagovaranje su: građani, politika, utjecaj i promjena.312
Naime, kroz fazni proces međudjelovanja nastoji se postići cilj koji se
ogleda u promjeni aktualnog stanja i situaciju u društvu, promjeni od-
nosa moći, ponašanja, mentalitete...
309 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 52.
310 Ibid, str. 52.
311 „Generalno govoreći, javno zagovaranje je poseban oblik javnog djelovanja
usmjeren na zaštitu i promoviranje osnovnih ljudskih prava, priznatih međunarodnim
konvencijama. Obranom tih prava pokušavamo unaprijediti životne uslove određenih
obespravljenih ili ugroženih grupa. To može biti pravo na slobodu kretanja, na slobo-
du mišljenja, svijesti i religije, pravo na slobodu izražavanja, političko pravo glasa,
pravo na socijalnu sigurnost, odgovarajući standard i smještaj, pravo na obrazovanje,
pravo na zičko i mentalno zdravlje itd.“ (Kurtović, Eni (2013). Recepti za javno
zagovaranje. Sarajevo: Fondacija mozaik, str. 8).
312 Ibid, str. 8.
186

Javnim zagovaranjem i usaglašavanjem je moguće postići racional-
no i održivo upravljanje raspoloživim prirodnim potencijalima, njihovu
racionalnu i održivu upotrebu (korištenje), kroz usmjeravanje prema
učinkovitijim privrednim granama, te implementiranje razvojnih stra-
tegija. Suština takvog pristupa nalazi se u traganju za Pareto - pobolj-
šanjima, bez da se izazivaju eksterni efekti na bilo kojoj strani. U tom
kontekstu, glas javnosti treba biti prihvaćen kao konstruktivan kreator
javnih politika, a ne samo glas vlade, kao dominantnog aktera. Saradnja
i demokratsko (racionalno i argumentirano) pregovaranje i dogovaranje
aktera omogućava potpuni razvoj društva i države.
Sam pojam javnog zagovaranja podrazumijeva određeni utjecaj naj-
različitijih društvenih i interesnih skupina na oblikovanje ishoda poli-
tičkog i drugih oblika odlučivanja u okviru političkog i svakog drugog
procesa. Suština javnog zagovaranja je interveniranje u stvarnost uvo-
đenjem neke promjene i to u korist onih koji nemaju moć (ili je imaju
nedovoljno).
Glavne karakteristike javnog zagovaranja su:
- aktivnost usmjerena ka promjenama;
- požrtvovnost, strpljenje, uključenost, a često i potpuno davanje,
timski rad, komunikaciju i otvorenost;
- upoznavanje postojećeg problema;
- upoznatost s procesom donošenja relevantnih odluka (odlučivač-
kim procesom);
- poznavanje vještina komuniciranja;
- sposobnost tačnog izražavanja interesi i mišljenja onih koje se
zastupa;
- etičnost i legitimnost;
- složenost i dugotrajanost procesa.
187

Iz navedenih teorijskih određenja, kao i bitnih obilježja i karakteri-
stika javnog zagovaranja, prepoznaju se tri važne komponente javnog
zagovaranja, i to: zastupanje, mobiliziranje i povećanje kompetentno-
sti. To se ogleda kroz širi popis elemenata procesa javnog zagovaranja,
koji obuhvata: ciljeve, podatke, publiku, poruke, prezentacije, evalua-
ciju, pribavljanje sredstava i resursa, te koalicije.
U praksi egzistira više vrsta javnog zagovaranja. Prisutna je klasi-
kacija javnog zagovaranja na: javno zagovaranje usmjereno na vlast i
javno zagovaranje usmjereno na društvo.
U javno zagovaranje usmjereno na vlast spadaju: administrativno
zagovaranje (zagovaranje pri izvršnoj vlasti), sudsko ili pravno zago-
varanje, te zakonodavno zagovaranje. Javno zagovaranje usmjereno na
društvo obuhvata: javne i medijske kampanje, programi informiranja
i edukacije, publiciranje, konferencije za medije, poticanje građanske
akcije ponekad može uključivati i mobilizaciju građana kroz proteste
ili demonstracije.
Javno zagovaranje je, prije svega, društveni proces koji za svrhu ima
postizanje društvenih promjena. Počinje od manje skupine ljudi, koji
imaju i dijele zabrinutost oko određenog društvenog pitanja ili proble-
ma. Oni koji su spremni posvetiti osobno vrijeme, stručnost, kompeten-
cije, te raspoložive resurse da bi ostvarili željenu promjene. Dakle, jav-
no zagovaranje je fazni proces usmjeren na poduzimanje konkretnih ak-
tivnosti u cilju promjene politike, ponašanja... U tom kontekstu, javno
zagovaranje se promatra kao glavni mehanizam i glavno oruđe utjecaja
na ljude (njihova ponašanja, nazore, poglede na svijet, međuodnose).
1.2. Izgradnja zagovaračke strategije
Strategija je u svim segmentima djelovanja, pa i u okvirima javnih
politika, jedna od najzanimljivijih pojava sve do današnjih dana. Sa-
svim očigledna je činjenica da bez aktivne i razvijene strategije djelo-
vanja nema ni kvalitetnog rada i konačnog uspjeha.
188

Strategija se, u današnje vrijeme, susreće pod različitim nazivima,
kao što su: organizacijska strategija, poslovna strategija, korporacijska
strategija, strateški menadžment i drugi. Etimološki, riječ strategija
vodi porijeklo od grčke riječi “strategus“, a što u prijevodu na bosanski
jezik znači “pojedinac sa visokim vojnim činom u Staroj Grčkoj“ (voj-
ne starješine sa širokim ovlašćenjima).313
Svaka društvena aktivnost i djelatnost, ukoliko želi postati društveno
korisna, efektivna i ekasna, treba imati razvijen strategijski koncepr
razrade kao vodilju ispunjenju postavljenih ciljeva i zadaća. U tom kon-
tekstu, javno zagovaranje zahtjeva strateški pristup i dugoročno djelo-
vanje, što podrazumijeva pripremu i planiranje kao nužne i potrebne
faze. Da bi se postalo uspješnim u zagovaranju usmjerenom ka društve-
nim promjenama, uključujući i promjene javnih politika, neophodan je
postepen i sistemski pristup.
Imajući u vidu te činjenice, Pol Sabatier (Paul Sabatier) je razvio
pristup analizi procesa stvaranja javnih politika koji je nazvao pristu-
pom zagovaračkih koalicija. Prema navedenom pristupu, proces stva-
ranja javnih politika od početka pa do njihove implementacije, podra-
zumijeva „zagovaračku koaliciju koja obuhvaća aktere iz svih dijelova
sustava stvaranja javnih politika.“314 Prema tom konceptu, zagovaračke
koalicije se sastoje od „aktera iz različitih institucija koji dijele jedin-
stveni skup uvjerenja o politikama.“315
Zdravko Petak pod zagovaračkim koalicijama (eng. advocacy coa-
lition) podrazumijeva „izraz razvijen u suvremenoj literaturi o javnim
politikama, a odnosi se na međusobne interakcije koalicija koje konku-
riraju jedna drugoj u sustavima kao što su, primjerice, telekomunikacije
ili zaštita okoliša. Svaka vrsta koalicije sastoji se od različitih aktera
iz privatnog i javnog sektora te dijele sasvim specična i međusobno
313 Kuka, Ermin (2012). Menadžment u obrazovanju. Sarajevo: Štamparija Fojnica
d.o.o., str. 91.
314 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 59.
315 Sabatier, A. Paul (ur.) (1999). Theories of the Policy Process. Boulder, Col:
Westview Press, str. 9.
189

suprotstavljena uvjerenja o provedbenim politikama vlade. U sukobu
između, primjerice, predstavnika zaštite okoliša i nekog industrijskog
sektora, svaka od strana nastoji utjecati na provedbu politike koja za-
nima obje strane. Znajući da ostvarenje ciljeva koje je pred sebe posta-
vila neka koalicija ovisi o odlukama vrha političke elite, zagovaračke
koalicije nastoje utjecati na promjenu stajališta ključnih ljudi u procesu
političkog odlučivanja.“316
Kroz zagovaračke koalicije stvaraju se mreže i zajednice javnih po-
litika kao važne karike i osnove za izgradnju i provedbu zagovaračkih
strategija. Suština je da se, na temelju formirane, razrađene i jake zago-
varačke strategije, utječe na donositelje odluka.
316 Petak, Zdravko (2009). Pojmovnik, u „Hrvatska javna uprava“, broj 9 (1), str.
283-295.
„Koalicija diskursa (eng. discourse coalition). Povezivanje različitih društvenih
skupina, aktera i institucija zajedničkim diskursom koji djeluje na stvaranje javne
politike u nadmetanju s drugim diskursima u političkoj areni. U analizi sklapanja dis-
kurzivnih koalicija, diskurs se shvaća kao središnji organizacijski pojam oko kojeg se
povezuju akteri i konstituiraju političke prakse. Analitičari pri istraživanju slučajeva
donošenja, podržavanja i prestanka određenih politika moraju najprije identicirati i
razložiti diskurse kao distinktivne naracije o stanju stvari, uzrocima, posljedicama i
interesima u nekom području koje imaju implikacije za javnu politiku. U njima se oči-
tuju specičnosti površinske terminologije, prepoznatljive priče, stereotipi i metafore,
ali često i dublje organizirajuće metafore koje ih strukturiraju i upravljaju njihovim
promjenjivim obilježjima (poput „mreže“ ili „infrastrukture“). Tako shvaćeni diskur-
si omogućuju formiranje različitih koalicija diskursa, a njih ova institucionalizacija,
povezivanje s akterima i organizacijama omogućuju im reprodukciju i razvoj u legi-
timiranju politike. Diskurs je u ovoj perspektivi analitički konstrukt kojeg obilježava
uidnost i dvosmjerna veza s političkom okolinom. Oblikujući prakse, diskursi pre-
laze preko granica institucija i mogu zahvatiti društvene skupine koje u nekoj drugoj
situaciji mogu biti nepovezane ili čak suprotstavljene, ali te ih skupine i same razvi-
jaju, koriste ili odbacuju. Primjerice, u jednom se slučaju ekonomski interesi mogu
povezati sa znanstvenim institucijama koje će podržati tradicionalni ekonomski dis-
kurs i tako oformiti koaliciju diskursa nasuprot ekoloških udruga, koja će proizvesti
politiku labavije regulacije emisija u okoliš, dok će se u drugoj prilici interesi udruga
za zaštitu okoliša povezati s ekonomskim interesima pomoću koncepta „investiranja
u prirodu“ i tako stvoriti diskurzivnu koaliciju koja povezuje prethodno nepovezana
područja kao što su očuvanje prirode i ekonomski razvoj“ (Petković, Krešimir (2013).
Pojmovnik interpretacijske analize javnih politika, u „Hrvatska i komparativna javna
uprava“, broj 13, str. 329-342).
190

Teoretičari Pol Sabatier (Paul Sabatier) i Hank Dženkins-Smit
(Hank Jenkins-Smith) su u zajedničkom radu razvili pristup koji se te-
melji na prihvatanju krajnje koordiniranog djelovanja aktera u okviru
zagovaračkih koalicija, gdje je zajednička ideja mreža, uz uvjet postoja-
nja određenog stepena konsenzusa. Glavne odrednice teorijskog okvira
zagovaračke koalicije koje su ponudili Pol Sabatier (Paul Sabatier) i
Hank Dženkins-Smit (Hank Jenkins-Smith) su:317
1. oslanjanje na podsisteme javnih politika kao na glavnu agregira-
nu jedinicu analize;
2. model pojedinca utemeljen na (a) mogućnosti složenih struktura
određivanja ciljeva i (b) na sposobnostima obrade podataka koje
su ograničene i, što je najvažnije, koje uključuju percepcijske
ltre;
3. bavljenje učenjem usmjerenim na javne politike kao važnim
izvorom promjene tih politika;
4. koncept zagovaračkih koalicija kao sredstvo za agregiranje veli-
kog broja aktera iz različitih institucija s više razina vlasti i nji-
hovo pretvaranje u odgovarajući broj jedinica s kojima se mogu-
će nositi;
5. konceptualizacija sistema vjerovanja i javnih politika kao skupo-
va ciljeva, percepcija problema i njihovih uzroka te preferencija
vezanih za politike organizirane u veći broj razina;
6. koalicije koje nastoje manipulirati državnim i drugim instituci-
jama kako bi promijenile ljudsko ponašanje i uvjete problema u
namjeri da ostvare svoje sisteme uvjerenja.
317 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 60, prema: Sabatier, A. Oaul & Hank Jen-
kins-Smith (1999). The advocacy coalition framework: An assessment, u: Sabatier,
A. Paul (ur.) (1999). Theories of the Policy Process. Boulder, Col: Westview Press,
str. 154.
191

Svaka uspješna zagovaračka strategija daje odgovore na nekoliko
ključnih pitanja, i to:
- Ciljevi: Šta se želi postići?
- Ciljna publika: Prema kome je akcija usmjerena? Na koga se želi
djelovati?
- Poruka: Kakvu poruku primatelji trebaju da čuju?
- Prenosioci poruke: Ko prenosi poruke? Na koji način uručiti po-
ruku?
- Saradnja: Ko može pomoći?
- Dostava: Kako ih se može natjerati da to čuju?
- Ostala publika: Ko su zainteresirani partneri?
- Vanjsko okruženje: Koje su mogućnosti i izazovi unutar kontek-
sta procesa donošenja odluka?
- Raspored akcije: Kad će se što raditi?
Budući da je javno zagovaranje dinamičan proces, ono ima svoj tok
implementiranja: Tok javnog zagovaranja je predstavljen na sljedećoj
slici:
192

Slika 8. Tok javnog zagovaranja
(Izvor: Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb:
EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 52)
Prema Ein Jang (Eoin Young) i Lisi Kvin (Lisa Quinn), zagovaranje
u policy procesu je:318
1. dvosmjeran proces pregovaranja usmjeren na prebacivanje „vla-
sništva“ nad nalazima i preporukama policy analize s vaše orga-
nizacije na ciljane publike;
2. nepredvidljivo, i u pravilu zahtijeva dosta vremena i upornosti;
3. najvjerojatniji ishod je neki oblik utjecaja na sadržaj politike ili
njene instrumente, a ne cjelovito preuzimanje vaše ideje;
4. uključuje „pridobivanje“ stručnih publika i izgradnju interesnih
koalicija, kao i „trgovanje“ s političarima;
318 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 53, prema: Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelo-
tvornih prijedloga za javne politike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje
i Jugoistočne Europe. Zagreb: DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni
razvoj.
193

5. ovisno o kontekstu, koji je uvijek specičan, mijenja se i često
je nepredvidljiv.
Važno je naglasiti kako će, u svakom razvijenom demokratskom
društvu, svi zainteresirani akteri učiniti sve kako bi zagovarali poli-
cy opciju koja njima odgovara. Pri tome, „koriste se sredstvima koja
smatraju najdjelotvornijima, primjerice mjerodavnim vladinim tijelom,
ostalim vladinim/parlamentarnim predstavnicima ili pak medijima. Za-
interesirani dionici mogu uključivati nevladine organizacije, međuna-
rodne vladine organizacije, druge savjetnike ili centre za javne politike,
lokalne vlasti, političke stranke, udruge, sindikate ili zainteresirane gra-
đane.”319
Značaj javnog zagovaranja i njegovih strategija, u tom procesu po-
sebno je naglašen, pa čak i uvjetno, kada akteri javnog zagovaranja
budu spremni za te aktivnosti. Stoga, svaki uspješan zagovarač treba
imati znanje o sistemu u kome radi, te znanje o problemu koji zagovara.
319 Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelotvornih prijedloga za javne po-
litike – Vodič za policy savjetnike u zemljama Središnje i Jugoistočne Europe. Zagreb:
DIM – Udruga za građansko obrazovanje i društveni razvoj, str. 15.
194

2. PRISTUPI ZAGOVARANJU JAVNIH POLITIKA
2.1. Odabir najprimjerenijeg pristupa
Imajući u vidu veliku ulogu i značaj javnog zagovaranja u društve-
nopolitičkom ambijentu, veoma važan zadatak je odabir najboljeg i
najprimjerenijeg pristupa zagovaranju javnih politika. Stoga, kod oda-
bira najprimjerenijeg pristupa zagovaranju javnih politika, neophodno
je prethodno odrediti sve faktore i utjecaje, kao i sam kontekst i okvir
u kome se obavlja zagovaračka aktivnost. Dakle, pribavljeni podaci i
informacije jesu bitni, ali ne i najvažniji faktori utjecaja na odabir naj-
primjerenijeg zagovaračkog pristupa.
U nizu brojnih utjecajnih elemenata, policy analiza jeste „tek jedan
od mnogih glasova koji nastoje doprijeti do donositelja odluka i natječe
se s puno utjecajnijim izvorima, poput novina ili televizije.“320 Naime,
novine se ni u kom slučaju ne bave beznačajnim stvarima i događajima
za koje ne postoji društveni interes i koji ne utječu na društvo. One „uvi-
jek teže senzacionalizmu i svaki članak teži da naglasi izvjesne momen-
te koji su po nečemu posebni, koji odstupaju od ‘normalnog’.“ S druge
strane, za televiziju je karakteristično da „može da emituje više poruka
na razne načine i potpuno nezavisnih sadržaja i usmjerenja, obavljajući
razne funkcije istovremeno.“321
320 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 55.
321 „Razni dokumenti u određenim emisijama, najčešće u informativno političkim,
koriste se kao dokazi i kao ilustracije „ (Termiz, Dževad i Vera Arežina (2015). Pro-
blemi istraživanja i naučnog proučavanja komunikologije. Sarajevo: Fakultet politič-
kih nauka Univerziteta u Sarajevu, str. 103-104).
195

Respektirajući nesumnjiv utjecaj masovnih medija322, prije svih no-
vine, televiziju i internet, policy analiza (policy prijedlozi i izvještaji)
ima veoma težak i složen zadatak osigurati interesiranje i doći u fo-
kus javnosti. Jer, činjenica je kako pojedinci „o političkim događajima
uglavnom doznaju preko mass medija – novina, časopisa, televizije i
radija – tako se i sami mediji pojavljuju kao faktori socijalizacije.“323
Odlučujuće je da policy analiza u tom intenzivnom kontaktiranju s
medijima osigura sistematsko i šire raščlanjivanje ukupnog konteksta
(socijalnog, ekonomskog, političkog, kulturnog), u okviru kojega se
donose relevantne (javne) odluke.
Ipak, mediji nisu jedini konkurent policy analizi u zagovaranju jav-
nih politika. Naime, postoji čitav niz drugih faktora koji utječu na dono-
šenje relevantnih političkih odluka. Neki od njih se odnose na:324
- Iskustva i osobne stavove: procjena donositelja odluke i njiho-
vih bliskih saradnika, a koja se temelji na vlastitim stavovima i
profesionalnom iskustvu uvijek je jedan od snažnijih faktora koji
utječu na odluku. Također, treba imati na umu političke interese
donositelja odluka i njihove procjene rizika po vlastitu političku
karijeru.
- Resurse na raspolaganju: količina nancija, kao i kapaciteti
institucija za pružanje usluge također snažno utječu na odluku.
Stoga je maksimalizacija troškovne učinkovitosti često elimina-
cijski kriterij, bez obzira na uvjerljivost drugih, nenancijskih
argumenata.
322 „Suština funkcionisanja mass medija bi bila u tome da vrati zajednicu sebi,
odnosno da ta komunikacija omogućuje glas o sebi (da se vidi i čuje) da preko njih
komunicira, kritički analizira sebe i kroz neprestani dijalog izmjene iskustava politič-
ke prakse realizuje svoj napredak i hod u budućnost“ (Nuhanović, Asad (2005). De-
mokratija, mediji, javnost – ogled o slobodi i jednakosti. Sarajevo: Promocult d.o.o.,
str. 111).
323 Ibid, str. 294.
324 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 55-56.
196

- Političku klimu: predstavničke i izvršne vlasti u pravilu imaju
jasno vrijednosno određenje (neoliberalno, socijaldemokratsko,
demokršćansko), te stoga prijedlozi koji se uklapaju u svjetona-
zor vladajuće stranke/koalicije imaju značajno veću šansu biti
razmotreni, pa i prihvaćeni.
- Političku kulturu, navike i tradiciju: institucije vlasti u pravilu
imaju „uhodane“ i često neeksibilne načine djelovanja. Stoga
prijedlozi koji ne uzimaju u obzir institucionalnu kulturu i tradi-
ciju nemaju veliku šansu, za razliku od pristupa koji uzimaju u
obzir okoštalost tijela javne vlasti, stečena prava ključnih aktera
i strah od promjena, makar se on odnosio samo na usvajanje vje-
ština upravljanja novim tehnologijama.
- Vanjske utjecajne aktere, lobiste i kreatore javnog mnijenja:
njihov utjecaj može biti izrazito snažan s obzirom na to kako se
postavljaju problemi i rješenja, kao i u konačnom odabiru politi-
ke i instrumenata njene primjene, ne samo u smislu otežavanja,
nego i poticanja željenih promjena.
- Izvodljivost u odnosu na politički trenutak: posebnu pozor-
nost treba obratiti na trenutak u izbornim ciklusima (unutarstra-
nački, lokalni, parlamentarni, europski, ...) i proračunskim pro-
cesom (kasnojesenska rasprava o idućoj godini, pauza u plani-
ranju budžeta nakon izbora, a prije punog funkcioniranja nove
vlasti), na temelju dostupnih informacija, mogućih proračunskih
alokacija i unutar postojećeg institucionalnog okvira odigrati će
veliku ulogu u odabiru krajnjeg rješenja.
- Javno mnijenje: ne treba zaboraviti da je cilj svake vlasti ostati
na vlasti, što se postiže potporom birača. Stoga će „osluškivanje
bila“ šire javnosti ili neke specične skupine na koju se politika
odnosi, kao i odabir jezika kojim će se odluka legitimirati biti i
pod utjecajem rezultata ispitivanja javnog mnijenja.
197

Prilikom odabira najprimjerenijeg zagovaračkog pristupa treba imati
u vidu sve navedene faktore i parametre, tj. njihove uloge i utjecaje na
uspješnost i ekasnost zagovaračkog procesa. Važan korak u tome je
spoznaja i analiza konteksta u kome se odvija ili će se odvijati zagova-
rački proces.
2.2. Analiza konteksta i postavljanje ciljeva u odnosu na kontekst
Svaka društvena aktivnost i djelatnost, uključujući i donođenje po-
litičkih odluka, se odvija i događa unutar određenog društvenog, eko-
nomskog, političkog, kulturnog konteksta325 (prostora, vremena, okru-
ženja). S tim u vezi, Ivan Grdešić smatra kako „snaga pojedinog susta-
va ne mjeri se njegovom krutošću i tvrdoglavošću, nego sposobnošću
prepoznavanja i vrednovanja prijetnji i poticaja iz okruženja te primje-
renim odgovorom na njih.“326
Tako npr. kada je u pitanju analiza političkog konteksta neophodno
je znati kako „politički aspekti problema mogu biti dvostruki: prvi se
odnose na općepolitičko stanje na državnoj ili lokalnoj razini, a drugi
na odnose i moguće sukobe interesa unutar organizacije ili institucije
u kojoj se analiza provodi.“327 Spoznaja takvog konteksta i stjecanje
neophodnih uvida u takav konteks omogućava ekasnije i lakše provo-
đenje analize, te postavljanje i provođenje strateških ciljeva u odnosu
na postojeći (aktualni) kontekst.
U samoj analizi konteksta, tri su područja na koja se neophodno fo-
kusirati:328
325 „Kontekst (lat. contextus) veza misli u govoru; sadržaj nekog spisa u cjelini,
smisao, spoj riječi” (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđeni-
ce, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 733).
326 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 22.
327 Ibid, str. 21-22.
328 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 57-58.
198

1. Izazovi ili prepreke zbog kojih proces ne ide u smjeru u ko-
jem biste željeli, poput:
• Ne znamo ili nemamo pristup onima koji pripremaju odluke i
onima koji ih u konačnici donose;
• Suprotne vrijednosne pozicije i interesi u odnosu na pozicije i
interes Vlade;
• Tema koja se uopće ne nalazi na političkom dnevnom redu Vla-
de;
• Nedostatak znanja ili razumijevanja problema i potencijalnih
rješenja među ciljanom publikom;
• Manjak podataka nužnih da bi se potkrijepilo donošenje odluke;
• Vlastiti nedostaci (imidž o nama, informiranost, umreženost,
stručnost, resursi...).
2. Prednost koju možete iskoristiti kako biste proces pomaknu-
li u željenom smjeru, poput:
• Iznenađujući ili novi nalazi proistekli iz istraživanja i analize;
• Novo rješenje starog problema;
• Prilika za djelovanje koja se pojavila u društvenom, političkom
ili ekonomskom kontekstu;
• Podrška utjecajnih pojedinaca ili organizacija (potencijalni am-
basadori/glasnogovornici);
• Pažnja i naklonost medija - ubacivanje novih perspektiva kroz
tzv. tople (ili tužne) ljudske priče, odjeci „stranih“ priča i njihovo
daljnje praćenje u domaćoj javnosti.
199

3. Koliko velik pomak možete očekivati, s obzirom na identi-
cirane prepreke i prednosti. Ne zaboravite da cilj može ići od
tek otvaranja rasprave o nekoj temi pa sve do promjene politike
sukladno vašim željama:
• podizanje svijesti o problemu, a potom i o načinima rješavanja
problema;
• poticanje rasprave ključnih dionika;
• promjena stava stručnjaka o nekoj temi ili policy opciji;
• postavljenje teme na politički dnevni red;
• prihvaćanje i primjena vaših policy preporuka;
• rezultat ove analize trebao bi vam dati realističnu sliku onoga
što možete postići i biti vodilja u osmišljavanju zagovaračkih
aktivnosti.
Kada se uradi analiza konteksta temeljem navedenih preporuka, mo-
guće je postaviti adekvatan i kontekstualan opći zagovarački cilj. Da-
kle, ključno je da policy-analitičar u analizi konteksta spozna i pribavi
informacije o: glavnim akterima, djelovanjem društvenih podsistema
(zdravstvo, školstvo, kultura, sport), pravilima i procedurama odluči-
vanja (normativnoj regulativi i administrativnim pravilima), glavnim
komunikacijskim kanalima, nanciranju, porezima, budžetu, itd.
Pribavljanje svih navedenih podataka i informacija je za policy-ana-
litičara, ustvari, pripremna faza koja mu pomaže pri „konačnoj odluci
o provođenju policy-analize, a bit će mu i podloga za buduće analitičke
postupke.“329
329 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 26.
200

2.3. Analiza aktera
Za provođenje i implementiranje zagovaranja javnih politika (zago-
varačkog procesa) od osobitog značaja je prethodno analiziranje ključ-
nih aktera donošenja odluka. Analizom aktera se identiciraju ključni
akteri zagovaranja i donošenja javnih politika, čiji se stavovi, ponaša-
nja, vrijednosni sudovi, naklonosti također analiziraju.
Od ekasne i dobre analize aktera, ovisi i uspjeh provođenja proce-
sa zagovaranja i odlučivanja o javnim politikama. Analiza omogućava
precizno i tačno identiciranje i određivanje ključnih zainteresiranih
aktera (sudionika) procesa donošenja odluka (vlasti, agencija, civilnog
društva, eksperata, privatnog sektora itd.).
Sam proces analize aktera nije nimalo jednostavan, već je dosta slo-
žen i zahtjevan. Pri provođenju takve analize, policy-analitičari nailaze
na brojne prepreke i ograničenja. Jedna od prepreka, ako ne i glavna, je-
ste činjenica kako i sami akteri „mogu težiti izbjegavanju analiza kako
bi prikrili interesne pozicije, zaštitili saveznike i vlastite slabe točke.“330
Ovakva i slična ograničenja ujedno su prepreka implementiranju kom-
pletne analize javnih politika.
Neke od mogućih skupina aktera koje treba analizirati su prikazani
na sljedećoj slici:
330 Ibid, str. 22.
201

Slika 9. Skupine aktera koji se analiziraju
(Izvor: Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb:
EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 61)
Važno je tokom analize aktera utvrditi koji su sudionici manje za-
interesirani i manje uključeni, a koji su akteri više zainteresirani i in-
tenzivnije uključeni u procese zagovaranja javnih politika i donošenja
relevantnih odluka. Jer, činjenica je kako svi akteri nisu s istim intenzi-
tetom i zainteresiranošću uključeni u te procese. Tako postoje: primarni
(ključni) akteri, sekundarni akteri i tercijarni akteri.
202

Isto tako, unutar navedenih skupina sudionika postoji čitav niz ma-
njih podskupina aktera među kojima su oni s kojima je lakše surađivati
i oni s kojima je teže surađivati prilikom analize. Pozitivna činjenica
za policy-analitičare je ta što se pri ovakvim odnosima često stvaraju
zagovaračke koalicije tako da „neki akteri koji samostalno imaju nisku
razinu moći i utjecaja u većoj koaliciji mogu dobiti znatno veću moć i
utjecaj“331, pa samim time će se kod njih javiti veći intenzitet zaintere-
siranosti i uključenosti u zagovaračke procese.
2.4. Oblikovanje i prijenos poruka
Oblikovanje poruka je faza koja proizilazi iz samog istraživanja
(pribavljanja, analize i obrade podataka). Taj proces zahtijeva ozbiljan
metodsko-metodološki, sistemski, cjelovit i znalački rad s obzirom da
od izbora krucijalnih poruka ovisi uspješnost zagovaranja i donošenja
javnih odluka (javnih politika).
Poruka koja nastaje kao rezultat policy istraživanja treba kvalitetno
argumentirati:332
1. trenutni problem iz kojeg proizilazi potreba za promjenom, i
2. moguća rješenja koja proizilaze iz istraživanja.
Važno je napomenuti i činjenicu kako se u rezultatima policy istraži-
vanja često određene poruke moraju više naglasiti u odnosu na druge.
Upravo zbog toga, takve poruke trebaju biti jednostavne i lako razu-
mljive, kako bi se ekasno mogle prenositi dalje i time utjecati na do-
nošenje odluka. U tom kontekstu, razvijen je i univerzalni model preno-
šenja poruka ciljanoj publici.
331 „Za zagovaračke organizacije (je) važna izgradnja reputacije profesionalnih i
neovisnih analitičara političkih i policy okolnosti, čiji su argumenti temeljeni na me-
todološki provjerenim istraživanjima i koji, osim kritike, nude i provediva alternativ-
na rješenja. Takvom ćete reputacijom sebi otvoriti mnoga vrata, od donositelja odluka
do medija i značajno si olakšati zagovaranje društvenih promjena“ (Miošić, Nives i
sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU centar GONG-a/Cen-
tar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu,
str. 61 i 63).
332 Ibid, str. 65.
203

Poruka ili poruke koje se prenose ciljanim publikama trebaju pratiti
sljedeći model:
Slika 10. Model prijenosa poruka ciljanim publikama
(Izvor: Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb:
EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 66, prema: Young, Eoin i Lisa Quinn (2007).
Pisanje djelotvornih prijedloga za javne politike – Vodič za policy savjetnike u
zemljama Središnje i Jugoistočne Europe. Zagreb: DIM – Udruga za građansko
obrazovanje i društveni razvoj)
204

Navedeni fazni model prijenosa poruka zahtjeva ispunjenje krite-
rija u svakoj pojedinoj fazi, kako bi se u konačnici oblikovale poruke
koje će navesti ciljanu publiku da se ponaša u skladu s njima. Stoga,
oblikovanje poruka traži vještinu i kompetentnost policy istraživača u
obezbjeđenju podrške i pozornosti ciljanih publika. Policy istraživač
u svojim porukama treba znati ukazati na sve prilike, prijetnje i rizike
koji eventualno stoje na putu prijenosa poruke i njene implementacije
u društvenopolitičkoj praksi. Jer, suštinski je cilj zagovaranja javnih
politika da poruke koje se prenose ciljane publike prime i preuzmu,
te, u skladu s tim, učestvuju u donošenju relevantnih odluka i izvedbi
željenih promjena.
Prijenos (transfer) javnih politika u današnje vrijeme se smatra no-
vim pristupom u analizi javnih politika ili njenim okvirom. I pored toga,
Majkl Hil (Michael Hill), navodi da „ipak, budući da su pokušaji tran-
sfera javnih politika vrlo česti, teorija transfera javnih politika pomalo
je banalna ili ima tendenciju pridavati preveliku važnost prijenosu ideja
kao pokretaču promjena javnih politika. Ona ne odgovara na pitanje
kako se donose odluke o prihvaćanju ili odbacivanju ideja što dolaze iz
drugih sredina.“333
U okviru zagovaračkog procesa od izuzetnog značaja je i pouzdana
identikacija aktera koji prenose poruke ciljanim publikama i skupi-
nama. Isto kao što policy istraživači trebaju imati znanja i sposobnosti
oblikovanja poruka, tako i prenositelji poruka trebaju biti kompetentni
znalački i ekasno te iste poruke prenijeti ciljanim publikama i inte-
resantima. Polazni uvjet u tom procesu jeste taj da prenositelji poruka
budu spremni svoje vrijeme i pozornost usmjeriti u aktivnosti ekasnog
prenošenja poruka. Ukoliko poruke ne budu valjano prenesene, onda
nema niti realizacije zagovaračke strategije i implementacije javne po-
litike. U tom kontekstu, prenositelji poruka mogu biti pojedinci (indi-
vidue), skupine, kao i organizacije koje djeluju unutar društva.
333 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 173-174.
205

U odabiru prenositelja poruke, ovo su neka od pitanja koja je potreb-
no postaviti:334
- Je li organizacija najbolji prijenosnik poruke ili bi tu ulogu bolje
odigrala neka druga organizacija?
- Postoje li resursi, vjerodostojnost, reputaciju, vidljivost i podrš-
ka koja je nužna da bi ostali akteri poruku shvatili ozbiljno?
- Postoje li potrebne komunikacijske i vještine izgradnje odnosa s
ljudima da bi se na najbolji način prenijela poruka?
- Tko može biti podrška u ovom procesu?
Odlike snažnog prenositelja poruke uključuju:335
- prepoznatljiv je u smislu stručnosti ili inovacija čiji se doprinos
smatra vrijednim u području o kojem je riječ;
- ima ugled respektabilnog istraživača, analitičara ili komentatora
u tom području;
- predstavlja važnog aktera u tom policy području;
- gradi dobre odnose i vidljivost u policy mreži;
- ima pristup ključnim „igračima“ tog policy područja;
- uživa povjerenje donositelja odluka u tom području;
- smatra ga se iskrenim i ne previše političnim;
- uživa povjerenje, ima senzibilitet i izgrađene odnose s osobama
na koje će promjena najviše utjecati;
- prepoznatljiv je kao osoba ili organizacija koja ima kapaciteta i
želje uključiti se u zagovarački proces i donijeti promjenu.
334 Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politika. Zagreb: EDU
centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obrazovanje Fakulteta političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 74.
335 Ibid, str. 74-75.
206

Prenositelji poruka, dakle, pored svih znalačkih kompetencija, treba-
ju imati jak i izgrađen integritet ličnosti, te snažnu osobnu percepciju,
kako bi ih donositelji odluka uvažavali i poštovali. Takve kompetencije
prenositelji poruka nikako ne smiju iskorištavati i eventualno nametati
svoje percepcije i poruke. Takav stav i takvo postupanje može imati
kontra efekte, a koji u konačnici mogu dovesti to neuspjeha zagova-
račkog procesa i propasti u donošenju odluka. Da se to ne bi događalo,
proces zagovaranja se postavlja tako da to nije individualna aktivnost,
već aktivnost jednog šireg kruga osoba povezanih u zagovaračke sku-
pine ili timove. Unutar takvih timova moguće je lakše i jednostavnije
prevazići sve negativnosti koje mogu loše i destimulirajuće utjecati na
zagovarački proces i donošenje odluka (usvajanje javnih politika).
207

PETO POGLAVLJE
EUROPEIZACIJA JAVNIH POLITIKA
Europska unija je nastala kroz dugi proces integriranja europskih
država, počev od nastanka Europske zajednice za ugalj i čelik 1951.
godine, preko Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za
atomsku energiju 1957. godine, do Ugovora o Europskoj uniji potpisa-
nog u februaru 1992. godine u Mastrihtu (Maastrichtu), a koji je stupio
na snagu u novembru 1993. godine.336
Europska unija predstavlja snažan i moćan savez europskih država,
u gotovo svim aspektima djelatnosti. Džon Pinder (John Pinder) nagla-
šava kako Europska unija „ima veliku moć u ekonomiji i ekologiji, i sve
je aktivnija u vanjskoj politici, odbrani i unutarnjoj sigurnosti.“337 Eu-
ropska unija je posvećena i pitanjima poljoprivrede, socijalne politike,
politike zaštite okoliša... Tako u Ugovoru i legislativi Europske unije,
socijalna politika se bavi pitanjima vezanim za „radne odnose, jer i tu
postoje velike razlike od zemlje do zemlje... Jedinstveni evropski akt
proširio je opseg socijalne politike u dva smjera: na zakone o zdravlju i
sigurnosti na radu i poticanje dijaloga između predstavnika poslodava-
ca i predstavnika zaposlenih na nivou Evrope.“338
1. Tipologija javnih politika Europske unije
Širok je spektar javnih politika kojima Europska unija posvećuje
pozornost i na kojima gradi svoju snagu i utjecaj. Na tim je osnovama
izgrađen značajan broj europskih institucija, agencija i komiteta koji su
posvećeni implementiranju najrazličitijih javnih politika. Tako su oso-
bito važne institucije Komitet za ekonomsko-socijalni razvoj i Komitet
regija. Ta dva komiteta su savjetodavna tijela Europske unije. Njih se
336 Prema: Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2015). Razvoj, regionalizacija i euroin-
tegracije Bosne i Hercegovine – dileme i izazovi. Sarajevo: Keli d.o.o., str. 162.
337 Pinder, John (2003). Evropska unija. Sarajevo: TKD Šahinpašić, str. 34.
338 Ibid, str. 98-99.
209

često konsultira u određenim pitanjima, koja su propisana ugovorima, a
često i autonomno daju vlastita “mišljenja“.
Provedena su mnoga istraživanja, te napisane brojne studije i knjige
o procesima kreiranja i implementiranja javnih politika unutar Europske
unije. Imajući to u vidu, američki politolog Mark Polak (Mark Pollack)
naglašava kako je „širenje teorijsko-metodoloških pristupa razvijenih
u komparativnoj politici, javnim politikama, zasnovanih na različitim
pristupima poput racionalnog izbora ili novog institucionalizma suštin-
ski unaprijedilo naše rezumijevanje procesa stvaranja politika EU.“339
U sklopu funkcioniranja i djelovanja institucija Europske unije us-
postavljene su procedure i procesi kreiranja i implementiranja različitih
javnih politika. S obzirom na specičnosti Europske unije, javne poli-
tike Europske unije zauzele su vidno mjesto i u teorijama javnih poli-
tika, odnosno razvoju teorijskih pristupa. Svakako, ostvareni su krupni
rezultati i znanstvena dostignuća u teoriji i empiriji javnih politika. Na
tim teorijsko-empirijskim znanstvenim osnovama, razmatranjima i pri-
stupima, sačinjena je i tipologija javnih politika.
Najveći doprinos uspostavi tipologije stvaranja javnih politika unu-
tar Europske unije dala je britanska politologinja Helen Volas (Helen
Wallace). Ona u svojim elaboracijama razlikuje pet načina stvaranja
europskih javnih politika:340
1. metoda zajednice;
2. regulativni pristup;
3. distributivni pristup;
4. metoda otvorene koordinacije;
5. intenzivno međuvladino pregovaranje.
339 Pollack, A. Mark (2006). Rational Choice and EU Politics, u: Jørgensen,
K. Erik, Pollack, A. Mark & Ben Rosamond (ur). The politics of Europeanization.
Oxford: Oxford University Press, str. 27-56.
340 Petak, Zdravko. Europeizacija hrvatskih javnih politika, str. 5 (Izvor: https://
bib.irb.hr/datoteka/676437.Europeizacija_JP_u_Hrvatskoj_DOVRENI_TEKST1.
pdf).
210

Navedena tipologizacija javnih politika Europske unije, prihvaćena
je u literaturi kao standard, te svaka daljnja istraživanja počinju upravo
od ove tipologizacije.
Ključna teza Helen Volas (Helen Wallace) koju zastupa u svojim
istraživanjima očituje se u tome da „stvaranje politika Unije, kao složen
sustav odlučivanja koji je nastajao tijekom desetljeća europskih inte-
gracija, treba razmatrati ne kao jedan, već kao više različitih načina
stvaranja javnih politika (policy models).“341 Dakle, radi se o jednom
složenom i zahtjevnom odlučivačkom procesu unutar struktura i insti-
tucija Europske unije. To više, pored ostalog, i zbog činjenice što su
izražene krupne različitosti između država članica, a koje je trebalo har-
monizirati i svesti na zajednički nazivnik, što bi u konačnici rezultiralo
adekvatnom i provedbenom javnom politikom.
Prvi način stvaranja javnih polika koji nosi naziv metod zajednice
ili tradicionalna metoda zajednice karakterističan je za agrarnu politi-
ku Europske unije. Općepoznata je činjenica da su Europskoj komisiji
dana izuzetno velika i snažna ovlaštenja u procesima kreiranja i imple-
mentiranja politike određivanja cijena poljoprivrednih proizvoda, kao i
politika ruralnog razvoja. Europska unija je postavila zajedničku poljo-
privrednu politiku tako da se „cijene glavnih proizvoda podržavaju do
nivoa o kojem odlučuje Vijeće ministara poljoprivrede, putem različitih
341 „Razmatrajući ulogu koju su u razvoju i provedbi politika imale pojedine eu-
ropske institucije, od Komisije EU, Vijeća EU, Europskog vijeća, Europskog par-
lamenta, Europskog suda pravde, te šireg institucionalnog okvira koji uključuje in-
stitucije konzultiranja i lobiranja, nadzora i kontrole, institucije za posebne opera-
cije (Europska investicijska banka, Europska središnja banka, različite vrste drugih
agencija), te institucije zemalja članica, zaključila je da složena interakcija njihovih
odnosa dovela do različitih sklopova odnosa aktera i instrumenata javnih politika. Ti
se sklopovi, odnosno, načini stvaranja europskih javnih politika, mogu smatrati rezul-
tatom djelovanja triju čimbenika: evolucije institucija EU, promjena u nacionalnim
kontekstima oblikovanja i provođenja javnih politika i utjecajem općeg socijalnog i
ekonomskog razvoja“ (Petak, Zdravko. Europeizacija hrvatskih javnih politika, str. 5,
prema: Wallace, Helen (2005). An Institutional Anatomy and Five Policy Modes, str.
77-78, u: Wallace, Helen/Wallace, William, Pollack, A. Mark (ur.). Policy-Making in
the European Union, 5. izd.Oxford:Oxford University Press, str. 49-90).
211

dažbina za uvoz izvan Zajednice i otkupa viškova do dogovorenog ni-
voa podrške.“342 Kod ovog modela radi se o zatvorenom odlučivačkom
procesu i stvaranju javnih politika unutar struktura Europske unije, na
koji nacionalni predstavnici izabrani u institucije Europske unije nema-
ju mogućnost začajnije utjecati.
Drugi tip stvaranja javnih politika Europske unije, regulatorni tip
(regulativni pristup) primjenjuje se, primjerice, kod politike usmjerene
na pitanja zajedničkog tržišta ili na pitanja konkurencije. Ideja stvaranja
zajedničkog tržišta ima svoju dugu povijest i dinamiku, s obzirom da je
odražavala sve prisutniju aktualnost ekonomske međuovisnosti država
u svijetu, a osobito država članica.343 Regulatorni tip javnih politika
došao je posebno do izražaja kada je Europska unija dobila „ovlasti i
da zabrani sve restriktivne mjere i zloupotrebu dominantnog položaja u
privatnom sektoru“344, čime su obuhvaćena i pitanja konkurencije.345 Ti
zadaci su dodijeljeni Europskoj komisiji, bez bilo kakvog intervenira-
nja vlada država članica.
Distributivni pristup ili distributivni način stvaranja javnih politika
u Europskoj uniji tiče se različitih programa i projekata strukturno-
kohezijskih fondova. Za razliku od regulacijskog pristupa, kod
ovakvog oblika stvaranja javnih politika Europska komisija ostvaruje
jaku i značajnu saradnju, često na partnerskoj osnovi, sa regionalnim
i lokalnim vlastima, kao i specijaliziranim agencijama država članica.
Posebno značajno mjesto zauzima Komitet regija, najznačajniji organ
342 „Prihod poljoprivrednih proizvoda porastao je zahvaljujući visokim cjenama
koje plaća potrošač, zajedno sa subvencijama koje plaćaju poreski obveznici Zajed-
nice, i kojima se nanciraju viškovi nastali tako visokim cijenama“ (Pinder, John
(2003). Evropska unija. Sarajevo: TKD Šahinpašić, str. 83).
343 „Tarife i kvote u trgovini između država članica ukinute su fazno, u periodu
između 1958. i 1968. godine. Industrija je pozitivno odgovorila i prekogranična trgo-
vina rasla je brzo, da bi se u samo jednoj deceniji skoro udvostručila“ (Ibid, str. 63).
344 Ibid, str. 63.
345 „Tako je 1992. Komisija Volkswagenu propisala kaznu od 102 miliona ekija, a
kasnije je smanjila na devet miliona eura, po žalbi Prvostepenom sudu, zbog insisti-
ranja da njegovi distributeri u Italiji ne prodaju automobile stranim kupcima – uglav-
nom iz Njemačke i Austrije, gdje su cijene automobila bile puno veće“ (Ibid, str. 63).
212

za koordinaciju i planiranje regionalnog razvoja na nivou Europske
unije, osnovan Mastrihtskim ugovorom iz 1993. godine. Putem ovog
Komiteta se nastoji direktno utjecati na distribucijsku politiku Europske
unije. Ugovorom iz Mastrihta predviđeno je obavezno konsultiranje
Komiteta regija u pet oblasti:346
1. privreda i socijalna kohezija (uključujući i strukturne fondove);
2. transevropske infrastrukturne mreže (saobraćaj, energija, teleko-
munikacije);
3. javno zdravlje;
4. obrazovanje i
5. kultura.
Prednosti i beneti stvaranja distributivnih javnih politika jesu „po-
većanje rashoda na strukturno-kohezijske fondove“347, iz kojih regi-
onalne i lokalne vlasti država članica mogu povući velika i značajna
nancijska sredstva.
Model stvaranja javnih politika metodom otvorene koordinacije us-
postavljen je i uveden Lisabonskom strategijom iz 2000. godine. U tom
kontekstu, Europska komisija se pojavljuje kao „akter koji potiče mreže
stručnjaka i različite vrste epistemičkih zajednica, te organizacija civil-
nog društva, na razvoj politika u nizu sektora – od politike socijalne in-
kluzije, politike bolje regulacije do koordiniranog vođenja ekonomskih
politika zemalja članica.“348 Kod ovog oblika stvaranja javnih politika
346 „Posebni protokolom Ugovora, nadležnosti Komiteta regija su proširene na
četiri dodatne oblasti: 1. zapošljavanje, 2. socijalnu politiku, 3. zaštitu okoline i 4.
saobraćaj. Prema Lisabonskom ugovoru Komitet regija mora biti konsultovan i o pi-
tanjima koja se odnose na: 1. civilnu zaštitu, 2. klimatske promjene, 3. energiju i 4.
javne usluge“ (Sadiković, Elmir (2014). Evropa regija – kohezijska politika Evropske
unije i Zapadni Balkan. Sarajevo: TKD Šahinpašić, str. 115-116).
347 Petak, Zdravko. Europeizacija hrvatskih javnih politika, str. 7 (Izvor: https://
bib.irb.hr/datoteka/676437.Europeizacija_JP_u_Hrvatskoj_DOVRENI_TEKST1.
pdf).
348 Ibid, str. 7.
213

do posebnog izražaja dolaze različiti pokazatelji uspjeha i napretka, a
naročito monitoring procesa i evaluacija procesa. Općenito promatrano,
„unutar takvog sklopa stvaranja javnih politika postoji razmjerno viso-
ka uloga policy transfera i učenja politika od drugih.“349
Peti i posljednji oblik stvaranja europskih javnih politika je oblik
intenzivnog međuvladinog pregovaranja. Pri takvom procesu stvara-
nja javnih politika, Europska komisija je u potpunosti podređena Eu-
ropskom vijeću (Vijeću ministara EU). On podrazumijeva i obuhvata
„nova područja koja treba uključiti u europski okvir politika ili pak na
suštinske preformulacije postojećih politika.“350 S obzirom na činjenicu
da Europska unija permanentno širi svoje nadležnosti u različitim sfe-
rama društvenog života, ovaj oblik stvaranja javnih politika predstavlja
najbolju pripremu, ali i odgovor na nove zadaće i nova obuhvatna po-
dručja.
2. Europeizacija javnih politika: utjecaj javnih politika
EU na nacionalni policy koncept
Razvoj i armiranje javnih politika koje se donose i implementiraju
kroz institucije Europske unije, omogućio je proces koji je u znanosti i
praksi nazvan procesom europeizacije javnih politika. Tome je svakako
doprinio razvoj europske literature iz oblasti javnih politika.
Prvi znanstveni radovi na temu europeizacije javnih politika nastali
su početkom 90-tih godina 20-tog stoljeća, ali sistemske analize utjeca-
ja javnih politika Europske unije na nacionalne policy koncepte počinje
početkom 21. stoljeća. U nizu znanstvenih radova koji se bave europe-
izacijom javnih politika vodeća mjesta zauzimaju knjiga “Transforma-
cija Europe: europeizacija i domaća promjena“ triju autora: Marije Grin
Kovles (Maria Green Cowles), Džejms Kaporasa (James Caporaso)
349 Ibid, str. 7.
350 Ibid, str. 7.
214

i Tomasa Risea (Thomas Risse)351 i knjiga “Europa koja se razlikuje:
utjecaj Europske unije na nacionalni sistem stvaranja politika“.352
Proces europeizacije javnih politika ostvaruje se „transferom jav-
nih politika, koji se koristi kao generički pojam za cijeli spektar drugih
pojmova o ‘premještanju’ javnih politika među jurisdikcijama.“353 U
suštini, proces europeizacije znači prijenos (transfer)354 i distribuciju
supranacionalnih javnih politika kreiranih na razini Europske unije na
nacionalni nivo (nivo država članica), odnosno njihovo pozicioniranje
u nacionalni policy kontekst. U tom smislu se kroz proces europeizacije
vrše mjerenja efekata utjecaja europskih javnih politika na nacionalni
policy koncept država članica Unije.
Marija Grin Kovles (Maria Green Cowles), Džejms Kaporasa (Ja-
mes Caporaso) i Tomasa Risea (Thomas Risse) eurupeizaciju koncipi-
raju i razumijevaju kao „nastanak i razvoj značajnih političkih, sudbe-
nih i društvenih institucija kao struktura vladanja, koje formaliziraju
djelovanje između aktera i mreža političkih programa u postupku poli-
tičkog oblikovanja i rjašavanja problema u nadležnosti europske vlada-
vine.“355 Iz navedenog proizilazi da ova denicija u velikoj i značajnoj
351 Green Cowles, Marija, Caporaso, James & Thomas Risse (2001). Transforming
Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University Press.
352 Héritier, Adrienne & sur. (ur.) (2001). Differential Europe:The European Union
Impact on National Policy making. Lanham: Rowman & Littleeld.
353 Poljak, Željko (2015). Prikaz knjige Ane Petek i Krešimira Petkovića (ur.). Poj-
movnik javnih politika, u „Croatian and Comparative Public Administration“, 15(4),
str. 955-961.
354 „Transfer se najbolje može opisati kao proces kojim se znanje o javnim politi-
kama, administrativnim aranžmanima, institucijama i idejama u jednome političkom
sustavu (prošlome ili sadašnjem) koristi u razvoju javnih politika, administrativnih
aranžmana, institucija i ideja u drugome političkom sustavu“ (Caramani, Daniele
(ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 384, prema: Dolowitz, David & David Marshal (2000). Learning from
Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making, u „Governan-
ce“, Vol. 13, broj 1, str. 5-24).
355 Green Cowles, Marija, Caporaso, James & Thomas Risse (2001). Transforming
Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University Press, str.
3.
215

mjeri poistovjećuje pojam europeizacije s pojmom integracije, dosta
širim i ujedno vodećim pojmom vezanim za ukupno postojanje i funk-
cioniranje Europske unije.
S druge strane, Robert Landret (Robert Landrecht) pod europeizaci-
jom podrazumijeva „rastući proces preorijentacije smjera i oblikovanja
politika do stepena na kojemu politička i ekonomska dinamika Europske
unije (EU/EZ) postaje dio organizacijske logike nacionalnih politika i
oblikovanja političkih programa.“356 Pod pojmom organizacijske logi-
ke podrazumijeva „proces prilagođavanja izmijenjenom okruženju.“357
Prema navedenom određenju, pojam i proces europeizacije se sužava
isključivo na nacionalne policy koncepte, na način da se europske javne
politike jednostavno inltriraju u nacionalne policy kontekste, čime im
se, u određenoj mjeri, podređuju.
Navedenu koncepciju Roberta Landreta (Robert Landrecht) dalje je
u svojim istraživanjima razvijao i dograđivao Klaudio Radaeli (Claudio
Radaelli). Ovaj autor europeizaciju određuje kao „proces oblikovanja,
širenja i institucionaliziranja formalnih i neformalnih pravila, procedu-
ra, policy paradigmi, stilova, načina ponašanja i podijeljenih vjerovanja
i normi koje se najprije deniraju i konsolidiraju u procesu stvaranja
javnih i drugih politika u EU-u, a potom se ugrađuju u logiku domaćeg
diskursa, identiteta, političkih struktura i javnih politika.“358
Evidentno je kako je proces europeizacije u suštini jedan fazni i sis-
tematski, te analitički proces, konkretno primjenjen i implementiran u
praksi nacionalnih policy koncepata. Da bi se šire i jednostavnije razu-
mio ovaj izuzetno složen i zahtjevan proces, u znanosti su ponuđena
dodatna metodološko-analitička rastavljanja i klasiciranja. Ona omo-
gućuju lakše i jednostavnije spoznavanje toga što se konkretno istra-
žuje i mjeri kada je u pitanju utjecaj javnih politika Europske unije na
356 Landrecht, Robert (1994). Europeanization of Domestic Politics and Institu-
tions: The Case of France, u “Journal of Common Market Studies”, Vol. 32, broj 1,
str. 69-88.
357 Ibid, str. 69-88.
358 Radaelli, M. Claudio (2000). Whither Europeanization? Concept Stretching
and Substantive Changes (Izvor: www.eiop.at /eiop)
216

nacionalni policy koncept. Klaudio Radaeli (Claudio Radaelli) pri tom
klasiciranju i rastavljanju upozorava na metodološku opasnost kon-
cepcijskog suzbijanja samog pojma europeizacije.
Imajući u vidu navedene činjenice, autori su ponudili strategiju u
znanosti nazvanu “gradnja koncepta“, čime se pojam europeizacije ja-
sno i precizno diferencira od određenih sličnih pojmova, prije svega
pojma integracije.
Za ilustraciju gradnje koncepta europeizacije mogu poslužiti radovi
njemačke znanstvenice Tanje Borzel (Tanja A. Börzel). Ona se poseb-
no služi perspektivom “top-down”, tj. identikacijom raznih koncepata
odnosa (utjecaja) između Europske unije i država (ne)članica, kako je
to zorno prikazano na sljedećoj slici:
Slika 11. “Top-down“ koncept europeizacije
(Izvor: Sošić, Mario (2007). Europeizacija nacionalnih politika: koncept i
istraživački pristup, u „Anali hrvatskog politološkog društva“, god. III, str. 229-246)
217

Analitički koncept koji je razvila Tanja Borzel (Tanja A. Börzel) po-
lazi od traženja odgovora na tri ključna istraživačka pitanja vezana uz
europeizaciju:359
1. na što utječe Europska unija (dimenzije domaćih promjena)?
2. kako utječe Europska unija (mehanizmi)?
3. koji su učinci utjecaja Europske unije (rezultat promjena)?
Pokušavajući dati relevantne znanstvene odgovore na navedena pi-
tanja, te niz drugih pitanja otvorenih procesom širenja Europske unije,
kao i procedurama pristupanja država članica koje su u fazi ispunja-
vanja kriterija za članstvo, znanstvenici su razvili metodološki okvir
izučavanja utjecaja javnih politika EU na nacionalni policy koncept. S
tim u vezi, temeljni okvir proučavanja takvih utjecaja, tj. tipova europe-
izacije nacionalnih policy-ja, dali su Simon Balmer (Simon J. Bulmer)
i Kristian Lakesne (Cristian Lequesne).360 Njihov okvir predstavljen je
u sljedećoj tabeli:
Tip javnog
upravljanja
Tip politike Analitička jezgra Glavni mehanizmi
Pregovaranje Bilo koja
politika
Formiranje EU politike Okomiti,
uploadiranje politike
Hijerarhija Pozitivna
integracija
Pravila o korekciji tržišta;
postojanje EU policy podloga
Okomiti,
downloadiranje
politike
Hijerarhija Negativna
integracija
Pravila o stvaranju tržišta;
odsustvo EU policy podloga
Horizontalni
Olakšana
koordinacija
Koordinacija Meko pravo, OMC; razmjena
politika
Horizontalni
Tabela 11. Tipovi europeizacije javnih politika
(Izvor: Bulmer, J. Simon & Cristian Lequesne (ur.) (2005). The Member States of
the European Union.Oxford: Oxford University Press, str. 346)
359 Sošić, Mario (2007). Europeizacija nacionalnih politika: koncept i istraživački
pristup, u „Anali hrvatskog politološkog društva“, God. III, str. 229-246.
360 Bulmer, Simon & Cristian Lequesne (ur.) (2005).The Member States of the
European Union.Oxford: Oxford University Press.
218

U navedenom okviru, tipovi javnih politika Europske unije povezuju
se sa tipovima javnog upravljanja361, temeljem čega su razvili klasi-
kaciju politika Europske unije. Pregovaranje je „oblik upravljanja koji
dovodi do novih agendi u politikama EU, širenju ovlasti Unije na nova
područja, kao što su, primjerice, pitanja o stvaranju snažnije skalne
unije..., dovodi do uspostavljanja neke politike kao europske politike, a
u načelu se može odnositi na bilo koje policy područje. Osnovni meha-
nizam koji se pri tome koristi jest okomiti mehanizam podizanja (uplo-
ading) neke sektorske politike na EU razinu... Utjecaj hijerarhija, oličen
(je) u sustavu acquis communitarea, koji ima dvije temeljne inačice....
One se iskazuju kao pozitivna i negativna integracija. Prva se odnosi
na pravila korigiranja tržišta, gdje u pravilu postoje jasne podloge za
stvaranje politika (policy templates), koje se mogu „skinuti“ (downlo-
ading), budući da se kod ovog tipa javnih politika također primjenjuju
okomiti mehanizmi korekcije tržišta... Upravljanje vođeno logikom hi-
jerarhije može dovesti i do različitih oblika negativne integracije, gdje
nema posebnih predložaka (policy templates) koji bi se mogao jedno-
stavno ‘spustiti’ u države članice. Ovaj tip javnih politika odnosi se
stoga na pravila stvaranja tržišta, vođenog prije svega logikom ukida-
nja barijera, a mehanizmi koji se pri tome rabe su u pravilu vodoravni.
Naime, ideja koja je ovdje na djelu ogleda se u ambiciji da se osigura
učinkovito funkcioniranje tržišta, što prije svega uključuje horizontalne
mehanizme djelovanja. Primjer takvih politika su politika jedinstvenog
tržišta (single market), politika konkurencije itd... Četvrti oblik javnog
upravljanja se odnosi na brojna područja u kojima se zajedničko stva-
ranje javnih politika oslanja na različite oblike koordinacije politika.
Riječ je o brojnim, nedovoljno deniranim područjima, u kojima je na
djelu neki oblik ‘mekog prava’ (soft law), različitih oblika prenošenja
politika i učenja politika od drugih. Logika koja se primjenjuje kod
ovog tipa politika je poglavito vodoravna...Popis sektorskih politika
koje su uključene u to područje uključuje vanjsku politiku, obrazovnu
361 Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 174.
219

politiku, politiku bolje regulacije, kulturnu politiku, politiku socijalne
inkluzije itd.“362
Uz pobrojane tipove javnih politika, vezuju se i tri objašnjenja same
dinamike i uspješnosti procesa europeizacije, i to:
- prva, mehanizam uspješnosti prilagođavanja (pozitivna integra-
cija u sektorima poput okoliša, socijalne politike, poljoprivredne
politike);
- druga, regulatorno nadmetanje (negativna integracija u sektori-
ma poput politike zajedničkog unutarnje tržišta proizvoda i uslu-
ga, energetsko tržište, politika telekomunikacija); i
- treće, logika učenja (preuzimanje politika od drugih, poput za-
jedničke vanjske i sigurnosne politike, politike azila, zapošljava-
nja, socijalne inkluzije).
Važno je naglasiti kako sam proces europeizacije veoma često i izra-
ženo nailazi na brojna ograničenja i prepreke. Naime, već u samoj fazi
kreiranja i implementiranja javnih politika Europske unije akteri često
pritajeno ili čak otvoreno nastupaju i djeluju sa vlastitih nacionalnih ili
ideoloških pozicija. Europska komisija je sastavljena od predstavnika
nacionalnih vlada, koji ujedno pripadaju različitim političkim opcija-
ma, što ima za posljedicu da oni često iskazuju svoju ideološku, pa čak
i stranačku privrženost određenim idejama i pozicijama prilikom odlu-
čivanja o javnim politikama na nivou Europske unije. Stoga se razlike
u kreiranju i implementiranju javnih politika na nacionalnom nivou ve-
oma lako mogu prenijeti i na nivo kreiranja i implementiranja javnih
politika Europske unije, što svakako utječe na uspješnost procesa eu-
ropeizacije u punom kapacitetu.
Kako to ilustrativno prikazuje Ivana Babić Krešić, proces stvaranja
europskih javnih politika ovisi o „privlačenju ‘njihala’ između arene
362 Petak, Zdravko. Europeizacija hrvatskih javnih politika, str. 8-9 (Izvor: https://
bib.irb.hr/datoteka/676437.Europeizacija_JP_u_Hrvatskoj_DOVRENI_TEKST1.
pdf).
220

države i transnacionalne arene. Njegovi pokreti su oblikovani u kontekstu
Zapadne Europe, od strane funkcija politike i od strane predviđanja
političkih aktera s vrha.“363 Uspješnost prevazilaženja velikog broja
nacionalnih razlika i uspostavljanja zajedničkog nazivnika za takve
razlike jeste ključni uspjeh stvaranja javnih politika na nivou Europske
unije, kao i njihova transfera i utjecaja na nacionalne policy koncepte.
3. Implementacija EU javnih poltika
Implementiranje javnih politika Europske unije predstavlja jedan od
najznačajnijih i najvažnijih segmenata cjelokupnog procesa oblikova-
nja, kreiranja i provođenja javnih politika Europske unije. U tom kon-
tekstu, provode se različita istraživanja i mjerenja koja prate moguć-
nosti, prednosti, kao i prepreke i ograničenja implementiranja javnih
politika Europske unije u konkretnom europskom i nacionalnom policy
kontekstu. Temeljem takvih istraživanja i mjerenja znanstvenici koji se
bave navedenim problemima su došli do saznanja i spoznaja kako su u
konkretnoj praksi izražene značajne razlike u implementiranju različi-
tih javnih politika Europske unije. Neke od tih politika se jednostavno i
potpuno implementiraju, dok kod nekih drugih taj proces ide dosta teže
i složenije.
Preliminarna istraživanja implementiranja javnih politika Europske
unije rezultirala su razvojem koncepta nazvanim “mediteranski sin-
drom“, a odnosio se na činjenicu da države članice Europske unije iz
Južne Europe manje uspješno i manje ekasno implementiraju javne
politike Europske unije od onih koje su sa sjevera. Ovaj koncept je u
posljednje vrijeme učinila diskutabilnim Tanja Borzel (Tanja A. Bör-
zel), a poslije nje i neki drugi znanstvenici. Tanja Borzel (Tanja A. Bör-
zel) je zaključila kako „implementacijski deciti variraju neovisno o
geografskoj lokaciji.“364
363 Babić-Krešić, Ivana (2014). Javne politike u procesu globalizacije i europeiza-
cije i politika zapošljavanja, u „Nova prisutnost, broj 12, str. 413-430.
364 Börzel, A. Tanja (2010). Coping with Accession to the EC: New Modes of En-
221

Međutim, u određenoj mjeri izražena je razlika u implementiranju
javnih politika Europske unije u državama Južne Europe, potvrđuju
posljednji događaji, prije svega oni koji su vezani za Europsku mo-
netarnu uniju. Primjer Grčke najbolje ilustrira izrazito nedjelotvorno
implementiranje javnih politika Europske unije. Nedjelotvornim pro-
vođenjem javnih politika u okviru država OECD-a (Organizacija za
europsku sigurnost i saradnju) bavio se Fransis Kastels (Francis G.
Castels). On je u komparativnim analizama pojedinih sektora pokazao
kako su države poput Portugala i Grčke (države članice Europske unije
geografski smještene na jugu Europe) čine skupinu država koje su ne-
djelotvorne u provođenju javnih politika na razini OECD-a.
Imajući u vidu navedene činjenice, savremena istraživanja su poka-
zala kako „djelotvornost implementacije EU politika ovisi o institucio-
nalnom opsegu europskog adaptacijskog pritiska, koji ne uključuje tek
europske regulatorne zahtjeve već isto tako i kapacitet ili spremnost na-
cionalnih uprava da iniciraju reforme.“365 Dakle, ključ uspješnosti nije
samo u jačini i moći utjecaja europskih javnih politika, već i u moguć-
nosti i spremnosti nacionalnih policy konteksta da navedene politike
prihvate i implementiraju. U toj mogućnosti i spremnosti prihvatanja
vodeću ulogu i veliki utjecaj imaju nacionalni policy stilovi.366
Džeremi Ričardson (Jeremy Richardson) razlikuje policy stilove
prema dvjema dimenzijama:367
vironment Governance. Paper presented at the Annual Convention of the American
Political Science Association, Washington, DC, 1-5.
365 Petak, Zdravko. Europeizacija hrvatskih javnih politika, str. 12 (Izvor: https://
bib.irb.hr/datoteka/676437.Europeizacija_JP_u_Hrvatskoj_DOVRENI_TEKST1.
pdf), prema: Knill, Christoph (1998). European Policies: The Impact of National Ad-
ministrative Traditions, u „Journal of Public Policy“, Vol. 18, broj 1, str. 1-28.
366 „Pojam policy stilova – ili regulacijskih stilova – odnosi se na rutine i odabire
aktera uključenih u stvaranje i implementiranje javnih politika“ (Caramani, Daniele
(ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu, str. 382).
367 Ibid, str. 382, prema: Richardson, Jeremy (ur.) (1982). Policy Styles in Western
Europe. London: Allen & Unwin.
222

- prva, tiče se toga kako tvorci javnih politika odgovaraju na pro-
bleme koji su dio policy agende,
- druga, tiče se relativne samostalnosti države vis-á-vis drugih
akreta uključenih u stvaranje i implementiranje javnih politika.
Prilikom izučavanja djelotvornosti implementiranja europskih jav-
nih politika posebno mjesto ima izučavanje dosljedne primjene direk-
tiva Europske unije. Naime, prilikom provođenja analiza i izvođenja
zaključaka, znanstvenici prate statističke podatke koji se odnose na
broj usvojenih ili neusvojenih direktiva koje donose institucije Europ-
ske unije. Pri tome svakako postoje znatne oscilacije među državama
članicama. Razdoblje obilježeno proširenjima Europske unije, pokazu-
ju kako pojedine države i u kojoj mjeri provode direktive Europske
unije, s posebnim naglaskom na nove države članice. U osnovi, proble-
mi se javljaju u samim načinima provođenja direktiva. Brojne države
prilikom provedbe donesenih direktiva često svjesno krše postavljena
pravila i propise u njihovu implementiranju. U tom smislu, Europska
komisija i Europski sud pravde prate i po potrebi sankcioniraju one
države članice koje odbijaju u cjelosti primjeniti donesene direktive.
Povrede legislative imaju za posljedicu skupe sporove na Europskom
sudu pravde, što nikako ne ide u prilog državi članici koja krši propise
i direktive.
Zdravko Petak zaključuje kako dinamika implementiranja europskih
javnih politika ovisi od dva važna činitelja, i to:368
- europskog kapaciteta provođenja regulative (mogućnosti Europ-
ske komisije i Europskog suda pravde u osiguranju praćenja pro-
vedbe i sankcioniranja nepridržavanja pravila), i
- kapaciteta upravljanja na nacionalnoj razini.
368 Petak, Zdravko. Europeizacija hrvatskih javnih politika, str. 13 (Izvor: https://
bib.irb.hr/datoteka/676437.Europeizacija_JP_u_Hrvatskoj_DOVRENI_TEKST1.
pdf)
223

Pitanja i problemi implementiranja javnih politika Europske unije u
okvirima nacionalnih policy konteksta svakako će u budućnosti imati
punu pozornost i biti predmetom relevantnih istraživanja. Jer, uspješ-
nost funkcioniranja Europske unije, pored ostalog, ovisi i od činjenice
koliko se djelotvorno implementiraju njene javne politike u državama
članicama.
4. Utjecaj EU na kreiranje javnih poltika u Bosni i Hercegovini
Na navedenim teorijskim konceptima europeizacije i provedbe jav-
nih politika Europske unije, mogu se istraživati i analizirati područja
društvenih, političkih, ekonomskih i drugih promjena koje se (ne)doga-
đaju u Bosni i Hercegovini na njezinu putu ka punopravnom članstvu u
Europskoj uniji. Ovakva znanstvena istraživanja u Bosni i Hercegovini
su, još uvijek skromna i relativno decitarna.
Pristupanje Bosne i Hercegovine različitim svjetskim organizaci-
jama se nameće kao imperativ opstanka i buduće egzistencije države.
Jedan od takvih oblika saradnje i integracije država, predstavlja i Eu-
ropska unija, kao supranacionalna integracija suverenih i nezavisnih
država. Ovoj integraciji teži i Bosna i Hercegovina. Prioriteti politike
Bosne i Hercegovine usmjereni su na punopravno članstvo unutar ove
europske organizacije država.
Činjenica je da se Bosna i Hercegovina još uvijek nalazi u procesu
tranzicije društva i države. Taj proces je obilježen poslijeratnom obno-
vom i formiranjem državnih institucija i uspostavom stabilnog druš-
tvenog poretka. Kruna takvom procesa, a kada je u pitanju integracija
države u Europsku uniju, bilo je potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji
i pridruživanju sa Europskom unijom 2008. godine. Naime, u Luksem-
burgu (Luxembourg) 16. juna 2008. godine zaključen je Spora zum o
stabilizaciji i pridruživanju između Europske unije i Bosne i Hercego-
vine (SSP). To se može karakterizirati prvim važnijim korakom na putu
države ka članstvu u Europskoj uniji, te ujedno najveća satisfakcija za,
224

do tada, provedene reforme države i društva. Demokratiziranje stanja i
odnosa u postratnoj Bosni i Hercegovini svoj vrhunac je imala upravo
te 2008. godine, kada je potpisan navedeni Sporazum. Također, taj čin
je ujed no bio početni korak i polazni osnov vlastima u Bosni i Her-
cegovini da intenziviraju aktivnosti i napore na daljnjim reformskim
procesima i ispunjavanju uvjeta za članstvo, postepeno korak po korak.
Važnost i uloga potpisanog sporazuma za svaku državu koja nas-
toji ostvariti punopravno članstvo u Europskoj uniji je izuzetno velika
i značajna. Naime, na Samitu Europske unije održanom u Solunu 19.
i 20. juna 2003. godine, dogovoreno je da će Sporazum o stabilizaciji
i pridruživanju sa Europskom unijom biti „prva i posljednja ugovorna
obaveza između pridruživanja i članstva. S druge strane, potpisivanje
takvog Sporazuma i njegovo ispunjavanje od strane državne vlade neće
automatski garantirati pozitivnu odluku o prijemu Bosne i Hercegovine
u Europsku uniju u neposrednoj budućnosti.“369
Međutim, dogodio se nepredvidiv scenarij, kakav uopće nije oče-
kivan. Umjesto napretka ka pozitivnoj odluci o prijemu u punoprav no
članstvo države u Europsku uniju u najkraćem mogućem roku, ostva-
rena su suprotna kretanja. Gotovo u potpunosti su obustavljeni proces
i dinamika, kao i kontinuitet implementiranja suštinskih reformi neo-
phodnih za članstvo u Europskoj uniji. Došlo je do potpunog zastoja
procesa pristupanja Bosne i Hercegovine Europskoj uniji, a osnovni
uzrok negativnih trendova jeste nepostojanje konsenzusa vladajućih
političkih stranaka koje su nakon juna 2008. godine dobile mandate
u vlasti.370 To je bilo razlogom da se navedeni Sporazum privremeno
“zamrze“. U periodu nakon 2008. godine, umjesto pitanja demokratizi-
ranja i provedbe reformi neophod nih za punopravno članstvo države u
Europskoj uniji, otvarali su se et no-nacionalni problemi, a sljedstveno
tome razmatrale mogućnosti mirne diso lucije Bosne i Hercegovine. U
369 Hadžikadunić, Emir (2006). Bosna i Hercegovina na putu ka Europskoj uniji:
Pregovori o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju – Korak naprijed, nazad dva.
Sarajevo: Friedrich Ebert Stiftung Bosna i Hercegovina, str. 8.
370 O navedenom više u: Pejanović, Mirko (2015). Država Bosna i Hercegovina i
demokratija. Sarajevo: University press – Magistrat izdanja.
225

takvom političkom, ekonomskom, pa i ukupnom društvenom ambijen-
tu, teško je bilo postići konsenzus oko krucijalnih pitanja za budućnost
Bosne i Hercegovine, osobito u oblasti ispunjavanja uvjeta za članstvo
u Europskoj uniji.
Jedna od rijetkih pozitivnih stvari koja se dogodila nakon 2008. go-
dine, a koja se neposredno odnosi na integraciju države u Europsku
uniju, te i samih građana, je ukidanje viznog režima za građane Bosne i
Hercegovine koji posjeduju nove (biometrijske) pasoše. Uvođenje bez-
viznog režima se dogodilo 15. decembra 2010. godine i, na dobrobit
građana Bosne i Hercegovine, još uvijek je na snazi. Uz to, treba dodati
i usvajanje reformske agende na državnom i entitetskim nivoima za
razdoblje od 2015 – 2018. godine, kojom se iskazuje puna oprijedje-
ljenost ka provedbi neophodnih reformi i konačnom članstvu države u
Europskoj uniji.
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju je aktiviran 2015. godine,
nakon konkretnih pozitivnih pomaka koje su novi koalicioni partneri
vlasti na državnom nivou uspjeli postići. Taj pomak se dogodio zahva-
ljujući, prije svega, njemačko-britanskoj inicijativi. Ta inicijativa je po-
krenula integracijski proces, tako da je već 15. februara 2016. godine
Bosna i Hercegovina, u skladu sa članom 49. Ugovora o Europskoj
uniji, u okviru holandskog predsjedavanja Vijećem Europske unije pod-
nijela formalni zahtjev za članstvo u Europskoj uniji. Na temelju tog
zahtjeva, Vijeće Europske unije je 20. septembra 2016. godine pozvalo
Europsku komisiju da pripremi mišljenje o Zahtjevu Bosne i Hercego-
vine za članstvo u Europskoj uniji. Koncem 2016. godine, tačnije 9. de-
cembra 2016. godine Bosni i Hercegovini je uručen Upitnik Europske
komisije, sa pitanjima.
U usporedbi sa drugim državama Srednje Europe, za države Jugoi-
stočne Europe traže se dodatna tumačenja i postavljaju dodatni uvjeti
od čijeg ispunjenja ovisi put ka članstvu i konačno članstvo u Uniji. S
tim u vezi, istraživači javnih politika često navode kako je za „europe-
izaciju zemalja Zapadnog Balkana potrebno oblikovati novu vrstu ana-
litičke oznake, koja bi se mogla nazvati ‘jugoistočno-europskim stilom’
226

europeizacije javnih politika.“371 Ovo osobito zbog činjenice da prostor
Zapadnog Balkana za Europsku uniju predstavlja manje značajan pro-
stor u odnosu na države Srednje i Zapadne Europe. Također, njemačka
politologinja Tanja Borzel (Tanja A. Börzel) u svojim istraživanjima i
radovima dovodi u pitanje same kapacitete država Zapadnog Balkana,
a među kojima je i Bosna i Hercegovina, da uopće prihvate i provode
politike koje se kreiraju na nivou Europske unije. Tako se u izvješta-
jima Europske unije, prostor bivše Jugoslavije (bez Slovenije, uz do-
danu Albaniju) smatra prostorom ograničene državnosti (eng. limited
statehoodness), odnosno prostorom slabe države (eng. weak state), bez
kapaciteta i potencijala za implementiranje temeljnih državnih politi-
ka. Ovo se osobito odnosi na državu Bosnu i Hercegovinu, sa njenom
složenom teritorijalnom i političkom infrastrukturom. Pored toga, zbog
postojanja čestih secesionističkih pritisaka i nemogućnosti konsenzusa
predstavnika tri bosanskohercegovačka konstitutivna naroda, kao i slo-
ženih procedura usvajanja ključnih državnih zakona i politika (primje-
rice entitetsko glasanje, mehanizam koordinacije), Bosna i Hercegovi-
na nema dovoljne i jake policy kapacitete vlasti za potpuno i ekasno
provođenje javnih politika kreiranih na nivou Europske unije.
Praksa u Bosni i Hercegovini razlikuje se od prakse bivših država
kandidata za članstvo u Europskoj uniji. Za razliku od drugih država
„koje su morale posvetiti pažnju decentralizaciji, unutar same zemlje
prenoseći određene ingerencije s državnog nivoa na niži, Bosna i Her-
cegovina mora da izgradi i ojača institucionalne kapacitete na central-
nom nivou“372, čime će se ojačati i policy kapaciteti po pitanju europei-
ziranja javnih politika u državi.
371 Anastasakis, Othon (2005). The Europeanization of the Balkans, u „Brown Jo-
urnal of World Affairs, broj 12 (1), str. 77-88.
372 „Bosna i Hercegovina mora da preuzme ulogu lidera u deniranju prioriteta i
izradi idejnih projekata, za što je potrebna radikalna promjena odnosa pojedinih mini-
starstava prema procesu programiranja, kao i šprema svim fazama projektnog ciklu-
sa“ (Palinkašev, Olga i Armin Kržalić (ur.) (2007). Bosna i Hercegovina ka Europskoj
uniji – Zbornik radova. Sarajevo: Centar za sigurnosne studije, str. 128).
227

Svakodnevni politički angažman Europske unije u Bosni i Herce-
govini se, prije svega, očituje kroz instituciju Specijalnog predstavnika
Europske unije u Bosni i Hercegovini, koji je ujedno i šef delegacije
Europske unije u Bosni i Hercegovini.
Dosadašnji procesi europeizacije javnih politika u Bosni i Herce-
govini bili su dosta spori, neefektivni i tromi. Općenito promatrano,
pimjetna su brojna ograničenja i prepreke u provođenju javnih politika
Europske unije u bosanskohercegovačkim uvjetima. Tome u prilog ide i
činjenica samo deklarativnog izjašnjavanja donositelja javnih politika u
Bosni i Hercegovini o što bržem ulasku Bosne i Hercegovine u zajedni-
cu europskih država. U praksi se sve čini da se uspori taj put. Eklatantan
primjer je neprovođenje presude Europskog suda za ljudska prava u
predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine.
Imajući u vidu sve navedene činjenice, evidentno je kako je buduć-
nost Bosne i Hercegovine isključivo i samo u Europskoj uniji. S tim
u vezi, nužna je retrospektivna europeizacija javnih politika u Bosni i
Hercegovini, uključujući svakako i vanjsku politiku. Stoga je neophod-
na izrada i usvajanje niza europskih zakona u Parlamentarnoj skupštini
Bosne i Hercegovine, tj. onih zakona koji bi bili u skladu s uobiča-
jenim europskim političkim praksama. Dakle, nužna je europeizacija
političke kulture u Bosni i Hercegovini, kao uvjet europeiziranja držav-
nih javnih politika. Aktualne neeuropeizirane javne politike u Bosni i
Hercegovini stoga i dalje predstavljaju prepreku u pristupanju države
Europskoj uniji.
Da bi se europeizirala politička kultura u Bosni i Hercegovini, prof.
dr. Mirko Pejanović zagovara princip koaliranja stranaka na program-
skoj ideji ubrzanja integracije Bosne i Hercegovine u Europsku uniju.
Taj cilj moguće je izvesti putem „oblikovanja široke međustranačke ko-
alicije pod nazivom ‘za evropsku Bosnu i Hercegovinu’. Unutar te koa-
licije bile bi sve stranke čija osvojena zastupnička mjesta u entitetskim
i državnom parlamentu uzeta zajedno čine mogućnost formiranja široke
228

programske koalicije i na toj osnovi stabilne izvršne vlasti.“373 Ovako
postavljena koalicija stranaka u svojoj osnovi bi imala „konsenzus za
donošenje zakona na osnovu kojih će se provoditi reforme i ekonomske
i političke... Politička energija vodećih parlamentarnih stranaka bila bi
usmjerena ka jednom cilju: dobijanje kandidatskog statusa za članstvo
BiH u EU.“374
Bez provođenja kapitalnih reformi u procesu pristupanja Europskoj
uniji, te, temeljem toga, europeiziranja svih državnih javnih politika u
Bosni i Hercegovini, nemoguće je očekivati pozitivan signal i dobijanje
statusa kandidata za članstvo u Europskoj uniji. U tom kontekstu, od
posebnog je značaja prenošenje nadležnosti s entiteta na državni nivo.
Radi toga, treba donijeti nove zakone usklađene prema politikama i
praksama Europske unije. Jer, Europska unija vodi pregovore i komu-
nicira samo sa jednim akterom, a to je država Bosna i Hercegovina.
373 „S pristupom za formiranje široke stranačke koalicije ‘Za europsku BiH’ bitno
bi se i u pozitivnom pravcu mijenjao društveni i politički ambijent za provođenje
reformi. U cjelini bi se ubrzala politička dinamika u odvijanju procesa integracije
Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju“ (Pejanović, Mirko (2015). Država Bosna i
Hercegovina i demokratija. Sarajevo: University press – Magistrat izdanja, str. 141).
374 Ibid, str. 141.
229

ŠESTO POGLAVLJE
ODLUČIVANJE O JAVNIM POLITIKAMA
1. TEORIJE I POLITIKE JAVNOG ODLUČIVANJA
1.1. Pojam javnog odlučivanja
Pojam i praksa javnog odlučivanja je u direktoj vezi s javnim po-
litikama. Provedba bilo koje javne politike nije moguća bez procesa
javnog odlučivanja. S druge strane, javne politike svojim utjecajem i
ulogom su glavni akter i presudan faktor u odlučivanju u javnom sek-
toru. U okviru političkog procesa i političkih procedura vrši se izbor
političkih predstavnika (zastupnika) koji, kroz izborni proces, dobivaju
neophodni legitimitet375 za identiciranje i utvrđivanje javnog (općeg)
interesa i donošenje javnih odluka od koristi za sve članove društvene
zajednice.
Sam pojam odlučivanja se široko koristi, u različitim kontekstima
i različitim situacijama. Odlučivanje je prisutno i u okviru javnog i u
okviru privatnog sektora, tj. i u javnom i u privatnom životu svakog
čovjeka. U nizu denicija pojma i prakse odlučivanja, može se izdvo-
jiti denicija prema kojoj je odlučivanje „proces koji traje određeno
(duže ili kraće) vrijeme, a završava donošenjem odluke.“376 U suštini,
375 „Legitimitet (fr. legitimite) zakonitost, utemeljenost na pravu; zakonito rođenje
djeteta; pravo na prijestolje po rođenju, načelo legitimiteta/načelo po kojemu se ne
mogu krnjiti prava nasljednih vladarskih dinastija“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik
stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 801).
„Legitimnost – prihvatanje političkog autoriteta kao zakonitog, zbog čega oni koji
su mu podređeni imaju moralnu obavezu da mu se pokoravaju“ (Heywood, Andrew
(2005). Političke ideologije. Beograd: Stylos, str. 349).
376 Sikavica, Pere i sur. (1999). Poslovno odlučivanje (drugo izdanje). Zagreb: In-
formator, str. 9.
U citiranoj knjizi autori detaljno i sistematično izlažu problematiku odlučivanja
s posebnim osvrtom na poslovno odlučivanje i poslovne odluke koje, u današnjem
vremenu, imaju izrazito veliku ulogu i značaj u životu svakog čovjeka.
231

odlučivanje je uvijek proces određenog odabira između dvije ili više
mogućnosti. Odlučivanje može biti i oko jedne ponuđene opcije ili mo-
gućnosti, ali je taj izbor dosta jednostavniji i lakši u odnosu kada postoji
dvije ili više opcija.
Proces i procedura odlučivanja su usmjereni ka donošenju konačnih
odluka i rješenja. U tom smislu, odlučivanje je prisutno u „institucij-
skom i formalnom ambijentu, prema posebnim proceduralnim pravili-
ma, primjerice u parlamentu, vladi, odborima, itd...“377 U tom smislu,
od posebnog je značaja i znanstveno interesantno upravo odlučivanje u
parlamentu, vladi i drugim javnim ustanovama i institucijama. Takvo
odlučivanje se naziva javnim odlučivanjem. S tim u vezi, javno odluči-
vanje se može denirati kao odlučivanje koje se odvija i obavlja u okvi-
ru javnog sektora (javnim ustanovama, organizacijama, institucijama),
s ciljem donošenja odluka od javnog interesa za sve članove društvene
zajednice. Za razliku od privatnog odlučivanja, koje se temelji, prije
svega, na privatnoj intuiciji i tiče se samo jedne ili nekolicine (manji
broj) pojedinaca, javno odlučivanje zahtjeva utvrđivanje javnog intere-
sa i odnosi se na mnogo veći broj pojedinaca (interesanata), ili čak svih
građana određene države.
Odlučivanje i s njim povezane odluke i procesi u okviru političke
znanosti imaju veliki značaj. Često se i sama politika denira i razu-
mijeva preko pojma i prakse (političkog) odlučivanja. Tako Dejvid
Eston (David Easton) prilikom deniranja politike i političkog sistema
navodi: „Političku znanost karakteriziram kao studij načina donošenja
odluka za društvo, a koje se smatraju obvezujućim za većinu ljudi i za
duže vrijeme. Dakle, razumjeti politički život znači usmjeriti se na stu-
dij autoritativne alokacije vrijednosti (vrijednih stvari) u društvu.“378 Na
tim se osnovama prepoznaje i sam predmet političke znanosti, a odnosi
377 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 125.
378 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 26, prema:
Easton, David (1985). Political Science in the United States. IPSR, Vol. 6, No. 1, str.
133-134.
232

se na donošenje političkih odluka i njihovo implementiranje. Stoga je
odlučivanje određeno „ne kao formalni izbor mogućnosti, već kao više-
stepeni proces u kojemu se, na jednom kraju nalazi identiciranje i iz-
bor problema, a na drugom, provođenje i ocjena posljedice odluke.“379
Nosioci javnog odlučivanja su izabrani politički zastupnici. Politič-
ko predstavljanje380 je postalo univerzalnim mehanizmom, mjerilom i
modelom predstavničkih demokratija i predstavničkih vlada. Pod poj-
mom političkog predstavljanja se podrazumijeva „svaka djelatnost ili
akcija koja proizvodi dejstva, od koristi ili obaveze za drugo lice, a
ima politički značaj. Predstavljanje u širem smislu je najčešće ozna-
ka za punomoćnika ili agenta koji obavlja određenu radnju za račun
svog vlastodavca (principala).“381 Osnovna svrha i zadaća egzistiranja
i funkcioniranja političkog predstavljanja jeste u tome da ono osigura
legitimitet vlasti u procesu vladanja i donošenja politika i odluka u inte-
resu svih članova konkretne društvene (državne) zajednice. Znači, sve
odluke donesene na takav način nose oznaku i obilježje javnih odluka.
Donošenje javnih odluka, pored ostalog, zahtjeva i racionalno pro-
mišljanje izabranih zastupnika koji donose te odluke, tj. njihovo racio-
nalno odlučivanje. U tom smislu, Jirgen Habermas (Jürgen Habermas)
smatra da „javna upotreba sopstvenog uma mora biti slobodna i samo
kao takva može uneti prosvećenost među ljude“, a ta javna upotreba
uma „pokazuje se u javnom saopštavanju istine i mišljenja. I obratno,
zabrana publiciteta sprečava napredak jednog naroda ka boljem.“382
379 Ibid, str. 26.
380 Sama povijest predstavništva seže u daleku prošlost, da bi već od 17-og stoljeća
pojam i institucija političkog predstavljanja postalo suština i temelj predstavničkih
demokratija tadašnjih država. U novije doba, počev od 19-og stoljeća, došlo je do
povezivanja ideje i prakse političkog predstavljanja i demokratije, pa su tako stvara-
ne predstavničke demokratije kao oblici političko-pravnog uređenja država. Najveći
doprinos razvoju teorije predstavništva dali su Tomas Hobs (Thomas Hobbes), Džon
Lok (John Locke), Šarl Monteskje (Charles Montesquies), Žan Žak Ruso (Jean-Ja-
cques Rousseau), Džon Stjuart Mil (John Stuart Mill) i drugi.
381 Arnautović, Suad (2009). Političko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult, str. 26.
382 Nuhanović, Asad (2005). Demokratija, mediji, javnost: ogled o slobodi i jedna-
kosti. Sarajevo: Promocult, str. 211.
233

Kada su u pitanju odluke koje se tiču alokacije resursa u okviru jav-
nog sektora, onda te odluke nose oznaku javnih odluka. Država kroz
donošenje javnih odluka „utječe na alokaciju resursa radi postizanja e-
kasnosti privređivanja i otklanjanja tržišnih nedostataka.“383 S obzirom
da je donošenje takvih odluka izuzetno zahtjevno i složeno, neophodno
je prethodno pripremiti i razraditi jasne i precizne procedure i procese
za takve aktivnosti. To osobito zbog činjenice što svako javno odluči-
vanje sa sobom nosi i određeni nivo odgovornosti pred javnosti (javna
odgovornost), od koje bi trebao ovisiti i budući legitimitet i pozicija
onih koji donose javne odluke. Javna odgovornost je, stoga, jedno od
najvažnijih obilježja javnih odluka. Javna odgovornost navodi dono-
sitelje javnih odluka da strogo vode računa o procedurama donošenja
javnih odluka, kao i rješenjima koja eventualno usvojene odluke nude
i pružaju.
1.2. Proces javnog odlučivanja
Javno odlučivanje, te općenito odlučivanje, nije statičan već konti-
nuiran, dinamičan i aktivan proces. Život čovjeka, od njegova nastanka,
je obilježen konstantnim procesom donošenja određenih i najrazličitijih
odluka. Još od prvih društvenih zajednica prisutan je proces javnog od-
lučivanja, da bi već u antičkoj Grčkoj taj proces poprimio i određene
državno-političke, pa i institucionalne dimenzije.
S obzirom da je javno odlučivanje izuzetno delikatna i zahtjevna
aktivnost, potrebno je, u većini slučajeva, i dosta vremena, znanja i pri-
premanja s ciljem donošenja što boljih javnih odluka. U manjem bro-
ju slučajeva taj proces je mnogo brži i ekasniji. Džejk Dankan (Jack
W. Duncan)384, kao i nekolicina drugih autora, na odlučivanje gleda
Citirana knjiga profesora Asada Nuhanovića predstavlja značajan i važan doprinos
kritičkom razumijevanju slobode i jednakosti, kao i savremenih dilema i mogućih
izlaza u daljnjoj demokratizaciji društva u cjelini.
383 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: In-
terlinea, str. 373.
384 Duncan, W. Jack (1989). Great Ideas in Management. San Francisco/London:
Josey-Bass Publishers, str. 62.
234

kao na „racionalan, logičan i potpuno sistematski proces“, za razliku
od drugih koji odlučivanje vide kao „ležerniji i relativno nesistemat-
ski proces“. Kada je u pitanju javno odlučivanje, onda je prihvatljivije
stajalište Džejka Dankana (Jack W. Duncan) budući da proces javnog
odlučivanja zahtjeva od donositelja odluka pravilno i pravovremeno
identiciranje i utvrđivanje općeg (javnog) interesa. Detektiranje jav-
nog interesa je složen proces, naročito zbog činjenice što različiti po-
jedinci imaju i različite interese, pa je veoma težak i kompliciran po-
sao i zadatak prepoznati i naći zajednički nazivnik, odnosno zajednički
(kolektivni) interes te, u skladu s tim, donijeti adekvatnu javnu odluku
ili usvojiti adekvatnu javnu politiku. Dakle, javne odluke trebaju biti
detaljno, sistematično i seriozno pripremljene i formulirane, ukoliko se
želi da korist od njih ima šira društvena zajednica (kolektivitet), a ne
samo određeni pojedinac (pojedinci).
Proces javnog odlučivanja može se i grački predstaviti na sljedeći
način:
Slika 12. Proces javnog odlučivanja
U svakoj od navedenih faza procesa javnog odlučivanja, izabrani
politički zastupnici trebaju utvrđivati i zastupati javni interes, jer čim se
ta nit prekine, konačna javna odluka će izgubiti oznaku i obilježje javne
i služit će samo interesu užih društvenih skupina ili pojedinaca (jednog
ili više njih).
Važno je, također naglasiti da u navedenom cijelom procesu javnog
odlučivanja donositelji javnih odluka trebaju biti u potpunosti racional-
ni i nesubjektivni, tj. racionalno i nesubjektivno postupati i djelovati.
235

To znači donošenje javne odluke koja će biti od koristi svima ili većini,
a da pri tome ta ista javna odluka, s druge strane, nikome ne donosi ili
prouzrokuje štetu. Navedeni princip se u znanosti naziva Pareto-poboš-
ljanjem.385
U svakoj se prilici postavlja pitanje racionalnosti javne odluke i što
ona podrazumijeva. Ne ulazeći u širu elaboraciju i raspravu o tome,
važno je naglasiti kako se racionalnost (racionalno djelovanje) odno-
si na svakog pojedinog donositelja javne odluke (izabranog političkog
zastupnika). To znači da „način ponašanja racionalan je za određenu
osobu ako čini da se ta osoba osjeća ugodno, a ne neugodno, čak ni
kada netko to njezino ponašanje analizira.“386 Svakako da se u uređenim
demokratskim državama i sistemima racionalno ponašanje donositelja
javnih odluka itekako analizira i ocjenjuje, te im se na osnovu toga daje
ili oduzima legitimitet za zastupanje.
Temeljem navedenih činjenica, može se zaključiti kako je proces
javnog odlučivanja veoma zahtjevan, ozbiljan, osjetljiv i racionalan
proces, s obzirom da se radi o procesu utvrđivanja jednog od najosjet-
ljivijih društvenih fenomena, a taj fenomen se zove javni (opći, zajed-
nički) interes.
385 Prema Vilfredu Paretu (Wilfried Pareto, 1848-1923), talijanskom teoretičaru
i ekonomistu. Pareto-poboljšanje podrazumijeva situaciju u kojoj određena odluka
donosi korist određenom broju ljudi ili kolektiviteta, a da s druge strane nikome ne
šteti. Činjenica je da je veoma teško postići da javna odluka nikome ne šteti, ali barem
u egzistancijalnom smislu ona bi takva trebala biti, jer ničiji život ni na koji način ne
smije biti ugrožen ili doveden u pitanje zbog određene javne odluke (Stiglitz, E. Jo-
seph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet
Univerziteta u Beogradu).
386 Gilboa, Itzhak (2013). Racionalni izbor. Zagreb: Mate d.o.o., str. 5. U navede-
noj knjizi autor detaljno i sistematično razmatra i analizira pojam i praksu racionalnog
izbora, kao i njegovu ulogu u savremenom društveno-političkom životu.
236

1.3. Teorije javnog odlučivanja
Već je ranije naglašeno kako javno odlučivanje ima svoju povijesnu
perspektivu i znanstveno teorijsku utemeljenost. Teorije javnog odluči-
vanja su značajne iz razloga što daju kategorijalno pojmovni aparat, te
pregled različitih pristupa i razumijevanja složenog procesa donošenja
javnih odluka, pa samim time i kompliciranih odnosa kreiranja i imple-
mentiranja javnih politika.
Prije svega, potrebno je odrediti značenje samog pojma teorije, što
nije nimalo jednostavan zadatak i posao. Tako Dževad Termiz387, u svo-
jim analizama, smatra kako teorija ima dva važna obilježja, i to: prvo,
ona je ljudska-društvena tvorevina i drugo, to je nematerijalna, prevas-
hodno umna tvorevina i predmet su joj prošlost, sadašnjost i budućnost.
Temeljem tih postavki, navedeni autor denira teoriju kao „društvenu
pojavu, a kao društvena pojava ona se mora ispoljiti, mora imati svoj
sastav i mora uticati i biti podložna uticaju“388, te vrši klasiciranje teo-
rija na predznanstvene i znanstvene teorije.
Prema svojoj povijesnoj utemeljenosti, teorije javnog odlučivanja se
mogu klasicirati na klasične i neoklasične teorije javnog odlučivanja.
Sve one, općenitije promatrano, spadaju u red znanstvenih teorija. Op-
ćenito, klasične teorije odlučivanja se deniraju kao „teorije koje ne
odvajaju objektivne i subjektivne elemente odlučivanja kao što ne od-
vajaju činjenične i vrijednosne aspekte, ali stavljaju naglasak i temelje
se na objektivnim odnosno činjeničnim elementima.“389 Najznačajniji
predstavnici i zastupnici klasičnih teorija javnog odlučivanja i općenito
teorije odlučivanja su Džeremi Bentham (Jeremy Bentham), Maks Ve-
ber (Max Weber), uključujući i Adama Smita (Adam Smith) i njegovu
klasičnu ekonomsku teoriju.
387 Termiz, Dževad (2013). Kritika teorije. Sarajevo: Amos Graf, str. 21-22.
388 Ibid, str. 21-22.
389 Sikavica, Pere i sur. (1999). Poslovno odlučivanje (drugo izdanje). Zagreb: In-
formator, str. 56.
237

S druge strane, neoklasične teorije javnog odlučivanja i općenito od-
lučivanja se deniraju kao one koje se „temelje na procesu objedinjava-
nja subjektivnih i objektivnih parametara, s naglaskom na subjektivne
elemente odluke.“390 Najznačajnija u nizu neoklasičnih teorija jeste teo-
rija Džona Majnarda Kejnsa (John Maynard Keyness)391, čija neoklasič-
na ekonomska teorija „uključuje pretpostavku ograničene racionalnosti
koja se razlikuje od pretpostavke relativne racionalnosti biheviorista“.
Na temelju opće klasikacije teorija javnog odlučivanja izveden je i
niz drugih klasikacija, sve ovisno od konteksta i pristupa tom fenome-
nu. Za daljnja znanstvena razmatranja dovoljna je ova opća klasikacija,
kojom se jasno i precizno razumije kontekst i osnovna odlika pristupa
i ponuđenih paradigmi u okviru teorije javnog izbora. Može se izvesti
opći zaključak da, iako su teorije javnog odlučivanja samo „pojedno-
stavljeni modeli političkih odnosa i također, obično su apstraktne“, ipak
one daju „organizacijska načela i mogu pomoći u razumijevanju načina
na koji se pristupa pojedinim pitanjima“392, osobito iz oblasti javnih po-
litika. Upravo javne politike trebaju na pravi način identicirati i odre-
diti relevantne pristupe pitanjima koja traže najbolje moguće rješenje.
To osobito iz razloga što se, općenito promatrano, razlikuje odlučivanje
u domenu javnog sektora od odlučivanja u privatnom sektoru. U okvi-
ru javnog sektora je javno odlučivanje o javnim dobrima, a u okviru
privatnog sektora je privatno odlučivanje o privatnim dobrima. O tim
razlikama i karakterističnim obilježjima potrebno je provesti preciznija
i obuhvatnija teorijska znanstvena istraživanja.
390 Sikavica, Pere i sur. (1999). Poslovno odlučivanje (drugo izdanje). Zagreb: In-
formator, str. 64.
391 Džon Majnard Kejns (John Maynard Keyness, 1993-1946), briljantni ekonom-
ski teoretičar i profesor političke ekonomije na Univerzitetu u Kembridžu (Cambrid-
ge), obrazovan na tradiciji neoklasične škole. Na osnovu njegovih spoznaja nastala je
u 20-tim i 30-tim godinama 20-og stoljeća i ekonomska škola (pravac) pod nazivom
Kejnsijanska škola ili Kejnsijanizam, čiji su glavni ciljevi bili: povećanje proizvodnje,
puna zaposlenost i pravednija raspodjela nacionalnog dohotka (Više o Kejnsijanskoj
školi ekonomske misli ili Kejnsijanizmu u: Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010).
Politička ekonomija. Sarajevo: Interlinea, str. 72-74).
392 Axford, Barrie i sur. (2002). Uvod u politologiju. Zagreb: Politička kultura, str.
400.
238

2. JAVNI IZBOR I JAVNA DOBRA
2.1. Javni i privatni sektor, javna i privatna dobra
Život svake društvene jedinke (pojedinca) se odvija u okvirima ja-
sno određenih državno-političkih i društvenih zajednica ili nekih dru-
gih oblika kolektivnog organiziranja. U svakom tom društvenom obliku
organiziranja pojedinci igraju dvojaku ulogu, jednu kao privatne indi-
vidue, i drugu kao članovi šireg društvenog kolektiviteta. Temeljem
toga, u društvu su se formirala i dva sektora života i rada, jedan privatni
i drugi, javni sektor. Privatni sektor je obilježen privatnim interesima i
ciljevima, dok javni sektor karakteriziraju kolektivizam i kolektivni in-
teresi i ciljevi. Tako, za razliku od privatnog sektora koji se veže za po-
jedince i tržište kao osnovne aktere, predstavnik i činilac javnog sektora
je sama država i sve što se za nju veže (državna služba, organizacije,
institucije, ustanove i slično).
S obzirom da postoje znatne, indikativne razlike između privatnog i
javnog sektora, ta dva sektora se i različito deniraju. Privatni sektor po-
drazumijeva „privatne delatnosti kako proizvodnog tako i neproizvod-
nog karaktera, koje označavaju oblasti i društvene odnose zasnovane
na pravu privatne svojine. Suštinu prava privatne svojine čine društveni
odnosi koji se uspostavljaju u procesu korišćenja i raspolaganja stva-
rima, bliže rečeno sredstvima za proizvodnju i rezultatima tuđeg rada.
Privatna svojina ima svoju istoriju ispunjenu stalnim promenama, od
neograničenog i apsolutnog do njenog ograničavanja ili potpunog uki-
danja. Ona je istovremeno pravna, sociološka i ekonomska kategorija.
Privatni sektor i pravo privatne svojine su nerazdvojivi pojmovi.“393 S
druge strane, javni sektor se razumijeva i denira kao „institucional-
ni sistem ekonomskog angažiranja države, koja je i sama konglomerat
podsektora različitih karakteristika.“394
393 Ekonomska enciklopedija I (drugo izdanje). Beograd: Savremena administra-
cija, 1986, str. 637.
394 Vigvari, Andraš i sur. (2003). Osnovi teorije državnog budžeta i nansijski po-
slovi samouprava. Beograd: Evropski pokret u Srbiji, str. 23.
239

Eugen Pusić395 denira javni sektor kao „područje koje obuhvaća
organe i organizacije državne uprave, ali ne samo njih, već i niz drugih
organizacija koje obavljaju društvene poslove bez stabilne međusobne
podjele dužnosti i ovlasti, a nalaze se pod posebnim režimom pravne
regulacije i javnog nanciranja.“
Na osnovu navedenih denicija, mogu se identicirati i predstaviti
osnovna obilježja i karakteristike ova dva sektora društvene djelatnosti
i prakse, a koji istovremeno ilustriraju razlike među njima. U sljedećoj
tabeli predstavljene su osnovne karakteristike i razlike između javnog i
privatnog sektora:
JAVNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR
Izbor kolektivan Izbor pojedinačan
U fokusu kolektiv U fokusu pojedinac
Razmjena pod nazorom države Razmjena dobrovoljna
Raspolaže mjerama prinude (prisile) Prinuda (prisila) ne postoji
Predstavnici se imenuju kroz izborni
proces
Predstavnike (odgovorne) imenuju
samoizabrani upravni odbori
U fokusu pravičnost i opći (javni)
interes
U fokusu ekasnost i protabilnost
Pristup dobrima omogućen svima Pristup dobrima ograničen na nekolicinu
pojedinaca
Netržišne odluke Tržišne odluke
Tabela 12. Obilježja i razlike između javnog i privatnog sektora
Prezentirane odlike javnog i privatnog sektora su samo one najin-
dikativnije i najznačajnije, a koje su relevantne za daljnja istraživanja.
I pored navedenih, kao i niza drugih razlika, između javnog i pri-
vatnog sektora, činjenica je da oni ne mogu normalno i ekasno funk-
cionirati samostalno, već se međusobno dopunjavaju. Savremeni po-
litičko-ekonomski odnosi pokazuju kompleksnu povezanost ova dva
sektora i njihovo zajedničko djelovanje kako bi mogli dati odgovore
395 Pusić, Eugen (1995). Upravna znanost. Zagreb: Naklada “Naprijed“, str. 35.
240

na sve izazove razvoja i otkloniti prepreke na putu napretka savreme-
nih društava i država. Tako je, u današnje vrijeme, pitanje odgovaraju-
će harmonije i raznoteže (balansa) između privatnog i javnog sektora
postalo jednim od najznačajnijih pitanja ekonomije javnog sektora. S
tim u vezi, Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz)396, u predgovoru knjige
“Ekonomija javnog sektora“ navodi da osnovno pitanje predstavljaju
pristupi na koje se ta dva sektora mogu upotpunjvati, kao i načini na
koje države mogu ekasnije ostvarivati svoje ciljeve – o čemu god da
se radi.
Često se, u odgovoru na to pitanje, navodi kako država, kao pred-
stavnik javnog sektora, u podjeli zaduženja treba igrati aktivnu ulogu
u oblasti zapošljavanja i ublažavanja siromaštva, a da, s druge strane,
privatni sektor treba biti glavni akter u oblasti privrede i proizvodnje
dobara i usluga. Zastupnici ove teorije, među koje se ubraja i Džozef
Stiglic (Joseph E. Stiglitz), su stanovišta da bi se ovakvim pristupom
osigurala egzistencijalna osnova svakog društva, što je u današnjem
vremenu brzih i stalnih promjena, rizika i neizvjesnosti, osnovni prio-
ritet. Jer, „privatni čovjek ne može uspjevati, niti makar preživjeti, bez
premoščavanja jaza između sebe i javnosti.“397
396 Kapitalno djelo “Ekonomija javnog sektora“ Džozefa Stiglica (Joseph E. Sti-
glitz) je nezaobilazna polazna osnova ovih znanstvenih istraživanja. Ovim djelom
je i denitivno vericirana dugo zastupana teorija utjecaja ekonomije na političku
znanost i trasiran put razvoju novih ideja i postavki u okviru te oblasti znanstvenih
istraživanja.
397 Benington, John i Mark H. Moore (2013). Javna vrijednost: teorija i praksa.
Zagreb: Mate d.o.o., str. 54.
241

U sljedećoj tabeli su predstavljene domene privatno-javne povezni-
ce, tj. povezice države i tržišta398, kao glavnih aktera javnog i privatnog
sektora:
DOMENE PRIVATNO-JAVNE POVEZNICE
Oblik djelovanja Prisila Normativna
privlačnost
Trgovinska
razmjena
Institucija Politički sustav Vrijednost Tržište
Karakteristična
organizacija
Država Crkva Tvrtka
Tabela 13. Osnovna terminologija za institucije i organizacije
(Izvor: Benington, John i Mark H. Moore (2013). Javna vrijednost: teorija i praksa.
Zagreb: Mate d.o.o., str. 55)
Razlike, ali ujedno i poveznice javnog i privatnog sektora se mogu
najbolje razumijeti, pored ostalog, kroz proizvodnju dobara (privatnih
i javnih dobara). Javna dobra su karakteristika i rezultanta djelovanja
javnog sektora, a privatna dobra su karakteristika i rezultanta privat-
nog sektora. Javna dobra su „krajnji primjer pozitivne eksternalije“, a
u najkraćem se deniraju kao „robe u kojima mogu uživati svi i niko
ne može biti isključen.“399 S druge strane, privatna dobra su one robe i
usluge u kojima mogu uživati samo određeni pojedinci. Istovremeno,
brojni pojedinci mogu biti isključeni iz njihova korištenja i uživanja u
njima.
U slučaju javnih dobara, koja obezbjeđuje država, kada ta dobra ko-
risti jedna osoba, to ne isključuje i ne smanjuje raspoloživost tog dobra
za druge osobe, što je u primjeru privatnih dobara itekako izraženo.
Eklatantan primjer javnih dobara su: nacionalna odbrana, parkovi, javni
RTV servisi, spomenici, svjetionici i slično. U teoriji i praksi pristupa
398 „Često se govori o ‘državi i tržištu’ kao suprotstavljenim domenama, ili paru
alternativa, ali to samo brka organizaciju s institucijom“ (Ibid, str. 54).
399 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 37.
242

javnim dobrima, razvijen je još jedan pristup. Iako se govori o posto-
janju čistih javnih dobara. U tom kontekstu, Džozef Stiglic (Joseph
E. Stiglitz) naglašava kako postoje neka dobra koja tržište ili neće da
obezbjeđuje ili bi ih obezbjeđivalo u nedovoljnim količinama, a to su,
ustvari, čista javna dobra. Nacionalna odbrana, kao i mala navigaciona
sredstva su klasični primjeri čistih javnih dobara. „Dva svojstva jav-
nog dobra – bitan uvjet ne-suparništva i nebitan ali vrlo značajan uvjet
ne-isključivanja – su karakteristike čistih javnih dobara.“400
Ovdje se dolazi do još jednog značajnog pitanja kada se radi o do-
brima. To je pitanje: ko producira (proizvodi) privatna, a ko producira
(proizvodi) javna dobra?
Analizom navedenih denicija, te obilježja i karakteristika javnih i
privatnih dobara, postaje jasno da javna dobra proizvodi javni sektor, tj.
država, dok privatna dobra proizvodi privatni sektor. Pored toga, država
često može imati i „dominantni utjecaj na odluke privatnih proizvođača
čak i u privrednim granama u kojima se ne pojavljuje ni kao proizvođač,
ni kao potrošač.“401 U tom slučaju država se pojavljuje u funkciji pro-
izvodnje privatnih dobara, što je u današnjem vremenu postalo veoma
prisutno. To država čini na način što učestvuje u subvencioniranju odre-
đene privatne proizvodnje. Država može putem direktnih ili indirektnih
poreza, kao i usvajanjem određenih pravila i propisa (legislative) davati
potporu određenoj proizvodnji privatnih dobara. Džozef Stiglic (Joseph
E. Stiglitz) daje svoju deniciju privatnih dobara koja obezbjeđuje javni
sektor navodeći da su to „dobra koja obezbjeđuje javni sektor, a koja
povlače velike granične troškove vezane za snadbjevanje dodatnih oso-
ba.“402
Navedeno se najbolje može ilustrirati na primjeru funkcioniranja
obrazovanja. Naime, obrazovanje je privatno dobro koje obezbjeđuje
400 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike. Za-
greb: Mate d.o.o., str. 108.
401 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 29.
402 Ibid, str. 136.
243

javni sektor. Svako povećanje kvote broja upisanih učenika i studenata
povećava i troškove. U takvim slučajevima država može jednostavno
dozvoliti da pojedinci koriste takva dobra koliko god žele, što izaziva
problem pojave tzv. besplatnog korisnika (svako privatno dobro koje je
besplatno, za sobom povlači veći broj korisnika). Ovaj problem Gre-
gori Menkju (Gregory N. Mankiw)403 naziva problemom “slobodnog
jahača“, za kojeg kaže da je to „osoba koja ostvaruje korist potrošnjom
nekog dobra, ali izbjegava ga platiti“.
Činjenica je da je tržište nesavršeno i manjkavo, te je to osnovni
razlog da država, pored ostalog, učestvuje i u proizvodnji privatnih do-
bara. Država, dakle, na sebe preuzima ulogu „nosioca aktivnosti koje
doprinose blagostanju društvene zajednice. Radi se o javnim dobrima
– public goods (prometnice, bolnice, škole, ...).“404
Ono što je značajno naglasiti jeste i to da, bez obzira na sve, posto-
je velike razlike između javnih i privatnih dobara. Prva razlika, način
proizvodnje, već je elaborirana. Pored te razlike, postoje još i sljedeće
razlike:405
1. Rivalna potrošnja – znači da ako jedna osoba koristi određeno
dobro, druga to ne može;
2. Nerivalna potrošnja – odnosi se na slučajeve kada potrošnja jed-
ne osobe niti odvraća od potrošnje drugu osobu, niti je sprečava
u tome;
3. Isključenje – znači eliminiranje iz uživanja u nekom javnom do-
bru.
403 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 225-226.
404 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: In-
terlinea, str. 374.
405 Više o ovome u: Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo
izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 128.
244

Prema tome, privatna dobra karakterizira rivalna potrošnja i isklju-
čenje, a javna dobra karakterizira nerivalna dobra i nemogućnost isklju-
čenja. Navedena klasikacija dobara, temeljena na načelima konkuren-
tnosti i isključenja, poslužila je poznatim američkim ekonomistima
Elinor Ostrom (Elinor Ostrom) i Vinsentu Ostromu (Vincent Ostrom)
za klasiciranje dobara koja se u današnje vrijeme prihvata kao najpri-
kladnija. Njihovu klasikaciju koristi i Ričard Masgrejv (Richard Mu-
sgrave), jedan od najpoznatijih teoretičara javnih nancija. Navedena
klasikacija dobara predstavljena je u sljedećoj tabeli:
KONKURENTNOST U KORIŠTENJU ILI POTROŠNJI
Konkurentno korištenje Nekonkurentno
korištenje
MOGUĆNOST
ISKLJUČENJA
Izvediva 1. Privatna dobra:
kruh, cipele, automobil,
knjige, sobno
pokućanstvo, ...
2. Dobra s plaćanjem
naknade: kazališta,
noćni klubovi,
telefonske usluge,
kabelska televizija,
električna energija,
knjižnica, ...
Neizvediva 3. Zajedničke zalihe:
podzemne zalihe
vode, zalihe ribe u
oceanima, naftne zalihe
u oceanima, ...
4. Javna dobra: javni
red i sigurnost, obrana,
zaštita od komaraca,
kontrola zagađivanja
zraka, vatrogasci,
vremenska prognoza,
parkovi, javna
televizija, ...
Tabela 14. Opća klasikacija dobara
(Izvor: Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fakultet
političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 15)
Iz prezentiranih činjenica o javnom i privatnom sektoru, kao i o jav-
nim i privatnim dobrima, vidljivo je da svakako postoje evidentne i
indikativne razlike među njima, ali i određene zajedničke specičnosti.
Upravo zbog tih zajedničkih specičnosti, u većini država funkcionira
245

tzv. mješoviti sektor i mješovita privreda. Klasičan primjer u današnje
vrijeme je primjer SAD-a. Naime, u mješovitoj privredi, poput privrede
SAD-a, privredne aktivnosti obavljaju država (javni sektor) i privat-
ni sektor, a sve s ciljem postizanja što boljeg društveno-ekonomskog
blagostanja. Primjer SAD-a pokazuje da mješovita privreda uspješno
funkcionira na tržištu i, u većini slučajeva, je ekasna.
Ono što je osobito značajno i zanimljivo kada su u pitanju dobra
(javna i privatna) jeste proces i procedure donošenja odluka (odlučiva-
nja). Iz tih se razloga, osobita pozornost treba posvetiti oblasti javnog
odlučivanja, tj. odlučivanja u okviru javnog sektora.
2.2. Odlučivanje u okviru javnog sektora
Proces odlučivanja je veoma složen, ali izuzetno važan društveni
proces, bez koga bi bilo nemoguće organizirati društveni, ekonomski,
politički i svaki drugi oblik egzistencije i funkcioniranja neke zajednice.
Ova složenost procesa odlučivanja veoma je izražena u javnom sektoru
u okviru koga se odluke donose kolektivnim (zajedničkim) procesom, u
kome učestvuju dva ili više faktora ili aktera odlučivanja.
Činjenica je da se, kada je u pitanju privatni sektor, koji se vodi
idejom strogo privatnog (pojedinačnog) interesa, odluke donose na na-
čin da se ispune zahtjevi ekasnosti i protabilnosti (zarade), dok su
zahtjevi pravičnosti i zadovoljavanja općeg interesa (univerzalnosti) u
sasvim drugom planu. Izražene anomalije i negativnosti odlučivanja u
privatnom sektoru treba ispraviti i otkloniti javni sektor. Javni sektor
treba, kroz procedure javnog odlučivanja, omogućiti odlučivanje koje
će obezbjediti u isto vrijeme i ekasne i pravične odluke za širu druš-
tvenu zajednicu, odnosno društvo u cjelini. S obzirom da i različiti po-
jedinci imaju različite interese i ciljeve, to je proces odlučivanja u okvi-
ru javnog sektora još složeniji, a problem još izraženiji.
U okviru javnog sektora se odlučuje o javnim problemima. Javni
problemi „ne nastaju odjednom, u punom opsegu i nenajavljeni, kao
246

proizvod sudionika... A još se manje može očekivati da svi sudionici,
u svakom trenutku, stanju stvarnosti pridaju isto značenje i važnost.“406
Dakle, javni sektor podrazumijeva prostor javnog diskursa u kome se
raspravlja o zajedničkim (općim) interesima i temeljem racionalnih i
argumentiranih rasprava donose odluke (ekasne i pravične javne od-
luke). Rasprava se „mora voditi o zajednički prihvaćenoj temi – pro-
blemu. Ona mora biti prihvaćena kao važna i vrijedna truda i vremena
zajednice.“407
Na javno odlučivanje u okviru javnog sektora utjecaj imaju i politika
i ekonomija. Stoga se takvo odlučivanje može promatrati sa znanstve-
nog i praktičnog aspekta. Ukoliko se nastoji ukazati i potencirati na
„analitički postupak kojim se metodama ekonomske znanosti proma-
tra javno odlučivanje, po pravilu se koristi izraz teorija javnog izbora
ili, jednostavno, javni izbor (public choice).“408 Stoga, teorija i praksa
javnog izbora moraju biti osnova i u fokusu interesiranja donositelja
odluka od općeg značaja. Ono što je također važno naglasiti kada je u
pitanju odlučivanje u okviru javnog sektora jeste činjenica da svaka od-
luka može, ali i ne mora, producirati nužno i striktno pozitivne efekte.
Određene javne odluke mogu biti korisne za jedne, ali ne i za druge.
Efekti koje produciraju javne odluke se nazivaju eksternalijama ili ek-
sternim efektima.
2.3. Eksternalije: pozitivne i negativne
Eksterni efekti (učinci) ili eksternalije su značajan i važan problem s
kojim se suočavaju savremene društvene, političke, a naročito ekonom-
ske aktivnosti i prakse. O čemu se ovdje zapravo radi? Gotovo svaka
aktivnost bilo pojedinca, kolektiva, organizacije, institucije ili preduze-
ća, ima neposredno ili posredno djelovanje i utjecaj na druge pojedince,
406 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 57.
407 Ibid, str. 123.
408 Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fakultet
političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 9.
247

organizacije, institucije ili preduzeća. Primjerice, vožnja osobnog auto-
mobila, ili tvornica hemijskih proizvoda, ili fabrika aluminija, stvaraju
eksterne efekte koji djeluju na zagađenje zraka kojeg svi građani udišu,
zatim utječu na onečišćenje okoliša u kojem ti građani žive i piju zaga-
đenu vodu...
Eksterni efekti ili eksternalije (proizvodnje, rada, djelovanja) se de-
niraju kao situacije u kojima „preduzeća ili ljudi drugima nameću troš-
kove ili koristi izvan tržišta.“409 Činjenica je, dakle, da svaki pojedinac
u vrhu ljestvice svojih ciljeva ima postizanje što veće koristi (prota).
U ostvarenju tog cilja on pravi (svjesno ili nesvjesno) određene štete
drugima (stvara trošak drugima), a u nekim slučajevima djeluje pozi-
tivno na druge, stvarajući im koristi. Zbog ovakvog dvojakog utjecaja,
eksternalije se smatraju za jednu od šest izraženih nesavršenosti tržišta
koje država, svojom intervencijom i aktivnom ulogom, treba adekvatno
regulirati i otkloniti.
Na osnovu toga kako utječu na druge ljude ili organizacije, eksterna-
lije se klasiciraju na:
1. pozitivne eksternalije, i
2. negativne eksternalije.
Pozitivne eksternalije bi bile one u kojima aktivnost ili djelatnost
jednog čovjeka ili preduzeća ne nameće troškove i štetu drugima ili ne
utječe na njihovu životnu egzistenciju, već im donosi korist. Najbolji
primjer za ovo jeste obrazovanje. Naime, obrazovanje producira po-
zitivne eksternalije jer „obrazovanija populacija vodi k uspješnijoj dr-
žavnoj upravi, od čega svi imaju korist.“410 Nešto jednostavniji primjer
je čišćenje zapuštenog imanja, jer se to pozitivno odražava na cijeli
okoliš i sprečava pojava raznih opasnih životinja (zmija, pacova) koje
bi mogle naškoditi kućama i ljudima (osobito djeci) u susjedstvu. Niz
409 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 36.
410 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 207.
248

je drugih primjera pozitivnih eksternalija, ali ono što je u svemu tome
najvažnije jeste da su one korisne i da trebaju biti općeprihvaćene u
društvenom i poslovnom okruženju. Pored toga, država ne treba uopće
intervenirati kada dođe do pojave pozitivnih eksternih efekata, osim
ukoliko hoće biti sudionikom tih aktivnosti, što je svakako u određenim
situacijama i poželjno. Jer, pomoć u činjenju dobrih djela je najpleme-
nitija i najčistija pomoć.
S druge strane, negativne eksternalije ili negativni eksterni efekti su
oni gdje aktivnost pojedinca, preduzeća ili institucije izaziva troškove
drugima i negativno (loše) utječe na životnu egzistenciju drugih osoba.
Dakle, situacije u kojima „aktivnost jednog čovjeka nameće troškove
drugima zovu se negativne eksternalije.“411 Najindikativniji primjeri
negativnih eksternalija se odnosi na zagađivače zraka i okoliša, a to su
tvornice koje ispuštaju otrovne plinove (npr. cementare, tvornice čelika,
željeza i aluminija, termoelektrane i slično). Navedene tvornice, ispu-
štajući u atmosferu plinove, direktno utječu na zdravstveno stanje, pa u
konačnici i normalnu životnu egzistenciju ljudi koji su primorani udisa-
ti tako zagađen zrak. Ovu nesavršenost tržišta može jedino i samo ispra-
viti država. Od države se traži potpuna intervencija s ciljem uvođenja
propisa i mjera, na način da se pronađe i postigne balans između “zaga-
đivača“ i “zagađenih“. Kada su u pitanju prethodno navedeni primjeri
negativnih eksternalija, u tim slučajevima država treba intervenirati,
pored ostalog, i tako što će naložiti zagađivačima obaveznu ugradnju
visokoekoloških ltera i prečišćivača otrovnih plinova koje oni ispušta-
ju. Takvom praktičnom mjerom, koja je u današnjem vremenu itekako
izvodljiva, postiže se, prije svega, zaštita zdravlja stanovništva, a ujed-
no se nastavlja proizvodnja i ne utječe na zatvaranje preduzeća, od čega
svakako niko ne bi imao koristi.
Imajući u vidu navedene činjenica o eksternalijama Gregori Menkju
(Gregory N. Mankiw) izvodi opći zaključak kako „negativne ekster-
nalije navode tržišta da proizvode veće količine no što je društveno
411 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 79.
249

poželjno. Pozitivne eksternalije navode tržišta da proizvode manje ko-
ličine no što je poželjno. Da bi ispravila problem, država može interna-
lizirati eksternalije oporezujući dobra koja imaju negativne eksternalije
i subvencionirajući dobra koja imaju pozitivne eksternalije.“412 Slično
stanovište zastupa i talijanski ekonomista Nikola Acocela (Nicola Aco-
cella)413 u svom kapitalnom djelu “Počela ekonomske politike – vrijed-
nosti i tehnike“.
2.4. Reagiranje javnog sektora na eksternalije
Činjenica je da država (javni sektor) treba, u slučaju negativnih ek-
sternalija, reagirati s ciljem ispravljanja takvih nesavršenosti. Brojni su
načini kako država može reagirati na eksternalije. U tom smislu, već su
prezentirani stavovi pojedinih znanstvenika koji, za ispravljanje nesa-
vršenosti po pitanju eksternalija, zastupaju stajalište da ih je potrebno
internalizirati i to putem: prinuda i zabrana, te mjera temeljenih na trži-
štu i tržišnim principima.
U tom kontekstu Nikola Acocela (Nicola Acocella) predlaže četi-
ri koraka internaliziranja eksternalija s ciljem otklanjanja razlika koje
uzrokuju neekasnosti. Ti koraci su:414
- oporezivati (izvanredne) aktivnosti koje potiču vanjsku diseko-
nomiju (ekonomiju);
- osiguravati poticaje za eliminiranje vanjske disekonomije;
412 „Internalizacija eksternalija podrazumijeva „mijenjanje poticaja tako da ljudi
uzmu u obzir eksterne učinke svojih akcija“ (Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove
ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 207).
413 „Eksternalije stvaraju nejednakosti između privatnih i društvenih troškova (ili
proizvoda) ako radimo s proizvodnim eksternalijama ili između granične privatne i
društvene korisnosti u slučaju potrošnih eksternalija. Te razlike uzrokuju neekasnost
koja se može eliminirati otklanjanjem samih razlika, tj. internaliziranjem društvenog
troška ili koristi s agentom koji ih uzrokuje“ (Acocella, Nicola (2005). Počela eko-
nomske politike – vrijednosti i tehnike. Zagreb: Mate d.o.o., str. 225).
414 Ibid, str. 225.
250

- uvoditi utrživa prava (dozvole) za stvaranje vanjske disekono-
mije;
- regulirati ponašanje ekonomskih agenata.
Jasno je, dakle, da država, zauzimajući stav o tome jesu li neka pona-
šanja potrebna ili ne, određuje kako će ljudi djelovati na te eksternalije
i kako će se, sljedstveno tome, ponašati. Tako, ako su eksternalije po-
zitivne, država svojim mjerama može subvencionirati takve aktivnosti
putem sunanciranja, te smanjenja ili potpunog ukidanja poreznih stav-
ki (poreza). S druge strane, ako država ocjeni i procjeni da su eksterna-
lije nepoželjne i negativne, onda može putem mjera zabrane, prinude,
povećanja poreza, strožih zahtjeva i normi utjecati na ispravljanje ta-
kvih eksternalija, kao i na njihovo preveniranje. U tom smislu, državna
regulativa i propisi (legislativa) imaju značajnu, čak i presudnu ulogu.
Jaka, uređena i ekasna regulativa, u osnovi tako postavljena, može već
na samom početku spriječiti negativne eksternalije, te navesti pojedince
i preduzeća na racionalno ponašanje i konstantno produciranje pozitiv-
nih eksternalija.
Regulativa nije i ne mora biti striktno nacionalnog karaktera. Ona
je, primjerice u oblasti zaštite okoliša, internacionalizirana na način da
se više država, povezujući se međusobno kroz razne međunarodne i
nadnacionalne organizacije, udružuje u zajedničkoj borbi na spriječa-
vanju globalnog zagađenja. Na taj se način problemi eksternalija inter-
nacionaliziraju i podižu na viši nivo razmatranja i svijesti. Sve nave-
dene mjere su usmjerene prema promjeni, prije svega, ponašanja onih
koji su glavni akteri produciranja eksternalija. Međutim, država (javni
sektor) može aktivirati i neke druge mjere. Jednu od tih novih mjera
predlaže i Gregori Menkju (Gregory N. Mankiw). On smatra da država,
umjesto reguliranja ponašanja, kao odgovor na određenu eksternaliju
može koristiti „mjere temeljene na tržištu da bi sjedinila privatne poti-
caje s društvenom učinkovitošću.“415 Za primjer takvih mjera, kojima se
415 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 212.
251

mogu ispraviti negativne eksternalije, uzima uvođenje tzv. Piguovskih
poreza.416 Pigovi porezi podrazumijevaju poreze koji su nametnuti da
bi utjecali na ispravljanje učinaka negativnih eksternalija, jer se putem
njih mogu smanjiti zagađenja, uz niže troškove za društvo. Suština ovih
poreza je uvođenje određene visine poreza na količinu otpadnih mate-
rijala koje preduzeća produciraju, čime se neće direktno dirati u odre-
đenje toga kolika će biti količina otpadnih tvari. Na takav način država
ne utječe na smanjenje proizvodnje, već samo uvodi određenu visinu
poreza za ono čime preduzeće uzrokuje negativne eksternalije. Iako,
samo po sebi, ni ovo rješenje nije idealno, ipak je poželjno i izvodivo,
budući da predstavlja reakciju države, tj. javnog sektora na negativne
eksternalije. Pošto su i eksternalije jedna od nesavršenosti tržišta, sva-
kako da i one, kao i druge nesavršenosti, imaju svoje veze i odnose s
javnim dobrima.
2.4.1. Javna dobra i nesavršenosti tržišta
Javna dobra i eksternalije predstavljaju nesavršenosti tržišta. Država
poduzima mjere i aktivnosti s ciljem ispravljanja tih anomalija i nesavr-
šenosti. Javna dobra, u konačnici, imaju svoje pozitivne, ali i negativne
eksterne efekte, tj. izazivaju pozitivne, ali i negativne eksternalije. Sto-
ga se na javna dobra gleda kao na „drastičan primjer eksternih efekata
gdje od proizvoda koji proizvodi jedan čovjek podjednaku korist imaju
i svi ostali.“417
Međutim, nije uvijek slučaj u praksi da od određenog javnog dobra
korist imaju svi. Za primjer se može uzeti izgradnja autoputa koji pove-
zuje dva velika grada. Na prvi pogled, korist od toga imaju svi. Ipak, to
u praksi i nije uvijek tako. Naime, izgradnja autoputa može dovesti do
toga da se stanovnici manjih naselja i sela kroz koje autoput ne prolazi
mogu osjećati zapostavljenim i izoliranim. U takvim manjim naseljima
416 Prema ekonomisti Arturu Pigou (Arthur Pigou, 1877-1959) (Ibid, str. 212).
417 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 84.
252

i selima stanovnici, da bi se uključili na autoput moraju ići dosta da-
lje, u neko veće naselje ili grad, u kome postoji priključak na autoput.
Ovo izaziva dodatne troškove, što svakako nije dobro za stanovnike tih
manjih mjesta i naselja. Jasno je, dakle da autoput kao javno dobro, u
slučajevima poput ovog, izaziva i negativne eksternalije, tako da nije
isključivo potvrdna teza koja navodi da su javna dobra korisna za sve
u svim slučajevima.418 Imajući to na umu, Džozef Stiglic (Joseph E.
Stiglitz) tvrdi kako su javna dobra korisna za sve samo u određenim,
drastičnim primjerima.
Stoga, „od preciznosti u identikovanju individualnih, odnosno,
društvenih preferencija za javnim dobrom, zavisi da li će ponuđena
količina javnog dobra biti blizu društveno optimalne. Obezbeđivanje
javnih dobara putem javnog sektora pravda se razlozima obezbeđivanja
društveno optimalne količine ovih dobara.“419
U skladu sa navedenim činjenicama, u objašnjenju odnosa javnih
dobara i eksternalija, te učinku javnih dobara, ekonomisti koriste anali-
zu troškova i koristi javnih dobara (cost-benet analiza javnih dobara).
Ta analiza podrazumijeva „studiju koja uspoređuje troškove i koristi
pružanja javnog dobra za društvo.“420 Znači, ako su troškovi veći od
koristi, javno dobro producira negativne eksternalije i obratno, ako su
troškovi manji od koristi, javno dobro producira pozitivne eksternalije.
Dakle, osnovni elementi i indikatori određenja odnosa javnih dobara i
eksternalija jesu faktori troškova i koristi.
418 „Dobra čija potrošnja prouzrokuje eksterne efekte, odlikuju se time što ta po-
trošnja utiče na druge, mada ne nužno i u istom obimu. Na eksterne efekte se stoga
može gledati kao na jednu vrstu kvazi-javnih dobara (ili, bolje rečeno, na javna dobra
može se gledati kao na ekstremni oblik eksternih efekata)“ (Ibid, str. 135-136).
419 Petrović, Dragan (2013). Ključni teorijski i praktični aspekti državnih neuspeha
u savremenoj ekonomiji, u „Ekonomski horizonti“, godište XV, sveska 2, str. 149-161.
420 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 229.
Gregori Menkju (Gregory N. Mankiw) smatra da za donošenje odluke država treba
zaposliti tim sastavljen od ekonomista i inženjera za vođenje studije, zvane analiza
troškova i koristi, čiji je cilj procijeniti ukupne troškove i koristi projekta za društvo
kao cjelinu.
253

Ukupna korisnost javnog dobra podrazumijeva „ukupni novčani
iznos kojim neka osoba procjenjuje datu razinu opskrbljenosti tim jav-
nim dobrom. Raste li količina javnog dobra povećava se i ukupna ko-
rist.“421 Ivan Ferenčak denira i graničnu korisnost koju denira kao
„novčani iznos koji je pojedinac spreman platiti za dodatnu jedinicu tog
javnog dobra“, dajući sljedeću jednadžbu za njeno izračunavanje:
Granična korisnost = Δ Ukupna korist
Δ Količina
Odnos je, dakle, obrnuto proporcionalan, što znači da „rastom po-
trošnje javnog dobra ili rastom razine opskrbljenosti javnim dobrom,
granična korisnost opada.“422 Taj se odnos može predstaviti i grački
na sljedeći način:
Slika 13. Granična korisnost
(Izvor: Ferenčak, Ivan (2003). Počela ekonomike (drugo izmjenjeno i dopunjeno
izdanje). Osijek: Ekonomski fakultet u Osijeku, str. 225)
421 Ferenčak, Ivan (2003). Počela ekonomike (drugo izmjenjeno i dopunjeno izda-
nje). Osijek: Ekonomski fakultet u Osijeku, str. 223.
422 Ibid, str. 224.
254

Prezentirane opservacije navode na postavljanje opravdanog pitanja
o tome koliko su zaista ekasna javna dobra, tj. koliko zaista ekasno
djeluju u svojoj misiji zadovoljenja općih interesa i ciljeva?
2.4.2. Ekasnost javnih dobara
Imajući u vidu aspekte korisnosti javnih dobara, neophodno je odgo-
voriti na pitanje: koliko ekasno javna dobra djeluju u smjeru zadovo-
ljenja interesa svih onih na koje su javna dobra upućena i usmjerena?
Važno je, prije svega, razumijeti dinstinkciju između ekasnosti i
efektivnosti. Ekasnost423 uopćeno podrazumijeva “činjenje stvari na
pravi način“, za razliku od efektivnosti koja podrazumijeva “činjenje
pravih stvari“. Postoji više vrsta ekasnosti, u zavisnosti od toga na
koga se ona konkretno odnosi, odnosno, u istraživanom slučaju, na koju
se javnu politiku konkretno odnosi. Tako npr. u osnovi ekonomske e-
kasnosti, koja je i predmetom znanstvene pozornosti, nalazi se „Pare-
tova optimalnost, tj. zahtev za takvim rasporedom resursa, pri kom ni
jedan ekonomski subjekat ne može poboljšati svoje blagostanje, a da se
pri tom ne pogorša blagostanje nekog drugog.“424
Imajući u vidu činjenicu da je problematika javnih dobara jedna od
glavnih tema razmatranja savremenih ekonomskih teorija, s razlogom
se postavlja, pored ostalog, i pitanje ekasnosti javnih dobara, kao i
uvjeta koji su neophodni za ekasnost javnih dobara. Stabilnost i eka-
snost javnih dobara je od posebnog interesa svakog pojedinca u okviru
društvene zajednice, jer pojedinci, od većine javnih dobara, imaju odre-
đene koristi (benete), pa čak i oni pojedinci koji eventualno to nisu
423 „Ekasnost (lat. efcacitas) djelotvornost, uspješnost. Ekasan (fr. efcace)
djelotvoran, uspješan“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posu-
đenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 340).
424 „Smatra se da je određena alokacija resursa neekasna, ako postoji mogućnost
njenog poboljšanja, tj. približavanja Paretovom optimumu. Ukoliko, pak, nema mo-
gućnosti ni za kakvim boljim rasporedom resursa, smatra se da je ekasnost ostvare-
na“ (Pešić, V. Radmilo (2002). Ekonomija prirodnih resursa i životne sredine. Beo-
grad: Poljoprivredni fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 85).
255

niti željeli. S tim u vezi, „javno dobro treba biti kvalitetno i ekasno
distribuirano uz minimalni trošak.“425
Jedan od temeljnih uvjeta za ekasnost javnih dobara jeste ekasno i
funkcionalno djelovanje i egzistiranje same države. U tom smislu, drža-
va treba izvršiti analizu i procjenu ukupne situacije. To podrazumijeva
implementiranje procesa kojim se ekasnost utvrđuje „jednostavnim
sabiranjem podataka i gubitaka za svakog pojedinca... Ako predviđa
neto pozitivne odbitke (pozitivne efekte na ekasnost) i smanjuje iz-
mjerenu nejednakost, projekat treba realizirati.“426
Navedeno smisleno, metodsko-metodološko sumiranje i sistemati-
ziranje raspoloživih podataka, kao i njihova obrada i analiza, preduvjet
su utvrđivanja ekasnosti i javnih dobara. U skladu s tim, javno dobro
zahtjeva da „ukupna količina koje su pojedinci spremni da se odreknu
– zbir graničnih stopa supstitucije – mora da bude jednaka količini koje
se treba odreći – graničnoj stopi transformacije.“427 Ova situacija se
može najjednostavnije objasniti na primjeru nacionalne odbrane koja
predstavlja, kao što je već navedeno, čisto javno dobro. Pojednostavlje-
no se to može objasniti na primjeru odnosa proizvodnje topova (oružje)
i maslaca (hrana). Naime, ako se proizvodnja topova poveća za jednu
jedinicu topa (nacionalna odbrana), istovremeno se mora smanjiti pro-
izvodnja maslaca za jednu jedinicu (egzistencijalno dobro), - izraženo
u cijeni, smanjenje za jedan dolar ili jednu konvertibilnu marku. Opće-
poznato je da je jedna od odlika čistog javnog dobra ta da se mogućnost
njegova korištenja mora obezbjediti svim članovima društvene zajed-
nice podjednako (u jednakoj količini zadovoljstva). Iz toga se vidi da je
425 Pauletić, Višnja (2008). Javno dobro i privatni interes, u „Zbornik radova znan-
stveno-stručnog skupa: Ekonomika i menadžment u javnom sektoru“. Rijeka: Eko-
nomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, str. 151-178.
426 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 105.
427 „Granična stopa supstitucije privatnih dobara javnim dobrima pokazuje nam
količinu privatnog dobra koje je svaki pojedinac spreman da se odrekne kako bi do-
bio dodatnu jedinicu javnog dobra... Granična stopa transformacije pokazuje nam
količinu privatnog dobra kojeg se treba odreći da bi se dobila dodatna jedinica javnog
dobra“ (Ibid, str. 141).
256

nedjeljivost ponude jedno od temeljnih obilježja i karakteristika čistog
javnog dobra. Stoga, poznati teoretičar javnih dobara i javnog izbora
Denis Miler (Dennis C. Mueller)428 s razlogom navodi da je „krajnji
slučaj zajedničke ponude dobro čiji su svi proizvodni troškovi ksni i
čiji su granični proizvodni troškovi tada jednaki nuli (npr. javni spome-
nik)“. U slučaju ovakvih javnih dobara izražen je visok stepen njihove
ekasnosti. Naime, uključivanje u korištenje tog dobra i drugih korisni-
ka (potrošača) ne umanjuje korist onih koji već “uživaju“ u blagodati-
ma tog dobra.
Ekasna ponuda (proizvodnja) javnih dobara se postiže u tački pre-
sjeka krive ponude i krive potražnje javnih dobara. Kriva potražnje je
indikator onoga čega su se pojedinci spremni odreći da bi dobili dodat-
nu jedinicu javnog dobra, a kriva ponude je pokazatelj onoga čega se
pojedinci trebaju odreći da bi dobili dodatnu jedinicu određenog (že-
ljenog) javnog dobra. Ova situacija se može i grački predstaviti, i to
preko odnosa količine i cijena:
Slika 14. Ekasna proizvodnja javnih dobara
428 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 9.
257

Temeljem prezentiranih činjenica, može se konstatirati kako su naje-
kasnija ona javna dobra čiji su troškovi korištenja jednaki nuli. Pored
takvih dobara, u ekasna javna dobra se ubrajaju i ona kod kojih je od-
nos onoga čega se treba odreći (granična stopa transformacije) i onoga
čega su se pojedinci spremni sami odreći (granična stopa supstitucije)
jednak, tj. njihova suma jednaka. U svemu tome, država, odnosno poli-
tičke odluke koje ona donosi, imaju presudnu ulogu i značaj, s obzirom
da treba osigurati neophodni društveno-politički i svaki drugi ambijent
usmjeren na zadovoljenje interesa svih članova društvene zajednice.
2.4.3. Preferencije pojedinaca u vezi s javnim dobrima
Zbog svojih bitnih karakteristika, a koje se odnose na faktor neisklju-
čivosti i nekonkurentnosti, javna dobra su privlačna i zanimljiva gotovo
za sve članove svake društvene zajednice. Čak i oni koji eventualno ne
žele uživati u koristima od javnih dobara, a kojih je sve manje, nalaze
se pod okriljem niza koristi koje javna dobra pružaju i nude. Najbolji
primjer za ovo jeste, već ranije spomenuta, nacionalna odbrana, koja
je očigledan primjer čistih javnih dobara. Naime, niti jedan pojedinac
„nema mogućnost izbora u pogledu korištenja usluga instaliranog no-
vog raketnog sistema.“429
U skladu s navedenim činjenicama, opravdanim se postavlja neop-
hodnost i potreba analize preferencija430 pojedinaca vezanih za javna
dobra. Preferencije podrazumijevaju izražena i jasna ponašanja pojedi-
naca u odnosu na određenu situaciju ili u odnosu na ono što mu se nudi,
tj. ponašanje pojedinaca koji se suočavaju i koji se nalaze u situaciji sa
alternativnim mogućnostima korištenja ili potrošnje.
429 Gejer, Ted i Rozen Harvi (2009). Javne nansije (osmo izdanje). Beograd: Eko-
nomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 59.
430 „Preferencija (lat. praeferentia) pretpostavljanje, davanje prvenstva, davanje
prednosti; veća ljubav prema čemu; u kartama: jača boja, boja koja ima prvenstvo.
Preferirati (lat. praeferre) pretpostavljati kome ili čemu, dati prednost, davati
prednost, više cijeniti, više voljeti“ (Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi:
tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 1146).
258

Uopćeno promatrano, u današnje vrijeme se najviše pozornosti po-
klanja analizi i spoznaji preferencija pojedinaca u ulozi birača (glasa-
ča), te u ulozi potrošača (korisnika) široke lepeze proizvoda i usluga na
tržištu. Tako npr. političari i njihovi stranački (izborni) štabovi posebno
prate i analiziraju preferencije birača prije izbora, te se prema tome po-
stavljaju i pripremaju programe predizbornih kampanja. Međutim, pro-
blem se javlja u situacijama koje se odnose na javna dobra. U takvim si-
tuacijama, preferencije pojedinaca ovise, prije svega, od sistema cijena,
odnosno sistema plaćanja. Svaki pojedinac će imati visok stepen svojih
preferencija prema određenim javnim dobrima sve do momenta dok za
ta dobra ne mora izdvajati osobna nancijska sredstva, tj. sve dok ne
treba platiti korištenje tih javnih dobara. U suprotnom slučaju, „ako ono
što kaže utiče na to koliko će morati platiti, pojedinac je podstaknut da
se pretvara kako u tom dobru uživa manje nego što je u stvarnosti slu-
čaj – on zna da će njegov odgovor imati zanemarljiv uticaj na ukupnu
obezbjeđenu količinu i zato bi želio biti besplatni korisnik“431 tog dobra.
Stoga je i sam proces javnog odlučivanja, koji treba biti vezan za prefe-
rencije onih u čije ime se javne odluke donose, veoma složen. Jer, kod
privatnog odlučivanja nosilac odlučivanja jasno poznaje osobne prefe-
rencije, dok kod javnog odlučivanja nosilac odlučivanja (politički za-
stupnik) tek treba utvrditi preferencije onih u čije ime nastupa i donosi
relevantne odluke. Problem je još složeniji iz razloga što i različiti po-
jedinci imaju različite preferencije u vezi s određenim javnim dobrima.
Ekonomista Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) prepoznaje tri bitna
razloga zašto različiti pojedinci imaju i različite preferencije u vezi s
trošenjem (potrošnjom) na javna dobra. Prema njegovom mišljenju, ti
razlozi su sljedeći:432
1. razlike u ukusima (neko voli jedno dobro, a neko voli drugo);
2. prihodi (bogatiji troše više na javna dobra, nego siromašni) i
3. porezi (bogatiji plaćaju viši porez, veću cijenu za javno dobro).
431 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 159.
432 Ibid, str. 159.
259

Navedeni autor daje šira objašnjenja i elaboracije navedenih razloga.
Međutim, za daljnja razmatranja su dovoljna ova neka osnovna načela
i postavke.
U ovoj analizi, važno je identicirati još jednu bitnu činjenicu. Ona
se tiče zadovoljenja potreba i preferencija pojedinaca od strane javnog
sektora (vlada). Posebnu pozornost ovom segmentu, kao i izuzetan do-
prinos razvoju i armaciji navedene ideje dao je njemački ekonomist
Ričard Masgrejv (Richard A. Musgrave). On uviđa i identicira „potre-
be čije zadovoljenje vlada želi unaprijediti bez obzira na pojedinačne
preferencije“, te takve potrebe naziva pojmom „meritorne želje“. Dobra
koja zadovoljavaju meritorne želje zovu se „meritorna dobra.“433
Činjenica je da javna dobra nude određene pogodnosti, bez obzira na
različitost preferencija. Razina i intenzitet tih pogodnosti svakako ovisi
i od preferencija, ali, u suštini, javna dobra, bez obzira koliko ko na njih
trošio ili ne, nude značajne pogodnosti.
433 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike. Za-
greb: Mate d.o.o., str. 225, prema: Musgrave, A. Richard (1959). The Theory of Public
Finance (1st edn.). New York: McGrawe Hill.
260

U narednoj tabeli je dana sažeta klasikacija pogodnosti koje pruža-
ju javna dobra:
Tip pogodnosti Redukcija rizika Kapaciteti Korisnost
Međunarodni doseg Redukcija klimatskog
rizika od globalnog
zatopljenja
Državne vladajuće
institucije
Održavanje
bioraznolikosti
Regionalni doseg Redukcija kiselih kiša Regionalne
vladajuće institucije
Zaštita šuma ili
jezera
Pogodnosti dostupne
svima
Eliminacija rizika od
bolesti
Stvaranje globalnog
znanja
Spoznaja o redukciji
siromaštva
Ograničene pogodnosti Redukcija incidencija
izazvanih bolestima
Istraživanje
neplodne
poljoprivrede i suše
Spoznaja da
je neka bolest
rasprostranjena u
maloj mjeri
Korisnost dostupna
javnosti
Zaštita od sukoba Održavanje javnog
reda i mira
Mir i sigurnost
Tabela 15. Klasikacija pogodnosti koje pružaju javna dobra
(Izvor: Pauletić, Višnja (2008). Javno dobro i privatni interes, u „Zbornik radova
znanstveno-stručnog skupa: Ekonomika i menadžment u javnom sektoru“. Rijeka:
Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, str. 151-178, prema: Morrisey, O. & sur.
(2007). Dening International Public Goods: Conceptual Issues. London: Overseas
Development Institute)
S obzirom da preferencije imaju značajnu ulogu kada su u pitanju
javna dobra, ekonomisti i politolozi su se bavili i pitanjima mogućnosti
agregiranja (zbrajanja) preferencija u cilju donošenja što adekvatnijih
odluka za zadovoljenje interesa svih članova društvene zajednice. Ovaj
problem je izrazita odlika javnog sektora u kome, kao što je već nagla-
šeno, različiti pojedinci imaju različite preferencije. Stoga je agregira-
nje preferencija, tj. njihovo zbrajanje s ciljem identiciranja i spozna-
vanja zajedničkog nazivnika, još uvijek otvoreno pitanje u znanstvenim
i stručnim, teorijskim i empirijskim istraživanjima i raspravama. Iz tih
je razloga donošenje svake pojedine odluke u okviru javnog sektora
problem sam za sebe. Rješenja se nude kroz usvajanje različitih sistema
glasanja prilikom donošenja javnih odluka, mada su i ta rješenja još
261

uvijek nedovoljna, te ispoljavaju svoje slabosti. Ne postoji niti jedan
univerzalno prihvatljiv sistem glasanja, budući da različite države imaju
i različite političke sisteme. Tako primjerice u diktatorskim sistemima,
osnovna i jedina prihvatljiva preferencija jeste ona koju je nametnuo
sam diktator (preferencija diktatora) i sve se usklađuje prema tome. S
druge strane, u demokratskim razvijenim državama sa predstavničkom
(izbornom) demokratijom, najviše se koristi sistem donošenja odluka
prostom većinom glasova.
Prezentirane činjenice, koje se tiču preferencija pojedinaca u vezi s
javnim dobrima, navode na opravdan zaključak kako je ovaj problem
jedan od najsloženijih problema s kojima se suočavaju savremene dr-
žave koje nastoje donijeti što bolje i adekvatnije odluke o ulaganjima u
određena javna dobra. Identicirati i spoznati pojedinačne preferencije,
naći njihov zajednički nazivnik i, u skladu s tim, donijeti adekvatne
odluke je, još uvijek, otvorena tema i neriješeni problem savremenih
država. A „bez ispravne procene preferencija, ni decentralizovano tr-
žište ni javni sektor, ne mogu da obezbede Pareto-optimalnu količinu
javnog dobra.“434
Ono što se, temeljem dosadašnjih istraživanja, može prihvatiti kao
zaključak jeste to da je „najjednostavniji način agregacije preferencija
zbrojiti funkcije korisnosti svih uključenih pojedinaca i maksimizirati
ovaj iznos“, temeljem čega se može utvrditi i „mjera ukupnog blago-
stanja u društvu.“435 Prilikom ovoga, poželjno je ne ulaziti u elaboraciju
izraženih razlika u ukusima, tj. privremeno ih zanemariti.
434 „Ispravna procena preferencija kada su u pitanju javna dobra prevashodno se
tiče pitanja da li je moguće denisanje integralne društvene preferencije iz raznovr-
snih individualnih preferencija“ (Petrović, Dragan (2013). Ključni teorijski i praktični
aspekti državnih neuspeha u savremenoj ekonomiji, u „Ekonomski horizonti“, godište
XV, sveska 2, str. 149-161).
435 Gilboa, Itzhak (2013). Racionalni izbor. Zagreb: Mate d.o.o., str. 73.
262

2.5. Pojam i karakteristike javnog izbora
Analiza problematike preferencija i njihove agregacije prilikom do-
nošenja kolektivnih (zajedničkih) odluka kroz sisteme glasanja otvara
jednu, u današnjem vremenu izuzetno značajnu temu i stvoren problem
kako za ekonomiste, tako i za politologe, a tiče se pojma i prakse jav-
nog izbora (eng. public choice). Često se navodi kako teorija i praksa
javnog izbora stalno se širi i raste, tako da je sve zastupljenija, kako
u znanosti, tako i konkretnom okruženju. Da bi se cjelovito sagledao
javni izbor, neophodno je, prije svega, odrediti i razumijeti njegovu de-
niciju.
U najkraćem, javni izbor se denira kao „ekonomska studija o ne-
tržišnom odlučivanju ili jednostavno kao primjena ekonomije na poli-
tologiju.“436 Naime, i javni izbor, kao i politologija (znanost o politič-
kim procesima i općenito politici) imaju isti predmet istraživanja, a to
su država, glasači, pravila i procedure izbornog procesa, birokracija i
slično. Ove činjenice, stoga, opovrgavaju i demaskiraju sve ranije, pa
i neke današnje teorije koje preferiraju stav kako ekonomija i politolo-
gija nemaju neke jače i značajnije veze i međusobne utjecaje. Upravo
je teorija i praksa javnog izbora pokazala i dokazala suprotno. Suštinski
promatrano, čak je i sama metodologija istraživanja u oblasti javnog
izbora, ustvari, ista kao i metodologija istraživanja u oblasti ekonomske
znanosti i prakse (kao specične metodološke discipline). Dakle, javni
izbor primjenjuje „metode ekonomista na politiku, i to osobito na dva
bitna problema: problem kolektivnog djelovanja i problem agregacije
preferencija.“437 O oba navedena problema već su prezentirani rezultati
znanstvenih istraživanja.
Javni izbor je, kao što se može zaključiti, karika poveznica ili zajed-
nički nazivnik politike i ekonomije (političkih i ekonomskih znanosti).
Problem kolektivnog (zajedničkog) odlučivanja je, kako u politici, tako
436 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 1.
437 McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 19.
263

i u ekonomiji, od izuzetnog značaja. Naime, alokacija resursa ili ras-
hodi na javna dobra određuju se upravo u okvirima političkog procesa
i političkih procedura. Javni izbor, kao oblik kolektivnog odlučivanja,
ovdje dobiva svoj puni izražaj, smisao i značaj. To iz razloga što se
odluke koje se tiču alokacije resursa u okviru javnog sektora donose na
način da „pojedinci glasaju za svoje izabrane predstavnike, a ti izabrani
predstavnici sa svoje strane glasaju za državni budžet, dok sâm novac
troše različiti upravni organi.“438 Suština ovoga jeste činjenica da po-
jedinci imaju različit stav i pristup o tome kako trošiti osobni novac, s
jedne strane, i kako trošiti državni (javni) novac, s druge strane. Javni
izbor je tu da omogući donošenje što boljih i ekasnijih odluka o aloka-
ciji resursa na javna dobra, uz uvjet da te odluke odražavaju ili sadrže
javne interese onih na koje se odluke odnose.
Iako se ekonomisti u većini slučajeva bave privatnim izborom i
privatnim preferencijama, ipak im je javni izbor nezaobilazna tema i
preokupacija. Tako, primjerice prilikom određene krizne (vanredne)
situacija ili turbulencija na tržištu, država intervenira tako što donosi
konkretne odluke i zakone, kojima nastoji ispraviti izražene nesavrše-
nosti tržišta. Navedeni je primjer jednostavan i zorno pokazuje politike
i prakse javnog izbora na djelu (konkretizacije javnog izbora).
Javnim izborom se donose javne odluke (političke netržišne odluke).
Te političke netržišne odluke „mogu se izvrsno proučavati primjenjuju-
ći jednaka sredstva kao u tržišnim odlukama.“439 Dakle, političari kao
poduzetnici, pod utjecajem najrazličitijih javnih politika, donose netr-
žišne odluke na način da kroz proces izbora od strane birača (potrošača)
dobivaju legitimno pravo za utvrđivanje javnog interesa koji se mora
ogledati u konačnoj donesenoj odluci.440
438 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 158.
439 McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 12.
440 „U tom kontekstu, birači (glasači) se mogu promatrati kao potrošači, političati
(politički predstavnici) kao poduzetnici, političke stranke kao preduzeća itd.“ (Ibid,
str. 12).
264

Javni izbor promatra javno (političko) odlučivanje s ekonomskog
stajališta i konteksta, nastojeći pokazati kako je političko odlučivanje
pod utjecajem ponašanja aktera na tržištu. Suština svega nalazi se u
činjenici da „pojedinci i na tržištu i u politici teže maksimiranju vla-
stitih koristi, nastojeći promicati svoje interese.“441 Kod javnog izbora
je pitanje ulaganja u javna dobra, a kod privatnog izbora je ulaganje u
privatna dobra. Rezultanta obje vrste odlučivanja o ulaganju, u svakom
pogledu, jeste maksimiranje koristi i zadovoljenje preferencija, interesa
i ciljeva pojedinaca, bilo da se radi o jednom ili o više pojedinaca po-
vezanih u kolektivitet.
U skladu s navedenim činjenicama, može se zaključiti kako je jav-
ni izbor, kao oblik netržišnog odlučivanja i oblik primjene ekonomske
znanosti i prakse na političku znanost i praksu, neizostavna odrednica
savremenih ekonomskih i političkih kretanja. On služi za deskripciju i
prezentaciju toga kako političke institucije (parlamenti, vlade) i politič-
ki zastupnici koji u njima rade donose odluke o raspodjeli resursa (jav-
nim rashodima) na određena javna dobra. Javni izbor je najekasniji i
najbolji primjer kako se u javnom sektoru koriste ekonomska i tržišna
pravila u procesu odlučivanja i donošenja odluka. Novija istraživanja
javnog izbora su pokazala kako je on proširio svoju oblast i obuhvat
djelovanja, gdje se sa ranije analize ponašanja birača (glasača) prešlo u
segment ponašanja političkih zastupnika, interesnih skupina, birokrata,
kao i drugih javnih službenika svih nivoa. Stoga je izučavanje javnog
izbora interdisciplinarnog karaktera, pogotovo u „visokorazvijenim ze-
mljama“ gdje javni izbor ima „političko, ekonomsko, nancijsko, druš-
tveno i kulturno značenje.“442
Važno je naglasiti da teorija javnog izbora ima svoju povijesnu ute-
meljenost, zahvaljujući brojnim znanstvenicima koji su se bavili na-
vedenim problemom čime su postavili osnove za daljnju razradu ovog
koncepta.
441 Brunsko, Zagorka (1999). Birači, političari i birokracija u svjetlu teorije jav-
nog izbora, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 89-100.
442 O navedenom šire vidjeti u: Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nan-
ciranja javnog sektora u visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol.
XXXIV, broj 3, str. 163-178.
265

2.5.1. Teorija javnog izbora
Teorija javnog izbora dala je ogroman i značajan doprinos razvo-
ju znanosti uopće, kao i povezivanju ekonomske znanosti i prakse sa
političkom znanošću i praksom. Teorija javnog izbora kao znanstvena
disciplina je relativno novijeg datuma, s tim što je kroz povijest bila
predmetom brojnih istraživanja. Uopćeno promatrano, počeci teorije
javnog izbora mogu se naći još u vremenu razvoja demokratije koja je
neraskidivo vezana sa javnim (društvenim, kolektivnim) odlučivanjem.
Razvojem društva, kao i pojavom različitih teorija demokratije, upo-
redo su se razvijale i teorijske postavke o povezanosti ekonomije i po-
litike. Ovakav pristup i povezivanje naročito bili izraženi u Francuskoj
tokom 18. stoljeća. Francuski matematičari „J.C. de Borde, M. de Con-
dorret i P.S. de Laplace su u 18. stoljeću udarili temelje kvantitativnim
studijama društvenih znanosti, posebice procesa i teorije glasovanja
odnosno tržišta.“443 Zahvaljujući njima postavljeni su temelji „pozitiv-
ne teorije u ekonomici i politologiji i stvorena je teorija javnog izbora
(public choice theory).“444
Nakon početnih istraživanja i radova navedenih autora, u 19. sto-
ljeću je nastupilo zatišje u daljnjoj razradi i armiranju teorije javnog
izbora. To je bilo tako sve do sredine 20-og stoljeća, tačnije do 1948.
godine. Te godine engleski ekonomist Dankan Blek (Duncan Black) je
napisao svoje pionirsko djelo o racionalnosti grupe donosilaca odluke.
Ovu njegovu teoriju je tri godine kasnije šire razradio nobelovac Kenet
Erou (Kenneth Arrow), koji je 1951. godine objavio knjigu pod naslo-
vom “Social Choice and Individual Values“ (Društveni izbor i indivi-
dualne vrijednosti). Stoga se ova dva autora smatraju utemeljiteljima
teorije javnog izbora.
Među rane radove iz oblasti teorije javnog izbora ubraja se i knjiga
Entoni Dounsa (Anthony Downs) pod naslovom “An Economic Theory
443 Ciraki, Dario (1996). Teorija javnog izbora i paradoksi glasovanja, u „Politička
misao“, Vol. XXXIII, broj 2-3, str. 198-225.
444 Ibid, str. 198-225.
266

of Democracy“ (Ekonomska teorija demokratije), objavljena 1957.
godine. On u navedenoj knjizi, pored ostalog, tvrdi da su „političke
stranke veoma nalik poduzetnicima u smislu što oblikuju odredbe za
koje vjeruju da će maksimirati njihove glasove, slično kao što privatne
kompanije proizvode dobra za koja vjeruju da će maksimirati njihove
dobiti.“445
Iako se ne ubraja u začetnike i osnivače teorije javnog izbora, važ-
no je pomenuti i doprinos Viksela Knuta (Wicksella Knuta), teoretičara
javnih nancija. On je uočio „važnost razlike između odluka o alokaciji
i preraspodjeli, kao i važnost potrebe da se te odluke donose zasebnim
postupcima glasovanja.“446 Ove činjenice su zanemarivane sve do poja-
ve djelâ autorâ koji se smatraju za osnivače teorije javnog izbora.
Nakon što su postavljeni osnovni (bazni) temelji, znanstveno pro-
učavanje i saznavanje teorije javnog izbora dobiva sve više na znača-
ju. Tako se širi i krug istraživača i teoretičara koji se počinju zanimati
za ovu, relativno mladu, ali izuzetno značajnu znanstvenu disciplinu.
Tako je početkom 60-tih godina 20-tog stoljeća, zahvaljujući radovi-
ma Džejmsa Bučnana (James Buchanan) i Gordona Tuloka (Gordon
Tullock), teorija javnog izbora denitivno znanstveno uobličena i ve-
ricirana. Ova dva znanstvenika su 1962. godine objavili zajedničko
djelo pod nazivom “The Calculus of Concent“ (Račun suglasnosti), u
kojem su ukazali na „potrebe širenja i primjene ekonomske analize na
političko odlučivanje“447. Navedeni znanstvenici448 u svojim radovima,
pored ostalog, naglašavaju da su „odluke o preraspodjeli odvojene od
odluka o alokacijskoj ekasnosti i jednoglasno se rješavaju na konstitu-
cionalnoj razini. Džejms Bučnan se zalagao za nametanje ograničenja
445 Downs, Anthony (1957). An Economic Theory of Democracy. New York: Har-
per & Row, str. 295.
446 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 613-614.
447 Brunsko, Zagorka (1999). Birači, političari i birokracija u svjetlu teorije jav-
nog izbora, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 89-100.
448 „Navedena dva teoretičara i istraživača su 1963. godine osnovali i ‘Društvo za
javni izbor’, te pokrenuli časopis ‘Javni izbor (Public Choice)’, svrha kojeg je bila
širenje istraživanja problematike u domeni javnog izbora“ (Ibid, str. 89-100).
267

državi (npr. ograničenja nanciranja decita).“449 Uz to, Džejms Buč-
nan (James Buchanan) teoriju javnog izbora pozicionira kao zasebnu
znanstvenu disciplinu koja gurira između političkih znanosti i eko-
nomskih znanosti.
Krajem 60-ih i početkom 70-ih godina 20-og stoljeća teorija jav-
nog izbora se intenzivno počinje izučavati i u Sjedinjenim Američkim
Državama (SAD-u). Krupan doprinos razvoju teorije javnog izbora u
tom dijelu svijeta dali su pored već pomenutih Keneta Erou (Kenneth
Arrow), Džejmsa Bučnana (James Buchanan) i Gordona Tuloka (Gor-
don Tullock), još i „A. Bergson, Tollison, Haefel, Ostrom i drugi.“450
Upravo iz SAD-a dolazi još jedan od vodećih teoretičara javnog iz-
bora, a to je Denis Miler (Dennis C. Mueller). On je danas jedan od
najvećih stručnjaka za tumačenje, razumijevanje i razvoj teorije javnog
izbora. Njegovu pionirsku knjigu “Public Choice“ (Javni izbor) struč-
njaci i znanstvenici porede sa fundamentalnim djelima iz ekonomije i
sociologije, poput Samuelsonove i Nordhausove “Ekonomije“ ili pak
Haralambosove i Holbornove “Sociologije“. U navedenoj knjizi, Denis
Miler (Dennis C. Mueller) razmatra primjenu ekonomije na političku
znanost. U tom smislu, osobito se fokusira na teoriju države, socijalni
izbor, ponašanje birača, stranačku politiku, interesne skupine, političku
odgovornost, makroekonomske promjene i slično. Denis Miler (Dennis
C. Mueller)451 smatra, pored ostalog, da su „pravila kolektivnog odlu-
čivanja potrebna jednostavno zato što ljudi žive zajedno“, te da „neke
kolektivne odluke mogu biti korisne za sve pojedince koji sudjeluju u
odlučivanju; druge su korisne samo za neke od njih.“
Svakako da treba navesti ime još jednog teoretičara koji se primarno
bavio istraživanjem i analizom ekonomije javnog sektora, uključujući
449 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 614.
450 Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranja javnog sektora u
visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-
178.
451 Mueller, C. Dennis (2008): Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 613.
268

samim time i teoriju javnog izbora. To je američki ekonomist i nobelo-
vac Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz).452 Njegovo najznačajnije djelo
“Economics of the Public Sector“ (Ekonomija javnog sektora) već je
doživjelo tri izdanja, a prvo izdanje je objavljeno 1999. godine. U na-
vedenoj knjizi autor osobitu pozornost posvećuje, pored ostalog, i pro-
blematici javnog izbora, kolektivnog odlučivanja, rashodima na javna
dobra, odnosu politike i ekonomije, te mehanizmima utvrđivanja pre-
ferencija onih u čije ime se donose odluke o alokaciji resursa. U tom
smislu, razmatra i analizira osnovne razlike javnog i privatnog izbora,
kao i javne i privatne alokacije resursa.
Navedeni su samo neki od znanstvenika koji su se bavili i koji se
bave pitanjima i problematikom javnog izbora. Njihove postavke su
polazna (početna) saznanja svih dosadašnjih, ali i daljnjih razmatranja i
istraživanja u okviru ove oblasti.
Ono što teoriju javnog izbora prolira kao zasebnu znanstvenu dis-
ciplinu jeste činjenica da ona „svojom internom strukturom i konceptu-
alnom logikom integrira političko i ekonomsko, tj. ujedinjuje homo
ekonomicusa s homo politicusom, stvarajući tako jasan rez u cjeloku-
pnoj tradiciji političke lozoje i politologije od Aristotela do razvoja
novovjekovne ekonomske znanosti.“453 Dakle, teorija javnog izbora, za
razliku od demokratije, pruža mehanizme implementiranja te iste de-
mokratije, tj. tehniku pretvaranja osobnih preferencija, interesa i ciljeva
u opću volju (javni interes). Upravo u ovome se nalazi najveći doprinos
teorije javnog izbora kao zasebne znanstvene discipline ukupnoj zna-
nosti čovječanstva. Primarno u svemu tome jeste postizanje javne, a ne
samo privatne vrijednosti i korisnosti.
452 Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), jedan od vodećih svjetskih ekonomista svo-
je generacije i dobitnik Nobelove nagrade za ekonomiju 2001. godine, profesor je
na Univerzitetu Kolumbija (Columbia University). Bio je i predsjednik Ekonomskog
savjeta predsjednika Klintona i glavni ekonomista Svjetske banke. Diplomirao je na
Koledžu Amhers, a doktorirao na MIT-u.
453 Ciraki, Dario (1996). Teorija javnog izbora i paradoksi glasovanja, u „Politička
misao“, Vol. XXXIII, broj 2-3, str. 198-225.
269

2.5.2. Javna vrijednost i javni izbor
Jedna od osnovnih i temeljnih zadaća javnog izbora je postizanje
i implementiranje javne vrijednosti koja, u konačnici, vodi ukupnom
društvenom blagostanju. Polazeći od postavke kako je čovjek u isto
vrijeme zoon politikon (političko/društveno biće – Aristotel) i ekonom-
sko biće (Adam Smith), javni izbor analizira društvene funkcije i njiho-
vo implementiranje u praksi. Jedna od tih društvenih funkcija, za čije
implementiranje se zalaže teorija i praksa javnog izbora, jeste javna
vrijednost (eng. Public Value).
Pojam i koncept javne vrijednosti ima svoje povijesne osnove i
znanstveno utemeljenje, još iz vremena antičke Grčke, isto kao i kon-
cept javnog dobra, javne sfere i slično. Teoretičari poput Džona Benin-
gtona (John Benington) i Marka Mora (Mark H. Moore) smatraju kako
se „javna vrijednost na najbolji način može razumijeti i postići unutar
pojma ‘javne sfere’ – demokratskog prostora koji uključuje državu, ali
se i ne ograničava na nju, unutar koje građani iskazuju svoje zajedničke
predstavke i kroz koju se slobode pojedinaca moraju štititi.“454
Da bi se adekvatno odredila denicija javne vrijednosti, neophodno
je prethodno odrediti deniciju samog pojma “vrijednost“. Tako klasič-
na ekonomska misao pravi distinkciju između:455
- relativne/razmjenske vrijednosti (koja odražava cijenu artikla na
otvorenom tržištu);
- radne vrijednosti (koja odražava količinu ljudskog napora ulože-
nog u proizvodnju nečega) i
- upotrebne vrijednosti (koja odražava koliko je određeni predmet
koristan i iskoristiv danoj osobi ili situaciji).
454 Benington, John i Mark H. Moore (2013). Javna vrijednost: teorija i praksa.
Zagreb: Mate d.o.o., str. 31.
Ova knjiga predstavlja jedan od najznačajnijih savremenih pristupa tematici i pro-
blematici teorije i prakse javne vrijednosti u društvu. Ona pruža koncizno preobliko-
vanje pristupa i svrhe javne koristi u današnjem promjenjivom kontekstu i okruženju,
koje je poduprto međunarodnim iskustvom.
455 Ibid, str. 44-45.
270

Vrijednost, dakle, odražava određeni kvalitet i kvantitet nekog od-
nosa i njegova dejstva i utjecaja na pojedince, kao i na širu društvenu
zajednicu (kolektiv).
Pojam javne vrijednosti, s druge strane, ide izvan navedenih tržišnih
postavki, te u sebe, pored navedenog, uključuje i društvene, političke,
socijalne, kulturne i druge dimenzije. Javna vrijednost je, stoga, prije
svega, ono što javnost smatra vrijednim i značajnim za sebe i ono što
dodaje vrijednost javnoj sferi.
Činjenica je, ipak, da su javna vrijednost i javni izbor međuobno
povezane i međuovisne kategorije. U tom kontekstu važno je naglasiti
kako teorija javnog izbora „s političkog i ekonomskog stanovišta izu-
čava proces donošenja proračuna, te način zadovoljavanja javnih potre-
ba pojedinaca kroz sustav javnih izbora.“456 Dakle, javna vrijednost se
može postići jedino kroz proces javnog izbora. S obzirom da je javna
vrijednost rezultat objedinjavanja pojedinačnih (partikularnih) interesa
i potreba, to jedino javni izbor može omogućiti agregaciju svih tih naj-
različitijih interesa i potreba. Tako teorija javnog izbora „ne može odre-
diti vrhunske moralne ili etičke vrijednosti, ali ona može ‘raskrinkati’
pojedine moralističko-normativne utopije kao logički inkonzistentne
špekulacije, apsolutno neostvarive u politici.“457 Navedena konstatacija
jasno pokazuje kako je jedino javni izbor taj mehanizam i alat za po-
stizanje javne vrijednosti u okviru javne sfere ili javnog sektora. Tako
se, pod zahtjevom postizanja javne vrijednosti postižu i mnoge refor-
me u okviru javnog sektora, a koje u nekom drugom kontekstu i pod
nekim drugim utjecajima svakako da ne bi bile implementirane. Mada
je vrijednost ishoda reforme teško odrediti i identicirati, ipak postoje
određeni indikatori na osnovu kojih se mogu denirati pozitivni učin-
ci implementiranja reformi. Stoga, cilj svake reforme u okviru javnog
456 Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranja javnog sektora u
visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-
178.
457 Ciraki, Dario (1996). Teorija javnog izbora i paradoksi glasovanja, u „Politička
misao“, Vol. XXXIII, broj 2-3, str. 198-225.
271

sektora treba biti jedino i samo javna vrijednost. U svemu tome neop-
hodno je dostignuti i ispuniti još jedan uvjet, a to je uvijet racionalnosti
kao osnove javne vrijednosti.
2.5.3. Racionalni izbor i racionalno odlučivanje
Svaki društveni (javni) izbor, ma kakav bio i o ma kom problemu i
pitanju, da bi bio društveno pozitivan i relevantan za ukupno društveno
blagostanje svih članova društvene zajednice, treba ispunjavati uvjet
racionalnosti (grč. racio = razum). Još od vremena antičke Grčke, teo-
rijska i empirijska razmatranja i analize o racionalnosti su i danas aktu-
alna i zauzimaju značajno i posebno mjesto u znanosti, ali i u konkret-
nom životu. Kao rezultat tih razmatranja i analiza, nastao je i poseban
znanstveni pravac koji se naziva racionalizam.458
Problem racionalnosti je danas jedan od temeljnih problema s kojim
se suočavaju teoretičari i istraživači teorija odlučivanja. Budući da je
racionalnost usko povezana i sa ponašanjem, to je ona u oblasti odlu-
čivanja još značajnija, jer je kod teorija odlučivanja „inherentna raci-
onalnost u ponašanju donositelja odluke temeljna pretpostavka disci-
pline.“459 Ovdje se, dakle, potencira i pledira ponašanje pojedinaca kao
autonomnih individua, od čega ovise konačne odluke o predmetnim
problemima i pitanjima, u čije rješavanje su oni uključeni kao akteri.
Stoga, određenje distinkcije između racionalnog i neracionalnog (ira-
cionalnog) ponašanja pojedinaca je jedno od najznačajnijih problem-
skih pitanja teorija odlučivanja. U tom smislu, dosadašnja vericirana
teorijska i empirijska saznanja i spoznaje su, tragajući za deniranjem
racionalnog ponašanja pojedinaca kao donositelja odluka, ponudila niz
znanstveno relevantnih odgovora. Tako Itzak Gilboa (Itzhak Gilboa)460,
458 „Racionalizam = vjerovanje da se svet može razumeti i objasniti ljudskim ra-
zumom, zasnovano na pretpostavkama o racionalnoj strukturi sveta“ (Heywood, An-
drew (2005). Političke ideologije. Beograd: Stylos, str. 353).
459 Sikavica, Pere i sur. (1999). Poslovno odlučivanje (drugo izdanje). Zagreb: In-
formator, str. 75.
460 Gilboa, Itzhak (2013). Racionalni izbor. Zagreb: Mate d.o.o., str. 85.
272

u današnje vrijeme jedan od najznačajnijih i najutjecajnijih autora i
teoretičara racionalnog odlučivanja (racionalnog izbora) smatra da je
„način ponašanja racionalan za određenu osobu ako čini da se ta osoba
osjeća ugodno, a ne neugodno, čak ni kada netko to njezino ponašanje
analizira.“
Osnovni uvjet da bi ponašanje i odlučivanje bili racionalni jeste da
se pojedinac, kao akter odlučivanja, oslobodi od mogućnosti slučajnog,
nasumičnog (spontanog) odlučivanja. Racionalno odlučivanje treba biti
ciljno, jasno orijentirano, sistematično i logički konzistentno, kako bi
ponudilo najbolje moguće ishode i rješenja.
Racionalnost i racionalno odlučivanje (racionalni izbor) je također
jedna od karika poveznica ekonomske i političke znanosti. Kako na-
glašava Zoran Radman461, teorija racionalnog izbora može se smatrati
„pokušajem da se uvede predvidljiva moć neoklasične ekonomije u po-
litičku znanost, dok se također pokušava modelirati implikacije ljudske
racionalnosti za političko ophođenje.“
Ekonomisti se posebno bave pitanjima racionalnog ponašanja i ra-
cionalnim odlukama od kojih ovisi ekonomska stabilnost društvene
zajednice (kolektiva), dakle države. O tome u svojim radovima piše i
teoretičar i istraživač teorije javnog izbora Jan MekLean (Iain McLe-
an)462, koji smatra da „primjenjujući logično, deduktivno rasuđivanje,
ekonomisti nastoje otkriti što je racionalni akter (potrošač, poduzetnik,
sindikalista itd.) učinio kako bi maksimalno povećao svoje izglede da
postigne ono što želi“. Dakle, od racionalnih aktera (bilo ekonomskih
ili političkih) se zahtjeva i traži ciljno i svrsishodno djelovanje i rasu-
đivanje, u skladu s raspoloživim informacijama, resursima, znanjima,
U navedenom djelu autor pruža jasan i pristupačan uvod u teoriju racionalnog
individualnog donošenja odluka, kao i kratak pogled na teoriju igara, društveni izbor
i tržišnu ravnotežu.
461 Radman, Zoran (2010). Građanstvo i javne politike. Zagreb: Politička kultura,
str. 62.
462 McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 11.
273

vještinama i kompetencijama. Stoga analitičari racionalnog izbora po-
sebnu važnost daju funkciji cilja, tj. onome što pojedinci žele u ko-
načnici postići ili maksimizirati. U ekonomskom smislu, cilj je postići
što bolju nancijsku osnovu i što veću nancijsku dobit (prot ili neki
drugi ekvivalent tomu). S druge strane, u političkom smislu korisnost
se određuje i mjeri nematerijalnim sredstvima. Sa stanovišta teorije jav-
nog izbora, koja primjenjuje ekonomiju na političku znanost, političari
(politički zastupnici) se „mogu zamisliti kao racionalni ljudi koji mak-
simiziraju glasove, osiguravajući popularne opcije, čime udovoljavaju
preferencijama birača.“463
Racionalni izbor treba omogućiti donošenje takvih odluka koje ima-
ju realno moguće i provedive ciljeve. Donositelji odluka (racionalni
akteri) su, u praksi izloženi raznim racionalnim, ali i iracionalnim utje-
cajima. Poseban utjecaj na donošenje racionalnih odluka imaju i jav-
ne politike, posebno u dijelu odlučivanja koja se odnose na alokaciju
resursa. Naime, kod ovakve vrste odlučivanja, racionalni akteri imaju
obavezu i odgovornost utvrđivanja i identiciranja racionalnih prefe-
rencija onih u čije ime nastupaju i donose relevantne odluke. Politički
zastupnik (učesnik u odlučivanju) da bi mogao identicirati i spoznati
različite preferencije, treba i sam imati razvijene osobine racionalnosti,
tj. racionalnost treba biti cilj njegova djelovanja i odlučivanja. Na nje-
govo racionalno odlučivanje, pored raznih interesnih skupina, svakako
utječe i sam politički poredak (politički sistem), koji je osnov javnih po-
litika. Tako su „austrijski ekonomisti Mises i Hajek u svojim teorijskim
zaključcima slavnih ‘debata o kalkulaciji’ iz 1920-tih i 1930-tih valjano
pokazali nemogućnost racionalne alokacije resursa u socijalističkom
poretku.“464
463 Brunsko, Zagorka (1999). Birači, političari i birokracija u svjetlu teorije jav-
nog izbora, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 89-100.
Pitanjem maksimiziranja glasova posebno su se u svojim radovima bavili Entoni
Dovns (Anthony Downs) i Vilijam Rikert (William H. Reichert).
464 „Ova činjenica je potvrđena povijesnim iskustvom centralnog ekonomskog
planiranja, koje je iskustvo nestašice, lošeg investiranja, crnih tržišta, te ovisnosti o
zapadnom kapitalu, tehnologiji i prehrambenim proizvodima“ (Gray, John (1986).
Liberalizam. Zagreb: Politička kultura, str. 85).
274

Prema tome, politički i ekonomski predstavnici (racionalni akteri)
trebaju biti, prije svega, racionalni predstavnici (dužnosnici), sa svim
pozitivnim etičkim i ljudskim vrlinama, koje racionalizam smatra vr-
hunskim načelima u životu i radu. Racionalan izbor i racionalna odluka
ne smije nikom nanijeti štetu ili ugroziti njegovu životnu i svaku drugu
egzistenciju. U tom smislu, racionalni izbor se čini najprihvatljivijim,
s obzirom da on teži, pored ostalog, donošenju odluka o nanciranju
javnog sektora koje će „osigurati veće porezno opterećenje bogatijih
dijelova društva, kako bi se povezanim sustavom osigurala alokacija
resursa namijenjenih za pojedine vrste potrebe i uravnotežila korisnost
među pojedinim dohodovnim grupama u društvu (bogati, srednje boga-
ti i siromašni).“465 Jer, bez obzira na sve, jedino zdrav ljudski razum (ra-
cio) može i zna kako postići stanje opće racionalnosti, pitanje je samo
njegove provedbe. Osnovno je da se to želi implementirati i da se tomu
teži. Svaka odluka mimo navedenog, vrlo lako može upasti u zamku
iracionalnosti, što društvo brzo i konkretno empirijski prezentira u svo-
jim reakcijama. Suština je, dakle, racionalnim izborom i racionalnim
odlučivanjem u konačnici postići stanje općeg društvenog blagostanja
u svim segmentima društvenog života (političkog, ekonomskog, soci-
jalnog, kulturnog, obrazovnog, itd.).
2.6. Ekonomija blagostanja i javni izbor
Pojam blagostanja i njegovo praktično (društveno) implementiranje
je tema koja kroz povijest zauzima veliku pozornost. Još od prvih druš-
tvenih zajednica ljudi, pa sve do današnjih globalnih zajednica, blago-
stanje je univerzalni model kojemu se teži i koji se nastoji implemen-
tirati. Povijest čovječanstva je pokazala i dokazala kako je (društveno)
blagostanje jedan od temeljnih preduvjeta egzistiranja država, počev od
grčkog polisa, pa do današnjih savremenih nacionalnih država.
465 Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranja javnog sektora u
visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-
178.
275

Sve do kraja 30-tih godina 20-tog stoljeća, o blagostanju se pisalo i
govorilo kao o blagostanju uopće. Individualno i društveno (kolektiv-
no) blagostanje se podjednako razumijevalo, njima se seriozno pristu-
palo i o njima znanstveno debatiralo s različitih aspekata i stajališta.
Međutim, nova razmatranja i novi pristupi u oblasti, prije svega, eko-
nomske znanosti, pridonijeli su stvaranju koncepta ekonomije blagosta-
nja, u kome se uočava jasna distinkcija između individualne korisnosti
i društvene korisnosti, odnosno individualnog blagostanja i društvenog
blagostanja.
Koncept ekonomije blagostanja (eng. welfare economics) podrazu-
mijeva „normativnu analizu ekonomskih sustava, tj. proučavanje onoga
što je ‘pogrešno’ ili ‘ispravno’ u funkcioniranju gospodarstva.“466 Da-
kle, radi se o konceptu koji se bavi temeljnim pitanjima i problemima
nomativne ekonomije, a ta pitanja i problemi se tiču organiziranja pri-
vrede, tj. šta, kako i za koga treba proizvoditi, te ko o tome treba dono-
siti relevantne odluke.
Navedeni je koncept prvi osmislio i razradio američki ekonomist
Abram Bergson (Abram Bergson), još kao student ekonomije, 1939.
godine. Do ovog koncepta je došao temeljem provedenih istraživanja
u kojima je „pošavši od individualnih preferencija“, nastojao pružiti
teoriju i praksu „dolaska do društvenog blagostanja.“467 Neznanstveno
(laički) i nekritički promatrano, može izgledati kako blagostanje jednog
pojedinca nema nikakvog učinka na blagostanje drugih osoba. Među-
tim, ova teorija i ideja je već odavno izgubila na svom značaju, a njeni
argumenti su u današnje vrijeme nedostatni i nekonkurentni. Naime,
novija istraživanja (osobito ekonomska), a koja se na relevantnim istra-
živanjima upravo citiranog Abrama Bergsona (Abram Bergson), uka-
zuju na činjenicu da, ipak, više individualnih blagostanja vode društve-
466 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 734.
467 Petak, Zdravko (1999). Politička ekonomija kolektivnog odlučivanja: doprinos
Buchanana i Tullocka, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 71-88.
276

nom blagostanju468. U tom kontekstu, Abram Bergson (Abram Bergson)
predlaže jednostavno sumiranje (agregaciju, zbrajanje) pojedinačnih
blagostanja, a čiji zbir u konačnici vodi društvenom blagostanju.
Navedene činjenice upućuju na zaključak da je kategorija korisnosti
(korisnost pojedinca) u središtu pozornosti ekonomije blagostanja469.
Ona je osnovna, temeljna, polazna kategorija i, kako smatra autor
Zdravko Petak, samo je „početna točka analize“. Najteži posao leži u
činjenici i procesu sumiranja (zbrajanja) pojedinačnih (individualnih,
parcijalnih) blagostanja. U tom smislu, britanski liberalni ekonomist
Artur Pigo (Arthur C. Pigou) nudi rješenje u kome tvrdi da se „ekonom-
sko blagostanje sastoji od skupine zadovoljstava i nezadovoljstava koja
se mogu podvesti pod novac kao zajedničku mjeru.“470
Međutim, conditio sine qua non (uvjet bez kojega se ne može) po-
stizanja ekonomskog blagostanja je dobro i ekasno javno upravljanje,
odnosno ekonomski snažna i ekasna država i njena dobro organizirana
javna vlast, kao i javne politike koje država formulira i implementira.
Bez takve države i procesa odlučivanja koji su usmjereni na zadovolje-
nje parcijalnih interesa i preferencija, nema niti ekonomskog blagosta-
nja. Upravo na ovim činjenicama se zasniva povezanost i, u određenoj
mjeri i kompatibilnost, između ekonomije blagostanja i javnog izbo-
ra. Ovim vezama su se, u svojim znanstvenim istraživanjima, posebno
bavili Entoni Dovns (Anthony Downs) i Džejms Bučnan (James Buc-
hanan). Oni su, kritički promatrajući koncept ekonomije blagostanja,
došli do vlastitih saznanja i spoznaja, ocjenivši kako je „koncept nove
ekonomije blagostanja nedostatan, jer se sveo na postavljanje kriterija
468 „Suština koncepta jeste pravilo i procedura pretvaranja niza privatnih dobara
u društveno blagostanje. Ovo pravilo je Abram Bergson (Abram Bergson) nazvao
‘funkcijom društvenog blagostanja’“ (Ibid, str. 71-88)..
469 „Iako u svojim istraživanjima nije odredio kako se taj odnos izražava, on ipak
smatra kako su želja za nekom stvari (desire) i mjere zadovoljstva (satisfactron)
ustvari jednake stvari“ (Pigou, C. Arthur (1952). The Economics of Welfare (5th edn.).
London: Macmillan, str. 24).
470 Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fakultet
političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 90.
277

blagostanja i ukazivanje na neuspjeh tržišta u alociranju javnih doba-
ra.“471
Pretpostavke o tome kako „tržište ne može svojim slobodnim delo-
vanjem dovesti do optimalne alokacije resursa poslužile su kao osnova
za formulisanje pojma poznatog kao tržišni neuspesi.“472
U tom smislu, navedeni autori u taj pristup unose i inkorporiraju
nove aktere, koji se ogledaju u političkim institucijama i logici odvi-
janja ukupnog političkog procesa. Upravo ova činjenica, da se vlade
i drugi politički akteri ponašaju znatno drugačije od onoga što pretpo-
stavlja ekonomija blagostanja, dovela je postepeno do nastanka teorije
javnog izbora.473
Teorija javnog izbora se bavi pitanjem odlučivanja, tj. političkim
procesima i mehanizmima donošenja odluka kojima se zadovoljava-
ju pojedinačni interesi, te pribavljaju javna dobra koja se usmjeravaju
prema pojedincima s ciljem postizanja većeg stepena njihovog indivi-
dualnog blagostanja. U tom smislu, teoretičari se posebno bave Pareto
načelima. Idealan odnos ekonomije blagostanja i javnog izbora jeste
onaj u kome se postiže Pareto-poboljšanje (promjene koje donose ko-
rist određenim pojedincima, a da pri tome ne štete drugima).
Ekonomisti stalno tragaju za alokacijom resursa kojom se postiže
Pareto-poboljšanje. Stoga, „uvjerenje da bilo kakvo poboljšanje te vrste
treba biti institucionalizovano zove se Paretov princip“474. Navedeno
se može institucionalizirati jedino kroz procedure javnog izbora kao
oblika netržišnog odlučivanja. U tom kontekstu, ekonomist Gregori
471 Petak, Zdravko (1999). Politička ekonomija kolektivnog odlučivanja: doprinos
Buchanana i Tullocka, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 71-88.
472 Petrović, Dragan (2013). Ključni teorijski i praktični aspekti državnih neuspeha
u savremenoj ekonomiji, u „Ekonomski horizonti“, godište XV, sveska 2, str. 149-161.
473 Više u: Head, G. John (1974). Public Good and Public Welfare. Durham: Duke
University Press, str. 31-47.
474 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 58.
278

Menkju (Gregory N. Mankiw)475 navodi da „ekonomistima koji prate
ekonomske promjene i političkim čelnicima potrebno je, pak, nešto
više od općeg dojma – potrebni su im konkretni podaci na kojima će
temeljiti svoje odluke.“
Na osnovama ekonomije blagostanja, nastale su i tzv. države bla-
gostanja (socijalne države). Za takve države se smatra da je ekonomija
blagostanja u njima dostigla svoju pravu vrijednost i izražaj. Među-
tim, posljednjih godina, a osobito nakon 1990. godine, pojavio se veliki
broj kritičara tog koncepta i takvog državnog uređenja, koji je u ostatku
svijeta shvatan i prihvatan kao idealan i poželjan. O stanju u državi i
društvu blagostanja, sa kritičkog gledišta čovjeka koji je osjetio i živio
u takvim okolnostima, piše i sociolog Rasim Muratović476. On slikovito
i precizno opisuje to stanje, navodeći kako je „stanovnik društva bla-
gostanja zavisno dijete, jedno ‘desert dijete’, ‘dijete iz epruvete’ koje
samo ima želje, ali ne zna svoje obaveze i odgovornosti... Desert dijete
nema šta misliti svojom glavom, ima samo da bude dobro i pametno i
da radi ono što od njega očekuje država – majka“. Isti autor dalje na-
stavlja činjenicom da „toj državi blagostanja trebaju živa i uhranjena
tijela, ali mrtve duše, što žive suspendovani život do daljnjeg.“
Činjenica je da je ekasan i plodotvoran odnos ekonomije blagosta-
nja i javnog izbora preduvjet ekasne alokacije resursa. Determinanta
takvog odnosa su jasno i precizno denirane javne politike, od čijeg
utjecaja ovisi i snaga i intenzitet mehanizma kompatibilnosti javnog
475 Gregori Menkju (Gregory N. Mankiw), profesor ekonomije na Univerzitetu
Harvard. Pridruženi je član istraživač u National Bureau of Economic Research, sa-
vjetnik u Federal Reserve Bank u Bostonu, te u Congressional Budget Ofce, kao i
član žirija za razvoj ETS testova za napredovanje u ekonomiji.
476 Muratović, Rasim (2008). Moć i nemoć države blagostanja. Sarajevo: Institut
za istraživanje zločina protiv čovječnosti i međunarodnog prava Univerziteta u Sara-
jevu, str. 40.
Autor u navedenoj knjizi, na osnovu osobnog iskustva, govori i piše o lošim (nega-
tivnim) aspektima i stranama države blagostanja, a koji su poslužili mnogim drugim
znanstvenicima i istraživačima kao osnov za argumente u prilog kritici tog i takvog
državnog, pravnog, društvenog, političkog i ekonomskog uređenja.
279

sektora i ekonomije blagostanja. Pošto je utjecaj javnih politika presu-
dan na javni izbor i odluke koje se kroz taj izbor donose, samim time i
rezultat alokacije resursa i zadovoljenje potreba i interesa građana (dr-
žavljana) je, u konačnici, ovisno od državnih javnih politika. Država
koja nema osigurana nancijska sredstva (obezbjeđenu nancijsku pod-
logu) namijenjena za ulaganje u javna dobra, teško da može očekivati
postizanje stanja koje bi se okarakteriziralo kao ekonomija blagostanja.
2.7. Javne nancije i pribavljanje javnih dobara
Kada je u pitanju pribavljanje javnih dobara, onda je to osnovna za-
daća države. Država je taj akter koji se, pored svih drugih zadaća, stara
i brine i o obezbjeđenju javnih dobara, osobito u današnjim modernim
demokratskim i mješovitim ekonomskim sistemima. Bez ulaganja i bez
obezbjeđenja javnih dobara nemoguće je očekivati blagostanje društve-
ne zajednice.
U svojim razmatranjima i kritičkom odnosu prema državama, Esad
Zgodić smatra da među teorijama države, gurira, kao zasebna teorija i
ekonomska teorija države. S tim u vezi, smatra kako „jedna od temelj-
nih karakteristika ekonomska teorija države pokazuje se u njenom od-
nosu spram tržišta i javnog dobra“.477 Ukazujući na ove činjenice, Esad
Zgodić se poziva na američkog ekonomistu Ričarda Mazgrejva (Ric-
hard Musgrave), koji razlikuje tri osnovne ekonomske funkcije države
u kapitalističkom sistemu: alokativnu, redistributivnu i stabilizacionu
funkciju. Upravo „kroz ove funkcije država uspostavlja i svoj odnos
spram javnog dobra...“ Tako npr. kroz alokativnu funkciju država „tre-
ba da proizvodi dobra u opštoj upotrebi – pod ovim se podrazumijevaju
dobra čije je svojstvo da su nedjeljiva, da ne mogu da ih prisvoje poje-
dinci“.478
477 Zgodić, Esad (2015). O državama: kritički pojmovnik statologije (knjiga 2).
Sarajevo: Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu, str. 9.
478 Ibid, str. 9.
280

Međutim, obezbjeđenje javnih dobara od strane države može biti
ograničeno mnogim faktorima. Jedno od temeljnih ograničenja, koje
može biti prepreka obezbjeđenju javnih dobara, svakako su nancije,
odnosno javne nancije. Javne nancije zauzimaju posebno mjesto i u
teoriji javnog izbora. U tom smislu, Denis Miler (Dennis C. Mueller)
smatra da je jedan od izvora teorije javnog izbora i „istraživanje kon-
tinentalnih teoretičara javnih nancija s kraja 19. i početka 20. stolje-
ća.“479 U skupinu ovih teoretičara spadaju, prije svih, Knut Viksel (Knut
Wicksell), Erik Lindal (Eric Lindal), Alan Pikok (Alan Peacock) i drugi.
Osnova njihovih istraživanja su saznanja do kojih je došao Adam Smit
(Adam Smith), koji je smatrao da je osnovna zadaća države nanciranje
odbrane i održavanje reda i poretka.
Predmet javnih nancija su „nancije javnog sektora. Radi se o eko-
nomskoj analizi djelovanja države (Public Economics ili Public Sector
Economics), pri čemu središnje značenje ima upotreba državnih pri-
hoda i rashoda.“480 Već je ranije istaknuto kako se ovi prihodi i rashodi
računski prikazuju u državnim proračunima (budžetima), tj. budžeti-
ma institucija javnog sektora. Ukoliko država ne raspolaže značajnim
nancijskim sredstvima u budžetu (javnim nancijama), namjenski
usmjerenih na ulaganja u javna dobra, po automatizmu ona nije u mo-
gućnosti obezbjediti ta dobra, što u pitanje dovodi njen ukupni sistem
i poredak, odnosno njenu egzistenciju i opstanak. Činjenica je da odre-
đena javna dobra može osigurati i proizvesti i privatni sektor. Najbo-
lji primjer može biti odvoz komunalnog otpada (smeća), gdje država,
odnosno lokalna vlast može angažirati određenu privatnu rmu koja
479 „Pored navedenog, preostala dva izvora teorije javnog izbora, prema Denisu
Mileru (Dennis C. Mueller), su:
- istraživanja matematičara o značajkama pravila glasovanja i društvenog izbora i
- istraživanja ekonomista o manjkavostima tržišta i netržišnoj alokaciji resursa iz
tridesetih i četrdesetih godina 20. stoljeća“
(Petak, Zdravko (1998). Javne nancije i teorija javnog izbora: doprinos Knuta
Wicksella, u “Politička misao“, Vol. XXXV, br. 2, str. 171-188).
480 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 1.
281

će raditi taj posao. Isti slučaj može biti i sa vatrogasnim uslugama, jav-
nim prijevozom i slično. Tako, npr. u SAD-u „za oko 37% vatrogasnih
usluga angažuju se privatne rme. Isto se odnosi i na 23% biblioteka i
43% javnog prevoza.“481 Međutim, i u navedenom slučaju država treba
imati obezbjeđena nancijska sredstva za plaćanje izvršenja tih usluga
ili eventualno subvencioniranje privatne proizvodnje.
Usmjeravanje nancijskih sredstava na produciranje javnih dobara
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) naziva državnim nabavkama. U tom
smislu smatra kako su državne nabavke „iznosi koji se troše na dobra i
usluge, koji se građanima stavljaju na raspolaganje, kao što su nacional-
na odbrana, državne škole i putevi.“482
Dakle, promatrajući navedene činjenice, države se, u odnosu na jav-
na dobra pojavljuju u dvostrukoj ulozi. Prva, kao obezbjeditelj javnih
dobara (kupovina javnih dobara) i druga, kao proizvođač javnih dobara.
Temeljni cilj jeste osigurati ekasnu količinu javnih dobara. Ekasnost
u tom dijelu znači nanciranje i ulaganje u ona javna dobra koja će
koristiti najvećem broju ljudi, tj. koja će ispuniti većinske preferencije
građana. Za identiciranje tih većinskih preferencija ili javnog interesa
zaduženi su politički zastupnici (predstavnici) koji, u skladu sa aktual-
nim javnim politikama, donose odluke po tim pitanjima. Stoga, građani
su ti akteri koji, preko svojih izabranih zastupnika u parlamentima, utje-
ču na to koji će se konkretni programi i projekti u okviru javnog sektora
nancirati putem javnih rashoda (iz javnog budžeta). U savremenim,
visoko razvijenim demokratskim državama, gdje se poštuju pravila vla-
davine građana na visokom nivou, gurativno se može reći kako gra-
đani raspolažu javnim nancijama, a njihovi politički zastupnici samo
donose odluke, koje u sebi sadrže opću volju (opći interes) građana.
Iako u teoriji ovakva pravila i procedure mogu izgledati jednostavna, u
praksi je to, u većini slučajeva, složena, zahtjevna, pa čak i vremenski
481 Rozen, Harvi i Ted Gejer (2009). Javne nansije (osmo izdanje). Beograd: Eko-
nomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 60.
482 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 32.
282

duga procedura.
Isto tako, i sama ta pravila odlučivanja nameću određene troškove
koje je neophodno smanjiti, kako bi više nancijskih sredstava ostalo
za ulaganje u javna dobra. Ovaj problem je, u svojim razmatranjima,
uočio i Knut Viksel (Knut Wicksell). On smatra da je, u cilju izbjega-
vanja takvih troškova, potrebno da „teoretičari javnih nancija u svoja
razmatranja uključe pravila kojima se usvaja porezno zakonodavstvo i
određuje javna potrošnja.“483 Razvio je teoriju pravednog oporezivanja,
čija je suština smanjenje troškova odlučivanja, kroz kolektivno odlu-
čivanje svih članova društvene zajednice, raspodjela poreznog tereta,
provođenje oporezivanja prema načelu dobrovoljne saglasnosti i jedno-
dušnosti i prihvatanje načela jednoglasnosti. Implementiranje praved-
nog oporezivanja, kako smatra Knut Viksel (Knut Wicksell), trebalo bi
„za osnovnu posljedicu imati povećanje poreza ne kao tereta, već kao
sredstva za pribavljanje dobara koja građani ne mogu pribaviti na dru-
gačiji način.“484
Sve navedeno ide u prilog činjenici kako su skalni mehanizmi i in-
stitucije interesantni, ne samo ekonomistima, već i političkim akterima.
Upravo u tom međuodnosu, kao karika poveznica su javne nancije
čija jedna od temeljnih zadaća treba biti i usmjerenost na javna dobra
(njihovo obezbjeđenje i nanciranje). Tako, jedno od određenja države
je i ono koje kaže da se „u državu mogu ubrajati one ustanove koje nude
dobra za kolektivnu upotrebu (“javna dobra“), a ne dobra za privatnu
upotrebu (“privatna dobra“).“485 Ovom konstatacijom i denicijom Di-
tera Brumerhofa (Dieter Brümmerhoff), kao i prethodnim konstatacija-
ma, otvara se pitanje potražnje za javnim dobrima, kao i ponude javnih
dobara, što su izrazito zahtjevni i složeni zadaci.
483 Petak, Zdravko (1998). Javne nancije i teorija javnog izbora: doprinos Knuta
Wicksella, u “Politička misao“, Vol. XXXV, br. 2, str. 171-188.
484 Ibid, str. 171-188.
485 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 3.
283

2.7.1. Potražnja i ponuda javnih dobara
Zakon ponude i potražnje jeste jedan od temeljnih ekonomskih za-
kona. Na osnovu ovog zakonna, u ekonomiji i funkcioniranju tržišta
se određuje i utvrđuje šta će se proizvoditi i u kojim količinama će
se proizvoditi, s ciljem zadovoljenja potreba društva. Naime, u robnoj
proizvodnji, „potrebe društva utvrđuju se na posredan način“, a tržište
je karika poveznica koja „uspostavlja kontakt između kupaca i proda-
vaca.“486 U svemu ovome, glavnu ulogu igraju i imaju cijene. Cijene
su taj mehanizam koji uspostavlja sklad i koordinira odnose ponude i
potražnje. S druge strane, kada je u pitanju ponuda i potražnja javnih
dobara, situacija je malo drugačija. Najprije je potrebno odrediti šta se
to podrazumijeva pod pojmovima ponuda i potražnja.
Ponuda, prema Fahrudinu Šebiću487, podrazumijeva „onu količinu
dobara koju su ponuđači spremni i sposobni da ponude za prodaju po
nekim cijenama u toku određenog vremena“. Kao što denicija pokazu-
je, ona važi samo za ona dobra i usluge koja imaju svoju cijenu (novča-
nu ili drugu vrijednost) i koja se, shodno tome, plaćaju da bi se koristila.
Dakle, cijena je ta, pored niza drugih faktora, koja regulira i određuje
ponudu.
486 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: In-
terlinea, str. 208.
487 Šebić, Fahrudin (2004). Uvod u ekonomiju. Sarajevo: Avery d.o.o./Naklada
“Zoro“, str. 162.
284

Navedeno se može i grački predstaviti na sljedeći način:
Slika 15. Kriva ponude
Uvid u grački prikaz pokazuje da, što je cijena veća, srazmjerno
tome veća je i količina ponuđenih dobara na tržištu, i obratno. Teme-
ljem toga, izveden je i zakon ponude koji podrazumijeva tvrdnju da, uz
ostale jednake stvari, ponuđena količina dobara raste kada cijena doba-
ra raste, a kada cijena opada, ponuđena količina dobara opada.
S druge strane, potražnja za nekim dobrom predstavlja „spremnost
kupca da na određenom tržištu, i u određeno vrijeme, nabavi određenu
količinu roba pri različitim cijenama.“488 Dakle, kada se radi i o potra-
žnji dobara, roba i usluga, i tu glavnu ulogu igraju i imaju cijene. Nave-
deni odnos se može grački predstaviti na sljedeći način:
488 Golić, Bajro (2002). Principi ekonomije I – uvod u ekonomske kategorije, prin-
cipe i zakone. Sarajevo: Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, str. 209.
285

Slika 16. Kriva potražnje
Na osnovu navedenog grakona, izvodi se i zakon potražnje koji
glasi da, uz ostale jednake stvari, kada cijena dobra raste, tražena (po-
traživana) količina dobara opada, i obratno, kada cijena dobara opada,
tražena (potraživana) količina dobara raste. Dakle, odnos je obrnuto
proporcionalan.
Tržišna ravnoteža se postiže kada se „na određenoj razini cijena nudi
i potražuje jednaka količina robe.“489 Na narednom grakonu je pred-
stavljena kriva ponude i potražnje. Te dvije krive se presijecaju u tački
ravnoteže koja se naziva ekvilibrij (E):
489 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: In-
terlinea, str. 217.
286

Slika 17. Kriva ponude i potražnje
Ukoliko je cijena iznad tačke E, izražen je sucit ponuđene robe u
odnosu na traženu količinu robe, a ispod toga je decit.
Sve navedene činjenice o ponudi i potražnji na tržištu ovisne su,
dakle, od razine cijena. Međutim, kada su u pitanju javna dobra, koja se
ne plaćaju (barem se ne bi trebala plaćati), situacija je malo drugačija i
specičnija.
Kada je u pitanju ponuda javnih dobara, talijanski ekonomist Nikola
Acocela (Nicola Acocella) smatra da je taj problem trostruk i da uklju-
čuje:490
a) određivanje društvene ekasne količine dobara;
b) nanciranje dobara;
c) proizvodnju dobara.
490 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike. Za-
greb: Mate d.o.o., str. 230.
287

Rješenje za prva dva problema, citirani autor nalazi u razmatranjima
i saznanjima do kojih su došli Knut Viksel (Knut Wicksell) i Erik Lindal
(Eric Lindal), koji smatraju da se ta situacija može riješiti temeljem
individualnih (pojedinačnih) preferencija, interesa i želja koje potrošači
(korisnici) izražavaju prema dobrima koja koriste ili žele koristiti. Me-
đutim, na određenom nivou i stepenu potrošači (korisnici) javnog dobra
žele koristiti više od onoga koliko im se javnih dobara nudi besplatno.
U tom slučaju, korisnici bi bili spremni platiti, jer svako dodatno kori-
štenje pretpostavlja i plaćanje, sve do nivoa graničnih troškova koje su
potrošači spremni platiti. U situaciji kada „zbir spremnosti pojedinaca
da plate za dodatnu jedinicu javnog dobra prevazilazi njegove granične
troškove, ekasnost zahteva da se ta jedinica kupi; u suprotnom, to ne
treba činiti“491. Stoga, prema uvjetu ekasnosti ponude javnih dobara,
neophodno je da se „ponuda nekog javnog dobra poveća do tačke u
kojoj je zbir granične vrednosti posljednje jedinice dobra svih osoba,
jednak graničnim troškovima.“492
U tom smislu, ekasna količina obezbjeđenog javnog dobra jeste
ona koja se nalazi „na mestu gde zajednička spremnost da se plati (do-
bijena sabiranjem po vertikali krivih tražnje pojedinaca) preseca krivu
ponude.“493
491 Rozen, Harvi i Ted Gejer (2009). Javne nansije (osmo izdanje). Beograd: Eko-
nomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 63.
492 Ibid, str. 63.
493 Ibid, str. 65.
288

Ovaj odnos je predstavljen na sljedećem grakonu:
Slika 18. Ekasna količina obezbjeđenog javnog dobra
(Izvor: Rozen, Harvi i Ted Gejer (2009). Javne nansije (osmo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 65)
Temeljem navedenog, može se zaključiti da, kada su u pitanju javna
dobra, svi pojedinci (korisnici) se nalaze u situaciji korištenja jednake
količine javnih dobara. Dodatna količina javnog dobra za korištenje za-
htjeva od svakog pojedinca, koji to želi, odlučivanje o tome koliku je
cijenu spreman platiti za tu dodatnu jedinicu javnog dobra.
Međutim, postoje i određena javna dobra koja država nudi, ali za
čije korištenje traži da se ona i plate. Najbolji primjer za to jeste iz-
gradnja mosta. Naime, država, u konkretnoj situaciji i pod određenim
okolnostima može odlučiti uložiti javna sredstva u izgradnju mosta i,
uz to, odlučiti da se naplaćuje mostarina (prelaz preko mosta). Niža
cijena mostarine značit će i veći broj prelazaka, dok će u suprotnom
broj prolaznika biti manji. Dakle, naknada za korištenje mosta (mosta-
rina) može dovesti do situacije njegovog nedovoljnog korištenja, čime
289

se automatski dovodi u pitanje opravdanost i svrha njegove izgradnje,
kao i buduća perspektiva. Ovdje je na djelu klasični ekonomski zakon
potražnje, a koji važi na tržištu.
Imajući u vidu navedene činjenice, Džozef Stiglic (Joseph E. Sti-
glitz) zaključuje da sve dok je propusna moć dovoljno velika, most
predstavlja nerivalno (javno) dobro. Iako je moguće da se naplatom
mostarine određeni pojedinci isključe iz korištenja mosta, to bi dovelo
do nedovoljne potrošnje tog dobra ispod nivoa potrošnje bez plaćanja
mostarine.
Jasno se vidi razlika kada javni sektor obezbjeđenju dobra, a kada to
čini privatni sektor. Tako „kada bi postojao samo jedan most, vlasnik
monopolista bi se opredjelio za naplatu mostarine kako bi maksimirao
svoj prihod, a most bi izgradio samo ukoliko bi prihodi bili jednaki ili
veći od njegovih troškova.“494 U suprotnom, kada javna dobra osigu-
rava javni sektor (država), situacija je kompliciranija i složenija. Slo-
žena situacija obezbjeđenja (ponude) javnih dobara bila je i jedan od
razloga za kritiku ideje da država ponudi javna dobra. U tom kontekstu,
Esad Zgodić smatra kako se, na drugoj strani, posebno „insistira na
odbacivanju predstave da samo država zna što jest javno dobro ili javni
interes: odbacuju se, dakle, etatistička shvatanja porijekla i karaktera
javnog dobra.“495
Stoga su, u savremenim uvjetima razvijeni i mehanizmi privatne
proizvodnje i ponude javnih dobara. Država se, dakle, djelimično oslo-
bodila autoritarnog stava o tome kako je ona ekskluzivni nositelj javnog
interesa i znanja šta je najbolje za sve. U određenim segmentima, poput
nacionalne odbrane, i dalje je suveren nositelj tog javnog interesa.
494 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 130.
495 „Ostavlja se, međutim, javno dobro kao vrijednost i dopušta mogućnost da se
javni interes, i to ne kao neki apriorij ili neki ekskluzivni posjed ovog ili onog, poli-
tičkog entiteta, prolira djelatnošću same građanske javnosti“ (Zgodić, Esad (2015).
O državama: kritički pojmovnik statologije (knjiga 2). Sarajevo: Fakultet političkih
nauka Univerziteta u Sarajevu, str. 51).
290

Prema tome, država i dalje odlučuje o tome u kojoj mjeri će utvrditi
nivo nanciranja javnih dobara. To znači da su rashodi na javna dobra u
ingerenciji države, odnosno političkih zastupnika koji, temeljem općih
interesa i aktualnih javnih politika, donose adekvatne odluke o rashodi-
ma na određena javna dobra.
2.7.2. Ekasnost i pravičnost u raspodjeli javnih dobara
Raspodjela je jedna od četiri faze ekonomskog procesa (pored pro-
izvodnje, razmjene i potrošnje). Ona je druga u nizu faza ekonomskog
procesa, i zajedno sa razmjenom čini kariku poveznicu između proi-
zvodnje (kao prve faze ekonomskog procesa) i potrošnje (kao zadnje
faze ekonomskog procesa). Sve navedene faze ekonomskog procesa su
međusobno povezane i uvjetuju jedna drugu.
Osnovna funkcija i zadaća raspodjele jeste „utvrđivanje kvantitativ-
nih udjela sudionika diobe novostvorene vrijednosti“, tako da se u toj
fazi „determinira sudbina svake osobe.“496
Ono što je značajno za raspodjelu jeste činjenica da su u nju uključe-
ni svi članovi društvene zajednice, tj. svo stanovništvo određene drža-
ve. Na raspodjelu veliki utjecaj imaju različite javne politike, jer od nje
ovisi socijalni i svaki drugi status pojedinaca. S obzirom da su u ovoj
fazi ekonomskog procesa najintenzivnije izraženi interesi i preferencije
pojedinaca, zadaća države je osigurati ekasnu i pravičnu raspodjelu
novostvorene vrijednosti (nacionalnog dohotka). Osobito je ovo zna-
čajno kada je u pitanju raspodjela javnih dobara od koje bi svi članovi
društvene zajednice trebali imati korist ili samo određeni članovi, s tim
da drugim osobama ne nanosi štetu. Navedena činjenica je jedna od
osnovnih odrednica i karakteristika javnih dobara. Upravo zbog toga,
pitanje postizanja ekasne i pravične raspodjele javnih dobara je do-
sta složeno i u savremenim političko-ekonomskim kretanjima zauzima
496 Više o fazama ekonomskog procesa, pa samim time i o raspodjeli, u: Jašarević,
Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: Interlinea, str. 147-
200.
291

posebno i značajno mjesto. Budući da je elaboriran pojam ekasnosti,
posebnu pozornost valja posvetiti pravičnoj raspodjeli javnih dobara.
Riječ pravičnost je izvedena iz riječi (pojmova) pravo i pravda. Po-
jam pravde se određuje kao „moralni standard pravičnosti i nepristra-
snosti; društvena pravda je pojam pravične raspodele bogatstva i nagra-
đivanja u društvu ili njegove raspodele koja se može opravdati.“497 U
ovom kontekstu, osobito je interesantan segment društvene pravičnosti
u vezi raspodjele javnih dobara kojima država raspolaže. Zbog činje-
nice da su ta dobra i usluge ograničene, raspodjela ima zadatak utvr-
đivanja nivoa učešća (participiranja) individua u korištenju (potrošnji)
tih javnih dobara. To predstavlja osnovni razlog što se još uvijek vode
rasprave (a sasvim je izvjesno da će se i dalje voditi) o tome kako i na
koji način postići etički princip pravičnosti i jednakosti u raspodjeli jav-
nih dobara i zadovoljavanju interesa i zahtjeva pojedinaca.
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) smatra da se „u privredama sa-
vremenih industrijski razvijenih zemalja, proizvodnja i raspodjela do-
bara zasnivaju prvenstveno na privatnom, a ne na javnom sektoru“, te
navodi kako takav pristup i oblik privređivanja omogućava „ekasnu
alokaciju resursa“498. Međutim, kod ovakve alokacije resursa (koja je
Pareto-ekasna), izražen je problem pravičnosti u raspodjeli. Pare-
to-ekasna alokacija javnih dobara postiže se kroz „proces kolektivnog
izbora koji je manje anarhičan od tržišta. Izbor količina svakog javnog
dobra koje će biti proizvedeno mora biti svjesno učinjen, a u skladu s
tim i izbor sredstava plaćanja za ta dobra.“499 Stoga, jedino postizanjem
Pareto-poboljšanja, moguće je osigurati i pravičnost u alokaciji resur-
sa. Pareto-poboljšanje je gotovo nemoguće postići na tržištu (u okviru
497 „Pravo – ustanovljena i javna pravila društvenog ponašanja, podržana maši-
nerijom države, policijom, sudovima i zatvorima. Prava – moralna ovlašćenja da se
djeluje ili da se bude tretiran na određeni način“ (Heywood, Andrew (2005). Političke
ideologije. Beograd: Stylos, str. 352).
498 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 50.
499 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 41.
292

privatnog sektora), dok to javni sektor u određenoj mjeri može postići,
s tim da pri tome glavnu ulogu ima država.
Upravo raspodjelom koju koordinira država može se „postići ono
što tržišni sustav zasnovan na individualnim odlukama, i, štaviše, uz
rastući broj sudionika, ne bi mogao postići, a to je pravo Pareto-pobolj-
šanje koje je posljedica preraspodjele.“500 Suština je, dakle, određenje
optimalne visine i raspodjele poreza, kroz usvajanje poreznih zakona
koji imaju veliki značaj i utjecaj na pravičnost, ali i jednakost. „Država
i prikuplja poreze kako bi imala sredstva za ulaganja u javna dobra i
programe preraspodjele dohotka.“501
Prema tome, postizanje u isto vrijeme i ekasnosti i pravičnosti u
raspodjeli javnih dobara, veoma je složen i zahtjevan zadatak i pro-
ces. Osobito što se, prilikom javnog izbora, u većini slučajeva, javlja
trejdof, gdje su neki na dobitku, a neki na gubitku. U tom kontekstu,
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) zaključuje kako „najteži izbor s ko-
jim se suočava javni sektor jeste trejdof – posebno između povećanja
ekasnosti i pravičnosti raspodjele dohotka.“502
Jedno od mogućih rješenja jeste usvajanje programa kojima država
može spriječiti sve izraženije nejednakosti i nepravičnosti u pristupu
javnim dobrima. Također, porezni zakoni trebaju biti denirani i po-
stavljeni tako da propisuju manje poreze siromašnim, a više bogatim,
što još uvijek nije postalo univerzalnim principom. Naime, nije moguće
imati pravičnu raspodjelu javnih dobara ako je porezni sistem takav
da podjednako pristupa i bogatim i siromašnim slojevima društva. U
svojim prijedlozima za pravičnu raspodjelu dobara Diter Brumerhof
(Dieter Brümmerhoff) posebnu pozornost poklanja praktičnim (empirij-
skim) ciljevima konkretnih javnih politika i programa, smatrajući kako
500 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 439.
501 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 38.
502 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 53.
293

bi konkretan sadržaj cilja pravednosti u raspodjeli javnih dobara mogao
biti „određena razina udjela plaća u nacionalnom dohotku.“503
Svi programi kojima država nastoji postići pravičnu, ali i ekasnu
raspodjelu javnih dobara, trebaju imati potporu njezine ekonomske po-
litike. Kroz tu politiku, programi se jasno operacionaliziraju, uz pošti-
vanje svih odnosa u društvu, kao i konteksta njihove kasnije primjene.
Pareto-poboljšanje i pravedno i ekasno raspodjeljivanje javnih dobara
država „regulira državnim aktima i propisima na način da javna dobra
zaštiti od svih negativnih učinaka i potencijalnih oštećenja.“504 Dakle,
ova regulativa i legislativa je polazni okvir i osnov, od kog ovisi dalj-
nja operacionalizacija i provedba javnih politika posvećenih ekasnoj i
pravičnoj raspodjeli javnih dobara u društvu.
503 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 441.
Diter Brumerhof (Dieter Brümmerhoff) smatra kako je npr. programe za borbu
protiv siromaštva najbolje provoditi onda kada se ciljne skupine doista nalaze u stanju
koje je po njih loše i negativno.
504 Pauletić, Višnja (2008). Javno dobro i privatni interes, u „Zbornik radova znan-
stveno-stručnog skupa: Ekonomika i menadžment u javnom sektoru“. Rijeka: Eko-
nomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, str. 151-178.
294

SEDMO POGLAVLJE
ANALIZA PROGRAMA JAVNIH RASHODA
1. PROGRAMI JAVNIH RASHODA
1.1. Analiza politike javnih rashoda
Sve uređene države, putem parlamenta ili nekih drugih predstavnič-
kih institucija, usvajaju godišnje budžete (proračune), kojima obezbje-
đuju nancijsku potporu funkcioniranju i egzistiranju državnih insti-
tucija. U savremenim razvijenim zemljama zapadne liberalne demo-
kratije, procedura usvajanja budžeta i namjensko trošenje nancijskih
sredstava iz tih budžeta, je relativno uređena oblast, s veoma izraženim
dimenzijama pravovremenosti i ekasnosti. S druge strane, u nera-
zvijenim državama, kao i u tranzicijskim državama (među kojima je i
Bosna i Hercegovina), to mnogo teže ostvaruje i dosta je složenije. U
ovim drugim državama i ako se na vrijeme usvoji budžet (što je rijedak
slučaj), kasnije se otvara niz problema raspodjele nancijskih sredsta-
va iz tog budžeta, osobito kada su u pitanju javni rashodi na određena
javna dobra. Ilustracije radi, visokorazvijene države svijeta, a naročito
visokorazvijene evropske države, „više od 50% svog društvenog bruto
proizvoda, odnosno nacionalnog dohotka, troše za nanciranje javnog
sektora.“505
Da bi se objasnila i elaborirala politika javnih rashoda506, neophodna
je njena prethodna analiza. Ovdje se dolazi do dijela gdje se analiza ko-
risti u praksi, na konkretnom polju javnih rashoda. Općenito korištenje
505 Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranje javnog sektora u
visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-
178.
506 „Ukupni se rashodi države (G*) sastoje od rashoda za dobra i usluge (G) i od
transfera države ostalim sektorima (TRG)“ (Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nan-
cije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 19).
295

analize politika u praksi nailazi na mnoga ograničenja, te je ona sama
po sebi izuzetno složena i zahtjevna aktivnost.
U suštini, analiza politika javnih rashoda posvećena je analizi držav-
nih programa javnih rashoda. Sama analiza politika javnih rashoda je,
također izuzetno složen i zahtjevan posao, osobito zbog višedimenzio-
nalnosti samih javnih rashoda i njihove široke obuhvatnosti. Stoga, da
bi se provela navedena analiza, neophodno je početno izvršiti određena
raščlanjivanja na pojedine dijelove, pa elaborirati svaki segment. Tu
metodologiju koristi i poznati ekonomista, istraživač i teoretičar javnog
sektora Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz). Stiglic u svojim razmatra-
njima analizu javnih rashoda razlaže na deset dijelova. Ti dijelovi su
sljedeći:507
1. potreba za programom;
2. nesavršenosti tržišta kojima se program bavi;
3. alternative programu;
4. posebne karakteristike programa;
5. reakcije privatnog sektora;
6. posljedice po ekasnost;
7. distributivne posljedice;
8. trejdof između pravičnosti i ekasnosti;
9. ciljevi državne politike;
10. politički proces.
Znači, prvi korak u analizi politike javnih rashoda je detektiranje po-
trebe za državnim programom. Državni program je polazna osnova bez
koje nije moguće vršiti samu raspodjelu budžetskih sredstava.
507 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 252.
296

Analiza svakog državnog programa započinje povijesnom metodom,
odnosno analizom konteksta nastajanja i njegova povijesnog razvoja.
Uz to, neophodno je odrediti i glavne aktere i inicijatore programa, tj.
„ko su bili pojedinci ili grupe koji su insistirali na njegovom usvajanju
i šta su bile pretpostavljene potrebe koje je navodno trebalo da zadovo-
lji?“508
Važno je naglasiti i to da se svaki državni program javnih rashoda
usvaja temeljem zakonskog prijedloga koji je stavljen na dnevni red u
okviru parlamentarne procedure usvajanja. To znači da svaki program
ne mora nužno biti i usvojen i zakonski vericiran, a sve ovisno o tome
kako će biti prihvaćem u parlamentu i ovisno od ishoda glasanja poli-
tičkih zastupnika.
Drugi korak u analizi javnih rashoda je analiza nesavršenosti trži-
šta kojima se program bavi. Naime, nesavršenosti koje prate tržište su
osnovni uzrok i polazna pretpostavka za interveniranje države (državni
intervencionizam). Država intervenira s ciljem ispravljanja nesavršeno-
sti tržišta, odnosno radi osiguranja ekasne i osobito pravične raspodje-
le dohotka. S druge strane, „ukoliko ne postoje nesavršenosti tržišta i
obavezna javna dobra, dovoljno je da država vodi brigu o raspodjeli na-
cionalnog dohotka (resursa).“509 Dakle, osnovni zadatak analize u ovom
drugom koraku jeste utvrditi postoje li neke nesavršenosti tržišta, jer se
temeljem tih informacija određuje program, a potom obim i veličina
javnog rashoda, odnosno utjecaja (intervencije) države.
Treći korak analize politike javnih rashoda je formuliranje alterna-
tivnih programa, odnosno identiciranje alternativnih oblika državne
intervencije. Često oni primarni programi nisu u stanju ekasno od-
govoriti na izražene nesavršenosti tržišta, tako da država uvijek treba
imati alternativu kako bi ponudila što brži i ekasniji odgovor. U tom
smislu, dva su važna alternativna oblika državne intervencije, a oni su:
508 Ibid, str. 252.
509 Ibid, str. 88.
297

državna proizvodnja (proizvodnja dobara od strane države) i privatna
proizvodnja.510
U okviru ovog koraka se traže inovativna rješenja i inovativni pro-
grami koji trebaju nadomjestiti ili zamjeniti prethodne programe (da li
zbog njihove zastarjelosti ili njihove nemogućnosti implementiranja).
Četvrti korak u okviru analize politika javnih rashoda je analiza po-
sebnih karakteristika programa. Ovdje se naglasak stavlja na značaj
pojedinih formulacija samog programa, poput utvrđivanja standarda i
kriterija na temelju kojih se ostvaruje određeno pravo denirano pro-
gramom. Usljed izraženog praktičnog problema, gdje pojedinci nastoje
lažirati svoje zičko ili psihičko stanje kako bi zadovoljili kriterije pro-
grama, neophodno je u analizi obratiti veliku pozornost na takve stvari.
Stoga, „formuliranje standarda za utvrđivanje podobnosti ima dodatne
efekte, pošto pojedinci mogu da promjene svoje ponašanje kako bi se
kvalicirali za dobivanje većih benecija.“511
Peti korak je analiza reakcija privatnog sektora. Naime, čest je slučaj
da privatni sektor reagira na neki državni program na način da smanjuje
ili poništi predviđene koristi512 (npr. veća socijalna davanja za stare, po-
tiču njihovu djecu da izdvajaju više za njih), čime se isključuje privatna
pomoć, što je razlogom ozbiljnog reagiranja privatnog sektora. Stoga je
neophodna dugoročna analiza ovih reakcija.
Šesti korak je analiza posljedica po ekasnost. To znači da se za
svaki pojedini alternativni program identiciraju i formuliraju efekti na
„ekasnost i raspodjelu, kao i da se procjeni obim u kojem ti programi
mogu da ostvare ciljeve državne politike.“513 Cilj svakog programa jeste
510 „Državna proizvodnja: besplatna raspodjela, raspodjela po cijenama nižim od
proizvodnih troškova i raspodjela po cijenama jednakim proizvodnim troškovima.
Privatna proizvodnja: državne subvencije proizvođačima (porezi), državne subven-
cije potrošačima (porezi), direktna raspodjela od strane države i državna regulacija“
(Ibid, str. 255).
511 Ibid, str. 256.
512 „Koristi – neto učinci dobiti programa, najčešće iskazani kao monetarne vrijed-
nosti“ (Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Alinea, str. 179.)
513 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 257-258.
298

postići ekasnost.514 Međutim, činjenica je da to nije uvijek tako, da
programi često izazivaju primjetne neekasnosti i u pogledu produkcije
i u pogledu trošenja određenih dobara ili usluga. Analiza upravo
treba uputiti na postizanje pozitivnih i ekasnih rezultata i pozitivnih
posljedica na samu ekasnost.
Sedmi korak je analiza distributivnih posljedica određenog progra-
ma. Često se događa da koristi od nekog programa uopće nemaju oni
za koje je taj program uspostavljen i za koje je prvobitno namijenjen,
već da to ima neko drugi. Najbolji primjer za ovo je američki program
“Medicare“, na temelju koga država starijim osobama plaća, odnosno
snosi veliki dio troškova. Svakako da korist od toga imaju starije osobe,
ali ne i toliku koliku imaju njihova djeca koja na taj način ne moraju
izdvajati svoja osobna sredstva, čime ostvaruju čistu dobit zahvalju-
jući državi. Stoga, „kada korisnici nekog državnog programa nisu oni
kojima je program trebalo da pomogne, onda kažemo da su se koristi
preusmjerile, ili da je stvarni obuhvat (ko stvarno ima korist) drugačiji
od namjeravanog.“515
Osmi korak analize politika javnih rashoda je analiza trejdofa516 iz-
među pravičnosti517 i ekasnosti. To znači da određeni program može
postići ili postiže pravične, ali ne i ekasne rezultate ili obratno. Dakle,
analiza svakog državnog programa treba biti pokrenuta traženjem rješe-
nja kojima će se postići oba principa (pravičnost i ekasnost), tj. kojima
514 „Za razumijevanje pojma ekasnosti, korisno je razmisliti o ekonomiji s po-
jedincima koji konzumiraju privatna dobra. Pojam je općenitiji i može se primjeniti
na bilo koji problem društvenog izbora, kao što je izbor vanjske politike zemlje, ali
učinkovitost vjerovatno potječe iz proizvodnje“ (Gilboa, Itzhak (2013). Racionalni
izbor. Zagreb: Mate d.o.o., str. 86).
515 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 257-258.
516 „Često dolazi do trejdofa: neka politika može da poveća društveni proizvod, ali
i da poveća nejednakost; ili da poveća zaposlenost, ali i inaciju; ili da koristi jednoj
grupi, ali da drugu dovede u gori položaj“ (Ibid, str. 22).
517 „Pravda – moralni standard pravičnosti i nepristrasnosti: društvena pravda je
pojam pravične raspodjele bogatstva i nagrađivanja u društvu ili njihove raspodjele
koja se može opravdati“ (Heywood, Andrew (2005). Političke ideologije. Beograd:
Stylos, str. 352).
299

će se postići Pareto-poboljšanje.518 Općenito promatrano, trejdof jeste i
najteži izbor s kojim se suočava javni sektor, a posebno po pitanju pra-
vičnosti i ekasnosti, tako da analiza javnih rashoda u ovom segmentu
ima veoma zahtjevan i težak zadatak.
Navedena činjenica je još više značajna iz razloga što, prema uvidi-
ma Eugena Pusića519, „odnos građana prema javnom sektoru nije više
odnos podanika i države. Građani se prema organizacijama javnog sek-
tora pojavljuju u nizu specijalnih uloga, kao birači, proizvođači, potro-
šači, korisnici, pacijenti, klijenti, od kojih je svaka specično regulirana
i u svakoj građani raspolažu zakonskim sredstvima da ostvare odnosno
obrane svoje interese protiv uskraćivanja, zakidanja ili druge zloupo-
trebe.“
Deveti, pretposljednji korak je analiza ciljeva državne politike. Či-
njenica je da je država usmjerena (barem bi tako trebalo biti) na široku
lepezu ciljeva, koji se sa općeg nivoa, spuštaju na niže nivoe obuhvat-
nosti (npr. sa nivoa ukupne ekasnosti, na nivo ekasnosti programa za
pojedine spolne, etničke, vjerske ili druge skupine). Dobro denirani
ciljevi omogućavaju državi korištenje različitih instrumenata i mehani-
zama za njihovo ostvarivanje. Naime, kada se denira i zna što se želi
postići, te uspostave jasni standardi, cilj više nije nedostižan ili samo
imaginarna želja, kao što je to bio slučaj prije same analize.
I na kraju, deseti korak u okviru analize politika javnih rashoda je
analiza političkog procesa520 koji utječe na formuliranje i primjenu dr-
žavnih programa. U demokratskim i razvijenim državama, u proces
518 „Prema talijanskom ekonomisti i sociologu Vilfredu Paretu (Wilfried Pare-
to) (1848. – 1923.), a znači promjenu koja određenim pojedincima ili kolektivitetima
donosi korist, a da drugima ne šteti. Suprotno ovome, Pareto-ekasnost znači po-
boljšanje položaja jednih na račun pogoršanja položaja drugih“ (Stiglitz, E. Joseph
(2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Uni-
verziteta u Beogradu, str. 57).
519 Pusić, Eugen (1995). Upravna znanost. Zagreb: Naklada “Naprijed“, str. 36-37.
520 „Kolektivne odluke, recimo u vezi s tim da li će se subvencionirati poljopri-
vredna proizvodnja ili ulagati u nauku, ili koliko potrošiti na obrazovanje, donose se
isključivo kroz politički proces“ (Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sek-
tora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 17).
300

usvajanja plana javnih rashoda su uključeni brojni društveni akteri s
osobnim i/ili kolektivnim interesima i ciljevima. Konačan plan je rezul-
tat općeg kompromisa među njima. Analizom političkog procesa usva-
janja plana javnih rashoda se spoznaju sve procedure i načini odluči-
vanja kroz koje taj plan prolazi. U nerazvijenim državama je ta analiza
kompliciranija, jer ni same procedure ni sami akteri tih procedura nisu
jasno denirani i određeni, a veoma često ne dođe do donošenja konač-
ne odluke o usvajanju programa (primjer toga je svakako i odlučivanje
u Bosni i Hercegovini).
Poseban problem prilikom formuliranja programa jesu politički pri-
tisci i korupacija u svojim različitim pojavnim oblicima. Stoga je, prili-
kom analize, neophodno „uzeti u obzir politički proces, kao i razmotriti
kako bi neki zakon mogao izgledati pošto prođe kroz taj proces, isto
kao i efekte određenog programa.“521
Oblicima i karakteristikama programa javnih rashoda mora se po-
svetiti posebna pozornost, jer upravo kroz politički proces izabrani za-
stupnici, pored ostalog, imaju i legitimitet za utvrđivanje javnog (op-
ćeg) interesa i donošenje odluka i o ulaganjima u pojedina javna dobra.
1.2. Programi javnih rashoda
Postojanje jasnih i preciznih programa je temeljni uvjet i polazna
pretpostavka da bi se javni rashodi mogli uopće ostvariti, s ciljem otkla-
njanja nekih nesavršenosti tržišta. Naime, programi javnih rashoda su
osnova bilo kakvog djelovanja države u okviru javnog sektora.522 Upra-
vo je ekonomska uloga države u društvu najizraženija preko programa
javnih rashoda.
521 Ibid, str. 272.
522 „Javni sektor je institucionalni sistem ekonomskog angažovanja države, koja
je i sama konglomerat podsektora različitih karakteristika“ (Vigvari, Andraš i sur.
(2003). Osnovi teorije državnog budžeta i nansijski poslovi samouprava. Beograd:
Evropski pokret u Srbiji, str. 23).
301

Svaki taj program treba biti detaljno kvantitativno i kvalitativno ra-
zrađen, opisan i deniran, s jasnim i preciznim smjernicama, kao i oba-
veznim praktičnim rješenjima, koja su neophodna za njegovu provedbu.
Programi, dakle, legitimiraju interveniranje države u društvu (društve-
noj zajednici), s ciljem saniranja i/ili otklanjanja pojedinih društvenih
problema. Obuhvataju različite oblasti društvenog života.
Programi javnih rashoda su se po prvi put pojavili u Sjedinjenim
Američkim Državama (SAD) početkom 30-tih godina 20-tog stoljeća.
Među prvim takvim programima bio je program koji je razradio čuveni
engleski ekonomista Džon Majnard Kejnz (John Maynard Keynes).523
On je zagovarao aktivnu ulogu države s ciljem da nešto učini kako bi
spriječila pad privrednih aktivnosti, a što je nastalo kao posljedica Ve-
like ekonomske krize iz 1929. godine. Njegova načela su kasnije ugra-
đena i u američki Zakon o punoj zaposlenosti iz 1946. godine. Dakle,
osnovni uzroci pokretanja programa javnih rashoda su bili ekonomska
kriza i tržišni nedostaci, a koje je samo država, svojom aktivnom ulo-
gom, mogla ublažiti ili otkloniti.
Najpoznatiji programi javnih rashoda u SAD-u su“Rat siromaštvu“,
“Medicaid“ (program zdravstvene zaštite za siromašne) i “Medicare“
(program zdravstvene zaštite starih osoba). Svi ovi programi su imali
manje ili veće uspjehe, te su kasnije ukidani ili poboljšavani. Ono što je
činjenica jeste da su „nesavršenosti tržišta dovele do uvođenja najvaž-
nijih državnih programa tridesetih, šezdesetih, sedamdesetih i osamde-
setih godina, a nedostaci tih programa naveli su ekonomiste i politologe
na proučavanje neuspjeha države.“524
523 „Džon Majnard Kejnz (John Maynard Keynes), briljantni ekonomski teoretičar,
bio je profesor političke ekonomije na Univerzitetu u Kembridžu (Cambridge), obra-
zovan na tradiciji neoklasične škole. Kejnz je ukazao na nedostatke tržišne regulacije.
Ponudio jednu vrstu državne regulacije i izlaz iz krizno-depresivnog stanja pomoću
mjera ekonomske politike. Predlagao socijalno-politički konsenzus između sindikata
poslodavaca i vlade unutar političkog sistema i ponudio novi način upravljanja eko-
nomskim sistemom pomoću regulacije efektivne potražnje roba“ (Jašarević, Faruk i
Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: Interlinea, str. 72-73).
524 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 8.
302

Da bi se uspješno proveo neki program javnih rashoda, neophodno
je da: raspolaže tačnim i pravovremenim informacijama iz okruženja
na koje je upućen, da ima kontrolu nad reakcijama privatnog sektora
(tržišta), da ima kvalitetnu kontrolu nad birokratskim (provedbenim)
aparatom, te da dobro poznaje politički proces i ekasno odgovori na
ograničenja koja on postavlja. S obzirom da države, u prethodnom raz-
doblju, nisu bile sposobne pratiti i obezbjediti sve navedene uvjete, kao
posljedica toga nizali su se neuspjesi država u ostvarivanju zadanih ci-
ljeva. Stoga, svaki program javnih rashoda treba imati poziciju i ka-
rakter strateškog programa sposobnog odgovoriti na sve zahtjeve, ali i
prepreke okruženja.
Svakako, osnov svakog programa javnih rashoda jeste državni pro-
račun ili budžet.525 Međutim, pošto državni budžet, kao i sam program,
usvajaju politički predstavnici s legitimnim pravom za to, dobivenim
(u većini slučajeva) na izborima, događa se da to oni čine mimo javnog
interesa, što ima za posljedicu da konačna izvedba usvojenih progra-
ma nije uvijek pravilna i općedruštvena. Iz tih razloga, svaki program,
pored svoje metodsko-metodološke osnove i nancijske podloge, treba
imati razrađen kontrolni plan i kontrolne mehanizme njegovog provo-
đenja, kako bi nancijska sredstva odvojena (raspoređena) kroz javni
rashod došla do onih kojima su u osnovi programa i namijenjena. Svaki
program javnih rashoda, dakle treba biti strateški, s razrađenom metod-
sko-metodološkom osnovom, te operativno-kontrolnim mehanizmom,
kako bi koristio svojoj pravoj svrsi i namjeni. Program treba ostvariti
što više beneta, a što manje ili gotovo nikako štete. Bez prethodno
navedenih karakteristika, koje program treba posjedovati, pozitivne i
očekivane ishode je veoma teško ili gotovo nemoguće postići.
525 „Državni proračun (koji se ponekad zove i budžet, odnosno etat), prikazuje
kako se gospodari državnim sredstvima. Državni proračun je sistematičan prikaz pla-
niranih prihoda i rashoda u jednoj proračunskoj godini, koji se sastavlja u pravil-
nim vremenskim razmacima. Državni proračun je u računovodstvenom smislu uvijek
uravnotežen (formalna ravnoteža državnog proračuna). Država ne može imati više
rashoda, nego što je imala prihoda“ (Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije
(sedmo izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 127).
303

1.3. Cost-benet analiza javnog sektora
Analiza javnog sektora, pored ostalog, treba obuhvatiti i analizu ko-
risnosti i troškova ulaganja (investiranja sredstava i resursa) u imple-
mentiranje programa i projekata. Dakle, neophodno je analizirati troš-
kove i koristi, te utvrditi efekte i rezultate koje će se ostvariti izvedbom
određene investicije. Ovakva vrsta analize je u teoriji nazvana cost-be-
net analiza (eng. cost - trošak i benet - korist)526.
Navedena vrsta analize javnog sektora se našla u fokusu detaljnijih
teorijskih istraživanja tek sredinom 19-og stoljeća, a svoju praktičnu
primjenu je dočekala 1936. godine, i to stupanjem na snagu Federalnog
navigacionog zakona527 u SAD-u.
Cost-benet analiza je kvantitativna i kvalitativna analiza troškova i
koristi ulaganja resursa u konkretne projekte. Rezultati analize pokazu-
ju koristi od poduzetih mjera ili izvedenih projekata (investicija), kao i
troškove implementiranja tih mjera ili realiziranih projekata (investici-
ja), tj. isplativost ulaganja. Dakle, cost-benet analiza daje odgovore na
pitanja poput: Treba li država izgraditi most i ako treba, koje veličine?,
zatim Treba li država izgraditi hidrocentralu i ako treba, koje veličine?...
Cost-benet analiza se, u teoriji i praksi, najčešće denira kao „ak-
tivnost koja omogućava obuhvatanje i poređenje troškova i koristi koje
neki projekat ulaganja može prouzrokovati za šire ili uže društveno
okruženje.“528 Ona omogućava donošenje što racionalnijih, ekasnijih i
efektivnijih odluka određenih pojedinaca ili organizacija o ulaganjima
resursa, odnosno upotrebe društvenih resursa. Stoga, cost-benet ana-
liza ima veliku ulogu i značaj u okviru javnog sektora, gdje se odluke
526 Sasvim je sigurno da je na razvoj i primjenu cost-benet analize veliki utjecaj
imala i utilitarna doktrina (utilitarizam), koji svoje korijene vuče od lozofa i lozo-
je.
527 „Federalni navigacioni zakon je obavezao inženjerske jedinice da preduzimaju
projekte unapređenja sistema vodnih puteva samo kada koristi “za koga bilo“ pre-
vazilaze troškove projekta. S tim u vezi su inženjerske jedinice razvile sistematičan
metod mjerenja koristi i troškova, bez pomoći ekonomista“ (Čupić, Milan (2009).
Cost-benet analiza. Kragujevac: Business Start-up centre, str. 7).
528 Ibid, str. 7.
304

donose na kolektivnom nivou. Naime, ulaganja u određene projekte u
okviru javnog sektora trebaju imati potporu samo u onim odlukama
koje su donesene temeljem prethodno urađene cost-benet analize. To
znači da svakoj odluci u okviru javnog sektora treba prethoditi cost-be-
net analiza kao neophodan uvjet racionalnog ulaganja u infrastrukturu,
kapital (materijalni i intelektualni), projekte...
Cost-benet analiza, kao univerzalno prihvaćena analiza troškova i
koristi određenog investicionog projekta (ulaganja) nije ista u okviru
javnog i u okviru privatnog sektora, iako ima određenih zajedničkih
elemenata. Postoje dvije bitne razlike između cost-benet analize koja
se provodi u privatnom sektotu i cost-benet analize u javnom sektoru
(društvena cost-benet analiza). Te dvije razlike su sljedeće:529
1. rmu zanimaju samo oni efekti njenog projekta koji utiču na
protabilnost, dok država može obratiti pažnju na mnogo širi spektar
efekata;
2. ono što plaća za inpute i ono što naplaćuje za svoje proizvode
rma procjenjuje koristeći tržišne cijene koje država prilikom ocjene
projekta ne može koristiti u dva slučaja: a) kada se inputi i outputi ne
prodaju na tržištu, ne postoje ni tržišne cijene; b) kada postoji nesavr-
šenost tržišta, tržišne cijene ne predstavljaju stvarne granične društvene
troškove ili koristi od nekog projekta.
S obzirom da u javnom sektoru tržišne cijene ne odražavaju društve-
ne troškove i koristi, cost-benet analiza u takvim uvjetima razvija svo-
je sistemske mehanizme i načine analiziranja takvih troškova i koristi
(koristi u većini slučajeva nisu monetizirane, odnosno nisu vrijednosno
prikazane u novčanom obliku). Jedan od mehanizama za ocjenu odre-
đenog državnog programa i projekta ili procjenu nivoa ekasnosti, od-
nosno neekasnosti jeste potrošački višak. Potrošački višak predstavlja
„razliku između onoga što je pojedinac spreman platiti i onoga što mora
platiti.“530
529 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 277-278.
530 Ibid, str. 109.
305

Primjer mjerenja nemonetiziranih troškova i koristi, kroz prizmu
izračuna potrošačkog viška, prikazan je na sljedećoj slici:
Slika 19. Potrošački višak
(Izvor: Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje).
Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 109)
Dakle, osnov cijele cost-benet analize, promatrano s ekonomskog,
ali i politološkog aspekta, jeste u tome da se pod isplativim projekti-
ma i programima podrazumijevaju samo oni projekti i programi, kao i
samo ona ulaganja koja će u konačnici donijeti veću korist od troškova.
Država, odnosno politički zastupnici koji učestvuju u donošenju poli-
tičkih odluka o ulaganjima u određene projekte, trebaju, koristeći se
mehanizmima i alatima cost-benet analize, izabrati i usvojiti samo one
projekte koji će donijeti najveće koristi najvećem broju ljudi (načelo
utilitarizma), u odnosu na moguće troškove. Donošenje takvih odlu-
ka predstavlja složen, zahtjevan i dugotrajan proces koji treba dovesti
do „poboljšanja stanja u oblasti investicija u nas, posebno do pobolj-
šanja ekasnosti investicionih projekata od šireg društvenog značaja
306

(investicioni projekti u oblasti energetike, vodoprivrede, poljoprivrede
i slično).“531 Ako je u pitanju izbor između nekoliko projekata, onda
se država treba opredijeliti za onaj čija je ukupna neto korist (razlika
između koristi i troškova) najveća.
Kao što se može iz navedenih činjenica primjetiti, jasno je da
cost-benet analiza ne smije i ne treba biti samo preokupacija ekono-
mista i ekonomskih stručnjaka, već i političkih zastupnika (profesio-
nalnih političara), koji imaju legitimitet za utvrđivanje javnog interesa
i donošenja konačnih odluka o ulaganjima u određena javna dobra. Jer,
u javnom (općem) interesu je donošenje takvih odluka koje će omogu-
ćiti što veći nivo koristi, a što manji nivo troškova po one na koje se te
odluke odnose.
1.4. Javni rashodi u značajnim društvenim sektorima
Javni rashodi, provedeni kroz denirane i jasne programe, predstav-
ljaju značajan i važan segment funkcioniranja i djelovanja države i nje-
nih institucija. Država se koristi različitim programima javnih rashoda:
na nacionalnu odbranu, zdravstvo, obrazovanje, socijalnu pomoć i pot-
poru, socijalno osiguranje. Navedeni programi spadaju u najvažnije, u
smislu nancijskih sredstava koja se troše. Isto tako, oni zahtijevaju
složene analize, prije svega, zbog korištenja kompleksnih analitičkih
okvira i instrumenata analize.
1.4.1. Zdravstvena zaštita
U okviru političkog procesa i političkih procedura razmatraju se i
donose odluke iz različitih oblasti društvenog života pojedinaca i ko-
lektiviteta. Neke od tih odluka se tiču javnog života (javnog sektora),
a pojedine su izuzetno važne za privatni život pojedinaca kao članova
531 Ivaniš, Marko (2010). Cost-benet analiza, u „Singidunum revija“, Vol. 7, broj
1, str. 31-42.
307

društvene zajednice. Država, kao nosilac suvereniteta i okvir življenja i
egzistencije njenih građana (državljana), brine (ili bi barem trebala bri-
nuti) o zadovoljenju najrazličitijih potreba i interesa svojih državljana.
Jedna od prioritetnih, ali i univerzalnih potreba svakog pojedinca, svake
ljudske jedinke, jeste i potreba za zdravstvenom zaštitom i zdravstve-
nim uslugama. Te i takve usluge, u današnje vrijeme, u najvećem bro-
ju slučajeva obezbjeđuje država. Stoga je zdravstveni sistem jedan od
najvažnijih sistema svake organizirane društvene zajednice, tj. države.
Odluke koje država, odnosno izabrani politički zastupnici donose iz
oblasti zdravstva tiču se ujedno i društvenog i privatnog života svakog
pojedinca. Zdravstvo je, stoga, javno dobro, univerzalno dostupno do-
bro, iz kojeg nitko ne smije biti isključen, a koje trebaju, kada je potreb-
no, koristiti svi. Stoga, u današnje vrijeme, kada se govori o zdravstvu,
koristi termin “javno zdravstvo.“532
Zdravstvo i zdravstveni sistem je, dakle, javno dobro upućeno kako
na javni, tako i na privatni život svakog čovjeka. Stoga je teško ili go-
tovo nemoguće zamisliti državu kao instutucionalnu i suverenu orga-
nizaciju bez ovog važnog sistema u okviru njenog ukupnog političkog
sistema.
Programi zdravstvene zaštite533 koje formulira, usvaja i implemen-
tira država su neizostavan segment savremenih državnih i političkih
sistema. Ovi programi su usmjereni na socijalni pristup unapređenju
532 „Termin javno zdravstvo označava zdravlje pučanstva, ali ujedno može značiti
i zdravlje određene ljudske populacije koja živi na nekom području. Čini ga zbroj
svih aktivnosti namijenjenih unapređenju i zaštiti zdravlja ljudi na nekom području.
No, javno je zdravstvo ujedno i akademska disciplina koja proučava zdravlje ljudi na
nekom području i skup aktivnosti namijenjenih poboljšanju i zaštiti zdravlja“ (Boro-
večki, Ana (2010). Etika javnog zdravlja – Je li javnome zdravstvu potrebna socijalna
etika?, u „Javno zdravstvo, etika i ljudska prava“, str. 6-10).
533 „U SAD-u su najpoznatija dva državna programa u zdravstvu:
Medicare – pruža zdravstvenu zaštitu starim osobama, i
Medicaid – pruža zdravstvenu zaštitu siromašnima“ (Stiglitz, E. Joseph (2004).
Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta
u Beogradu).
308

pružanja zdravstvenih usluga stanovništvu. Da bi takvi programi bili re-
alizirani, neophodno je osiguranje adekvatnih sredstava za te namjene.
U današnje vrijeme nivo rashoda na zdravstvo je različit po državama.
Negdje su ti rashodi izrazito veliki, dok su u pojedinim (nerazvijenim
i tranzicijskim državama) veoma mali. Stoga je problem rashoda na
zdravstvo jedan od najznačajnijih problema s kojim se susreću savre-
mene države.
Još jedan, ne manje važan problem za sve države, kada je u pitanju
zdravstvo, jeste i problem osiguranja zdravstvenih usluga (zdravstve-
nog osiguranja) za sve članove društvene zajednice. Veliki broj osoba,
iako su u radnom odnosu, nije zdravstveno osiguran, što je svakako
velika i značajna anomalija koju je neophodno prevenirati, spriječiti
i prevazići. “Crno“ i “sivo“ tržište na kome osobe rade slabo plaćene
poslove, zatim osobe bez stalnog zaposlenja, samostalni radnici i oni
otpušteni su akteri koji nemaju zdravstveno osiguranje, pa samim time
ni zdravstvenu zaštitu. U većini savremenih država, zdravstveno osi-
guranje uglavnom obezbjeđuju poslodavci, tako da, kada zaposlenik
ostane bez posla (sam napusti ili dobije otkaz), po automatizmu gubi i
zdravstveno osiguranje.
Ipak, pošto je zdravstvena zaštita univerzalni princip i univerzalno
(javno) dobro iz kojeg nitko ne smije biti isključen, neosigurani poje-
dinci, temeljem toga, dobivaju zdravstvenu zaštitu. Ova činjenica za
države stvara jedan novi problem za koji je neophodno naći adekvatno
rješenje. Naime, „kako neosigurani pojedinci na kraju dobijaju zdrav-
stvene usluge za koje mogu i da ne plate, odsustvo osiguranja često
dovodi do prelivanja troškova, odnosno prebacivanja neplaćenih ra-
čuna na druge.“534 Ova činjenica stvara dodatne rashode na zdravstvene
usluge koje država, odnosno nosioci političkih ovlaštenja mogu ublažiti
ili prevazići jedino usvajanjem adekvatnih programa zdravstvene zašti-
te namijenjenih za pojedine socijalne skupine. Ti programi trebaju ra-
steretiti i onako opterećene državne budžete, osobito kada su u pitanju
nerazvijene države i države u tranziciji, čiji su budžeti akutni ovisnici
534 Ibid, str. 306.
309

od kredita Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), Svjetske banke
ili drugih kreditnih organizacija.
Dakle, mnogo je razloga zašto država treba i dalje intervenirati u
oblasti zdravstvenog sistema i zdravstvene zaštite, s ciljem zaštite sva-
kog pojedinca i kolektiva, njihovog života i egzistencije. U tom smislu,
posebno je važno obezbjeđenje njihove zaštite od nesavršenih informa-
cija (propisi, certikati za rad ljekara i slično), kao i ograničene konku-
rencije535.
1.4.2. Odbrana
Odbrana kao javno dobro zauzima izrazito važno i posebno mjesto
u okviru državne politike, ali i u ukupnom životu određene društvene
(jasno zaokružene) zajednice. Stoga se opravdano u literaturi koristi
termin nacionalna odbrana, mada su u današnje vrijeme poznati i egzi-
stiraju i drugi vidovi odbrane, poput nadnacionalne, svjetske ili global-
ne odbrane. U kontekstu državne politike i rashoda na ovo javno dobro,
pozornost je upravo na nacionalnoj odbrani.
Nacionalna odbrana je konkretan primjer čistog javnog dobra.536 Či-
sto javno dobro se denira na sljedeće načine:537
535 „Kad odu kod ljekara, korisnici u velikoj mjeri kupuju njegovo znanje i/ili
informacije. U svojstvu pacijenta, potrošač mora da se osloni na procjenu ljekara s
tim koji mu je lijek potreban, odnosno da li je preporučljiva operacija ili neka druga
intervencija. S obzirom na to da ne posjeduju znanje iz oblasti medicine, pacijenti
ne mogu efektivno da procjene savjet svojih ljekara... Ovo objašnjava zašto država
već dugo izdaje dozvole za rad ljekarima i donosi propise u vezi s ljekovima koje ovi
propisuju svojim pacijentima. Uobičajena je praksa koja ljekarima ne dozvoljava da
se reklamiraju... Ograničenja u vezi s reklamiranjem, kako se pokazalo, povećala su
cijene (stoga što sprečavaju konkurenciju)“ (Ibid, str. 314).
536 „Postoje neka dobra koja tržište ili neće da obezbjeđuje ili bi ih obezbjeđivalo
u nedovoljnim količinama. Primjer velikih razmjera bila bi nacionalna odbrana, a
malih navigaciona sredstva. Navedeni primjeri predstavljaju čista javna dobra“ (Ibid,
str. 79).
537 Gejer, Ted i Rozen Harvi (2009). Javne nansije (osmo izdanje). Beograd: Eko-
nomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 58-59.
310

1. kada se jednom obezbjedi, dodatni troškovi zbog toga što ga još
jedna osoba koristi ravni su nuli – potrošnja je nerivalna (nekon-
kurentna);
2. sprečavanje bilo koga da koristi to dobro je ili veoma skupo, ili
nemoguće – iz potrošnje niko ne može da se isključi.
Dakle, nacionalna odbrana posjeduje sve karakteristike čistog jav-
nog dobra, iz koga niko ne smije biti isključen i od koga svi imaju
podjednaku korist, čak i oni koji eventualno to ne žele. Pitanje je samo
kako i na koji način će pojedinci vrednovati to dobro (pozitivno ili ne-
gativno).
Upravo zbog toga što je nacionalna odbrana upućena na sve pojedin-
ce u okviru državne (društvene) zajednice, to opravdava državne aloka-
cije znatnih nancijskih resursa upravo i na ovu oblast, tj. nacionalnu
odbranu. Jer, državi je najvažnije zaštititi život i egzistenciju svakog
pojedinca, bilo od unutarnjih ili od vanjskih prijetnji. Najjače sredstvo i
mehanizam te zaštite, kojim država raspolaže, jeste svakako nacionalna
odbrana. Stoga su vojni budžeti (rashodi) postali sastavnim i neizostav-
nim dijelom državnih budžeta (državnih rashoda).
Rashodi na nacionalnu odbranu „u suštini predstavljaju pitanje alo-
kacije resursa – zemlja želi da dobije najbolju odbranu za utrošeni no-
vac... Prilikom alokacije datog vojnog budžeta, potrebno je razmotriti
uticaj rashoda na različite ciljeve odbrane.“538 Upravo zbog navedenog,
donošenje odluka o alokaciji resursa na nacionalnu odbranu je izuzetno
zahtjevan posao i proces u koji, pored ostalih, trebaju biti uključeni i ek-
sperti (vojni i ekonomski), jer ova vrsta alokacije ovisi i od razmatranja
i analiza ekonomista.
Tokom Hladnog rata, rashodi na nacionalnu odbranu su bili izrazi-
to veliki, tako da su u pojedinim državama dovodili u pitanje i samu
egzistenciju stanovništva tih država. Umjesto alokacija na socijalne
538 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 339.
311

programe, većina nancijskih resursa se usmjeravala na vojsku i od-
branu, što je izrazito negativno utjecalo na društveni život pojedinaca
(primjer toga je bio bivši SSSR). Ovakav pristup rashodima na nacio-
nalnu odbranu je klasičan primjer kako u ovoj oblasti država, temeljem
odluka koje donosi, može producirati suprotne efekte, bez obzira što se
radi o čistom javnom dobru od kojeg koristi imaju ili bi trebali imati
svi pojedinci, čak i oni koji to ne bi željeli. Današnje razvijene države
svijeta su uspjele prevazići ove probleme i zamke koje se kriju prilikom
ove vrste alokacije (rashoda), ali mnoge se još uvijek suočavaju s tim
problemima.
Temeljem navedenih pitanja i problema, donosioci odluka o alokaciji
resursa na nacionalnu odbranu trebaju biti izrazito oprezni. Utvrđivanje
javnog interesa i donošenje odluka o ulaganjima u nacionalnu odbranu
treba biti praćeno ekonomskim i političkim programima i strategijama
koje će se zasnivati na pravilu da su „granični troškovi za dodatnog
korisnika jednaki nuli i iz čijeg korištenja je nemoguće isključiti bilo
koga“539, tj. na besplatnom korištenju za sve. Jer, odbrana države sa
milion i jednim stanovnikom ne košta ništa više od odbrane države koja
ima milion stanovnika.
1.4.3. Obrazovanje
Obrazovanje, ma kojeg oblika ono bilo (formalno, neformalno, in-
formalno) je izuzetno značajna i neizbježna odrednica svake društvene
zajednice. Činjenica je da bez obrazovanja i jasne i denirane obrazov-
ne politike nema niti napretka niti prosperiteta bilo kojeg društvenog
kolektiviteta, pa samim time niti pojedinaca kao članova tih kolektivi-
teta.
Obrazovanje predstavlja dinamičan proces kojim se produciraju i
osiguravaju individualna znanja i vještine. Ono je temelj i sigurnost ra-
zvoja društva i država. S druge strane, država (državna politika) kreira
539 Ibid, str. 132.
312

i postavlja obrazovno-odgojni sistem. Taj sistem može biti dobar ili loš,
a sve to ovisi od toga koliko je državnoj politici stalo do obrazovanja
i odgoja njenih građana – državljana. Stoga, jedan od glavnih ciljeva
vladajućih državnih politika treba biti ulaganje u obrazovanje, odnosno
stvaranje školovanog i obrazovanog kadra koji će biti okosnica budu-
ćeg vođenja i razvoja države, kao i rješavanja društveno relevantnih
pitanja i problema. Tako npr. u SAD-u je obrazovanje najveća pojedi-
načna stavka u rashodima na saveznom i lokalnom nivou. U mnogim
državama to nije tako, te su izražene i velike razlike među državama u
ovom segmentu.
Iako se u početku smatralo da je obrazovanje isključivo javno dobro,
u posljednje vrijeme se ta slika i taj stav promijenio. U prošlosti su
države bile odgovorne za obrazovanje i obrazovni sistem. Države su
bile jedine legitimne stvarati, formirati i pokretati obrazovne ustanove
(škole, fakultete), tako da se obrazovanje shvatalo isključivo dijelom
javnog sektora.
Međutim, država sve više gubi dominantnu ulogu u osiguranju obra-
zovnog sistema. Razlog tome jeste taj što je većina država pružila mo-
gućnost pokretanja i formiranja privatnih obrazovnih ustanova, tako da
je došlo do situacije da, primjerice u SAD-u najveći dio obrazovnih
usluga pružaju privatne škole i ustanove, iako država može obezbjeđi-
vati sredstva za obrazovne ustanove. Temeljem navedenog, otvorene su
i rasprave na temu je li obrazovanje privatno ili javno dobro. Rezultat
tih rasprava i razmatranja, koja su i empirijski potvrđena i vericirana,
je da obrazovanje sadrži „neke značajke privatnih dobara ili pak klup-
skih dobara, tako da ih nije moguće jednoznačno odrediti kao javna
dobra.“540
Bez obzira na sve, državno ulaganje u obrazovanje je od izuzetnog
značaja. Temelji se na nesavršenostima koje karakteriziraju tržište, a
osobito na utjecaju i ulozi eksternih efekata. Naime, brojni pojedinci će
540 Petak, Zdravko (2009). Je li obrazovanje javno dobro?, u „Revija za socijalnu
politiku“, Vol. 16, broj 2, str. 198-199.
313

se odlučiti na nastavljanje (više) obrazovanja, bez obzira da li će država
to subvencionirati ili neće.541 Efekti su svakako pozitivni za državu,
iako možda pojedinac toga neće biti niti svjestan.
Ulaganjem u obrazovanje, država podstiče pojedince da se školu-
ju, posebno kada je u pitanju oblast visokog obrazovanja kojeg bi bili
uskraćeni oni koji nemaju obezbjeđena osobna nancijska sredstva.
Nešto drugačija situacija je u domenu osnovnog i srednjeg obrazovanja.
Naime, na tim nivoima obrazovanja roditelji su izrazito zainteresirani
za obrazovanje svoje djece, tako da su spremni uložiti sve raspoložive
nancijske resurse u ove namjene, bez obzira na državu i njenu ulogu.
Ipak, obrazloženje za državnu podršku osnovnom i srednjem obrazova-
nju nalazi se u „tzv. distributivnim razlozima: postoji široko rasprostra-
njeno uvjerenje da obrazovanje djece ne smije zavisiti od nancijske
sposobnosti, ili altruizma roditelja.“542 Ovo je, ujedno, najjači argument
za državnu intervenciju u obrazovnom sistemu.
Mnoge države (osobito visokorazvijene) su shvatile da su ljudski
kapital i ulaganje u obrazovanje najvažniji i najznačajniji kapital kojim
raspolažu. Takve države su spoznale da je obrazovanje izuzetno važ-
na determinanta općedruštvenog razvoja, na kome u konačnici počiva
izvjesnost upravljanja državom i društvenim odnosima, a time i opće-
društveni kurs države i na širem (međunarodnom) planu.
541 „Obrazovanje ne predstavlja čisto javno dobro. Granični troškovi obrazovanja
još jednog djeteta ni izbliza nisu jednaki nuli; ustvari, granični i prosječni troškovi
(bar u velikim školskim okruzima) približno su isti. Pored toga, ne postoje ni tehnički
problemi što se tiče naplate korištenja ove usluge“ (Stiglitz, E. Joseph (2004). Eko-
nomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u
Beogradu, str. 435).
542 Ibid, str. 436.
314

1.4.4. Socijalna zaštita
Izuzetno značajna oblast društvenog života i razvoja, kao i zaštite
pojedinaca u okviru države, je i oblast socijalne zaštite. Gotovo sve
države u svijetu imaju uspostavljen i oformljen (zakonski legitimiran)
sistem socijalne zaštite i socijalnog osiguranja. Vladine javne politike,
stoga, imaju posebnu ulogu i zadatak u ovoj oblasti, budući da odluke
koje državne vlade i parlamenti donose u ovom dijelu društvenog živo-
ta direktno utječu kako na aktualni život ljudi, tako i na život ljudi u ne-
kom narednom periodu.543 Posebno se to odnosi na obezbjeđenje života
ljudi treće životne dobi, kao i onih skupina ljudi koje su najranjivije u
društvu (nezaposleni, siromašni, djeca). Stoga, države usvajaju ili bi
trebale usvojiti i donositi jasne i precizne programe socijalnog osigu-
ranja, a koji će biti utemeljeni na osiguranim neophodnim nancijskim
sredstvima od strane države.
Tako je npr. u SAD-u jedan od najvažnijih programa socijalnog osi-
guranja i ujedno najveći, program „Starosno, porodično i invalidsko
osiguranje (OASDI), ustanovljen na osnovu Zakona iz 1935. godine.
On se obično zove socijalno osiguranje, a svrha mu je obezbjeđenje
osnovnog životnog standarda starima, invalidima i porodicama premi-
nulih osiguranika.“544
Osnovni zadatak i uloga svih programa socijalnog osiguranja je za-
štita svih individua od postojećih i mogućih izazova i rizika kojima su
izloženi, pogotovo u savremenim uvjetima sve veće (opće) nesigurno-
sti života i rada. Za ovu zaštitu se brine država i to kroz obezbjeđenje
neophodnih nancijskih sredstava za te namjene, što je postalo njenom
obavezom. Razvojem društva, rashodi na socijalno osiguranje u većini
država kontinuirano rastu, osobito zbog činjenice da je u 21. stoljeću
socijalnim osiguranjem obuhvaćena većina stanovništva.
543 Već su pominjani i programi “Medicare“ (koji pokriva troškove zdravstvenih
usluga starim osobama) i “Medicaid“ (koji pokriva troškove zdravstvenih usluga si-
romašnima (Ibid, str. 360).
544 Ibid, str. 360.
315

Na narednoj slici predstavljena je veličina rashoda na socijalna da-
vanja u SAD-u, uz prezentirane projekcije za budući period:
Slika 20. Povećanje rashoda na socijalna davanja po godinama, prema
postotku BDP-a u SAD-u
(Izvor: Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje).
Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 374)
Osnov za nanciranje navedenih rashoda jeste „postupak raspodjele,
u kome aktivni zaposleni (zbog bolesti, nesreće i starosti) plaćaju do-
prinose za radno nesposobna lica (“generacijski ugovor“).“545 Dakle, od
ukupne bruto zarade zaposlenih određeni procenat se usmjerava na ime
socijalnog osiguranja koji zahvata država i taj dio preraspodjeljuje na
korisnike socijalnog osiguranja kroz deniran i postavljen sistem i kri-
terije. Svakako da oni koji imaju veća primanja, njima se i više zahva-
ta od osobnog dohotka na ime socijalnog osiguranja. Uz to, jedan dio
obaveze za socijalno osiguranje imaju i sami poslodavci. Sve navedeno
545 Rohrbach, Wolfgang (2007). Socijalno osiguranje i privatno zdravstveno osi-
guranje, u „Evropska revija za pravo osiguranja“, broj 1-2, str. 11-14.
316

država obezbjeđuje putem adekvatnih zakonskih akata, normi, pravila
i pratećih procedura. Time donosioci javnih politika štite interese naj-
ranjivijih skupina stanovništva, tj. kroz utvrđivanje postotka i visine
javnih rashoda za navedene namjene. Kritika ovakvom pristupu i poli-
tici države nalazi se u činjenici da „obavezno socijalno osiguranje znači
mješanje u privatni život i osobni izbor pojedinaca, i suprotno je pret-
postavkama na kojima se zasnivaju liberalno-demokratske države.“546
Znači, kritizira se jasan državni paternalizam547 u ovoj oblasti društve-
nog života, tj. upozorava se na neodrživost paternalističkih argumenta-
cija u okviru savremenih država zapadno-liberalne demokratije.548
Neophodno je naglasiti i da, pored ovog obaveznog, egzistira i funk-
cionira i privatno socijalno osiguranje. Mnogi pojedinci, kada su uvi-
djeli značaj i ulogu socijalnog osiguranja koje obezbjeđuje država, po-
čeli su dobrovoljno, na teret osobnih primanja, plaćati dodatne izdatke
za socijalno osiguranje, kako bi imali kvalitetniju zdravstvenu zaštitu.
Tako se oni osiguravaju kod raznih osiguravajućih društava i to na ra-
čun svojih neto zarada. U posljednje vrijeme naročito je zastupljeno na-
vedeno privatno socijalno osiguranje. Ipak, činjenica je da, još uvijek,
privatna tržišta nisu sposobna i ne mogu osigurati od svih društvenih
rizika. Uopćeno promatrano, postoji niz problema (nesavršenosti trži-
šta) koji opterećuju socijalno osiguranje (visoki transakcijski troškovi,
nepotpuno osiguranje), a kojima se države u budućnosti trebaju poza-
baviti. To znači provođenje neophodnih reformi socijalnog osiguranja u
pravcu utvrđivanja i ispunjenja javnog interesa stanovništva.
546 Regent, Nikola (2001). Obveznost socijalnog osiguranja, u „Financijska teorija
i praksa“, broj 25 (4), str. 619-631.
547 „Stav da država treba intervenirati zato što zna šta je u najboljem interesu ljudi
nego što to oni sami znaju zove se paternalizam“ (Stiglitz, E. Joseph (2004). Eko-
nomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u
Beogradu, str. 85).
548 „Među najznačajnijim i najutjecajnijim kritičarima obaveznog socijalnog osi-
guranja bio je i američki ekonomista Milton Fridman (Milton Friedman), dobitnik
Nobelove nagrade za ekonomiju 1976. godine, pobornik individualnih sloboda i prava
pojedinaca na slobodan izbor“ (Regent, Nikola (2001). Obveznost socijalnog osigura-
nja, u „Financijska teorija i praksa“, broj 25 (4), str. 619-631).
317

1.4.5. Budžetska politika i javni rashodi
Jedna od najvažnijih javnih politika svake države i društva je budžet-
ska politika. Već je ranije deniran državni budžet (proračun) kao si-
stemski prikaz i plan prihoda i rashoda (nancijskih) u okviru jedne
(budžetske) godine. Činjenica je da je bez usvojenog budžeta nemogu-
će normalno funkcioniranje bilo koje društvene zajednice, pa samim
time i države. Stoga, značaj i uloga koju budžet i budžetska politika
imaju izuzetno mjesto i ulogu u nanciranju funkcija svake države.
Budžetska politika se, u svom najširem značenju, denira kao „uku-
pnost odluka, mjera i aktivnosti kojima se utvrđuju ciljevi i realiziraju
zadaci sistema javnog nanciranja.“549 Jasno je, dakle, da je budžetska
politika550 jedan od najznačajnijih segmenata ukupne ekonomske politi-
ke svake države, posebno iz razloga što se svi rashodi države pokrivaju
iz budžeta kojim ona raspolaže. Kontinuirano planiranje, deniranje i
usvajanje budžeta, odnosno budžetske politike, preduvjet je pravovre-
menog pokrića budžetskih rashoda, bez obzira jesu li u punoj ili djeli-
mičnoj (dopuna – sunanciranje) zadaći države.
S obzirom na širok spektar obuhvatnosti budžetske politike, ona se
sastoji od više elemenata. U tom smislu, budžetska politika obuhvata:551
1. opću investicionu potrošnju;
2. javno nansiranje budžetskih, državnih i javnih rashoda;
3. javne državne investicije (javne radove, izgradnju puteva i slič-
no), itd.
U daljnjoj analizi, u fokusu istraživanja je oblast budžetske politike
koja se odnosi na javne rashode koji se tiču javnih državnih investicija
549 Begić, Kasim (2000). Ekonomska politika (drugo izmjenjeno i dopunjeno izda-
nje). Sarajevo, str. 309.
550 „Budžetska politika se odnosi i na vanbudžetske izdatke i nanciranja u kojima
država učestvuje u većem ili manjem obimu“ (Ibid, str. 309).
551 Stojanović, Ivica (2005). Ekonomija (peto dopunjeno i izmjenjeno izdanje).
Beograd: Megatrend univerzitet primenjenih nauka, str. 154.
318

(javni radovi, izgradnja cesta, škola i slično). Naime, u brojnim sluča-
jevima država se pojavljuje kao glavni (direktni) investitor, čime vrši
direktnu proizvodnu funkciju. To znači da putem javnog rashoda, koji
se temelji i čiji je osnov budžet (budžetska politika), država preuzima
ulogu, kako investitora (proizvođača), tako i ulogu glavnog konzumen-
ta (potrošača). Ovdje je država glavni akter kružnog toka kretanja jav-
nih nancijskih sredstava, jer javni projekti i programi koje pokreće
država povećavaju stepen zaposlenosti i nacionalnog dohodka, a to opet
povećava potrošnju, pa značajan dio tih sredstava (kroz skalnu politi-
ku) država vraća u svoj budžet.
Svakako da se ciljevi budžetske politike određuju temeljem potreb-
nih javnih rashoda (njihovom obimu, načinu pokrića, instrumentarijem,
mehanizmima...). Javni rashodi su determinirani budžetom, odnosno
„skalnim kapacitetima privrede (raspoloživim društvenim proizvo-
dom).“552 U savremenim uvjetima obim i struktura javnih rashoda se
neprekidno i kontinuirano šire, što predstavlja krupan teret za države i
njihove budžetske politike. Rješenje i spas za države koje se nalaze u
takvim situacijama jeste u tome da se one, odnosno njihovi (državni)
javni rashodi, usmjeravaju sve više na kapitalne i investicione projekte,
a što je svakako u domenu budžetske politike. U tom smislu, budžetska
politika može imati značajnu ulogu u „situacijama privredne malaksa-
losti ili recesije, podstičući privredni razvoj direktnim budžetskim inve-
sticijama.“553 Navedeni pozitivni indikatori opravdavaju, pored ostalog,
i interveniranje države, ne samo u vanrednim (kriznim) situacijama,
već i u drugim okolnostima kada je neophodno osigurati normalno
funkcioniranje i egzistiranje društvene zajednice i zadovoljenje njenih
interesa i ciljeva. Investicije su preduvjet svakog razvoja i napretka, a
posebno mjesto i ulogu imaju u današnjem vremenu brzih i stalnih pro-
mjena. Stoga, javni rashodi, prethodno utemeljeni na jasnoj i razrađenoj
budžetskoj politici, trebaju u najvećem i najširem obimu biti usmjeren
552 Begić, Kasim (2000). Ekonomska politika (drugo izmjenjeno i dopunjeno izda-
nje). Sarajevo, str. 310.
553 Veselinović, Petar (2010). Ekonomija. Beograd: Univerzitet Singidunum, str.
294.
319

na investiciona (kapitalna) ulaganja. Time države mogu osigurati uvjete
za riješavanje krucijalnih problema, poput nezaposlenosti, smanjenja
potrošnje, smanjenja ponude, smanjenja visokih cijena...
Imajući u vidu navedene činjenice, autori David Dašić i Sveto Pu-
rić554 opravdano izvode opći zaključak kako „budžetski rashodi imaju
važnu ulogu i značajnu funkciju u akceleraciji razvojne dinamike“, ko-
joj sve države teže ili bi barem trebale težiti. Dakle, javna i privatna
potrošnja, tj. javni i privatni rashodi su nezamislivi bez jasne budžetske
politike, kojom se može utjecati na ukupne odnose ponude i potražnje
na tržištu u svim državama svijeta.
1.4.6. Ekonomska politika i ekonomske funkcije savremene države
Ekonomska politika spada u red onih javnih politika koje se odre-
đuju i klasiciraju prema području djelovanja (ekonomska, socijalna,
kulturna, obrazovna, privredna, sportska, odbrambena, zdravstvena).
Prema tome, u konkretnom slučaju se radi o ekonomskom aspektu i
ekonomskom području djelovanja i egzistiranja. U tom smislu, kada se
govori o ekonomskoj politici, onda se misli, prije svega, na ekonomsku
ulogu države, tj. na ulogu države koju ona ima u oblasti ekonomije i
odluka koje u tom smislu donosi.
Ekonomska politika se denira kao „disciplina koja izučava javne
ekonomske akcije i to na tri razine: tekuća razina izbora vlade, izbor
viših institucija (naprimjer, denicija gospodarskog uređenja društva)
i identikacija društvenih preferencija ili ciljeva.“555 Kao što se iz na-
vedene denicije može vidjeti, obuhvat ekonomske politike je veoma
velik i složen, što joj daje osobitu ulogu i značaj u društvu, kao i u uku-
pnom državnom sistemu i uređenju. Dakle, ekonomska politika se bavi,
kako pojedinačnim preferencijama ekonomskih aktera, tako i ukupnim
554 Dašić, David i Sveto Purić (2002). Ekonomska politika – makro i mikro aspekti.
Kraljevo: Komino trade, str. 69.
555 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike. Za-
greb: Mate d.o.o., str. 2.
320

funkcioniranjem ekonomskog sistema države. Niti jedna država (njena
vladajuća politika) ne može bez ekonomije, a opet s druge strane, nema
niti progresivne ekonomije bez pravilno postavljene politike. Harmo-
ničan odnos i veza politike i ekonomije je rezultat samo jake državne
ekonomske politike.556
U konkretnom (empirijskom) smislu, ekonomsku politiku se može
denirati kao sve one aktivnosti, mjere i djelatnosti države (ukupnost
odluka) kojima ona utječe na ekonomske aktivnosti, odnosno vrši utje-
caj na preferencije i ponašanja ekonomskih aktera u oblasti ekonomske
djelatnosti (ekonomskom sektoru).
Evidentno je da država putem ekonomske politike, odnosno odgo-
varajućim mjerama i instrumentima ekonomske politike, nastoji „aktiv-
nosti privrednih učesnika usmjeriti u željenom smeru, čime se realizuju
kratkoročni i dugoročni društveno-ekonomski ciljevi.“557 Upravo rea-
liziranje kratkoročnih, srednjoročnih i dugoročnih ciljeva predstavlja
glavne ekonomske funkcije koje država ima u savremenim društve-
no-političkim i drugim okolnostima. S druge strane, savremena država,
temeljem širokog spektra i ekasnosti unutrašnje ekonomske politike,
formulira i implementira svoju institucionalnu (makroekonomsku) po-
litiku. Dakle, savremena državna ekonomska politika je faktički njena
makroekonomska politika, koja se provodi radi njenog pozicioniranja u
makroekonomskom okruženju. Ekonomska politika je, stoga, neophod-
ni mehanizam i instrument s kojim države, adekvatnim političko-eko-
nomskim odlukama, implementiraju politiku ukupnog ekonomskog
razvoja.
556 „Ekonomska politika, kao naučna disciplina bavi se iznalaženjem i objašnjava-
njem odnosa i zakonitosti što stoje u vezi sa aktivnošću države i drugih nosilaca eko-
nomsko-političkih odluka i mjera kojima se organiziraju i usmjeravaju tokovi druš-
tvene reprodukcije“ (Begić, Kasim (2000). Ekonomska politika (drugo izmjenjeno i
dopunjeno izdanje). Sarajevo, str. 16).
557 „Svrha njene akcije nije direktno pomeranje na poželjne upotrebe nego delova-
nje na subjekte koji raspolažu resursima i donose odluke o pravcima njihova angažo-
vanja“ (Veselinović, Petar (2010). Ekonomija. Beograd: Univerzitet Singidunum, str.
287).
321

S obzirom da ekonomsko-političke odluke donose izabrani politič-
ki zastupnici (političke elite) koji su dobili legitimitet za raspolaganje
resursima i donošenje konačnih odluka o njima, to ekonomska politika
sve više dobiva na značaju. Naročito je to izraženo u savremenim uvje-
tima u kojima pitanja ekasne i pravične raspodjele resursa na javna
dobra zauzimaju sve značajniju ulogu. Znači, ekonomska politika je
postala neizostavnim dijelom javnog sektora svake moderne države i
njenog ukupnog društveno-političkog sistema.
Važno je naglasiti činjenicu da različite političke stranke u okviru
država imaju i različite pristupe ekonomskoj politici, njenoj formulaciji
i implementiranju. Temeljem tih spoznaja, američki politolog Daglas
Hibs (Douglas Hibbs)558 je krajem 70-tih godina 20-tog stoljeća razvio
pristup nazvan “model stranačkih razlika u stvaranju ekonomske poli-
tike“ (party differences model of macroeconomic policy-making). Ovaj
model se temelji na razlikama u naglašavanju značaja i uloge ekonom-
skih problema – zaposlenosti u odnosu na inaciju, te različitom valori-
zacijom uloge pojedinih instrumenata u vođenju ekonomske politike –
skalne politike u odnosu prema monetarnoj politici. Ovi stavovi su bili
polazni osnov i motiv za daljnja znanstvena istraživanja i razmatranja
značaja i uloge različitih stranačkih pristupa ekonomskoj politici, koja
su ova početna (polazna) saznanja čak doveli i u pitanje.559 Kakogod,
činjenica je da stranačke razlike imaju značajan, ali ne i isključiv utjecaj
na oblikovanje ukupne ekonomske politike države.
Pošto se u prethodnom razdoblju pojavilo nekoliko velikih kriza (kri-
znih situacija), prije svega onih ekonomskog karaktera, država je u tom
smislu morala proširiti i dograditi lepezu svojih ekonomskih funkcija.
U početku su to bile regulatorno-operativne funkcije i aktivnosti, da bi
kasnije prerasle u aktivnosti alokacije resursa i preraspodjele dohotka.
558 Hibbs, Douglas (1987). American Political Economy: Macroeconomics and
Electoral Politics. Cambridge: Harvard University Press.
559 Više o ekonomskoj politici i političkim strankama u: Petak, Zdravko (ur.)
(2009). Stranke i javne politike – Izbori u Hrvatskoj 2007. Zagreb: Fakultet političkih
znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 9-26.
322

Naime, poseban oblik ekonomskih funkcija savremenih država odnosi
se na domete javnog sektora privrede, uključujući i promoviranje tzv.
nekomercijalnog dijela ovog sektora. To znači da se ekonomske funkci-
je države sve više osnažuju s utemeljenjem na dostignućima privatnog
sektora. Na tim osnovama, javni sektor u kome se političkim procesima
i političkim procedurama donose odluke o alokaciji resursa (raspodjeli
nacionalnog dohotka) na određena javna dobra, počinje funkcionirati
na principima privatnog sektora. Poseban problem predstavlja pitanje
preferencija pojedinaca u vezi s javnim dobrima, s obzirom da različiti
pojedinci imaju i različite preferencije, pa ekonomska politika u tom
smislu treba ponuditi adekvatna rješenja sa zajedničkim nazivnikom,
što je veoma složen i zahtjevan posao i zadatak.
323

2. POZICIONIRANJE DRŽAVE U ALOKACIJI RESURSA I
PRERASPODJELI DOHOTKA
2.1. Pojam i karakteristike resursa
Resursi560 su jedan od temeljnih proizvodnih činitelja od izuzetnog
značaja za ukupni privredni (ekonomski) razvoj svake države. Iz tih
je razloga potrebno, najprije odrediti i elaborirati šta se to pod resursi-
ma podrazumijeva, odnosno odrediti opću deniciju resursa. Tako, u
Rječniku stranih reči i izraza, pod pojmom resurs stoji „(fr. ressource)
pomoćno sredstvo, izvor pomoći; izvor (privrede) iz kojega se dobivaju
sirovine; mjesto za razonodu, uže društvo.“561 S obzirom da se resur-
si vežu za privredni i ekonomski sistem, za znanstveno istraživanje je
važan prvi dio određenja pojma resursa, u kome se potencira kako su
resursi izvor (input) iz kojeg se dobiva produkt (output). Petar Veseli-
nović562 pod resursima jedne zemlje podrazumijeva „sve raspoložive
materijalne i nematerijalne izvore stvaranja materijalnog bogatstva i
ekonomskog blagostanja.“ Dakle, resursi su osnov i temelj iz koga se
(čijim se korištenjem) dobivaju (produciraju) proizvodi i usluge (no-
vostvorene vrijednosti), koje čine osnov razvoja i blagostanja svake
države.
Navedene denicije resursa upućuju na zaključak da su oni, ne samo
bitni s ekonomskog aspekta, već su značajni i za političku stabilnost i
politički opstanak i funkcioniranje države. Ukoliko država nema resur-
se (ne raspolaže resursima) ili raspolaže nedovoljnim količinama, onda
nije u mogućnosti ostvariti neophodan privredni, ali i politički razvoj,
što u konačnici dovodi i njen opstanak. U tom smislu, kada se govori
560 „Resursom se smatraju sredstva, mogućnosti, zalihe, rezerve, izvor, prirodna
bogatstva“ (Anić, Vladimir (1994). Rječnik hrvatskog jezika (drugo dopunjeno izda-
nje). Zagreb: Novi Liber, str. 893).
561 Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kra-
tice i fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 1238.
562 Veselinović, Petar (2010). Ekonomija. Beograd: Univerzitet Singidunum, str.
49.
324

o resursima kojima raspolaže određena država, polazi se od nekoliko
značajnih odrednica. Tako se, najprije, polazi od „geografskog polo-
žaja (kontinentalni ili primorski), tipa zemljišta (obradivo, neobradivo,
itd.), rudno i mineralno bogatstvo (naročito rudnici plemenitih metala,
gvozdene rude, boksita, zatim izvorišta mineralne vode, itd.), bogatstvo
vodotokovima (i njihova plovnost), prosečna nadmorska visina, bogat-
stvo šumama, pašnjacima, vazduh i sve druge organske i neorganske
stvari.“563
Kao što se može primjetiti, resursi jedne države obuhvataju širok
spektar svega onoga čime ona doista raspolaže i što joj određuje aktu-
alni, ali svakako i budući položaj na lokalnoj, pa i globalnoj (svjetskoj)
karti država. Stoga su resursi značajni, kako za uže privredne sisteme
(javne i privatne ustanove), tako i za šire privredne sisteme (nacionalne,
državne).
Promatrano s aspekta politike i političkog stajališta, resursi imaju
isti značaj kao što imaju u ekonomiji i ekonomskom sistemu. Politika
bez resursa jeste politika bez faktičkog utjecaja, bez vlastitog uteme-
ljenja. Niti jedan politički program nije moguće realizirati i ekasno
implementirati u društvenom kontekstu i ambijentu (u društvu), ukoliko
taj program nema potporu u resursima kao determinirajućem faktoru. I
sama javna dobra, kojima država upravlja i o kojima odlučuje, su re-
surs kojim ona rasplaže. Javnim dobrima, kao svojim najznačajnijim
resursom, država nastoji zadovoljiti interese i potrebe svog stanovniš-
tva, koje je opet dominantan resurs resursima u strukturi resursa kojima
raspolaže država.
Ovdje se dolazi i do pojma zajedničkih resursa. Pod pojmom zajed-
ničkih resursa se podrazumijevaju „dobra koja imaju svojstvo rivaliteta,
ali nisu isključiva“564. Ona su resurs na granici između privatnih i javnih
563 Ibid, str. 49.
564 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 225.
Najpoznatiji zajednički resursi su: čist zrak, čista voda, ceste, divlji i biljni svijet,
pašnjaci i slično.
325

dobara. Dakle, zajednički resursi su dostupni svima onima koji žele
njima raspolagati, ali uz izražen rivalitet u tom odnosu. Taj rivalitet
se ogleda u tome da ako jedna individua koristi određeni zajednički
resurs, automatski smanjuje mogućnost korištenja tog resursa drugim
osobama. Rješenja takvih odnosa mogu ponuditi jedino kvalitetna eko-
nomska politika države, jer država osigurava dobro, ali isto tako treba
donijeti i političke odluke kojima će se odrediti u kojim količinama i u
kom obimu će se to dobro koristiti. Da bi spriječila pojavu negativnih
eksternalija kod korištenja resursa (prekomjernog korištenja), država bi
trebala donijeti određenu zakonsku regulativu i uvesti poreze. Ukoliko
navedeni pristup ne osigura povoljne i tražene rezultate, država alterna-
tivno može „pretvoriti zajednički resurs u privatno dobro“565, čime će se
ograničiti korištenje tog resursa u značajnoj mjeri.
Permanentan i neprekidan rast potreba i interesa individua i kolek-
tiviteta kroz povijest, zahtijeva i stalno traganje za novim izvorima re-
sursa (novim resursima). Kontinuirano se traga za novim dostupnim
proizvodnim činiteljima (resursima) koje država nastoji posjedovati,
kontrolirati i njima upravljati. U tom smislu, države se zalažu i foku-
siraju na obezbjeđenje tzv. strateških resursa, tj. onih resursa koji su
najbitniji za život ljudi i egzistenciju države. Stoga, gotovo sva poli-
tička i ekonomska razmatranja, koja se tiču ekonomskog rasta, razvoja
i društvenog blagostanja, počinju i završavaju se upravo na resursima.
Važno je, u tom smislu, spoznati i saznati (znati) da postoje različite
vrste resursa, kao i da su pristupi njihovu korištenju različiti.
2.1.1. Podjela i vrste resursa
Budući da resursi obuhvataju sva materijalna i nematerijalna sred-
stva kojima određeno društvo i država raspolaže, izvršena je i njihova
klasikacija i tipologizacija. Podjela resursa, koja je postala široko pri-
hvaćena u savremenoj ekonomskoj, ali i političkoj, sociološkoj i dru-
gim znanostima jeste podjela na:
565 Ibid, str. 231.
326

1. ljudske resurse (ljudski kapital);
2. zičke resurse (zički kapital);
3. prirodne resurse (prirodni kapital).
Ovu temeljnu, osnovnu podjelu prihvata veliki broj znanstvenika i
istraživača kao polaznu, opće prihvaćenu klasikaciju. Razvojem druš-
tva, kao i novim znanstvenim i drugim otkrićima i pristupima, ova pola-
zna (osnovna) podjela se dalje dograđivala i razrađivala. Tako, pojedini
znanstvenici u svojim razmatranjima proširuju listu, pa resurse, pored
navedenog, dijele i na „nancijske, zičke, upravljačke, organizacijske,
infrastrukturne i tehnološke“566. Uz ovu, dodaje se još i klasikacija
na „resurse utemeljene na znanju i resurse utemeljene na posjedovanju
(property).“567
Detaljna i sveobuhvatna analiza navedenih užih i širih klasikaci-
ja resursa otkriva kako se te klasikacije koriste osobito u oblasti pri-
vatnog sektora i poduzetništva (za organizacije, preduzeća i slično). S
druge strane, za države su, pored ljudskih, izuzetno važni i značajni
prirodni resursi koje ona posjeduje i koji joj stoje na raspolaganju. Pri-
rodni resursi su jedan od odlučujućih elemenata i aktera pozicioniranja
savremenih država u globalnim ekonomskim, ali i političkim i drugim
promjenama i kretanjima. Prirodni resursi, prema deniciji, podrazu-
mijevaju „izvore iz kojih se dobijaju resursi za privredu“, te stoga pred-
stavljaju „potencijal na kome bi se, uz postojeće ljudske resurse trebao
zasnivati ekonomski i privredni razvoj jedne zemlje.“568
Uobičajena klasikacija prirodnih resursa je na:
- obnovljive i
- neobnovljive.
566 Fabac, Robert (2002). Kooperacija konkurentskih poduzeća komplementarnih
resursa – poslovna snaga iz perspektive teorije igara, u „Ekonomski pogledi“, broj
53 (7-8), str. 750-769.
567 Ibid, str. 750-769.
568 Jovanović, Violeta i sur. (2011). Održivi razvoj u funkciji očuvanja prirodnih
resursa, u „Zbornik radova: Prvi simpozijum o upravljanju prirodnim resursima“, str.
41-52.
327

Obnovljivi prirodni resursi su oni resursi koji se mogu sami ili uz
intervenciju čovjeka konstantno obnavljati, bilo istim resursima ili ne-
kim supstitutima. Bitno je da su oni na raspolaganju, uz činjenicu nji-
hova racionalnog korištenja i ulaganja sredstava u njihovu obnovu ili
supstituiranje. U skupinu obnovljivih prirodnih resursa svrstavaju se:
„prirodni, biološki fondovi, napr. ribe u slobodnoj vodi, ili šume, za-
tim hrana, obradivo zemljište, ekosistemi, vazduh i slično.“569 S druge
strane, neobnovljivi prirodni resursi su oni resursi koji se korištenjem u
potpunosti iscrpljuju i nemaju mogućnost obnove ili supstituiranja (na-
domještanja) nekim drugim resursima. U ovu skupinu resursa se ubra-
jaju: „energetski tokovi, napr. sunčana energija, energija vetra, plime i
oseke“570, zatim ugalj, nafta, prirodni gas, rude i drugi.
Činjenica je da se i obnovljivi i neobnovljivi prirodni resursi odnose
na prirodna dobra koja državama stoje na raspolaganju.571 Diferenci-
jacija je samo u njihovom rasporedu, a u tom segmentu čovjek nema
utjecaja, kao što ima utjecaja po pitanju njihova trošenja, korištenja,
te ulaganja sredstava u njihovo obezbjeđenje. U svemu tome, važno
je naglasiti kako resursi (ma koji bili) ipak nisu neograničeni, već su,
naprotiv ograničeni (oskudni), te racionalan pristup njihovu korištenju i
trošenju predstavlja jednu od osnovnih zadaća svih savremenih država.
Država je „daleko najkrupniji i najmoćniji akter u raspolaganju resur-
sima i mnogo toga što se odvija u našoj privredi i društvenoj zajednici
kao celini zavisi od opredelenja države i odluka posredstvom kojih...
poseže u raspoloživi dohodak i ostvaruje njegovu dalekosežnu preras-
569 Pešić, V. Radmilo (2002). Ekonomija prirodnih resursa i životne sredine. Beo-
grad: Poljoprivredni fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 25-26.
570 Ibid, str. 25-26.
571 Radmilo Pešić naglašava kako sve tipologizacije prirodnih resursa, uključujući
i njegovu, treba prihvatiti uvjetno iz razloga što ni pojmovi obnovljivi i neiscrpljivi
nisu sinonimi, iako mogu imati isto značenje. Primjer za to nalazi u resursima poput
obradivog zemljišta, vode, vazduha, koji imaju karakteristike obnovljivih resursa, ali
ipak nisu neiscrpljivi, količinski su ograničeni, te se ne obnavljaju na biološki način,
što ih svrstava u red zaliha mineralnog bogatstva (Pešić, V. Radmilo (2002). Ekonomi-
ja prirodnih resursa i životne sredine. Beograd: Poljoprivredni fakultet Univerziteta
u Beogradu).
328

podelu“572. S obzirom da nema neograničenih resursa, niti jedna država
ne može nastupati sa stavom i tvrdnjom kako neograničeno raspolaže
određenim resursom (resursima), na kojima temelji i zasniva svoju moć
i svoj utjecaj na nacionalnom, nadnacionalnom, te globalnom (svjet-
skom) nivou.
2.1.2. Ograničenost resursa
Bilo bi potpuno pogrešno, kako s teorijskog, tako i s empirijskog
aspekta smatrati kako su svi ili samo pojedini resursi neograničeni. Na-
ime, činjenica je da su resursi ograničeni, tj. nedovoljni kako bi mogli u
nekom budućem vremenu zadovoljavati stalno rastuće potrebe i intere-
se. Već u današnjem (aktualnom) vremenu se počinju osjećati kretanja
koja ukazuju na to kako se pojedini resursi iscrpljuju, tako da su njihove
zalihe sve manje. Stoga, ekonomisti, a sve više i političari, dužnu po-
zornost posvećuju proučavanju ograničenosti (oskudnosti) resursa, tj.
načinu na koji „društva prave izbor s korišćenjem ograničenih resursa“,
istražujući četiri osnovna ekonomska pitanja:573
1. Šta će se proizvoditi?
2. Kako će se proizvoditi?
3. Za koga će se proizvoditi?
4. Kako se ove odluke donose?
Budući da je ograničenost resursa veoma krupan limitirajući faktor
za proces proizvodnje, pitanje šta će se proizvoditi zauzima središnje
mjesto. Jer, ako nema izvora (inputa), nema ni proizvodnje, kao prve
(polazne) i početne faze ekonomskog procesa. Dakle, ne samo da je
ograničena raspoloživost (zalihe) resursa, već su, samim time, ograni-
572 Madžar, Ljubomir (2008). Mehanizmi mobilizacije i alternativne alokacije jav-
nih sredstava, u „Studija“, broj 1, str. 1-3.
573 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 14.
329

čene i „mogućnosti proizvodnje, dok nasuprot tome stoje neograničene
i stalno rastuće potrebe ljudi...“574
Veoma je teško, u uvjetima ograničenosti resursa, odgovoriti na pi-
tanje koju količinu resursa treba usmjeriti na proizvodnju javnih dobara
(nacionalna odbrana, aerodromi, bolnice, ceste, škole i drugo), a koliku
količinu usmjeriti na proizvodnju privatnih dobara (televizori, kućanski
aparati, računari, automobili i drugo). Navedeni izbor, Džozef Stiglic
(Joseph E. Stiglitz) je predstavio u obliku krive proizvodnih mogućno-
sti, koja pokazuje različite količine dva dobra koja se mogu ekasno
proizvoditi, pri postojećim tehnologijama i resursima:
Slika 21. Kriva proizvodnih mogućnosti
(Izvor: Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje).
Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 14)
574 Šebić, Fahrudin (2004). Uvod u ekonomiju. Sarajevo: Avery d.o.o./Naklada
“Zoro“, str. 35.
330

Na navedenoj krivoj, prikazana je maksimalna količina privatnih do-
bara koje društvo može sebi priuštiti pri svakoj količini javnih dobara.
Svako daljnje povećanje količine javnih dobara, eminentno mora voditi
smanjenju količine proizvedenih privatnih dobara.
Pitanje kako će se proizvoditi dobra odnosi se na izbor između proi-
zvodnje u okviru javnog sektora i u okviru privatnog sektora.
Pitanje za koga će se proizvoditi, u suštini se tiče raspodjele, pa drža-
va u tom smislu odlučuje koja će dobra proizvoditi, a koja ne.
Kako se donose odluke je pitanje koje se tiče toga kako i na koji
način država (politički zastupnici) donosi adekvantne i relevantne od-
luke o proizvodnji. U javnom sektoru je na sceni kolektivno donošenje
odluka (kolektivni izbor), dok je u privatnom sektoru dominantno poje-
dinačno donošenje odluka (pojedinačan izbor).
Temeljem navedenih činjenica koje se odnose na pitanja ograničeno-
sti resursa i, samim time, ograničenosti proizvodnje dobara, ekonomisti
te probleme formuliraju kao tzv. zakon oskudnosti ili ograničenosti re-
sursa, izvodeći dva relevantna zaključka:575
1. Svako društvo i pojedinci su neprekidno suočeni sa određenim
izborom između raspoloživih resursa i potreba koje će zadovolji-
ti, jer u odnosu na resurse, nisu u stanju da u datim okolnostima,
prevaziđu probleme njihove nedovoljnosti, odnosno oskudice, a
u odnosu na potrebe vrše, po nekom kriteriju prioriteta, izbor
onih koje će zadovoljiti;
2. U takvim okolnostima suština ekonomskog rezonovanja treba da
obezbjedi odgovor na pitanje kako pri postojanju datih, raspo-
loživih pretpostavki procesa proizvodnje ostvariti maksimalno
moguće efekte, na relaciji između mogućnosti i potreba i tako na
što potpuniji način ići u susret pojedincima i društvu kao cjelini.
575 Ibid, str. 35.
331

Saznanja i činjenice o ograničenosti resursa, utjecala su i na razvoj
nove znanstvene discipline u okviru ekonomije, a to je ekonomika.576
Osnovni zadatak ekonomike jeste ponuditi odgovor na pitanje kako u
uvjetima ograničenosti resursa (ograničenih inputa) ostvariti maksima-
lan prot (output), tj. kako uz što manje ulaznih resursa ostvariti mak-
simalni prot i dobit. U ekonomici je ovaj princip i zakonitost nazvan
mini-max principom.
Dugoročno promatrano, svi resursi su ograničeni, a mnogi od njih
se nalaze u tzv. kritičnom stanju upotrebljivosti. Naime, „određen broj
resursa postaje kritičan već u narednim decenijama (voda za piće, ne-
obnovljivi izvori energije, hrana, rude, šume, ekosistemi).“577 Upravo
pobrojani resursi su oni resursi koji su neophodni za egzistenciju i život
čovjeka na planeti Zemlji. Čovjek, ukoliko želi osigurati svoj dugoroč-
ni opstanak na planeti, ima samo jednu mogućnost, a to je racionalno
korištenje raspoloživih resursa, uz razvijenu svijest o njihovoj ograni-
čenosti i nedovoljnosti. Uz to, neophodno je konstantno razvijati sup-
stitute za resurse čije su zalihe već pri kraju ili su dostigle kritični nivo,
kako bi se na vrijeme prevenirale i spriječile neželjene posljedice. Sva
navedena pitanja i problemi postali su nezaobilazni u razmatranjima i
analizama ekonomista, ali ne samo njih, već i znanstvenika i istraživača
iz drugih znanstvenih oblasti, uključujući i političke znanosti. Svakako
da racionalan pristup u rješavanju i prevazilaženju navedenih problema
uključuje, u tom kontekstu, i racionalnu alokaciju raspoloživih resursa.
576 Znanstvenici i istraživači koji se bave ekonomikom „traže i objašnjavaju me-
tode minimalizacije troškova i maksimalizacije prihoda unutar zadanih ciljeva,
rijetkosti resursa i drugih ograničenja“ (Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010).
Politička ekonomija. Sarajevo: Interlinea, str. 33).
577 Milivojević, Jovan i sur. (2010). Intenzitet korištenja resursa bitnih za život i
opstanak ljudske vrste, u „Zbornik radova 35. Nacionalne konferencije o kvalitetu i 7.
Nacionalne konferencije o kvalitetu života“, str. 1-12.
332

2.1.3. Obilježja i karakteristike alokacije resursa
Važno pitanje i bitan segment svake nacionalne ekonomije je pitanje
alokacije (usmjeravanja, raspoređivanja, distribuiranja) raspoloživih
resursa. U savremeno doba, ekonomisti, kao i političari, osobitu pozor-
nost posvećuju pitanjima i problematici donošenja odluka o alokaciji
resursa, kako na mikro, tako i na makro nivou.
Pod alokacijom resursa se, u osnovi, podrazumijeva „usmjeravanje
prirodnih, tehničkih, tržišnih i nancijskih faktora razvoja preduzeća...
U postupku alokacije resursa vrši se razmještaj nekih ili svih faktora
razvoja po ekonomskim regionima, sektorima privrede ili između pre-
duzeća.“578 Kao što se može primjetiti, navedena denicija alokacije
resursa odnosi se, prije svega, na mikro nivo ili mikro plan, a to je, u
ovom slučaju, samo preduzeće.
S druge strane, činjenica je da postoji i funkcionira i širi, makro plan,
koji obuhvata kompletnu nacionalnu ekonomiju i privredu svake poje-
dine države. Promatrano sa tog šireg aspekta, pod alokacijom resursa se
podrazumijeva „potpuni opis toga ko šta radi i ko šta dobija. Moguće
alokacije zavise od raspoložive tehnologije i resursa u privredi.“579
Suština alokacije resursa je u usmjeravanju resursa i sredstava u
one grane ili oblasti privrede od kojih se očekuje da će polučiti po-
zitivne efekte i rezultate, tj. u one oblasti koje će poboljšati blago-
stanje društva i države. U tom slučaju država, odnosno javni sektor
578 Pod faktorima razvoja se, u ovom kontekstu, podrazumijevaju: „potencijalni
resursi – koji obuhvataju do tada neiskorišćene razvojne uslove i mogućnosti; aktivni
resursi – koji obuhvataju one faktore koji se koriste u procesu razvoja, mada još uvek
nedovoljno; iskorišćeni resursi – koji obuhvataju činioce koji su već u potpunosti
iskorišćeni“ (Bogdanović, Milica i Lazar Šestović (red.) (2002). Ekonomija od A do
Z. Beograd: Beogradska otvorena škola/Dosije, str. 9).
579 U svojim razmatranjima, Dragan Šarac i Ivana Bajić, pišući o alokaciji resur-
sa, naglašavaju kako „krajnja vrijednost alokacije zavisi od potrošačkih ukusa koji
pokazuju koliko korisnici/operateri vrednuju ono što dobiju“ (Šarac, Dragan i Ivana
Bajić (2010). Konkurentnost poštanskih operatera sa stanovišta ekasnosti, „Zbornik
radova sa XXVIII Simpozijuma o novim tehnologijama u poštanskom i telekomuni-
kacionom saobraćaju – PosTel 2010“, str. 57-66).
333

ima posebnu ulogu kao glavni akter utjecaja, kako na alokaciju resur-
sa, tako i na raspodjelu dohotka, te na stepen ekonomske dinamike i
ekonomskih aktivnosti. Tako, pored ostalog, Ričard Masgrejv (Richard
Musgrave) navodi kako država ima tri temeljne, međusobno poveza-
ne funkcije. Druga od tih funkcija jeste alokacija raspoloživih resursa.
Država direktno utječe na način na koji dolazi do alokacije resursa u
privredi (kupuje dobra, stimulira/sunancira određene aktivnosti ili de-
stimulira i slično). Imajući u vidu te činjenice, Fridrih Hajek (Friedrich
A. Hayek)580, praveći distinkciju između privrede i katalaksije, smatra
kako je „gospodarstvo alokacija resursa unutar neke organizacije, bilo
obitelji, poduzeća, crkve ili vojske“, te, u ovom izjednačavanju ekono-
mije i alokacije resursa (za njega su to pojmovi istog značenja) smatra
da „alokacija resursa unutar organizacije donosi problem, tradicionalno
i krivo smatran središnjim problemom ekonomske teorije, kako upora-
bom oskudnih resursa postići maksimalnu troškovnu ekasnost.“
Navedeni mini-max princip, koji je prethodno detaljno elaboriran,
bio je osnov Fridrihu Hajeku (Friedrich A. Hayek) za pretpostavku kako
se svrha ili ciljevi organizacije i njenih članova mogu svrstati po važ-
nosti, te da se, shodno takvoj hijerarhijskog strukturi i postavci, može
odlučivati o alokaciji (distribuciji) resursa. S druge strane, pod katalak-
sijom podrazumijeva „ekonomski život brojnih organizacija u cijelom
društvu – nema usaglašene hijerarhije ciljeva i nema autoritativnog alo-
katora resursa.“581 Kratko prisjećanje i vraćanje u raniji, socijalistički
sistem, pokazuje kako je on bio sušta suprotnost od Hajekovog pojma
katalaksije.
Razmatrajući i analizirajući navedene postavke Fridriha Hajeka
(Friedrich A. Hayek), poznati savremeni teoretičar liberalizma Džon
Grej (John Gray)582 zaključuje kako se „socijalistički projekt može de-
nirati kao onaj koji pretvara katalaksiju u gospodarstvo u pravom smi-
580 Hayek, A. Friedrich (1967). Studies in Philosophy, Politics and Economics.
London: Routledge and Kegan Paul, str. 164-165.
581 Ibid, str. 164-165.
582 Gray, John (1999). Liberalizam. Zagreb: Politička kultura, str. 84-85.
334

slu te riječi – odnosno, u svrhovitu organizaciju.“ Diktat i pravila, odno-
sno centralizam i autoritet ranijeg, socijalističkog načina privređivanja,
poslužili su Ludvigu fon Misesu (Ludwig von Mises) i Fridrihu Hajeku
(Friedrich A. Hayek) u njihovim “debatama o kalkulaciji“ za izvođenje
zaključka kako je nemoguće implementirati i armirati racionalnu alo-
kaciju resursa u socijalističkom poretku i sistemu. Povijesno iskustvo
centralnog planiranja u ekonomiji je ovaj njihov zaključak i postavku
(tezu) i empirijski potvrdilo i vericiralo u punom svijetlu.
Prelazak na kapitalistički i tržišni način privređivanja sa sobom je
neminovno nosio i pitanja rješavanja problema postizanja ekasne alo-
kacije resursa. Jedno od ponuđenih empirijskih rješenja se sastojalo u
uvođenju konkurencije. Naime, konkurencija je u tržišnoj ekonomiji
shvaćena kao „prednost koja nastaje ekasnom i pravodobnom alokaci-
jom svih raspoloživih resursa, tehnološkim napretkom i proizvodnjom
okrenutom kupcima.“583 Kupci (potrošači), dakle, postaju središnim ak-
terima po pitanju alokacije resursa, što znači da se rješenja osnovnih
ekonomskih, ali ujedno i društvenih pitanja (šta, kako, za koga i na
koji način proizvoditi) nalaze u samim kupcima, radi kojih se alokacija
resursa i provodi.
Može se opravdano zaključiti kako se, u današnjem vremenu obi-
lježenim tržišnom ekonomijom i tržišnim oblicima privređivanja,
ekasna alokacija raspoloživih resursa temelji na postavkama o po-
stojanju konkurentnog tržišta584 faktora proizvodnje i proizvoda. Kon-
kurencijom se osigurava podjednak pristup tržištu i učešću na tržišnim
utakmicama svim zainteresiranim akterima, kao i potpune informacije i
za proizvođače i za potrošače (kupce). Što se tiče države, ona vlastitom
legislativom i regulativom, tj. svojim političkim i drugim odlukama, za-
konima i propisima, osigurava sve navedene uvjete (uvjete za normalno
583 Paliaga, Marko (2008). Branding i konkurentnost gradova i vizija napretka kroz
razliku. Rovinj: Marko Paliaga – samostalna naklada, str. 19.
584 „Uspješan je onaj ko u odnosu na ostale ranije sazna da će određeni resurs, koji
se danas može proizvesti ili kupiti po određenoj cijeni A, sutra činiti dio produktivne
kombinacije koja će vrijediti A′ “ (Lachmann, Ludvig (2014). Tržišna ekonomija i
distribucija bogatstva, u „Zbornik eseja Moralnost i kapitalizam“, str. 95-102).
335

funkcioniranje konkurentnog tržišta), naročito u slučajevima kada je
konkurencija neekasna i ne donosi pozitivne rezultate, usljed smanje-
nja troškova proizvodnje. U svemu navedenom, važno je naglasiti i to
kako konkurentni tržišni sistem, i pored svih armativnih aspekata dje-
lovanja, ne mora sam po sebi polučiti uvijek pozitivne efekte. To znači
da ne mora uvijek stvarati punu zaposlenost, stabilnost cijena, kao i
željeni društveni ekonomski rast i razvoj. U rješavanju tih problema i
postizanju željenih i traženih ciljeva, glavnu ulogu imaju javne politike.
Jedino se utjecajem javnih politika mogu ispraviti nesavršenosti tržišta.
2.2. Načini i modeli alokacije resursa u privatnom sektoru
Svakako da postoje jasne i indikativne razlike u procesima i nači-
nima alokacije resursa između javnog i privatnog sektora, a koje se
temelje, prije svega, na samim osnovama uređenja i funkcioniranja tih
sektora. Kada su prezentirane karakteristike ova dva sektora, onda je
naglašeno da jedna od osnovnih razlika nalazi u činjenici koja se odnosi
na način donošenja odluka. Tako, postoji razlika i u načinu donošenja
odluka o alokaciji resursa i preraspodjeli dohotka i bogatstva.
Navedena se razlika temelji, pored ostalog, i na činjenici koja se tiče
vlasništva nad resursima i nad njihovim raspolaganjem. Naime, u okvi-
ru privatnog sektora individue (pojedinci) su vlasnici svojih resursa.
Samim time, jedino oni imaju ingerencije i jedino oni odlučuju o pita-
nju alokcije resursa kojima raspolažu. Dakle, vlasništvo nad resursima
je taj činitelj koji legitimira raspolaganje resursima i donošenje odluka
o njihovoj alokaciji i korištenju (trošenju). Ludvig Lahman (Ludwig
Lachmann)585 određuje vlasništvo kao „pravni koncept koji se odnosi
na konkretne materijalne objekte“, te naglašava kako „izvor prihoda i
bogatstva ne čine vlasništvo nad resursima, već to čini njihovo uspješno
iskorištavanje.“
585 Ibid, str. 95-102.
336

Ono što je značajno i važno, jeste da je, u sistemu savremenog libe-
ralnog vlasništva, pojedinac podvrgnut samo zakonima koje donosi dr-
žava (javni sektor), a sve ostalo, pa i kada je u pitanju alokacija resursa
kojima raspolaže, tiče se isključivo njega. To znači da, kako primjećuje
Džon Grej (John Gray), pojedinac može „svoju imovinu koristiti za
bilo koju željenu svrhu: ne treba nikoga pitati ni tražiti dopuštenje“586.
Temeljem toga, nastavlja isti autor, pojedinac može „svoje resurse upo-
trijebiti za pothvate koje bi njegovi susjedi smatrali pretjerano riskan-
tnim ili pak suprotnima konvencionalnu moralnom nazoru.“587 Jasno je,
dakle, da je u okviru privatnog sektora pojedinac (vlasnik) autonomni
odlučilac i akter alokacije i upotrebe resursa kojima raspolaže.
Problem izražen kod alokacije resursa u okviru privatnog sektora
tiče se pitanja: Imaju li, doista, svi pojedinci dovoljno resursa da bi
njima mogli raspolagati i od čega to ovisi? Svakako da su oni pojedinci
čiji su resursi ovisni o njihovim zaradama (nadnicama) u situaciji u ko-
joj imaju i manje mogućnosti alokacije tih svojih resursa, dok, s druge
strane, vlasnici kapitala i bogatiji u tome imaju značajno veću ulogu i
svakako su više autonomniji po pitanju odlučivanja o alokaciji resursa.
Ovu činjenicu savremeni liberalni teoretičari, koji zastupaju tezu borbe
za privatno vlasništvo, smatraju osnovim prilogom njihovu stavu. I sam
Džon Grej (John Gray), jedan od najznačajnijih savremenih teoretičara
liberalizma, pišući u odbranu privatnog vlasništva i raspodjele autono-
mije navodi da „premda je istina da privatno vlasništvo uvećava auto-
nomiju njegovih posjednika, slobodu koju ono stvara ipak neće uživati
ili je koristiti samo ti pojedinci.“ U tom smislu, isti znanstvenik izvodi
zaključak kako „i oni bez solidnog imutka uživaju u društvu privatnog
vlasništva određenu autonomiju koju u komunalnom sustavu, gdje se
nijedna važna odluka ne može donijeti bez općeg pristanka, nema ni-
ko.“588 Ovaj zaključak se svodi na to kako su i oni najsiromašniji u siste-
mu privatnog vlasništva i dominacije privatnog sektora autonomniji od
većine onih koji djeluju u javnom (kolektivnom, komunalnom) sektoru
i sistemu.
586 Gray, John (1999): Liberalizam. Zagreb: Politička kultura, str. 81.
587 Ibid, str. 81.
588 Ibid, str. 83.
337

Iako navedene postavke izgledaju dosta uvjerljive, ipak imaju svoje
izražene nedostatke i nesavršenosti, a koji mogu poslužiti i služe kao
osnov kritike privatnog vlasništva i alokacije resursa u okviru privatnog
sektora. Promatrano sa kritičkog stajališta, postavlja se pitanje životne
egzistencije onih koji ne raspolažu nikakvim ili vrlo malim (nedovolj-
nim) resursima. Nije sporna činjenica da oni koji ne raspolažu značaj-
nim i potrebnim resursima (oni koji nisu vlasnici) imaju određeni vid
autonomije. Međutim, sporna je činjenica koja se tiče toga ko će takvim
pojedincima osigurati sigurnu i normalnu životnu egzistenciju, posebno
nezaposlenim osobama koje nemaju nikakva primanja niti izvore nan-
ciranja, pa samim time nemaju ni minimum resursa na raspolaganju.
To znači da takvi pojedinci uopće nemaju priliku učestvovati u procesu
alokacije resursa. Zato postaju i društveno marginalizirani i dovedeni
na rub životne egzistencije. Također, i Ludvig Lahman (Ludwig Lach-
mann) naglašava kako „u modernoj tržišnoj ekonomiji ne može posto-
jati nešto što možemo označiti kao stalnim izvorom prihoda. Zapravo,
trajnost i ograničena svestranost to čine nemogućim.“589 Dakle, i oni
koji u okviru privatnog sektora raspolažu resursima (vlasnici resursa),
nisu u savremenim tržišnim uvjetima sigurni i trajno zaštićeni činjeni-
com prava posjedovanja i raspolaganja resursima, čime problem dobiva
na još većem značaju, a ujedno kritičarima daje još jedan od krupnijih
argumenata za kritiku.
Rješenje navedenih problema kritičari vide upravo u državi, tj. u dr-
žavnoj intervenciji. Prema njima, država ne samo što treba obezbjedi-
ti siguran pravno-politički ambijent i okvir za djelovanje i obavljanje
privrednih i drugih aktivnosti, već može djelovati i imati dominantni
utjecaj na „odluke privatnih proizvođača čak i u privrednim granama u
kojima se ne pojavljuje ni kao proizvođač ni kao potrošač“. Taj utjecaj,
kako naglašava Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), država može ispolji-
ti preko „subvencija i poreza – direktnih i indirektnih – kao i putem pro-
pisa.“590 Naime, država problem sigurne egzistencije svih pojedinaca,
589 Lachmann, Ludvig (2014). Tržišna ekonomija i distribucija bogatstva, u „Zbor-
nik eseja Moralnost i kapitalizam“, str. 95-102.
590 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 29.
338

osobito siromašnih i nezaposlenih, promatra i njemu pristupa na način
da nudi programe kojima nije cilj utvrditi striktno efekte (utjecaje) na
svakog pojedinca, već na svaku skupinu unutar šireg kolektiva. Poje-
dinac je za državu (javni sektor) član kolektiva i njegovi problemi se
rješavaju i interesi ispunjavaju upravo u okviru kolektiva, tj. društvene
skupine kojoj pripada, a skupina se nikad ne prepušta sama sebi (barem
je tako u većini savremenih demokratskih država). Ovim se dolazi i do
središnjeg pitanja koje se tiče alokacije resursa u okviru javnog sektora.
2.3. Pristupi alokaciji resursa u javnom sektoru
Alokacija resursa u okviru javnog sektora ima izuzetno značajnu
ulogu u ukupnom funkcioniranju svakog društvenog sistema, odnosno
države. Jedna od najznačajnijih aktivnosti koje država uopće realizira
je upravo alokacija resursa i preraspodjela dohotka. Država kroz poli-
tički proces odlučuje na koji će način izvršiti alokaciju resursa i u koje
resurse će ulagati javni (budžetski) novac.
Analiza i proučavanje djelovanja i funkcioniranja javnog sektora ne
odnosi se samo na njegovo nanciranje, već javni sektor obavlja zna-
čajne aktivnosti u domenu alokacije resursa kojima raspolaže, kao i na
raspodjelu dohotka, te na nivo ukupne privredne i ekonomske aktiv-
nosti. Dakle, javni sektor donosi odluke o onim alokacijama kojima se
obezbjeđuje veći nivo ukupnog društvenog i svakog drugog napretka
i blagostanja. Navedene odluke se donose kolektivnim odlučivanjem,
kojim se nastoji identicirati opći interes u okviru društva relevantan
za alokaciju resursa, s obzirom da će resursi biti usmjereni na taj opći
interes.
Međutim, i ovakav vid alokacije resursa naišao je na kritiku. Naro-
čito je to izraženo u znanstvenim raspravama liberalnih teoretičara koji
zastupaju stajališta privatnog interesa i privatnog odlučivanja. Prilog toj
kritici dao je i poznati liberalni teoretičar Fridrih Hajek (Friedrich A.
Hayek). On smatra kako „djelovanje temeljem kolektivne suglasnosti
339

ograničeno je na slučajeve u kojima su prijašnji pokušaji već stvorili
zajedničko stajalište, gdje se mišljenje o tome što je poželjno ustalilo,
i gdje problem leži u odabiru između već općenito prepoznatih mo-
gućnosti, a ne otkrivanju novih mogućnosti.“591 Dakle, Fridrih Hajek
(Friedrich A. Hayek) preferira stajalište po kome je kolektivno (javno)
odlučivanje u stalnom kašnjenju i zaostatku, kako za novijim zahtjevi-
ma i interesima članova kolektiva, tako i općenito za inovativnim rješe-
njima i mogućnostima.
Kritičkom pristupu kolektivnom odlučivanju u okviru javnog sekto-
ra, pa samim time i odlučivanju o alokaciji resursa, pridružuje se i Džon
Grej (John Gray). On navodi da se problem kolektivnog odlučivanja u
okviru javnog sektora ne nalazi samo u predrasudama prema inovacija-
ma, već i u tome što „za razliku od institucija privatnog vlasništva, ko-
munalno vlasništvo iziskuje da projekti pojedinaca budu prihvatljivi za
prevladavajući nazor njegova društva ili barem drugih članova njegove
zadruge, da bi se ikada ostvarili u praksi.“592
Pobornici i zastupnici kolektivnog (javnog) odlučivanja u okviru
javnog sektora, uključujući i odlučivanje o alokaciji resursa, ipak nisu
ostali imuni i ravnodušni na prethodno navedene kritike liberalnih te-
oretičara. Kao vlastiti ključni argument, navode činjenicu da je tržište,
u današnje vrijeme brzih i permanentnih promjena i proširenog spektra
zahtjeva i interesa, postalo nesposobno odgovoriti adekvatno i pravo-
vremeno. Oni smatraju kako je tržište ispoljilo određene nesavršenosti
koje samo nije moglo prevazići i riješiti, te je došlo u situaciju da, htjelo
to ili ne, traži pomoć od javnog sektora, tj. države. Te nesavršenosti, a
koje će biti predmet kasnijih znanstvenih istraživanja, u današnje vri-
jeme predstavljaju polaznu osnovu za uključivanje i interveniranje jav-
nog sektora (države), naročito u odnosu na ekasne i pravične alokacije
resursa.
591 Hayek, A. Friedrich (1960). The Constitution of Liberty. Chicago: Henry Re-
gnery, str. 121.
592 Gray, John (1999). Liberalizam. Zagreb: Politička kultura, str. 81.
340

2.4. Specičnosti i obilježja alokacije resursa u javnom sektoru
Svakako da alokacija resursa u javnom sektoru ima svoje specič-
nosti i karakteristike koje se razlikuju od ostalih, prije svega, tržišnih
alokacija. Pored prethodno navedenih razlika u odnosu na alokaciju re-
sursa u privatnom sektoru, izuzetno je značajno detaljnije elaborirati
samu suštinu specičnih obilježja alokacije resursa u javnom sektoru.
Pri tome treba imati u vidu činjenicu da je početna alokacija resursa u
okviru privatnog sektora bila preteča kasnijoj alokaciji resursa u javnom
sektoru. Na tu činjenicu upućuje i Zdravko Petak, koji naglašava kako
je nakon što je unutar „neoklasične ekonomske škole tijekom druge
polovice 19. stoljeća postupno standardizirana teorija alokacije resursa
na tržištima privatnih dobara, postalo je moguće takvu metodologiju
prenijeti i na proučavanju alokacije u javnom sektoru.”593 Ovakav ra-
zvoj ekonomske misli i njegovo povezivanje sa politikom se i dogodilo.
U početku je to bilo povezivanje na znanstvenoj osnovi, da bi kasnije
poprimilo i svoja praktična ishodišta, i to kroz nastanak teorije i prakse
javnog izbora. Upravo je nastanku ove teorije u najvećoj mjeri doprinos
dala teorija koja se bavila nesavršenostima i neuspjesima tržišta, uklju-
čujući i znanstvena otkrića na polju netržišne alokacije resursa.
Na navedene činjenice, u svojim istraživanjima upućuje i Jan Me-
klean (Iain McLean).594 Osnov za svoje argumente nalazi u tome što je
politika puno obuhvatnija u odnosu na ekonomiju, iz razloga što se ne
bavi samo pitanjima i problemima oskudice i nedostatka materijalnih
resursa (materijalnog bogatstva). U tom smislu navodi, pozivajući se
na znanstvenu literaturu, kako je politika, ustvari, „autoritativna aloka-
cija vrijednosti”, što znači da ona uključuje „donošenje pravila o mate-
rijalnim i nematerijalnim stvarima.” Bez obzira da li je odluka strogo
političkog karaktera ili ne, Jan Meklean (Iain McLean) smatra da se ona
može proučavati metodama javnog izbora.
593 Petak, Zdravko (1999). Politička ekonomija kolektivnog odlučivanja: doprinos
Buchanana i Tullocka, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 71-88.
594 McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 20.
341

Ono što je, u skladu sa navedenim, važno naglasiti je već istaknuta
činjenica da svaka alokacija resursa u okviru javnog sektora podrazu-
mijeva izričito kolektivno odlučivanje i kolektivnu aktivnost. Temelj
tih alokacija u okviru javnog sektora jesu pravila, procedure i propisi.
Upravo ove činjenice daju argument i Janu Mekleanu (Iain McLean) da
ustvrdi da je “svakom društvu, bez obzira na veličinu, potrebna neka
vlada.”595
Zaključak Jana Mekleana (Iain McLean) prihvata većina znanstveni-
ka i istraživača, kako politologa, tako i ekonomista, pa i sociologa koji
se, također u značajnoj mjeri bave navedenom problematikom. Jedan
od tih autora je i njemački teoretičar javnih nancija Diter Brumerhof
(Dieter Brümmerhoft). On smatra kako je alokacija, u osnovi, ustvari
obrazloženje potrebe državne intervencije i državne aktivnosti, a rezul-
tat je traženje i identiciranje uvjeta za postizanje optimalne alokacije
resursa u okviru određenog tržišnog modela, odnosno ekonomskog si-
stema države. S tim u vezi, smatra da „nakon što su ti uvjeti pronađeni,
istražuje se i ispunjava li stvarni sustav tako oblikovane uvjete gos-
podarske učinkovitosti ili ne (uvjeti optimalnosti). Tako se dolazi do
zaključka da „sustav tržišnog gospodarstva ne može postići optimalnu
alokaciju resursa”, pa se stoga ovo koristi kao „argument u korist poli-
tike državne alokacije”596, tj. alokacije resursa u okviru javnog sektora.
Činjenica je da, u određenim segmentima društva država itekako
može postići optimalniju i daljnju alokaciju resursa, pa se metodologija
uspješne alokacije resursa veže i prenosi upravo na javni sektor. Dakle,
i Diter Brumerhof (Dieter Brümmerhoft), opravdanje državne aktivno-
sti tj. alokacije resursa u okviru javnog sektora, nalazi u nezavisnosti i
neuspjeha (neučinkovitosti) tržišta. Država, odnosno javni sektor treba,
u uvjetima oskudnosti raspoloživih resursa, donijeti takve odluke ko-
jima će se postići učinkovita i ekasna alokacija resursa. Da bi se to
postiglo, javni sektor koristi razne mehanizme i usvaja mjere s ciljem
595 Ibid, str. 21.
596 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 37.
342

revitaliziranja i jačanja ekonomske infrastrukture, rada, razvoja, oplod-
nje kapitala i slično. Sve navedeno, ustvari, podrazumijeva neophodne
ekonomske inpute, od kojih ovisi konačan rezultat (output) koji se ogle-
da u činjenici postignute ekasne alokacije raspoloživih resursa.
U skladu sa navedenim, može se zaključiti kako ekasna alokacija
resursa u javnom sektoru ne podrazumijeva samo alokaciju outputa,
već u sebe uključuje i druge bitne dimenzije. U te druge dimenzije Ni-
kola Acocela (Nicola Acocella) ubraja:597
1. upotrebu različitih inputa u proizvodnji različitih dobara, tj. iz-
bor tehnika (ekasnost proizvodnje);
2. ponudu inputa svakom pojedincu (ekasnost ponude inputa);
3. izbor razine outputa za različita dobra (“opća” ekasnost).
Dakle, i proizvodnja dobara u sebe uključuje određene alokacije, s
obzirom da proizvodnje nema ukoliko se ne obezbjede neophodni inpu-
ti. Tako, primjerice da bi se izgradila autocesta, neophodno je obezbje-
diti niz proizvoda i usluga. Tek njihovim sjedinjavanjem u procesu pro-
izvodnje, dobit će se output. Znači da se i ovi ulazni inputi osiguravaju
temeljem nekih ranijih alokacija, a koje moraju ući u ukupni rezultat
alokacije resursa, u konkretnom slučaju izgradnje autoceste u okviru
javnog sektora.
Ekonomisti su u skladu sa stvarnim stanjem pozicije javnog sektora
u državama svijeta, klasicirali dva načina alokacije resursa, tj. ulaga-
nja određenih inputa s ciljem zadovoljenja potreba i interesa društva.
Klasikacija se temelji i na političkim sistemima savremenih država, a
riječ je o:
- centraliziranoj alokaciji;
- decentraliziranoj alokaciji.
597 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike. Za-
greb: Mate d.o.o., str. 27.
343

Centralizirana alokacija resursa se veže za ekonomije država socija-
lističkog uređenja, a kojih je relativno malo. Osnov ove alokacije nalazi
se u činjenici da podrazumijeva „predominantnu ulogu makroekonom-
skog autoriteta (države) budući da on/a donosi sve odluke koje se tiču
proizvodnje, investicija i potrošnje.”598 S druge strane decentralizirana
alokacija resursa se veže za države koje su prihvatile savremeni ka-
pitalistički sistem, tj. kapitalističku ekonomiju temeljenu na tržištu i
konkurenciji. U ovom sistemu alokacije, glavnu ulogu ima tržište, a
sve odluke o alokaciji resursa se donose posredstvom tržišta. Međutim,
budući da tržište sve više ispoljava nesavršenosti i nedostatke, tako da
ovaj model nije idealan i nameće potrebu intervencije države.
Prema tome, sve ima svoje prednosti i nedostatke, pa tako i alokacija
resursa u okviru javnog sektora. Nastojalo se većinu njih prezentirati i
elaborirati, pozivajući se na značajne autoritete kada je u pitanju oblast
ekonomskih i političkih znanosti. Njima će se, na kraju, dodati i zapa-
žanja američke politologinje Elinor Ostrom (Elinor Ostrom)599, koja,
pišući o zajedničkim dobrima i kolektivnom odlučivanju, kao osnovi
alokacije resursa u javnom sektoru, smatra da je načinjen propust u uo-
čavanju razlika između „umanjivosti resursnih jedinica i nedjeljivosti
resursnog sustava”, a koji je ranije „pridonosio zbrci oko osnova RZZ-a
(resursi zajedničkih zaliha) i javnih i kolektivnih odluka.”
Upotreba i iskorištavanje resursa će i u narednom razdoblju biti u
središtu pozornosti znanstvenika i istraživača, jer je izražen čitav niz
različitih problema glede kolektivnog djelovanja, a koji traže adekva-
tan odgovor i rješenje. Ono što je nesporno je da će alokacija resursa
598 Šire o centraliziranoj i decentraliziranoj alokaciji resursa u: Ferenčak, Ivan
(2003). Počela ekonomike (drugo izmjenjeno i dopunjeno izdanje). Osijek: Ekonom-
ski fakultet u Osijeku, str. 5-8.
599 Ostrom, Elinor (2006). Upravljanje zajedničkim dobrima: evolucija institucija
za kolektivno djelovanje. Zagreb: Naklada Jesenski i Turk, str. 37.
Knjiga se danas smatra klasičnim djelom, knjigom koja je trasirala put novom
pristupu proučavanju institucija u političkoj znanosti. Izražen je originalan pristup
autorice problemima prekomjernog iskorištavanja resursa, kao i neadekvatnog gospo-
darenja tim resursima. Kritizira i prekomjerno oslanjanje na državu, ali i oslanjanje na
privatizaciju i tržišne mehanizme upravljanja resursima.
344

u okviru javnog sektora biti i u budućnosti važna i značajna za egzisti-
ranje i funkcioniranje svake države. Javni sektor jeste taj okvir unutar
koga se zadovoljavaju potrebe i interesi društva, a tako će sigurno biti i
u narednom razdoblju.
2.5. Strategija upotrebe resursa u Bosni i Hercegovini
Bosna i Hercegovina, promatrano u globalnim (svjetskim) okvirima,
je država koja raspolaže sa relativno značajnim bogatstvom resursa.
Posebno je to važno kada su u pitanju prirodni resursi. Naime, Bosna
i Hercegovina ima na raspolaganju respektabilne količine i zalihe pri-
rodnih resursa koji je pozicioniraju na zavidno mjesto, promatrano u
odnosu na veličinu državnog teritorija. Tako Bosna i Hercegovina, u
odnosu npr. na države regiona, ima najveće resurse prirodne izvorske
vode (pitke vode), a koji mogu biti važan faktor podizanja razine bogat-
stva države i oporavka aktualno složenog ekonomskog, pa sljedstveno
tome, i svakog drugog stanja.
Na teritoriji Bosne i Hercegovine koncentrirani su raznoliki prirodni
i drugi resursi. Tako, kada su u pitanju prirodni resursi poput vode, mi-
nerala i ruda, Bosna i Hercegovina se ubraja u vodeće europske države
po heterogenoj strukturi prirodnih resursa.
U najvažnije resurse kojima država raspolaže ubrajaju se: ljudski
resursi (zajedno sa njihovim potencijalima), prostorni resursi (pogod-
ni za industriju, turizam), te najrazličitiji prirodni resursi (voda, ugalj,
minerali, šume, obradivo i neobradivo zemljište) i energetski resursi
(elektrane i slično). Resursi koji najviše nedostaju tiču se kapitalnih
i nancijskih (materijalnih) stavki, što je svakako jedna od temeljnih
smetnji razvoja države i društva. Međutim, iako raspolaže značajnim
resursima (osobito prirodnim), Bosna i Hercegovina se suočava s jed-
nim važnim društvenim, ali i nacionalnim problemom. Taj problem se
odnosi na iskorištavanje (upotrebu) resursa. To se manifestira kroz teš-
koće u pogledu osiguranja održivog i planskog upravljanja resursima u
345

Bosni i Hercegovini. U tom smislu, važno je naglasiti nekoliko indika-
tivnih problemam i prepreka.
Prvo, Bosna i Hercegovina je država koja, prema izvještajima Svjet-
ske organizacije za zaštitu prirode (WWF), troši „više prirodnih resursa
nego što joj je dostupno”, odnosno „trenutna je potrošnja resursa oko
50% više nego što raspoloživi resursi mogu podnijeti.”600 Dakle, jasno
je izražen neracionalan pristup trošenju (korištenju) resursa, što u bližoj
budućnosti može prouzročiti nedostatak raspoloživih resursa i samim
time, izrazito negativno se odraziti na opstanak države.
Drugo, Bosna i Hercegovina ima izrazito nisku stopu bruto domaćeg
proizvoda (GDP-a) per capita. To je razlogom što, prema zvaničnim
statistikama, gotovo trećina stanovništva živi ili u siromaštvu ili na sa-
moj granici siromaštva. Navedeni pokazatelji idu u prilog činjenici da
se resursi u Bosni i Hercegovini ekasno ne koriste i racionalno ne tro-
še, tj. usmjeravaju se u pogrešne tokove od kojih većina građana nema
nikakve koristi.
Treće, ne postoji jasan plan i identiciranje važnih geografskih
oblasti i područja za ekasan proces konzerviranja resursa i ekonom-
ske dobiti. Ovo je potrebno iz razloga „udovoljenja principima održive
konzervacije prirodno vrijednih područja i uravnotežene upotrebe pri-
rodnih resursa u generiranju ekološki protabilnih projekata.”601
Niz je drugih problema koji se tiču netransparentnog i nekontrolira-
nog korištenja (upotrebe) resursa u Bosni i Hercegovini. Svakako da je
polazište tih problema sama unutrašnja organizacija države, odnosno
njeno složeno unutrašnje uređenje i kompleksan politički sistem.
Da bi se resursi u Bosni i Hercegovini koristili na racionalan i po-
željan način, neophodno je postojanje i usvajanje jasnih i preciznih
strategija. Takve strategije postoje na entitetskom nivou. Međutim, ne
600 Đukić-Suhajček, Tatjana, 29. oktobar 2013, Upravljanje resursima (Izvor:
http://prime.ba/upravljanje-prirodnim-resursima/ (Pristup: 25. februar 2015.).
601 Strategija zaštite okoliša Federacije Bosne i Hercegovine 2008-2018, Federal-
no ministarstvo okoliša i turizma, Sarajevo, 2008, str. 60.
346

postoje denirane strategije, planovi održivog upravljanja i korištenja
resursa na državnom nivou. Neophodno je, stoga, usvajanje planova
upravljanja prirodnim vrijednostima i jačanja zaštite resursne raznoli-
kosti na cijeloj teritoriji države.
Važno je naglasiti kako je, bez obzira na sve, održivu i racional-
nu upotrebu resursa u Bosni i Hercegovini moguće primjeniti u praksi.
Tako, kada su u pitanju prirodni resursi (kojim Bosna i Hercegovina
raspolaže), njihovu održivu upotrebu je moguće ostvariti na tri nači-
na:602
1. uspostavom intersektorskog pristupa u upravljanju biodiverzite-
tom i geodiverzitetom;
2. očuvanjem tradicionalnih znanja i iskustava u procesu upravlja-
nja biološkom i geološkom raznovrsnošću i
3. uspostavom i jačanjem poticajnih ekonomskih mjera, kao i ra-
zvojem održivog turizma.
Preduvjet navedenih mjera jeste razvoj i armiranje sistema održive
upotrebe prirodnih resursa na nivou cijele države, te osiguranje eka-
snih mjera zaštite prirode kao temeljnog i najvažnijeg bosanskoherce-
govačkog resursa.
Od racionalnog pristupa utrošku resursa ovisi, u konačnici, rav-
nopravna raspodjela dobiti, odnosno ekasna alokacija resursa prema
stanovništvu.
Aktualno, na djelu je netransparentno i loše korištenje (raspolaga-
nje) resursa. Naime, nekonzistentne javne politike koje se kreiraju i im-
pementiraju u Bosni i Hercegovini, a vezano za alokaciju raspoloživih
resursa, pokazuju kako se ne koriste komparativne prednosti kojima
bosanskohercegovačko društvo i država raspolažu. Postoje brojne dr-
žave u svijetu koje, i pored toga što ne raspolažu značajnim ili gotovo
602 Prostorni plan Federacije Bosne i Hercegovine za period 2008-2028. godine,
“Zaštita i unapređenje okoliša”, Federalno ministarstvo prostornog uređenja, Saraje-
vo/Mostar, august 2012.
347

nikakvim prirodnim resursima, ostvaruju velike uspjehe i koriste ostale
komparativne prednosti. Najindikativniji primjer je svakako Japan, čije
se strategije temelje, prije svega, na razvoju novih tehnologija i novih
znanja utemeljenih na postignućima tehničko-tehnološkog napretka.
Takav pristup, koji svakako uključuje i dobro postavljene, formulirane i
implementirane javne politike, omogućio je Japanu da postane jednom
od vodećih država u svijetu po stepenu napretka i razvoja.
Uz navedeno, ne postoji ni jaka veza između državnih troškova i
prihoda, što svakako povećava prostor za neadekvatnu alokaciju raspo-
loživih resursa i pojavu nepotrebnih troškova. Sve navedeno ne omo-
gućava implementiranje razvojnih strategija, koje, ustvari, trebaju biti
rezultanta pozitivnog i transprentnog upravljanja i korištenja resursa i
javnih dobara, tj. pozitivnih i razvojnih javnih politika.
Da bi se iskoristile komparativne prednosti i ostvario strateški ra-
zvoj, Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz)603 smatra kako „liberalizacija
trgovine trebala bi povećati prihod neke zemlje, jer prisiljava gospodar-
stvo da resurse, koji se neučinkovito iskorištavaju, prebaci u one grane
koje ih mogu učinkovitije upotrijebiti; odnosno, kako bi to ekonomisti
rekli, da iskoristi komparativnu prednost. No ako se resursima koji su
se neučinkovito iskorištavali sad uopće ne koristi, zemlja neće postati
bogatija, a upravo to se i previše puta dogodilo u provedbi MMF-ovih
programa.“
U skladu sa navedenim činjenicama, može se zaključiti kako eko-
nomsku održivost i daljnji razvoj Bosne i Hercegovine nije moguće
obezbjediti i ostvariti ukoliko se u startu ne stvore ekasni alati i meha-
nizmi neophodni za racionalno i održivo upravljanje raspoloživim re-
sursima, njihovu racionalnu i održivu upotrebu (korištenje) kroz usmje-
ravanje prema učinkovitije privredne i druge grane, te implementira-
nje razvojnih strategija. Svakako da pitanja alokacije resursa u Bosni i
Hercegovini i utjecaj aktualnih javnih politika u toj oblasti društvenog
rada i života trebaju biti u središtu pozornosti relevantnih i svekolikih
znanstvenih istraživanja.
603 Stiglitz, E. Joseph (2004). Globalizacija i dvojbe koje izaziva (prvo izdanje).
Zagreb: Algoritam, str. 79.
348

2.6. Ekonomija obnovljivih i neobnovljivih resursa
Pristup obnovljivim i neobnovljivim resursima kojima raspolaže
planeta Zemlja treba se zasnivati na racionalnom pristupu, a takav pri-
stup može omogućiti samo ekonomija. Temeljem ovakvog pristupa ob-
novljivim i neobnovljivim (prirodnim) resursima, razvila se i posebna
disciplina u oblasti ekonomije koja se naziva ekonomija prirodnih bo-
gatstava. Pored toga, razvila se i ekološka škola ekonomske misli, koja
se zalaže da se, u ukupni računovodstveni sistem nacionalnog dohotka,
pored ostalog, uključi i trošak (amortizacija) prirodnog kapitala, tj. pri-
rodnih resursa. U skladu sa navedenim stajalištima, zastupnici ekološ-
ke ekonomije su ukupne fondove kapitala (ukupne raspoložive resurse
koji čine kapital društva i države) jedne nacionalne ekonomije, odnosno
nacionalne privrede predstavili sljedećom jednadžbom:604
K = Ks + Klj + Kpn + Kpk, gdje je
Ks = stvoreni (proizvedeni) kapital
Klj = ljudski kapital
Kpn = nekritični prirodni kapital (kapital obnovljivih resursa)
Kpk = kritični prirodni kapital (kapital neobnovljivih resursa)
Održiva privreda jeste ona koja na kraju proračunske godine ima
najmanje isti ili veći fond kapitala (K).
Upravljanje i raspolaganje obnovljivim i neobnovljivim resursima
se treba zasnivati na ekonomskim načelima i principima. Naime, i sam
pojam ekonomija, koji potiče od starogrčke riječi oikus (kuća, doma-
ćinstvo, gospodarstvo) i nomos (zakon, pravilo, norma, red), što u pri-
jevodu na bosanski jezik znači: skup zakona ili pravila o organizaciji i
604 Magdalinović, Nedeljko i sur. (2011). Činjenice i principi na kojima treba za-
snivati upravljanje mineralnim resursima metala, u Zbornik radova “Prvi sipozijum
o upravljanjima resursima”, Fakultet za menadžment Zaječar/Megatrend univerzitet
Beograd, str. 3-16.
349

upravljanju domaćinstvom, odnosno kućnim gospodarstvom,605 navodi
na zaključak kako takav pristup resursima podrazumijeva upravljanje
tim resursima u skladu s jasnim normativnim načelima, a koja su utvr-
đena na temelju racionalnog odlučivanja.
Jedino racionalni pristup obnovljivim i neobnovljivim resursima
može omogućiti postizanje optimalnog rasta i razvoja, bez da se vrši
potpuno iscrpljivanje (degradiranje) resursa na kojima se temelji i na
kojima počiva taj razvoj. Upravo je, na saznanjima ekonomista i re-
zultatima njihovih istraživanja, nastala i distinkcija između obnovljivih
i neobnovljivih resursa. To znači da i „tehnike koje se primjenjuju za
gospodarenjem prirodnim bogatstvima ovise o tome jesu li prirodna
bogatstva obnovljiva ili neobnovljiva.”606
Pol Samuelson (Paul A. Samuelson) i Viljem Nordhaus (William D.
Nordhaus) smatraju kako učinkovita upotreba neobnovljivih resursa
(prirodna bogatstva) povlači sa sobom gospodarenje ograničenom koli-
činom bogatstva tokom vremena. Čak, s druge strane, razborito iskori-
štavanje obnovljivih prirodnih bogatstava zahtijeva osiguranje da će se
protok usluga učinkovito održavati. Oni su dali osnovnu podjelu prirod-
nih bogatstava, kao i glavne primjere za svaku kategoriju.
Njihova klasikacija je predstavljena u sljedećoj tablici:607
605 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: In-
terlinea, str. 17.
606 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 365.
607 Oni također, razlikuju dvije ketegorije prirodnih resursa. Pored ove klasikacije
na obnovljive i neobnovljive, tu je klasikacija na: prisvojena i neprisvojena prirodna
bogatstva. Prisvojiva su ona od kojih se može iskoristiti njihova puna ekonomska
vrijednost, a neprisvojiva su ona koja mogu uzrokovati ekonomske probleme, tj. ona
od čijih troškova i koristi vlasnik nije na dobitku (uključuje dakle eksternalije) (Isto,
str. 365).
350

Obnovljiva Neobnovljiva
Prisvojiva Drvo, poljoprivredno zemljište, sun.
energija
Nafta, prirodni plin, bakar
Neprisvojiva Ribarska lovišta, kvaliteta zraka,
planinski vidici
Klima, radioaktivni otpad
Tabela 16. Klasikacija prirodnih bogatstava
(Izvor: Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 366)
Problem s kojim se ekonomija suočava je prekomjerno trošenje ob-
novljivih resursa, te konstantno očuvanje obnovljivih resursa. Naime,
kako navodi Rodoljub Jovanović608, stalni trend rasta industrijske pro-
izvodnje i rasta populacije na Planeti, doveli su do situacije da su ob-
novljivi prirodni resursi postali “uvjetno” obnovljivi. Očit primjer toga
je prekomjerno zagađenje prirodnog okoliša, tj. konstantan rast nega-
tivnih eksternalija. Na navedene činjenice upućuje i Radmilo Pešić609,
On smatra da obnovljivi resursi, iako imaju moć regeneriranja, mogu se
sasvim iscrpiti ili uništiti, te spadaju u grupu iscrpljivih resursa.
S druge strane, izraženo je prekomjerno i neracionalno korištenje
(trošenje) neobnovljivih resursa. To se naročito događa u visoko razvi-
jenim zemljama svijeta. Te države, svojim neracionalnim pristupom s
ciljem vlastitog bogaćenja iscrpljuju neobnovljive resurse i ostvaruju
ekspanziju svog industrijskog rasta, što svakako drastično povećava
razliku i jaz prema siromašnim državama. Da bi se u budućnosti pre-
vazišli ovi problemi i ove razlike, neophodno je pronaći mehanizme
optimalne upotrebe neobnovljivih resursa. To, prije svega, podrazu-
mijeva „pronalaženje optimalnog tempa iscrpljivanja neobnovljivih
608 Jovanović, Rodoljub, Pregovor u Zborniku radova “Prvi sipozijum o upravlja-
njima resursima”, Fakultet za menadžment Zaječar/Megatrend univerzitet Beograd,
str. 1.
609 Pešić, V. Radmilo (2002). Ekonomija prirodnih resursa i životne sredine. Beo-
grad: Poljoprivredni fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 25.
351

resursa, tj. optimalne stope eksploatacije tih resursa”610, što posebice u
svojim istraživanjima naglašavaju Dejvid Pirs (David W. Pearce) i Rič-
mond Tarner (Richmond K. Turner), koji su 1990. godine izdali knjigu
pod nazivom “Economics of Natural Resources and the Environment“
(Ekonomika prirodnih resursa i životne sredine).
S pozivom na navedene činjenice, može se zaključiti kako raciona-
lan odnos prema obnovljivim i neobnovljivim resursima, zasnovan na
racionalnim ekonomskim načelima, predstavlja i podrazumijeva ključ
i okosnicu održivog razvoja svakog društva i svake nacionalne ekono-
mije (privrede). Također, čovječanstvo se treba više okrenuti korištenju
obnovljivih resursa. Ovu tezu podržava i Vojislav Škrbić, smatrajući
da neobnovljivi resursi „zbog svoje ograničenosti i rijetkosti nisu bilo
kakva garancija za samoodrživi život”, te da se treba okrenuti „dobija-
nju energije iz obnovljivih izvora, što daje i veću šansu za samoodrživi
razvoj i daleko kvalitetniju zaštitu životne sredine.”611 Da bi se izbjegli
pretjerano korištenje i nekontrolirana eksploatacija obnovljivih resursa,
ekonomska znanost je ponudila rješenje tog problema u vidu koncepta
održivog razvoja. Ovim konceptom bi se trebali značajno smanjiti gu-
bici životne sredine i živih vrsta, čime bi se ostvarilo osnovno pravilo
budućeg ekonomskog razvoja čovječanstva. To pravilo glasi: „Pravo
sadašnje generacije na iskorištavanju resursa i zdravu životnu sredinu
ne sme ugroziti isto takvo pravo narednim generacijama.”612
Prirodni resursi, uz raspoložive ljudske resurse, potencijal su na
kome se treba zasnivati ekonomski, privredni i svaki drugi razvoj drža-
va u svijetu.
610 Ibid, str. 49.
611 Škrbić Vojislav (2011). Obnovljivi energetski resursi u funkciji održivog razvo-
ja i zaštite životne sredine, u „Svarog - časopis za društvene i prirodne nauke“, broj
3, str. 218-229.
612 Jovanović, Violeta i sur. (2011). Održivi razvoj u funkciji očuvanja prirodnih
resursa, u Zbornik radova “Prvi sipozijum o upravljanjima resursima”, Fakultet za
menadžment Zaječar/Megatrend univerzitet Beograd, str. 41-52.
352

2.7. Javni izbor u alokaciji resursa i preraspodjeli dohotka
Javni izbor je neizostavan mehanizam pri alokaciji resursa. Isto tako,
javni izbor ima značajnu ulogu i u preraspodjeli dohotka kojim država i
društvo raspolaže. Prije svega, važno je naglasiti činjenicu da se primje-
nom pravila i procedura javnog izbora određuje alokacija raspoloživih
resursa i to na način da se kroz politički proces utvrđuje javni interes
(kojeg zastupaju izabrani zastupnici). Na osnovu tog zajedničkog (jav-
nog) interesa donose se odluke o ulaganjima u javna dobra. Upravo
na taj način koncipiran pristup naziva se inovativnim pristupom, koji
se primjenjuje prilikom javnog izbora u alokaciji resursa. Zdravko Pe-
tak smatra da inovacija koju promovira i preferira teorija javnog izbora
„odnosi se na njezinu primjenu na politički proces i donošenje kolek-
tivnih odluka“613, a jedna od takvih odluka jeste i alokacija raspoloživih
resursa, kao i preraspodjela dohotka. Dakle, može se izvesti valjan za-
ključak da se politički procesi, koji su usmjereni na donošenje odluka o
alokaciji resursa na određena javna dobra, mogu promatrati i analizirati
istim metodama i alatima kao i procesi tržišnog djelovanja i natjecanja,
tj. tržišnog odlučivanja o alokaciji privatnih dobara.
Procesi u tržišnoj ekonomiji postaju sve više privlačni političarima,
koji slične procese pokreću i u javnom izboru i u javnom odlučivanju.
Tako se danas, kada se govori o javnom izboru (kolektivnom odluči-
vanju), često u praksi koristi naziv “političko tržište”. Upravo zahva-
ljujući tim činjenicama javni izbor zauzima važno mjesto i u alokaciji
raspoloživih resursa, te preraspodjeli dohotka.
Promatrano u današnjem vremenu, gotovo sve odluke dobijaju po-
litičke konotacije. Da ne bi te odluke odražavale isključivo stranačke
(partijske) interese, tu je teorija i praksa javnog izbora kao političko
rješenje, upravo iz razloga što primjenjuje ekonomska načela i zakone
na političku znanost i političku praksu.
613 Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fakultet
političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 8.
353

U tom je kontekstu veoma ilustrativan primjer ponudio Jan Mekle-
an (Iain McLean). On, naime, elaborira primjer problema agregacije
preferencija, gdje kaže da je to, prije svega, politički problem, ali koji
su uglavnom proučavali ekonomisti. Pozivajući se na Keneta Eroua
(Kenneth Arrow) i Dankana Bleka (Duncan Black), naglašava da „eko-
nomija je jedan od predmeta što se suočava s mučnim problemom kako
zbrajati nemjerljive stvari (primjerice, moju “korisnost” s vašom “ko-
risnošću” da se postigne “društveno blagostanje”), a dvojica ekonomi-
sta napisala su djela koja su polazište svih suvremenih rasprava o tom
problemu.”614
Međutim, ono što je posebno važno naglasti je da javni izbor, kada
je u pitanju alokacija resursa i alokacija javnih dobara, u prvi plan po-
stavlja razmatranje i analizu političkih mehanizama, koji omogućavaju
i određuju pribavljanje tih dobara. S druge strane, veoma malo se bavi
pitanjem postizanja optimalnih uvjeta takve alokacije. Osnovna odred-
nica tih političkih mehanizama jeste kolektivno odlučivanje i donošenje
kolektivnih odluka o alokaciji resursa koje trebaju izražavati javni in-
teres i potrebe. Svakako da te procese, pored navedenog, obilježavaju i
različiti sistemi glasanja615, kao i različiti utjecaji javnih politika.
Kada je u pitanju preraspodjela dohotka, pristup javnog izbora je
nešto diferenciraniji. Naime, kada je u pitanju alokacija resursa država
kroz procedure javnog izbora nastoji ispuniti „kolektivne potrebe /svih/
članova zajednice“, a kod preraspodjele dohotka, država je tu da ispuni
„želje samo jednog dijela te zajednice.”616 Detektirana diferencija iz-
među alokacije resursa i preraspodjele dohotka je od posebne važnosti
614 McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 20.
615 „Sistem glasanja je svaki skup za glasanje na osnovu kojeg jedna grupa - poje-
dinac nastoji da donese odluku - npr. tako što će odbaciti opciju s najmanjim brojem
glasova ili tako što će pojedincima dati nekoliko glasova i dozvoliti da koliko god
hoće glasova daju svakoj opciji“ (Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sek-
tora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 167).
616 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 40.
354

i značaja kako u ekonomiji, tako i u javnom izboru.617 Poseban problem
kod preraspodjele dohotka je osiguranje jednake i pravične preraspo-
djele, što u kasnijim fazama ima za posljedicu niz poteškoća koje se tre-
baju adekvatno riješiti. Stoga, javni izbor, pri tome ima značajnu ulogu.
U tom kontekstu, kroz javni izbor se nude ekasni i racionalni pristupi
s ciljem podizanja razine ukupnog društvenog i državnog blagostanja.
2.7.1. Utjecaj javnog izbora na alokaciju resursa
Javni izbor je mehanizam i alat kojim se može postići optimalna
alokacija resursa, odnosno ostvariti racionalno ulaganje u javna do-
bra. Ono što je u tom procesu neophodno poznavati jesu informacije
o preferencijama onih u čije ime se odluke o ulaganjima u javna dobra
(resurse) donose. Stoga, suština javnog izbora se i zasniva na vezama
i odnosima između preferencija pojedinaca kao članova društvene za-
jednice i kolektivnih odluka koje država tj. politički zastupnici dono-
se. U ovom procesu, javne politike, preko postupka glasanja koji je
neophodan za donošenje kolektivnih odluka, djeluju na ishode javnog
izbora, tj. na odluke o tome u koja javna dobra ulagati sredstva. Naime,
građanima (biračima) se tokom izbornih kampanja nude najrazličitije
javne politike, tako da one koje dobiju najveću podršku imaju, preko
političkih zastupnika kao transmitora, direktan utjecaj, pored ostalog, i
na odluke o ulaganjima u određena javna dobra. U tom kontekstu važno
je istaći da su i sami resursi, ustvari, javna dobra.
Uopćeno promatrano, u okviru jednog teorijskog modela o ekasno-
sti kolektivne akcije (kolektivnog odlučivanja) koja se postiže putem
javnog izbora, smatra se kako su moguća tri rezultata te akcije, i to:618
617 Također i Wicksell je uočio važnost razlike između odluka o alokaciji i preras-
podjeli, kao i važnost potrebe da se te odluke donose zasebnim postupcima djelova-
nja. Uočio je da se značajke ishoda djelovanja države, odluka o alokaciji i preraspo-
djeli ne mogu razmatrati bez uzimanja u obzir inputa koji daju građani kroz postupak
glasovanja koji rezultira tim ishodima (Ibid, str. 614).
618 Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranje javnog sektora u
visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-
178, prema: Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnae-
sto izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 306.
355

1. odluke koje su štetne;
2. odluke koje se odnose samo na preraspodjelu dohotka, i
3. odluke koje se odnose na djelotvorno i ekasno zadovoljavanje
javnih potreba i koje donose mnogo veće dohotke, nego da se te
potrebe zadovoljavaju u uvjetima laissez faire-a.
Jasno je, dakle, da sve odluke o alokaciji resursa koje se donose pro-
cedurom javnog izbora nisu nužno i pozitivne odluke. Najveći utjecaj
na to hoće li odluke dati dobre ili loše (pozitivne ili negativne) rezultate
imaju upravo vladajuće i dominirajuće (dominantne) javne politike.
U skladu s navedenim, može se izvesti zaključak kako se upravo
kroz procedure javnog izbora može vidjeti i analizirati ostvaruje li dr-
žava (parlament, vlade) ekasne i poželjne rezultate u smislu alokacije
resursa i zadovoljenja javnih interesa. Također, politički zastupnici, koji
su glavni akteri i nosioci javnog izbora, trebaju raditi u interesu onih
koji su ih i izabrali (glasača - birača), tj. njihove kolektivne odluke o
alokaciji resursa trebaju biti usklađene sa potražnjom glasača, odnosno
njihovim preferencijama.
Imajući u vidu navedene činjenice, Samuelson i Nordhaus konsta-
tiraju kako se, kada su u pitanju visokorazvijene demokratske države
s razvijenom parlamentarnom demokratijom, putem javnog izbora, u
pravilu, postižu dva cilja:619 prvi, osiguranje funkcioniranja “političkog
tržišta” i drugi, utjecaj preko njega na ekasnost u zadovoljavanju jav-
nih potreba i značajno povećanje nancijskih sredstava (dohotka), nego
da se to ostvaruje putem slobodnog tržišta.
Dakle, javnim izborom se kolektivno djeluje s ciljem raspodjele
dobitka, tj. ulaganja sredstava u određena javna dobra. Ovakav način
raspodjele dohotka prema Denisu Mileru (Dennis Müller)620 se „dosta
619 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnaesto izda-
nje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 305-306.
620 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 41.
356

jasnije vidi kod alokacije javnih dobara putem političkih procesa, nego
kod alokacija dobara putem procesa tržišne razmjene.”
Iz prezentiranih činjenica može se uočiti širina i obuhvat utjecaja
javnog izbora na alokaciju resursa. Svakako da će u budućnosti ovaj
utjecaj sve više dobijati na značaju, posebno iz razloga što se resursi
sve više troše, a malo se radi na njihovom obnavljanju i zaštiti. Stoga
je neophodno analizirati i posljedice javnog izbora, pogotovo u današ-
njem vremenu brzih promjena i svakako neupitne činjenice oskudnosti
raspoloživih resursa.
2.7.2. Posljedice javnog izbora
Kada se analizira bilo koja aktivnost ili djelatnost, najprije se sagle-
davaju aspekti koje se odnose na posljedice (konačne rezultate) koje te
aktivnosti ili djelatnosti produciraju. Isto tako, prilikom analize javnog
izbora, od posebne važnosti jesu i posljedice i implikacije koje javni
izbor ima u okviru društvene ili državne zajednice, kako na same poje-
dince, tako i na šire društvene skupine.
Jasno je da svi interesanti na koje se javni izbor odnosi (a odnosi se
na velik broj individua, kao i kolektiviteta) žele imati i osjetiti pozitivne
implikacije takvog izbora, odnosno što veću razinu korisnosti, a ujedno
nikakvu štetu, odnosno trošak. Stoga, Džozef Stiglic (Joseph E. Stigli-
tz) naglašava da „analiza institucionalnih aranžmana na osnovu kojih
se donose javne odluke može da pomogne u realizaciji planova koji
povećavaju mogućnost da javne odluke odražavaju šire javne interese,
a ne samo posebne interese.”621 Javni izbor, koji rezultira javnim odlu-
kama, u prvom planu treba u konačnici odražavati interese članova šire
društvene zajednice, a tek onda pojedinačne interese. Osnovni uvjet da
bi pojedinci ili šire društvene skupine osjetile koristi javnog izbora jeste
prethodni izlazak na izbore i glasanje, koji daju ligitimitet izabranim
621 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 250.
357

zastupnicima za utvrđivanje javnog interesa. Temeljem ostvarenog iz-
bornog rezultata, zastupnici dolaze u situaciju da donose konačne odlu-
ke o ulaganjima u određena javna dobra od kojih pojedinci imaju korist.
Važno je, također naglasiti da ni sve odluke koje su posljedica javnog
izbora nisu i nužno korisne za sve članove društvene zajednice ili sve
interesne skupine. Razlog takve situacije jeste i već ranije naglašena či-
njenica, da i svi pojedinci imaju različite potrebe i preferencije, te je teš-
ko pronaći i utvrditi jedan opći i zajednički (javni) interes. Navedenog
je stanovišta i Denis Miler (Dennis C. Mueller), koji navodi da „neke
kolektivne odluke mogu biti korisne za sve pojedince koji sudjeluju
u odlučivanju, druge su korisne samo za neke od njih. Čak i kada svi
imaju koristi, neki je imaju više od drugih i tu se javlja problem načina
podjele dobitaka od trgovine.”622
Denis Miler (Dennis C. Mueller) sistematizira javni izbor u dvije
kategorije, i to:
1. onaj koji koristi svim članovima zajednice;
2. onaj koji koristi jednima, a šteti drugima.
Ovoj bi se sistematizaciji mogla dodati i treća kategorija. Treća kate-
gorija javnog izbora bi bila ona koja koristi jednima, a ne šteti drugima.
Posljedice javnog izbora trebale bi se ogledati i u poboljšanju učin-
ka političkih institucija. U tom kontekstu veoma su bitni važeći siste-
mi glasanja u okviru političkog sistema pojedinih država, na osnovu
kojih se donose odluke u njihovim parlamentima. U literaturi, kao i
u praksi savremenih parlamentarnih demokratija, armirala su se dva
principa (pravila) glasanja prilikom donošenja kolektivnih odluka, i
to: pravilo jednoglasnosti i pravilo većine. Pravilo jednoglasnosti za-
htijeva opću saglasnost i opći konsenzus svih političkih aktera u or-
ganima odlučivanja (parlamentima), što je u današnjem vremenu stra-
načkih i drugih razlika veoma teško postići. S druge strane, većinsko
622 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 613.
358

odlučivanje podrazumijeva natpolovičnu većinu u donošenju i usvaja-
nju kolektivnih odluka. Iako je ovo pravilo postalo široko primjenjivo u
većini savremenih parlamentarnih demokratskih država, ipak ima svoje
nedostatke. Naime, prilikom ovog načina i pravila odlučivanja „većin-
ska grupa može odlučiti i glasovati za svaki vladin prijedlog koji pove-
ćava njezin dohodak i povećava razinu zadovoljavanja njezinih potreba
…”623 Na ovu nelogičnost je upozorio i nobelovac Kenet Erou (Kenneth
Arrow), koji je u svojim istraživanjima dokazao kako većinska glaso-
vanja u parlamentima nisu u pravilu djelotvorna i ne pokreću društvo u
najpoželjnije stanje.
Kako god promatrali i analizirali javni izbor i njegove posljedice,
jasno je da će on i dalje biti, kako i Denis Miler (Dennis C. Mueller)
smatra, u središtu pozornosti većine znanstvenika koji će, koristeći se
metodologijom ove discipline, na najbolji mogući način pridonijeti
kvaliteti znanstvenog proučavanja politike, kao i poboljšanju rada de-
mokratskih institucija vlasti.
2.8. Intervencija države u javnom sektoru
Intervencija države u oblasti ekonomije, pa samim time i u oblasti
javnog sektora nije novijeg datuma. Stavovi i prakse intervencije i mi-
ješanja države u oblasti ljudskog djelovanja i aktivnosti, imaju svoju
povijesnu dimenziju. Značajniji angažman države, kako u javne, tako
i u privatne ekonomske tokove događa se tokom i nakon Velike eko-
nomske krize u periodu od 1929-1933. godine. Naime, ova kriza hi-
perprodukcije bila je prekretnica u aktiviranju države kao aktera ko-
rigiranja nesavršenosti tržišta, odnosno privatni sektor. Međutim, od
tog momenta, država ne samo da počinje s intervencijama u privatnom
(tržišnom) sektoru, već preuzima i ključnu ulogu u intervenciji u obla-
sti ekonomskih i drugih djelatnosti u okvirima javnog sektora. Tokom
623 Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranje javnog sektora u
visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-
178.
359

Drugog svjetskog rata država je bila uključena u gotovo sve društve-
ne aktivnosti, te u sve oblasti rada i privređivanja. U aktualnom druš-
tveno-ekonomskom trenutku i vremenu, država je glavni akter gotovo
svih tržišnih aktivnosti, jer je postalo jasno da tržište samo ne može
ekasno i racionalno upravljati brzim, stalnim, kontinuiranim i naglim
promjenama koje su obilježje savremenih društvenih tokova. Država se
vlastitim aktivnostima intenzivnije uključuje kako u privatni, tako i u
javni (društveni) život, s ciljem regulacije, ali i kontrole svih aktivosti
u okviru nje same.624
Vodeći zagovornik državnog intervencionizma tokom 30-tih godina
20-tog stoljeća bio je poznati engleski ekonomist Džon Majnard Kejns
(John Maynard Keynes, 1881-1946). Zahvaljujući njegovim uvidima i
njegovom kapitalnom djelu “Opća teorija zaposlenosti, kamate i nov-
ca”, koje je objavljeno 1936. godine, nastala je i škola ekonomske misli
nazvana Kejnsijanizam. Pored njega, najzaslužniji za nastanak ove ško-
le ekonomske misli je i Mihal Kalecki (Michal Kalecki, 1883-1970).
Glavni ciljevi kejnsijanske politike su:625
a) povećanje proizvodnje;
b) puna zaposlenost;
c) pravednija raspodjela nacionalnog dohotka.
Navedeni ciljevi su bili ponuđeni kao osnova općeg koncepta za
izlazak iz krize 30-tih godina 20-tog stoljeća (Velike ekonomske krize).
Iako je 70-ih godina ova koncepcija doživjela neuspjeh usljed pojave
inacije i stagacije, ipak se ideja u konačnici armirala. Ideju su za-
govarali i kasnije implementirali razni autori, koji se smatraju predstav-
624 „Stav da država treba da intervenira zato što zna bolje stanje u najboljem intere-
su ljudi nego što to oni sami znaju zove se paternalizam. S druge strane stav da država
ne bi trebalo da se upliće u izbor pojedinca zove se libertinizam“ (Stiglitz, E. Joseph
(2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski fakultet Uni-
verziteta u Beogradu, str. 85-86).
625 Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo: In-
terlinea, str. 73.
360

nicima postkejnisijanske ekonomske škole. Najpoznatiji među njima je
svakako Pol Samuelson (Paul A. Samuelson).
U savremeno doba koje se obilježava „dobom neoliberalizma, mo-
netarizma, sveopće privatizacije i deregulacije”626, država još uvijek
ima veliku i značajnu ulogu. Naime, svaka državna vlada u današ-
njem vremenu nastoji vlastitim mjerama ekonomske politike nadzirati
ekonomske aktivnosti, te ih koordinira i usmjerava. U tom kontekstu,
Pol Samuelson (Paul A. Samuelson). i Viljem Nordhaus (William D.
Nordhaus) pišu kako „u modernim gospodarstvima države preuzima-
ju mnoge zadatke kao odgovor na nedostatke tržišnog mehanizma.”627
Glavni mehanizmi koji državi stoje na raspolaganju i osiguravaju joj
pravo intervencije su svakako porezi, zakoni, zahtjevi za potrošnjom
određenih javnih dobara i drugo. Država, što je najznačajnije, raspolaže
mehanizmom prisile, tako da joj ta činjenica omogućava ono čime pri-
vatni sektor (tržište) nije u mogućnosti raspolagati. Imajući to u vidu,
Samuelson i Nordhaus navode tri glavne ekonomske funkcije države u
tržišnom gospodarstvu:628
1. države povećavaju učinkovitost promičući konkurenciju, sma-
njujući eksternalije poput zagađenja i osiguravajući javna dobra;
2. države promoviraju jednakost korištenjem poreza i programa
rashoda kako bi preraspodijelile dohodak određenim skupinama;
3. države jačaju makroekonomsku stabilnost i rast - smanjenjem
nezaposlenosti i inacije, te poticanjem ekonomskog rasta - pu-
tem skalne politike i monetarne regulacije.
Potpuno je jasno da u savremenim uvjetima država ima ulogu glav-
nog regulatornog tijela u okviru tržišnih privreda, ali i u okviru javnog
sektora, osobito kada se radi o preraspodjeli dohotka, alokaciji resursa,
626 Mesarić, Milan (2001). Uloga države u tržišnom gospodarstvu s osvrtom na
aktuelno stanje u Hrvatskoj, u „Ekonomski pregled”, broj 52, (9-10), str. 985-1033.
627 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (1992): Ekonomija (četrnaesto izda-
nje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 35.
628 Ibid, str. 35.
361

stabilizaciji društva, te obezbjeđenja funkcioniranja njenih institucija i
ustanova. Suština je osiguranje privrednog razvoja i ekonomske ravno-
teže, što će omogućiti njenu egzistenciju, kao i poziciju u svijetu. Ulogu
države u “realnom” kružnom toku (toku faktora proizvodnje i javnih
dobara) grački je predstavio Diter Brumerhof (Dieter Brümmerhoff):
Slika 22. Uloga države u “realnom“ kružnom toku
(Izvor: Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje).
Zagreb: Mate d.o.o., str. 12)
Iz navedene sheme je razvidno da je država glavni koordinator,
usmjeritelj i transmiter svih aktivnosti koje se odvijaju na relacijama
preduzeća - domaćinstva, te da je jedina nadležna za korekciju i/ili ot-
klanjanje svih anomalija koje u ovakvom tržišnom mehanizmu mogu
nastati. Ono što je u tom segmentu važno jeste da „u svim zemljama
država reguliše ekonomske procese i odnose, pomoću netržišnih pravila
i principa.”629
U narednoj tabeli je dat pregled svih poznatih ekonomskih funkcija,
ciljeva, zadataka i sredstava države:
629 Adžić, Soja (2000). Državna intervencija, privredni sistem i ekonomska politi-
ka, u „Ekonomski horizonti”, 2 (1-2), str. 29-43. U svojim razmatranjima Soja Adžić
smatra da se ekasna državna intervencija zasniva na potrebi anticipiranja posljedica
i efekata njenih aktivnosti.
362

Funkcija Regulacija Stabilizacija Alokacija Redistribucija
Suština
funkcije
- institucionalizacija
normi
funkcionisanja
mešovite privrede
- tretiranje ciklusa
- određivanje
spoljne i unutrašnje
nansijske ravnoteže
- obezbjeđivanje
konkurentne
sposobnosti
- obezbjeđivanje
proizvodnje
kolektivnih dobara
- tretiranje tržišnih
neuspeha
- delimična
ispravka
dohodovnih
nejednakosti usled
funkcionisanja
tržišta
- tretiranje
nesavršenstava
tržišne privrede
Zadatak - regulisanje tržišta
(cena, potražnja,
ponuda, ulazak,
izlazak)
- određivanje
neprotnog uslova
funkcionisanja i
pravila privređivanja
sektora vlasti
- zaposlenost
- povoljno poslovno
okruženje
- održivi rast
- obezbjeđivanje
nansijskih
ravnoteža
- proizvodnja
javnih dobara
- tretiranje
eksternalnih uticaja
- ostvarivanje
društvenih
preferencija
- između
društvenih grupa
- između
gereracija
- unutar životnog
ciklusa
- izjednačavanje
između
geografskih
područja
Sredstvo - normativno
regulisanje
- pojedinačno
regulisanje
- diskreciono
regulisanje
- direktni ili
indirektni državni
transferi
- primenjeni porezi i
poreske stope
- diskreciona
budžetska politika
- održavanje
institucija
- porezi – „princip
ekvivalencije“
- kupovine od
strane vlasti
- transferi unutar
sektora vlasti
- politika naknada
- održavanje
institucija
- ubiranje poreza i
doprinosa
- sistemi
raspodele na
principu socijale
i/ili osiguranja,
transferi
- održavanje
institucija
Mehanizam
odlučivanja
- kolektivno
odlučivanje,
birokratski
mehanizam
odlučivanja
- veliki uticaj
lobista, „lov na
rentu“
- kolektivni
i birokratski
mehanizam
odlučivanja
- kolektivni
i birokratski
mehanizam
odlučivanja
- ekonomičnost,
ekasnog,
uspešnost
- kolektivni
i birokratski
mehanizam
odlučivanja
- analiza troškova-
korist
Nivo
ostvarivanja
- nivo nacionalne
ekonomije
- subnacionalni nivo
- karakteristični
nivo nacionalne
ekonomije
- raste uloga
lokalnog i
regionalnog
privrednog razvoja
- na osnovu
principa
dimenzionalne
ekonomičnosti i
drugih polazišta
podela funkcija
između centralnih i
lokalnih nivoa
- karakteristično
na centralnom
nivou
- neki elementi i
na lokalnom nivou
Tipične
institucije
- u regulisanju
učestvuju organi
zakonodavstva, kao i
nadzorni i kontrolni
organi
- budžetske
institucije
- državna preduzeća,
koja obavljaju kvazi
skalnu delatnost
- državni novčani
fondovi
- budžetski organi
- državni novčani
fondovi
- državna i privatna
preduzeća
- neprotne
organizacije
- budžetski organi
- državni novčani
fondovi
- neprotne
organizacije
363

Tipični
budžetski
saldo, koji
pripada
funkciji
- ne vezuje se tipičan
saldo
- funkcionalni
prihodi i rashodi u
ravnoteži, investicije
iz kredita
- ravnoteža
oduzetih i
preraspodeljenih
prihoda
- u slučaju
ekspanzivne
politike decit, u
slučaju restrikcija
sucit
Tabela 17. Pregled ekonomskih funkcija, ciljeva, zadataka i sredstava
države
(Izvor: Vigvar, Andraš i sur. (2003). Osnovi teorije državnog budžeta i nansijski
poslovi samouprava. Beograd: Evropski pokret u Srbiji, str. 47)
Ono što država nastoji prevashodno postići svojom intervencijom
jeste svakako osigurati učinkovitost privatnog, ali i javnog sektora. Bu-
dući da je sasvim jasno da je veoma teško obezbjediti učinkovitost u
oblasti tržišne ekonomije, mješanje države je postalo neophodno. Da-
kle, osnovni razlog za državnu intervenciju i mješanje u privredne to-
kove jesu nesavršenosti koje ispoljava tržište, a što je uočio još i Adam
Smit (Adam Smith) i elaborirao u djelu “Bogatstvo naroda”. Džozef
Stiglic (Joseph E. Stiglitz), navodi i klasicira šest vrsta nesavršenosti
tržišta, i to:630
1. Nesavršena konkurencija,
2. Javna dobra,
3. Eksterni efekti,
4. Nepotpuna tržišta,
5. Nesavršene informacije,
6. Nezaposlenost,
navodeći ih kao validne dokaze neophodnosti državne intervencije u
ekonomske tokove.
630 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 85.
364

Stoga je prezentirane nesavršenosti tržišta, kao glavne razloge inter-
veniranja države, potrebno posebno i seriozno istražiti. Prije toga, ne-
ophodno je elaborirati do sada razvijena dva osnovna pristupa državnoj
intervenciji u naznačenom kontekstu, a oni su pozitivni i normativni
pristup, kao i ulogu države u akolaciji resursa.
2.8.1. Normativni pristup
U okviru ekonomije javnog sektora kao zasebne discipline u oblasti
ekonomskih znanosti, razvila su se dva stajališta, tj. dva pristupa o ulozi
i značaju države (državne intervencije) u ekonomiji i funkcioniranju
javnog sektora. Ta dva pristupa su:
1. pozitivni pristup i
2. normativni pristup.
Općenito promatrano, i u okviru same ekonomije kao krovne eko-
nomske znanosti razvijena je pozitivna i normativna ekonomija. Među-
tim, za daljnju elaboraciju znanstveno su interesantni normativni i po-
zitivni pristup (normativna i pozitivna analiza) o ulozi države u oblasti
javnog sektora.
Normativni pristup svoje polazište ima u lozoji, te u političkoj
znanosti. Na osnovu razvijenih pristupa analizama lozofskih, politič-
kih i drugih problema nastala je i škola lozofske misli nazvana nor-
mativizam.631
Suština normativne analize je dati odgovor na osnovno pitanje,
a koje glasi: šta država treba činiti? Dakle, u konkretnom slučaju,
631 „Normativan (lat. normativus) koji služi kao pravilo koji postavlja pravila ili
propise koji propisuje što treba i kako treba nešto raditi (ug. norma); /normativne zna-
nosti/ logika, etika i estetika, pedagogija, pravna znanost i politika, kao primijenjena
sociologija, zato se one, uz ostalo, bave i normama mišljenja, htijenja, umjetničkog
shvatanja, odgoja i društvenog života; /normativne odredbe/ osnovne odredbe“ (Anić,
Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze.
Zagreb: Sani-Plus, str. 959-960).
365

normativnom analizom i pristupom632 treba se odgovoriti na to šta država
treba ili mora učiniti kako bi se na tržištu postiglo Pareto-poboljšanje,
tj. omogućiti da državnom intervencijom pojedinci ili skupine budu
na dobitku, a da niko zauzvrat nije na gubitku. Isto tako, normativni
pristup potrebno je i prilikom razmatranja i analize samih posljedica
državne intervencije. Na ovo upozorava Džozef Stiglic (Joseph E.
Stiglitz) navodeći da „činjenica da postoje državne politike koje mogu
da podrazumijevaju Pareto-poboljšanja, ne stvara nužno pretpostavku
da je državna intervencija poželjna.”633 U tom smislu, potrebno je i
poželjno unaprijed znati kako država u stvarnosti funkcionira i djeluje,
te na temelju tih i takvih informacija (feedback-a) procijeniti hoće li
takva intervencija omogućiti otklanjanje tržišnih nesavršenosti.
Normativnim pristupom i analizom se, dakle, nešto propisuje, tj.
propisuje djelovanje države. Ovaj pristup je indikativan kroz izjave
onih koji donose odluke o državnoj intervenciji. U tom kontekstu, nor-
mativna izjava, prema Gregori Menkju (Gregory N. Mankiw)634 uklju-
čuje „činjenice, ali i vrijednost”, te sadrži tvrdnje o tome „kakav bi
svijet trebao biti.”
Uspjeh normativne analize i pristupa u konačnici zavisi od više
faktora, ali je sasvim jasno da je proces donošenja normativnih odlu-
ka i njihova implementiranja veoma složen i zahtjevan. Tako državni
programi kojima države nastoje otkloniti izražene nesavršenosti tržišta
ne institucionaliziraju državne vlade i parlamenti, već složeni politič-
ki procesi kroz koje svaki program neminovno treba proći. To znači
da svaka normativna analiza pristupu državnoj intervenciji neminovno
uključuje političke procese, kao i vrijednosne prosudbe i stavove o po-
sljedicama same intervencije. Za uspjeh državnog programa odgovorni
632 „Normativno – propisivanje moralnih standarda o onome šta ‘treba’ ili ‘mora’
da bude umesto deskriptivnih iskaza o onome što “jeste”“ (Heywood, Andrew (2005).
Političke ideologije. Beograd: Stylos, str. 351).
633 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 88.
634 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 28.
366

su, kako političari i birokrate, tako i sama država zbog svoje neuređeno-
sti ili drugih političko-sistemskih karakteristika (nesavršenstvo vlasti,
ustavni poredak, loše političko natjecanje, itd.).
Svakako da će i u budućnosti ovakav pristup biti neophodan i tra-
žen, osobito zbog razloga što i sam razvoj bilo koje znanosti, pa tako i
ekonomske i političke, nužno treba uključivati ovakav pristup. Naime,
znanost koja ne postavlja pitanja o tome šta dalje i koja ne predviđa
(futurološki promatra) društvenu stvarnost ustvari i nije znanost.
2.8.2. Pozitivni pristup
Pozitivni pristup (analiza) nastao je, kao i normativni pristup, na
osnovama pravca razvijenog u lozoji poznatog kao pozitivizam635.
Nastavak ovog pravca misli osigurao je Ogist Kont (Auguste Comte),
kojeg se smatra za osnivača sociologije kao znanosti. Pozitivizam se
bavi pitanjima i elaboriranjima onoga što jeste (trenutnim, aktualnim
stanjem) tj. deskripcijom onoga što je trenutno na snazi.
Ovakav pristup problemima svoje mjesto je našao i u ekonomskoj
znanosti. Naime, kada ekonomisti „opisuju privredu i razvijaju modele
koji predviđaju bilo to kako će se ona mijenjati, bilo efekte različi-
tih politika, oni se bave tzv. pozitivnom ekonomijom.”636 Dakle, za
razliku od normativne ekonomije koja se bavi pitanjem: “šta bi treba-
lo biti?”, pozitivna ekonomija se bavi pitanjem “šta jeste?” prilikom
objašnjavanja načina i modela funkcioniranja privrede.
635 „Pozitivizam (lat. positives) lozofski smjer u lozoji i znanosti kojem je
polazna tačka samo ono što je pozitivno, činjenično i i iskustvom dano i koji svoja
istraživanja i izlaganja vrši samo u ovim granicama, odbacujući svaki metazički put
kao potpuno nepotreban i nekoristan. Ovim imenom se osobito naziva, lozofska i
socijalistička škola A. Contea (1798-1857), koji je i stvorio ovaj izraz, njegova ško-
la, odbacujući metaziku, ograničava ljudsko znanje samo na odnose i zakone, na
pozitivne znanosti: matematiku, astronomiju, ziku, kemiju, biologiju i sociologiju“
(Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i
fraze. Zagreb: Sani-Plus, str. 1140).
636 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 18.
367

Na principima pozitivne ekonomije, nastala je i pozitivna analiza
(pozitivni pristup)637 o ulozi države u otklanjanju tržišnih nedostatka i
nesavršenosti. U tom smislu, pozitivni pristup se fokusira na deskrip-
ciju, tj. „opisivanje i objašnjavanje onoga što država stvarno čini, kao
i posljedice tog činjenja.”638 Tako su, pojedini ekonomisti stanovišta
kako bi se država trebala više fokusirati npr. na činjenice koje se tiču
deskripcije posljedica pojedinih državnih programa (ispunjavaju li se
njima doista postavljeni ciljevi), nego na to šta bi država trebala činiti
(na normativnu analizu). Međutim, ipak većina ekonomista u savreme-
nim i razvijenim državama parlamentarne demokratije smatra kako na
prvom mjestu treba biti normativna analiza (šta bi trebalo činiti), što je
postalo neizostavnim i sastavnim djelom političkih procesa donošenja
javnih odluka koje u sebi sadrže kolektivni (društveni), a ne uski - pri-
vatni (posebni, partikularni) interes. Svakako da, bez obzira na sve, po-
zitivna analiza, kako smatra i Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) omo-
gućava analizu institucionalnih aranžmana na osnovu kojih se donose
javne odluke i realiziraju programi koji su usmjereni na zadovoljenje
javnog interesa.
Jasno je dakle, da je pozitivni pristup, ustvari opisni ili deskriptivni
pristup. Ovakav pristup o ulozi države i prema Gregori Menkju (Gre-
gory N. Mankiw) „utječe na naša normativna mišljenja o tome kakva
ekonomska politika je poželjna.”639
U skladu s navedenim činjenicama, može se zaključiti kako je, pri-
likom analize uloge države u otklanjanju nesavršenosti tržišta, preras-
podjeli i obaveznim javnim dobrima, poželjno koristiti zajedno i nor-
mativni i pozitivni pristup. Ovakvim pristupom će se omogućiti ujedno
dvije važne stvari u funkcioniranju nacionalnih ekonomija i privreda:
637 „Pozitivni pristup za razliku od normativnog ne sadrži moralne i političke sta-
vove, već procjenjuje da li je postojeće stanje ekonomije dobro ili loše, poželjno ili
nepoželjno“ (Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Saraje-
vo: Interlinea, str. 33).
638 Ibid, str. 18.
639 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 28.
368

1. prvo, odredit će se aktualno stanje i saznati posljedice programa
koji su na snazi, te
2. drugo, odredit će se jasni i precizni koraci za daljnje djelovanje,
a sve s ciljem što efektivnije i kvalitetnije uloge države u nave-
denim situacijama. A i jedan od ciljeva ekonomije jeste, pored
ostalog, i poboljšanje, rast i razvoj nacionalne privrede.
S tim u vezi, Gregori Menkju (Gregory N. Mankiw) izvodi zaključak
da „kada čujete takve izjave od nekog ekonomiste, to znači da je on
prešao granicu od znanstvenika prema političkom savjetniku.”640
2.9. Uloga države u alokaciji resursa
S obzirom da su već elaborirani neophodnost intervencije, te meha-
nizmi i načini te intervencije, potrebno je istražiti i ekonomske funkcije
koje država ima i obavlja. Ekonomske funkcije države ogledaju se kroz
njenu involviranost i uključenost u sve privredne tokove unutar njenih
nacionalnih (državnih) granica. Osnovni cilj i zadatak tih funkcija je-
ste ostvarenje i implementiranje društvenih interesa i preferencija, što
u konačnici vodi ekonomskom i svakom drugom blagostanju dotične
države.
Među društvenim ciljevima koje država svojom aktivnom ulogom u
reguliranju privrednih tokova želi implementirati i ostvariti, posebno se
ističu sljedeći ciljevi:641
- uspostavljanje određenog privrednog sistema;
- osiguranje njegovog normalnog funkcioniranja;
- zaštita interesa građana;
- ostvarivanje određenog smjera i tempa privrednog razvoja;
640 Ibid, str. 29.
641 Ekonomski leksikon. Zagreb: Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”/Masme-
dia, 1995, str. 194-195.
369

- mobilizacija nacionalne privrede u ostvarivanju nekih specijal-
nih društvenih zadataka (ratna privreda);
- zaštita postojećeg privrednog poretka od propadanja;
- ubrzanje privrednog rasta i razvoja;
- priprema uvjeta za promjenu načina i odnosa društvene repro-
dukcije.
Jasno je, dakle, kako je širok spektar ciljeva i zadataka koje drža-
va svojom aktivnom ulogom na tržištu nastoji i treba implementirati.
Ostvarivanje svih ovih ciljeva, kao i niza drugih ovisi od političkih pro-
cesa, odnosno načina donošenja odluka koje trebaju odražavati opće
interese i preferencije društva. Na osnovu navedenih (identiciranih)
ciljeva koje država nastoji realizirati, savremena ekonomska teorija je
prihvatila tipologizaciju na četiri skupine ekonomskih funkcija države.
Te skupine su sljedeće:
1. Alokativna funkcija države;
2. Distributivna funkcija države (raspodjela dohotka);
3. Stabilizaciona funkcija države i
4. Funkcija obezbjeđenja zakonskog i pravnog okvira i pravila trži-
šta (tzv. normativna funkcija države).
Sve ove funkcije države u današnjem vremenu su postale predme-
tom šireg interesiranja, kako ekonomista, tako i političara, sociologa, te
znanstvenika iz drugih znanosti i znanstvenih disciplina. Posebna po-
zornost bit će na ovoj prvoj - alokativnoj funkciji države, tj. analizirat će
se utjecaj države na alokaciju raspoloživih resursa s ciljem postizanja i
armiranja (podsticanja) ekasnosti ekonomskih aktivnosti. Dakle, dr-
žava je ključni akter i glavni regulator u sektoru alokacije resursa. U
tom kontekstu Ivica Stojanović smatra da država obavlja dvije osnovne
regulatorne funkcije u sektoru alokacije resursa, i to:642
642 Stojanović, Ivica (2005). Ekonomija (peto dopunjeno i izmenjeno izdanje). Be-
ograd: Megatrend univerzitet primenjenih nauka, str. 240.
370

1. jedino država može izraditi i omogućiti provođenje pravno-nor-
mativne regulative koja ustanovljava tržišne institucije, garan-
tuje pravo privatnog vlasništva i denira funkcioniranje kredit-
no-dokumentacionog sistema i putem antimonopolskog zakono-
davstva garantira slobodu konkurentskih odnosa. Na taj način
država omogućava korištenje tržišta kao osnovnog mehanizma
alokacije resursa;
2. druga funkcija se sastoji u alokaciji resursa u proizvodnji onih
dobara i usluga, za koje su kao opće dobro zainteresirani svi gra-
đani jedne države, ali za čiju proizvodnju i potrošnju nije pro-
tno zainteresiran privatni kapital i čija proizvodnja i potrošnja
nije moguća u uvjetima postojanja slobodne konkurencije mnoš-
tva proizvođača i potrošača. Ovdje država direktno učestvuje u
provođenju alokativnog procesa.
Pri ovome posebno je značajno napomenuti da država kroz ovu dru-
gu regulatornu funkciju u alokaciji resursa vrši alokaciju resursa usmje-
renu na javna dobra, te na prirodne monopole i neutraliziranje eksternih
efekata.643 To znači da država u alokaciji resursa ima punu ekonomsku
logiku i potporu. Naime, država „utvrđuje pravila igre, naplaćuje pore-
ze i kupuje javna dobra, poput autoputeva koji svima koriste.”644
Institucionaliziranjem, odnosno državnim utjecajima i ulogom u
alokaciji resursa se, pored već navedenih pozitivnih implikacija, po-
stiže i racionalno upravljanje tim resursima, koji su, u suštini, zajed-
ničko dobro (resurs) svih članova društvene zajednice. Država jedino
ima mehanizme i načine za alokaciju raspoloživih resursa, a to obav-
lja putem političkih procesa, kolektivnog odlučivanja u kome poli-
tički zastupnici transponiraju javne preferencije i interese u konačne
odluke o ulaganjima u određena javna dobra. Dakle, javna politika
643 „Takve aktivnosti države koriste poslovanju preduzeća, spriječavanju tržišne
zloupotrebe, posebno monopolista, te obuzdavaju aktivnost poduzeća na zagađivanju
životne sredine“ (Golić, Bajro (2002). Principi ekonomije I – uvod u ekonomske kate-
gorije, principe i zakone. Sarajevo: Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, str. 385).
644 Ibid, str. 385.
371

treba odražavati interese pojedinaca koji su, temeljem svog izbornog
prava, aktivni kreatori tih politika.
Jasno je da angažman države u alokaciji resursa je rezultanta činjeni-
ce da „tržište može vršiti uspješnu alokaciju resursa samo onda i gdje je
obezbeđeno postojanje određenih, neophodnih pretpostavki za njegovo
delovanje.”645 S obzirom da tržište nije sposobno ostvariti i omogućiti te
pretpostavke, naročito u današnjem vremenu naglih promjena i kriznih
situacija, država je jedini subjekt koji je u stanju te uvjete omogućiti.
Naime, gdje god tržište nije uspjelo osigurati uvjete alokacije pojedi-
nih resursa, tu je država da takve uvjete i alokacije omogući, s ciljem
društvenog i ekonomskog blagostanja, rasta i razvoja privrede. Ovo je
veoma značajno iz razloga što se i diferencirano donose odluke o alo-
kaciji resursa na tržištu i u okviru države. Na tu diferencijaciju upućuje
i Milenko Petrović, koji naglašava kako „za razliku od tržišne alokacije
koja ima u sebi ugrađeni automatizam određivanja potrebne količine i
kvaliteta određenog dobra ili usluge, alokacija resursa od strane države
je, umnogome, diktirana subjektivnim odlukama odgovarajućih držav-
nih organa”646, tj. odluka političkih zastupnika koji su dobili legitimitet
za utvrđivanje javnog interesa i donošenje konačnih odluka o ulaganji-
ma u određena javna dobra.
Iako je još uvijek dominantna ekonomska teorija da je tržište najbo-
lji mehanizam za alokaciju resursa, ipak zagovornici navedene teorije
smatraju da u uvjetima nesavršenosti tržišta (a kojih je u današnjem
vremenu sve više i više), država treba intervenirati i ispraviti te nesavr-
šenosti s ciljem povećanja i rasta ekonomskog i društvenog blagostanja.
U takvim situacijama država pristupa deniranju i implementiranju ra-
zličitih mjera i politika privrednog razvoja i nudi neophodne mehaniz-
me alokacije resursa. Međutim, pitanje je koliko ekasno vrši funkciju
alokacije resursa.
645 Veselinović, Petar (2010). Ekonomija. Beograd: Univerzitet Singidunum, str.
303.
646 Petrović, Milenko (1995). Funkcije države u savremenoj tržišnoj privredi, u
„Ekonomska misao”, broj 3-4, Beograd, str. 207-223.
372

2.9.1. Alokacijska ekasnost države
Pošto je država glavni akter i implementator alokacije resursa, po-
stavlja se pitanje ekasnosti te alokacije. U tom kontekstu neophodno
je detaljnije i sistematičnije analizirati alokativne ekasnosti države,
budući da je alokacija resursa jedan od temeljih ciljeva državne aktiv-
nosti.
Država, prilikom alokacije resursa usmjerava i koncentrira resurse
na zadatak i ciljeve koje treba i može implementirati. Ovo je polazna
osnova države za njene daljnje aktivnosti usmjerene na produciranje
nekih drugih dodatnih potencijala, a sve s namjerom postizanja eka-
snosti državne aktivnosti.
Jasno je da se sve više pozornost usmjerava na ekasnost države,
s posebnim osvrtom na ekasnost njene aktivnosti u alokaciji raspo-
loživih resursa, dok se pravičnost još uvijek zanemaruje. Većina eko-
nomista smatra da država treba intervenirati prilikom pojave tržišnih
nesavršenosti s ciljem postizanja društvenog blagostanja, a u tom se
kontekstu posebno treba razmatrati upravo pitanje alokacijske eka-
snosti državnog intervencionizma. Dakle, neophodno je dati relevan-
tne znanstvene odgovore na pitanje: daje li državna alokacija resursa
indikativne, mjerljive i pozitivne rezultate u smjeru povećanja razine
društvenog blagostanja?
Odgovor na navedeno pitanje izuzetno je važan zbog činjenice da
„funkcija društvenog blagostanja“, prema Džozefu Stiglicu (Joseph E.
Stiglitz), „pruža osnov rangiranja svih alokacija resursa“647, što znači da
se biraju one alokacije koje omogućavaju veći stepen i veći nivo druš-
tvenog blagostanja.
Tragajući za odgovorom na navedeno pitanje, Ivan Ferenčak smatra
kako država svojom intervencijom, „realocira resurse zbog činjenice da
tržište nije u stanju osigurati alokaciju ekasnosti ili Pareto optimalnu
647 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 99.
373

alokaciju resursa.”648 To znači da ekasna alokacija resursa podrazu-
mijeva takvu alokaciju resursa koja će omogućiti povećanje ili pobolj-
šanje društvenog blagostanja jednih bez da će istovremeno utjecati na
smanjenje blagostanja drugih.649 Problem koji je izražen i koji pred-
stavlja smetnju implementiranju ekasne alokacije resursa je problem
oskudnost (nedovoljnost) samih resursa. Ovaj problem otvara važno
pitanje, koje traži ekasno rješenje, a tiče se donošenja odluka o alo-
kaciji oskudnih resursa. Stoga je neophodno u postojećim uvjetima i s
postojećim resursima, postići i pronaći učinkovitu (ekasnu) alokaciju.
Prema Diteru Brumerhof (Dieter Brümmerhoff)650, učinkovita (eka-
sna) alokacija resursa se (pozivajući se na teoriju blagostanja) ostvaruje
„kada se omogući najbolje moguće zadovoljenje potreba potrošača”.
Prema teoriji blagostanja, ne postoji samo jedan ekonomski subjekt (je-
dan građanin ili jedno domaćinstvo, već mnoštvo njih), pa je neophodno
voditi računa o blagostanju svih njih kao kolektiva. Dakle, ekonomsko
i društvno blagostanje se određuje „na osnovu procjena korisnosti (do-
brobiti) svakog pojedinačnog građanina”651 prilikom alokacije resursa,
te se javni interes utvrđuje na državnoj razini samo onda kada to sami
građani žele i to posredstvom izabranih političkih zastupnika.
Što se tiče posebnih uvjeta, neophodno je ostvarenje uvjeta opti-
malne proizvodnje dobara, kao i uvjeta optimalne razmjene istih. Ovo
su, ustvari, tzv. Paretovi uvjeti ravnoteže. Dakle, onog trena kada se
postigne da su granične stope supstitucije faktora proizvodnje jednake
u svim procesima proizvodnje u kojima su uloženi ti faktori proizvod-
nje, može se smatrati da je alokacija resursa ekasna. To znači da od
učinkovite proizvodnje dobara direktno ovisi i ekasnost (učinkovitost)
648 Ferenčak, Ivan (2003). Počela ekonomike (drugo izmjenjeno i dopunjeno izda-
nje). Osijek: Ekonomski fakultet u Osijeku, str. 221.
649 „U ovom smislu Pareto optimalna alokacija resursa, prema Ivanu Ferenčaku,
znači da ne postoji alternativni način alokacije koji bi omogućio veću proizvodnju
makar i jednog dobra ili usluge, a da pri tome veličina proizvodnje ostalih dobara i
usluga ostane neizmjenjena“ (Ibid, str. 221).
650 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 38.
651 Ibid, str. 38.
374

alokacije tih dobara, o čemu i Diter Brumerhof (Dieter Brümmerhoff)
daje detaljne i sistematične elaboracije.
Iz navedenih činjenica jasno je da je proces dostizanja ekasne alo-
kacije resursa i alokativne ekasnosti države dosta složen, te da ovisi od
niza drugih uvjeta koji su direktno ili indirektno s tim povezani. Kao što
ni svaka politika nije u svim uvjetima ekasna, tako niti svaka država u
svim uvjetima ne postiže alokativnu ekasnost. Da bi postigla ekasnu
alokaciju država „preuzima od tržišta funkciju podjele resursa i kori-
štenjem mehanizma administrativne koordinacije obezbjeđuje resurse
za postizanje primarnih ciljeva.”652 Na ovaj način država obezbjeđuje
ravnotežu u okvirima nacionalne privrede, te ujedno stvara uvjete re-
produkcije i daljnjeg podizanja nivoa društvenog blagostanja (isprav-
ljanjem nastalih poremećaja na tržištu). Jasno je, stoga, da su izražene
nesavršenosti tržišta temeljni i polazni osnov interveniranja države.
2.9.2. Nesavršenosti tržišta kao polazne pretpostavke za
intervenciju države
Elaborirane su teorijske i praktične postavke državne intervencije, te
ekasnosti koje takva intervencija ima u oblasti alokacije resursa.
U periodu Velike ekonomske krize iz 1929 – 1933. godine postalo
je jasno da tržište ne može samostalno funkcionirati. Teza Adama Smi-
ta (Adam Smith) da se u svijetu privatne inicijative i slobodne tržišne
intervencije opći interes društva ostvaruje djelatnošću pojedinaca koji
se rukovode čisto osobnim interesom, postala je praktično upitna. Do
Velike ekonomske krize vladalo je opće mišljenje da država samo treba
obezbijediti pravni okvir (poredak) za privatnu inicijativu, te da trži-
šte, svojim mehanizmima i alatima, vrši ekasnu alokaciju ograničenih
resursa. Prekretnica za promjenu ovakvog stava je bila upravo Veli-
ka ekonomska kriza, kada se ispostavilo da „tržište svojim ‘prirodnim’
652 Vigvar, Andraš i sur. (2003). Osnovi teorije državnog budžeta i nansijski po-
slovi samouprava. Beograd: Evropski pokret u Srbiji, str. 44.
375

mehanizmima ne može da obezbedi ni punu zaposlenost ni stabilan pri-
vredni razvoj”, tako da se pojavila neophodnost državne intervencije,
a da pri tome „ne pređe mere koje bi se udaljile od tržišne privrede.”653
Način, obim i mehanizmi državne intervencije na tržištu nisu u svim
državama isti. Ovo ovisi, prije svega, od političkog uređenja (političkog
sistema) svake pojedine države. U nekim slučajevima, država preuzima
sve funkcije i prerogative tržišta, dok u drugim državama samo otkla-
nja nastale nesavršenosti i nedostatke izražene u funkcioniranju tržišne
privrede.
Stoga je neophodno, prije svega identicirati i naznačiti koje su sve
to nesavršenosti tržišta, a koje predstavljaju polaznu pretpostavku za in-
tervenciju države. U tom smislu, većina savremenih ekonomista, među
kojima je i Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), prihvata klasikaciju
sljedećih nesavršenosti tržišta u današnjem vremenu:
1. Nesavršena konkurencija;
2. Javna dobra;
3. Eksterni efekti;
4. Nepotpuna tržišta;
5. Nesavršene informacije i
6. Nezaposlenost, inacija i neravnoteža.
Usljed ovih nesavršenosti tržišta neophodna je intervencija države
kako bi se, pored ostalog, „osigurala željena ekasnost u alokaciji ogra-
ničenih resursa”, te je stoga „nesporna pozitivna uloga koju takva inter-
vencija ima u smislu korigiranja neadekvatnih cijena koje se slobodno
formiraju na tržištu.”654
653 Radić, Bojan i Goran Radić (2009). Teorija društvenog izbora - demokratija, u
„Škola biznisa-naučnostručni časopis”, broj 1, str. 124-132.
654 Tatić, Kasim (2005). Tržište i država kao alokatori ograničenih resursa životne
okoline, u „Pregled-časopis za društvena pitanja“, Sarajevo, broj 1-2, str. 139-158.
376

Evidentno je da na tržište, zbog izraženih nesavršenosti sve više
utječe država svojom aktivnom ulogom (intervencijom).655 Tržište i
privreda su u takvim situacijama izloženi zaštiti i intervenciji države,
jer u suprotnom dolazi u pitanje opstanak, odnosno tržišna ravnoteža.
Međutim, i sama intervencija države ne smije biti stroga, diktatorska,
nametnuta i negativna. U tom kontekstu se navodi kako država, kao
“noćni čuvar” tržišta, u svojoj intervenciji treba biti:656
- neutralna, jer u slučaju uspostavljanja tržišta, konkurencije, po-
nude i tražnje treba da se povuče sa tržišta;
- pojedinci najbolje znaju kako da racionalno proizvode, bolje
nego država;
- država treba da osigura pravni okvir, kako bi se slobodno trgo-
valo i ponašalo;
- slobodu izbora između alternativnih mogućnosti, bez većih ogra-
ničenja.
Iz ovih preporuka jasno se zahtijeva, ali i traži liberalan pristup dr-
žave prilikom njene intervencije, tj. pristup kojim se neće u potpunosti
preuzeti funkcije tržišta, već utjecati na otklanjanje tržišnih nesavršeno-
sti. Onog trena kada se nesavršenosti otklone, država bi trebala reduci-
rati aktivnosti i intervenciju na tržištu.
Međutim, tržišta su u današnjem vremenu pod konstantnim pritis-
cima, tako da su izložena naglim i kriznim situacijama i promjenama,
pa je državna intervencija gotovo konstantno prisutna. Ni same odlu-
ke pojedinaca nisu, zbog permanentnih i učestalih promjena i kriznih
situacija, dovoljno optimalne i isplative, tako da je javno odlučiva-
nje (javni izbor) kao oblik netržišnog odlučivanja postao sastavnim
655 „Država, kao jedan od mogućih institucionalnih aranžmana za reguliranje eko-
nomskih tokova, nije savršena i postoje i slučajevi koji se mogu analogno prethodnom
iskazu za tržište označiti kao netržišni ili vladini neuspjesi i nesavršenosti (nonmarket
ili government failures)“ (Ibid, 139-158).
656 Radić, Bojan i Goran Radić (2009). Teorija društvenog izbora - demokratija, u
„Škola biznisa-naučnostručni časopis”, broj 1, str. 124-132.
377

i neizostavnim dijelom tržišnog funkcioniranja. Država kolektivnim
odlučivanjem propisuje “pravila igre“ za tržišne aktere, te vrši kontro-
lu primjene postavljenih normi i pravila. Time se postiže i društvena
pravednost u alokaciji resursa mnogo više, nego što bi to bilo putem
slobodnog tržišta. Stoga je potrebno detaljnije elaborirati svaku od šest
pobrojanih nesavršenosti tržišta, a koje su polazna tačka državne inter-
vencije na slobodnom tržištu.
2.9.2.1. Nesavršena konkurencija
Da bi se znanstveno objasnila nesavršena konkurencija, koju Džo-
zef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) navodi kao prvu od šest izraženih ne-
savršenosti tržišta, neophodno je najprije odrediti sam pojam i praksu
konkurencije kao ekonomske, ali i svake druge društvene pojave. Kon-
kurencija je, u svojoj teoriji i praksi, jedna od važnijih i bitnih funkcija
koje obavlja tržište. Sama riječ konkurencija etimološki vodi porijeklo
od latinske riječi concurrentia, što u prijevodu na bosanski jezik znači
rivalitet, suparništvo. Suština konkurencije jeste da se njome uspostav-
lja odnos između ponude i potražnje, tj. između prodavaca i kupaca na
tržištu.
Prema određenju i deniciji Bajre Golića657, pod konkurencijom
se podrazumijeva „svojevrsno takmičenje onih koji nude svoju robu
na tržištu, i to međusobno i s kupcima, kako bi svoju robu prodali što
uspješnije.“ Dakle, konkurencija se tiče tržišne utakmice u kojoj postoji
više ponuđača (prodavaca) i više potrošača (kupaca), i gdje su cijene
temeljni indikator konkurentskog odnosa.
Kada je u pitanju klasikacija i tipologizacija tržišnih (konkurent-
skih) stanja po kriteriju broja učesnika ili sudionika (aktera) na strani
ponude i na strani potražnje, onda postoji više varijacija i više odno-
sa. Ne ulazeći u širu i detaljnu analizu i elaboraciju svih tih odnosa, u
sljedećoj tabeli su predstavljene mogućnosti i varijacije koje u takvim
odnosima postoje, a tiču se konkurencije:
657 „Konkurencija, zapravo, samo objašnjava kolebanje tržišnih cijena oko vrijed-
nosti robe“ (Golić, Bajro (2002). Principi ekonomije I – uvod u ekonomske kategorije,
principe i zakone. Sarajevo: Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, str. 207).
378

PRODAVATELJI
KUPCI Mnogo Malo Jedan
Mnogo Savršena konkurencija Oligopol Monopol
Malo Oligopson Bilateralni oligopol Kvazi monopol
Jedan Monopson Kvazi monopson Bilateralni monopol
Tabela 18. Kategorizacija tržišnih stanja po kriteriju brojnosti
sudionika
(Izvor: Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija. Sarajevo:
Interlinea, str. 17)
Najpoželjnije stanje na tržištu po pitanju konkurencije, kome teže
sve države svijeta, jeste ono gdje ima mnogo prodavatelja (ponuđača)
i mnogo kupaca (potrošača). Takav oblik konkurencije se u ekonomi-
ji naziva savršenom konkurencijom. U slučaju savršene konkurencije,
prema Džozefu Stiglicu (Joseph E. Stiglitz)658, broj preduzeća (rmi)
mora biti dovoljno veliki da svaka od njih vjeruje da ne može utjecati
na cijene. To stanje prezentira i sljedeća slika:
Slika 23. Linija cijena u slučaju savršene konkurencije
(Izvor: Golić, Bajro (2002). Principi ekonomije I – uvod u ekonomske kategorije,
principe i zakone. Sarajevo: Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, str. 239)
658 „Na ovaj način tržišta postaju Pareto-ekasna po pitanju konkurencije“ (Stigli-
tz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd: Ekonomski
fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 76).
379

Činjenica je, međutim, da je oblik i stanje savršene konkurencije
veoma teško, pa čak i gotovo nemoguće ostvariti i postići na tržištu.
Ona može biti samo ideal kojemu se treba, ako ništa drugo, onda barem
što više približiti. Ovo, prije svega, iz razloga što tržište ispoljava svoje
nesavršenosti po pitanju konkurencije, pa se nesavršenost konkurencije
smatra za važnu i nezaobilaznu tržišnu nesavršenost izraženu kroz sve
ostale (u prethodnoj tabeli navedene) varijacije konkurentskih odnosa.
To znači da se pod tržištem nesavršene konkurencije se podrazumijeva
svako tržište koje nije u stanju ispuniti navedene uvjete i kriterije savr-
šene tržišne konkurencije ili se barem približiti njima u što većoj mjeri.
Više je razloga nesavršenosti (ograničenosti) konkurencije, a najin-
dikativniji i najznačajniji su:
1. diferenciranost proizvoda (više ponuđača istovrsnih, ali diferen-
ciranih proizvoda);
2. ograničenja slobode pristupa i ulaska na tržište;
3. ograničene (nesavršene) informacije.
Svi ovi razlozi utječu negativno na konkurenciju na tržištu i dovode,
preko sistema cijena, do „cijena koje podižu troškove i smanjuju ku-
povine potrošača ispod učinkovitih razina“. Ovakav model „previsoke
cijene i preniske proizvodnje obilježje je nesavršenosti povezanih s ne-
savršenom konkurencijom.“659
Nesavršena konkurencija se može, pored navedenog, pojaviti i u slu-
čaju postavljanja neprirodno niskih cijena jednog ponuđača u odnosu na
druge. Time se značajno obeshrabruje konkurencija, pa ih često pojedi-
na preduzeća primjenjuju kao prijetnju i pritisak na druge konkurente.
659 „Krajnost izražena kod nesavršene konkurencije jeste ona gdje postoji jedan
ponuđač (prodavatelj) i mnogo potrošača (kupaca), odnosno gdje postoji monopol. U
takvoj situaciji monopolist slobodno i na svoju ruku formira cijene koje su potrošači
(kupci) prinuđeni platiti, jer nemaju alternative i drugog izbora. Monopol je stoga
ekstremni oblik konkurencije, odnosno nesavršenosti konkurencije“ (Samuelson, A.
Paul i William D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnaesto izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 36).
380

Također, i više preduzeća mogu se udružiti i dogovoriti postavljanje
istih cijena proizvoda, tako da su potrošači prinuđeni plaćati tu veću
cijenu da bi imali pristup robama i uslugama.
Važna stavka kod nesavršene konkurencije jesu ostvareni dodatni
prihodi. Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), u tom kontekstu, smatra
kako, pri takvim uvjetima, preduzeća utvrđuju dodatne prihode na
osnovu prodaje dodatne jedinice robe, tj. granični prihod je jednak gra-
ničnim troškovima. Ovu situaciju navedeni autor je i grački predstavio
na sljedeći način:
Slika 24. Formiranje monopolskih cijena
(Izvor: Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje).
Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 78)
Navedeni grakon prikazuje krivu potražnje s kojom se preduzeće
suočava i granični prihod, koji se nalazi ispod krive potražnje. U situ-
aciji Qc postoji konkurentska ravnoteža, dok u situaciji Qi je izražena
manja razina produkcije, pa je i ta negativna činjenica neizostavno po-
vezana sa nesavršenom konkurencijom.
381

Problem nesavršene konkurencije u manjoj ili većoj mjeri, kroz svo-
ju regulatornu funkciju, može riješiti država svojom aktivnom ulogom.
Zadatak države u tom kontekstu jeste zaštita konkurencije kroz ublaža-
vanje ili uklanjanje, kao i blagovremeno preveniranje njenih negativnih
pojavnosti. Država, na planu prevencije i otklanjanja nesavršene kon-
kurencije, može uraditi sljedeće:
1. stvoriti povoljan poslovni ambijent za sve privredne subjekte i
pojedince koji odluče uključiti se u tržišnu utakmicu;
2. usvojiti zakone i drugu legislativu za zaštitu konkurencije, a ko-
jim će se denirati, pored ostalog, i odlučivanje u uvjetima kada
se javi nesavršena konkurencija;
3. ukinuti zakonske i druge pravne akte kojima se direktno ili indi-
rektno narušava tržišna ravnoteža i konkurencija;
4. formirati institucije, organizacije i ustanove koje će se baviti is-
ključivo pitanjima zaštite konkurencije.
Dakle, politika zaštite konkurencije, pored niza drugih, predstav-
lja jednu od najznačajnijih javnih politika države. Ona je i važan dio
ukupne ekonomske politike države, jer se njome država koristi kako
bi odredila i ustanovila uvjete za ponašanje na tržištu svih aktera i in-
teresnih skupina. U djelatnosti politike zaštite konkurencije, kao bitne
državne javne politike, „analiziraju se odnosi na tržištu, dijagnosticiraju
ograničenja konkurencije, preduzimaju mere za stimulisanje konkuren-
cije i utvrđuju i sprovode mere zaštite konkurencije.“660
Iako na prvi pogled može izgledati kontradiktorno, pa čak u današ-
njem vremenu i ironično, da država svojom aktivnošću štiti i promovira
slobodu konkurencije i slobodu pojedinaca koji se inače tomu protive,
jasno je da je u praksi to poželjno, te da je država, u savremenim uvje-
tima jedini garant ublažavanja, otklanjanja i eventualnog preveniranja
660 Stojanović, Boban i sur. (2012). Institucionalne pretpostavke ekasnosti po-
litike zaštite konkurencije, u „Ekonomski horizonti“, maj-avgust 2012, godište XIV,
sveska 2, str. 121-131.
382

svih uzroka koji mogu dovesti do pojave stanje nesavršene konkuren-
cije na tržištu. Pošto se konkurencija, pored ostalog, tiče i ponude i po-
tražnje za robama, uslugama i dobrima, potrebno je izvršiti znanstvenu
analizu javnih dobara kao jednom od tržišnih nesavršenosti.
2.9.2.2. Javna dobra
O javnim dobrima i njihovoj ulozi u savremenim ekonomskim,
društvenim, političkim i svim drugim uvjetima već su date opširnije
elaboracije. Međutim, postavlja se pitanje, koje je neophodno detalj-
nije razraditi i istražiti, a tiče se toga kako to javna dobra predstavljaju
izraženu i važnu tržišnu nesavršenost. Odgovor na ovo pitanje se na-
lazi, prije svih, u analizama Džozefa Stiglica (Joseph E. Stiglitz), ali i
kod još nekih znanstvenika koji se bave pitanjima funkcioniranja trži-
šta, kao i ekonomijom javnog sektora. Tako Gregori Menkju (Gregory
N. Mankiw)661 javna dobra denira kao „dobra koja nisu isključiva niti
umanjiva neovisno o potrošnji drugih.“
Javna dobra, kao tržišna nesavršenost, pojavljuju se u smislu čistih
javnih dobara. Čista javna dobra se deniraju kao ona dobra koja be-
splatno svi koriste i iz čijeg korištenja i uživanja je nemoguće bilo koga
isključiti. Međutim, upravo zbog toga, tržište tj. ponuđači u određenim
okolnostima i u određenim uvjetima, neće htjeti nuditi i isporučivati ta-
kva dobra ili će takve isporuke svesti na minimum. Navedena situacija
se može objasniti i na primjeru svjetionika. Tim primjerom se koriste i
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), te Pol Samuelson (Paul A. Samuel-
son) i Viljem Nordhaus (William D. Nordhaus) kada razmatraju pitanje
javnih dobara i pitanje da li su svjetionici javno dobro ili ne.662 Tako npr.
veliki brodovlasnik koji raspolaže s mnogo brodova može konstatirati
661 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 830.
662 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 79. i Samuelson, A. Paul i William
D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnaesto izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 37-38.
383

da su njegove osobne koristi od svjetionika veće od troškova. Računa-
jući koliko treba izgraditi svjetionika, on gleda sa tačke svoje osobne
koristi, a ne i koristi koje će imati i drugi (manji) brodovlasnici od toga.
Tako će nastati svjetionici čije ukupne koristi (svih brodova kojima slu-
že) prevazilaze troškove, dok će, s druge strane, koristi svakog pojedi-
nog brodovlasnika biti manji od troškova (obrnuta proporcionalnost).
Po automatizmu, takva situacija se javlja kao jedan od razloga da se
svjetionici uopće ne postavljaju i izgrađuju, što je svakako nerealno,
neekasno i neefektivno.
Lako se može izvesti zaključak kako privatnici (privatna tržišta)
neće htjeti nikako ili ne u dovoljnoj mjeri obezbjeđivati javna dobra.
Upravo iz tih razloga, država se treba aktivno uključiti u proizvodnju
i javnih dobara, te na taj način nadomjestiti praznine i otkloniti nee-
kasnosti koje u tom dijelu uzrokuju privatna tržišta. Država može ili
sama osigurati proizvodnju javnih dobara ili utjecati na ohrabrivanje i
armiranje (stimuliranje) privatne proizvodnje javnih dobara. Ako ar-
mira privatnu proizvodnju javnih dobara, onda se država pojavljuje i u
svojstvu drugog najvećeg kupca tih istih dobara, s ciljem njihove dalj-
nje alokacije.663
Važno je, također naglasiti da su kod javnih dobara izraženi tzv.
prirodni monopoli. Prema Ivici Stojanoviću664, prirodni monopoli po-
drazumijevaju „one privredne oblasti u kojima ne postoje mogućnosti
uspostavljanja konkurentskih odnosa na strani ponude“. Država je taj
akter koji je ili direktno ili indirektno jedini na strani ponude. Direktno
– kada sama proizvodi javna dobra, a indirektno – kada stimulira privat-
ne proizvođače javnih dobara prema kojima isto nastupa i traži od njih
isti pristup u proizvodnji javnih dobara.
663 „Država kupuje, npr. svjetionike čime ih nudi na korištenje svima onima koji to
žele (svakom brodovlasniku), bez da išta korisnici trebaju platiti za to. U tom slučaju,
svjetionik predstavlja čisto javno dobro, jer ga država besplatno stavlja svima na ras-
polaganje. Iako su nove GPS i druge tehnologije umanjile njihov značaj i ulogu, svje-
tionici su i dalje značajna i važna javna dobra, kao i GPS (Global Positioning System),
koji je, također javno dobro jer ga država besplatno osigurava“ (Ibid, str. 37-38).
664 Stojanović, Ivica (2005). Ekonomija (peto dopunjeno i izmjenjeno izdanje).
Beograd: Megatrend univerzitet primenjenih nauka.
384

2.9.2.3. Eksterni efekti
Eksterni efekti su, u najvećoj mjeri, povezani sa javnim dobrima, te
i sami predstavljaju jednu od izraženih nesavršenosti tržišta. Često se u
literaturi za ovaj pojam koristi i naziv eksternalije (eng. spillovers), kao
i izraz prelijevanja.
Prema deniciji, eksterni efekti podrazumijevaju „učinke (pozi-
tivne ili negativne) koji nastaju kod jednih gospodarskih subjekata, a
posljedica su djelovanja (proizvodnje ili potrošnje) drugih gospodar-
skih subjekata.“665 To su neželjeni tržišni troškovi ili koristi. Eksternim
efektima, zbog njihovog intenziteta i složenosti, tržište (tržišni meha-
nizam) nije u mogućnosti ekasno upravljati. Osobito se to odnosi na
tzv. negativne eksterne efekte, kod kojih aktivnost jednog pojedinca ili
preduzeća nanosi štetu i troškove drugima.
Važna činjenica vezana za eksterne efekte odnosi se na to da njih
mogu izazvati kako proizvođači, tako i potrošači, te da njihove efekte
(troškove ili koristi) snose svi. Pozivajući se na tu činjenicu međuovi-
snosti, Diter Brumerhof (Dieter Brümmerhoff) je priredio grački pri-
kaz odnosa usljed kojih nastaju eksterni efekti:
665 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 58.
385

Slika 25. Odnosi zbog kojih nastaju eksternalije
(Izvor: Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje).
Zagreb: Mate d.o.o., str. 59)
Najveći utjecaj eksterni efekti imaju u dijelu ili u oblasti koja se od-
nosi na životnu sredinu. Naime, gotovo sve industrijske grane i njima
pripadajuća preduzeća svojom aktivnošću uzrokuju zagađenje prirod-
nog okoliša, čime narušavaju ukupnu prirodnu ravnotežu (ispuštanje
otrovnih plinova, tečnih hemikalija, tvrdog otpada i slično). Sve to ne-
gativno i loše utječe i djeluje, kako na sam okoliš, tako i na život i
zdravlje svakog stanovnika planete Zemlje.
Stoga su, u današnje vrijeme, državne aktivnosti i državne javne po-
litike usmjerene upravo na ove negativne eksterne efekte koji, u ko-
načnici, ugrožavaju i život i opstanak samog čovjeka. U tom smislu,
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) naglašava da „budući da ne snose u
potpunosti troškove negativnih eksternih efekata, koje izazivaju, poje-
dinci će ih u velikoj mjeri izazivati“666, dok je kod pozitivnih eksternih
efekata situacija obrnuta. Jasno je dakle, da je država sa svojom aktiv-
nom ekološkom politikom667 jedina osposobljena i sposobna interve-
nirati s ciljem otklanjanja (negativnih) eksternih efekata kao jedne od
izraženih nesavršenosti tržišta.
666 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 80.
667 „Kako naglašava Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), bez izvjesnog oblika dr-
žavne intervencije stepen zagađenja bi bio suviše visok“ (Ibid, str. 80).
386

Država je akter koji putem svojih „institucionalno utvrđenih meha-
nizama i regulatornih funkcija, sprovodi određenu ekološku politiku i
primeni koncept održivog razvoja.“668 To čini tako što propisiju oba-
vezne zakonske i druge mjere i standardne očuvanja okoliša i života
čovjeka. Pored toga, država i sama učestvuje u sunanciranju određe-
nih programa i projekata usmjerenih na otklanjanje eksternih efekata
pred kojima je tržište bez, još uvijek, adekvatnog odgovora. Država je
i jedini akter koji raspolaže skalnim mehanizmom. Zahvaljujući tom
mehanizmu, država može uvesti (nametnuti) određene poreze, čime će
izvršiti korekciju i pritisak na proizvođače ili potrošače u smjeru nji-
hova ozbiljnog i odgovornog pristupa problemu eksternih efekata. Ova
činjenica je od osobite važnosti, s obzirom na to da tržišta nisu u mo-
gućnosti, niti mogu sama nametati ovakva pravila igre.669
Posljednjih godina države su se, kroz vlastite ekološke javne politi-
ke, ozbiljnije fokusirale, te svoje aktivnosti usmjerile na stimuliranje ra-
zvoja tehnologija proizvodnje i potrošnje dobara i usluga zasnovanih na
alternativnim izvorima energije (alternativnim ekološkim izvorima).670
Jedino na što država, u tom kontekstu, treba biti obazriva i oprezna
prilikom interveniranja u oblasti eksternih efekata, jeste da tom inter-
vencijom ne utječe previše na slobodu samog tržišta, već samo u dijelu
u kojem je intervencija neophodna. Stoga, u izuzetno teške i zahtjevne
zadaće države spada upravo „iznalaženje pravilne ravnoteže između
slobodnih tržišta i državne uredbe.“671
668 Stojanović, Ivica (2005). Ekonomija (peto dopunjeno i izmjenjeno izdanje).
Beograd: Megatrend univerzitet primenjenih nauka, str. 258.
669 „Navedene činjenice vezane za zaštitu okoliša osobito se odnose na niskorazvi-
jene države i države u procesu tranzicije i razvoja u kojima je, na prvom mjestu, izra-
žen interes i zahtjev za protom, a manje za okoliš i održivi razvoj“ (Ibid, str. 258).
670 „Znanstvenici i istraživači smatraju da mali broj ljudi bi se danas složio za
povratak na neuređenu ekonomsku džunglu u kojoj bi preduzećima bilo dopušteno
odlaganje opasnih (otrovnih) tvari i supstanci poput plutonija gdje god to požele“
(Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnaesto izdanje).
Zagreb: Mate d.o.o., str. 37).
671 Ibid, str. 37.
387

Nameće se opravdan zaključak kako država treba djelovati u smjeru
spriječavanja “prirodnog stanja“ na tržištu, koje bi omogućilo svakome
da radi ono što poželi i gdje, u težnji za protom, ne bi bilo pravilne
zaštite stanovništva i okoliša od posljedica djelovanja eksternih efekata.
Najbolji mehanizam za to jeste, a što je već ranije naglašeno, interna-
liziranje eksternih efekata (oporezivanje negativnih eksternih efekata),
zahvaljujući čemu će i tržište moći ostvarivati pozitivne i zadovoljava-
juće rezultate. Iz tih razloga, tržišta se, pored ostalog, trebaju odlikovati
i karakterizirati svojom potpunošću (dovoljnošću).
2.9.2.4. Nepotpuna tržišta
Nepotpuna (nedovoljna) tržišta su još jedno od izraženih nesavrše-
nosti tržišta. Sama riječ nepotpuna znači i podrazumijeva situaciju u
kojoj privatna tržišta nisu u mogućnosti sama ponuditi sva dobra i us-
luge koja su neophodna današnjim, izuzetno zahtjevnim korisnicima.
Čak i kada bi troškovi njihova obezbjeđenja bili manji od mogućnosti
pojedinaca da ih plate (situacija sigurnog prota), tržišta nisu u stanju
pružiti takve proizvode (dobra i usluge).
Po pitanju nepotpunosti privatnih tržišta, većina ekonomista pri-
hvata i zastupa stav kako je takva situacija indikativna u dijelu koji se
odnosi na obezbjeđenje osiguranja (tržište osiguranja i kapitala), kao i
obezbjeđenja zajmova. Naime, privatna tržišta su nepotpuna po pitanju
osiguranja od rizika i kriznih (vanrednih) situacija. Jednostavno, privat-
na tržišta ne žele, tek tako, ulaziti u projekte koji su izloženi riziku, a i
ako već ulaze, onda su premije tih i takvih osiguranja izrazito visoke, pa
su privatnim investitorima stoga dosta nepovoljne.
Što se tiče tržišta kapitala672, situacija je slična tržištu osiguranja.
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) navodi tri značajna elementa nesavr-
šenosti tržišta kapitala, a oni se odnose na:673
672 „Kapital – faktor proizvodnje, trajni input koji je i sam proizvod gospodarstva“
(Ibid, str. 33).
673 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 81.
388

1. inovacije (inovacije u proizvodima i inovacije u stvaranju novih
tržišta);
2. transakcioni troškovi (skupo je upravljati tržištima, izvršavati
ugovore i uvoditi nove police osiguranja);
3. asimetrične informacije i troškovi izvršenja (osiguravajuće druš-
tvo često je slabije informisano o prirodi nekog rizika nego oso-
ba koja kupuje policu osiguranja).
Važna činjenica vezana za tržište kapitala jeste ta da zajmodavci, bri-
nući o povratu svog novca, strogo prate i brinu o otplati zajma (kredita),
čime dosta utječu na samu selekciju i spriječavaju podizanje kredita
pojedinim kategorijama stanovništva (npr. studentima).
Sve navedene nesavršenosti privatnog tržišta čine ih nepotpunim i
nedovoljnim za normalno i ekasno funkcioniranje. I kao kod prethod-
no analiziranih nesavršenosti tržišta, država i za ove nesavršenosti, koje
se tiču nepotpunosti tržišta, nudi i ima rješenja. Prije svega, država kroz
uvođenje raznih programa omogućava zaštitu i osiguranje od eventual-
nih rizika i kriza. Tako, država svojim programom može pristupiti sub-
vencioniranju određenih projekata, te u slučaju eventualnih prirodnih
katastrofa preuzima na sebe ulogu nadomještanja svih troškova norma-
liziranja i ponovnog pokretanja proizvodnje. Ova činjenica umnogome
motivira privatne poduzetnike da ulaze i u određene rizične, ali izrazito
protabilne projekte. Pored toga, država obezbjeđuje i određena osigu-
ranja od nezaposlenosti, zdravstvene zaštite i slično.
Kada je u pitanju tržište kapitala, indikativan je primjer SAD-a, koja
je još 1965. godine usvojila zakon kojim se predviđa državna garancija
za studentske kredite674, čime se automatski utjecalo na veći stepen i
nivo upisa na fakultete.675
674 Ibid, str. 81.
675 „Pored tog zakona, SAD su oformile i Federalnu nacionalnu hipotekarnu ga-
ranciju (Fani Mej) preko koje se obezbjeđuju sredstva za hipoteke na kuće, zatim
Federalnu korporaciju za osiguranje depozita (1933. godine), i druge“ (Ibid, str. 81).
389

Još jedna nesavršenost koja ima karakteristike nepotpunosti tržišta
jesu tzv. komplementarna tržišta. Komplementarnost tržišta se može
najjednostavnije predstaviti kroz primjer proizvodnje šećera i kafe kao
komplementarnih proizvoda (proizvodi koji dopunjuju jedni druge).
Pretpostavka je da ukoliko nema proizvodnje kafe, nema ni tržišta šeće-
ra. Ako nema proizvodnje kafe, poduzetnik će odustati od proizvodnje
šećera, jer će ga teže prodati, kao i obratno. Stoga, niti jedan od ta dva
poduzetnika, ukoliko bi djelovali i proizvodili samostalno, ne bi bio u
mogućnosti ostvariti javni interes, a zajedno (zajedničkim snagama) bi
svakako mogli.
Da bi zajedno djelovali, neophodno je da se taj odnos na neki način
koordinira. Pošto privatno tržište teško da može obezbjediti tu koordi-
naciju, na scenu ponovo stupa država. Država kao koordinator djeluje,
prije svega, preko svojih razvojnih agencija. Jedan od ciljeva vladi-
nih (državnih) razvojnih agencija jeste „da se obezbedi ta koordinaci-
ja (kada bi tržišta bila potpuna, ovu ‘koordinacionu’ funkciju bi vršile
cene koje obezbjeđuje tržište).“676
Izvodi se zaključak kako je država, pored svih drugih aktera, sa svo-
jim regulatornim funkcijama najznačajniji akter u obezbjeđenju osigu-
ranja, zajmova, kao i osiguranja kapitala i komplementarnosti tržišta.
Stoga, prema Ivici Stojanoviću677, „regulatorne funkcije države na trži-
štu kapitala moraju da budu objektivne, neutralne, nezavisne, autono-
mne i ekasne.“ Za sve navedeno, neophodne su i objektivne, tačne i
provjerljive informacije.
676 Ibid, str. 83.
677 „Oblici ove regulative su: 1. Kvantitativno usmjeravanje određenog dela po-
nude kapitala, 2. Regulisanje pristupa na tržištu kapitala selektivnim principima, 3.
Davanje raznih olakšica, 4. Subvencionisanje kamata, 5. Davanje skalnih povlastica
i benecija, 6. Davanje premija za pojedine oblike štednje, 7. Zaštita ulagača i kori-
snika kapitala“ (Stojanović, Ivan (2005). Ekonomija (peto dopunjeno i izmjenjeno
izdanje). Beograd: Megatrend univerzitet primenjenih nauka, str. 252).
390

2.9.2.5. Nesavršene informacije
Privatna tržišta se odlikuju i nesavršenostima koja se odnose na
same informacije, tj. nesavršenim informacijama. Da bi se detaljnije
elaboriralo i analiziralo ovu nesavršenost tržišta kao jednu od osnova
državne intervencije, neophodno je, prije svega, odrediti i denirati sam
pojam informacije.
Riječ i pojam informacije potječe od latinske riječi informatio, što u
prijevodu na bosanski jezik znači „poučavanje, upućivanje, uputa; oba-
vještavanje; raspitivanje; obaviještenost; obavijest, izvještaj, izvješće;
sudska istraga.“678
Postoji više različitih klasikacija i tipologizacija informacija. Opća,
univerzalna i najviše upotrebljavana (bazna) klasikacija jeste na:
1. savršene informacije i
2. nesavršene informacije.
Pod savršenim informacijama se podrazumijevaju tačne, lako pro-
vjerljive, verikatorne, jasne i decidne informacije, pomoću kojih se
stječu određena saznanja i spoznaje, bez ikakvih negativnih posljedica.
S druge strane, nesavršene informacije su potpuna suprotnost i one, u
krajnjoj instanci, mogu izrazito negativno djelovati na pojedince, ali i
na kolektive i preduzeća, organizacije ili ustanove.
Tako, Paretov uvjet optimalnosti i ravnoteže na tržištu savršene kon-
kurencije podrazumijeva da pojedinci, društva i preduzeća raspolažu
sa savršenim informacijama. Međutim, u današnjem vremenu brzih
i stalnih promjena, te na tržištu na kome djeluje i nesavršena konku-
rencija, jasno je da su prisutne i imaju snažno djelovanje i utjecaj i
nesavršene (asimetrične) informacije. Pod nesavršenim (asimetričnim)
678 „Informativan (lat. informativus) obavještajni, koji služi za obavještavanje, po-
učljiv; informativni list list koji služi samo za upoznavanje čitatelja s događajima
i činjenicama; informativna služba obavještajna služba“ (Anić, Šime i sur. (2002).
Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđenice, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus,
str. 599).
391

informacijama, kao jednoj od nesavršenosti tržišta, podrazumijevanju
se informacije koje „nastaju kada pojedinac koji se želi osigurati od
šteta nastalih nastupanjem određenog događaja ima bolje informacije
od osiguravatelja (tzv. problem agenta i principala).“679
Slično deniranje i određenje nesavršenih informacija ponudio je
Nikola Acocela (Nicola Acocella)680, koji pod asimetričnim (ili privat-
nim) informacijama podrazumijeva „informacije koje se odnose na ra-
zličitu količinu informacija raspoloživih dvjema stranama za transakci-
ju, jedna koja se zove principal (strana koja nema punu informaciju) i
druga zvana agent (ona koja ima punu informaciju).“
Činjenica je da u savremenim uvjetima tržišne privrede i tržišnog
privređivanja, raspolaganje pravim i tačnim informacijama je neminov-
no, pa čak i presudno ukoliko se želi egzistirati i djelovati u tržišnoj
utakmici. Savremeno doba nudi, u tom smislu, mnoštvo informacija,
gdje je veoma teško i dosta složeno diferencirati (razdvojiti, odvojiti)
one prave informacije (koje su interesantne i koje trebaju preduzeću)
od onih koje su krive, loše. Usljed toga, dolazi do već pomenutih asi-
metričnih informacija, jer „kupci i prodavci nisu jednako obavešteni o
svojstvima proizvoda koji se razmenjuju na tržištu.“681
Zbog nesavršenosti tržišta koja se tiču nesavršenih informacija,
država treba intervenirati. To znači da država ima zadatak omogućiti
ambijent i uvjete u kojima će svi akteri tržišne utakmice imati jednak
pristup informacijama i gdje će svi biti jednako informirani. Prvi korak
koji država čini u tom smislu jeste usvajanje određenih propisa i stan-
darda pravilnog i transparentnog informiranja, s ciljem zaštite potro-
šača i investitora. To uključuje i usvajanje zakonske regulative koja se
tiče slobode pristupa informacijama svim zainteresiranim pojedincima
ili kolektivima.
679 Brümmerhoff, Dieter (2000). Javne nancije (sedmo izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 56.
680 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike. Za-
greb: Mate d.o.o., str. 112.
681 Stakić, Budimir i Milenka Jezdimirović (2012). Javne nansije. Beograd: Uni-
verzitet Singidunum, str. 69.
392

Međutim, to nisu jedine mjere koje država može poduzeti, već po-
stoji i niz drugih mjera. Na te druge mjere upućuje i Džozef Stiglic (Jo-
seph E. Stiglitz), iz razloga što informacije predstavljaju javno dobro.682
Pošto je javno dobro, informacija se treba besplatno svima davati, širiti
i nuditi, a jedino što se tu može naplatiti jeste prenošenje (transakcija,
transmisija) informacija.
Država treba, u okviru svojih aktivnih javnih politika, ispraviti pro-
blem nesavršenosti informacija, iz razloga što se gotovo sve privred-
ne aktivnosti, u manjoj ili većoj mjeri, svode na proces pribavljanja
adekvatnih i potrebnih informacija.683 Ukoliko već u tom dijelu država
eventualno ne intervenira, tržište će biti prepušteno riziku koji produci-
ra veliku količinu nesavršenih informacija, a koje će u konačnici utje-
cati na devastiranje kompletne privredne aktivnosti i djelatnosti tržišta.
Dakle, ekasnost privrede je direktno vezana za savršene informacije.
U tom smislu, Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) osobito naglašava i
podvlači da se „na sredstva koja se ulažu u proizvodnju novog znanja –
rashode na istraživanje i razvoj – može gledati kao na posebno važnu
kategoriju rashoda na informacije.“684
Ispravljanje i otklanjanje nesavršenih informacija, pored navedenog,
može poslužiti i postizanju većeg stepena i nivoa radne aktivnosti (za-
poslenja), tj. rješenju problema nezaposlenosti koji je velikoj većini da-
našnjih država problem broj jedan.
682 „Pružanje informacija još jednom pojedincu ne umanjuje količinu koju će do-
biti ostali“ (Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beo-
grad: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 83).
683 „Država, dakle, treba usmjeravati i ulagati sredstva u pribavljanje savršenih
informacija, jer je to i jedan od postulata ekonomije blagostanja. Ovo je samo jedan u
nizu primjera državnih rashoda na određena javna dobra“ (Ibid, str. 83).
684 Ibid, str. 83.
393

2.9.2.6. Nezaposlenost, inacija i neravnoteža
Većina ekonomista, kao i veliki broj stanovnika, smatra da je pro-
blem nezaposlenosti temeljni problem s kojim se suočavaju države i
njihove (nacionalne) ekonomije. Samim time, postalo je univerzalno
prihvatljivo stajalište kako nezaposlenost, kao i inacija predstavljaju
„nesumnjiv dokaz da nešto na tržištu ne funkcionište dobro“685, tj. da su
nezaposlenost i inacija686 najznačajnije nesavršenosti tržišta.
Problem nezaposlenosti u okvirima država naročito je izražen i in-
dikativan u vrijeme kriza (kriznih situacija), kada se poduzetnici na tr-
žištu ne mogu sami nositi sa negativnim utjecajima. Po automatizmu,
krizni utjecaji se ekstremno izraze i primjećuju kroz porast stope opće
nezaposlenosti. Međutim, problemi nezaposlenosti i inacije ne poka-
zuju se samo tokom kriza, već se oni mogu periodično pojavljivati, oso-
bito usljed brzih i stalnih promjena, kako tržišta, tako i samih globalnih
ekonomskih i drugih odnosa. Zato, većina ekonomista smatra kako je
nezaposlenost, uz inaciju i izraženu neravnotežu kao posljedicu svega,
izuzetno složenn i težak oblik nesavršenosti tržišta.
Država sa svojim institucionalnim aparatom i pravovremenim for-
muliranjem adekvatnih javnih politika, jedina je u stanju i mogućnosti
utjecati na smanjenje stope nezaposlenosti, te na ublažavanje posljedica
nezaposlenosti. Ona to čini kroz usvajanje raznih državnih programa
i formuliranje javnih politika usmjerenih prvenstveno na suzbijanje i
smanjenje nezaposlenosti, kao i eventualno njegovo preveniranje. Sto-
ga je državna javna politika, u tom kontekstu, posebno značajna i utje-
cajna.
685 Ibid, str. 84.
686 „Inacija (ili stopa inacije) (ination (or ination rate)). Stopa inacije je
postotak godišnjeg povećanja opće razine cijena. Hiperinacija je inacija po krajnje
visokim stopama (reciomo 1000, 1 milijun ili 1 milijardu posto godišnje). Galopira-
juća inacija je stopa od 50, 100 ili 200 posto godišnje. Umjerena inacija je porast
razine cijena koji ne remeti pretjerano relativne cijene ili dohotke“ (Samuelson, A.
Paul i William D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnaesto izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 736).
394

Dokaz za iznesne postavke može biti i stav kojeg preferira Gregori
Menkju (Gregory N. Mankiw) i navodi da „ako politika uspije skrati-
ti vrijeme koje je nezaposlenim radnicima potrebno da pronađu novi
posao, može utjecati na smanjenje prirodne stope nezaposlenosti.“687
Dakle, država kroz razne programe i projekte može olakšati nezapo-
slenima potragu za poslom. Tu se država javlja u svojstvu aktivnog
posrednika u zapošljavanju nezaposlenih osoba, i to putem svojih agen-
cija ili biroa za zapošljavanje. Ti biroi i agencije, kao vladine institucije,
u razvijenim parlamentarnim demoratijama imaju izuzetno značajnu i
važnu ulogu, za razliku od nerazvijenih država i država tranzicije gdje
su biroi i agencije za zapošljavanje samo mehanizmi ostvarivanja prava
zdravstvenog osiguranja, uz minimalne uspjehe u stvarnoj pomoći ne-
zaposlenim osobama pri pronalasku posla.
Pored navedenog, pojedine države su razvile i neke nove programe,
poput programa zasnivanja prvog radnog odnosa u struci (pripravnič-
ki programi), kao i programe prekvalikacije i dokvalikacije neza-
poslenih osoba, te osiguranja u slučaju nezaposlenosti. Sve pobrojane
programe nancira ili subvencionira država, na način što se kroz pro-
cedure javnog izbora donose odluke o ulaganjima i alokaciji sredstava
na, pored ostalog, i kvalitetne programe usmjerene na smanjenje stope
nezaposlenosti.
Bitna stavka koju pojedine države primjenjuju i koju su uvele odno-
si se na davanja naknada nezaposlenim osobama. Ovo se primjenjuje
u tzv. državama blagostanja (Norveška, Švedska, Finska, Irska i dru-
ge). Međutim, mnogi ekonomisti smatraju kako ova državna mjera nije
savršena. Naime, prilikom takvih davanja od strane države, može se
utjecati na daljnje povećanje stope nezaposlenosti, jer će mnogi željeti
živjeti na račun države, a da pri tome ništa ne privređuju niti rade. Stoga
se svaka državna intervencija, osobito u oblasti nezaposlenosti, treba
prethodno dobro analizirati, denirati i sistematizirati na način da ne
bude sama sebi svrhom. Među ekonomistima vlada opći stav kako bi
687 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 608.
395

ukidanje naknada nezaposlenim osobama utjecalo na smanjenje stope
nezaposlenosti, jer se takvi pojedinci ne bi mogli oslanjati na državna
davanja, već bi se usmjerili na potragu za poslom.
Činjenica je da je država nezaobilazan faktor i subjekt smanjenja i
otklanjanja nesavršenosti tržišta koja se tiču problema nezaposlenosti,
ali i inacije. Odsustvo državne intervencije u segmentu nezaposlenosti
izazvalo bi posljedice širih razmjera, a koje bi se izrazile i kroz socijalni
i drugi bunt nezaposlenih građana, što bi opet u konačnici dovelo u pita-
nje ekasnost privrede, kao i samu opstojnost tržišta i egzistenciju druš-
tva. Zastupnici i zagovornici javnih politika i programa usmjerenih na
smanjenje nezaposlenosti vjeruju kako ti programi „pomažu ekonomiji
da bude ekasnija omogućavajući radnoj snazi da bude zaposlenija“, te
ujedno utječu na „smanjenje neravnopravnosti koje neizbježno donose
neprestane promjene u tržišnoj ekonomiji.“688
Također, država treba imati formulirane i razrađene adekvatne jav-
ne politike kojima će biti u stanju reagirati na eventualno visoke stope
inacije. Tako „kad gospodarstvo, na primjer, brzo raste ili je neza-
poslenost preniska, nosioci ekonomske politike ponekad su prisiljeni
zauzdati gospodarstvo makroekonomskim politikama kako bi spriječili
porast inacije“, jer „zdrava makroekonomska politika može pomoći
u ostvarivanju ekonomskih ciljeva neke države na najdjelotvorniji na-
čin.“689
Često „nositelji ekonomske politike, tj. političari mogu iskorišta-
vati kratkoročni odnos između inacije i nezaposlenosti, koristeći se
raznim instrumentima ekonomske politike. Mijenjajući visinu vladi-
nih troškova, stopu oporezivanja i količinu tiskanog novca, političari
mogu utjecati na kombinaciju nezaposlenosti i inacije gospodarstva u
određenom trenutku.“690 Kontroliranje emisije novca od strane države,
688 Ibid, str. 608.
689 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (1992). Ekonomija (četrnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 407.
690 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 14.
396

u tom kontekstu, je od ključnog značaja za održanja cijena na stabilnom
nivou, pa samim time i prevladavanja inacije kao jedne od tržišnih
nesavršenosti.
Evidentno je, stoga, da će i u narednom razdoblju problemi nezapo-
slenosti i inacije, kao i aktivnosti na njihovu ekasnom i blagovreme-
nom rješavanju, biti u fokusu i vrhu državnih (javnih) politika. Uspjeh
svake države, pored niza ostalih indikatora, mjeri se i određuje i pomo-
ću stope uspješnosti smanjenja nezaposlenosti, tj. nivoa otklanjanja ove
ekstremne i složene tržišne nesavršenosti.
397

OSMO POGLAVLJE
ZNAČAJ JAVNIH POLITIKA U ALOKACIJI RESURSA
I PRERASPODJELI DOHOTKA
1. Neki aspekti nesavršenosti tržišta u BiH i javni
mehanizmi za alokaciju resursa
Država Bosna i Hercegovina je, kako po svojoj teritorijalnoj organi-
zaciji, tako i po svom pravno-političkom sistemu izuzetno složena drža-
va. Prijelaz sa prethodnog socijalističkog na novi, kapitalistički (tržišni)
oblik i sistem privređivanja plaćen je, pored ostalog, i visokom cijenom
četverogodišnje agresije u periodu od 1992 – 1995. godine, koja je go-
tovo u potpunosti uništila ekonomsku i privrednu strukturu države. Sve
do agresije, Bosna i Hercegovina, kao jedna od šest ravnopravnih repu-
blika bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ), se
odlikovala visokom stopom privrednog i ekonomskog rasta i razvoja. S
tim u vezi, „ukupni rezultati kako u razvoju privrede, tako i društvenih
djelatnosti od 1945 – 1990. obezbjedili su zavidan nivo životnog stan-
darda svim stanovnicima Bosne i Hercegovine, socijalni mir i bezbjed-
nost, što je predstavljalo dobru osnovu za budući razvoj i dalji porast
standarda.“691
Krajem 90-tih godina 20-tog stoljeća u Bosni i Hercegovini se uvodi
pluralistički izborni sistem i sistem odlučivanja, tj. dolazi do razvoja
političkog pluralizma u svim sferama društvenog života. Razvoj poli-
tičkog pluralizma za posljedicu je imao pojavu i osnivanje niza politič-
kih stranaka na političkoj sceni, kako onih koje su formirane iz bivšeg
Saveza komunista, tako i niza novih koje su nosile nacionalne predzna-
ke.
691 Ćećez, Momir (2006). Razvoj Bosne i Hercegovine od 1945 – 1990. godine.
Sarajevo: SUBNOR BiH, str. 62.
399

Prvi višestranački izbori u Bosni i Hercegovini su održani 18. no-
vembra 1991. godine, a na njima su najveći rezultat postigle i ostvarile
upravo stranke formirane na etničkim osnovama i principima (Stranka
demokratske akcije – SDA, Srpska demokratska stranka – SDS i Hr-
vatska demokratska zajednica – HDZ). Ove stranke su osvojile ukupno
84% glasova biračkog tijela692. Navedeni izbori su producirali „više-
stranački sistem izveden dominantno na etničkoj osnovi“693, što je za
posljedicu imalo nepostojanje konsenzusa između tri vladajuće politič-
ke stranke, uključujući pitanje budućnosti Bosne i Hercegovine i njenu
ustavnu poziciju. Situaciju je dodatno pogoršala odluka o održavanju
referenduma građana za izjašnjenje o nezavisnosti i suverenom razvoju
Bosne i Hercegovine. Tako je „na činjenicu uspješno izvedenog refe-
renduma i priznanja Bosne i Hercegovine od strane Evropske zajedni-
ce Srpska demokratska stranka odgovorila započinjanjem rata koji ima
sve elemente agresije od udruženih snaga Miloševićevog režima, na-
slijeđene JNA i paravojnih snaga formiranih u organizaciji SDS-a.“694
Četverogodišnja agresija je okončana potpisivanjem Dejtonskog
mirovnog sporazuma u novembru 1995. godine. Prema Dejtonskom
mirovnom sporazumu, Bosnu i Hercegovinu čine dva administrativna
entiteta: entitet Federacija Bosne i Hercegovine (nastala 1994. godi-
ne Washingtonskim sporazumom) (51% teritorija) i entitet Republika
Srpska (49% teritorija). Odlukom Arbitražne komisije za Brčko 1999.
godine, Brčko je proglašeno distriktom. Parlamentarna skupština Bo-
sne i Hercegovine je u martu 2009. godine usvojila I amandman na
692 O navedenom šire vidjeti u: Pejanović, Mirko (2013). Ogledi o državnosti i
političkom razvoju Bosne i Hercegovine (drugo dopunjeno izdanje). Sarajevo/Zagreb:
TKD Šahinpašić.
693 Ibid, str. 106.
694 „Referendumsko pitanje je glasilo: ‘Jeste li za suverenu i nezavisnu Republiku
Bosnu i Hercegovinu, državu građana i naroda: Muslimana, Srba, Hrvata i drugih
naroda i narodnosti koji u njoj žive’ sa DA ili NE u odgovorima građana. Izjašnja-
vanje građana izvršeno je 29. februara i 1. marta 1992. godine. Na referendum je
izašlo 64% građana upisanih u biračke spiskove. Za suverenost i nezavisnost Bosne i
Hercegovine glasalo je 99% od ukupnog broja građana koji su izašli na referendum“
(Ibid, str. 91).
400

Ustav Bosne i Hercegovine (novi član IV (4)) kojim se Brčko Distrikt
Bosne i Hercegovine uspostavlja kao jedinica lokalne samouprave,
čime je omogućeno okončanje međunarodne supervizije. Ustavom Bo-
sne i Hercegovine, koji je kao Aneks IV sastavni dio Dejtonskog mi-
rovnog sporazuma, uspostavljeno je navedeno novo teritorijalno, ali i
pravno-političko ustrojstvo države, dominantno izvedeno na etničkoj
osnovi. Stoga je i „struktura političkog pluralizma takva da se interesi
iskazuju primarno kao etnički.“695
Navedeno pravno-političko i teritorijalno-administrativno uređenje
države odrazilo se, pored ostalog, i na privredno i ekonomsko stanje u
Bosni i Hercegovini. Takvom podjelom teritorija, automatski je izvrše-
na i podjela ekonomskog prostora, te stoga, ni danas ne postoji jedin-
stven ekonomski prostor na teritoriji cijele države. Sljedstveno tome,
dugo vremena nije postojao ni jedinstven sistem raspodjele prihoda, a
niti jedinstvena skalna struktura.
Prema Ustavu Bosne i Hercegovine (Aneks IV Dejtonskog mirov-
nog sporazuma), u članu III su denirane nadležnosti i odnosi između
institucija Bosne i Hercegovine i entiteta. Tako su u tački 1, člana III
denirane sljedeće nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine:696
a) vanjska politika;
b) vanjskotrgovinska politika;
c) carinska politika;
d) monetarna politika, kao što je predviđeno članom VII;
695 „Na etničkoj osnovi su oblikovane dvije izborne jedinice: za izbor poslanika u
Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine i izbor članova Predsjedništva Bosne i
Hercegovine. Radi se o tome da je Republika Srpska izborna jedinica u kojoj se biraju
poslanici srpske nacionalnosti i srpski predstavnik u Predsjedništvu Bosne i Herce-
govine, a Federacija Bosne i Hercegovine, kao drugi entitet čini izbornu jedinicu za
poslanike u Parlamentarnoj skupštini, te za članove Predsjedništva iz bošnjačkog i
hrvatskog naroda“ (Ibid, str. 94).
696 Dejtonski mirovni sporazum. Sarajevo: JP NIO Službeni list Republike Bosne i
Hercegovine, 1995, str. 53.
401

e) nansiranje institucija i plaćanje međunarodnih obaveza Bosne
i Hercegovine;
f) imigracija, izbjeglice i azil;
g) provođenje međunarodnih i međuentitetskih politika i regulacija
krivičnih propisa, uključujući i odnose sa interpolom;
h) uspostavljanje i funkcioniranje zajedničkih i međunarodnih ko-
munikacija;
i) regulisanje međuentitetskog transporta;
j) kontrola zračnog prometa.
Također, članom VIII Ustava, određeno je da će Parlamentarna skup-
ština Bosne i Hercegovine svake godine, na prijedlog Predsjedništva
Bosne i Hercegovine, usvojiti budžet, s tim da je skalni sistem ostav-
ljen u nadležnosti entiteta. To potvrđuje i tačka 3. navedenog člana, u
kojoj se kaže da će entitet Federacija Bosne i Hercegovine obezbjediti
2/3, a entitet Republika Srpska 1/3 prihoda potrebnih za budžet.
Jedinstveni skalni sistem na nivou države uspostavljen je tek
2003. godine. Naime, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine
je „29.12.2003. godine usvojila Zakon o sistemu indirektnog opore-
zivanja Bosne i Hercegovine kako bi se uspostavio jedinstven sistem
naplate indirektnih poreza i sistem raspodjele prihoda prikupljenih po
tom osnovu između budžeta Bosne i Hercegovine, budžeta Republi-
ke Srpske, budžeta Federacije Bosne i Hercegovine i budžeta Brčko
Distrikta.“697 Na temelju ovog zakona, ograničen je skalni suverenitet
entiteta koji je prešao u nadležnost države Bosne i Hercegovine, čime
je država preuzela i ulogu i zadatak raspodjele (alokacije) prikupljenih
javnih sredstava. Također, uspostavljena je i formirana nova instituci-
ja na državnom nivou zadužena za prikupljanje i alokaciju sredstava
697 Cenić, Svetlana (2012). Budžet institucija Bosne i Hercegovine i međunarodnih
obaveza Bosne i Hercegovine. Sarajevo: Friedrich Ebert Stiftung – Ured u Bosni i
Hercegovini, str. 4.
402

iz budžeta pod nazivom Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje
Bosne i Hercegovine. Ova Uprava, počev od 1. januara 2005. godine,
vrši prikupljanje (ubiranje) prihoda na jedinstven račun otvoren kod
Centralne banke Bosne i Hercegovine.
Tačno godinu dana kasnije, tj. 1. januara 2006. godine, Bosne i Her-
cegovina je, umjesto dotadašnjeg sistema poreza na promet, uvela po-
rez na dodanu vrijednost (PDV), čime je propisana jedinstvena stopa
indirektnog poreza na teritoriji cijele države u iznosu od 17% na osnov-
nu cijenu proizvoda, roba i usluga.
Raspodjela (alokacija) sredstava s jedinstvenog računa Uprave za
indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine se utvrđuje odlukama
Upravnog odbora Uprave.698
Pored Uprave za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine, for-
mirana je još jedna skalna institucija. Naime, „na preporuku i inicija-
tivu Međunarodnog monetarnog fonda (MMF-a), a sa ciljem obezbje-
đenja makroekonomske stabilnosti i skalne održivosti, sporazumom
tri ministra nansija, premijera entiteta i predsjedavajućeg Vijeća mi-
nistara u 2005. godini, ustanovljeno je tijelo za koordinaciju skalnih
politika unutar države“699, tj. Fiskalno vijeće Bosne i Hercegovine.
Pobrojane ključne reforme skalnog sistema u Bosni i Hercegovi-
ni su dovele do harmoniziranja procesa i procedura izrade i usvajanja
budžeta na svim nivoima vlasti, te utjecale na uspostavu jedinstvenog
698 Odlukom Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje Bosne i Herce-
govine, broj UO 0407/171/14, od 4. jula 2014. godine utvrđeni privremeni koecijenti
raspodjele sredstava sa jedinstvenog računa za period juli – septembar 2014. godine,
i isti su iznosili:
Federacija Bosne i Hercegovine: 64,50%;
Republika Srpska: 31,95%;
Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine: 3.55%.
699 „Fiskalno vijeće Bosne i Hercegovine čine predsjedavajući Vijeća ministara
Bosne i Hercegovine, ministar nansija i trezora Bosne i Hercegovine, premijeri en-
titeta i ministri nansija, a kao posmatrači su: Guverner Centralne banke Bosne i
Hercegovine i gradonačelnik Brčko Distrikta“ (Ibid, str. 5).
403

sistema prikupljanja i raspodjele (alokacije) nancijskih sredstava na
nivou države.
Važno je naglasiti da svaki nivo vlasti u Bosni i Hercegovini, počev
od državnog, preko entitetskog i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovi-
ne, zatim kantonalnog i na kraju općinskog, usvaja i raspolaže svojim
budžetom. Ti budžeti se nanciraju sredstvima sa jedinstvenog računa
Uprave za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine, te sredstvima
prikupljenim po osnovu direktnih poreza, a koji su ostali u nadležnosti
entiteta i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.
Primjetno je kako je raspolaganje i alokacija sredstava u Bosni i
Hercegovini bazirano na složenim i birokratiziranim administrativnim
mehanizmima i procedurama. Sve se to, svakako, odražava i na trži-
šte u Bosni i Hercegovini, kao i na sam privredni i svaki drugi razvoj
države. Pored toga, na ukupni privredni razvoj države imaju utjecaj i
dva vanjska činioca:700 prvi je proces globalizacije svjetske ekonomije i
Washingtonski konsenzus koji stvara temelj za tretman zemalja u tran-
ziciji i njihovu transformaciju u tzv. male otvorene ekonomije, a drugi
je Daytonski mirovni sporazum iz 1995. godine. Bosna i Hercegovina
upravo pripada skupini država koje se nalaze u dugotrajnom procesu
tranzicije, tj. prijelaza i transformiranja iz ranije samoupravne (netržiš-
ne) ekonomije u savremenu liberalnu (tržišnu) ekonomiju. Samim time,
stvorena je situacija u kojoj je „vanjska trgovina i kretanje kapitala unu-
tar i izvan zemlje oslobođeno ograničenja“, pa je stoga „svaka domaća
potražnja u nedostatku domaće proizvodnje, zadovoljena uvozom, zbog
čega potrošači imaju izbor između domaće i strane proizvodnje“701, ku-
pujući proizvode koji će povećati njihovu korist u granicama dohotka
kojim oni raspolažu i koji su spremni odvojiti za potrošnju.
700 Stojanov, Dragoljub (2001). Bosna i Hercegovina od 1995.: tranzicija i rekon-
strukcija privrede, u: „Međunarodne politike podrške zemljama jugoistočne Evrope :
Lekcije (ne) naučene u Bosni i Hercegovini“, str. 61-88.
701 Kasumović, Merim i Sanela Meholjić-Kalajdžić (2013). Struktura tržišta osob-
ne potrošnje u Bosni i Hercegovini, u „Ekonomski vjesnik“, God. XXVI, broj 2, str.
410-427.
404

Iz navedenih činjenica, jasno se vidi kako je Bosna i Hercegovina,
njen skalni sistem i njeno tržište opterećeno nizom problema i ograni-
čenja. Prije svih, složenom unutrašnjom ustavno-pravnom strukturom,
te birokratiziranim i složenim administrativnim procedurama i javnim
mehanizmima alokacije resursa, koje se temelje, ne na ekonomskim,
već na etničkim osnovama i principima. Sve to, u konačnici, utječe i na
procedure i politike utvrđivanja rashoda na javna dobra u Bosni i Her-
cegovini, gdje se politika i ekonomija međusobno susreću.
2. Utvrđivanje rashoda na javna dobra s posebnim osvrtom na
odnos politike i ekonomije u Bosni i Hercegovini
Utvrđivanje rashoda na javna dobra, kao i općenito na sve druge
sektore i djelatnosti u Bosni i Hercegovini je dosta zahtjevno i delikat-
no. Ono je rezultat pravno-političkog sistema države, kao i složenog
procesa političkog odlučivanja u okviru predstavničkih institucija na
svim nivoima vlasti.
U političkim procesima utvrđivanja i donošenja odluka se ne pre-
feriraju i ne koriste mehanizmi međusobnog dogovaranja, uvažavanja,
usklađivanja različitih interesa, saradnje, kao i koordinacije. Također,
politički zastupnici koji utvrđuju i donose relevantne odluke u taj pro-
ces neće i ne žele uključiti predstavnike civilnog sektora, znanstvenike
i druge stručnjake koji su armirani i istaknuti u svojim oblastima rada.
Jasno je da je utvrđivanje rashoda na javna dobra u Bosni i Herce-
govini prepušteno isključivo stranačkom monopolu i stranačkim elita-
ma (oligarhijama). Na ovu činjenicu, pored ostalih, upozorava i Emir
Zlatar702 koji, osvrćući se na aktualni ambijent u Bosni i Hercegovini
i stanje javnih dobara navodi da je „nužno mijenjati odnos prema jav-
nom dobru, prema pitanjima koja se zovu upravljanje javnim dobrima.
Ključni problem je što se vlast ponaša kao da je tu u Bosni i Hercego-
vini, entitetima, kantonima, općinama privremeno. Živi se mandatno i
tako upravlja javnim resursima.“
702 Emir Zlatar – Intervju za dnevni list “Oslobođenje“, 28. septembar 2014. go-
dine, str. 5.
405

U skladu sa navedenim činjenicama, zaključuje se da su stranač-
ki (a ne građanski) predstavnici ključni akteri utvrđivanja rashoda na
javna dobra, te ujedno i glavni akteri zahvatanja koristi koje ta dobra
produciraju i pružaju.703 Dakle, dok god su na vlasti, stranački predstav-
nici u Bosni i Hercegovini „koriste državne resurse i novac poreskih
obveznika za gradnju klijentističkih mreža i za širenje svoje političke
podrške“704, kao i jačanje vlastite političke pozicije i političke moći.
Političke stranke su dakako najveći, najkrupniji i najmoćniji, pa i isklju-
čivi akteri u raspolaganju resursima u Bosni i Hercegovini, a svi važni
procesi u okvirima privredne i društvene zajednice ovise i podložni su
uskim stranačkim interesima i opredjeljenjima. Odluke koje se donose
su takve da se njima na stranačkoj osnovi zahvataju javne nancije i
raspoloživi dohodak koji se dalje preraspodjeljuje.
Naredna tabela sadrži funkcionalnu klasikaciju javnih rashoda,
prema okviru koji je ponudila Agencija za statistiku Ujedinjenih nacija
(UN):
FUNKCIONALNA KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA
01 Opće javne usluge 062 razvoj zajednice
011 Izvršna i zakonodavna tijela, nansijski i
skalni poslovi, vanjski poslovi
063 Opskrba vodom
012 Inozemni ekonomska pomoć 064 Ulična rasvjeta
013 Opće usluge 065 Istraživanje i razvoj stanovanja i
komunalnih usluga
014 Osnovna istraživanja 066 Rashodi vezani uz stanovanje i
komunalne usluge koje nisu nigdje svrstane
015 Istraživanje i razvoj: Opće javne usluge 07 Zdravstvo
016 Opće javne usluge koje nisu nigdje
svrstane
071 Medicinski proizvodi, pribor i oprema
703 „Drugi problem je što se javna dobra smatraju stranačkim plijenom i njima se
upravlja gotovo kao da su privatni, a ne javni resursi. Dakle, mi želimo da se drži data
riječ u politici, da se lični interes podredi zajedničkom, da se sujete, blaćenja, podme-
tanja, izbace iz političkog života“ (Ibid, str. 5).
704 „Ekonomski i nansijski tokovi se svode na istu resursnu masu, ali se moć
javne vlasti (re)produkuje posve nezavisno po osnovu prihoda i po osnovu rashoda.
Ta moć se jednom ispoljava prilikom skalnih aproprijacija, a potom još jednom, i
to kroz zasebne mehanizme, prilikom formiranja izdataka i trošenja ubranih resur-
sa“ (Madžar, Ljubomir (2008). Mehanizmi mobilizacije i alternative alokacije javnih
sredstava, u „Studija“, broj 1, str. 1-3).
406

017 Transakcije vezane uz javni dug 072 Službe za vanjske pacijente
018 Transferi općeg karaktera između
različitih nivoa vlade
073 Bolničke službe
02 Odbrana 074 Službe javnog zdravstva
021 Vojna odbrana 075 Istraživanje i razvoj zdravstva
0210 Vojna odbrana 076 Poslovi i usluge zdravstva koji nisu
nigdje svrstani
022 Civilna odbrana 08 Rekreacija, kultura i religija
023 Inozemna vojna pomoć 081 Službe rekreacije i sporta
024 Istraživanje i razvoj odbrane 082 Službe kulture
025 Rashodi za odbranu koji nisu nigdje
svrstani
083 Službe emitiranja i izdavanja
03 Javni red i sigurnost 084 Religijske i druge službe zajednice
031 Usluge policije 085 Istraživanje i razvoj rekreacije, kulture
i religije
032 Usluge protupožarne zaštite 086 Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju
koji nisu nigdje svrstani
033 Sudovi 09 Obrazovanje
034 Zatvori 091 Predškolsko i osnovno obrazovanje
035 Istraživanje i razvoj: Javni red i sigurnost 092 Srednjoškolsko obrazovanje
036 Rashodi za javni red i sigurnost koji nisu
nigdje svrstani
093 Više obrazovanje
04 Ekonomski poslovi 094 Visoko obrazovanje
041 Opći ekonomski, trgovački i poslovi
vezani za rad
095 Obrazovanje koje se ne može denirati
po stepenu
042 Poljoprivreda, šumarstvo, ribarstvo i lov 096 Dodatne usluge u obrazovanju
043 Gorivo i energija 097 Istraživanje i razvoj obrazovanja
044 Rudarstvo, proizvodnja i građevinarstvo 098 Usluge obrazovanja koje nisu nigdje
svrstane
045 Saobraćaj 10 Socijalna zaštita
046 Komunikacije 101 Bolest i invaliditet
047 Ostale industrije 102 Starost
048 Istraživanje i razvoj: Ekonomski poslovi 103 Nasljednici
049 Ekonomski poslovi koji nisu nigdje
svrstani
104 Porodica i djeca
05 Zaštita okoliša 105 Nezaposlenost
051 Upravljanje otpadom 106 Stanovanje
052 Upravljanje otpadnim vodama 107 Socijalna pomoć stanovništvu koje
nije obuhvaćeno redovnim socijalnim
programima
053 Smanjenje zagađivanja 108 Istraživanje i razvoj socijalne zaštite
054 Zaštita bioraznolikosti i krajolika 109 Aktivnosti socijalne zaštite koje nisu
nigdje svrstane
055 Istraživanje i razvoj: Zaštita okoliša
407

056 Poslovi i usluge zaštite okoliša koji nisu
nigdje svrstani
06 Usluge unapređenja stanovanja i
zajednice
061 Razvoj stanovanja
Tabela 19. Funkcionalna klasikacija javnih rashoda
(Izvor: http://unstats.un.org)
Iz prezentirane klasikacije se vidi da javni rashodi, ustvari, trebaju
biti usmjereni na javna dobra, budući da su navedene pojedinačne stav-
ke klasikacije javnih dobara. Klasikacijski okvir treba biti prihvaćen
u svim uređenim državama, kao i onim državama koje tomu teže, uk-
ljučujući svakako i Bosnu i Hercegovinu koja se nalazi u procesu tran-
zicije ka uređenom društvu.
Međutim, politika javnih rashoda u Bosni i Hercegovini, uključu-
jući i rashode na javna dobra, ima dosta nesavršenosti, nedostataka,
oscilacija i neujednačenosti. Jedan od temeljnih problema je skalna
decentralizacija, nastalo kao rezultanta teritorijalne i pravno-političke
decentralizacije države. Stoga se implementiranje politike javnih rasho-
da i sistem upravljanja javnim rashodima u Bosni i Hercegovini može
shvatiti jedino uz potpuno razumijevanje skalnih odnosa između razli-
čitih nivoa vlasti u državi.
U narednoj tabeli prikazan je obim budžetskih (javnih) rashoda i iz-
dataka prema ekonomskoj budžetskoj klasikaciji koju je razvio Me-
đunarodni monetarni fond – MMF (poznata kao GFS – Government
Finance Statistics – Statistika vladinih nancija), kao i obim pojedinih
stavki rashoda i izdataka u ukupnim rashodima i izdacima. Tabela uk-
ljučuje i kompariranje sa Srbijom, Crnom Gorom i Makedonijom, a
odnosi se na stanje u 2014. godini:
408

Države
i
entiteti
Plate
Materijali i
usluge
Transferi
Kapitalni
izdaci i
grantovi
Izdaci za
kamate
Rezerve
Izdaci za
nansijsku
imovinu
Otplate
dugova
Rashodi i
izdaci kao
% BDP-a
FBiH 10% 3% 42% 1% 4% 0% 1% 38% N/A
FBiH
(sa kantonima)
30% 6% 35% 5% 2% 0% 1% 20% 26%
RS 32% 5% 33% 1% 3% 0% 0% 25% 23%
BD 33% 20% 30% 16% 0% 0% 0% 1% N/A
BiH
(konsolidirano)
35% 8% 31% 5% 2% 0% 0% 19% 29%
Srbija 17% 6% 34% 3% 7% 0% 2% 29% 47%
Crna Gora 34% 11% 13% 11% 8% 1% 0% 19% 28%
Makedonija 16% 13% 44% 16% 3% 0% 0% 8% 30%
Tabela 20. Obim i struktura javnih rashoda i izdataka kao % učešća u
ukupnim rashodima i izdacima i BDP-u u 2014. godini
(Izvor: Izvještaj o stanju javnih nancija u Bosni i Hercegovini, Transparency
International BiH/Ambasada Švedske u BiH, Sarajevo, 2014, str. 6)
Promatrano sumirano za tri nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini (en-
titetski, Brčko Distrikta i državni) može se vidjeti kako su ukupni ras-
hodi i izdaci u Bosni i Hercegovini u 2014. godini iznosili 29% BDP-a.
Slično stanje je u Crnoj Gori i Makedoniji. Najveći dio izdataka, prema
navedenih osam podgrupa, bio je usmjeren na plaće zaposlenih (35%),
a isto je i na nivou entiteta i Brčko Distrikta. Dakle, zaključuje se kako
1/3 budžetskih (javnih) rashoda i izdataka u Bosni i Hercegovini odlazi
na plaće zaposlenih, dok preostale 2/3 odlazi na transfere (31%), otpla-
te dugova (19%), materijal i usluge (8%), kapitalne izdatke i grantove
(svega 5%) i izdatke za kamate (2%).
U narednoj tabeli su prezentirani obim i strukturu javnih rashoda u
Bosni i Hercegovini kao postotak učešća u rashodima u 2014. godini,
promatrano kroz šest oblasti:
409

Države
i
entiteti
Plate
Materijali i
usluge
Transferi
Kapitalni
izdaci i
grantovi
Izdaci za
kamate
Rezerve
Rashodi i
izdaci kao
% BDP-a
FBiH 14% 5% 68% 3% 6% 0% N/A
FBiH
(sa kantonima)
38% 8% 44% 6% 3% 0% 21%
RS 43% 7% 44% 2% 3% 0% 17%
BD 33% 20% 31% 16% 0% 0% N/A
BiH
(konsolidirano)
44% 10% 38% 6% 3% 0% 24%
Srbija 25% 9% 50% 5% 10% 0% 32%
Crna Gora 42% 14% 16% 13% 10% 1% 23%
Makedonija 18% 14% 48% 17% 3% 0% 27%
Tabela 21. Obim i struktura javnih rashoda kao postotak učešća u
rashodima u 2014. godini
(Izvor: Izvještaj o stanju javnih nancija u Bosni i Hercegovini, Transparency
International BiH/Ambasada Švedske u BiH, Sarajevo, 2014, str. 7)
Prethodna tabela predstavlja izdatke i rashode u slučaju isključenja
izdataka i rashoda na nancijsku imovinu, kao i otplate dugova. U tom
slučaju, ukupni (konsolidirani) rashodi Bosne i Hercegovine iznosili
su 24% u 2014. godini, što je opet približno isto stanju u Crnoj Gori
i Srbiji. Dakle, gotovo polovica javnih rashoda (44%) odlazi na plaće
zaposlenih, što je veoma zanimljiv podatak kada se analiziraju javni
rashodi i izdaci u Bosni i Hercegovini. Isto tako, i podaci o rashodima
na plaće kao udio u rashodima budžeta pokazuju da su ti rashodi u
2014. godini iznosili čak „70% konsolidirano za Bosnu i Hercegovinu
(ne uključujući transfere i subvencije, te izdatke za nancijsku imovinu
i otplate dugova.“705
Podaci o općim javnim uslugama kao postotak učešća u rashodima i
izdacima u 2014. godini su predstavljeni u sljedećoj tabeli:
705 Izvještaj o stanju javnih nancija u Bosni i Hercegovini, Transparency Interna-
tional BiH/Ambasada Švedske u BiH, Sarajevo, 2014, str. 24.
410

Nivoi u BiH
Opće javne
usluge
Ostale opće
vladine usluge
Zajedničke i
komunalne
službe
Ekonomske
usluge
Ostala
potrošnja
FBiH
(bez kantona)
51% 6% 36% 7% 0%
RS 6% 15% 36% 9% 33%
BD 21% 12% 53% 5% 9%
BiH 18% 69% 3% 6% 3%
BiH
(konsolidovano
za 4 nivoa)
29% 21% 31% 7% 12%
Tabela 22. Opće javne usluge kao postotak učešća u rashodima i
izdacima u 2014. godini
(Izvor: Izvještaj o stanju javnih nancija u Bosni i Hercegovini, Transparency
International BiH/Ambasada Švedske u BiH, Sarajevo, 2014, str. 8)
Promatrano sumirano za sva četiri nivoa vlasti u Bosni i Hercegovi-
ni, ukupni rashodi i izdaci za opće javne usluge iznosili su 29% budžeta
Bosne i Hercegovine u 2014. godini. Kada se analizira entitetski nivo,
može se utvrditi da su izdaci na javne usluge u entitetu Republika Srp-
ska iznosili svega 6%, za razliku od entiteta Federacije Bosne i Her-
cegovine gdje su iznosili 51%. Razlog ovako velike razlike nalazi se
u činjenici da se u Bosni i Hercegovini koriste i različite statističke
klasikacije za različite nivoe vlasti. Iz tog razloga se nameće potreba
usklađivanja i usvajanja jedinstvene statističke klasikacije na cijeloj
teritoriji Bosne i Hercegovine, s ciljem lakših i preciznijih statističkih
analiza, uključujući i analize javnih rashoda i izdataka.
Prethodno predstavljeni tabelarni podaci jasno i nedvosmisleno
upućuju na zaključak kako su budžeti u Bosni i Hercegovini na svim
nivoima, ustvari, administrativnog (birokratskog), a nikako razvojnog
karaktera, za razliku od većine drugih država gdje je situacija potpuno
411

drugačija. Ovakvu strukturu javnih rashoda treba čim prije korigirati
i usmjeriti ka razvojnim aktivnostima i razvojnim projektima koji su
temelj opstanka i normalnog funkcioniranja svakog društva, pa tako i
bosanskohercegovačkog društva.
Imajući u vidu navedene negativne indikatore, Savjetodavna grupa
Fiskalnog vijeća Bosne i Hercegovine je dala određene preporuke i su-
gestije koje se tiču nivoa i strukture javne potrošnje u periodu od 2015
– 2017. godine. Njihove sugestije i preporuke imaju za cilj smanjenje
nivoa javnih rashoda, tako da oni konsolidirano na državnom nivou
iznose manje od 40% BDP-a. U tom cilju, preporučuje se promjena
strukture javnih rashoda u smjeru jačanja kapitalnih investicija, a to se
najbolje može implemetirati ulaganjima u javna dobra. Na taj će način
biti na usluzi i od koristi svima, a nikako isključivo stranačkim oligar-
hijama u Bosni i Hercegovini. Izračuni Savjetodavne grupe Fiskalnog
vijeća Bosne i Hercegovine predstavljena je u sljedećoj tabeli:
Rashodi 2014 2015 2016 2017
Državne institucije BiH 950 950 950 950
Entitet Federacija BiH 7.018 6.753 6.736 6.714
Entitet Republika Srpska 3.761 3.870 3.801 3.683
Brčko Distrikt BiH 196 197 210 210
Ukupno rashodi
(konsolidirano)
11.925 11.771 11.697 11.558
BDP 29.289 30.889 32.664 34.798
Državne institucije BiH 3,2% 3,1% 2,9% 2,7%
Entitet Federacija BiH 24,0% 21,9% 20,6% 19,3%
Entitet Republika Srpska 12,8% 12,5% 11,6% 10,6%
Brčko Distrikt BiH 0,7% 0,6% 0,6% 0,6%
Ukupno u BDP-u 40,7% 38,1% 35,8% 33,2%
Tabela 23. Ukupni javni rashodi u Bosni i Hercegovini u periodu
2014 – 2017. godina (u mil. KM)
(Izvor: Globalni okvir skalnog bilansa i politika u Bosni i Hercegovini, Fiskalno
vijeće Bosne i Hercegovine, Sarajevo, juli 2014.)
412

Međutim, parcijalni i sistematičniji podaci o ulaganju i rashodima
na pojedina javna dobra ne postoje.706 Naime, postoje samo podaci o
kapitalnim ulaganjima, a koji svakako podrazumijevaju, pored ostalog,
i javna dobra. Tako npr. u 2013. godini rashodi na kapitalne izdatke
iz državnog budžeta Bosne i Hercegovine su iznosili „55.739.132 KM
ili 76% u odnosu na usvojeni budžet za 2013. godinu, odnosno 27% u
odnosu na korigirani budžet koji uključuje i iznos direktnih transfera,
tj. 600.294 KM namjenskih sredstava od GSM Licenci za nancira-
nje prostorno-projektne dokumentacije “Koridora Vc“, tako da uku-
pna kapitalna potrošnja u Bosni i Hercegovini u 2013. godini iznosi
56.339.426 KM.“707
Bosna i Hercegovina, ukoliko želi unaprijediti privredni, ekonomski
i svaki drugi rast i razvoj, treba svoje aktivnosti usmjeriti na javne ras-
hode koji se odnose na veća ulaganja u javna dobra (kapitalna ulaganja).
Javna dobra su jedini mehanizam koji može omogućiti korisnost svim
članovima društvene zajednice. Stoga, i same odluke koje se donose
trebaju biti usmjerene u tom pravcu, uključujući i postizanje pravilnog
i transparentnog upravljanja javnim dobrima.
706 „U Federaciji Bosne i Hercegovine je u 2011. godini na dobra i usluge utrošeno
10,3% budžeta, na socijalne transfere 15,8%, na kapitalne izdatke 2,2%“ (Halilbašić,
Muamer (2013). Studija javnih rashoda u Federaciji Bosne i Hercegovine, str. 11).
707 Izvršenje kapitalnih izdataka u 2013. godini, parcijalno po stavkama, je iskazano
i u sljedećoj tabeli:
Red. br. Vrsta kapitalnih izdataka % učešća Iznos (KM)
1. Nabavka zemljišta 0,53 300.000
2. Nabavka građevina 20,26 11.411.890
3. Nabavka opreme 63,31 35.670.567
4. Nabavka ostalih stalnih sredstava 0,01 5.400
5. Nabavka stalnih sredstava u obliku prava 9,80 5.522.071
6. Rekonstrukcija i investiciono održavanje 5,02 2.829.204
Ukupno institucije Bosne i Hercegovine 98,93 55.739.132
7. Nabavka stalnih sredstava u obliku prava –
Direktni transferi s JRT – Projekat “Koridor Vc“
1,07 600.294
UKUPNI KAPITALNI IZDACI 100 56.339.426
(Izvor: Izvještaj o izvršenju budžeta institucija Bosne i Hercegovine i međunarodnih
obaveza Bosne i Hercegovine za 2013. godinu, april 2014, str. 34 i 35)
413

Uvjet za promjenu aktualnog lošeg stanja jeste i reforma i promjena
političke ekonomije Bosne i Hercegovine. Naime, „aktualna politička
ekonomija tranzicije Bosne i Hercegovine neposredno je izvedena iz
njene institucionalne i etničke strukture i uglavnom je bila zasnovana
na dominantnom učešću entiteta i dominantnih etničkih grupa“708, tj.
etničkih političkih stranaka. Privatizacija, kao jedan od glavnih faktora
procesa tranzicije, u Bosni i Hercegovini je „primarno provedena na
etničkom principu, sa izuzetkom privatizacija obavljenih metodom ten-
dera u kojoj su se kao kupci pojavili strani ulagači.“709
Fikret Čaušević naglašava da je „i jedan broj takvih (internacional-
nih) privatizacija proveden netransparentno, iz razloga što su i u tim
slučajevima tenderi korišteni kao mehanizam za jačanje veza sa susjed-
nim zemljama ili poduzetnicima s kojima su poduzetnici iz bosansko-
hercegovačkih naroda imali određena interesna uporišta u smislu poli-
tičko-strateško-poslovnih veza.“710
Etnička i političko-stranačka dominacija je izražena, ne samo kroz
proces privatizacije, već i u mnogim drugim oblastima. Dio preduzeća
u Bosni i Hercegovini koji još nije privatiziran (javna preduzeća) je pod
strogom i dominantnom političko-ekonomskom kontrolom i utjecajem
etnički utemeljenih vladajućih političkih stranaka. Na takav način, et-
ničke političke stranke u potpunosti kontroliraju, ne samo procese do-
nošenja odluka, već i procese implementiranja odluka o javnim rasho-
dima na određena javna dobra. Ovdje se vraća na polaznu činjenicu
koja se odnosi na to da je u Bosni i Hercegovini na djelu stranačko
upravljanje javnim dobrima, tj. političke stranke javna dobra smatraju
isključivo svojim plijenom.
708 Čaušević, Fikret (2014). Politička ekonomija tranzicije u Bosni i Hercegovini,
u „Pregled-časopis za društvena pitanja“, God. LV, broj 1, str. 21-26.
709 Ibid, str. 21-26.
710 Ibid, str. 21-26.
414

3. Nesavršena konkurencija i postojanje monopola
Usljed složene državne strukture permanentno su izražene značaj-
ne nesavšenosti bosanskohercegovačkog tržišta. U domenu tih nesa-
vršenosti su nesavršena konkurencija i postojanje monopola na tržištu
Bosne i Hercegovine. Nesavršena i nelojalna konkurencija je osnov-
ni uzrok stagniranja i nazadovanja domaćih (bosanskohercegovačkih)
proizvođača. To se ogleda i kroz postojanje i aktivno djelovanje moć-
nih inozemnih lobija. Osim toga, nadležne institucije u državi veoma
malo brinu o poticanju i armiranju domaće proizvodnje, kao i domaće
potrošnje. Stoga, domaće (bosanskohercegovačko) tržište trpi ogromne
štete nastale kao rezultat neuređenog (nesavršenog) tržišta, slabih poti-
caja, te nelojalne i nesavršene konkurencije.
Nelojalna i nesavršena konkurencija, kao i postojanje monopola,
izraženo je u gotovo svim oblastima privređivanja u Bosni i Hercegovi-
ni. Prisutna je „samovolja i zloupotreba ovlaštenja od strane pojedinaca
i monopolskih grupa i korupcija“711, koje se moraju čim prije ograničiti
ukoliko se želi smanjiti utjecaj nesavršene konkurencije i monopola na
bosanskohercegovačkom tržištu.
Postalo je evidentno i jasno, na temelju niza indikatora, da se na
bosanskohercegovačkom tržištu javljaju odstupanja i u vidu nesavršene
konkurencije, gdje se „pojavljuje dio preduzeća koja imaju moć utjeca-
nja na cijenu proizvoda.“712
Sve do 2002. godine, pitanje konkurencijske politike Bosne i Her-
cegovine, kao jedne od javnih politika, nije zauzimalo značajno i važ-
no mjesto. Međutim, do tada su situaciju iskoristili pojedinci, skupine
i korporacije u svrhu stvaranja monopolskih odnosa na bosanskoher-
cegovačkom tržištu po pitanju konkurencije. Tek od 2002. godine,
711 Diverzitet šumskih ekosistema i zaštićena područja – Izvještaj o napretku. Sara-
jevo: “CEPOS“ – Centar za podršku održivom gazdovanju šumskim resursima, 2011,
str. 79.
712 Kasumović, Merim i Sanela Meholjić-Kalajdžić (2013). Struktura tržišta osob-
ne potrošnje u Bosni i Hercegovini, u „Ekonomski vjesnik“, godina XXVI, broj 2, str.
410-427.
415

usvajanjem niza zakona i podzakonskih akata vezanih za ovu oblast,
kao i formiranjem Konkurencijskog vijeća Bosne i Hercegovine, po-
krenut je proces uređenja i ispravljanja izraženih nepravilnosti. Stoga,
„otpočinjanjem rada na projektu pod nazivom ‘jedinstveni ekonomski
prostor u Bosni i Hercegovini’, čiji je glavni zadatak kreiranje konku-
rencijske politike, propisa i regulatora u Bosni i Hercegovini, započe-
lo se 2001. godine s procesom koordiniranja zakonskih propisa u ovoj
oblasti.“713
Pored unutarnjih faktora, izraženi su i vanjski faktori koji izaziva-
ju nesavršenu konkurenciju na tržištu u Bosni i Hercegovini. Oni se
ogledaju u stranim preduzećima i inozemnim lobijima koji djeluju na
bosanskohercegovačkom tržištu, kako direktno, tako i preko svojih po-
srednika u Bosni i Hercegovini.714 Inozemni lobiji grade često jake mo-
nopole, čime u potpunosti devastiraju domaće proizvođače i domaću
proizvodnju, koja nije u stanju sama odgovoriti na zahtjeve koji joj se
nerealno postavljaju. U tom kontekstu, neophodno je utvrditi i imple-
mentirati „strukture i sadržaje zakonodavnog i institucionalnog okvira
prava konkurencije u Bosni i Hercegovini, ekasnost njegove primjene
na konkurentnost bosanskohercegovačkih poslovnih subjekata, i ispi-
tivanje daljnjih potreba harmonizacije nacionalnog zakonodavstva sa
standardima EU, a u skladu sa uvjetima poslovanja koji vrijede na je-
dinstvenom europskom tržištu, od temeljnog značaja, kako za državu,
tako i za cijelu društvenu zajednicu.“715
713 Vuletić, Davor (2004). Istraživanje o konkurenciji i državnoj pomoći u Bosni i
Hercegovini. Sarajevo: Alumni Udruženje Centar za interdisciplinarne postdiplomske
studije (ACIPS)/Evropski institut u Soji, str. 2.
714 „Uvoz proizvoda u Bosnu i Hercegovinu iz npr. Evropske unije, utječe na kon-
kurentnost proizvoda iz Bosne i Hercegovine. Naime, mnogi uvozni proizvodi iz
Evropske unije su, po cijeni, dosta jeftiniji u odnosu na domaće. Razlog za to jeste što
Evropska unija subvencionira proizvodnju većine npr. prehrambenih proizvoda, za ra-
zliku od Bosne i Hercegovine koja to ne implementira ili implementira u nedovoljnoj
mjeri. Sve ovo je razlogom da bosanskohercegovački proizvodi po cijeni nisu konku-
rentni uvoznim, što svakako utječe na stagniranje domaće proizvodnje“ (Ibid, str. 2).
715 Hukić-Kavaz, Sanja (2013). Stanje i perspektive prava konkurencije u Bosni i
Hercegovini, u „Pravna misao“, broj 3-4, str. 7-33.
416

Zakonom o konkurenciji Bosne i Hercegovine716, koji je usvojen
2005. godine, nastojalo se pravno urediti oblast konkurencije717 na bo-
sanskohercegovačkom tržištu, tj. otkloniti dugogodišnje nagomilane
izražene nesavršenosti u tom sektoru tržišta i privređivanja.718 To je
značajno u oblasti formiranja cijena proizvoda, roba i usluga na tržištu,
koje su u pojedinim segmentima, usljed nesavršene konkurencije i pri-
sutnog monopola, izrazito velike u odnosu na platežnu moć i sposob-
nost potrošača (korisnika).
3.1. Oblici nesavršene konkurencije
Na tržištu Bosne i Hercegovine je nesavršenost konkurencije izraže-
na kroz postojanje, prije svih, monopola. Monopolisti na tržištu Bosne i
Hercegovine utječu na formiranje cijena, u skladu s osobnim interesima
i preferencijama, a što se izrazito negativno i loše odražava na platež-
nu moć stanovnika Bosne i Hercegovine. Pored izraženih monopola,
značajan dio tržišta u Bosni i Hercegovini pokriven je i postojanjem
oligopola, tj. stanja gdje na strani prodavatelja (ponuđača) postoji malo
aktera, dok su na drugoj strani brojni kupci (potrošači).
U sljedećoj tabeli predstavljena je struktura tržišta osobne potrošnje
u Bosni i Hercegovini u razdoblju od 2005 - 2010. godine:
716 Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i
Hercegovine“, broj 48/05, 76/07 i 90/09).
717 „Pravo konkurencije obuhvata pravila čiji je cilj zaštita konkurencije između
privrednih subjekata (kako bi se međusobno takmičili i poboljšanjem konkurentnosti
svojih dobara i usluga sticali povjerenje kupaca i što veći udio tržišta) od restriktivnih
praksi privatnih i javnih preduzeća u cilju armacije dobrobiti potrošača i izbjegava-
nja negativnih posljedica monopola“ (Theiss, Wolf (2012). Priručnik o pravu konku-
rencije, str. 3).
718 „U Bosni i Hercegovini je Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine jedan
u nizu od 120 svjetskih sistema antitrustovskog zakonodavstva“ (Morait, Branko
(2013). Sloboda ugovaranja i pravo konkurencije u savremenoj sudskoj praksi, u
„Pravna misao“, broj 36, str. 101-117).
417

Tržište osobne potrošnje
Odjeljci i skupine
Tržišne strukture
posrednika
01 Tržište hrane i bezalkoholnih pića
01.1 Tržište hrane Ostala tržišta
01.2 Tržište bezalkoholnih pića Ostala tržišta
02 Tržište alkoholnih pića i duhana
02.1 Tržište alkoholnih pića Ostala tržišta
02.2 Tržište duhana i duhanskih proizvoda Oligopol
03 Tržište odjeće i obuće
03.1 Tržište odjeće Ostala tržišta
03.2 Tržište obuće Ostala tržišta
04 Tržište stanovanja, opskrbe vodom, električnom energijom, plinom i drugim
energentima
04.1/
04.2
Tržište stanarina/imputirane stanarine Ostala tržišta
04.3 Tržište održavanja i popravke stana Ostala tržišta
04.4 Tržište vodoopskrbe i drugih komunalnih usluga Monopol
04.5 Tržište električne energije, plina i drugih energenata Monopol
05 Tržište namještaja, kućanskih uređaja i redovno održavanje kuće
05.1 Tržište namještaja, pokućstvo, tepisi i dr. Ostala tržišta
05.2 Tržište tekstila za domaćinstvo Ostala tržišta
05.3 Tržište kućanskih uređaja Ostala tržišta
05.4 Tržište stakla, posuđa i kućnog pribora Ostala tržišta
05.5 Tržište alata i opreme za kuću i vrt Ostala tržišta
05.6 Tržište proizvoda i usluga za redovno održavanje kuće Ostala tržišta
06 Tržište zdravstva
06.1 Tržište medicinskih proizvoda, pomagala i opreme Oligopol
06.2/
06.3
Tržište bolničkih i izvanbolničkih usluga Monopol
07 Tržište prijevoza
07.1 Tržište prijevoznih sredstava Ostala tržišta
07.2 Tržište upotrebe prijevoznih sredstava Oligopol
07.3 Tržište usluga prijevoza Oligopol
08 Tržište komunikacija
08.1 Tržište poštanskih usluga Monopol
08.2 Tržište telefonske i telefaks opreme Ostala tržišta
08.3 Tržište telefonske i telefaks usluge
(ksna / mobilna telefonija)
Monopol/
Oligopol
09 Tržište rekreacije i kulture
09.1 Tržište audiovizuelne, foto i informatičke opreme Ostala tržišta
09.2 Tržište ostalih trajnih dobara za rekreaciju i kulturu Ostala tržišta
09.3 Tržište ostalih dobara za rekreaciju, vrt i kućne ljubimce Ostala tržišta
09.4 Tržište ostalih usluga rekreacije i kulture Ostala tržišta
09.5 Tržište knjiga, novina, pisaćeg pribora Ostala tržišta
418

09.6 Tržište paketnih aranžmana Ostala tržišta
10 Tržište obrazovanja
10.1/
10.2/
10.3 i
10.4
(Sva podtržišta skupa) Monopol
11 Tržište restorana i hotela
11.1 Tržište usluga prehrane Ostala tržišta
11.2 Tržište usluga smještaja Ostala tržišta
12 Tržište ostalih dobara i usluga
12.1 Tržište osobne njege Ostala tržišta
12.2 Tržište osobnih predmeta druge namjene Ostala tržišta
12.3 Tržište socijalne usluge Monopol
12.4 Tržište osiguranja Ostala tržišta
12.5 Tržište nancijskih usluga Oligopol
12.6 Tržište ostalih usluga Ostala tržišta
Zbrajanjem prethodno prezentiranih podataka, dobivaju se sljedeći
rezultati:
Tržišna struktura posrednika Udio u indeksu potrošačkih cijena (%)
Monopol i oligopol 26,31%
Ostala tržišta 73,69%
UKUPNO SVA TRŽIŠTA 100,00%
Tabela 24. Struktura tržišta osobne potrošnje u Bosni i Hercegovini u
razdoblju 2005 – 2010. godine
(Izvor: Kasumović, Merim i Sanela Meholjić-Kalajdžić (2013). Struktura tržišta
osobne potrošnje u Bosni i Hercegovini, u „Ekonomski vjesnik“, God. XXVI,
broj 2, str. 410-427)
Iz navedene tabele se vidi kako je u domenu osobne potrošnje, čak u
12 podtržišta izraženo stanje monopola i oligopola na strani posredni-
ka. Prevedeno u postotke, to je udjel od ukupno 26,31% tržišta osobne
potrošnje u stanju monopola i oligopola, a ostatak od 73,69% je udjel
raspoređen na ostala tržišta. Prevedeno opet dalje u vrijednosnu (novča-
nu) masu, „bosanskohercegovačka domaćinstva izdvajaju 397.28 KM
419

420
za nabavku proizvoda i usluga osobne potrošnje na monopolnim i oli-
gopolnim tržištima, odnosno 26,31% od ukupnih novčanih sredstava za
osobnu potrošnju.“719
To stanje prezentirano je u sljedećoj tabeli:
COICOP
oznaka
Monopolna i oligopolna
tržišta u BiH
Tržišna
struktura
posrednika
Struktura osobne
potrošnje (KM/
mjesec)
Struktura
osobne
potrošnje (%)
02.2 Tržište duhana i duhanskih
proizvoda
Oligopol 31,14 7,72
04.4 Tržište vodoopskrbe i drugih
komunalnih usluga
Monopol 14,95 0,97
04.5 Tržište električne energije,
plina i drugih energenata
Monopol 99,42 6,45
06.1 Tržište medicinskih
proizvoda, pomagala i
opreme
Oligopol 43,47 2,82
06.2/
06.3
Tržište bolničkih i
izvanbolničkih usluga
Monopol 10,48 1,21
07.2 Tržište upotrebe prijevoznih
sredstava
Oligopol 119,00 7,72
07.3 Tržište usluga prijevoza Oligopol 21,27 1,38
08.1 Tržište poštanskih usluga Monopol 1,23 0,08
08.3 Tržište telefonske i telefaks
usluge
(ksna / mobilna telefonija)
Monopol/
Oligopol
47,17 3,06
10 Tržište obrazovanja Monopol 8,17 0,53
12.3 Tržište socijalne zaštite Monopol 0,77 0,05
12.5 Tržište nancijskih usluga Oligopol 0,31 0,02
UKUPNO 397,38 26,31
Tabela 25. Struktura osobne potrošnje na monopolnim i oligopolnim
tržištima
(Izvor: Kasumović, Merim i Sanela Meholjić-Kalajdžić (2013). Struktura tržišta
osobne potrošnje u Bosni i Hercegovini, u „Ekonomski vjesnik“, God. XXVI,
broj 2, str. 410-427)
719 Kasumović, Merim i Sanela Meholjić-Kalajdžić (2013). Struktura tržišta osob-
ne potrošnje u Bosni i Hercegovini, u „Ekonomski vjesnik“, God. XXVI, broj 2, str.
410-427.

421
Autori istraživanja Merim Kasumović i Sanela Meholjić-Kalajdžić
predviđaju da će u narednom razdoblju nastajati nova oligopolna trži-
šta, dok monopolna tržišta obećavaju u manjem ili većem omjeru ukla-
njanje pravnih prepreka za ulazak novih posrednika na tržište.
Ono što je trenutno aktualno i na snazi je da monopol na tržištu u
Bosni i Hercegovini, još uvijek, postoji u oblastima: vodosnabdjevanja
i drugim komunalnim uslugama, zatim na tržištu električne energije,
plina, tržištu bolničkih usluga, tržištu poštanskih usluga i tržištu usluga
socijalne zaštite, gdje ulogu monopoliste imaju država i entiteti.
I tržište obrazovanja je bilo isključivo monopolno tržište. Međutim,
posljednjih godina, usljed osnivanja i otvaranja sve većeg broja privat-
nih obrazovnih ustanova (osnovnih i srednjih škola, fakulteta i univer-
ziteta), to stanje se poprilično promijenilo. Sama činjenica da se gotovo
izjednačio broj studenata upisanih na javne univerzitete s brojem stude-
nata upisanih na privatne univerzitete svakako potvrđuje stav da se na
tržištu obrazovanja pojavljuju i novi (privatni) posrednici (ponuditelji).
Na taj način se posljednjih godina monopol u ovoj oblasti gotovo pa
prevazišao.
U oblasti snabdijevanja električnom energijom u Bosni i Hercego-
vini, monopol na tržištu imaju tri javna preduzeća, i to: JP Elektropri-
vreda Bosne i Hercegovine, JP Elektroprivreda Republike Srpske i JP
Elektroprivreda Hrvatske zajednice Herceg-Bosne.
U oblasti poštanskih usluga, monopol na tržištu u Bosni i Hercegovi-
ni drže: JP BH Pošta, JP Pošte Srpske i JP Hrvatska pošta Mostar.
U oblasti telekomunikacijskih usluga, monopolisti na bosansko-
hercegovačkom tržištu su tri telekom operatera: JP BH Telecom, HT
Eronet i M-tel (Republika Srpska). M-tel, prethodno Telekom Srpske,
privatiziran je 2007. godine. Ukupno 65% državnog kapitala otkupio je
Telekom Srbije.

422
Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine je vrhovni i osnovni me-
hanizam za reguliranje konkurencije na tržištu u Bosni i Hercegovi-
ni. Njime se rješavaju uobičajene situacije vezane za konkurenciju i
konkurentske odnose na bosanskohercegovačkom tržištu. Tu se, prije
svega, misli na zabranjene sporazume, monopolističke prakse, korište-
nje dominantnog položaja i okupljanje. Za implementiranje ovog za-
kona u praksi zaduženo je Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine
osnovano navedenim zakonom. Uloga ovog Vijeća i konkretni ciljevi,
zadaci, te konkurentske politike na djelu, koje je ono priredilo s ciljem
otklanjanja nesavršenosti tržišta u oblasti konkurencije u Bosni i Herce-
govini bit će u fokusu serioznog znanstvenog istraživanja.
3.2. Mjesto i uloga Konkurencijskog vijeća BiH (case study)
Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine je državna institucija
formirana Zakonom o konkurenciji Bosne i Hercegovine, usvojenim
2001. godine. Počelo je raditi tek 1. maja 2004. godine. Sjedište Kon-
kurencijskog vijeća Bosne i Hercegovine je u Sarajevu. Osnovni cilj
i zadatak (svrha postojanja) ove državne institucije jeste odlučivanje
o postojanju zabranjenog konkurentskog djelovanja i zabranjenih kon-
kurentskih aktivnosti na tržištu u Bosni i Hercegovini. S tim u vezi,
odlučuje i radi na četiri vrste predmeta. Klasikacija tih predmeta je
sljedeća:
1. Zabranjeni sporazumi;
2. Zloupotrebe dominantnog (vodećeg) položaja;
3. Koncentracije (povezivanje);
4. Stručna mišljenja.
S obzirom da prvi usvojeni Zakon o konkurenciji iz 2001. godine
nije bio usaglašen sa praksom i rješenjima modernog europskog zako-
nodavstva u toj oblasti, 2005. godine je donesen novi Zakon o konku-

423
renciji Bosne i Hercegovine720, koji je kasnije u dva navrata (2007. i
2009. godine) mijenjan i dopunjavan. Ovim zakonom su jasno deni-
rana navedena četiri predmeta o kojima legitimno raspravlja i odlučuje
Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine, a koji spadaju u domen
zabranjenog konkurentskog djelovanja.
Pod zabranjenim sporazumima se, u smislu navedenog Zakona, po-
drazumijevaju „izričiti dogovori privrednih subjekata, kao i odluke i
drugi akti privrednih subjekata koji za cilj i posljedicu imaju sprečava-
nje, ograničavanje ili narušavanje tržišne konkurencije na relevantnom
tržištu, a koji se odnose na:
a) direktno ili indirektno utvrđivanje kupovnih i prodajnih cijena ili
bilo kojih drugih trgovinskih uslova;
b) ograničavanje i kontrolu proizvodnje, tržišta, tehničkog razvoja
ili ulaganja;
c) podjelu tržišta ili izvora snabdjevanja;
d) primjenu različitih uslova za identične transakcije s drugim pri-
vrednim subjektima, dovodeći ih u nepovoljan položaj u odnosu
na konkurenciju;
e) zaključivanje takvih sporazuma kojima se druga strana uslovlja-
va da prihvati dodatne obaveze koje po svojoj prirodi ili običaji-
ma u trgovini nisu u vezi s predmetom sporazuma“721.
Pod zloupotrebom dominantnog (vodećeg) položaja se, u smislu na-
vedenog Zakona, podrazumijevaju situacije koje se odnose na:722
a) direktno ili indirektno nametanje nelojalnih kupovnih i prodaj-
nih cijena ili drugih trgovinskih uslova kojima se ograničava
konkurencija;
720 Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i Herce-
govine“, broj 48/05, 76/07 i 90/09).
721 Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i Herce-
govine“, broj 48/05, 76/07 i 90/09) – Neslužbeni prečišćeni tekst, član 4.
722 Ibid, član 10.

424
b) ograničavanje proizvodnje, tržišta ili tehničkog razvoja na štetu
potrošača;
c) primjenu različitih uslova za istu ili sličnu vrstu poslova s osta-
lim stranama, čime ih dovode u neravnopravan i nepovoljan kon-
kurentski položaj;
d) zaključivanje sporazuma kojima se uslovljava da druga strana
prihvati dodatne obaveze koje po svojoj prirodi ili prema trgo-
vinskom običaju nemaju veze s predmetom takvog sporazuma.
Koncentracijom se, u smislu navedenog Zakona, smatraju sljedeće
situacije:723
a) spajanje ili pripajanje nezavisnih privrednih subjekata ili dijelo-
va privrednih subjekata;
b) stjecanje kontrole ili prevladavajućeg utjecaja jednog, odnosno
više privrednih subjekata nad drugim, odnosno nad više drugih
privrednih subjekata ili dijelom drugog privrednog subjekta, od-
nosno dijelovima drugih privrednih subjekata, i to:
1) stjecanjem kupovinom većine dionica ili udjela osnovnog kapi-
tala; ili
2) sjecanjem većine prava glasa; ili
3) na drugi način, u skladu s odredbama zakona koji reguliraju
osnivanje privrednih subjekata i njihovo upravljanje;
c) zajedničko ulaganje na dugoročnoj osnovi, dva ili više nezavi-
snih privrednih subjekata, koji djeluju kao nezavisan privredni
subjekt.
Četvrti predmet za koje je nadležno Konkurencijsko vijeće Bosne
i Hercegovine, u smislu navedenog Zakona je davanje stručnih mi-
šljenja iz oblasti konkurencije na tržištu u Bosni i Hercegovini, a koja
nisu obavezujućeg karaktera. Za davanje stručnih mišljenja zadužen je
Stručni kolegij.
723 Ibid, član 12.

425
O sva četiri navedena predmeta raspravlja i odlučuje Konkurencij-
sko vijeće Bosne i Hercegovine kao organ za implementiranje zaštite
tržišne konkurencije. Zakonom su formirani i uredi Konkurencijskog
vijeća Bosne i Hercegovine nadležni za konkurenciju u entitetu Fede-
racija Bosne i Hercegovine i entitetu Republika Srpska. Ti entitetski
uredi su organizacione jedinice Konkurencijskog vijeća Bosne i Her-
cegovine.
Prema zakonu, Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine je „sa-
mostalno tijelo koje će osigurati dosljednu primjenu ovog zakona na ci-
jeloj teritoriji Bosne i Hercegovine i ima isključivu nadležnost u odluči-
vanju o postojanju zabranjenog konkurentskog djelovanja na tržištu“724.
Vijeće se sastoji od ukupno šest članova, sa mandatom od šest godina, s
tim da je Zakonom predviđena mogućnost još jednog ponovnog izbora.
Zakonom je predviđen i deniran način rada i odlučivanja Konku-
rencijskog vijeća Bosne i Hercegovine, kojim se propisuje da:725
(1) Konkurencijsko vijeće može punovažno odlučivati ako sjednici
prisustvuje najmanje pet članova Konkurencijskog vijeća;
(2) Odluke Konkurencijskog vijeća donose se većinom glasova pri-
sutnih članova, s tim da za svaku odluku mora glasati najmanje
po jedan član iz reda konstitutivnih naroda. Član Konkurencij-
skog vijeća ne može biti suzdržan od glasanja.
U nadležnosti Konkurencijskog vijeća Bosne i Hercegovine je obav-
ljanje svih poslova koji, u skladu sa Zakonom, reguliraju konkurencij-
sku politiku u Bosni i Hercegovini kao veoma značajnu javnu politiku.
U te poslove spadaju:726
a) donosi podzakonske akte na osnovu odredbi ovog zakona i druge
podzakonske akte potrebne za njegovo provođenje;
724 Ibid, član 21.
725 Ibid, član 24.
726 Ibid, član 25.

426
b) propisuje denicije i obračunske metode za određene djelatnosti,
i to bankarstvo, osiguranje i slično;
c) propisuje i daje tumačenje općih i posebnih denicija konkuren-
cijskih pojmova, kao i obračunske metode za ključne konkuren-
cijske pojmove;
d) odlučuje o zahtjevima za provođenje postupka i vodi postupak;
e) donosi upravne akte kojima se okončava postupak pred Konku-
rencijskim vijećem;
f) daje mišljenja i preporuke o bilo kom aspektu konkurencije, po
službenoj dužnosti ili na zahtjev državnog organa, privrednog
subjekta ili udruženja;
g) donosi interne akte o unutrašnjoj organizaciji Konkurencijskog
vijeća, osim Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematiza-
ciji, koji se donosi uz saglasnost Vijeća ministara Bosne i Her-
cegovine;
h) daje inicijativu za izmjene i dopune Zakona o konkurenciji;
i) predlaže Vijeću ministara Bosne i Hercegovine odluku o visini
iznosa administrativnih taksi u vezi s procesnim radnjama pred
Konkurencijskim vijećem.
Predmeti stavljeni u nadležnost Konkurencijskog vijeća Bosne i
Hercegovine su, prema svojim karakteristikama i obilježjima, klasični
primjeri izraženih nesavršenosti tržišta, u ovom slučaju bosanskoher-
cegovačkog tržišta. Zadatak Konkurencijskog vijeća Bosne i Hercego-
vine u tom smislu jeste ispravljanje tih tržišnih nesavršenosti, s ciljem
uspostavljanja fer i ravnopravne konkurencije na bosanskohercegovač-
kom tržištu. Činjenica je da samo bosanskohercegovačko tržište nije
bilo u stanju i mogućnosti, kao niti osposobljeno otklanjati nesavršeno-
sti konkurencije, što je slučaj i sa većinom drugih nacionalnih tržišta i
privreda u svijetu. Stoga se i Bosna i Hercegovina uključila i pridružila

427
skupini država koje svojom aktivnom ulogom i intervencijom utječu
na reguliranje i usmjeravanje konkurencijske politike i uspostavljanje
“pravila igre“ na tržištu Bosne i Hercegovine u oblasti konkurencije.
O uspjesima i postignutim rezultatima u tom kontekstu, govore i
podaci o broju donesenih konačnih odluka (rješenja i zaključaka) po
navedene četiri skupine predmeta.727
Svi predmeti, kao i zahtjevi za stručna mišljenja zaprimljeni u 2013.
godini blagovremeno su uzeti u razmatranje i rješavani u skladu s pro-
pisanom procedurom i rokovima.728
Tabelarni podaci idu u prilog činjenici jačanja uloge i značaja koju
Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine ima u oblasti otklanja-
nja izraženih nesavršenosti u oblasti konkurencije na tržištu u Bosni
727 U 2013. godini Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine održalo 27 sasta-
naka Stručnog kolegija i 32 sjednice Konkurencijskog vijeća. Donesene su konačne
odluke (rješenja i zaključci) za 29 predmeta, te je usvojeno 27 stručnih mišljenja.
Navedeni podaci su detaljnije (parcijalno po predmetima) predstavljeni u sljedećim
tabelama:
Klasikacija predmeta Stanje predmeta
završeni u postupku ukupno % završenih
5.1. Zabranjeni sporazumi 6 7 13 46,15
5.2. Zloupotrebe dominantnog položaja 7 6 13 53,85
5.3. Koncentracije 16 7 23 69,57
5.4. Stručna mišljenja 27 3 30 90,00
UKUPNO 56 23 79 70,89
(Izvor: Izvještaj o radu Konkurencijskog vijeća Bosne i Hercegovine 01.01.2013
– 31.12.2013. godine, Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine, Sarajevo, januar
2014, str. 9)
728 U komparaciji sa 2012. godinom, situacija je sljedeća:
Godina Broj predmeta Broj mišljenja
2012. 25 22
2013. 40 30
Povećanje u 2013. godini 62,5% 36,37%
Kao što se iz zadnje tabele može primjetiti, u komparaciji sa 2012. godinom, u
2013. godini je znatno povećan broj predmeta (za 62,5%), kao i broj stručnih mišlje-
nja (za 36,37%) (Izvor: Izvještaj o radu Konkurencijskog vijeća Bosne i Hercegovine
01.01.2013 – 31.12.2013. godine, Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine, Sara-
jevo, januar 2014, str. 9)

428
i Hercegovini. Broj rješenih predmeta je jasan dokaz i indikator posti-
gnutih značajnih rezultata u tom kontekstu. Međutim, ono što i dalje
zabrinjava jeste činjenica da je svake godine broj slučajeva narušava-
nja fer i ravnopravne konkurencije na bosanskohercegovačkom tržištu
sve veći (npr. sa 25 u 2012. godini, povećan na 40 u 2013. godini). Ta
činjenica upućuje na zaključak da je tržište u Bosni i Hercegovini još
uvijek u poprilično velikoj i značajnoj mjeri propusno, nedostatno, te
nedovoljno jako samo spriječiti navedene situacije. Iz tih razloga, po-
stavlja se opravdano pitanje je li tržište u Bosni i Hercegovini uopće
sposobno samo riješiti barem neke situacije narušavanja konkurencije.
Prezentirani podaci ne idu u prilog tržištu, te je jasno da u tome glavnu
ulogu ima i treba imati Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine.
Zbog izraženih i evidentnih propusnosti bosanskohercegovačkog
tržišta, uključujući i permanentnu pojavu situacija nesavršene konku-
rencije, nemoguće bi bilo i zamisliti normalno funkcioniranje, pa i sam
opstanak i likvidnost tržišta u Bosni i Hercegovini bez uloge koju ima
i obavlja Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine. Zato je značajno
to što postoji Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine na nivou drža-
ve i što, sljedstveno tome, Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine
donosi rješenja i zaključke koji se tiču konkurencije na kompletnom bo-
sanskohercegovačkom tržištu (jedinstven pristup). Bez državne nadlež-
nosti u ovoj oblasti tržišnog privređivanja u Bosni i Hercegovini, tržište
bi bilo, sasvim sigurno, haotično, nesređeno, neuređeno i neregulirano
po pitanju konkurencije, što bi denitivno ugrozilo njegov opstanak,
pa samim time i tržišnu poziciju Bosne i Hercegovine u evropskim i
svjetskim okvirima.
Indikativan je primjer jednog predmeta Konkurencijskog vijeća Bo-
sne i Hercegovine. Radi se o rješenju Konkurencijskog vijeća Bosne
i Hercegovine od 29. januara 2015. godine, po zahtjevu koji se odno-
sio na koncentraciju privrednih subjekata “AS“ d.o.o. Jelah – Tešanj i
“Klas“ d.d. Sarajevo.729
729 „Rješenje o dopuštenosti koncentracije privrednih subjekata “AS“ d.o.o. Jelah
- Tešanj i „Klas“ d.d. Sarajevo

429
Na osnovu člana 25. stav (1) pod e), člana 42. stav (2) i člana 18. stav (7) Zakona
o konkurenciji («Službeni glasnik BiH», br. 48/05, 76/07 i 80/09) i člana 19. Odluke
o načinu podnošenja prijave i kriterijima za ocjenu koncentracija privrednih subjekata
(„Službeni glasnik BiH“, broj 34/10), rješavajući po posebnom zahtjevu za donošenje
rješenja broj: 05-26-1-04-82-II/14 od dana 07. januara 2015. godine, podnesenom
od privrednog subjekta “AS” d.o.o. Jelah – Tešanj, Industrijska zona Ekonomija bb
74260 Tešanj, Konkurencijsko vijeće je na 103. (stotinutrećoj) sjednici održanoj dana
29.1.2015. godine, donijelo
R J E Š E NJ E
1. Smatra se dopuštenom, u smislu člana 18. stav (7) Zakona o konkurenciji, kon-
centracija kojom privredni subjekt “AS” d.o.o. Jelah – Tešanj, Industrijska zona Eko-
nomija bb, 74260 Tešanj stiče kontrolu nad privrednim subjektom Privredno društvo
za preradu žitarica, brašna, proizvodnju prehrambenih i konditorskih proizvoda, ugo-
stiteljstvo i turizam, vanjsku trgovinu na veliko i malo „Klas“ d.d. Sarajevo, Paromlin-
ska 43, 71000 Sarajevo, kupovinom 19,29% dionica navedenog privrednog subjekta,
kao i koncentracija na relevantnom tržištu polugotovih proizvoda na bazi tijesta u Bo-
sni i Hercegovini, te koncentracija na relevantnom tržištu pekarskih proizvoda (hljeba
i peciva) u Kantonu Sarajevo kojima privredni subjekt „AS“ d.o.o. Jelah – Tešanj sti-
canjem kontrole u privrednom subjektu „Klas“ d.d. Sarajevo, posredno stiče kontrolu
nad privrednim subjektom „Sprind“ d.d. Sarajevo Sarajevska prehrambena industrija
d.d. Rajlovac, Rajlovačka cesta bb, Sarajevo.
2. Оvo Rješenje je konačno i bit će оbјаvljеno u «Službеnоm glаsniku BiH», služ-
bеnim glаsilimа еntitеtа i Brčkо Distriktа Bоsnе i Hеrcеgоvinе.
O b r а z l о ž е nj е
Konkurencijsko vijeće je dana 2. aprila 2014. godine pod brojem: 05-26-1-04-
II/14, zaprimilo Prijavu koncentracije (u daljem tekstu: Prijava) privrednog subjekta
“AS” d.o.o. Jelah – Tešanj, Industrijska zona Ekonomija bb, 74260 Tešanj (u daljem
tekstu: „AS“d.o.o. Jelah - Tešanj ili Podnosilac prijave), prema kojoj isti stiče kontro-
lu nad privrednim subjektom „Klas“ d.d. Sarajevo, Paromlinska 43, 71000 Sarajevo
(u daljem tekstu: „Klas“ d.d Sarajevo), kupovinom 19,29% dionica navedenog pri-
vrednog subjekta.
Uvidom u podnesenu Prijavu Konkurencijsko vijeće je utvrdilo da ista nije kom-
pletna, u smislu člana 30. Zakona o konkurenciji (u daljem tekstu: Zakon) i čl. 9. i 11.
Odluke o načinu podnošenja prijave i kriterijima za ocjenu koncentracije privrednih
subjekata («Službeni glasnik BiH», broj 30/10), te je zatražilo dopunu iste, u skladu sa
članom 31. Zakona, aktom broj: 05-26-1-04-1-II/14 dana 19. aprila 2014. godine, ak-
tom broj: 05-26-1-04-19-II/14 dana 30. maja 2014.godine, aktom broj: 05-26-1-04-29
-II/14 dana 4. jula 2014. godine, aktom broj: 05-26-1-04-36-II/14 dana 14. jula 2014.
godine i aktom broj: 05-26-1-04-54-II/14 dana 29. avgusta.2014. godine.
Podnosilac prijave je po zahtjevu Konkurencijskog vijeća istu dopunio dana 22.
aprila 2014. godine, podneskom broj: 05-26-1-04-2-II/14, dana 18. juna 2014. go-
dine podneskom broj: 05-26-1-04-25-II/14, dana 25. jula 2014. godine podneskom
broj: 05-26-1-04-48-II/14, podneskom broj: 05-26-1-04-49-II/14 i podneskom broj:
05-26-1-04-50-II/14 i dana 22. septembra 2014. godine podneskom broj: 05-26-1-04-
56- II/14.

430
Konkurencijsko vijeće je, u skladu s članom 16. stav (4) Zakona, dana 8. maja
2014. godine objavilo Obavijest o dostavljenoj Prijavi u dnevnoj štampi Bosne i Her-
cegovine (akt broj: 05-26-1-04-6-II/14 od 6. maja 2014. godine), u kojoj su objavljeni
podaci o namjeravanoj koncentraciji, te pozvane sve zainteresirane strane na dostav-
ljanje pisanih komentara u vezi provođenja iste. Na objavljenu Obavijest o dostavlje-
noj Prijavi nisu dostavljeni komentari.
Nakon toga, Konkurencijsko vijeće je utvrdilo Prijavu kompletnom i u skladu sa
članom 30. stav (3) Zakona, dana 2. decembra 2014. godine aktom broj: 05-26-1-04-
77-II/14 izdalo Potvrdu o prijemu kompletne i uredne Prijave.
Utvrđeno je da je Podnosilac prijave, u smislu člana 30. stav (2) Zakona, naveo da
ne namjerava podnijeti zahtjev za ocjenu predmetne koncentracije niti jednom dru-
gom tijelu izvan teritorije Bosne i Hercegovine.
Prijava koncentracije je podnesena u propisanom roku, u smislu člana 16. stav (1)
Zakona.
Konkurencijsko vijeće je, u smislu člana 17. Zakona, radi utvrđivanja svih mjero-
davnih činjenica, prikupljalo podatke i dokumentaciju i od drugih tijela /institucija/
privrednih subjekata a koji nisu stranke u postupku ................
Prijedlog konačnog rješenja, je razmatran na 101. (stotinuprvoj) sjednici Konku-
rencijskog vijeća, održanoj dana 9.12.2014. godine.
Prilikom razmatranja i glasanja po Prijedlogu rješenja nisu ispunjeni zakonski
uslovi predviđeni članom 24. stav 2. Zakona, koji propisuje da se odluke Konkuren-
cijskog vijeća donose većinom glasova prisutnih članova, s tim da za svaku odluku
mora glasati najmanje po jedan član iz reda konstitutivnih naroda. Naime, (..)1 člana
Konkurencijskog vijeća su glasali za Prijedlog rješenja, dok se (..) član izjasnio pro-
tiv. Iz navedenog proizilazi da Konkurencijsko vijeće nije moglo donijeti konačnu
odluku.
Odredbom člana 18. stav (6), a u skladu sa stavom (5) navedenog člana Zakona,
propisano je da ukoliko Konkurencijsko vijeće u roku od 30 dana od izdavanja potvr-
de o prijemu kompletne i uredne prijave iz člana 30. Zakona o konkurenciji ne donese
Zaključak o pokretanju postupka ocjene koncentracije, smatrat će se da je koncentra-
cija dopuštena.
Konkurencijsko vijeće je aktom broj: 05-26-1-04-79-II/14 od 9. decembra 2014.
godine obavijestilo Podnosioca prijave da konačno rješenje u postupku nije doneseno
iz razloga što se nisu ispunili zakonom propisani uslovi za njegovo donošenje, te je
poučen o citiranim odredbama Zakona prema kojim usljed proteka roka nastupa za-
konska pretpostavka o dopuštenosti koncentracije.
Na poseban zahtjev privrednog subjekta, Konkurencijsko vijeće u skladu sa čla-
nom 19. Odluke o načinu podnošenja prijave i kriterijima za ocjenu koncentracija
privrednih subjekata donosi rješenje o dopuštenosti koncentracije.
Podnosilac prijave je podnio Konkurencijskom vijeću poseban Zahtjev za donoše-
nje rješenja dana 7. januara 2015. godine pod brojem: 05-26-1-04-82-II/14.
Postupajući po Zahtjevu za donošenje rješenja Podnosioca prijave, a imajući u
vidu naprijed navedeno, Konkurencijsko vijeće je konstantiralo da je rok za donošenje
konačnog rješenja u smislu člana 18. stav (5) 1 (..)* - Podaci predstavljaju poslovnu

431
Promatrajući činjenice navedene u prezentiranom Rješenju, eviden-
tno je kako je i u oblasti konkurencije neophodno traganje za Pare-
to-poboljšanjima. To traganje Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) objaš-
njava na primjeru povlaštenog položaja (dominantnog položaja). Radi
se o tome da je država dala prijedlog koji je uključivao „omogućavanje
privatnim kompanijama da u hidroelektrane ugrade poboljšane tipove
turbina, čime bi se povećala proizvodnja energije koju bi potom mogle
da prodaju po tržišnim cenama. Hidroelektrična energija je naročito po-
željna stoga što ne izaziva zagađenje. Ne bi došlo ni do kakvog ugro-
žavanja životne sredine pošto bi se to radilo na postojećim lokacijama.
Ovo takođe djeluje kao Pareto-poboljšanje: ekonomska ekasnost bi
se povećala time što bi jeftinija električna energija zamenila energi-
ju koja se dobija iz fosilnih goriva; koristi od veće ekasnosti imali
bi potrošači, investitori i država; buduće generacije bi bile na dobitku
usled mnogo povoljnijeg uticaja na životnu sredinu. Ovom predlogu su
se suprotstavila komunalna preduzeća koja električnu energiju iz ovih
hidroelektrana sada dobijaju po cenama ispod tržišnih. Mada projekat
nije osporavao njihov povlašćeni položaj, preduzeća su se zabrinula da
bi on, jednom kada se uspostavi princip prodaje električne energije po
tržišnim cenama, mogao da ugrozi njihov povlašćeni položaj. Uprkos
tome što je predlog, onako kako je formulisan, predstavljao Pareto-po-
boljšanje, njegove dugoročne posledice su shvaćene kao povećanje e-
kasnosti na račun položaja komunalnih preduzeća u budućnosti.“730
U konkretnom slučaju rješenja o dopuštenosti koncentarcije privred-
nih subjekata “AS“ d.o.o. Jelah – Tešanj i “Klas“ d.d. Sarajevo država
je pravilno postupila, jer su svi prezentirani pokazatelji iz konkretnog
predmeta išli u prilog postizanju Pareto-poboljšanja.
tajnu Zakona protekao, te je u skladu sa članom 19. Odluke o načinu podnošenja pri-
jave i kriterijima za ocjenu koncentracijа privrednih subjekata donijelo odluku kao u
tački 1. dispozitiva ovog Rješenja.“ (Rješenje o dopuštenosti koncentarcije privrednih
subjekata “AS“ d.o.o. Jelah – Tešanj i “Klas“ d.d. Sarajevo, broj 05-26-1-04-85-
II/14, od 29.01.2015. godine, Konkurencijsko vijeće Bosne i Hercegovine, Sarajevo,
2015).
730 Stiglitz, E. Joseph (2004): Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 59.

432
Ono što Bosna i Hercegovina treba uvesti jesu aktivne javne politi-
ke reguliranja i subvencioniranja kao mehanizama i alata otklanjanja
nesavršenosti u oblasti konkurencije. Time će se omogućiti jasna i do-
sljedna nacionalna ekonomska politika, prije svega lociranje preduzeća
u oblastima visoke nezaposlenosti s kojom se država suočava. Također,
postalo je široko prihvaćeno uvjerenje kako su „privatne rme, čak i
u slučaju regulacije, više podstaknute da ostvare ekasnost.“731 Ovo
je značajno zbog procesa privatizacije. Upravo povećanje ekasnosti
predstavlja prednost koja nadmašuje sve ranije izražene nedostatke u
domenu reguliranja od strane države. Dakle, država svoje javne politike
treba usmjeriti na interveniranje, prije svega, u oblasti prirodnih mono-
pola, te na podsticanje konkurencije gdje god je to izvodljivo, moguće
i isplativo. Jer, „s monopolom se najbolje možemo izboriti ako ga izlo-
žimo konkurenciji.“732
Primjer sličan onom o spajanju privrednih subjekata “AS“ d.o.o. Je-
lah – Tešanj i “Klas“ d.d. Sarajevo daje i Gregori Menkju (Gregory N.
Mankiw). On smatra da se konkurencija povećava zakonima (javnim
politikama) o zaštiti tržišnog natjecanja (javne politike prema mono-
polima). Tako, za primjer uzima eventualno spajanje Coca-Cola i Pepsi
Co. U tom slučaju Federalna vlada SAD-a bi pažljivo ispitala sporazum
o spajanju prije njegovog stupanja na snagu. Tako „odvjetnici i ekono-
misti u Ministarstvu pravosuđa mogli bi zaključiti da bi se spajanjem ta
dva velika proizvođača bezalkoholnih pića znatno narušila konkurenci-
ja na američkom tržištu bezalkoholnih pića, što bi smanjilo ekonomsko
blagostanje države kao cjeline. U tom slučaju, Ministarstvo pravosuđa
podnijelo bi tužbu protiv spajanja, i ukoliko bi se sud složio, te se dvije
kompanije ne bi smjele spojiti.“733
Evidentno je da moć države u ovoj oblasti, uključujući i Bosnu
i Hercegovinu (preko Konkurencijskog vijeća Bosne i Hercegovine)
731 Ibid, str. 198.
732 Ibid, str. 200.
733 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 329.

433
počiva na odredbama zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (antitrustov-
skih zakona), tj. niza zakona kojima se ograničava moć monopola.
Stoga, konkurencijsku politiku i u Bosni i Hercegovini treba pojačati
i osnažiti novim i širim zakonskim aktima, čime će se omogućiti drža-
vi različite mogućnosti i načini armiranja i promicanja konkurencije,
odnosno donošenja adekvatnih odluka o alokaciji resursa koje bi obez-
bjedile fer i konkurentno bosanskohercegovačko tržište.
4. Proizvodnja privatnih dobara i izvori neekasnosti
u javnom sektoru
Bosna i Hercegovina je država u kojoj se, još uvijek, mnoga privatna
dobra produciraju u okviru javnog sektora. Stoga, proizvodnja privat-
nih dobara u javnom sektoru u Bosni i Hercegovini zauzima značajno
mjesto u ukupnoj ponudi javnih dobara, kao i ukupnom privrednom
razvoju države.
Činjenica je da bosanskohercegovačko tržište nije konkurentno, po-
sebno u savremenom vremenu tržišnog natjecanja i čestih kriznih peri-
oda i situacija. Prema Džozefu Stiglicu (Joseph E. Stiglitz)734 najznačaj-
nija nesavršenost tržišta, koja dovodi do državne proizvodnje privatnih
dobara, nastaje upravo u situaciji kada tržišta nisu konkurentna.
Državna proizvodnja se u Bosni i Hercegovini javlja u oblastima
poput proizvodnje električne energije, telekom i poštanskih usluga, vo-
dosnabdijevanja, snabdijevanja plinom, željeznice i slično. Proizvodnju
navedenih dobara vrše javna preduzeća koja su u vlasništvu državnih
institucija na entitetskoj, kantonalnoj ili općinskoj razini. Takva javna
preduzeća imaju prirodni monopol735 u brojnim oblastima.
734 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 193.
735 „Savremena teorija pod prirodnim monopolom podrazumijeva svaku djelat-
nost u kojoj se najracionalnije može organizirati ekonomska aktivnost, u kojoj su
ksni troškovi visoki i gdje je stepen korištenja kapaciteta u visokom procentu, uslov
ekonomičnog poslovanja“ (Šarčević, Marko (2014). Značaj kontrole cijena prirodnih
monopola za potrošače, u „Economics-časopis za ekonomsku teoriju i analizu“, broj
3, str. 43-55).

434
Raniji, socijalistički sistem u Bosni i Hercegovini se odlikovao pri-
rodnim monopolom u većini grana privredne aktivnosti. Tranzicijski
procesi su uzrokovali privatizaciju, koja se u Bosni i Hercegovini im-
plementira od 1996. godine i koja još uvijek traje i nije dovršena. Stoga
se, i dalje, Bosna i Hercegovina suočava sa „preko 50% državnog kapi-
tala unutar 70-80 velikih državnih preduzeća, pored oko 350 preduzeća
srednje veličine u kojima je država većinski vlasnik.“736
Bosna i Hercegovina, kao i većina država koje se nalaze u procesu
tranzicije dakle, još uvijek ima monopol u određenim značajnim obla-
stima (električna energija, poštanske i telekom usluge, snabdijevanje
vodom, plinom, i drugo). Međutim, ono što je važno naglasiti je da „za
mnoge od ovih ‘prirodnih monopola’ danas ne postoji opravdanje za
postojanje, a činjenica je da su u većini zemalja proizvodnja i distribu-
cija električne energije, plina, te usluge telekomunikacije u privatnim
rukama“737. Međutim, glavno opravdanje za ovakvo stanje nalazi se u
visokim cijenama usluga koje pružaju javna preduzeća u Bosni i Her-
cegovini. Zato su previsoke cijene javnih usluga, koje nisu usklađene
sa kupovnom i platežnom moći građana, jedan od glavnih izvora nee-
kasnosti javnog sektora, ne samo u Bosni i Hercegovini, već i u svim
drugim tranzicijskim državama.
Nesavršenost javnog sektora u Bosni i Hercegovini u domenu cijena
javnih dobara i usluga može se ilustrirati primjerom cijena usluga tele-
kom operatera BH Telecoma i HT Eroneta. Naime, usljed nepostojanja
pune konkurencije, navedeni operateri, koji su u većinskom državnom
vlasništvu, postavljaju izuzetno visoke cijene, naročito u međunarod-
nom prometu. Te cijene su znatno više u odnosu npr. na cijene u drža-
vama članicama Evropske unije, gdje na tom tržištu funkcionira puna i
otvorena konkurencija.
736 Privatizacija državnog kapitala u Bosni i Hercegovini. Banja Luka: Transpa-
rency international BiH, juni 2009, str. 30.
737 Bašić, Meho (2008). Etika između konkurencije i monopola, u „Pregled-časopis
za društvena pitanja“, broj 1, str. 13-30.

435
Isto tako, u Bosni i Hercegovini su izražene i velike neekasnosti
operatera u vodosnabdijevanju specijaliziranih za opskrbu stanovništva
vodom. Ta neekasnost se osobito ogleda i u relativno velikom broju
zaposlenika kod tih opetareta, što za posljedicu ima veoma visoke troš-
kove rada. Ovi troškovi „u prosjeku čine 37,6% ukupnih troškova“738.
To znači da operateri u vodosnadbijevanju u Bosni i Hercegovini po-
sluju sa velikim (milionskim) gubicima, za razliku od onih u državama
Evropske unije gdje su gubici minimalni ili preduzeća ostvaruju prot.
Od susjednih država, jedino se Albanija može uspoređivati sa Bosnom i
Hercegovinom po gubicima operatera u vodosnabdijevanju. To nameće
potrebu krupne reforme i to kroz uspostavljanje jasnog i sistematičkog
reguliranja ove oblasti s ciljem postizanja ekasnosti u poslovanju i
radu, te smanjenja troškova i zadovoljenja potreba i interesa potrošača.
Javna preduzeća u Bosni i Hercegovini, u poslijeratnom razdoblju
na tržištu proizvodnje javnih dobara ostvaruju velike gubitke. Stoga se
u Bosni i Hercegovini svake godine u budžetima na svim nivoima od-
vajaju značajna nancijska sredstva za pokriće gubitaka u većini javnih
preduzeća. I umjesto da se ta nancijska sredstva usmjeravaju u kapi-
talne projekte, ona se angažiraju u pokrivanje permanentnih gubitaka,
te u plaće zaposlenika.739
738 „Troškovi rada su temeljna vrsta i uzrok troškova. U razdoblju 2000 – 2009.
iznosili su prosječno 37,6% godišnje. Sljedeća vrsta troškova su troškovi energije
koji u prosjeku čine oko desetinu ukupnih troškova“ (Domljan, Ivan (2013). Nužnost
regulacije vodnih operatera u Bosni i Hercegovini, u „E-Zbornik“, broj 5, www.gfmo.
ba/e.zbornik).
739 U entitetu Republika Srpska gubitak javnih preduzeća u 2013. godini iznosio
čak 72 miliona KM. Najveći gubitnici bila su preduzeća: Željeznice Republike Srp-
ske, Putevi Republike Srpske, Pošte Srpske, te Olimpijski centar Jahorina i Toplane
Prijedor.
U Kantonu Sarajevo, kao jednom od deset kantona entiteta Federacije Bosne i
Hercegovine, „gubitak javnih preduzeća je u 2012. godini iznosio čak 58.827.952
KM, što je u odnosu na 2011. godinu povećanje za 8%. Dobit je 2012. godine iznosila
124.339 KM, što je za 51,4% manje u odnosu na 2011. godinu.“Prema istraživanju i
analizi dnevnog lista “Dnevni avaz“, za plaće u deset javnih preduzeća u Federaciji
Bosne i Hercegovine građani su 2013. godine izdvojili čak „525 miliona KM. To su
preduzeća: Elektroprivreda Bosne i Hercegovine, BH Telekom, Autoceste Federacije
Bosne i Hercegovine, Ceste Federacije Bosne i Hercegovine, Željeznice Federacije
Bosne i Hercegovine, BH Pošta, BH Gas, Energoinvest, Hrvatske telekomunikacije

436
Evidentno je da većina javnih preduzeća u Bosni i Hercegovini dugi
niz godina posluje sa gubicima, a brojni su uzroci takvoga stanja. Tako-
đer, u brojnim revizorskim izvještajima na svim nivoima vlasti navede-
na su upozorenja da je u okviru javnih preduzeća u Bosni i Hercegovini
izražena visoka stopa korupcije i pronevjera, posebno prilikom zapo-
šljavanja, sklapanja ugovora (nepoštivanje Zakona o javnim nabavka-
ma Bosne i Hercegovine), neodgovarajućeg upravljanja, ispravljanja i
korigiranja (nelegalnog) završnih računa i slično.
U skladu s prezentiranim činjenicama, opravdanim se postavlja pi-
tanje privatizacije značajnog dijela državne imovine, te koliko će to u
konačnici utjecati na ekasnost proizvodnje dobara i usluga? Temeljem
tog pitanja, nameće se još jedno značajno pitanje, a tiče se ekasnosti
javnog i privatnog sektora u Bosni i Hercegovini.
4.1. Uspoređivanje ekasnosti javnog i privatnog sektora
Važno je i neophodno saznati, spoznati i razumijeti stanje u oblasti
javnog i privatnog sektora u Bosni i Hercegovini s aspekta njihove po-
jedinačne ekasnosti, odnosno neekasnosti.
Mostar i BH Airlines“ (Dnevni list Dnevni avaz, 8.08.2014, www.avaz.ba).
Gubici u 2012. godini u četiri javna preduzeća u Kantonu Sarajevo su u samom
vrhu po iznosu gubitka:
Red. br. Naziv preduzeća Iznos gubitka u KM
1. KJKP Vodovod i kanalizacija d.o.o. Sarajevo 30.252.405
2. KJKP Toplane Sarajevo d.o.o. Sarajevo 20.673.184
3. KJKP Sarajevo gas d.o.o. Sarajevo 5.554.451
4. KJKP Park d.o.o. Sarajevo 1.412.631
UKUPNO 57.892.671
(Izvor: Autor - na osnovu analize raspoložive relevantne dokumentacione građe)
„Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku Republike Srpske oko 60.000
zaposlenih ili 25% od ukupnog broja radnika u čitavoj Republici Srpskoj radi u vla-
dinim organima i institucijama. Kada se uključi i nivo Bosne i Hercegovine, onda se
dolazi do zaključka da Republika Srpska ima 28,5% zaposlenih u Vladi i vladinim
institucijama“ (Časopis „SWOT“, God. II, broj 7, mart 2012, str. 4).

437
Kada je u pitanju ekasnost javnog sektora u Bosni i Hercegovini,
raspoloživi i dostupni relevantni podaci govore u prilog činjenici kako
je stanje, s aspekta ekasnosti tog sektora, veoma negativno i zabri-
njavajuće, pa čak i alarmantno. Većina javnih preduzeća permanentno
ostvaruje gubitke u poslovanju. Također, preko 50% budžeta javnih
preduzeća i javnih ustanova je usmjereno na plaće zaposlenih.
Rashodi za plaće kao udio u rashodima budžeta države Bosne i Her-
cegovine, entiteta Federacija Bosne i Hercegovine i entiteta Republika
Srpska, kao i rashodi u susjednim državama (Srbija, Crna Gora i Ma-
kedonija), komparirani sa Bosnom i Hercegovinom, prezentiraju jasnu
sliku stanja gdje se Bosna i Hercegovina aktualno nalazi kada su u pita-
nju rashodi na plaće zaposlenih u javnom sektoru.740
Promatrano u 2014. godini, rashodi za plaće konsolidirano za Bosnu
i Hercegovinu iznosili su čak 70% budžeta. I pored najava i obećanja
zastupnika u vlasti da će se ovi podaci smanjiti, i dalje su izdvajanja za
plaće općenito u javnom sektoru izuzetno velika, što znači da su, s dru-
ge strane, izdvajanja za kapitalna ulaganja veoma mala i zanemariva.
740
Države
i entiteti
2014 2013 2012 2011 2010
%
(1)*
%
(2)**
%
(1)*
%
(2)**
%
(1)*
%
(2)**
%
(1)*
%
(2)**
%
(1)*
%
(2)**
FBiH 54 14 45 12 50 13 54 13 46 11
FBiH
(s kantonima)
68 38 67 37 67 36 66 35 62 32
RS 78 43 79 43 86 48 84 46 82 44
BD 47 33 48 34 51 39 49 37 53 41
BiH
(konsolidirano)
70 44 69 43 71 44 72 43 67 41
Srbija 50 25 53 25 61 25 59 24 61 25
Crna Gora 50 42 54 45 54 46 52 43 46 39
Makedonija 34 18 36 18 33 18 36 20 36 20
*(1) – učešće u rashodima bez transfera i subvencija (kao i izdataka za nancijsku
imovinu i otplate dugova)
**(2) – učešće u rashodima sa transferima i subvencijama (bez izdataka za nan-
cijsku imovinu i otplate dugova)
(Izvor: Izvještaj o stanju javnih nancija u Bosni i Hercegovini, Transparency In-
ternational BiH/Ambasada Švedske u BiH, Sarajevo, 2014, str. 24)

438
Uz sve to, javni sektor se svake godine sve više zadužuje kroz povla-
čenje tranši kredita od Međunarodnog monetarnog fonda (MMF-a), te
kod komercijalnih banaka. Tako, „dug javnog sektora (domaći i vanj-
ski), iako je još uvijek ispod zakonskog limita za entitete, posljednjih
nekoliko godina konstantno raste i u 2013. je dosegao 46,2% BDP, pre-
ma domaćim podacima.“741
Na sljedećoj slici grački je predstavljen opći vladin dug, kao i opći
vladin decit za period od 2010 - 2013. godine:
Slika 26. Fiskalna kretanja: opći vladin dug i opći decit u postotcima
BDP-a
(Izvor: Radni dokument osoblja Komisije – Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine
u 2014, Evropska komisija, Brisel, 2014, str. 27)
741 Radni dokument osoblja Komisije – Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u
2014, Europska komisija, Brisel, 2014, str. 27.

439
Uz sve navedeno, javni sektor (ali i privatni) ugrožava i visok stepen
korupcije. Korupcija u javnom sektoru u Bosni i Hercegovini „potkopa-
va povjerenje u institucije vlasti, ometa ekonomski razvoj i ravnoprav-
no tržišno natjecanje, ugrožava vladavinu zakona, demokratiju i ljudska
prava, podriva dobro upravljanje, pravičnost i socijalnu pravdu, omo-
gućava rast organiziranog kriminala i terorizma, ugrožava stabilnost
demokratskih institucija i moralnih osnova društva.“742 Upravo zbog
toga, nameće se opravdanim zaključak kako je javni sektor u Bosni i
Hercegovini relativno neekasan i netransparentan.
Kada je u pitanju privatni sektor i njegova ekasnost, ni on nije u
zadovoljavajućoj poziciji, osobito zbog prelijevanja negativnosti i nee-
kasnosti iz javnog na privatni sektor. Naime, administrativne, biro-
kratske i druge prepreke i ograničenja čiji je uzročnik javni sektor i
njegova birokratska struktura, glavni je razlog nemoći i permanentnog
nazadovanja privatnog sektora. Tako slab i nemoćan privatni sektor
„pribjegava izbjegavanjima plaćanja poreza, kako bi se održao u nerav-
nopravnoj utakmici sa državnim sektorom.“743 Dakle, javni sektor je
postavio visoke porezne (skalne) i druge namete, kao i birokratizirane
administrativne i upravljačke mehanizme i procedure kojima guši pri-
vatni sektor. Time se ugrožavaju i strane investicije u Bosni i Hercego-
vini. Prilog navedenim tvrdnjama je podatak da je za otvaranje novog
preduzeća u Bosni i Hercegovini potrebno najmanje mjesec i više dana,
uz obavezu ishodovanja na desetine dokumenata različitog karaktera.744
742 Bosna i Hercegovina – Strategija za borbu protiv korupcije (2009 – 2014),
Ministarstvo sigurnosti Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 2009, str. 3.
743 Privatizacija državnog kapitala u Bosni i Hercegovini. Banja Luka: Transpa-
rency international BiH, juni 2009, str. 34.
744 „Prema izvještajima Svjetske banke – “Doing Business“ u Bosni i Hercegovini
je u prosjeku potrebno proći 11 koraka za 37 dana za otvaranje nove rme. Od 2014.
Republika Srpska je ovu proceduru smanjila na 3 dana i 5 procedura, te smanjila ad-
ministrativne troškove za otvaranje sa 1.300 na 350 KM“ (www.capital.ba – Pristup:
7.04.2015).
Iza navedenog pozitivnog poteza nadležnih institucija u entitetu Republika Srpska
krije se jedna druga (negativna) činjenica. Naime, radi se o tome da su, s druge strane,
povećani iznosi poreza koje preduzeća trebaju plaćati, tako da su neka od njih odmah
premjestila svoja sjedišta iz tog entiteta u entitet Federacija Bosne i Hercegovine.

440
I pored svih izraženih prepreka, ograničenja, kao i lošeg poslovnog
ambijenta, privatni sektor uspijeva, ne samo opstati, već i ostvarivati
i pozitivne rezultate u poslovanju. Privatni sektor posluje većinom u
okviru malih i srednjih preduzeća.745 Industrijska proizvodnja okosnica
je i temelj privatnog sektora i ukupnog privrednog razvoja Bosne i Her-
cegovine, izuzimajući rudnike i elektroprivrede.
Također, u odnosu na javni sektor, u privatnom sektoru u Bosni i
Hercegovini su znatno manje plaće zaposlenih.746
Evidentno je da postoje velike i značajne diskrepancije i diferenci-
jacije u komparaciji javnog i privatnog sektora u Bosni i Hercegovini u
skoro svim aspektima djelovanja. Sve navedeno je uzrokom opće nee-
kasnosti u većini oblasti života i privređivanja u državi, što nužno za-
htijeva hitno i bezuvjetno implementiranje reformi. Politički zastupnici,
kao glavni akteri javnih politika u Bosni i Hercegovini, po tom pita-
nju nisu uradili gotovo ništa. Naime, političkim zastupnicima, javnim
službenicima i namještenicima i odgovara ovakvo haotično i nesređeno
stanje, sve dok država može funkcionirati i opstajati uz stalna i visoka
kreditna zaduženja s ciljem saniranja budžetskih decita na svim nivo-
ima vlasti.
Država, ukoliko želi opstati u savremenim uvjetima pratiti ekonom-
ske trendove i kretanja, treba imati sveobuhvatnu i dugoročnu strategiju
razvoja i napretka, te armiranja privatnog sektora i poduzetništva kao
okosnica razvoja privrede i društva. Uz to, država treba jasno i precizno
odrediti i svoju poziciju (misiju i viziju djelovanja) u proizvodnji ma-
terijalnih dobara i usluga, bilo da to implementira direktnim putem ili
indirektno putem različitih vrsta subvencija.
745 „Ukupna desezonirana industrijska proizvodnja u Bosni i Hercegovini u febru-
aru 2015. u poređenju sa januarom 2015. bilježi rast za 0,6%. Međutim, u poređenju
stanja iz februara 2015. sa stanjem u februaru 2014. industrijska proizvodnja u Bosni
i Hercegovini, kalendarski prilagođena, bilježi pad za 1,2%“ (Saopćenje Agencije za
statistiku Bosne i Hercegovine, Godina VII, broj 2, Sarajevo, 25.03.2015).
746 „Prema istraživanju portala Plata.ba, najniža mjesečna plaća u privatnom sekto-
ru 350,00 KM, dok je u javnom sektoru ona čak i do 10 puta veća (uzorak na 11.512 is-
pitanika, u periodu od 29.12.2012 – 29.12.2013)“ (www.plata.ba, pristup: 7.04.2015).

441
4.2. Pozicioniranje države u proizvodnji
Izuzetno važna funkcija države, posebice u današnjem vremenu, sva-
kako je i njena pozicija u sektoru proizvodnje privatnih dobara i usluga.
Tako se većina savremenih država sve više aktivno angažira u oblasti
proizvodnje određenih dobara i usluga. Stoga je postalo općeprihva-
ćeno mišljenje i razmišljanje, kako među znanstvenicima i istraživači-
ma, tako i u širokom javnom mnijenju da država, ustvari, „i postoji da
bi pribavljala javna dobra i uklanjala ili ublažavala eksternalije.“747 Za
takav pristup države najzaslužniji uzroci su pojave ekonomskih i dru-
gih vrsta kriza (kriznih situacija) manjeg ili većeg intenziteta. Nastojeći
prevenirati ili barem ublažiti posljedice i utjecaje kriznih (vanrednih)
situacija, savremene države „unapređuju svoje upravljačke i demokrat-
ske kapacitete“748, a jedan od temeljnih i važnih koraka jeste i učešće u
proizvodnji javnih dobara.
S obzirom da se Bosna i Hercegovina nalazi u procesu dugotrajne
tranzicije, kao i loše privredne i ekonomske situacije obilježene širokim
spektrom problema, samim time i njena uloga i značaj u proizvodnji
dobara je veoma mala. Brojna javna preduzeća koja su u državnom
(entitetskom, kantonalnom ili općinskom) vlasništvu, dugi niz godina
ostvaruju gubitke u svom poslovanju ili se nalazi u zoni stečaja.
Rijetki su slučajevi da javna preduzeća u Bosni i Hercegovini pozi-
tivno posluju u oblasti proizvodnje dobara i usluga. U ovu se skupinu
mogu ubrajati elektroprivrede, telekom operateri, pošte, pojedini rud-
nici... Država je, s druge strane, dominantan akter u oblasti obrazova-
nja, socijalnih usluga, pa i radio-difuznih aktivnosti putem Regulatorne
agencije za komunikacije Bosne i Hercegovine.
Granica između javne i privatne proizvodnje se u Bosni i Hercego-
vini, počev od 1990. godine pa do danas, konstantno mijenja. Proce-
som privatizacije mnoga javna preduzeća su transformirana u privatna
747 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 462.
748 Pavlović, Vukašin (2010). Država i demokratija, u „Savremena država: struk-
tura i socijalne funkcije“, str. 11-48.

442
preduzeća. Međutim, taj proces transformiranja i privatiziranja javnog
sektora odvija se dosta sporo. Još uvijek „nema dogovora oko izbo-
ra dominantnog modela pune ili djelimične privatizacije, koncesionih
aranžmana ili javno-privatnih aranžmana i partnerstava“, a temeljni ra-
zlog takvog stanja je taj da su „javna preduzeća sa velikim resursima
i brojem zaposlenih izvor značajne moći, kao i javna administracija, a
time i predmet partijskih nagodbi oko raspodele dobro plaćenih mesta u
menadžmentu i upravnim odborima.“749
Evidentno je da država može imati dominantan utjecaj na privatnu
proizvodnju, tj. proizvodnju preduzeća u privatnom vlasništvu, pa čak
i u onim oblastima u kojima se ne pojavljuje ni kao proizvođač ni kao
potrošač. To je slučaj i s državom Bosnom i Hercegovinom, koja ima
utjecaj na privatnu proizvodnju preko subvencija i poreza (direktnih i
indirektnih), kao i preko propisa koji su u njenoj nadležnosti. Privatni
sektor u Bosni i Hercegovini još nije dovoljno i adekvatno razvijen da
može obezbjediti sva dobra i usluge potrebne građanima. U tom se slu-
čaju pojavljuje država koja subvencionira određena privatna preduzeća
i time im daje poticaj za bavljenje dodatnim aktivnostima kojima će
moći obezbjediti izvjesna nedostajuća privatna dobra i usluge.
Na sljedećem gračkom prikazu predstavljen je raspored ukupno
planiranih nancijskih sredstava u Bosni i Hercegovini za poticaj pre-
duzećima u 2014. godini:
749 Stojiljković, Zoran (2010). Karakter i funkcije države, u „Savremena država:
struktura i socijalne funkcije“, str. 49-108.

443
Slika 27. Raspored ukupno planiranih nancijskih sredstava za poticaj
preduzećima u 2014. godini
(Izvor: Bejić, Jovo (2014). Temeljne institucije za razvoj poduzetništva u Bosni i
Hercegovini. Mostar: Ekonomski fakultet Sveučilišta u Mostaru, str. 17)
Međutim, raspored navedenih nancijskih sredstava je i dalje ne-
dovoljan i nedostatan, zbog toga što u sektoru proizvodnje u Bosni i
Hercegovini (realnom sektoru) radi svega oko 100.000 zaposlenika, a
mnogima od njih plaće su minimalne (300 – 400 KM/mjesečno). Kra-
jem 2014. godine Ministarstvo razvoja, poduzetništva i obrta Federaci-
je Bosne i Hercegovine je potpisalo ugovore o dodjeli grant poticajnih
nancijskih sredstava u iznosu od 2.340.000 KM (od ukupno predviđe-
nih 5,67 miliona KM).750
750 „Sredstva su predviđena i namijenjena za razvoj mikro, malih i srednjih predu-
zeća i obrta, tj. razvoj poduzetništva (poduzetničke aktivnosti) i privatne proizvodnje
u Federaciji Bosne i Hercegovine. Financijska sredstva su odobrena za „297 pravnih
i 9 zičkih lica sa područja Federacije Bosne i Hercegovine, a najviše (920.000 KM)
izdvojeno je za subvencioniranje kamata na poduzetničke kredite, a 1,42 miliona KM
podijeljen je na: poticaje inovatorima, stipendiranje učenika koji se obrazuju za tradi-
cionalne i stare zanate, interesno organizovanje i zastupanje, uvođenje NO i HACCP
standarda, promociju poduzetništva kroz organizovanje sajmova“ (Dnevni list Oslo-
bođenje, 12. decembar 2014. godine).

444
Entitet Republika Srpska također osigurava subvencije za privatnu
proizvodnju.751
Ukupan budžet entiteta Republika Srpska za 2015. godinu iznosi
2.033 milijarde KM, a samo je nepunih 100 miliona previđeno i nami-
jenjeno za subvencioniranje preduzeća u tom entitetu. Može se izvesti
zaključak da je situacija alarmantna. Indikativno je da se subvencije
dodjeljuju preduzećima poput “Željeznica Republike Srpske“ i “Aero-
dromi Republike Srpske“, koja kontinuirano ostvaruju velike gubitke u
svom poslovanju.
Evidentno je, dakle, da su problemi pozicije države Bosni i Herce-
govine u proizvodnji privatnih dobara i usluga, veliki i raznoliki. Prvo,
tiču se i samog uređenja države, sa četiri nivoa vlasti, u kojima državni
nivo752 ima najmanji opseg djelovanja (dominantni su entiteti). Drugo,
nancijska sredstva koja se izdvajaju iz budžeta države, entiteta, kan-
tona i općina za subvencioniranje privatne proizvodnje su izrazito mala
i skromna, te nedovoljna da bi se učinili i napravili značajniji iskoraci
i pomaci. Treće, nancijska sredstva koja se odobravaju za subvencio-
niranje, u većini slučajeva, ne raspoređuju se na pravi i ekasan način.
Primjer toga su preduzeća“Željeznice Republike Srpske“ i “Aerodromi
751 „U budžetu, subvencije u 2015. godini su predviđene u iznosu od „99,8 mili-
ona KM, što predstavlja uvećanje za 1,6 miliona KM u odnosu na rebalans budžeta
u 2014. godini, od kojih su najznačajnije subvencije za poticaj razvoja poljoprivrede
i sela od skoro 60 miliona KM, te subvencije ‘Željeznicama Republike Srpske’ u
iznosu 25 miliona KM, subvencije programa podrške investicija zapošljavanja 4,2
miliona KM, subvencije javnom preduzeću ‘Aerodromi Republike Srpske’ 1,9 mili-
ona KM“ (Podaci Privredne komora Republike Srpske, www.komorars.ba, pristup:
29.12.2014).
752 Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je na 21. sjednici Predstavničkog
doma, održanoj 3. februara 2012. godine i na 12. sjednici Doma naroda, održanoj
također 3. februara 2012. godine, usvojila Zakon o sistemu državne pomoći u Bosni
i Hercegovini. Prema ovom Zakonu, vrste državne pomoći koja se pruža mogu biti,
ali nisu ograničene na: subvencije, nepovratnu pomoć, izuzeća, umanjenje poreza ili
izuzeća od poreza (poreske olakšice), otpisivanje dugovanja ili preuzimanje dugova-
nja, dodjeljivanje zajmova, kredita s preferencijalnim kamatnim stopama i druge vrste
pomoći kojima se privredni subjekat dovodi u povoljniji položaj u pogledu tržišne
konkurencije u odnosu na ostale subjekte na tržištu.

445
Republike Srpske“ (u entitetu Republika Srpska) ili “Željeznice Federa-
cije Bosne i Hercegovine“ (u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine),
koja godinama dobivaju najveći iznos nancijskih sredstava, ali i pored
toga permanentno ostvaruju gubitke na kraju svake poslovne godine.
Stoga, Bosna i Hercegovina treba formulirati široku lepezu mjera
i javnih politika s ciljem njenog neposrednog, jasnog i preciznog po-
zicioniranja u proizvodnji dobara i usluga. U tom kontekstu, država
treba utvrditi i implementirati javne politike iz oblasti subvencioniranja
proizvođača, kao i poreznih olakšica. Također, može odobriti povoljne
kreditne aranžmane s ciljem preferiranja određene proizvodnje dobara
i usluga. Sve navedene javne politike mogu poslužiti državi (izabranim
političkim zastupnicima) kao alat za reguliranje privrednih aktivnosti,
radi zaštite zaposlenih, potrošača, te u konačnici i same životne sredi-
ne. Kroz izborni proces u Bosni i Hercegovini se biraju i promoviraju
političke (vladajuće) elite kojima dobijeni legitimitet na izborima omo-
gućava upravljanje navedenim javnim politikama i optimalnu alokaciju
raspoloživih resursa.
4.3. Ponuda i potražnja javnih dobra na BiH tržištu (case study)
Bosna i Hercegovina raspolaže značajnim količinama javnih dobara,
naročito onih prirodnog porijekla. Međutim, usljed izuzetno složenog
unutrašnjeg teritorijalnog i pravno-političkog sistema i uređenja, slože-
na je oblast ponude i potražnje javnih dobara na bosanskohercegovač-
kom tržištu.
Da bi barem djelimično uredila ovu oblast i postavila na nivo države,
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je 2002. godine usvojila
Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine753. Svrha i cilj ovog Zako-
na je stvaranje transparentnog, nediskriminatornog, pravičnog i jasnog
okvira za utvrđivanje uvjeta pod kojima se domaćim i stranim pravnim
753 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i Herce-
govine“, broj 32/02).

446
osobama (ulagačima, poduzetnicima) mogu dodijeljivati koncesije754 u
Bosni i Hercegovini, kao i stimuliranje ulaganja stranog kapitala u obla-
stima koje su, po Ustavu i zakonima Bosne i Hercegovine, stavljene u
nadležnost države, kao i kada se koncesiono dobro prostire na entitete
Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska i to: „za osiguranje
infrastrukture i usluga, eksploatacije prirodnih resursa i objekata koji
služe njihovom iskorištavanju, nanciranju, projektovanju, izgradnji,
obnovi, održavanju i/ili rukovođenju radom infrastrukture i za nju ve-
zanih objekata i uređaja.“755
Na temelju Zakona o koncesijama Bosne i Hercegovine, formirana
je i Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine kao nezavisno regula-
torno tijelo, sa sjedištem u Banjoj Luci. Komisiju za koncesije Bosne i
Hercegovine čini sedam članova i to tri sa područja entiteta Federacija
Bosne i Hercegovine, tri sa područja entiteta Republika Srpska, te jed-
nim iz Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. Ova Komisija je, u skladu
sa Zakonom, donijela niz odluka vezanih za raspolaganje i korištenje
javnih dobara koja su od državnog (nacionalnog) interesa.
Najpoznatiji primjer je Odluka Komisije o odobrenju studije eko-
nomske opravdanosti za Projekat “Autocesta na koridoru Vc“. To je,
do sada, najveći infrastrukturni projekat u Bosni i Hercegovini nakon
agresije.
S obzirom na važnost i značaj projekta kao javnog dobra Bosne i
Hercegovine, bit će prezentiran kompletan sadržaj navedene odluke
Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine.756
754 „Koncesija znači pravo koje koncendent (ministarstvo ili drugo tijelo Bosne i
Hercegovine koje odredi Vijeće ministara Bosne i Hercegovine) dodjeljuje u cilju osi-
guranja izgradnje infrastrukture i/ili pružanja usluga iskorištavanja prirodnih resursa,
u okvirima i pod uvjetima o kojima se koncendent i koncesionar (subjekt kome se
dodjeljuje koncesija) dogovore (Ibid).
755 Ibid, član 1, stav 2.
756 „Odluka o odobrenju studije ekonomske opravdanosti koncedentu, Ministar-
stvu komunikacija i transporta, glasi:
Na osnovu člana 6. stav 1., člana 13. stav 1. i 4. i člana 21. stava 1, 2, i 3. Zakona
o koncesijama Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik BiH”, broj 31/02 i 56/04) i
člana 6. Pravilnika o postupku podnošenja zahtjeva i provođenju procedure dodjele

447
koncesija (“Službeni glasnik BiH” broj 65/06), a u skladu sa Dokumentom o politici
dodjele koncesija (“Službeni glasnik BiH”, broj 82/06), Komisija za koncesije Bosne
i Hercegovine, u svojstvu Komisije za dodjelu koncesija Bosne i Hercegovine, na
petoj sjednici održanoj 8. februara 2007. godine, donosi
ODLUKU
O ODOBRENJU STUDIJE EKONOMSKE OPRAVDANOSTI
Koncedentu, Ministarstvu komunikacija i transporta Bosne i Hercegovine odobra-
va se Studija ekonomske opravdanosti za Projekt “Autocesta na Koridoru 5c”.
Obrazloženje
Ministarstvo komunikacija i transporta Bosne i Hercegovine dostavilo je dana
11.01.2007. godine Komisiji za koncesije BiH Studiju ekonomske opravdanosti za
Projekt “Autocesta na Koridoru 5c” na razmatranje i odobravanje.
Razmatrajući Studiju ekonomske opravdanosti sa aspekta Dokumenta o politici
dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Komisija je konstatovala da se Projekt ukla-
pa u opća opredjeljenja Bosne i Hercegovine u pogledu razvoja i izgradnje infrastruk-
ture po osnovu koncesionarstva.
Uspostavljeni pravni i institucionalni okvir kao i ukupni resursi kojima BiH raspo-
laže, omogućavaju uspješnu realizaciju ovakvog Projekta dodjelom koncesije.
Projekt se uklapa u politiku razvoja Trans-evropske transportne mreže kao i
Pan-evropskih putnih koridora utvrđenih na ministarskim konferencijama na Kreti
(1994) i Helsinkiju (1997) i Memorandumom o razumijevanju za razvoj transportne
mreže u Jugoistočnoj Evropi iz 2004. godine, čiji je potpisnik i Bosna i Hercegovina.
Realizacijom Projekta moguće je ostvariti više društveno-ekonomskih ciljeva za-
crtanih u Dokumentu o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Srednjoroč-
noj razvojnoj strategiji BiH 2004-2007 (PRSP), kao i drugim razvojnim dokumentima
u BiH. Projekt pokreće zapošljavanje radne snage, građevinske operative i prerađi-
vačkih kapaciteta, omogućava transfer tehnologija i podstiče na usvajanje međuna-
rodnih standarda u mnogim djelatnostima.
U pogledu općih principa politike dodjele koncesija u BiH, utvrđenih u Dokumen-
tu o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Komisija je utvrdila da Projekt u
ovoj fazi u osnovi zadovoljava usvojene principe kod dodjele koncesija.
Analizirajući Studiju sa aspekta dobiti koju projekt donosi BiH, Komisija je utvr-
dila da je vrednovanje projekta izvršeno “Cost-Benet” (“Izdatak-korist”) analizom
u posmatranom tridesetogodišnjem periodu gdje su identikovani, kvantikovani i
novčano vrednovani svi mjerljivi efekti od početka realizacije Projekta pa do kraja
eksploatacije:
ekonomski troškovi izgradnje autoputa u iznosu od 5.609.870.000 KM;
efekti troškova održavanja putne mreže, bez i mreže sa autoputem;
efekti operativnih troškova vozila, troškova vremena putovanja, troškova udesa u
uvjetima bez autoputa i sa autoputem;
efekti novostvorenog saobraćaja;
rezidualna vrijednost projekta (tržišna vrijednost Projekta poslije 30-godišnje ek-
sploatacije), obračunata je u vrijednosti 80% troškova realizacije.

448
Na osnovu pregleda izdataka i koristi Projekta izračunati su osnovni pokazatelji
društveno-ekonomske ekasnosti Projekta: prvo, ekonomska interna stopa povrata
uloženih sredstava (EIRR) i drugo, neto-sadašnja vrijednost projekta (NPV). Interna
stopa povrata za projekt u cjelini iznosi 13,19% što predstavlja stopu društvene eka-
snosti, odnosno stopu povrata uloženih sredstava na godišnjem nivou. Neto-sadašnja
vrijednost projekta za diskontne stope 8% do 12% je pozitivna. Navedeno pokazuje
da Projekt donosi značajnu dobit Bosni i Hercegovini, što ukazuje i na njegovu druš-
tveno-ekonomsku opravdanost.
Sa nansijsko-tržišnog aspekta studija pokazuje zadovoljavajuću opravdanost
i rentabilnost za ulagača sa prosječnom internom stopom rentabilnosti (FIRR) od
6,48%. U zavisnosti od modela nansiranja, denisanja učešća javnog sektora i de-
nisanja pratećih usluga koje studija nije tretirala, ova stopa može da bude i povoljnija.
Analiza osjetljivosti pokazuje da Projekt nije bitnije osjetljiv na prekoračenje in-
vesticija i smanjenje efekata u granicama od 10%, kao i prolongiranje rokova izgrad-
nje do dvije godine. Nešto veći uticaj na rentabilnost Projekta ima povećanje troš-
kova realizacije i smanjenje prihoda za 20%, kada ekonomska interna stopa povrata
sredstava iznosi 9.36%. I u ovom slučaju Projekt je rentabilan i donosi dobit Bosni i
Hercegovini, budući da je interna stopa povrata sredstava veća od kamatne stope na
kredite sa kojima bi se mogao nansirati Projekt.
Osim prednjeg, izgradnjom autoputa na Koridoru 5c ostvariće se efekti i na uku-
pan ekonomski razvoj BiH, koje nije moguće kvantikovati i novčano iskazati, kao
što su:
razvoj pojedinih privrednih djelatnosti,
otvaranje novih radnih mjesta,
porast GDP-a u BiH, a posebno u užem gravitacionom području Koridora 5c,
jačanje konkuretnosti privrede Bosne i Hercegovine.
Komisija je analizirala i uticaj projekta na naknadu koja se naplaćuje korisnicima,
jer studija predviđa da se po osnovu prihoda od naplate putarine trebaju nadoknaditi
utrošena sredstva izgradnje, troškovi održavanja i obnove autoputa, te troškovi uprav-
ljanja.
Da bi Projekt osigurao potreban ukupan prihod koji bi pokrio troškove investiranja
i osigurao dobit kroz 30-godišnju eksploataciju, predviđen je iznos naknade (putarine)
od 0,0977 KM/km, odnosno 9,77 KM/100km za I-kategoriju vozila, kao i uvećane pu-
tarine za ostale kategorije vozila (II, III, IV kategorija). Iznos putarine od 0,0977 KM/
km je na nivou cijena putarina koje se naplaćuju u zemljama u okruženju, a primjeren
je Projektu sa aspekta stope povrata uloženih sredstava, kao i povećanom nivou uslu-
ga koje će Projekt pružati korisnicima u periodu eksploatacije autoputa.
U Bosni i Hercegovini nije uspostavljen tarifni sistem naplate putarine za korište-
nje autoputa. Visina putarine će se riješiti sa određenim stepenom liberalizacije cijena
putarina, što je neophodno sa aspekta zaštite samog Projekta od potencijalnog rizika.
Ta visina će se odrediti tako da bude primjerena ekonomskim mogućnostima budućih
korisnika, kao i da sama naknada ne ugrozi Projekt i njegovu protabilnost.
Saobraćajnom studijom, analiziran je uticaj visine putarine na obim i strukturu
saobraćaja na autoputu, tj. spremnost na plaćanje naknade. Utvrđeno je da je 76%

449
Na osnovu navedene odluke, u toku je izgradnja najvažnijeg cestov-
nog koridora kroz Bosnu i Hercegovinu. Do sada (april 2015. godine)
izgrađeno je preko 100 km autoceste na “Koridoru Vc“.
Pored Zakona o koncesijama Bosne i Hercegovine, na snazi su i en-
titetski zakoni o koncesijama (Zakon o koncesijama Federacije Bosne i
Hercegovine (“Službene novine Federacija Bosne i Hercegovine“, broj
40/02) i Zakon o koncesijama Republike Srpske (“Službeni glasnik
Republike Srpske“, broj 25/02)). Isto tako, i svaki kanton u entitetu
Federacija Bosne i Hercegovine ima svoj (kantonalni) zakon o konce-
sijama. Dakle, aktualno u Bosni i Hercegovini je na snazi 13 zakona o
koncesijama, što dokazuje činjenicu da je ova oblast izrazito složena i
heterogena, te ju je potrebno čim prije reformirati i pojednostaviti.
anketiranih vozača zainteresovano za korištenje autoputa, a od toga njih 96% spremno
je platiti vožnju autoputem.
Rast društvenog bruto proizvoda (GDP) u Bosni i Hercegovini u narednom pe-
riodu, uz izraženu volju za korištenjem budućeg autoputa sa plaćanjem, dovodi do
zaključka da će već 2012. godine, kada je predviđen završetak prve dionice autoputa
na Koridoru 5c, zainteresovanost za korištenje autoputa uz plaćanje naknade dostići
nivo od 95%, što predstavlja pokazatelj koji dodatno osigurava i opravdava realizaciju
ovog Projekta.
Sa aspekta uticaja Projekta na davanje usluga korisnicima, evidentno je da se re-
alizacijom projekta autoputa ostvaruju znatne uštede u vremenu putovanja, kako za
putnike, tako i za transport roba, u odnosu na postojeće sekcije relevantne mreže, koja
se suštinski veže uz trasu magistralnog puta M5/M17 na pravcu Bosanski Šamac/
Bosanski Brod-Sarajevo-Mostar-Ploče (koji će ostati kao alternativni putevi bez pla-
ćanja putarine), kao i preusmjerenog saobraćaja sa drugih putnih pravaca. Korisnici
autoputa ostvariće uštede u eksploatacionim troškovima za sve vrste vozila, a isto
tako i uštede u troškovima posljedica saobraćajnih udesa. Korištenjem autoputa lokal-
nim poduzećima omogućen je bolji pristup drugim tržištima, čime će znatno povećati
konkurentnost u proizvodnji i plasmanu svojih proizvoda. Na ovaj način stvorit će se
povoljniji uvjeti za investiranje u nove projekte sa lokacijom na uticajnom području
Koridora 5c.
Na osnovu prednjeg, Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine odlučila je kao
u dispozitivu Odluke.
Ova Odluka biće objavljena u “Službenom glasniku BiH“ (Odluka o odobrenju
studije ekonomske opravdanosti koncedentu, Ministarstvu komunikacija i transporta,
broj 01-1-05-3/07, od 8. februara 2007. (“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“,
broj 26/07, 9. april 2007)).

450
U narednim tabelama predstavljen je pregled zaključenih ugovora o
koncesijama, parcijalno po kantonima u Federaciji Bosne i Hercegovi-
ne, u periodu od 2002 – 2009. godine:
RB Naziv 2002
godine
2003
godine
2004
godine
2005
godine
2006
godine
2007
godine
2008
godine
2009
godine
Ukupno
od 2002
do 2009
1. Tuzlanski
kanton
5 5 12 3 25
2. Unsko-sanski
kanton
10 3 7 16 1 37
3. Srednjebosanski
kanton 20 1 23 8 14 18 5 1 90
4. Hercegovačko-
neretvanski
kanton
3 4 6 3 5 21
5. Kanton
Sarajevo
2 3 5
6. Zeničko-
dobojski
kanton
4 4 8 2 6 2 2 2 30
7. Zapadnohercegovački
kanton 13 3 1 1 4 35 57
8. Livanjski
kanton
111 7 4 23
9. Bosansko-
podrinjski
kanton
4 5 4 1 1 1 1 17
10. Posavski
kanton
1 1
UKUPNO 39 25 48 39 39 45 22 49 306
Tabela 26. Zaključeni ugovori o koncesijama po kantonima i
godinama
(Izvor: Izvještaj revizije učinka – Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i
Hercegovine. Sarajevo: Ured za reviziju institucija Federacije Bosne i Hercegovine,
2011, str. 57)

451
RB Naziv 2002
godine
2003
godine
2004
godine
2005
godine
2006
godine
2007
godine
2008
godine
2009
godine
Ukupno
od 2002
do 2009
1. Korištenje
vodotoka i
drugih voda
4 3 1 7 1 1 17
2. Izgradnja
hidroenergetskih
objekata
16 11 19 21 3 4 72
3. Lov i ribolov 1 4 1 1 7
4. Korištenje
ljekovitih,
termalnih i
mineralnih
voda
1 2 8 3 2 1 1 18
5. Mineralne
sirovine i
korištenje
materijala iz
vodotoka
38 16 21 11 9 21 8 7 131
6. Korištenje
poljoprivrednog
zemljišta
8 2 1 34 45
7. Ostale oblasti 2 1 1 8 2 14
Tabela 27. Zaključeni ugovori po vrstama koncesije i po godinama
(Izvor: Izvještaj revizije učinka – Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i
Hercegovine. Sarajevo: Ured za reviziju institucija Federacije Bosne i Hercegovine,
2011, str. 57)
U entitetu Republika Srpska, prema raspoloživim i dostupnim rele-
vantnim podacima iz 2012. godine, od strane resornih ministarstava,
Vlade Republike Srpske, koncesionara, te značajnog broja pravnih i
zičkih osoba, upućeno je 220 zahtjeva za koncesiju.757
757 Nakon analize i razmatranja, Komisija za koncesije Republike Srpske je doni-
jela:
3 rješenja o davanju saglasnosti za vođenje pregovora za izbor strateškog partnera;
23 rješenja o davanju saglasnosti za zaključenje ugovora o koncesiji;
33 mišljenja koja su tražena od strane ministarstava, pravnih i zičkih lica;
21 rješenje o odobravanju Studije ekonomske opravdanosti;
12 rješenja o davanju saglasnosti na prenos ugovora o koncesiji ili prenos vlasnič-
kih prava koncesionara;

452
Problemi u praksi glede ponude i potražnje (potrošnje) javnih dobara
u Bosni i Hercegovini su veoma indikativni i heterogeni. Glavni pro-
blem je svakako taj što se javnim dobrima upravlja i raspolaže, u većini
slučajeva, kao privatnim (stranačkim) dobrom. Drugi problem je taj što
je proces privatizacije, koji je još uvijek u toku, aktivan i nedovršen, u
Bosni i Hercegovini obuhvatio i privatizaciju javnih dobara, tj. privati-
zacija preduzeća i ustanova koja upravljaju javnim dobrima. Tako npr.
u općini Tuzla, u periodu od 1998 – 2003. godine, privatizirano je pet
preduzeća koja su upravljala javnim dobrima (Vodovod i kanalizacija,
Grijanje, Komunalac, Pogrebne usluge i Pijace). Dodatak problemu je
bio taj što o tome osnivač (općina Tuzla) nije bio uopće upoznat.
26 rješenja o davanju saglasnosti na anekse ugovora o koncesiji;
24 rješenja o odobrenju Javnog poziva za dodjelu koncesije;
1 rješenje o odbijanju prenosa ugovora o koncesiji ili prenosa vlasničkih prava
koncesionara;
8 nepotpunih predmeta je vraćeno na dopunu i doradu;
3 zaključka Komisije kojima su vraćene na dopunu i doradu Studije ekonomske
opravdanosti;
1 rješenje o odbacivanju ponuda na Javni poziv;
2 zaključka Komisije kojima se vraćaju ponude resornom ministarstvu, zbog ne-
zadovoljavanja uslova iz javnog poziva;
1 zaključak o vraćanju na doradu zahtjeva za prenos ugovora o koncesiji ili prenos
vlasničkih prava koncesionara;
19 prijedloga rješenja Vladi Republike Srpske za dodjelu koncesije;
2 prijedloga rješenja Vladi Republike Srpske o izmjeni rješenja o dodjeli konce-
sije;
1 rješenje o preispitivanju rješenja o davanju saglasnosti na prenos Ugovora o
koncesiji ili prenos vlasničkih prava koncesionara;
1 rješenje o preispitivanju rješenja Komisije o odobravanju Studije ekonomske o
pravdanosti;
1 izjašnjenje Komisije po tužbi i
38 odgovora na razne upite od strane resornih ministarstava, pravnih i zičkih
lica.
(Izvještaj o radu Komisije za koncesije Republike Srpske za period 01.01.2012
– 31.12.2012. Banja Luka: Komisija za koncesije Republike Srpske, april 2013, str.
7-8).

453
Vlasti u Bosni i Hercegovini, na svim nivoima, često koriste jav-
na dobra na način da ih i jeftino prodaju privatnim osobama, kako bi
smanjile decite svojih budžeta i osigurali privremeni društveni mir i,
za njih značajno, opstanak na vlasti i likvidnost. Indikativan primjer
ovakvog ponašanja i odnosa vlasti prema javnom dobru je primjer iz
entiteta Republika Srpska, u kojem je vlast odobrila koncesiju na javno
dobro kako bi osigurala kineski kredit, kojim je nastojala nadoknaditi
budžetski decit.758
758 „Centar za istraživačko novinarstvo pripremio je cjelovitu analizu i hronologiju
ovog slučaja. ETF (Energy Financing Team) planira u 2016. godini započeti proi-
zvodnju struje.
Kineska razvojna banka odobrila je 350 miliona eura kredita za izgradnju termoe-
lektrane u Stanarima. Zauzvrat je u zalog dobila rmu “EFT - Rudnik i Termoelektra-
na Stanari“ i pravo na koncesiju za ugljen, vodu i termoelektranu. Skoro 150 radnika
kineske kompanije Dongfang Electric Corporation radi u ovom rudarskom mjestu po-
red Doboja na isporuci opreme i izgradnji termoelektrane. Termoelektrana u izgradnji
pripada globalnoj energetskoj grupaciji Energy Financing Team (EFT) čiji su većinski
vlasnici Vuk Hamović i njegov sin Miloš. Hamović, biznismen srbijanskog porijekla,
godinama trguje električnom energijom na Balkanu. EFT je za izgradnju termoelek-
trane uzeo kredit od Kineske razvojne banke u iznosu od 350 miliona eura. Zauzvrat
su u zalog dali preduzeće “EFT - Rudnik i Termoelektrana Stanari“ u Stanarima te
njegovu pripadajuću imovinu i prava u vezi s njim. Zbog tog kredita Vlada Republike
Srpske (RS) mijenjala i zakonske akte. Tako je omogućeno Kineskoj razvojnoj banci
da raspolaže koncesionim ugovorom u slučaju da EFT ne bude mogao vraćati kredit.
U Stanarima ima najmanje 100 miliona tona lignita, što je prema trenutnoj tržišnoj
vrijednosti bogatstvo od oko šest milijardi maraka. Većina rude je predviđena za rad
termoelektrane, a manji dio za prodaju na slobodnom tržištu.
EFT je u Stanare došao u februaru 2005. godine preko svoje danske podružnice
EFT (Holdings) ApS. Tada su sa lokalnim Rudnikom lignita “Stanari“ na njihovoj
imovini formirali zajedničko preduzeće “EFT Group - Rudnik lignita Stanari“ u ko-
jem je strani partner imao dvotrećinsko vlasništvo. Tri mjeseca poslije, novoosnovana
rma je sa Vladom Republike Srpske potpisala koncesioni ugovor za eksploataciju
lignita na period od 30 godina. Sredinom naredne godine Rudnik lignita “Stanari“
je za 10,5 miliona maraka prepustio poslovanje svom partneru. Paralelno s tim, EFT
je u novembru te godine osnovao još jednu rmu - “EFT - Termoelektrana Stanari“
koja je na period od 30 godina dobila koncesiju za istraživanje i eksploataciju pitke
i industrijske vode u Stanarima. EFT je u 2008. godini spojio svoje dvije rme i na-
stavio poslovanje pod nazivom “EFT - Rudnik i Termoelektrana Stanari“. Ponudili su
Vladi RS-a da izgrade termoelektranu u Stanarima i to im je i odobreno. U ugovoru
o koncesiji, potpisanom iste godine, navedeno je da će termoelektrana imati snagu
410 megavati (MW) i da će proizvoditi 3.000 gigavatsati (GWh) struje. To je više

454
od polovine struje koja se godišnje proizvode u RS-u. Prema koncesionom ugovoru,
izgradnja termoelektrane bi trajala pet, a korištenje 25 godina.
Prvobitni ugovor o koncesiji za izgradnju termoelektrane naknadno je mijenjan.
Aneksima je produžen rok za njezinu izgradnju i smanjena joj je snaga. Prema no-
vom dogovoru, termoelektrana će proizvoditi 2.000 GWh struje, što je više nego što
pojedinačno proizvode dvije postojeće termoelektrane u RS-u. EFT je u maju 2010.
godine sa kineskom kompanijom Dongfang Electric Corporation potpisao ugovor o
izgradnji termoelektrane i isporuci opreme.
EFT je imao problema s pronalaskom nansijera za izgradnju termoelektrane. Ki-
neska razvojna banka s kojom su pregovarali o kreditu tražila je garancije. Njihov
problem riješila je Komisija za koncesije RS-a koja je u maju 2011. godine donijela
Pravilnik o prenosu ugovora o koncesiji i prenosu vlasničkih prava koncesionara. Tim
pravilnikom je dato pravo nansijeru da raspolaže ugovorom o koncesiji u slučaju
da koncesionar ne može vraćati kredit. To je predstavnicima Kineske razvojne banke
bila dobra garancija pa su godinu dana poslije sa predstavnicima preduzeća “EFT -
Rudnik i Termoelektrana Stanari“ potpisali ugovor o kreditu vrijednom 350 miliona
eura. Natrag očekuju oko 668 miliona eura. Komisija za koncesije RS-a je u 2012.
godini dala saglasnost da se na Kinesku razvojnu banku prebaci ugovor o koncesiji
koji objedinjuje izgradnju termoelektrane te eksploataciju ugljena i vode koji su po-
trebni za njezin rad.
U zalog za kredit otišla je i rma “EFT - Rudnik i Termoelektrana Stanari“ sa ta-
dašnjim kapitalom od 32,5 miliona maraka. Založene su njezina imovina i sva buduća
dobit. U EFT-u tvrde da je u zalog dato i zemljište koje imaju u Stanarima, ali da to ne
uključuje rudno bogatstvo, nego samo uskladištene zalhe izvađenog ugljena. U sluča-
ju da ne budu vraćali kredit, Kineska razvojna banka uzima sve. Šef projekta termoe-
lektrane “Stanari“ kaže da je kredit od Kineske razvojne banke dio ukupne investicije
vrijedne 560 miliona eura. Ostatak će namiriti iz drugih kredita i vlastitih sredstava. U
EFT-u navode da su zadovoljni uvjetima kredita i da u suprotnom ugovor ne bi potpi-
sali. Ugovor o zalogu je potpisan u junu 2012. godine na osnovu Okvirnog Zakona o
zalozima BiH i upisan u Registar zaloga Ministarstva pravde BiH. Međutim, taj zakon
ne precizira imovinu koncesionara kao zalog. Godinu dana poslije Narodna skupština
RS-a mijenja Zakon o koncesijama RS-a kojim omogućava da nansijer u cilju rea-
liziranja projekta može dobiti založno pravo nad imovinom koncesionara. Predsjeda-
vajući Komisije kaže da RS ima interes da se u Stanarima napravi termoelektrana. On
podsjeća i na prihode RS-a po osnovu uplaćenih koncesionih ugovora.
Prema podacima Ministarstva industrije, energetike i rudarstva RS-a, EFT je
do sada uplatio oko 6,3 miliona maraka po osnovu koncesionih ugovora za vodu,
ugljen i termoelektranu. Također, dužni su RS-u dati 3,4 posto prihoda koji ostvare
prodajom ugljena i 3,6 posto prihoda ostvarenog proizvodnjom struje, nakon što u
jesen 2016. godine krenu sa radom. Pored toga, moraju plaćati i sedam feninga za
kubik potrošene vode koja im treba za rad elektrane. Koncesioni ugovor EFT-u garan-
tira da se koncesiona naknada neće povećavati u toku koncesionog prihoda, odnosno

455
Suština djelovanja države putem njenih javnih politika kao ključnih
alata za ispravljanje tržišnih nesavršenosti i alokaciju resursa u ovom
slučaju je izražena u traganju za Pareto-poboljšanjima. U tom kontek-
stu, Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) navodi indikativan primjer/pri-
jedlog aktivne uloge države, odnosno aktivnosti izabranih političkih
zastupnika koji upravljaju javnim politikama i donose odluke o aloka-
ciji resursa. On se tiče eksploatacije izvora nafte pod morem, o kojima
odlučuje Federalna vlada SAD. Naime, Federalna vlada SAD „ustupa
naftnim kompanijama pravo na eksploataciju uz naknadu (obično oko
16 odsto). Naftne kompanije učestvuju na javnim aukcijama za dobija-
nje prava na eksploataciju; to pravo dobija rma koja ponudi najviše.
Kako se naftne bušotine vremenom iscrpljuju, troškovi eksploatacije
rastu, često do nivoa na kojem, kada se u obzir uzme naknada za pravo
eksploatacije, postaje isplativo da se bušotina zatvori. Ako je cena nafte
20 dolara po barelu, a naknada za eksploataciju iznosi 16 odsto, zatva-
ranje bušotine postaje isplativo kada troškovi eksploatacije pređu 16,80
dolara ($16,80 plus naknada od $3,20 jednako je ceni od $20). Ovo
deluje neekasno iako vrednost nafte ($20) prevazilazi troškove proi-
zvodnje. Stoga su se javili predlozi u vezi s ukidanjem naknade za sta-
re bušotine, kao i s mogućnošću da naftne kompanije unapred plaćaju
ksnu naknadu. Država time neće biti na gubitku (pošto u slučaju da se
bušotina zatvori, neće ostvariti nikakav prihod), a naftne kompanije će,
pod uslovom da se utvrdi dovoljno niska naknada, biti na dobitku (po-
što u slučaju zatvaranja neće dobiti ništa). Naftne kompanije su odba-
cile ovaj predlog zato što bi im više odgovaralo da država jednostavno
ukine tu naknadu. Mada ovaj predlog u odnosu na postojeću situaciju
narednih 30 godina, bez obzira na eventualne izmjene propisa koje bi u RS-u i BiH
mogle uslijediti.
Kineska razvojna banka je za kredit imala i uvjet da vlasništvo nad rmom “EFT
- Rudnik i Termoelektrana Stanari“ sa vlasnika EFT-a (Holding) ApS iz Danske pređe
u ruke britanske kompanije EFT International Investments Holdings Limited iz En-
gleske. I tom zahtjevu je udovoljeno u martu 2013. Kredit je odobren i u Stanarima
se užurbano gradi. Iz kopova se izvlači lignit, a konstrukcija na gradilištu je sve veća.
Na upit za koju cijenu bi Rudnik prodali, predstavnik EFT-a, uz ogradu da on nije vla-
snik, kaže da to ne bi učinili.“ (Javno dobro za kineski kredit, Centar za istraživačko
novinarstvo, www.source.ba (Pristup: 31.07.2014)).

456
predstavlja Pareto-poboljšanje, kompanije bi se pre opredelile za veći
potencijalni dobitak nego za povećanu ekonomsku ekasnost.“759
Iz prezentiranog primjera/prijedloga je evidentno kako i naknada
za korištenje određenog javnog dobra (resursa) može dovesti čak do
njegovog nedovoljnog ili nikakvog korištenja. Stoga svaka država, uk-
ljučujući i Bosnu i Hercegovinu, treba svojom aktivnom, prije svega,
poreznom politikom i propisima omogućiti povoljan ambijent i povolj-
ne uvjete poslovanja koji će, s jedne strane omogućiti postizanje Pare-
to-poboljšanja, te, s druge strane, riješiti problem besplatnog korisnika.
Problem besplatnog orisnika „jednostavno odražava važan problem
podsticaja koji se javlja u vezi s javnim dobrima. Zašto da platim neko
dobro kada će ono u svakom slučaju biti obezbeđeno? Moj prilog bi
bio zanemarljiv i teško da bi promenio agregatnu ponudu. Ako bi svi
ovako razmišljali, dobro svakako ne bi ni bilo obezbeđeno. To je jedan
od argumenata za obezbeđenje javnih dobara od strane države, budući
da ona ima moć da natera ljude da daju svoj doprinos (kroz porez).“760
Upravo tako se treba ponašati i nastupati država Bosna i Hercego-
vina. Za takvu intervenciju neophodno je imati precizno utvrđenu kon-
cesionu i poreznu politiku, s ciljem obezbjeđenja alokacije resursa ko-
jom će se postići Pareto-poboljšanje. Prezentirani primjer rme “EFT
- Rudnik i Termoelektrana Stanari“ (poklanjanja javnog dobra) najbo-
lje pokazuje tu neophodnost. Jedino takvim pristupom nosilaca vlasti
(upravljača javnim politikama) moguće je obezbjediti javna dobra koja
privatno tržište u Bosni i Hercegovini nema interes osigurati. Jer, jedi-
no veći državni rashodi na pojedina javna dobra u Bosni i Hercegovini
će utjecati na povećanje stepena korisnosti i zadovoljstva svih članova
bosanskohercegovačkog društva.
759 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 58-59.
760 Ibid, str. 132.

457
5. Eksterni efekti i intervencija države
Eksterni efekti (eksternalije), kao jedna od značajnih nesavršenosti
tržišta, su permanentno prisutni i predstavljaju problem koji zahtijeva
ozbiljan, racionalan i pravovremen pristup njegovu rješavanju. U Bosni
i Hercegovini je znatan broj preduzeća koja svojim radom stvaraju ne-
gativne eksternalije. Uglavnom se to veže za industrijski sektor u Bosni
i Hercegovini, koji je aktivan i u kome, pored javnog sektora, radi naj-
veći broj radno sposobnog stanovništva.
Aktualni primjeri negativnih eksternalija na bosanskohercegovač-
kom tržištu su Željezara Arcelor Mittal u Zenici, termoelektrane u Ka-
knju, Tuzli i Gacku, cementara Kakanj, Fabrika glinice i Alumine u
Zvorniku, Aluminij Mostar. Niz je drugih manjih preduzeća koja se
svrstavaju u ovaj industrijski sektor. Tako, „fabrika glinice, za svaku je-
dinicu proizvedene glinice u vazduh se ispušta određena količina dima
koja zagađuje životnu sredinu. Taj dim štetno utiče na zdravlje onih koji
udišu vazduh. Zbog takvih eksternalija, trošak proizvodnje glinice za
društvo je veći od troška fabrike glinice.“761
Negativne eksternalije su glavni uzročnik zagađenja okoliša u Bo-
sni i Hercegovini, zemlji s izuzetno bogatim i raznolikim prirodnim
resursima, ljepotama i biodiverzitetom. Jedan od najzagađenijih gra-
dova u Bosni i Hercegovini, zbog eksternih efekata proizvodnje jeste
svakako Zenica, u kome se nalazi Željezara Arcelor Mittal. Problem
zagađenja Zenice je prisutan od pokretanja proizvodnje u Željezari,
i još uvijek je aktualan. Tako je 25. marta 2015. godine na mjernoj
stanici u zeničkom naselju Tetovo u prijepodnevnim satima izmjerena
koncentracija benzola762 od 82-104 mikrograma po kubnom metru,
što je i do 20 puta više od dozvoljenog prema evropskim propisima.
Važno je, u ovom kontekstu, naglasiti da niti entitet Federacija Bosne i
761 Stanić, Milenko (2012). Javne mjere i instrumenti u politici zaštite životne sre-
dine, u „Zbornik radova sa 10. Međunarodnog naučnog skupa Sinergija 2012, str.
413-421.
762 Benzol je jedan od najopasnijih organskih jedinjenja koje ima direktne kancero-
gene efekte na zdravlje ljudi, tj. na cjelokupan ljudski organizam (Ibid, str. 413-421).

458
Hercegovine, a niti država Bosna i Hercegovina nemaju usvojene stan-
darde i propise o graničnim vrijednostima za benzol, a europske direk-
tive propisuju da njegova vrijednost ne smije biti veća od 5 mikrograma
po kupnom metru.
Navedeni empirijski primjeri su samo neznatan dio izraženih nega-
tivnih eksternih efekata u Bosni i Hercegovini, a koji svake godine sve
više utječu na zagađenje ukupne životne sredine, pa samim time i na
zdravlje ljudi. Sami ljudi, tj. kupci i prodavci proizvoda nastalih kao
rezultat, pored ostalog, i negativnih eksternih efekata, veoma malo ili
gotovo nikako ne poklanjaju pozornost tom problemu, zanemarujući na
taj način vanjske utjecaje svojih postupaka.
Jedino prihvatljivo rješenje, uopćeno promatrano, pa samim time i
za Bosnu i Hercegovinu, jeste internacionalizacija eksternalija (ekster-
nih efekata), tj. pristup eksternim efektima na način da se državnim
instrumentima i mehanizmima kupci (potrošači) i prodavci (ponuđa-
či) na bosanskohercegovačkom tržištu navedu i armiraju da, prilikom
kupnje, odnosno prodaje gotovih proizvoda, obrate pozornost upravo
na eksterne utjecaje svojih postupaka i odluka.
Prema Ustavu Bosne i Hercegovine (Aneks IV Dejtonskog mi-
rovnog sporazuma), pitanja i problemi vezani za okoliš i zaštitu oko-
liša su u nadležnosti entiteta. Tako, u oba entiteta egzistiraju resorna
ministarstva za zaštitu okoliša, s tim da u entitetu Federacija Bosne i
Hercegovine postoji i još deset kantonalnih resornih ministarstava za
okoliš. Usljed ovako složene situacije i u oblasti zaštite okoliša, kao i
nepostojanja državnog ministarstva za okoliš, bilo je neophodno urediti
ovu oblast. Korak ka tome učinjen je 1998. godine, kada je, uz pomoć
Regionalnog centra za okoliš (REC), formiran Zajednički komitet za
okoliš.763
763 „Komitet je odgovoran za harmonizaciju zakona i regulative za oblast okoliša,
standarde i akcione programe, međunarodne ugovore koji se tiču okoliša i njihovu
implementaciju, učešće u međunarodnim procesima saradnje sa međunarodnim or-
ganizacijama, monitoring u okolišu i informacione sisteme, prostorno planiranje što
se tiče okoliša itd, kao i koordinaciju svih okolinskih aktivnosti bitnih za uključenje

459
Bosna i Hercegovina je, također, potpisnik niza međunarodnih kon-
vencija, ugovora i sporazuma koji se tiču zaštite okoliša i životne sredi-
ne. Time je preuzela obavezu aktivnog utjecanja na smanjenje zagađe-
nja okoliša i životne sredine, tj. smanjenje negativnih eksternih efeka-
ta, naročito u oblasti hemijske i industrijske proizvodnje. Nedovršen i
dugotrajan proces tranzicije, kao i nedovršena, dugotrajna i netranspa-
rentna privatizacija su, također, jedan od glavnih uzroka nedovoljnog i
nejasnog (nepreciznog) pristupa države ovoj problematici. Prije svega,
zbog činjenice da su u praksi prisutne i izrazito aktivne određene inte-
resne sprege i veze privatnih poduzetnika s nosiocima javnih funkci-
ja (političkim zastupnicima i drugim javnim funkcionerima) u Bosni i
Hercegovini. Sve to je kočnica, prepreka i ograničenje jačoj i većoj in-
ternacionalizaciji eksternih efekata na bosanskohercegovačkom tržištu.
5.1. Rješenja za eksterne efekte u izvedbi javnog sektora
Jedinstven pristup eksternim efektima na tržištu u Bosni i Herce-
govini ne postoji. Ono što egzistira i što je aktivno jeste fragmentirani
niz okolinskih institucija i ustanova koje se bave pitanjem negativnih
eksternih efekata. Te institucije i ustanove su pozicionirane na četiri
upravna nivoa: državnom, entitetskom, kantonalnom i općinskom. In-
stitucionalna struktura u oblasti zaštite i upravljanja okolišem i život-
nom sredinom u Bosni i Hercegovini predstavljena je na sljedećoj she-
mi:
Bosne i Hercegovine u članstvo Evropske unije“ (Hodžić, Enisa (2005). Neophodnost
sistemskog upravljanja okolinskim aspektima u energetskom sektoru, u „Zbornik ra-
dova Kvalitet 2005“, str. 101-108).

460
Slika 28. Shema institucionalne strukture u oblasti zaštite okoliša u
BiH
(Izvor: Izvještaj o stanju okoliša u BiH 2012, Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine, str. 203)
Iako zaštita okoliša u Bosni i Hercegovini još uvijek nije u dominan-
tnoj i strogoj kontroli i nadležnosti države, ipak pojedine državne insti-
tucije i ustanove u toj oblasti imaju određenu odgovornost. U sljedećoj
tabeli su navedene državne institucije sa određenim odgovornostima u
oblasti zaštite okoliša:

461
Institucija/sektor/odjel Odgovornosti
Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine
(Sektor za prirodne resurse, energetiku i
zaštitu okoline/životne sredine)
Deniranje politika, osnovnih principa, koordinacija
djelatnosti i usklađivanje planova entitetskih tijela,
vlasti i institucija na međunarodnom planu u područjima
poljoprivrede, energetike, zaštite okoliša, razvoja i
korištenja prirodnih resursa i turizma
Agencija za statistiku Bosne i
Hercegovine
(Federalni zavod za statistiku i Republički
zavod za statistiku RS)
Razvoj statističkog istraživanja, održavanje statističkog
IT sistema, razmjena informacija s drugim zemljama
i međunarodnim organizacijama u vezi s bilateralnim
sporazumima i drugim međunarodnim dogovorima
Agencija za sigurnost hrane Bosne i
Hercegovine
Pružanje naučnih savjeta, te naučna i tehnička podrška
zakonodavstvu i politici BiH u području sigurnosti
hrane i hrane za životinje, prikupljanje i analiza
podataka, kontakt tačka za aktivnosti u komisiji Codex
Alimentarius, i sistema za brzo uzbunjivanje za hranu
i hranu za životinje (RASFF, INFOSAN), traženje,
poređenje, analiza i sumiranje naučnih i tehničkih
podataka u područjima sigurnosti hrane
Međuentitetski odbor za okoliš
Koordinacija i harmonizacija Zakona o okolišu i politika
odnosa između dva entiteta, promocija ratikacije
međunarodnih konvencija, provođenje projekata EU
Tabela 28. Nadležnosti državnih institucija u oblasti zaštite okoliša
(Izvor: Izvještaj o stanju okoliša u BiH 2012, Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine, str. 204)
S obzirom da je konkretna i stvarna nadležnost za zaštitu okoliša u
Bosni i Hercegovini u institucijama entiteta, navedene državne insti-
tucije nemaju bitan i značajan utjecaj u konkretnim situacijama. Na-
ime, još uvijek na državnom nivou ne postoji zakon niti ministarstvo
koje bi se bavilo i bilo nadležno isključivo za probleme iz domena
zaštite okoliša. Po pitanju zakonske regulative, država Bosna i Her-
cegovina je usvojila niz zakona koji u određenim segmentima imaju
konekciju i, pored ostalog, sa zaštitom okoliša. Tu su, prije svih, Za-
kon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Zakon o veterinarstvu Bosne
i Hercegovine, Zakon o zaštiti zdravlja bilja Bosne i Hercegovine,
Zakon o genetski modiciranim organizmima Bosne i Hercegovine,
Zakon o zaštiti i dobrobiti životinja Bosne i Hercegovine, Zakon o po-
ljoprivredi, prehrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine, Zakon
o radijacijskoj i nuklearnoj sigurnosti Bosne i Hercegovine, te Zakon

462
o tofarmaceutskim sredstvima u Bosni i Hercegovini. Uz ove zakone,
država je postala ugovorna strana preko 70 konvencija i protokola iz
oblasti zaštite okoliša.
Što se tiče entitetskog nivoa, entitet Federacija Bosne i Hercegovine
i entitet Republika Srpska imaju svoje zakone o zaštiti okoliša.
Zakon o zaštiti okoliša Federacije Bosne i Hercegovine764 usvojen
je 2003. godine. Ovaj Zakon je bio osnova kasnijeg donošenja niza
pravilnika vezanih za oblast zaštite okoliša na teritoriji Federacije Bo-
sne i Hercegovine. U sljedećoj tabeli je prezentiran popis institucija sa
opisom njihovih nadležnosti i odgovornosti iz oblasti zaštite okoliša u
entitetu Federacija Bosne i Hercegovine:
Institucija/sektor/odjel Odgovornosti
Ministarstvo okoliša i
turizma
Administrativni i stručni zadaci u vezi sa zaštitom zraka, vode i tla,
praćenje i standardi okoliša, izrada strategije i politika okoliša, razvoja
turizma
Ministarstvo prostornog
planiranja
Prostorno planiranje i korištenje zemljišta
Ministarstvo poljoprivrede,
vodoprivrede i šumarstva
Upravni, stručni i drugi poslovi iz oblasti poljoprivrede, vodoprivrede,
šumarstva i veterinarstva, upravljanje vodnim područjima (vodno
područje Jadranskog mora i vodno područje rijeke Save)
Ministarstvo zdravstva Upravni, stručni i drugi poslovi koji se odnose na nadležnosti FBiH u
oblasti zdravstva
Savjetodavni odbor za okoliš
Naučna i profesionalna podrška Ministarstvu i Vladi FBiH,
revizija i davanje komentara o strateškim i planskim dokumentima,
uspostavljanje bolje koordinacije između federalnog i kantonalnog
nivoa
Uprava za inspekcijske
poslove
Provođenje propisa i kontrola na polju zaštite okoliša
Fond za zaštitu okoliša FBiH
Prikupljanje i distribucija nancijskih sredstava za zaštitu okoliša na
teritoriji Federacije, podsticanje i nanciranje pripreme, provođenja i
razvoja programa, projekata i sličnih aktivnosti u području očuvanja,
održivog korištenja, zaštite i unapređenja stanja okoliša i korištenja
obnovljivih izvora energije
Tabela 29. Nadležnosti institucija Federacije Bosne i Hercegovine u
oblasti zaštite okoliša
(Izvor: Izvještaj o stanju okoliša u BiH 2012, Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine, str. 205)
764 Zakon o zaštiti okoliša Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene novine Fe-
deracije Bosne i Hercegovine“, broj 33/03).

463
Situacija u entitetu Republika Srpska je slična u ovoj oblasti onoj
koja je na nivou entiteta Federacija Bosne i Hercegovine. Zakon o zašti-
ti životne sredine u Republici Srpskoj765 je usvojen 2002. godine. U en-
titetu Republika Srpska ima preko trideset zakona koji u manjoj ili ve-
ćoj mjeri tretiraju i uređuju oblast zaštite okoliša, uključujući svakako
i pristup rješavanju negativnih eksternih efekata kao temeljni zadatak.
Institucije i njihove nadležnosti i odgovornosti u oblasti zaštite okoliša
u entitetu Republika Srpska su navedene u sljedećoj tabeli:
Institucija/sektor/odjel Odgovornosti
Ministarstvo za prostorno planiranje,
građevinarstvo i ekologiju
Zaštita okoliša (tlo, zrak i voda), upravljanje otpadom
(čvrsti i opasni), pravni poslovi i biodiverzitet
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i
vodoprivrede
Upravni, stručni i drugi poslovi iz oblasti poljoprivrede,
vodoprivrede, šumarstva i veterinarstva, upravljanje dvama
riječnim slivovima (oblasni riječni sliv Save i oblasni
riječni sliv Trebišnjice)
Ministarstvo trgovine i turizma Upravni i drugi poslovi u oblasti trgovine, turizma i
ugostiteljstva
Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite Upravni i drugi stručni poslovi koji se odnose na oblast
zdravstvene i socijalne zaštite
Republička uprava za inspekcijske
poslove
Nadzor nad provođenjem upravnih akata
Fond za zaštitu životne sredine i
energetsku ekasnost RS
Prikupljanje sredstava, nanciranje pripreme, sprovođenja
i razvoja programa, projekata i sličnih aktivnosti u oblasti
očuvanja, održivog korištenja, zaštite i unapređivanja
životne sredine, te u oblasti energetske ekasnosti i
korištenja obnovljivih izvora energije
Tabela 30. Nadležnosti institucija Republike Srpske u oblasti zaštite
okoliša
(Izvor: Izvještaj o stanju okoliša u BiH 2012, Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine, str. 205)
Pored entiteta, tu je svakako i Brčko distrikt Bosne i Hercegovine,
kao posebna jedinica lokalne samouprave. Skupština Brčko distrikta
Bosne i Hercegovine je 2004. godine usvojila Zakon o zaštiti život-
nog okoliša.766 Ovim Zakonom određene su institucije i ustanove, kao
765 Zakon o zaštiti životne sredine Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike
Srpske“, broj 53/02).
766 Zakon o zaštiti životnog okoliša Brčko distrikta Bosne i Hercegovine (“Službe-
ni glasnik Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“, broj 24/04).

464
i njihove nadležnosti i odgovornosti u oblasti zaštite okoliša na nivou
Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. Ti podaci predstavljeni su u slje-
dećoj tabeli:
Institucija/sektor/odjel Odgovornosti
Odjeljenje za urbanizam i
imovinsko-pravna pitanja
Zaštita okoliša
Odjeljenje za poljoprivredu,
šumarstvo i vodoprivredu
Pitanja u vezi s vodom (izdavanje dozvola za
korištenje vode, ispuštanje vode i infrastruktura za
zaštitu od poplava)
Odjeljenje za zdravstvo i ostale
usluge
Stručne, administrativne i ostale dužnosti iz oblasti
zdravstvene i socijalne zaštite
Inspekcija Provođenje propisa i kontrola na polju zaštite
okoliša
Tabela 31. Nadležnosti institucija Brčko distrikta BiH u oblasti zaštite
okoliša
(Izvor: Izvještaj o stanju okoliša u BiH 2012, Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa Bosne i Hercegovine, str. 205)
Upravljanje okolišem na lokalnom nivou je veoma složeno, kao što
je i na entitetskom nivou. U Federaciji Bosne i Hercegovine postoji
deset kantona od kojih svaki ima svoje resorno ministarstvo767 i zakone
767 U sljedećoj tabeli su pobrojani kantoni sa nazivima kantonalnih ministarstava
iz oblasti zaštite okoliša, kao i podaci o inspekcijskim upravama unutar urbanistič-
ko-ekološkog inspektorata kantona:
Red. br. Naziv kantona Naziv nadležnog ministarstva Inspektorat
1. Unsko-sanski kanton Ministarstvo za građevinarstvo, prostono
uređenje i zaštitu okoliša
DA
2. Posavski kanton Ministarstvo za transport, komunikacije,
turizam i zaštitu okoliša
3. Tuzlanski kanton Ministarstvo za urbanizam, prostorno
uređenje i zaštitu okoliša
DA
4. Zeničko-dobojski kanton Ministarstvo za prostorno uređenje,
promet i komunikacije i zaštitu okoliša
DA
5. Bosansko-podrinjski kanton Ministarstvo za urbanizam, prostorno
uređenje i zaštitu okoliša
DA
6. Srednjobosanski kanton Ministarstvo prostornog uređenja, obnove
i povratka (obuhvata i okoliš)
7. Hercegovačko-neretvanski kanton Ministarstvo trgovine, turizma i zaštite
okoliša

465
iz oblasti zaštite okoliša, bez jedinstvenog oblika organizacije ili oko-
linske politike za kantonalna ministarstva koja se bave tim pitanjima.
Glavni instrument i mehanizam koji stoji na raspolaganju entiteti-
ma u Bosni i Hercegovini, kao vrhovnim (dominantnim) nosiocima
poslova iz djelokruga zaštite okoliša, u oblasti spriječavanja i smanje-
nja negativnih eksternih efekata su svakako ekološke naknade (takse).
Njihovo plaćanje je preduvjet korištenja prirodnih i drugih dobara od
općeg interesa (javnih dobara), naročito plaćanje naknada za zaštitu ži-
votne (čovjekove) okoline. Kada su u pitanju ekološki porezi, oni još
uvijek nisu dovoljno institucionalizirani, pa se o njima može govoriti
samo u nekom općem (širem) smislu i kontekstu. Tako u entitetu Re-
publika Srpska „ekološke komponente imaju samo određene naknade i
takse.“768 Slično je i u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine.
Navedeno ekološko oporezivanje treba biti jedna od mjera (javnih
politika) preveniranja i spriječavanja negativnih eksternih efekata, na-
ročito za one neodgovorne i netransparentne poduzetnike i preduzeća.
Druga, blaža mjera, koju vlasti nastoje implementirati, te u određenoj
mjeri i uspjevaju, je pritisak na poduzetnike i preduzeća koja su najveći
zagađivači, s ciljem ugradnje ekoloških ltera i prerađivača. Upravo
nove tehnologije, među koje se ubrajaju i ekološki lteri i prerađivači,
su investicija koja ima dugoročne pozitivne efekte, ali s druge strane,
zahtijevaju i veće nancijske izdatke za njihovu nabavku i ugradnju.
U tom smislu, država treba armirati i podstaći preduzeća radi nabav-
ke i ugradnje eko ltera, uključujući i programe sunanciranja njihove
nabavke i ugradnje. Navedeni je nancijski aspekt razlog što „manje
razvijene zemlje ne mogu da postignu ekološke standarde i smanjenje
8. Zapadnohercegovački kanton Ministarstvo prostornog uređenja, resursa
i zaštite okoliša
DA
9. Sarajevski kanton Ministarstvo prostornog uređenja i zaštite
okoliša
DA
10. Livanjski kanton Ministarstvo graditeljstva, obnove,
prostornog uređenja i zaštite okoliša
(Izvor: Autor - na osnovu analize raspoložive relevantne dokumentacione građe)
768 Jović, Ljiljana i Ljiljana Maksimović (2014). Ekološko oporezivanje u Republi-
ci Srpskoj – stanje i perspektive, u „Anali poslovne ekonomije“, broj 11, str. 88-100.

466
zagađenja“769, među kojima je svakako i Bosna i Hercegovina. Dakle,
reforme u ovom sektoru su neophodne čim prije, a osnovni nosilac i
akter implemetiranja tih reformi treba biti država. Prvi korak u tome
treba biti formiranje ministarstva za zaštitu okoliša na državnom nivou.
Do tada, na terenu će biti prisutni samo rijetki, pojedinačni primjeri, u
kojima država nastoji rješavati probleme zaštite okoliša.
5.2. Zaštita životnog okoliša u BiH: Uloga države
u praksi (case study)
Negativni eksterni efekti, koji za posljedicu imaju zagađenje i uni-
štenje okoliša, kao i narušavanje i ugrožavanje zdravlja i života ljudi na
planeti Zemlji, predstavljaju aktualan problem u svijetu. U rješavanje
tih problema su uključene, pored ostalog, i savremene ekonomije. Cilj
je, prije svega, prevencija, spriječavanje i minimiziranje štetnih utjeca-
ja, u čemu glavnu ulogu imaju savremene nacionalne države, kao vo-
deći subjekti tog procesa. Jedino država, svojom intervencionističkom
ekonomskom politikom, može ponuditi rješenja i ostvariti rezultate,
kako bi se negativne eksternalije, kao značajna nesavršenost modernog
tržišta, minimizirale i blagovremeno uklonile.
Posljednjih godina u Bosni i Hercegovini se aktivno radi na uvo-
đenju „obnovljivih izvora energije, međutim proizvodnja energije iz
ovih izvora nije na nivou da može zamijeniti postojeće kapacitete ili
podmiriti ukupne potrebe“770 bosanskohercegovačkog tržišta. Suština
svega jeste smanjenje zagađenja od strane industrijskih i hemijskih
preduzeća koja čine okosnicu relativno nestabilnog industrijskog sek-
tora u Bosni i Hercegovini. Pozitivnih primjera u zaštiti okoliša u
Bosni i Hercegovini, uz aktivnu ulogu vladinih i drugih institucija,
svakako da postoji. Državne vlasti u tom segmentu imaju ograničenu
769 Ibid, str. 88-100.
770 Bašić, Admir i Adnan Rovčanin (2014). Finansijski efekti uvođenja kosagori-
jevanja biomase u termoelektrani Kakanj, u „Poslovni konsultant“, Vol. 6, broj 32,
str. 28-47.

467
ulogu i značaj u konkretnim situacijama. Međutim, entitetske, kanto-
nalne i lokalne vlasti imaju velik i širok spektar ovlaštenja, nadležnosti,
pa samim time i konkretnih aktivnosti u tom segmentu.
Pozitivan primjer kako lokalne vlasti mogu utjecati na zaštitu oko-
liša u praksi je općina Kakanj. Kakanj je poznat kao industrijski grad,
sa velikim i značajnim prirodnim i privrednim resursima, što ga svr-
stava u red ekonomski snažnijih općina u Bosni i Hercegovini. Visoka
razina industrijske razvijenosti ima za posljedicu ispuštanje značajnih
količina štetnih tvari i materija iz industrijskih pogona (preduzeća), što
prijeti i izaziva veliku zagađenost okoliša, ne samo u gradu Kaknju, već
i mnogo šire. Krupni industrijski zagađivači okoliša u Kaknju su: Ter-
moelektrana Kakanj, Tvornica cementa Kakanj i rudnici. Iako je kod
navedenih privrednih subjekata izraženo smanjenje zagađenosti, kako
zraka, tako i vode, Kakanj i dalje spada u red najzagađenijih gradova u
Bosni i Hercegovini.
Upravo zbog navedene činjenice, kao i permanentnih pritisaka i ur-
gencija od strane lokalnih nevladinih organizacija i udruženja građa-
na771 koja se bave, pored ostalog i zaštitom okoliša, općinske (lokalne)
vlasti u Kaknju su morale poduzeti određene aktivnosti i mjere.
Lokalna vlast u Kaknju je, na pravi način, prepoznala zahtjeve nevla-
dinih organizacija i građana, te je angažirana nadležna inspekcija Ze-
ničko-doboijskog kantona, koja je, u konkretnom slučaju daljnjeg rada
Tvornice cementa Kakanj, izdala naredbu za prekid rada preduzeća sve
dok se ne poduzmu potrebne mjere na izvršenju propisanih obaveza
koje se odnose na emisiju otrovnih i opasnih čestica.772
771 Građani Kaknja su 2002. godine nasilno prekinuli rad Tvornice cementa Ka-
kanj, što je bio alarm i znak, kako lokalnim vlastima u Kaknju, tako i vlasnicima
preduzeća da se trebaju što prije posvetiti pitanjima smanjenja emisije čestica koje
zagađuju okoliš, ali i ugrožavaju živote i zdravlje stanovništva (Ibid, str. 28-47).
772 „Problem zagađenja zraka u Kaknju je višedecenijska noćna mora, kako samog
stanovništva tako i nadležnih organa. Naime, kako je već spomenuto, riječ je o indu-
strijskom gradu čija su industrijska postrojenja smještena nedaleko od samog centra
grada. To naravno za posljedicu ima veliko zagađenje, što kod građana izaziva revolt
i nevjericu. Građani Kaknja su u jednom periodu 2002. godine nasilno prekinuli rad
Tvornice cementa.

468
Da su doista učinjeni pozitivni pomaci, uz aktivnost i ulogu lokalnih
vlasti (u ovom slučaju općinske vlasti u Kaknju), upućuju i podaci o
količinama emisije prašine sa dimnjaka Tvornice cementa Kakanj, u
periodu od 1999 – 2013. godine. Ovi podaci su predstavljeni na sljede-
ćem grakonu:
Tada im je podršku dao i kantonalni inspektor koji je izdao naredbu za prekid rada
do izvršavanja propisanih obaveza. Saida Berbić, šeca Odsjeka za zaštitu okoliša
Općine Kakanj, je za Novo vrijeme pojasnila hronologiju dešavanja vezanih za ovu
problematiku. Problem zagađenja zraka u Kaknju datira još iz prijeratnog perioda. U
ratnom i poslijeratnom periodu je zbog pada proizvodnje zagađenje bilo smanjeno.
Međutim, neki naslijeđeni problemi su ostali.
Rasprostiranje materija koje zagađuju kakanjski zrak deniran je i rasporedom
izvora emisije, te položajem kakanjske kotline i, svakako, meteorološkim parametri-
ma. Gradsko područje Kaknja nalazi se na produžetku pravca Termoeletktrana – Tvor-
nica cementa. To za posljedicu ima situaciju da je pri određenim uvjetima zajednički
utjecaj ova dva industrijska subjekta najizraženiji upravo u užem gradskom području.
“Ukoliko pogledamo vidjet ćemo da rudnik nije u strogom centru, ali nije ni mno-
go udaljen od istog. Također, u blizini strogog centra grada su i ostali veliki zagađi-
vači. To je sigurno jedan od velikih razloga ovakvog stanja”, dodaje gospođa Berbić.
U Općini Kakanj svjesni su da se problem ne može riješiti preko noći, ali su sretni
jer u svom gradu imaju privredne subjekte koji su svjesni i društveno odgovorni, te
osjetljivi na ove probleme. Trenutno imaju tri mjerne stanice. Za jednu su, kako su
nam kazali, novac skupljali više od tri godine. Pomoć od Ministarstva okoliša i turiz-
ma FBiH, barem kada je riječ o kupovini mjerne stanice, nisu dobili.
Niz većih ili manjih projekata realizirani su s ciljem poboljšavanja stanja okoliša
u ovom gradu. Iz Općine naglašavaju da se u Kaknju mora još mnogo toga uraditi,
ali da je ipak određen broj konkretnih koraka već učinjen. “Postavljanjem vrećastih
ltera riješen je problem velikih količina prašine koje su svakodnevno ispuštane. Ovaj
lter je umnogome poboljšao kvalitetu zraka, a uveliko eliminirao prašinu kao ek-
sterni faktor zagađenja. Samim ukidanjem “Ćire” koji je kroz Kakanj svakodnevno
prolazio, ostali smo bez 80 tona godišnje emisije prašine”, objašnjava Saida Berbić“
(Saida Berbić, Općina Kakanj pozitivan primjer u zaštiti okoliša: Zagađenje postoji,
ali se problem rješava, Intervju za sedmični list “Novo vrijeme“, www.novovrijeme.
ba, 13.03.2013.).

469
Slika 29. Emisija prašine sa dimnjaka Tvornice cementa Kakanj
izražena u mg/m3 (po godinama)
(Izvor: www.kakanjcement.ba)
Kao što se vidi iz prethodnog grakona, počev od 2003. godine, sa-
radnjom lokalnih i djelimično kantonalnih vlasti, građana i menadžmen-
ta preduzeća, značajno je smanjena emisija prašine sa dimnjaka Tvorni-
ce cemanta Kakanj. Od te 2003. godine ta emisija je mnogo manja i od
zakonskog limita za Bosnu i Hercegovinu i Europsku uniju (zakonski
limit je 50 mg/m3).
Kada su u pitanju entitetske vlasti, pa i kantonalne, one djeluju na
način što obezbjeđuju nancijska sredstva za konkretne namjene (pro-
grame) glede zaštite okoliša i smanjenja negativnih eksternih efeka-
ta (preko entitetskih i kantonalnih fondova za zaštitu okoliša). Tako je
Fond za zaštitu okoliša entiteta Federacija Bosne i Hercegovine 2014.
godine dodijelio 650.000 KM za projekte i programe iz oblasti zaštite
okoliša.773
773 Odluka o odabiru korisnika sredstava Fonda za zaštitu okoliša Federacije
Bosne i Hercegovine na osnovu provedenog Javnog poziva za dodjelu sredstava za

470
U narednom periodu neophodno je redenirati i pojačati ulogu drža-
ve (državnih institucija i ustanova) u konkretnim aktivnostima i poslo-
vima zaštite okoliša, čime će se postići veća eksibilnost, provodivost i
ekasnost u oblasti zaštite okiliša na cijeloj teritoriji Bosne i Hercego-
vine, po jednakim mehanizmima, pravilima i procedurama.
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) problem eksternih efekata (ek-
sternalija) i načine i oblike interveniranja države u tom segmentu objaš-
njava primjerom izlijevanja naftne mrlje iz tankera Valdes. „Tankeri za
prevoz nafte već dugo predstavljaju glavni izvor zagađenja okeana. Na
moguće štete dramatično je skrenuta pažnja kada se marta 1989. godine
tanker Valdes, vlasništvo rme “Exxon“, nasukao u Moreuzu princa
Vilijama na Aljasci. Svake večeri na televiziji su prikazivane slike ma-
sovnog uništenja živog sveta, uključujući morske vidre, losose, ptice
i foke. Nije bilo jasno koliko će dugo taj pomor trajati, niti da li će se
priroda ikada u potpunosti oporaviti. “Exxon“ je bio primoran da plati
više od jedne milijarde dolara, od čega je najveći deo bio namenjen
saniranju ekološke štete, a tvrdio je i da je u mesecima što su usledili
izlivanju potrošio preko dve milijarde dolara pokušavajući da ograniči
razmere štete. Uprkos tome, pokrenuta je rasprava u vezi s tim da li je
iznos koji je “Exxon“ platio bio adekvatan: koliko bi Amerikancima
trebalo nadoknaditi štetu izazvanu naftnom mrljom? Da bi rešio ovaj
problem, Kongres je 1990. izglasao Zakon o zagađenju naftom i njenim
derivatima. Ovaj zakon je kombinovao sistem podsticaja s propisima.
Predviđeno je da brodovi budu dvotrupci kako bi se smanjila moguć-
nost izlivanja.“774
U komparaciji sa stanjem u Bosni i Hercegovini i mogućnostima in-
terveniranja države u domenu eksternih efekata, evidentno je kako vlast
(politički zastupnici) na svim razinama trebaju formulirati i primjeniti
takve okolišne javne politike kojima će se ova oblast ekasno reguli-
realizaciju programa, projekata i sličnih aktivnosti iz područja zaštite okoliša za 2014.
godinu, broj UO-4-4-3a/2014, od 30.10.2014. godine.
774 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 222-223.

471
rati. Bosna i Hercegovina nema problema sa zagađenjem naftom, ali
ima značajnih problema sa zagađenjima koja su produkt industrijskih
postrojenja. Prva mjera u oblasti zaštite okoliša treba biti usmjerena
na donošenje državnog zakona o zaštiti okoliša od svih mogućih (po-
znatih) zagađenja, koji će na ekasan način, s jedne strane utjecati za
zaštitu okoliša, te, s druge strane stvoriti ambijent u kome će preduzeća
moći opstati i koegzistirati s okolišem. U tom kontekstu, neophodno je
zakonski (ekasnim okolišnim javnim politikama) regulirati, subvenci-
onirati i podsticati preduzeća od strane države, od čega će korist imati,
kako sama preduzeća, tako i stanovništvo. Jedino zakonskim regulira-
njem i normiranjem mogu se denirati javne politike od strane vlada-
jućih političkih elita kojima će se upravljati izraženim problemima u
oblasti zagađenja okoliša u državi. Postavljanje i normiranje standarda
u toj oblasti u Bosni i Hercegovini imat će adekvatnu podlogu za eka-
snu alokaciju sredstava po pitanju preveniranja i spriječavanja ekster-
nih efekata.
6. Nepotpuna tržišta i mogućnosti obezbjeđenja dobara
Tržište u Bosni i Hercegovini je, usljed mnogih utjecaja, nedovoljno
razvijeno i neekasno pozicionirano da bi bilo u mogućnosti obezbjedi-
ti sva dobra neophodna za normalno i ekasno funkcioniranje. Privatna
tržišta često ne uspjevaju osigurati određena dobra i usluge i pored toga
što su troškovi njihova obezbjeđenja niži u odnosu na spremnost poje-
dinaca (korisnika dobara) da plate. U tom kontekstu, privatna tržišta u
Bosni i Hercegovini trebaju aktivnu intervenciju i ulogu države. Jedino
je država taj moćni aparat koji je u mogućnosti ispraviti ovu izraženu
nesavršenost tržišta u Bosni i Hercegovini.
Jedan od temeljnih uzroka ove vrste nesavršenosti bosanskohercego-
vačkog tržišta jeste nizak nivo razvijenosti ukupnog nancijskog tržišta
u državi, odnosno nizak nivo razvijenosti nancijske strukture (banke,
osiguravajuća društva, investicijski fondovi, štedno-kreditne organiza-
cije, tržište vrijednosnih papira i slično).

472
Struktura aktive nancijskog sektora u Bosni i Hercegovini prezen-
tirana je u sljedećoj tabeli:
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Prosjek
%
Banke 11.875 14.698 19.520 21.048 20.707 20.452 20.952 82,2
Fondovi 1.792 1.553 1.764 1.242 885 898 799 5,6
Osiguranja 676 708 853 889 933 936 1.080 3,8
MKO 344 522 916 1.210 1.087 856 753 3,6
Lizing 564 862 1.417 1.600 1.598 1.108 1.149 5,2
Ukupno 15.251 18.343 24.470 25.989 25.210 24.250 24.733 100,0
Tabela 32. Struktura aktive nancijskog sektora BiH (u mil. KM)
(Izvor: Centralna banka Bosne i Hercegovine – GI 2006. i 2009. i Agencija za
osiguranje u BiH, Izvještaj za 2005, 2007, 2009, 2011)
Budući da je država još uvijek u procesu tranzicije, kao i procesu
uspostave povoljnog ambijenta za poslovne i druge aktivnosti na trži-
štu, privatni poduzetnici se ne usuđuju ulaziti u pojedine projekte koji
sa sobom nose visok rizik. Upravo zbog te nesigurnosti, privatna tržišta
u Bosni i Hercegovini neće uopće producirati određena dobra i usluge
potrebne stanovništvu. Usljed takve situacije, jedini akter koji može i
koji je sposoban ući u takve (rizične) projekte jeste država. Međutim,
do sada je to bilo na nezadovoljavajućem nivou da bi znatnije pobiljšalo
poslovni ambijent i obezbjedilo sigurnost poslovanja, a mnogi projekti
nisu implementirani zbog složenih procesa odlučivanja u okvirima za-
konodavnih institucija u Bosni i Hercegovini.
I pored toga što posljednjih godina privatni poduzetnici zahvaćaju
sve veći obim proizvodnje novih dobara i usluga, i dalje je to nedo-
voljno da bi se moglo bez aktivne državne uloge. Kako u većini država
svijeta, tako i u Bosni i Hercegovini, privatna tržišta su osobito ispoljila
svoje slabosti u oblasti obezbjeđenja tržišta kapitala i tržišta osiguranja.
Upravo ova tržišta su jedna od temeljnih opravdanja i za državnu inter-
venciju i na bosanskohercegovačkom tržištu, naročito zbog činjenice

473
da je ukupno nancijsko tržište u državi „bankocentrično, siromašno, i
nedovoljno razvijeno.“775
6.1. Tržište osiguranja i tržište kapitala
Značajne nesavršenosti tržišta u Bosni i Hercegovini izražene su na
tržištu osiguranja i tržištu kapitala, gdje privatni sektor nije u stanju,
prije svega, ekasno regulirati razlike s kojima se pojedinci susreću.
Kada je u pitanju aktivnost države u oblasti osiguranja, ona donosi
određenu legislativu, pravila, norme i propise kojima regulira i uređuje
tu oblast. U Bosni i Hercegovini je nadležnost države u domenu usvaja-
nja zakona o osiguranju na razini entiteta, što je razlogom nepostojanja
jedinstvenog tržišta osiguranja.
Prema podacima Agencije za osiguranje u Bosni i Hercegovini776,
u Bosni i Hercegovini su u 2014. godini egzistirala 24 osiguravajuća
društva, od čega 12 u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine i 12 u en-
titetu Republika Srpska. Popis osiguravajućih društava u 2014. godini,
prema sjedištu je dat u sljedećoj tabeli:
775 Kumalić, Ismet (2013). Razvijenost nansijskog tržišta u Bosni i Hercegovini, u
„Časopis za ekonomiju i tržišne komunikacije“, Vol. 3, broj 1, str. 57-72.
776 www.azobih.gov.ba

474
Društvo za osiguranje
Društvo sa sjedištem u FBiH Društvo sa sjedištem u RS
ASA osiguranje d.d. Bobar osiguranje a.d.
Bosna-Sunce osiguranje d.d. Brčko-gas osiguranje d.d.
Camelija osiguranje d.d. Drina osiguranje a.d.
Croatia osiguranje d.d. Dunav osiguranje a.d.
Euroherc osiguranje d.d. Osiguranje Garant d.d.
Grawe osiguranje d.d. Grawe osiguranje d.d.
Merkur BH osiguranje d.d. Krajina osiguranje a.d.
Sarajevo-osiguranje d.d. Mikron osiguranje a.d.
Triglav osiguranje d.d. Nešković osiguranje a.d.
Uniqa osiguranje d.d. Osiguranje Aura a.d.
VGT osiguranje d.d. Triglav osiguranje a.d.
Zovko osiguranje d.d. Wiener osiguranje a.d.
Tabela 33. Osiguravajuća društva u Bosni i Hercegovini
u 2014. godini
(Izvor: www.azobih.gov.ba)
Privatno tržište osiguranja u Bosni i Hercegovini svoje slabosti je
iskazalo prilikom određenih vanrednih (kriznih) situacija, uključujući
kako one prirodnog porijekla, tako i one antropološkog porijekla. U
tom kontekstu važna je i značajna uloga organa i institucija vlasti, a
koju su iskazale prilikom majskih poplava iz 2014. godine. Tada osigu-
ravajuća društva nisu pravovremeno reagirala, ostavivši svoje klijente
bez neophodne pomoći i izbjegavajući ili odugovlačeći isplate premija
onima koji su bili uporni i ustrajni u ostvarivanju svog ugovorenog pra-
va. U toj situaciji organi i institucije vlasti u Bosni i Hercegovini su se
aktivno uključili s ciljem obezbjeđenja stanovništva od šteta nastalih
nakon poplava. Tako su na nivou entiteta oformljeni fondovi za pomoć
nastradalom stanovništvu tokom poplava.
Također, rijetka su privatna osiguravajuća društva u Bosni i Herce-
govini koja nude programe i žele pružati osiguranje poljoprivrednicima
za njihove usjeve, a od čega ovisi njihova egzistencija. Stoga su po-
ljoprivrednici sve zahtjeve glede takvih osiguranja i nadoknada šteta

475
usmjerili ka organima i institucijama vlasti u državi, koje u određenoj
mjeri pružaju takvo osiguranje, ali svakako ne još u onoj mjeri u kojoj
bi doista i trebale. S druge strane, privatna osiguravajuća društva su u
2014. godini najviše premija isplatila za osiguranje od autoodgovor-
nosti (268.394.639 KM).777
Svakako da je neophodno da država svoju ulogu u ovom segmentu
više armira i osnaži, kako bi se korigirale nesavršenosti rizičnih tržišta
osiguranja stanovništva u Bosni i Hercegovini, u čemu su se privatna
tržišta iskazala nedostatnim i nedovoljnim.
Slična situacija je i sa tržištem kapitala, koje je izloženo brojnim ne-
gativnim utjecajima, te izraženim nedostacima. Tržište kapitala u Bosni
i Hercegovini je, kao i sama država, u dugotrajnom tranzicijskom pro-
cesu, sa svim preprekama, ograničenošću i složenošću. Zbog toga, trži-
šte kapitala karakterizira „slab promet vrijednosnih papira, prvenstveno
u pogledu obima i vrijednosti ostvarenog prometa“778 na berzama. Na
bosanskohercegovačkom tržištu kapitala djeluju i funkcioniraju dvije
berze vrijednosnih papira (Sarajevska berza i Banjalučka berza), osno-
vane 2001. godine. Obje berze su privatne nezavisne organizacije, bez
državnog udjela u vlasništvu.
Brojni su nedostaci i nesavršenosti tržišta kapitala u Bosni i Herce-
govini, a najznačajniji su:
- mali obim prometa;
- nedostatak investitora na tržištu (nedovoljan broj);
- nedovoljna javna ponuda vrijednosnih papira zbog nerazvijeno-
sti realnog sektora i privrede;
- zastoj i dugotrajnost procesa privatizacije;
- podijeljenost tržišta na entitete.
777 Preliminarni podaci Agencije za osiguranje Bosne i Hercegovine za 2014. go-
dinu (Izvor: www.azobih.gov.ba).
778 Izvještaj o radu Komisije za vrijednosne papire Federacije Bosne i Hercegovi-
ne za 2013. godinu, Sarajevo, 2014, str. 2.

476
Na berzama u Bosni i Hercegovini se najviše trguje dionicama pri-
vrednih društava, te državnim obveznicama (entitetskim).779
Pored navedenih nedostataka, koji su, prije svega, eksternog karak-
tera, Sarajevska i Banjalučka berza se, kao privatne nezavisne organi-
zacije tržišta kapitala, suočavaju i sa (internim) problemima. Naime, i
jedna i duga berza su postale, predmetom „korporativnih nadvladavanja
‘struja i lobija’ među profesionalnim posrednicima. Različite grupacije
profesionalnih posrednika nastoje ovladati nadzornim odborom i upra-
vom berze, kao da je to ključna stvar za njihov, a kamoli interes tržišta
u cjelini.“780
U tom kontekstu neophodna je aktivna uloga države. Država je je-
dini akter koji može konstruktivno utjecati na povećanje prometa na
tržištu kapitala u Bosni i Hercegovini i to, prije svega, obezbjeđenjem
sigurnih uvjeta i pouzdanog ambijenta za ulaganja i investicije. Jedno
od rješenja, koje predlažu i Pol Samuelson (Paul A. Samuelson) i Vi-
ljem Nordhaus (William D. Nordhaus)781 jeste stvaranje uvjeta za „ra-
sprostiranje vlasništva na rizična ulaganja na mnoštvo vlasnika tržišta
kapitala“, čime se može „rasprostrti rizike i poticati mnogo veća ula-
ganja i rizike nego što bi to bilo podnošljivo za pojedinačne vlasnike“.
Na takav način se osigurava lakši i jednostavniji izlazak na tržište ka-
pitala u Bosni i Hercegovini, a samim time i veći promet na berzama.
Isto tako, država, putem svojih mehanizama i instrumenata, je jedina u
mogućnosti osigurati i uvjete za rad brokerskim kućama. Naročito se to
779 „U 2014. godini na Sarajevskoj berzi ukupan promet je iznosio 618.943.522,61
KM, što čini 51,38% od ukupnog prometa ostvarenog na bosanskohercegovačkim
berzama“ (Ibid, str. 3).
„Na Banjalučkoj berzi je u 2014. godini ostvaren ukupni promet u iznosu od
586.061.000 KM“ (Godišnji izvještaj Banjalučke berze za 2014. godinu (Izvor: www.
blberza.com)).
780 Alibegović, Džafer (2010). Tržište kapitala u Bosni i Hercegovini, Izlaganje
na 13. znanstveno-stručnoj konferenciji „Hrvatsko novčano tržište“ u Opatiji (Izvor:
www.trzistenovca.hr).
781 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 210.

477
odnosi na situacije pojave kriza na tržištu. Tako je svjetska ekonomska
kriza bila uzrokom otežanog poslovanja tržišnih aktera, pa je uzroko-
vala i prestanak rada pojedinih brokerskih kuća u Bosni i Hercegovini.
6.2. Negativne posljedice funkcioniranja tržišta
kapitala na ekonomiju Bosne i Hercegovine (case study)
Tržište kapitala svake države temelji se na djelovanju i funkcionira-
nju berzi vrijednosnih papira i drugih berzanskih materijala. Obavljanje
prometa na berzama preduvjet je ekonomskih kretanja u okviru tržišta
kapitala. Stoga berze imaju izuzetno značajnu i važnu ulogu u svijetu,
pošto su postale najekasnijom tržišnom institucijom (subjektom), koja
osigurava i omogućava kupoprodaju u relativno kratkom roku.
Berza je, dakle, „pravno lice organizovano kao akcionarsko društvo
ili društvo sa ograničenom odgovornošću koje obavlja delatnost orga-
nizovane prodaje različitih berzanskih materijala.“782 Zoran Jeremić783
berzu denira kao „organizaciju, udruženje, ili grupu ljudi, koji čine,
održavaju ili organizuju mesto trgovanja ili opremu za spajanje kupaca
i prodavaca hartija od vrednosti i drugih berzanskih materijala.“ Iz na-
vedenih denicija je razvidno da je berza, prije svega, prostor i mjesto
namijenjeno isključivo za obavljanje kupoprodaje, što je u današnjem
vremenu svrstava u jednu od najznačajnijih tržišnih institucija.784
Najjače svjetske berze obezbjeđuju trgovanje dionicama koje pre-
duzeća emitiraju, čime pribavljaju kapital neophodan za vlastiti razvoj,
kao i razvoj robnog i nancijskog tržišta.
782 Unković, Milorad i sur. (2010). Savremeno berzansko poslovanje. Beograd:
Univerzitet Singidunum, str. 4.
783 Jeremić, Zoran (2006). Finansijska tržišta. Beograd: Univerzitet Singidunum,
str. 37.
784 „Burza (Stock market) je organizirano tržište na kojemu se razmjenjuju dionice.
U SAD-u je najveća njujorška berza. Na njoj se trguje dionicama najvećih američkih
poduzeća“ (Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnae-
sto izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 210).

478
Tržište kapitala i vrijednosnih papira u Bosni i Hercegovini čine
dvije berze, Sarajevske i Banjalučke. Među njima ne postoje značajne
razlike, budući da su organizirane i funkcioniraju na sličnim regulator-
nim principima i temeljima. Ono što je suštinsko obilježje ove dvije
bosanskohercegovačke berze je slab promet, tj. nizak nivo kupoprodaje
vrijednosnih papira. Posljednjih godina je primjetan osjetan pad pro-
meta, što se odrazilo i na ukupno tržište kapitala u Bosni i Hercegovini.
U sljedećoj tabeli predstavljen je obim prometa na primarnom tržištu
u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine i entitetu Republika Srpska u
periodu od 2008 – 2011. godine:
Entitet Godina Zatvorena
prodaja
Javna
emisija
Obveznice Ukupno
Federacija Bosne
i Hercegovine
2008 Broj emisija 27 4 3 34
Vrijednost 131.305.025 27.433.200 109.231.900 267.970.125
2009 Broj emisija 3 1 0 4
Vrijednost 24.345.007 2.118.500 0 26.463.507
2010 Broj emisija 12 0 0 12
Vrijednost 51.798.624 0 0 51.798.624
Republika Srpska
2008 Broj emisija 12 6 4 22
Vrijednost 54.082.294 21.469.713 20.200.000 95.752.007
2009 Broj emisija 1 1 1 3
Vrijednost 900.000 5.446.303 11.000.000 17.346.303
2010 Broj emisija 3 19 10 32
Vrijednost 45.200.000 114.874.545 31.778.605 191.853.150
2011 Broj emisija 1 17 n/a 18
Vrijednost 20.000.400 84.677.500 n/a 104.677.900
Tabela 34. Primarno tržište u Bosni i Hercegovini u periodu
od 2008 – 2011. godine
(Izvor: www.revicon.info)
Međutim, nije samo pad prometa glavni uzročnik nesavršenosti tr-
žišta kapitala u Bosni i Hercegovini. Naime, berze u državi su nastale
„po sili zakona, kao produžetak privatizacijske infrastrukture, a ne kao
rezultat potrebe za nansijskim posredovanjem.“785 Jasno je, dakle, da
785 Alibegović, Džafer (2010). Tržište kapitala u Bosni i Hercegovini, Izlaganje
na 13. znanstveno-stručnoj konferenciji „Hrvatsko novčano tržište“ u Opatiji (Izvor:
www.trzistenovca.hr).

479
su dvije berze od početka postavljene na pogrešnim temeljima, što se
svakako odrazilo i na nizak nivo prometa. Taj nizak nivo prometa sva-
kako da, uzročno-posljedično, djeluje i utječe i na ukupna ekonomska
kretanja u državi.
U aktualnoj situaciji, kao niti ranije „koncentracija ponude i tražnje
na berzama u Bosni i Hercegovini nikad nije bila u cjelosti postignuta“,
budući da je „u velikoj mjeri bila ometana ‘posrednicima’ na sivom
tržištu, koji su u manjoj ili većoj mjeri radili kao saradnici brokerskih
kuća.“786
Evidentno je, stoga, kako su berze u Bosni i Hercegovini samo
ktivne institucije, jer ne obavljaju svoju osnovnu zadaću i funkciju
(kupoprodaja dionica i drugih vrijednosnih papira), te da ne pružaju
neophodnu zaštitu od tržišnih rizika. Upravo, zaštita od tržišnih rizika
„predstavlja osnovni razlog nastanka institucije berze, tako da je tome
podređena i organizacija trgovine na njoj.“787
U tom kontekstu, država treba raspoloživim instrumentima i meha-
nizmima (javnim politikama), utjecati na način stvaranja sigurnog po-
slovnog ambijenta koji će ovu, veoma nepovoljnu aktualnu situaciju,
promijeniti. Neophodno je ostvariti takav poslovni ambijent u kojem
će berze stvarno i normalno ekasno funkcionirati. U takvim uvjetima,
građani bi aktivno učestvovali u kupoprodaji dionica i drugih vrijed-
nosnih papira, što znači da bi preduzeća mogla emitirati svoje dionice
i na takav način pribavljati kapital. Sve ovo bi, u konačnici, pozitivno
djelovalo na ukupno funkcioniranje tržišta kapitala, kao i na ekonomiju
Bosne i Hercegovine.
Pozitivan primjer kako država uređuje tržište kapitala je Kina. Na-
ime, „Wang Shuxian, bivši poljoprivrednik koji danas vozi Cadillac,
izgradio je uspješnu tekstilnu tvrtku novcem koji je dobio od prijatelja
i obitelji. Kao privatni poduzetnik, nikad prije nije mogao prodavati
786 www.trzistenovca.hr
787 Bogdanović, Milica i Lazar Šestović red. (2002). Ekonomija od A do Z. Beo-
grad: Beogradska otvorena škola/Dosije, str. 15.

480
dionice na burzi kojom je upravljala država. Danas može, što je ja-
san pokazatelj da je kineska ekonomija spremna na drastičan zaokret...
Nova pravila omogućuju tvrtkama u privatnom vlasništvu pristup trži-
štima kapitala kojima je upravljala država, a koja su im do sada bila ne-
dostupna. Olakšan pristup kapitalu daje privatnim tvrtkama priliku da
postanu glavnim pokretačem kineske ekonomije. Navedena promjena
ima i političke posljedice: s porastom broja i nancijske moći kineskih
privatnih tvrtki, njihovi će vlasnici postati sve važnijim dijelom birač-
kog tijela čije zahtijeve država više neće moći samo tako ignorirati.“788
Evidentno je da su berze jedine institucije koje mogu osigurati od
niza rizika na tržištu kapitala i vrijednosnih papira. Država, preko ber-
zi, stvara siguran poslovni ambijent za sve poslovne subjekte, koji, s
druge strane, dobivaju mogućnost izlaska na veća tržišta. Država je je-
dini akter koji može, nizom regulatornih i drugih zakona, dati validne
odgovore na krizne situacije, čime štiti ulagače na nacionalnom tržištu,
tj. štiti njihova prava i trgovačke transakcije. Svaka stabilna nacionalna
ekonomija obezbjeđuje skupinu normi, propisa i standarda kojima re-
gulira i uređuje oblast funkcioniranja tržišta kapitala.
U konačnici, berze odslikavaju opće stanje ekonomije svake pojedi-
ne države. U tom kontekstu, Bosna i Hercegovina treba raditi na stva-
ranju takvog poduzetničkog (poslovnog) ambijenta kojeg će pratiti per-
manentno jačanje berzi i drugih nancijskih institucija koje su okosnica
funkcioniranja tržišta kapitala i osiguranja. Država treba, po ugledu na
prezentirani primjer Kine, omogućiti pristup tržištu kapitala (kojim ona
upravlja) svim zainteresiranim poslovnim subjektima, čime će se direk-
tno utjecati na jačanje vlastite ekonomije. Također, i porezne olakšice
idu u prilog preduzećima koja posuđuju i ulažu u novi kapital. Snažno
nancijsko tržište (uključujući svakako i tržište kapitala i osiguranja)
„pomaže ekonomiji da raspodjeli svoje oskudne resurse na najučinko-
vitiji mogući način.“789 Takvim pristupom i tako usmjerenim javnim
788 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 567.
789 Ibid, str. 579.

481
politikama Bosna i Hercegovina, odnosno njene vladajuće političke eli-
te, će moći postići optimalnu alokaciju raspoloživih resursa, što će im,
u konačnici omogućiti dostatan legitimitet za duži opstanak na vlasti.
7. Nesavršene informacije i uloga države
U nizu izraženih nesavršenosti bosanskohercegovačkog tržišta su
nesavršene i nepotpune informacije, a naročito one koje trebaju biti
usmjerene prema potrošačima. U suštini, informacije su drugačije javno
dobro od ostalih javnih dobara. Za Pola Samuelsona (Paul A. Samuel-
son) i Viljema Nordhausa (William D. Nordhaus) ekonomija informaci-
ja spada u posebne ekonomske probleme. Iz tih razloga naglašavaju da
„s obzirom na to da je informaciju skupo proizvesti, ali jeftino ponovo
proizvesti, na tržištima informacija javljaju se teški neuspjesi tržišta.“790
Iako je u Bosni i Hercegovini od 2000. godine na snazi Zakon o
slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine791, uključujući
svakako i tržišne informacije, poznato je da se u praksi taj zakon teško
implementira. Naime, privatna tržišta svjesno izbjegavaju davati tržište
informacije. Također, nastoje ne davati čak i one informacije koje bi
trebala pružati bez posebnih zahtjeva građana ili državnih (vladinih)
organa.
Ono što je činjenica jeste to da je najveći dio privrednih aktivnosti,
kako u svijetu, tako i u Bosni i Hercegovini, upravo usmjeren na pribav-
ljanje relevantnih informacija kao resursa i kao dobra. Zbog niza rizika
koji karakteriziraju tržište, poslodavci (preduzeća) nastoje utvrditi ko
790 Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija (osamnaesto
izdanje). Zagreb: Mate d.o.o., str. 194.
791 Zakon o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine (“Službeni gla-
snik Bosne i Hercegovine“, broj 28/00, 45/06, 102/09 i 62/11).
Zakon o pristupu informacijama Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene no-
vine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 32/01).
Zakon o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske (“Službeni glasnik Re-
publike Srpske“, broj 20/11).

482
su dobri službenici, a zajmodavci pokušavaju otkriti koji su sigurni i
likvidni zajmoprimci. Općenito promatrano, problemi nedovoljne in-
formiranosti su prisutni u većini državnih, entitetskih, kantonalnih, pa i
općinskih programa i projekata u Bosni i Hercegovini.
Značaj informacija je izuzetno respektabilan u oblasti istraživanja i
razvoja. Rashodi na informacije su, prema Džozefu Stiglicu (Joseph E.
Stiglitz), „posebno važna kategorija rashoda.“792 Svi dosadašnji indika-
tori idu u prilog činjenici da se u Bosni i Hercegovini na rashode u istra-
živanje i razvoj usmjeravaju neznatna nancijska sredstva. Sljedstveno
tome, nedostatak i nepotpunost informacija u vezi s istraživanjem i ra-
zvojem, utječe u velikoj mjeri na tržišnu privredu u državi. Opravdano
se, stoga, izvodi zaključak kako zbog nedostatka relevantnih informa-
cija iz oblasti istraživanja i razvoja, uključujući i razvoj novih tehnolo-
gija, tržište trpi značajne gubitke i posljedice.
Takva situacija i izražene tržišne nesavršenosti, zahtijevaju aktivniju
ulogu javnih (državnih) institucija Bosne i Hercegovine u sektoru pri-
vatnog tržišta. Uloga države se treba, u svojoj početnoj fazi, zasnivati
na otklanjanju propusta u informiranju potrošača i interesnih skupina
putem određenih zaštitnih i sigurnosnih mjera. Međutim, usljed kom-
pleksnosti tržišta, te zaštitne mjere koje treba obezbjediti i pružiti država
su nedovoljne za potpuno ispravljanje navedenih nedostataka. Država
treba, pored toga, armirati i poticati besplatno širenje relevantnih, tač-
nih i provjerljivih informacija, te spriječiti eventualnu naplatu njihova
prenošenja i širenja. Jasno je da aktualno tržište u Bosni i Hercegovini
često pruža nedovoljne i nedostatne informacije, kao i to da, u mnogim
slučajevima, traži nancijsku nadoknadu za njihovo pružanje. Država
takve situacije treba čim prije spriječiti, i to identiciranjem takvih pro-
tuzakonitih aktivnosti, te nakon toga njihovim preveniranjem. U tom
kontekstu, neophodno je jačanje nadležnosti inspekcijskih organa (od
lokalnih do državnih) u domenu provedbe zakona o slobodi pristupa
informacijama, kao i općenito u oblasti pružanja relevantnih i potpunih
792 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 83.

483
tržišnih informacija. Bez otklanjanja navedenih izraženih i evidentnih
nesavršenosti od strane države, nije moguće očekivati normalan i eka-
san razvoj tržišne privrede u Bosni i Hercegovini.
7.1. Oblici i posljedice nesavršenih informacija
Ono što je indikativno i evidentno jeste činjenica da u Bosni i Her-
cegovini ne postoji ekasna i provjerena komunikacija između tržišta
i potrošača, kao niti adekvatni mehanizmi pomoću kojih bi se vršilo
proslijeđivanje i prijenos informacija sa tržišta prema krajnjim korisni-
cima. Općenito promatrano, protok informacija do kojih se, u manjoj
mjeri može doći, je dosta složen i kompliciran. Za razliku od privatnog
sektora, u okviru javnog sektora pružanje i protok informacija kreću u
pozitivnom smjeru, s tim da su i tu izraženi određeni nedostaci i samo-
volja nosilaca javnih funkcija (političkih elita).
Veoma izražen oblik nesavršenih informacija na bosanskohercego-
vačkom tržištu su one informacije koje se pružaju potencijalnim (doma-
ćim i inozemnim) investitorima i ulagačima. Naime, zaštita svakog in-
vestitora i ulagača se treba implementirati kroz „detaljno istinito infor-
misanje vlasnika kapitala o svim činjenicama na osnovu kojih se donosi
odluka o ulaganju svog kapitala.“793 Već postojeći akteri na privatnim
tržištima u Bosni i Hercegovini svjesno izbjegavaju i ne žele razmje-
njivati i pružati aktualne tržišne informacije potencijalnim novim inve-
stitorima i ulagačima. To, prije svega, zbog bojazni od eventualne kon-
kurencije i mogućeg gubitka monopola na tržištu određenih proizvoda
i usluga. Brojna su takva preduzeća, koja još uvijek imaju monopol, pa
samim time ili ne žele nikako ili daju nepotpune ili površne informacije.
To znači da oni posjeduju tzv. povlaštene informacije, koje ne žele dis-
tribuirati i razmjenjivati s drugima, kako potencijalnim budućim inve-
stitorima i ulagačima, tako i potrošačima, iz straha slabljenja ili gubitka
793 Novaković, Srećko (2010). Investiciono odlučivanje u uslovima nesavršenog
tržišta kapitala, u „Svarog-časopis za društvene i prirodne nauke“, broj 1, str. 163-
170.

484
povlaštene tržišne pozicije. Poznato je da jedino konkurentska (savr-
šena) tržišta obezbjeđuju potpune informacije za učesnike u razmjeni
(o svim cijenama roba i usluga, njihovu kvalitetu, mogućim rizicima
i opasnostima izraženim prilikom kupoprodaje), što na tržištu Bosne i
Hercegovine još uvijek nije prisutno ili je prisutno u nedovoljnoj mjeri.
Imajući u vidu navedeno, informacije o cijenama roba i usluga na
tržištu su još jedan od prisutnih oblika nesavršenih informacija u Bo-
sni i Hercegovini. Kupci nemaju sve potrebne informacije o cijenama
roba i usluga, kao niti o tome da na nekom drugom mjestu postoje niže
cijene od ponuđenih. Također, kupci (potrošači) izuzetno teško dolaze
do informacija o kvaliteti roba i usluga koje nude preduzeća na tržištu.
Pokazalo se da je to, još uvijek, “pandorina kutija“ za kupce (potrošače)
u Bosni i Hercegovini.
Važno je, isto tako, naglasiti da niti sama preduzeća na tržištu, s dru-
ge strane, ne posjeduju adekvatne i potpune informacije o tome kakve
su preferencije i interesi samih potrošača (krajnjih korisnika proizve-
denih roba i pruženih usluga). Iako u Bosni i Hercegovini egzistira i
djeluje veliki broj agencija za istraživanje tržišta, činjenica je da one
rade po zahtjevima i narudžbama preduzeća i drugih pravnih ili zičkih
osoba. S obzirom na to da preduzeća u Bosni i Hercegovini teško mogu
obezbjediti sredstva za ova (naručena) istraživanja tržišta, samim time
ne mogu doći ni do potpunih i preciznih relevantnih informacija. Upra-
vo takve informacije su preduvjet njihova egzistiranja i djelovanja na
ionako složenom i nesigurnom tržištu u Bosni i Hercegovini.
Iz prezentiranih činjenica evidentno je da je širok spektar nesavrše-
nih i nepotpunih informacije na tržištu. Ovo se odnosi kako na potro-
šače, tako i na sama preduzeća koja proizvode robe i pružaju usluge za
krajnju upotrebu. Stoga, država treba aktivnim mjerama i instrumen-
tima intervenirati, prije svega, usavršavanjem i usklađivanjem posto-
jećih, te donošenjem i usvajanjem novih propisa (nove legislative) s
ciljem omogućavanja jednakih, relevantnih i blagovremenih tržišnih
informacije svim zainteresiranim tržišnim akterima. To može realizirati

485
i propisivanjem odgovarajućih standarda i pravila (tehničkih, zaštitnih,
higijenskih i slično) pod kojima se robe proizvode i prodaju.
7.2. Načini otklanjanja nesavršenih informacija
u BiH uvjetima (case study)
Niz je načina na koje država može intervenirati radi otklanjanja ne-
savršenosti tržišta koje se odnose na ispravljanje nesavršenih i nepot-
punih informacija. Sve to se, u manjoj ili većoj mjeri, može primjeniti
i u Bosni i Hercegovini, uz adekvatan i ekasan pristup tom problemu
(ekasne javne politike).
Na potrebu intervencije države uopće donošenje propisa, odnosno
javnih politika za otklanjanje nesavršenih informacija upućuje primjer
nedavnog (april 2015. godine) trovanja djece u sarajevskim vrtićima u
JU “Djeca Sarajeva“ Sarajevo. Zbog nepostojanja legislative na nivou
države, kao i neprovođenja propisa lokalne zajednice, došlo je do tro-
vanja hranom oko 200 djece.794
Jasno je, iz navedenog, kako niti država, niti sami potrošači (kori-
snici, odnosno roditelji maloljetne djece) nisu bili informirani o tome
da preduzeće “Gold Mignon“ uopće nije registrirano za navedenu dje-
latnost, što je u konačnici bilo uzrokom trovanja djece hranom. Zabri-
njavajuća je i činjenica da je navedeno preduzeće opskrbljivalo hra-
nom animalnog porijekla, sanitarnim potrebštinama, mlijekom i pićem
794 „Ministarstvo zdravstva Kantona Sarajevo, uz prethodnu saglasnost Ministar-
stva zdravstva Federacije Bosne i Hercegovine, 27. aprila 2015. godine, proglasilo
epidemiju zaraznog trovanja hranom u Kantonu Sarajevo. Sanitarni inspektori su od-
mah donijeli odluku o privremenom zatvaranju centralne kuhinje JU ‘Djeca Sarajeva’
Sarajevo. Pored toga, kantonalni veterinarski inspektori su donijeli Rješenje o zabrani
obavljanja prometa namirnicama animalnog porijekla preduzeća ‘Gold Mignon’, koje
je imalo potpisan ugovor sa JU ‘Djeca Sarajeva’ Sarajevo o dostavljanju hrane, tačni-
je mlijeka, proizvoda od mlijeka i jaja. Razlog tomu jeste činjenica da je kantonalna
inspekcija, prilikom analize, utvrdila da navedena kompanija nije registrirana za skla-
dištenje i distribuciju proizvoda životinjskog porijekla, te su poduzete mjere u skladu
sa zakonom“ (www.balkans.aljazzera.net (Pristup: 03.05.2015. godine)).

486
i brojne državne institucije (Obaviještajno-sigurnosnu agenciju Bosne i
Hercegovine – OSA BiH, BH Telecom d.d. i druge). Na koncu, država
je uspjela intervenirati i spriječiti daljnje širenje navedenog problema
(trovanja), te tako uputila jasan signal i znak svima drugima koji se bave
sličnom djelatnošću da se ovakvi postupci neće niti smiju tolerirati.
Navedeni primjer je upozorenje i nadležnim državnim i drugim vla-
dinim institucijama i organizacijama na svim nivoima vlasti u Bosni
i Hercegovini da trebaju djelovati preventivno i na vrijeme, s ciljem
blagovremenog preveniranja i spriječavanja ovakvih i sličnih situacija
koje mogu imati nesagledive posljedice na pojedince i društvo u cje-
lini. Postojeći zakoni, odluke, pravila i propisi iz oblasti dostupnosti
informacijama trebaju se u potpunosti primjeniti u praksi. Također, ne-
ophodna su i veća nancijska izdvajanja od strane države, a koja će
ovu oblast društvenog života i rada učiniti pristupačnijom, tj. omogućiti
prezentiranje adekvatnih, relevantnih i pravovremenih informacija pro-
davcima i kupcima na tržištu.
Primjeri nesavršenih informacija upućuju na oprez i neophodnost
proučavanja ispravnog djelokruga javnih politika u toj oblasti. Oni su
jasan indikator kako država treba i može bolje i djelotvornije od samog
tržišta poboljšati tržišne, pa i društvene rezultate. Tako, „kada neki ljudi
znaju više od drugih, tržište može propustiti da iskoristi resurse na naj-
bolji mogući način. Vlasnici dobrih rabljenih automobila mogu imati
poteškoće kod njihove prodaje upravo iz razloga što se kupci boje da
će kupiti limun. Osobe koje imaju manje zdravstvenih poteškoća mogu
imati problema s dobivanjem jeftinije police zdravstvenog osiguranja
jer ih osiguravajuće kuće stavljaju u isti koš s osobama koje imaju veli-
ke (ali skrivene) zdravstvene probleme.“795
Pružanje informacija (znanja) dodatnim osobama ne umanjuje nji-
hovu ukupnu dostupnu količinu. Stoga, država mora „da obezbedi pro-
izvodnju znanja preko direktne podrške istraživanju i razvoju, ili mora
795 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 484.

487
da se postara da pojedinci ili rme, koji proizvode zanje, budu za to
nagrađeni.“796 U tom smislu, Bosna i Hercegovina treba raditi na usva-
janju takvih javnih politika koje će omogućiti alokaciju raspoloživih
resursa u proizvodnju novog znanja i distribuciju postojećeg, tj. omo-
gućiti rashode na istraživanje i razvoj kao posebnu kategoriju rashoda
na informacije. Aktivne javne politike (reguliranje prava intelektualne
svojine, podsticanje privatne proizvodnje znanja i informacija, porezna
politika i direktna podrška) su ključan alat koji treba omogućiti rješenje
problema nesavršenih (asimetričnih) informacija.
8. Nezaposlenost, inacija i neravnoteža na
bosanskohercegovačkom tržištu
Problemi nezaposlenosti i inacije su, sasvim sigurno, ključni pro-
blemi s kojima se suočava bosanskohercegovačko društvo. Ovi proble-
mi su izraženi još od završetka rata i neizostavni su dio tranzicijskog
procesa. Općenito promatrano, neravnoteža na tržištu rada karakteri-
stična je za gotovo sve tranzicijske ekonomiju, pa samim time i za bo-
sanskohercegovačku ekonomiju, koja je opterećena alarmantno viso-
kom stopom nezaposlenosti radno sposobnog stanovništva. Problem,
dakle, leži u činjenici neusklađenosti ponude i potražnje na tržištu rada
u Bosni i Hercegovini. Također, obrazovni programi nisu prilagođeni
potrebama i zahtjevima na tržištu rada. U većini oblasti postoji sucit
radne snage koja, zbog neusklađenih programa obrazovanja sa deci-
tarnim zanimanjima na tržištu rada, u većini slučajeva završava na bi-
roima za zapošljavanje. Programi obrazovanja su malo, pa čak i nikako
usklađeni sa savremenim decitarnim zanimanjima, pa je čest slučaj
angažiranja inozemne radne snage (inozemnih eksperata) za pojedine
oblasti i zanimanja, budući da u zemlji nema eksperata za pojedine ra-
zvojne probleme. Iz tih razloga, mnogi obrazovanje i obrazovne siste-
me opisuju kao “sisteme za proizvodnju neadekvatnog kadra“, tj. obra-
zovanog kadra koji veoma teško može naći svoje mjesto na tržištu rada.
796 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 350.

488
S druge strane, i permanentni problemi i krizne (rizične) situacije s
kojima se susreću i suočavaju preduzeća iz realnog (proizvodnog) sek-
tora, uzrokom su visokog nivoa nezaposlenosti građana. Umjesto da se
u postratnim godinama radi na osiguranju povoljnog poslovnog ambi-
jenta, vladajuće političke elite i političke stranke pozornost usmjeravaju
i posvećuju etnonacionalnim pitanjima, kao provjerenom instrumentu i
mehanizmu legitimiranja i opstanka na vlasti. Takva situacija kontinu-
irano producira zategnute međunacionalne odnose, što se u potpunosti
odražava na nivo sigurnosti i stabilnosti polovnog (poduzetničkog) am-
bijenta u državi. Nadalje, to je uzrokom i veoma niskog nivoa stranih
ulaganja i investicija u Bosni i Hercegovini, a od čega, također ovisi i
nivo stope zaposlenosti u državi.
Proces privatizacije državne imovine je dodatno usložio pitanje nor-
malnog i ekasnog tržišta rada. Većina privatizacija javnih preduzeća
bila je totalni jasko i uzrok prestanka rada brojnih proizvodnih predu-
zeća iz oblasti realnog sektora. To je značilo i otpuštanje velikog broja
radnika, koji su tako ostajali bez stalnog zaposlenja. Većina tih radni-
ka je bila u godinama kada je izuzetno teško pronaći novo zaposlenje
(srednjih godina ili pred mirovinu).
Općenito promatrano, bosanskohercegovačko tržište rada je optere-
ćeno nizom problema, a koji su uzrokom permanentnog rasta stope ne-
zaposlenosti u državi. Tako, tržište rada „i dalje karakteriše visok udio
neformalne zaposlenosti, te visoka neaktivnost radno sposobnog sta-
novništva. Isto tako, tržište rada u Bosni i Hercegovini je neeksibilno,
a mobilnost radne snage je veoma niska.“797 Sve navedeno je razlogom
da je na tržištu rada u Bosni i Hercegovini prisutan alarmantni problem
rasta obima sive ekonomije i crnog tržišta, za što država, zbog niza
složenih procedura, još uvijek nije našla adekvatan odgovor i rješenje.
797 Ibrahimagić, Asim i Siniša Veselinović (2011). Tržište rada i trendovi zapošlja-
vanja u Bosni i Hercegovini, u „Zbornik radova Sveučilišta/Univerziteta Vitez“, broj
3, str. 51-72.

489
Visoku stopu nezaposlenosti u Bosni i Hercegovini prati i povremen
rast inacije. Cijene proizvoda i usluga se, od kraja rata pa i danas,
povećavaju, što je problem za stanovnike, od kojih je značajan broj ne-
zaposlen. Troškovi života imaju uzlazni trend (uz kraće i manje dea-
cijske periode). Problem u domenu inacije je što svako poskupljenje
akciznih roba (alkohol, duhan, cigarete i slično) po automatizmu utječe
i na poskupljenje egzistencijalnih roba (osnovnih životnih namirnica),
poput brašna, hrane, odjeće, obuće...
Problemi visoke stope nezaposlenosti, kao i varijacija u stopi ina-
cije su, dakle, produkt, prije svega, neuspjelog i dugotrajnog procesa
tranzicijsko-strukturalnih reformi (osobito privatizacije), koje se i dalje
odražavaju na neravnotežu tržišta rada, tj. na neravnotežu i neusklađe-
nost ponude i potražnje na tržištu radne snage u Bosni i Hercegovini.
Sve navedene činjenice ilustriraju brojni indikatori, koji su nesumnjiv
dokaz kako bosanskohercegovačko tržište normalno ne funkcionira, te
je neophodna hitna državna intervencija. Tržište još uvijek nije samo
uspjelo uspostaviti mehanizme i alate smanjenja visoke stope nezapo-
slenosti, kao i osciliranja stope inacije.
8.1. Indikatori od značaja za državnu intervenciju
Postoji nekoliko indikatora nivoa nezaposlenosti, kao i kretanja
stope inacije na bosanskohercegovačkom tržištu, a koji su osnov za
alarm, hitnost u postupanju i aktivnu intervenciju države u tim oblasti-
ma. Visoke stope nezaposlenosti, a povremeno i inacije, ozbiljno su
dovele u pitanje normalne trendove tržišta privređivanja, kao i egzisten-
ciju samog stanovništva.
Prema zvaničnim podacima Agencije za statistiku Bosne i Hercego-
vine798, „broj registriranih nezaposlenih osoba u Bosni i Hercegovini u
februaru 2015. godine iznosio je 550.063.“ U komparaciji sa mjesecom
798 Registrirana nezaposlenost u februaru 2015. godine. Saopćenje Agencije za
statistiku Bosne i Hercegovine, Godina IX, broj 2, 20. april 2015, str. 1.

490
februarom 2014. godine, došlo je do neznatnog pada nezaposlenosti od
1,2 indeksna poena, ili u apsolutnom iznosu broj osoba koje se vode kao
nezaposlene smanjio se za 6.805.799
U ukupnom broju registriranih nezaposlenih osoba, najveći broj je
sa VKV i KV kvalikacijom (193.524), zatim osobe sa NK (148.846) i
osobe sa SSS (147.431). Kao nezaposlene osobe vodi se najmanji broj
osoba VŠS (7.505), a slijede ih osobe sa VSS, uključujući magistre i
doktore nauka (41.124). Udio ženske populacije u registriranom broju
nezaposlenih osoba je 50,7%, ili u apsolutnom iznosu 279.000 osoba
ženskog spola. U ženskoj populaciji najveći broj nezaposlenih osoba
je sa SSS (86.727), NK (81.423) i VKV i KV kvalikacijom (78.815)
osoba ženskog spola.800
S druge strane, broj registriranih zaposlenih osoba u mjesecu februa-
ru 2015. godine je iznosio 706.411, od čega 293.697 žena.801
Ako se navedeni podaci o registriranom broju zaposlenih i nezapo-
slenih kompariraju sa ukupnim brojem stanovnika u državi, može se
izvesti zaključak kako je nezaposlenost jedan od gorućih i temeljnih
problema s kojim se društvo i država suočava. U tom kontekstu, in-
terveniranje države je neminovno, ukoliko se želi utjecati na opstanak
društva i privrede u narednom razdoblju.
Slična je situacija i sa indikatorima koji se odnose na inaciju i po-
trošačke cijene u Bosni i Hercegovini. Prema raspoloživim podacima, u
799 Podaci o broju nezaposlenih osoba u Bosni i Hercegovini za bazni mjesec fe-
bruar 2013, 2014. i 2015. godine predstavljeni su u sljedećoj tabeli:
Bosna i Hercegovina (februar/February) 2013 2014 2015
Total Total Total
Registrirana nezaposlenost/kraj perioda
Unemployment/end of period
554.489 556.868 550.063
(Izvor: Registrirana nezaposlenost u februaru 2015. godine. Saopćenje Agencije za
statistiku Bosne i Hercegovine, Godina IX, broj 2, 20. april 2015, str. 1)
800 Registrirana nezaposlenost u februaru 2015. godine. Saopćenje Agencije za
statistiku Bosne i Hercegovine, Godina IX, broj 2, 20. april 2015, str. 2.
801 Zaposleni po djelatnostima u februaru 2015. godine. Saopćenje Agencije za
statistiku Bosne i Hercegovine, Godina IX, broj 2, 20. april 2015, str. 1.

491
Bosni i Hercegovini je na djelu tzv. „tiha inacija“ koja, pored ostalog,
„obezvrijeđuje nominalne nadnice/plate.“802
Prema podacima Agencije za statistiku Bosne i Hercegovine803, u
2014. godini zabilježen je proječan pad cijena u odjeljcima: Hrana i be-
zalkoholna pića za 2,6%, Odjeća i obuća za 4,6%, Stanovanje, električ-
na energija, plin i drugi energenti za 0,3%, itd. S druge strane, najveći
rast cijena u istom periodu bio je u odjeljcima: Alkoholna pića i duhan
za 6,1%, Komunikacije za 2,5%, Obrazovanje za 0,7%, Zdravstvo za
0,3%, Rekreacija i kultura za 0,3% i Restorani i hoteli za 0,3%.
Na sljedećem gračkom prikazu su predstavljeni podaci o općem
indeksu potrošačkih cijena u Bosni i Hercegovini u 2014. godini:
Slika 30. Opći indeks potrošačkih cijena u Bosni i Hercegovini u
2014. godini (baza indeksa: 2010=100)
(Izvor: Indeks potrošačkih cijena u Bosni i Hercegovini u 2014. godini. Agencija za
statistiku Bosne i Hercegovine, 2015, str. 29)
802 Hodžić, Kadrija (2011). Nezaposlenost i poboljšavanje performansi tržišta
rada Bosne i Hercegovine, u „Zbornik radova Sveučilišta/Univerziteta Vitez“, broj
3, str. 9-32.
803 Indeks potrošačkih cijena u Bosni i Hercegovini u 2014. godini. Agencija za
statistiku Bosne i Hercegovine, 2015, str. 28.

492
Navedeni statistički podaci, koji prikazuju stopu nezaposlenosti i
stopu kretanja inacije u Bosni i Hercegovini, jasan su signal da nema
značajnog oporavka bosanskohercegovačke ekonomije i privrede, već
tihog nazadovanja u sve težu situaciju i teže stanje. Takvo stanje za po-
sljedicu ima neizvjesnu situaciju glede kreiranja novih, kao i očuvanja
postojećih radnih mjesta. Svi indikatori su alarm za državu i njenu vlast
da u tom pogledu čim prije, svojom interventnom i aktivnom ulogom
(javnim politikama), reformiraju i mijenjaju aktualnu situaciju.
Prema uvidima Džozefa Stiglica (Joseph E. Stiglitz)804 „zemlje u ko-
jima vlade troše više nego što uberu od poreza i strane pomoći često
se suočavaju s inacijom, osobito ako manjak novca nanciraju tiska-
njem novca... Zemlja može imati nisku stopu inacije ali istodobno ne
ostvaruvati nikakav rast i imati visoku stopu nezaposlenosti... Za ve-
ćinu ekonomista inacija nije cilj sam po sebi, nego sredstvo njegova
ostvarivanja: budući da pretjerano visoka inacija često uzrokuje nizak
rast, a on visoku nezaposlenost, inacija se ne odobrava.“
Bosna i Hercegovina se brzo približava ovakvoj situaciji, s obzirom
da sve vlade u državi ostvaruju budžetske decite koje nastoje pokri-
ti kreditnim zaduženjima kod međunarodnih nancijskih organizacija.
Sljedstveno tome, i stope nezaposlenosti su u permanentnom porastu.
Da ne bi došlo to naglog porasta stope inacije, država treba promptno
reagirati.
Država treba aktivirati sve raspoložive mehanizme radi stvaranja i
očuvanja povoljnog poslovnog ambijenta za domaća i inozemna ula-
ganja, što će kao svoj krajnji rezultat imati veći broj radnih mjesta i
smanjenje cijena proizvoda, roba i usluga. U tom cilju, država treba biti
glavni akter spriječavanja rizika na tržištu, tj. njihovog preveniranja,
kako bi se pokrenuo i aktivirao napredak privrede i ekonomije u želje-
nom i potrebnom pravcu.
804 Stiglitz, E. Joseph (2004). Globalizacija i dvojbe koje izaziva (prvo izdanje).
Zagreb: Algoritam, str. 47.

493
8.2. Oblici intervencije s ciljem smanjenja nezaposlenosti
u Bosni i Hercegovini (case study)
Aktualno stanje ekonomije Bosne i Hercegovine, najvećim dijelom,
određeno je povijesnim ekonomskim razvojem države u periodu do
1991. godine. Naime, ekonomija i opći društveno-ekonomski razvoj
Bosne i Hercegovine su se temeljili na sirovinskoj bazi kao osloncu
teške i namjenske (vojne) industriji. Agresija na Bosnu i Hercegovinu
i njom praćena razaranja u periodu od 1992 – 1995. godine, gotovo u
potpunosti je uništila ekonomska postrojenja i infrastrukturne objekte.
Agresija i posljedice agresije pridonijeli su velikoj stopi registrirane
nezaposlenosti. Visoka stopa nezaposlenosti dovela je do naglog pora-
sta sive ekonomije u svim segmentima društva. Daljnji rast stope ne-
zaposlenosti prouzročio je, već pomenuti, proces privatizacije, koji je
započeo tek nekoliko godina nakon potpisivanja Dejtonskog mirovnog
sporazuma. Na rast nezaposlenosti utjecala je i činjenica da nije posto-
jala opravdanost revitalizacije i restrukturiranja predratnih ekonomskih
subjekata koji su tokom agresije uništeni, devastirani i opljačkani.
Bitnu ulogu i značaj u ekonomskom razvoju Bosne i Hercegovine
posljednjih nekoliko godina, a naročito od početka procesa privatiza-
cije, ima malo i srednje poduzetništvo. Prethodna zastarjela i neodgo-
varajuća ekonomska struktura, koja se zasnivala na velikim privrednim
sistemima, tražila je žurno pokretanje procesa njihovog restrukturiranja
i reorganiziranja u manje, tržišno osjetljivije i prilagodljive ekonomske
subjekte, u skladu sa savremenim zahtjevima tržišnog natjecanja.
Prema aktualnim raspoloživim podacima „malo i srednje poduzet-
ništvo je jedini gospodarski segment koji uz manje angažiranje po-
slovnih sredstava ostvaruje pozitivne poslovne rezultate. Uz pad broja
zaposlenih u ukupnom gospodarstvu, ... jedino malo i srednje poduzet-
ništvo bilježi neprestani umjereni rast zaposlenih. Sagledavajući stanje
u malom i srednjem poduzetništvu utvrđeno je da se ovaj gospodarski

494
segment lakše prilagođava zahtjevima tržišta, uz manje angažiranje po-
slovnih sredstava ostvaruje pozitivne nancijske rezultate u poslovanju
te bilježi stalni rast zaposlenih radnika.“805
U Bosni i Hercegovini usvojena je Strategija razvoja malih i srednjih
preduzeća za period 2009 – 2011. godine, no ona se u tom razdoblju
nije dostatno implementirala. Nadalje, postoje naslijeđeni stereotipi i
predrasude iz prethodnog (socijalističkog) sistema o tome kako vlast
koristi poduzetnički sektor i djeluje kao njegov eksploatator, a posebno
u odnosu na mala i srednja poduzeća kao mehanizme i izvore punje-
nja svojih budžeta i povećanje poreza. Prevazilaženje i nadvladavanje
komunikacijskog jaza između vlasti i poduzetničkog sektora (poduzet-
ništva) postavlja se kao jedna od važnih zadaća i potreba razvoja eko-
nomije i društva.
Svakako da država, u tom kontekstu, treba raditi na stvaranju i omo-
gućavanju povoljne klime i adekvatnog poslovnog ambijenta za osniva-
nje, poslovanje i razvoj preduzeća i poduzetništva u državi, s krajnjim
ciljem povećanja stope zaposlenosti i napretka privrede.
Razlozi zbog kojih se pristupa poduzetništvu kao osloncu za druš-
tveno ekonomski razvoj svake države, pa tako i Bosne i Hercegovine,
su brojni i raznoliki. Poduzetništvo je, prije svega, poticajna snaga i po-
kretač razvoja privrede, kao i determinirajući faktor i element upravlja-
nja kriznim situacijama u kojim se mogu naći države, a naročito države
tranzicije i transformiranja društveno-ekonomskog sistema i ambijenta.
U provođenju navedenih zadataka glavni akteri su mala i srednja pre-
duzeća, koja su sve više prisutna, te samim time zavređuju posebnu
pozornost u društvu.
Poduzetništvo je značajna oblast društvene aktivnosti koje svima
omogućava da postanu poduzetnici, odnosno da kreiraju i vode neki
poduzetnički pothvat. Usljed takve otvorenosti i pristupačnosti, nastalo
805 Razvoj malog i srednjeg poduzetništva u Federaciji Bosne i Hercegovine. Mini-
starstvo razvoja, poduzetništva i obrta Federacije Bosne i Hercegovine, Mostar, 2008,
str. 73.

495
je više vrsta različitih poduzetničkih aktivnosti, pa se tako govori o:
unutarnjem poduzetništvu, ženskom poduzetništvu, obiteljskom podu-
zetništvu, franšiznom poduzetništvu, itd.
Uže gledanje jeste ono koje poduzetništvo svrstava u tri grupe, i to:806
- tradicionalno poduzetništvo (koje se implementira i koristi u mi-
kro, malim i srednjim poslovima organiziranim u različite forme
pravno-organizacione strukture s ciljem ostvarenja prota vla-
snika kapitala koji o tom kapitalu i odlučuju),
- korporativno poduzetništvo (u koja spadaju velika preduze-
ća-korporacije koje primjenjuju savremene principe i načela
menadžmenta na način koji producira pretpostavke kreativnog i
inovativnog pojedinca) i
- socijalno poduzetništvo (koje podrazumijeva primjenu podu-
zetničkih načela i principa u okviru društvenog sektora s ciljem
unapređenja kvalitete života svih članova društva).
Promatrajući ovo uže gledište o oblicima poduzetništva, može se
zaključiti da je najrašireniji oblik poduzetništva u Bosni i Hercegovini
upravo ovaj prvi oblik poduzetništva. Preostala dva oblika poduzetniš-
tva tek trebaju naći svoje mjesto u tržišnom i društveno-ekonomskom
ambijentu države. Promatrajući sa šireg aspekta, najzastupljeniji oblik
poduzetništva u Bosni i Hercegovini je obiteljsko poduzetništvo. Ono
podrazumijeva, prije svega, oblik poduzetništva u kojem se „ključne
stvari u vođenju preduzeća događaju u krugu obitelji.“807
Najveći broj preduzeća u Bosni i Hercegovini osnovali su „sami nji-
hovi vlasnici, dok je samo 5,9% preduzeća naslijeđeno ili kupljeno.“808
Do ovih podataka se došlo temeljem istraživanja o obiteljskim predu-
zećima u Bosni i Hercegovini provedenim u periodu od novembra 2010
806 www.ef.untz.ba
807 Glas, Miroslav i sur. (2001). Poduzetništvo za 21. stoljeće. Ljubljana: GEA
College, str. 160.
808 Porodične rme-stub razvoja ekonomije Bosne i Hercegovine. Pro educa-centar
za edukaciju, Banja Luka/Sarajevo, str. 10.

496
– februara 2011. godine, na uzorku od 78 privatnih preduzeća sa sjedi-
štem u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine, 71 preduzeće u entitetu
Republika Srpska i 3 preduzeća u Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine.
Istraživanje je proveo Centar za edukaciju “Pro educa“ u saradnji sa PR
Agencijom “Prime Communications“.
U Bosni i Hercegovini je prisutno i žensko poduzetništvo, iako u
malim razmjerama. U poslovnom svijetu žene su sve respektabilnija
ekonomska snaga, one ostvaruju nova radna mjesta, te im se, u tom
smislu, posvećuje velika pozornost i značaj. Nivo „rane poduzetničke
aktivnosti žena u Bosni i Hercegovini 2010. godine iznosio je 4,2%, od
čega ih je, prema privrednim granama, najviše aktivno u potrošačkim
uslugama, a najmanje u poslovnim uslugama.“809 Ovi podaci su dokaz
da se žene u Bosni i Hercegovini strukturalno bore sa općom nezapo-
slenošću, s obzirom da su, kao radna i poduzetnička snaga, veoma malo
cijenjene i na marginama su društvenih događanja.
U skladu sa navedenim, može se zaključiti kako okosnicu razvoja i
armiranja poduzetništva i rješenja problema nezaposlenosti čini malo
i srednje poduzetništvo. Jačanje malih i srednjih preduzeća u Bosni
i Hercegovini postaje „nositelj razvitka cjele ekonomije... Kompani-
je ove veličine u Bosni i Hercegovini čine preko 97% kompanija (od
29.000 kompanija).“810
U okviru tržišta Bosne i Hercegovine, podržavajuće i potporne
poduzetničke institucije i ukupna poduzetnička infrastruktura imaju
značajnu ulogu u implementiraju programa i projekata, kojima se želi
potaknuti razvoj sektora poduzetništva, radi smanjenja nezaposleno-
sti. Uz Vanjskotrgovinsku komoru Bosne i Hercegovine (VTK BiH),
entitetska ministarstva poduzetništva i obrta, entitetske privredne
komore, te entitetske razvojne banke, mrežu potpornih institucija u
809 http://www.ef.untz.ba/web/dokumenti/Zensko%20poduzetnistvo_Mirela%20
Omerovic.pdf
810 Martinović, Danijela i sur. (2012). Potencijali i ograničenja u razvitku poduzet-
ništva u BiH s posebnim osvrtom na sektor malih i srednjih poduzeća, u „Ekonomska
misao i praksa“, broj 1, str. 339-362.

497
Bosni i Hercegovini čine i regionalne razvojne agencije, poduzetnički
centri, poduzetnički inkubatori, kao i tehnološki parkovi.
Navedena mreža potpornih institucija (vladinih i nevladinih) pokriva
teritorij Bosne i Hercegovine, te su stoga „dostupne svakom sadašnjem
ili budućem poduzetniku. Razlikuju se međusobno po obliku registraci-
je, osnivačima, načinu nanciranja, ali i vrsti usluga koje nude krajnjim
korisnicima. No, zajednički im je cilj poticanje poduzetničke aktivnosti
u svom okruženju, kroz edukativne programe, savjetovanje, informira-
nje i povezivanje poduzetnika.“811
Najvažnije podržavajuće (vladine i nevladine) institucije poduzet-
ništvu u Bosni i Hercegovini, koje okupljaju poduzetnike radi promovi-
ranja njihovih zajedničkih interesa, su:
- Vanjskotrgovinska komora Bosne i Hercegovine,
- Privredna komora Federacije Bosne i Hercegovine,
- Obrtnička komora Federacije Bosne i Hercegovine,
- Privredna komora Republike Srpske,
- Obrtnička komora Republike Srpske, i
- Privredna komora Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.
Pored njih, postoji i niz drugih podržavajućih institucija poduzetniš-
tva u Bosni i Hercegovini. Značajne su tehnološke potporne institucije
kao podržavajuće institucije poduzetničke infrastrukture, i to: poslovni
inkubatori, klasteri, tehnološki parkovi i razvojne agencije.
Poslovni inkubatori mogu biti pouzdani alati u „pokretanju poslo-
va, posebno u području informacijsko-komunikacijske tehnologije.
Osnivanje inkubatora treba biti predviđeno regionalnim i lokalnim
811 Delić, Anamarija i sur. (2012). Uloga poduzetničkih potpornih institucija u ra-
zvoju gospodarstva Istočne Hrvatske – slučaj osječkog centra za poduzetništvo, u
„Zbornik radova Gospodarstvo Istočne Hrvatske–jučer, danas, sutra“, str. 60.

498
razvojnim planovima, međutim, inicijativa u Bosni i Hercegovini je
prepuštena donatorima i lokalnoj administraciji.“812
Klasteri kao vrsta tehnoloških potpornih institucija poduzetništvu
imaju ulogu povezivanja i umrežavanja pojedinih skupina preduzeća
i organizacija u jedinstvenu cjelinu kako bi mogli zajedno nastupiti na
tržištu, čime podižu nivo svoje konkurentnosti. Klasteri su u Bosni i
Hercegovini tek u fazi početnog razvoja. Prema raspoloživim podaci-
ma, u Bosni i Hercegovini postoje sljedeći klasteri:813
- automobilski klaster koji povezuje preduzeća iz entiteta Repu-
blika Srpska i entiteta Federacija Bosne i Hercegovine,
- klaster plastičara i alatničara u Gračanici i
- klaster drvne industrije Bosne i Hercegovine.
Kao što se vidi, Bosna i Hercegovina ima „regionalne komparativne
prednosti u automobilskoj industriji (proizvodnja motora), metalskoj
industriji (proizvodnji bazičnih metala), tekstilnoj, drvo-prerađivač-
koj i drvnoj industriji. Udjel navedenih proizvoda u ukupnoj vrijed-
nosti izvoza potvrđuje navedene konstatacije. Daljnja detaljna analiza
pojedinih područja i intermedijarnih dobara koja nose komparativne
prednosti, tj. gdje postoje potencijali za iste, po pojedinim zemljama,
može pomoći Bosni i Hercegovini, ali i zemljama regije da povežu svo-
ju proizvodnju. Povezivanje aktivnosti mogući je put u klasterizaciju i
internacionalizaciju.“814
Klasterizacija preduzeća predstavlja jednu od mogućnosti jačanja
ekonomije i privrede Bosne i Hercegovine, tj. može u velikoj mjeri po-
moći i u prevazilaženju internih i eksternih slabosti i prijetnji iz okru-
ženja.
812 Razvoj malog i srednjeg poduzetništva u Federaciji Bosne i Hercegovine. Mini-
starstvo razvoja, poduzetništva i obrta Federacije Bosne i Hercegovine, Mostar, 2008,
str. 64.
813 Ibid, str. 65.
814 Martinović, Danijela i sur. (2012). Potencijali i ograničenja u razvitku poduzet-
ništva u BiH s posebnim osvrtom na sektor malih i srednjih poduzeća, u „Ekonomska
misao i praksa“, broj 1, str. 339-362.

499
Tehnološki parkovi su mjesta gdje se međusobno povezuju stručnja-
ci i poduzetnici s namjerom ostvarenja svojih ideja i ekonomskih cilje-
va, a koji se temelje na novim (inovativnim) tehnologijama. Tehnološki
park je, u pravilu, „planski organiziran, infrastrukturno opremljen te u
ekološki uređenom prostoru nudi različite pogodnosti i usluge. Nagla-
sak u tehnološkim parkovima je stavljen na razvoj i znanstveno-istraži-
vačke aktivnosti“815. U Bosni i Hercegovini postoje tehnološki parkovi
u: Banjoj Luci, Mostaru i Zenici.
Razvojne agencije (regionalne) su nevladine, neprotne organizacije
čiji su osnivači subjekti privrednog i ekonomskog razvoja, a funkcio-
niraju na temelju partnerstva javnog, privatnog i nevladinog sektora.
Osnovni cilj im je izgradnja i jačanje partnerstva u planiranju i imple-
mentiranju rasta i razvoja.
Regionalni proces u Bosni i Hercegovini nastao je u okviru projekta
EURED – Podrška Europske unije regionalnom ekonomskom razvoju.
Kroz ovaj projekt, u Bosni i Hercegovini osnovano je pet regionalnih
razvojnih agencija, i to:816
- ARDA – Sjeverozapadna Bosna i Hercegovina,
- REDAH – Hercegovina,
- NERDA – Sjeveroistočna Bosna i Hercegovina,
- SERDA – Sarajevo, i
- REZ – Središnja Bosna i Hercegovina.
Također, postoji i niz lokalnih razvojnih agencija. To su: razvojne
agencije Brčko Distrikta, Kantona Tuzla, regije Birač, Semberije, Po-
savine, kantona srednje Bosne i doline gornje Drine, zatim ekonom-
ske regije Banja Luka, te Poduzetnička razvojna agencija Banja Luka,
815 Razvoj malog i srednjeg poduzetništva u Federaciji Bosne i Hercegovine, Mini-
starstvo razvoja, poduzetništva i obrta Federacije Bosne i Hercegovine, Mostar, 2008,
str. 65.
816 Ibid, str. 67.

500
Bihać, udruženje Sinergija, Sjeverozapadna regionalna razvojna agen-
cija. S obzirom da su preduzeća ključni regionalni i razvojni privredni i
ekonomski subjekti, razvojne agencije trebaju raditi u pravcu pružanja
adekvatne potpore u svim segmentima njihova rada i funkcioniranja.
Pored navedenih, u Bosni i Hercegovini djeluju i brojne međunarod-
ne organizacije i institucije koje podržavaju i pomažu razvoj poduzet-
ništva. One su se pokazale izuzetno značajnima, kako u „promicanju
poduzetničkog duha i kulture, tako i u nanciranju poduzetničkih pro-
grama, te pružanju stručne pomoći nadležnim tijelima i poduzetnici-
ma.“817
Jasno je da država treba i dalje raditi na stvaranju povoljanog po-
slovnog ambijenta od kojeg ovisi i donošenje odluka poduzetnika o
pokretanju poslova (implementiranja poduzetničke ideje), ali i o proši-
renju i jačanju već postojećeg biznisa, što u krajnjoj instanci dovodi do
smanjenja stope nezaposlenosti. Takav poslovni ambijent će utjecati i
na povećanje nivoa inozemnih investicija koje su od izuzetne važnosti
za ukupni društveno-ekonomski razvoj zemlje i za stvaranje stabilne
ekonomije, te rast i razvoj svih privrednih grana, posebno u pogledu
rješenja problema nezaposlenosti.
Na koncu se može zaključiti kako u okviru ovakvog legislativno-pro-
ceduralno nesređenog okvira, poslovanje bilo kojeg preduzeća nije lako.
Heterogen legislativni sistem otežava i ograničava ukupni razvojni po-
tencijal Bosne i Hercegovine, što negativno i loše djeluje na prosperitet
i daljnji napredak države na putu ka članstvu u Evropskoj uniji. Stoga
je potrebno, u što skorije vrijeme, donijeti zakone na državnom nivou
koji će regulirati oblast poduzetništva, dopuniti i poboljšati postojeće
zakone, postojeći porezni sistem uskladiti s razvojnim potrebama podu-
zetništva, te pojednostaviti procedure i postupke za početak poslovanja
preduzeća i dolazak do adekvatnih potrebnih kreditnih sredstava.
817 Ibid, str. 71.

501
Pored toga, država treba aktivno utjecati na smanjenje prirodne sto-
pe nezaposlenosti i putem skraćenja vremena potrebnog za pronalazak
posla. Tu ključnu ulogu imaju državni programi. „Državni programi
pokušavaju na razne načine olakšati potragu za poslom. Jedan je način
posredovanjem državnih agencija za zapošljavanje koje nezaposlenima
daju informacije o slobodnim radnim mjestima. Još jedan način su i dr-
žavni programi osposobljavanja i prekvalikacije čiji je cilj olakšati pri-
jelaz radnika iz industrija u nestajanju u industrije u razvoju te pomoći
pripadnicima socijalno zapostavljenih slojeva da izbjegnu siromaštvo.
Zagovornici spomenutih programa vjeruju da oni pomažu ekonomiji
da bude ekasnija omogućavajući radnoj snazi da bude zaposlenija, te
smanjujući neravnopravnosti koje neizbježno donose neprestane pro-
mjene u tržišnoj ekonomiji.“818
Činjenica je kako slični programi u Bosni i Hercegovini postoje. Me-
đutim, problem je što su ti programi, prije svega, ograničenog karaktera
(ograničenog roka trajanja)819. Isto tako, iza njih ne stoje državne, već
entitetske, kantonalne i općinske institucije, što svakako značajno uma-
njuje ekasnost i efektivnost tih programa. Promjene su, stoga, nemi-
novne, a ključni akter u tom smislu treba biti država, čiji politički zastu-
pnici trebaju kreirati dugoročne i ekasne javne politike zapošljavanja,
kojima će se na pravi način alocirati resursi u dugoročne projekte. To
će, u konačnici, rezultirati i smanjenjem dosadašnjih izrazito visokih
stopa nezaposlenosti u državi, te povoljnom poslovnom (poduzetnič-
kom), ali i ukupnom društvenom klimom i ambijentom.
818 Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 608.
819 Indikativan primjer ovakvih programa u Bosni i Hercegovini jeste program
zapošljavanja pripravnika sa SSS, VŠ i VSS spremom na period od 6 mjeseci, odno-
sno 1 godinu, kojeg implementiraju federalni, te kantonalni zavodi za zapošljavanje
(www.szks.ba).

502
9. Obilježja i problemi javnog odlučivanja u Bosni i Hercegovini
Javno odlučivanje u Bosni i Hercegovini određeno je državnom or-
ganizacijom i teritorijalnim ustrojstvom, tj. političkim sistemom drža-
ve. S obzirom da je politički sistem države složen, te da postoje četiri
nivoa vlasti, samim time egzistiraju i četiri nivoa odlučivanja, i to:
- državni nivo;
- entitetski nivo;
- kantonalni nivo i
- općinski (lokalni) nivo.
Složeno i višeslojno ustrojstvo, jasno pokazuje da je javno odlučiva-
nje u Bosni i Hercegovini veoma decentralizirano. Usljed te decentra-
lizacije, izraženo je i više problema vezanih za javno odlučivanje. Neki
od tih problema su sljedeći:
- nepostojanje konsenzusa u Parlamentarnoj skupštini Bosne i
Hercegovine o ključnim i važnim pitanjima;
- mogućnost “veta“ na donošenje zakona na državnom i entitet-
skim nivoima vlasti;
- nejasne nadležnosti i često preklapanje nadležnosti (npr. federal-
nih i kantonalnih, kao i kantonalnih i općinskih (lokalnih) vlasti);
- stvaranje parlamentarne većine na principu partnerstva, usmjesto
na principu koalicionog političkog programa.
Javno odlučivanje na nivou države je u ingerenciji Parlamentarne
skupštine Bosne i Hercegovine, koja se sastoji iz dva doma: Zastup-
ničkog doma i Doma naroda. Zastupnički dom čine 42 delegata (2/3 iz
entiteta Federacija Bosne i Hercegovine i 1/3 iz entiteta Republika Srp-
ska), dok Dom naroda čini 15 delegata (5 Srba, 5 Bošnjaka i 5 Hrvata).

503
Da bi određeni zakon (javna odluka) bio usvojen, neophodno je da
ga usvoje oba doma, uz osiguranje 2/3 podrške iz svakog entiteta. U
suprotnom, javna odluka neće biti usvojena.
Na sljedećem gračkom prikazu su predstavljene osnovne zakono-
davne procedure:
Slika 31. Osnovna zakonodavna procedura
(Izvor: Saračević, Nermina (2012). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u
„Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 43-87)

504
Glavni problem u radu i odlučivanju u okviru Parlamentarne skup-
štine Bosne i Hercegovine je nemogućnost postizanja konsenzusa vla-
dajućih političkih stranaka o najvažnijim pitanjima za državu. Taj kon-
senzus, do sada, „nadomješta međunarodna zajednica sa svojim ovla-
štenjima za provođenje Dejtonskog mirovnog sporazuma.“820 Stoga je,
umjesto koalicionog sporazuma, vladanje političkih stranaka utemelje-
no na principu partnerstva u vršenju vlasti, što uopće nije dobro za dr-
žavu Bosnu i Hercegovinu.
U odlučivanju u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine naj-
važniji je etnički princip u vršenju vlasti. Etničke političke stranke su
„izbjegavale uspostaviti koalicione političke programe svoje vladavi-
ne“821, kao preduvjeta donošenja i usvajanja adekvatnih odluka i javnih
politika u interesu svih građana Bosne i Hercegovine. U tom kontekstu,
Mirko Pejanović smatra kako „nepoštivanje demokratskih standarda
u ostvarivanju odgovornosti koalicione skupine stranaka za odvijanje
procesa demokratskog odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i
Hercegovine dovelo je do marginalizacije uloge Parlamenta Bosne
i Hercegovine u kreiranju zakona i odluka od kojih ovisi uspjeh
Bosne i Hercegovine u započetom procesu integracije u Evropsku uni-
ju.“822 Vladavina zasnovana na etničkim, a ne na građanskim principi-
ma, odnosno etničkom umjesto građanskom pluralizmu u odlučivanju
je uzrokom da parlamentarne (vladajuće) političke stranke zastupaju
i bore se čisto za nacionalne (etničke) interese predstavljajući ih kao
zajedničke (kolektivne) interese, te, temeljem toga, donose i usvajaju
odluke (relevantne javne politike).823
820 Pejanović, Mirko (2012). Ogledi o državnosti i političkom razvoju Bosne i Her-
cegovine (drugo dopunjeno izdanje). Sarajevo/Zagreb: TKD Šahinpašić, str. 179.
821 Ibid, str. 115.
822 Ibid, str. 122.
823 Ovakvu situaciju pri radu i odlučivanju u Parlamentarnoj skupštini Bosne i
Hercegovine Mirko Pejanović određuje kao “bauk konsenzusa u parlamentarnoj de-
mokratiji Bosne i Hercegovine“ (Više u: Pejanović, Mirko (2015). Država Bosna i
Hercegovina i demokratija. Sarajevo: IKD “University press“ – Magistrat izdanja).

505
Kada je u pitanju donošenje i usvajanje odluka i zakona u Parlamen-
tarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, prisutno je i denirano nekoliko
postupaka odlučivanja. Ti postupci su sljedeći:824
- Odlučivanje većinom glasova – Ustavom Bosne i Hercegovine
propisano je da se odlučivanje prostom većinom primjenjuje
prili kom izbora predsjedatelja i zamjenika predsjedatelja u oba
doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, te prilikom
usvajanja poslovnika o radu u oba doma, sukladno odredbama
članka IV 3.b). Međutim, odredbe Poslovnika Zastupničkog
doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u članku
183. i Poslovnika Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne
i Hercegovine u članku 180. propisuju da se poslovnik odnosnog
doma usvaja sukladno odredbi članka IV 3.d) Ustava Bosne i
Hercegovine, odnosno kvaliciranom većinom. Time su odredbe
poslovnika oba doma, koje se odnose na usvajanje poslovnika, u
suprotnosti sa ustavnim odredbama o usva janju poslovnika;
- Odlučivanje kvaliciranom većinom – redovito se primjenjuje
pri likom postupka odlučivanja u oba doma Parlamentarne skup-
štine Bosne i Hercegovine. Često se naziva i odlučivanje tzv.
entitetskim glasovanjem. Radi se o usvajanju odluka većinom
glasova onih koji su prisutni i glasuju. Pritom, ustav i poslovni-
ci oba doma propisuju da će zastupnici i delegati uložiti napore
kako bi većina uključiva la najmanje jednu trećinu glasova zastu-
pnika, odnosno delegata s teritorija svakog entiteta. Ukoliko se
to ne dogodi, predsjedavajući i njegovi zamjenici će u svojstvu
povjerenstva, nastojati u roku od tri dana od glasovanja posti-
ći suglasnost. Ukoliko se postigne sugla snost, odluka se smatra
usvojenom. Ukoliko ne uspiju u nastojanju, odluka će se usvojiti
većinom onih koji su prisutni i glasuju, pod uvjetom da glasovi
protiv ne uključuju dvije trećine ili više zastupni ka, odnosno de-
legata iz svakog entiteta;
824 Sahadžić, Maja (2012). “Veto mehanizam“ u parlamentima na državnoj i enti-
tetskoj razini u Bosni i Hercegovini, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str.
293-320.

506
- Odlučivanje o pitanju vitalnog interesa konstitutivnog naro da –
primjenjuje se u Domu naroda Parlamentarne skupštine Bosne i
Hercegovine kada većina delegata iz reda bošnjačkog, hr vatskog
ili srpskog naroda, koji su prisutni i glasuju, smatra da se radi
o pitanju koje je štetno po vitalni interes konstitutivnog naro da
čiji su delegati istakli prigovor vitalnog nacionalnog interesa. U
toj situaciji, predložena odluka će biti odbijena u Domu naro-
da. Međutim, ukoliko postoji protivljenje većine delegata iz reda
bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda, predsjedavajući Doma
naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine će sazvati
zajedničko povjerenstvo koje se sastoji od tri delegata, po jednog
iz reda svakog konstitutivnog naroda, u cilju razrješenja tog pita-
nja. Ukoliko povjerenstvo ne uspije razriješiti pitanje u roku od
pet dana, predmet će se uputiti Ustavnome sudu Bosne i Herce-
govine, čiji je zadatak da preispita da li postoje nepravilnosti u
postupku.
Postojanje mehanizma veta, tj. pokretanje postupka zaštite vitalnog
nacionalnog interesa je još jedan značajan problem pri odlučivanju.
Zbog toga, mnogi zakoni i odluke od značaja za sve građane Bosne i
Hercegovine nisu još uvijek usvojeni, a štetu trpe upravo sami građani.
U sljedećoj tabeli je predstavljen pregled pokrenutih postupaka za za-
štitu vitalnog nacionalnog interesa u Parlamentarnoj skupštini Bosne i
Hercegovine:

507
Pokretač Broj akata Usaglašeno na
Zajedničkom
povjerenstvu
Upućeno
Ustavnom
sudu
Povučene odluke
o poretanju zaštite
vitalnog nacionalnog
interesa
Vraćeno
predlagaču
na ponovni
postupak
Klub Bošnjaka 3 0 3 n/a n/a
Klub Hrvata 2 0 2 n/a n/a
Klub Srba 0 0 0 n/a n/a
UKUPNO 5 0 5 n/a n/a
Tabela 35. Pregled pokrenutih postupaka za zaštitu vitalnog
nacionalnog interesa u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine
(Izvor: Sahadžić, Maja (2012). “Veto mehanizam“ u parlamentima na državnoj i
entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“,
str. 293-320)
Problemi u odlučivanju na nivou vlasti Federacije Bosne i Herce-
govine slični su problemima u donošenju i usvajanju javnih odluka
izraženi na nivou državne vlasti, odnosno u okviru odlučivanja u Par-
lamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine. Parlament Federacije Bo-
sne i Hercegovine se također sastoji od dva doma (Zastupnički dom i
Dom naroda), koji vrše zakonodavnu vlast. Zastupnički dom se sastoji
od 98 delegata sa cijele teritorije Federacije Bosne i Hercegovine, a
Dom naroda se sastoji od 58 delegata. Parlament Federacije Bosne i
Hercegovine, odnosno „Predstavnički dom ravnopravno s Domom na-
roda donosi: Ustav Federacije, zakone, budžet Federacije, završni ra-
čun budžeta Federacije, rezolucije, preporuke, odluke i zaključke, daje
autentična tumačenja zakona ili drugog akta i utvrđuje prečišćeni tekst
zakona ili drugog akta.“825 Ono što valja naglasiti je činjenica da su
„današnje stvarne nadležnosti Parlamenta Federacije sužene i restruk-
turirane s obzirom na prijenos određenih nadležnosti na državu Bosnu i
Hercegovinu“826, što je svakako i dobro.
825 Poslovnik Zastupničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine,
član 146, stav 1.
826 Omerović, Enis (2012). Parlamenti entiteta u Bosni i Hercegovini, u „Parla-
mentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 89-135.

508
Također, i u okviru odlučivanja u Parlamentu Federacije Bosne i
Hercegovine predviđena je i data mogućnost zaštite vitalnog nacional-
nog interesa. Koliko se često taj mehanizam primjenjuje, prezentirano
je u sljedećoj tabeli:
Pokretač Broj
akata
Usaglašeno na
Zajedničkom
povjerenstvu
Upućeno
Ustavnom
sudu
Povučene odluke
o poretanju
zaštite vitalnog
nacionalnog
interesa
Vraćeno
predlagaču
na ponovni
postupak
Klub Bošnjaka 1 n/a 1n/a n/a
Klub Hrvata 8 n/a 4n/a n/a
Klub Bošnjaka i
Hrvata
2n/a 0n/a n/a
Klub Srba 0 0 0 0 0
UKUPNO 11 n/a 5n/a n/a
Tabela 36. Pregled pokrenutih postupaka za zaštitu vitalnog
nacionalnog interesa u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine
(Izvor: Sahadžić, Maja (2012). “Veto mehanizam“ u parlamentima na državnoj i
entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“,
str. 293-320)
Slično kao u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine, je i u entitetu
Republika Srpska, s tim da u entitetu Federacija Bosne i Hercegovi-
ne postoji i kantonalni nivo odlučivanja. Zakonodavnu vlast u entitetu
Republika Srpska vrše Narodna skupština Republike Srpske i Vijeće
naroda Republike Srpske (utemeljeno na osnovu odluke Ustavnog suda
Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda iz 2000. godine). Vi-
jeće naroda je zaduženo za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa, dok
se izvorni zakonodavni postupak, koji nije vezan za vitalni nacionalni
interes, provodi isključivo u Narodnoj skupštini Republike Srpske. Na-
rodna skupština Republike Srpske se sastoji od 83 zastupnika, a Vijeće
naroda od 28 delegata.

509
U sljedećoj tabeli je predstavljen broj pokretanja postupka zaštite
vitalnog nacionalnog interesa u Narodnoj skupštini Republike Srpske:
Pokretač Broj akata
Usaglašeno
na
Zajedničkom
povjerenstvu
Upućeno
Ustavnom
sudu
Povučene
odluke o
poretanju
zaštite vitalnog
nacionalnog
interesa
Vraćeno
predlagaču
na ponovni
postupak
Klub Bošnjaka 65 9 48 8 0
Klub Hrvata 7 4 2 2 0
Klub Bošnjaka i
Hrvata
10 3 3 3 0
Klub Srba 3 1 2 0 0
Predsjedatelj i
potpredsjedatelj
iz reda hrvatskog
naroda
15 4 0 2 9
Predsjedatelj i
potpredsjedatelj
iz reda hrvatskog
i srpskog naroda
2 2 0 0 0
UKUPNO 103 24 55 15 9
Tabela 37. Pregled pokrenutih postupaka za zaštitu vitalnog
nacionalnog interesa u Narodnoj skupštini Republike Srpske
(Izvor: Sahadžić, Maja (2012). “Veto mehanizam“ u parlamentima na državnoj i
entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“,
str. 293-320)
Indikativan i izražen problem u radu i odlučivanju entitetskih zako-
nodavnih tijela je osiguranje dovoljnog broja zastupnika iz reda svih
konstitutivnih naroda (Bošnjaka i Hrvata u Narodnoj skupštini Republi-
ke Srpske i Srba u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine).
Evidentno je da jedino konstitutivni narodi imaju pravo i privilegiju
u odlučivanju u parlamentima, dok građanima koji se opredjeljuju kao
“Ostali“ to pravo nije pruženo i omogućeno. Kada se radi o entitetskom

510
glasanju, „vidljivo je da ono podriva uobičajenost građanskog predstav-
ljanja fabriciranjem tumačenja ustavnih odredbi koje se odnose na nje-
govu primjenu.“827
Pored navedenog, u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine egzisti-
ra i kantonalni nivo vlasti i odlučivanja. U entitetu Federacija Bosne i
Hercegovine postoji deset kantona, od kojih svaki ima svoju (kantonal-
nu) skupštinu.
9.1. Lokalni nivo odlučivanja na primjeru općine Gračanica,
grada Bijeljine i općine Grude (case study)
Na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine svakako postoji i lokalni
(općinski nivo) vlasti, tj. lokalna samouprava. Lokalna samouprava u
Bosni i Hercegovini je u nadležnosti entiteta, koji su usvojili i zakone o
lokalnoj samoupravi. Svaka općina, kao jedinica lokalne samouprave,
ima svoju (općinsku) skupštinu (općinsko vijeće), nadležnu za dono-
šenje odluka od interesa za sve članove lokalne zajednice. Ovaj nivo
vlasti u državi je najbliži građanima i, samim time, direktno je vezan za
interese, zahtjeve i preferencije građana. Međutim, prema uvidu Mir-
ka Pejanovića, „cjelokupni sistem lokalne samouprave i u Republici
Srpskoj i u Federaciji Bosne i Hercegovine razvijao se tokom postdej-
tonskog vremena u nedostatnim zakonskim okvirima i nepovoljnim
odnosima u institucionalnoj strukturi entiteta i države Bosne i Herce-
govine.“828 Učešće građana u odlučivanju (donošenju javnih politika) je
najizraženije upravo na lokalnom (općinskom) nivou vlasti.
827 Sahadžić, Maja (2012). “Veto mehanizam“ u parlamentima na državnoj i enti-
tetskoj razini u Bosni i Hercegovini, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str.
293-320.
828 „U Federaciji Bosne i Hercegovine kantoni imaju široka ovlaštenja u vrše-
nju javnih poslova, posebno u sferi skalne politike i prostornog planiranja. Ovakva
ustavna pozicija kantona uskratila je mogućnost uspostave i razvoja samostalnog i
šireg samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave, kao i mogućnost pune
autonomije u obezbjeđivanju vlastitih izvora nansiranja. U Republici Srpskoj, zbog
visokog stepena centralizacije vlasti na nivou entiteta, opštine nisu imale dovoljan
zakonski i stvarni osnov za punu autonomiju lokalne samouprave“ (Pejanović, Mirko
(2012). Ogledi o državnosti i političkom razvoju Bosne i Hercegovine (drugo dopu-
njeno izdanje). Sarajevo/Zagreb: TKD Šahinpašić, str. 132).

511
Prema Zakonu o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne
i Hercegovine, kao i prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Republike
Srpske, općinama je ostavljeno u nadležnost odlučivanje u oblasti eko-
nomskog i infrastrukturnog razvoja. Naime, oblasti razvoja lokalne ko-
munalne i druge infrastrukture primarno su ostale u nadležnosti jedini-
ca lokalne samouprave. Na temelju entitetskih zakona, oblast lokalnog
ekonomskog i infrastrukturnog razvoja jedinica lokalne samouprave
(općina) uređena je i samim statutima općina, kao njihovih najvažnijih
akata. U tim statutima detaljno je uređena i popisana nadležnost općina
u formuliranju i implementiranju javnih politika u oblasti lokalnog eko-
nomskog i infrastrukturnog razvoja. Naime, „Opštinsko vijeće, na te-
melju prijedloga opštinskog načelnika, politiku razvoja opštine obliku-
je u srednjoročnim planovima ekonomskog razvoja, zatim u prostornim
i urbanističkim planovima i najzad u planovima kapitalnih ulaganja u
izgradnji lokalne komunalne infrastrukture.“829 U tom smislu, a prema
relevantnim indikatorima lokalnog ekonomskog i infrastrukturnog ra-
zvoja, izdvaja se više općina općina u Bosni i Hercegovini, od kojih
će se posebna pozornost posvetiti općini Gračanici, gradu Bijeljini, te
općini Grude.
Općina Gračanica spada u red najrazvijenijih općina, ne samo u en-
titetu Federacija Bosne i Hercegovine, već promatrano na razini cijele
države. To je, prije svega, iz razloga što se iz budžeta općine svake
godine značajan dio javnih nancijskih sredstava usmjerava u pro-
jekte lokalnog ekonomskog i infrastrukturnog razvoja. Dakle, općina
Gračanica u kontinuitetu, već duži niz godina, vlastitim nancijskim
sredstvima iz budžeta daje potporu razvojnim i kapitalnim projekti-
ma. Tako, „oko 40% budžeta Opštine Gračanica usmjerava se za -
nansiranje lokalnog ekonomskog i infrastrukturnog razvoja. Godišnje
se iz budžeta opštine usmjerava tri do četiri miliona konvertibilnih
maraka.“830 Navedeni podaci nedvosmisleno upućuju na zaključak
829 Pejanović, Mirko (2015). Država Bosna i Hercegovina i demokratija. Sarajevo:
IKD “University press“ – Magistrat izdanja, str. 193.
830 Ibid, str. 198-199, prema: Program rada i izvještaj o radu načelnika općine
Gračanica za 2012. godinu, općina Gračanica, 2012, str. 2.

512
kako općina Gračanica ima izrazito razvojni budžet koji je primarno
usmjeren na kapitalne projekte.831
Opći je zaključak kako je općina Gračanica primjer dobre prakse
kada je u pitanju odlučivanje na nivou lokalnih zajednica o javnim do-
brima i donošenje adekvatnih lokalnih javnih politika. Ova općina je
relevantan dokaz kako se na najbolji način zadovoljavaju preferencije
i interesi građana u oblasti razvoja i poboljšanja ukupnih uvjeta života.
Također, u primjere dobre prakse kada je u pitanju oblast lokalnog
ekonomskog i infrastrukturnog razvoja i zadovoljenja potreba i intere-
sa građana ubraja se i Grad Bijeljina. Tako je tokom 2007. godine na
junskom zasjedanju Skupštine usvojena Strategija razvoja Bijeljine do
2015. godine, čije se provođenje odvija na više infrastrukturnih proje-
kata, i to:832
- kanalizacioni sistem;
- regionalna deponija;
- objekti vodosnabdijevanja;
- gradska zaobilaznica;
- lokalni putevi;
- gasovod; grijanje.
Prema relevantnim pokazateljima, budžet općine, a od 2012. godi-
ne kada Bijeljina dobija status Grada, je u permanentnom porastu (u
831 „Samo u 2012. godini, na kapitalne projekte je uloženo blizu 5.000.000,00 KM
iz budžeta, u čemu su i sredstva od odobrenog kredita komercijalne banke u iznosu
od 2.000.000,00 KM. Ta sredstva su uložena za završetak izgradnje ključnih puteva i
ulica u iznosu od 1.329.000,00 KM. Na kapitalne projekte vodosnabdijevanja je ulo-
ženo 1.044.000,00 KM. Istovremeno je tokom ove godine u izgradnju kanalizacione
mreže uloženo 2.104.000,00 KM“ (Ibid, str. 199, prema: Program rada i izvještaj o
radu načelnika općine Gračanica za 2012. godinu, općina Gračanica, 2012, str. 31).
832 Ibid, str. 200-201, prema: Izvještaj o radu načelnika opštine i administrativne
službe Opštine Bijeljina u 2007. godini, općina Bijeljina, 2008, str. 1-2.

513
2011. godini je iznosio 50.293.379,00 KM)833, što potvrđuje praksu do-
brog upravljanja i strateškog planiranja budžetskih sredstava, od ko-
jih je značajan dio usmjeren u kapitalne investicione projekte. Projekti
se uglavnom odnose na izgradnju komunalne infrastrukture, a koja se
pokazala kao „zamajac za ekspanziju razvoja privrede, poljoprivredne
proizvodnje, lokalnog saobraćaja, zdravstva, obrazovanja i kulture na
prostoru Bijeljine. Unutar izgradnje komunalne infrastrukture u Bije-
ljini je povećano demokratsko učešće građana u odlučivanju o javnim
poslovima u lokalnoj zajednici i osnaženo njihovo povjerenje u insti-
tucije lokalne samouprave: skupštinu grada, gradonačelnika i gradsku
administraciju.“834
Jedna od općina koja se također razlikuje od niza drugih u Bosni
i Hercegovini po pitanju kapitalnih projekata i armiranju privatnog
poduzetništva kao važnog mehanizama za obezbjeđenje vlastitih nan-
cijskih (budžetskih) sredstava svakako je i općina Grude. Iako terito-
rijalno i po broju stanovnika mala općina, Grude su ostvarile značajne
uspjehe na kojima im mnogo veće i jače općine mogu zaviditi. Činje-
nica da nekoliko najvećih privatnih preduzeća u Bosni i Hercegovini
ima svoje sjedište i svoje proizvodne kapacitete upravu na teritoriji ove
općine, pokazuje uspjeh lokalnih javnih politika.
Da bi se omogućio povoljan poduzetnički ambijent, u općini Grude
je „2005. godine započet veliki projekt rekonstrukcije vodoopskrbnog
sustava na području općine. Ovim projektom je sustav moderniziran i
proširen, te je trenutačno (2012) više od 80% općine Grude pokriveno
primarnom vodoopskrbnom mrežom. Urbani dio općine ima razvijenu
kanalizacionu mrežu. Elektroenergetska opskrbljenost područja općine
Grude je riješena izgradnjom hidrocentrale Peć-Mlini.“835
Kada su u pitanju kapitalni infrastrukturni projekti u općini Grude,
važno je naglasiti kako je u toku 2013. godine izvedeno više projekata
833 Pejanović, Mirko (2015). Država Bosna i Hercegovina i demokratija. Sarajevo:
IKD “University press“ – Magistrat izdanja, str. 201.
834 Ibid, str. 201.
835 www.grude.info (Pristup: 23.02.2016).

514
koji su nancirani, da iz općinskog budžeta, tako i uz potporu nadležnih
kantonalnih i entitetskih (federalnih) institucija. To su, u prvom redu,
projekti koji su se odnosili na izgradnju i rekonstrukciju cesta, gradskih
ulica, projekti komunalne i školske infrastrukture, te ostali projekti.836
Iz navedenih pokazatelja, evidentno je da se radi o općini koja, tako-
đer, služi kao primjer dobre prakse u domenu raspolaganja budžetskim
novcem i odlučivanja o lokalnim javnim poslovima. Ovakav pristup
lokalnih organa vlasti općine Grude bio je dobar znak privatnim podu-
zetnicima. Privatni poduzetnici su prepoznali povoljne uvjete za poslo-
vanje koje nudi općina Grude, te odlučili svoje proizvodne kapacitete
pozicionirati upravo na tom području.
Navedeni primjeri – studije slučaja (case study) dvije općine i jednog
grada, su dobar pokazatelj da je javno odlučivanje na nivou pojedinih
lokalnih zajednica uspješno, te mnogo ekasnije i pravednije u smislu
zadovoljenja interesa i preferencija samih građana. Dakle, na lokalnom
nivou javne politike su uspješnije i utjecajnije na javno odlučivanje,
nego što je to slučaj na ostalim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini.
Kako zaključuje Eugen Pusić837, lokalne jedinice „stvaraju javni
poredak donošenjem određenih tipova ‘kolektivno obvezatnih odluka’
836 „Na projekte izgradnje i rekonstrukcije puteva i gradskih ulica, a kojih je
bilo ukupno deset u 2013. godini, utrošeno je ukupno 750.000,00 KM, od čega je
460.000,00 KM obezbjeđeno iz vlastitog budžeta općine, a 290.000,00 KM od strane
Federalne direkcije za ceste i općine Grude u omjeru 85:15%. Na projekte komu-
nalne i školske infrastrukture (ukupno sedam) je utrošeno 428.000,00 KM vlastitih
(budžetskih) sredstava općine. Kada su u pitanju ostali projekti koji su, pored osta-
log, uključivali izradu projektne dokumentacije iz oblasti vodovodne infrastrukture
(ukupno pet), utrošeno je 758.000,00 KM, od čega je 118.000,00 KM obezbjeđeno iz
vlastitog budžeta općine, a 640.000,00 KM od strane sredstava Europske unije i op-
ćine u omjeru 85:15%“ (Izvješće o radu općinskog načelnika za 2013. godinu, općina
Grude, 2014, str. 5-6).
837 „Država javnih službi, državna regulacija ekonomije, socijalna država znače
takve sve obuhvatnije, tehnički racionalizirane sustave djelovanja, funkcionalno dife-
rencirane, ali i teritorijalno integrirane, gdje lokalno odlučivanje može postojati samo
u granicama ostvarivanja šire zasnovanih koncepata“ (Pusić, Eugen (2002). Upravlja-
nje u suvremenoj državi. Zagreb: Društveno veleučilište u Zagrebu, str. 95-96).

515
(Luhmann) odnosno organiziranim obavljanjem poslova u javnom in-
teresu, ali one i brane lokalnu sferu slobode od takvih ‘obvezatnih od-
luka’ donijetih za šira područja od jačih odlučilaca.“
Međutim, zbog miješanja i prijenosa brojnih nadležnosti na kanto-
nalni nivo vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine i na entitetski nivo
u Republici Srpskoj, lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini još u
potpunosti ne obavlja onu funkciju koju bi trebala obavljati i prema
Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi.
Iz svih prezentiranih činjenica, jasno je da u Bosni i Hercegovini po-
stoji niz problema koji se tiču javnog odlučivanja i donošenja odluka od
interesa za sve građane u državi. Složen sistem unutarnjeg pravno-po-
litičkog i teritorijalnog uređenja, uzrokom je izraženim direfencijama i
problemima u javnom odlučivanju. Promatrano na nivou države Bosne
i Hercegovine, na djelu je decentraliziran sistem odlučivanja. Isto je i
u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine, dok u entitetu Republika
Srpska egzistira centraliziran sistem javnog odlučivanja. Uz sve ovo,
problem etničkog pluralizma i etničkog odlučivanja je kočnica razvoja
bosanskohercegovačkog društva i zadovoljenja široke lepeze interesa i
zahtjeva građana, naročito onih egzistencijalnog karaktera. U tom smi-
slu, donošenje javnih odluka, koje će zadovoljiti i princip ekasnosti i
princip pravičnosti je izuzetno složen i zahtjevan zadatak i cilj. To se
ogleda prilikom donošenja adekvatnih javnih odluka koje se tiču alo-
kacije resursa, gdje glavnu ulogu imaju vladajuće etnopolitike u Bosni
i Hercegovini (etničke političke stranke i političke elite na vlasti). One
imaju dominantnu ulogu u formuliranju, usvajanju i korištenju (imple-
mentiranju) javnih politika. Tu ulogu temelje na prethodno osiguranom
legitimitetu od strane građana, putem izbornog procesa i izbornih pro-
cedura.

516
10. Odnos vladajućih politika prema alokaciji resursa
U Bosni i Hercegovini su na djelu politika i praksa stranačkog (par-
tijskog) raspolaganja javnim dobrima (javnim resursima), pa samim
time i njihova alokacija je isključivo uvjetovana stranačkim odlukama i
politikama. Političke stranke i političke elite nastoje ovladati sa što više
resursa, kako bi vršile njihovu alokaciju prema svojim uskim stranač-
kim interesima i ciljevima. Na osnovu toga se može zaključiti kako je u
Bosni i Hercegovini na djelu partitokratija838 u raspolaganju i alokaciji
resursa. Ovu činjenicu dokazuju brojni primjeri iz aktualne političke i
društvene prakse. Postalo je neizostavnom praksom i ciljem vladajućih
političkih stranaka u Bosni i Hercegovini da, odmah po dobivanju legi-
timiteta za vršenje vlasti (putem izbora), prvi korak koji čine jeste ras-
podjela pozicija u javnim preduzećima koja raspolažu značajnim jav-
nim dobrima (resursima). Upravo u domenu raspodjele direktorskih i
menadžerskih pozicija u javnim preduzećima dolazi do izravnih sukoba
između vladajućih političkih stranaka, a tek nakon toga na dnevni red
dolaze ostala društvena pitanja i problemi. Posljedice ovakvog pristupa
javnim dobrima i alokaciji resursa su nesagledive. Na ovu činjenicu
je upozorio i bivši ministar Ministarstva energije, rudarstva i industri-
je Federacije Bosne i Hercegovine Reuf Bajrović839, koji u jednom od
intervjua navodi da „glavni problem javnih preduzeća nije novac nego
′nedomaćinsko upravljanje′. Suština je u tome da se državna preduze-
ća više ne mogu voditi kao stranačke sehare. Dio preduzeća je toliko
uništen da im vjerovatno nema spasa i da se treba pobrinuti za radnike,
pogotovo neuplaćene doprinose i druga stečena prava“. Dakle, na djelu
je stranačko upravljanje, raspolaganje i alokacija koja samo njima služi
(stranačkim elitama i oligarhijama). Partitokratija je postala obilježje
parlamentarnog života u Bosni i Hercegovini, o čemu svjedoči činje-
nica da „zastupnici uvijek glasaju u skladu sa stavovima i interesima
838 „Partitokratija je oblik pervertiranja demokratskog ethosa: poziva se, doduše na
njega, ali ga, u osnovi, kompromitira i izopačuje. Demokratske institucije postoje, one
su, međutim, tek pravni i formalni okvir, dekor i ambijent prakticiranja partitokratske
politike“ (Zgodić, Esad (2008). Ideja bosanske nacije i druge teme. Sarajevo: Zalihi-
ca, str. 221).
839 Reuf Bajrović, Intervju za portal www.depo.ba (Pristup: 18.05.2015).

517
svojih poslaničkih klubova, odnosno stranačkih oligarhija, koje faktički
kontroliraju alokaciju resursa.“840
Političke stranke u Bosni i Hercegovini se, iz navedenih razloga, u
svojim politikama zalažu za strogu državnu kontrolu ekonomskih re-
sursa, jer na takav način alociraju resurse prema svojim stranačkim i
privatnim računima, a veoma malo prema interesima i potrebama gra-
đana.
Isto tako, jedan od načina na koje vladajuće politike (političke stran-
ke i njihove političke elite) pristupaju alokaciji resursa jeste i njihovo
privatiziranje. To se radi na način što javna preduzeća, koja raspola-
žu značajnim resursima (osobito prirodnim) vladajuće stranake putem
lojalnog menadžmenta devalviraju i nancijski degradiraju, a potom
prodaju privatnim poduzetnicima (često sa kriminalnom biograjom),
čime na njih prenose sva prava raspolaganja tim resursima (privatna
alokacija resursa). Tako se u entitetu Republika Srpska namjeravalo
prodati državni kapital u Rudnicima željezne rude Ljubija.841 Indikativ-
no u ovoj namjeri vlasti u entitetu Republika Srpska jeste i to da nave-
deni rudnik ostvaruje prot u poslovanju, pa se postavlja opravdanim
pitanje neophodnosti privatiziranja preduzeća, tj. koji je razlog njegova
privatiziranja. Jasno je, ipak, kako vlast želi eksploataciju prirodnog
bogatstva (u ovom slučaju željezne rude) povjeriti nekome od koga ima
određen (uski, stranački) interes.
Iz navedenih informacija, prepoznaju se dva pristupa vladajućih po-
litika (političkih stranaka) prema alokaciji resursa u Bosni i Hercego-
vini:
- prvi, stranačka (partijska) alokacija resursa, i
- drugi, alokacija resursa kroz proces privatizacije.
840 Marković, Goran (2012). Kriza parlamentarizma u Bosni i Hercegovini, u „Par-
lamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 323-339.
841 Prema izjavi Dragana Čavića, „vlast u Republici Srpskoj će Ljubiju prodati
nekoj egzotičnoj rmi koja ima sjedište na Karibima. Riječ je o offshore kompaniji
iza koje stoje potpuno nepoznate osobe. Rudnik treba da bude privatizovan da bi neko
ušao u kopove željezne rude“ (Dragan Čavić, Izjava za portal www.klix.ba (Pristup:
20.05.2015)).

518
Niti jedan od ova dva pristupa nije u skladu s onim kako bi trebalo
najbolje biti, a to je ostvarenje alokacije resursa koja će biti u interesu
svih članova bosanskohercegovačkog društva, a ne samo uskih stranač-
kih elita i njihovih poznanika (određenih privatnih poduzetnika). Javni
interes još uvijek nije prioritet vladajućih politika po pitanju alokacije
resursa. Prema Dritanu Abazoviću842, „najproblematičnije je pitanje de-
niranja javnog interesa“, a ako toga nema, dolazi se u situaciju da se
„zbog kojekakvih investitora za sve i svašta proglašava javnim intere-
som.“
Osnov za alokaciju resursa od strane vladajućih politika u Bosni i
Hercegovini treba biti javni (opći) interes. Sve dok javni interes ne bude
prioritetni cilj vladajućih politika, teško da će se moći postići ekasna,
ali i pravična alokacija resursa kojima Bosna i Hercegovina raspolaže.
10.1. Pravičnost i ekasnost u alokaciji resursa
Problematika alokacije resursa u svim državama uopće, pa tako i u
Bosni i Hercegovini se sve više dovodi u vezu sa pravdom (pravično-
šću), kao i ekasnošću. To, prije svega, iz razloga što su resursi oskudni
i ograničeni, tako da ni svi stanovnici ne mogu imati onoliko resursa
koliko bi doista željeli imati. Stoga pravična i ekasna alokacija resursa
u Bosni i Hercegovini jeste „pitanje o tome da li postoje dobri razlozi,
koje možemo označiti skupnim imenom pravda, a koji gubitnicima daju
pravo na veći udeo u raspodeli nego što bi dobili kada bi postojala samo
‘prirodna’ shema raspodele, tačnije, kada ne bi postojala nikakva shema
preraspodele.“843
Aktualno stanje alokacije resursa u Bosni i Hercegovini je daleko od
pravičnog i ekasnog. Naime, značajan je broj preduzeća koja posluju
s gubitkom, kao i nejedinstvena shema alokacije za sve građane. Ovi
842 Dritan Abazović, Intervju za dnevni list Dnevne novine (Crna Gora), od
18.05.2015.
843 Pavićević, Đorđe (2008). Država, pravda i redistribucija, u „Savremena drža-
va“, str. 65-81.

519
problemi, uglavnom su produkt složenog pravno-političkog i admini-
strativno-teritorijalnog uređenja i ustrojstva države. Svaki nivo vlasti u
državi, a njih je ukupno četiri, denira i donosi (usvaja) svoja zasebna
pravila i norme temeljem kojih se vrši alokacija resursa. Ta četiri nivoa
vlasti nemaju jedinstven pristup, metodologiju i mehanizme alokacije
resursa, pa je zbog toga prisutan snažan (dominantni) utjecaj etničkog,
kao i stranačko-interesnog pristupa alokaciji resursa.
S obzirom da su etniji i političke stranke glavni i ključni akteri pro-
cesa alokacije resursa, vođene isključivo i čisto uskim (etničkim i stra-
načkim) i oligarhijskim interesima, ideja i praksa pravične i ekasne
alokacije resursa je daleko od one poželjne i potrebne. Pošto ukupni
politički i ekonomsko-socijalni sistem države Bosne i Hercegovine ne
tretira ni sve građane jednakim, samim time se daju prednosti i privile-
gije određenim pojedincima i grupama u odnosu na druge prilikom alo-
kacije resursa. Primjer toga jeste etnička ili stranačka pripadnost koja
je, u većini slučajeva, temeljni preduvjet učešća u alokaciji resursa, od-
nosno zahvatanju dijela alociranih resursa.
Iz tih se razloga, većina javnih odluka o alokaciji resursa u Bosni i
Hercegovini se usvaja, donosi i implementira na nedemokratski, nedo-
sljedan i netransparentan način. U tom kontekstu, jasno je da „izostaje
koordinacija i saradnja koja daje optimalne rezultate u odnosu na prefe-
rencije pojedinaca i grupa denisanih nezavisno od okvira koordinacije
i saradnje.“844 U stvarnosti i praksi, na djelu su prioritetne i dominan-
tne etničke i stranačke preferencije prilikom alokacije resursa, a nikako
opće (javne), upućene na sve bosanskohercegovačke građane.
Indikativan primjer nepravične i neekasne alokacije resursa u po-
stratnom razvoju Bosne i Hercegovine jeste dodjela nancijskih sred-
stava (ili građevinskog materijala) za izgradnju i opremanje porušenih
stambenih jedinica povratnika ili onih osoba koje se žele vratiti. Naime,
izražen je visok stepen nedosljednosti i nepravednosti u tom pogledu,
na način što je značajan broj donacija dodijeljen pojedincima ili obite-
ljima koji su van Bosne i Hercegovine (žive u drugim državama) ili su
844 Ibid, str. 65-81.

520
odmah nakon obnove te stambene jedinice prodali, dok stvarni (istin-
ski) povratnici još uvijek čekaju na donacije za opremanje svojih stam-
benih jedinica (živeći u kolektivnim centrima, iznajmljenim stambenim
jedinicama ili objektima koje su sami izgradili).
Nesporno se može zaključiti kako je na djelu praksa nepravične i
neekasne alokacije resursa, budući da se zahtjevi, preferencije i in-
teresi građana ne usklađuju prema načelima i principima pravičnosti
i ekasnosti u alokaciji raspoloživih resursa, već se usklađuju prema
partikularnim etničkim i stranačim načelima. Bosanskohercegovačko
društvo je, zbog takvog odnosa vlasti i političkih zastupnika, još uvijek
nepravedno i neekasno strukuturirano, gotovo u svim sferama života,
pa tako i u oblasti alokacije raspoloživih resursa. Takvo stanje, prema
Đorđu Pavićeviću, snažno demotivira i učešće samih građana i kolekti-
va (grupa) u političkom procesu, kao i u društvenoj kooperaciji i sarad-
nji. U alokaciji resursa dominantan je etnički pristup, a nakon toga stra-
nački i svaki drugi. Stoga, dok se ne usvoje zajednički (na državnom
nivou) principi i zajednička (državna) shema alokacije resursa, temelje-
na na građanskim načelima, u Bosni i Hercegovini će egzistirati i dalje
nepravična i neekasna alokacija resursa. To je moguće promjeniti uz
učešće svih politički zastupnika i drugih aktera involviranih u proces
alokacije resursa. Preduvjet za to je racionalan pristup, oslobođen svih
etničkih i stranačkih predrasuda i isključivosti.
10.2. Jačanje uloge države u procesu javnog odlučivanja
o alokaciji resursa
Uloga države u procesu donošenja odluka o alokaciji resursa u Bosni
i Hercegovini treba biti intenzivnija i jača, te organiziranija u odnosu na
aktualno stanje. Složenost političkog sistema i same strukture države je
glavna prepreka jačanju njezine uloge u svim segmentima društvenog
života u kojima je to potrebno. To se naročito odnosi na funkcionira-
nje bosanskohercegovačkog tržišta opterećenog nizom nesavršenosti.
U tom kontekstu, država treba biti osnovni garant i implementator pro-

521
jekta uspostave jedinstvenog ekonomskog prostora, te kreator jednakih
pravila i procedura u funkcioniranju tržišta i donošenja relevantnih i
racionalnih odluka. Jer „mogućnost države da vrši preraspodelu je važ-
no sredstvo političkog poretka kao institucionalne sheme saradnje.“845
Država teško može ispuniti svoje osnovne funkcije, zadaće i cilje-
ve, a „cilj koji se postavlja kao deo denicije situacije u kojoj država
donosi odluke je opšte dobro.“846 Donošenje odluka o alokaciji resursa
u državnim organima odlučivanja još uvijek nije usmjereno prema tom
cilju. Svakim danom se može svjedočiti donošenju odluka o alokaciji
resursa koje su usmjerene ka partikularnim interesima užih kolektivi-
teta i političkih stranaka. Zato je čest slučaj diskriminiranja određenih
društvenih skupina, pa i nacionalnih identiteta u Bosni i Hercegovini.
Veoma je važno identicirati i uočiti još jedan problem u domenu
donošenja odluka o alokaciji resursa. On se odnosi na neformalni i ne-
institucionalni (vaninstitucionalni) utjecaj na donošenje odluka o alo-
kaciji resursa. Problem denitivno ima intrigantno i kontroverzno mje-
sto u političkom životu svih savremenih država. Utjecaj neformalnih
i neinstitucionaliziranih kolektiviteta i skupina je, zbog neuređenosti
i netransparentnosti sistema, na izrazito visokom nivou, pa je čak po-
stalo dijelom “tajnog“ života i rada parlamenata (donošenje odluka iza
scene). Usljed takvih utjecaja, građani (birači, biračko tijelo) su postali
taocima svojih izabranih političkih zastupnika, koji ih svode na prave
neinformirane individue i predstavljaju im sasvim drugu sliku stvari,
daleko od one stvarne.
Da bi država ojačala svoju ulogu i preuzela punu ingerenciju i od-
govornost u donošenju odluka o alokaciji resursa, potrebno je imple-
mentirati niz reformi, prije svega, kroz usvajanje adekvatne državne
legislative. Neophodno je „redizajniranje ustanova liberalne demokra-
tije u skladu sa principima pravde kako bi se očuvala njena stabilnost
845 Ibid, str. 65-81.
846 Stojiljković, Ana (2010). Donošenje odluka u savremenoj državi, u „Savremena
država“, str. 111-139.

522
i nadonadili deciti legitimnosti.“847 Prema Mirku Pejanoviću848, prva
faza reformi i ustavnih promjena obuhvatila bi „proširenje strukture i
nadležnosti Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i Vijeća
ministara u pogledu zakonodavne i izvršne nadležnosti“, uključujući i
„ukidanje diskriminacije u ljudskim pravima i unošenje u Ustav Bosne
i Hercegovine odredbi koje garantuju pravo građana na lokalnu samou-
pravu.“ Navedeno svakako uključuje i proširenje nadležnosti državnih
institucija u oblasti odlučivanja o alokaciji resursa na temelju jasnih i
preciznih javnih politika, a koje je još uvijek u nadležnosti entitetskih,
kantonalnih i općinskih institucija vlasti. Nadležnosti ovih institucija
su često isprepletene i nejasno denirane, pa se problem koordinacije
postavlja imperativnim za rješavanje.
Zaključak je da su entitetski, kantonalni i općinski organi i institucije
odlučivanja u Bosni i Hercegovini nedovoljno osposobljeni i netranspa-
rentni prilikom donošenja odluka o alokaciji resursa, te je jedino rješe-
nje u ovoj oblasti ono koje se tiče jačanja uloge države (državnih javnih
politika). Država treba biti dominantni akter u tome, a niži organi vlasti
trebaju odlučivati o alokaciji resursa samo u onim situacijama kada im
država to prepusti i da nalog za takvu radnju (princip supsidijarnosti).
Država treba biti ne samo glavni akter odlučivanja o alokaciji resursa,
ali imati i vodeću ulogu u koordiniranju i raspodjeljivanju (prijenosu)
određenih nadležnosti na niže nivoe vlasti i odlučivanja. U praksi, niz
je primjera netransparentnog, nezakonitog, diskriminatornog i neeka-
snog formuliranja, usvajanja i korištenja javnih politika kao alata i me-
hanizma za raspolaganje resursima u Bosni i Hercegovini (primjerice
raspolaganje šumskim resursima).
Alokacija resursa, koja se pokazala neekasnom i nesavršenom, tre-
ba postati briga, nadležnost i odgovornost države, kroz jačanje njezine
uloge s ciljem otklanjanja tih i drugih izraženih tržišnih nesavršenosti.
847 Pavićević, Đorđe (2008). Država, pravda i redistribucija, u „Savremena drža-
va“, strana 65-81.
848 Pejanović, Mirko (2012). Ogledi o državnosti i političkom razvoju Bosne i Her-
cegovine (drugo dopunjeno izdanje). Sarajevo/Zagreb: TKD Šahinpašić, str. 182.

523
Jedino jake i osposobljene državne institucije i strukture mogu izgraditi
ambijent u kome će se „uvažavati različiti doktrinarni zahtevi u odnosu
na raspodelu resursa koji se tiču jednakog građanstva građana različitih
uverenja.“849 Stoga, Bosnu i Hercegovinu, koja je stoljećima multinaci-
onalna, multikonfesionalna, multikulturna država, treba i dalje graditi
na temeljima uvažavanja različitosti, jer je to jedini recept i ključ njena
opstanka, prosperiteta i razvoja.
849 Pavićević, Đorđe (2008). Država, pravda i redistribucija, u „Savremena drža-
va“, str. 65-81.

525
DEVETO POGLAVLJE
UTJECAJ JAVNIH POLITIKA NA DRUŠTVENO-
EKONOMSKI RAZVOJ
1. Izborni proces kao preduvjet izbora političkih zastupnika i
donošenja odluka o alokaciji resursa
Država Bosna i Hercegovina je, u svojoj postojećoj unutarnjoj struk-
turi, utemeljena na Dejtonskom mirovnom sporazumu decembra 1995.
godine. U Aneksu IV, stav 2 Dejtonskog mirovnog sporazuma se kaže:
„Bosna i Hercegovina će se sastojati iz dva entiteta, Federacije Bosne
i Hercegovine (FBiH) i Republike Srpske (RS).“850 Nadalje, Federacija
Bosne i Hercegovine se sastoji od deset (10) kantona, što je utvrđeno
Washingtonskim sporazumom o stvaranju Federacije Bošnjaka i Hrvata
iz 1994. godine. To upućuje na zaključak da je komplicirana organiza-
cijsko-teritorijalna i politička uređenost zemlje i složen državni sistem.
Osim toga, Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine funkcionira kao još jed-
na samostalna administrativna jedninica (od 1999. godine).
Ovakvo složeno stanje odrazilo se, pored ostalog, i na izborni sistem
i političko predstavljanje u Bosni i Hercegovini. Izborni zakon, kojim
se regulira pitanje izbora i izbornog porocesa i sistema, na državnom
nivou donesen je tek 19. septembra 2001. godine, kada ga je usvojila
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine. Nakon toga uslijedilo
je čak šest ukaza (odluka) Visokih predstavnika za Bosnu i Hercego-
vinu, što znači da se nisu mogli postići zajednički dogovori politič-
kih zastupnika u Bosni i Hercegovini oko izbornog zakona. Općenito
promatrano, „međustranački konsenzus unutar parlamentarne većine na
neki način je postao bauk. Budući da je nedostatak konsenzusa među
pobjedničkim partijama nadomještao Visoki predstavnik međunarodne
zajednice svojim odlukama nije dolazilo do blokade u procesu odluči-
vanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.“851
850 Dejtonski mirovni sporazum. JP NIO Službeni list RBiH Sarajevo, 1995, str. 50.
851 „Visoki predstavnik je u postdejtonskom periodu donio preko 800 odluka među
kojima su i odluke o proglašenju zakona, na temelju bonskih ovlasti. Samo u periodu
2002-2004, Visoki predstavnik međunarodne zajednice je na privremenoj osnovi

526
Prvi višestranački izbori u Bosni i Hercegovini održani su 1990. go-
dine, kada su preko 83% glasova osvojile nacionalne stranke (Stranka
demokratske akcije - SDA, Srpska demokratska stranka - SDS i Hrvat-
ska demokratska zajednica - HDZ). U ovim izborima koristio se ve-
ćinski izborni sistem. Nakon usvajanja Izbornog zakona, zakonodavac
u Bosni i Hercegovini se opredijelio za proporcionalni izborni sistem
s postojanjem većeg broja višemandatnih jedinica. To je urađeno, pri-
je svega, zbog složene teritorijalne strukture i političkog sistema same
države. Usljed takvog stanja, uveden je proporcionalni, ali i kompenza-
cijski izborni sistem. U skladu s takvim modelom, vrši se i raspodjela
mandata gdje postoje elementi i neposrednih i posrednih izbora.
Kod primjene proporcionalnog izbornog sistema, raspodjela man-
data se vrši preračunavanjem pomoću Saint-Lagijeve metode gdje se
ukupan broj važećih glasova dijeli s 1, 3, 5, 7, 9, 11 itd., sve dok se
mandati ne raspodjele.
U okviru izbornog sistema u Bosni i Hercegovini „svi kandidati unu-
tar stranačke liste (pod uvjetom da je stranačka lista preskočila izborni
prag od 3%), koji dobiju 5% i više glasova mogu preskočiti redoslijed
na listi utvrđen od strane stranačkog rukovodstva političke stranke i
“ugurati“ se u osvojeni broj mandata za predstavničko tijelo.“852
U okviru kompenzacionog izbornog sistema, od broja mandata koje
je dobila lista političke stranke ili koalicije, oduzima se broj mandata
koje je ta politička stranka ili koalicija osvojila. Preostali broj je broj
kompenzacijskih mandata koji lista dobija. Zahvaljujući kompenzacij-
skom izbornom sistemu „došlo je do svojevrsne mešavine dva nivoa
izbornih cenzusa (od 3-5%), radi zaštite potpune jednakopravnosti sva
tri bosanskohercegovačka naroda – Srbi, Hrvati i Bošnjaci – u uslovima
kada je povratak njihovih pripadnika još uvek neadekvatno ostvaren u
većem delu zemlje.“853
proglasio 14 zakona“ (Pejanović, Mirko (2013). Ogledi o državnosti i političkom
razvoju Bosne i Hercegovine (treće dopunjeno izdanje). Sarajevo: TKD Šahinpašić,
str. 281).
852 Arnautović, Suad (2009). Političko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult, str. 372.
853 Đukanović, Dragan (2006). Izborni sistemi u zemljama nastalim na području

527
Prema tome, političko predstavljanje se zasniva na etničkom, kon-
fesionalnom, nacionalnom, a ne na građanskom principu. U praksi po-
litičkog predstavljanja se favorizira etnička dimenzija, pa se pored tri
konstitutivna naroda niti jedan drugi narod ne može politički predstaviti
niti dobiti mandate u predstavničkim organima. Taj diskriminirajući as-
pekt je potvrdila i presuda Europskog suda za ljudska prava u Strazburu
(22. decembar 2009. godine) u slučaju “Sejdić-Finci“. Samim time, i
javne politike i odluke o alokaciji resursa su usmjerene i upućene samo
na konstitutivne narode.
Parlament Bosne i Hercegovine, kao glavna institucija političkog
predstavljanja u državi, nije konstituiran na građanskim već na etnič-
kim osnovama. Zastupnike ne biraju svi građani na cijeloj teritoriji dr-
žave na jednakim osnovama, a to je legitimirano i postojanjem većeg
broja izbornih jedinica koje nudi proporcionalni izborni sistem.
Dakle, „etno-nacionalno predstavljanje preuzima isključiv primat i
kao modus operandi ujedno se pokušava nametnuti kao trajan, jedino
mogući i isključivi obrazac političkog predstavljanja u Bosni i Herce-
govini.“854 Upravo ovakvo stanje i odgovara vladajućim etno-nacional-
nim političkim elitama, političkim zastupnicima i njihovim strankama,
koji ne žele ni pod koju cijenu uvoditi promjene koje bi neminovno
dovele do gubitka vlastitih pozicija. Uz to, na njihovoj strani je Izborni
zakon Bosne i Hercegovine kojeg su kreirali prema osobnim interesima
i kojeg ne žele mijenjati, već ga koriste kao legitimirajući instrument
svoje vladavine.
Aktualni izborni sistema Bosne i Hercegovine i praksa političkog
predstavljanja „nedovoljno i oskudno odražavaju političku, nacional-
nu, etničku strukturu Bosne i Hercegovine, a cilj bi trebao biti čvrsta i
potpuna jednakost građana, oslobođena diskriminacije u okvirima izbo-
ra i izbornog sistema Bosne i Hercegovine uz poštivanje različitosti.“855
nekadašnje Jugoslavije, u „Časopis Međunarodni problemi“, str. 513-536.
854 Arnautović, Suad (2009). Političko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult, str. 630.
855 Sahadžić, Maja (2011). Izbori i izborni sistem Bosne i Hercegovine, u „Država,

528
Zaključak je da narodi Bosne i Hercegovine nisu ravnopravno za-
stupljeni u predstavničkim institucijama države, niti je osigurana ade-
kvatna zastupljenost nacionalnih manjina. Izborni zakon nije promije-
njen u pravcu rješenja tih otvorenih pitanja i problema. Stoga se ne
može niti govoriti o demokratskom, već o diskriminatornom političkom
predstavništvu u Bosni i Hercegovini.
Krucijalni problem izbornog sistema i političkog predstavljanja u
Bosni i Hercegovini je svakako postojanje etničkog umjesto građan-
skog predstavljanja (reprezentacije). Usljed takvog stanja, ni u kom
kontekstu se ne može govoriti o postojanju predstavničke (izborne) de-
mokratije u državi.
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, kao najviše zakono-
davno i predstavničko tijelo u državi, funkcionira na etničkom pred-
stavništvu tri konstitutivana naroda (Bošnjaka, Srba i Hrvata), dok osta-
li, prije svega nacionalne manjine, uopće nisu predstavljeni niti imaju
priliku biti u takvoj poziciji. Ovakva vrsta predstavništva se često nazi-
va i selektivnim predstavništvom (selektivna reprezentacija). Potvrda i
učvršćivanje etničkog predstavljanja je uslijedila odmah nakon agresije
kada su građani „nastavili glasati po etničkim linijama za stranke koje
su predstavljale ′legitimne′ branitelje njihovih etničkih interesa u rat-
nom i poslijeratnom periodu. iz tog razloga, možemo govoriti o evolu-
ciji ′etničkog pluralizma′.”856
Princip predstavništva se manifestira kroz aktivnosti zastupnika u
oba doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (Predstavnički
dom i Dom naroda). Dom naroda, kojeg čine 15 delegata je očiti i repre-
zentativan primjer problema etničke zastupljenosti i etničkog političkog
predstavljanja. Za kvorum je potrebno prisustvo devet (9) zastupnika,
s tim da su po tri (3) zastupnika iz reda svakog konstitutivnog naroda.
politika i društvo u Bosni i Hercegovini-Analiza postdejtonskog političkog sistema“,
str. 397-415.
856 Pejanović, Mirko (2006). Struktura i karakteristike razvoja političkog pluraliz-
ma u Bosni i Hercegovini 1989-2003, u „Razvoj političkog pluralizma u Sloveniji i
Bosni i Hercegovini“. Sarajevo: Promocult, str. 50.

529
Delegati Doma naroda Bosne i Hercegovine faktički su imenovani
od „zastupnika entitetskih parlamenata, dakle, posrednim putem zastu-
paju isključivo interese tri konstitutivna naroda (Hrvate, Srbe i Bošnja-
ke) iako u Bosni i Hercegovini žive i drugi narodi i narodnosti (prema
preambuli Ustava Bosne i Hercegovine denisani kao kategorija “Osta-
li“).“857
Dakle, u Domu naroda, kao i u Predstavničkom domu, kod izbora
zastupnika na djelu je koncept etno-teritorijalne zastupljenosti. Takva
etno-teritorijalna struktura je omogućila uvođenje principa zaštite vital-
nog nacionalnog interesa, kroz mogućnost blokiranja donošenja zakona
tzv. entitetskim glasanjem. Predstavnički organ koji ima obavezu zaštite
tog etničkog interesa jeste Dom naroda.
Kako je Dom naroda „čuvar vitalnog nacionalnog interesa, određeni
prijedlog zakona može biti proglašen štetnim po vitalni nacionalni in-
teres jednog od konstitutivnih naroda, za što je potrebna većina glasova
delegata onog naroda čiji je vitalni nacionalni interes proglašen ugro-
ženim.“858 To znači da je princip zaštite vitalnog nacionalnog intere-
sa je primjenjiv samo za tri konstitutivna naroda, dok se za kategoriju
“ostalih“ građana taj princip ne odnosi, s obzirom da nisu niti mogu biti
predstavljeni u okviru trenutnog etno-teritorijalnog (etničkog) politič-
kog predstavljanja u Bosni i Hercegovini, pa samim time ni odluke o
alokaciji resursa ih se ne dotiču. Konstitutivni narodi su, stoga, jedini
(dominantni) u koristima i pogodnostima koje se nude kroz alokaciju
resursa.
Identična je situacija kada je u pitanju ravnopravnost naroda u od-
nosu na političko predstavništvo na nivou entiteta (etnitetskih parlame-
nata). Zakonodavnu vlast u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine
vrše Predstavnički dom i Dom naroda. U entitetu Republika Srpska
857 Saračević, Nermina (2011). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u
„Država, politika i društvo u Bosni i Hercegovini-Analiza postdejtonskog političkog
sistema“, str. 223-252.
858 Saračević, Nermina (2012). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u
„Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 43-87.

530
tu funkciju vrše Narodna skupština i Vijeće naroda Republike Srpske.
Aktualni princip etničkog predstavljanja na nivou entiteta, dakle, nudi
samo potpuno predstavljanje interesa konstitutivnih naroda, uz ktivno
pozivanje i na predstavljanje interesa i “Ostalih“, (čiji se interesi samo
djelimično predstavljaju)859, koji svi zajedno trebaju ravnopravno ure-
đivati entitete.
Da bi se moglo govoriti o predstavljanju građana onda treba biti kon-
stituirana parlamentarna praksa u kojoj se „građani predstavljaju kroz
predstavnike (državotvornih) naroda, kroz predstavnike političkih stra-
naka, predstavnike izbornih jedinica odnosno geografskih regija.“860
Nepostojanje ravnopravnog predstavljanja svih naroda i adekvatne
predstavljenosti nacionalnih manjina, uzrokom je nestabilnosti države
i jedna od kočnica napredka Bosne i Hercegovine u pravcu euroatlan-
skih integracija. Međutim, ne postoje niti ustavne odredbe kojima bi se
osigurala srazmjerna zastupljenost svih građana (naroda) Bosne i Her-
cegovine na ravnopravnoj osnovi u predstavničkim institucijama drža-
ve. Tako, kategorija „ostalih“ građana, „tj. drugih, nekonstitutivnih na-
roda kao nacionalnih manjina, nije uopće predstavljena u Domu naroda
i time su njihova prava ozbiljno povrijeđena. U izboru delegata Doma
naroda se ponavlja princip selektivne zastupljenosti i time se nameće
pitanje legitimnosti ovakvog parlamentarnog sistema...“861
Dakle, etničko predstavljanje (neravnopravna predstavljenost) gra-
đana i etničko odlučivanje se institucionalno konstituiralo posebice
kroz domove naroda (državnog i entitetskih). To znači da su se kroz
njih uspostavili okviri unutar kojih se razvija etnopluralizam političkog
859 Predstavnici “Ostalih“ imaju pravo na sedam (7) zastupničkih mjesta u Domu
naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovini, a u Vijeću naroda Republike Srp-
ske njima pripadaju samo četiri (4) zastupnička mjesta.
860 Omerović, Enis (2012). Parlamenti entiteta u Bosni i Hercegovini, u „Parla-
mentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 89-135.
861 Saračević, Nermina (2011). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u
„Država, politika i društvo u Bosni i Hercegovini-Analiza postdejtonskog političkog
sistema“, str. 223-252.

531
predstavljanja i etnoodlučivanje, što istovremeno spriječava konstitui-
ranje i razvoj političkog pluralizma i građanskog predstavljanja i odlu-
čivanja. „Dejtonski strukturirana državna politika, koja počiva na prin-
cipu etničke isključivosti, ne ostavlja previše prostora za demokratsku
inkluziju najvećeg broja interesa najvećeg broja građana, koje trebaju
zastupati državni parlamentarci uvažavajući i harmonizirajući entitet-
ske sub-političke interese.“862
Na osnovu prezentiranih elaboracija, može se zaključiti da Bosna
i Hercegovina, ukoliko ima namjeru uspostaviti dosljednu vladavinu
predstavničke (parlamentarne) demokratije i donošenje javnih politi-
ka i odluka o alokaciji resursa u interesu svih članova društva, treba
osigurati, u prvom redu, ravnopravnost u predstavljanju i odlučivanju
u interesu svih njezinih građana. To podrazumijeva promjenu principa
predstavljenosti i njegovo transformiranje iz aktualnog etničkog u poli-
tičko (građansko) predstavljanje. Jer, kako zaključuje Suad Arnautović,
za Bosnu i Hercegovinu je optimalna „ona forma političkog predstav-
ljanja koja omogućava dvojako ostvarenje, i to: punog suvereniteta gra-
đana, što podrazumijeva političko predstavljanje legitimnih političkih
mišljanja, pokreta i snaga, s jedne strane, te ravnopravnu predstavlje-
nost naroda i adekvatnu predstavljenost nacionalnih manjina, odnosno
svih konstitutivnih faktora kao specičnih kategorija izbornog tijela
koje egzistiraju u Bosni i Hercegovini (etničko-kulturne ili religiozne
zajednice, na primjer), s druge strane.“863
Aktualno uređenje Bosne i Hercegovine i primjenjeni koncept po-
litičkog predstavljanja i odlučivanja ne pruža mogućnosti za pozitivan
demokratski razvoj u svim segmentima, pa niti u segmentu adekvatnog
usaglašavanja i ravnopravnog predstavljanja potreba i interesa svih gra-
đana. Dok se ne dogodi promjena aktualnog etnopolitičkog dejtonskog
Ustava, zatim izbornog zakonodavstva (prije svega izbornog sistema) i
tranformiranje etničkog u političko predstavljanje (građansko političko
862 Ibid, str. 223-252.
863 Arnautović, Suad (2009). Političko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult, str. 630.

532
predstavljanje u kome prioritet ima suvereni građanin) i odlučivanje,
nije moguće očekivati dugoročnu stabilnost države i njenu pozitivnu
euroatlansku budućnost.
U odnosu na aktualno stanje u kome se nalaze država i društvo,
opravdani su zahtjevi za provođenjem širokog spektra neophodnih re-
formi u svim segmentima. Bez provođenja reformi nije moguće očeki-
vati skori prelazak Bosne i Hercegovine iz tranzicijskog perioda u peri-
od razvijene ekonomije, društva i države. Upravo su reforme potrebne
za stabilnost i ukupni daljnji razvoj, a posebno u dijelu koji se odnosi
na euroatlanske integracije i članstvo države u Europskoj uniji i NATO
savezu.
Potrebno je, prije svega, provođenje ustavne reforme, odnosno pro-
mjena Aneksa IV Dejtonskog sporazuma, a sve u skladu s aktualnim
zahtjevima koji su neophodni za stabilnost i razvoj države. Ustavna re-
forma je preduvjet daljnjih reformi, a tu je, u prvom redu, i reforma
izbornog sistema i, sljedstveno tome, reforma prakse političkog pred-
stavljanja u Bosni i Hercegovini.
Činjenica je da aktualni izborni sistem, koji se temelji na Aneksu IV
Dejtonskog sporazuma, preferira „politički i stranački sistem sa etnič-
kim strankama kao središnjom tačkom i temeljem takvog sistema.“864
Usljed toga, egzistira koncept etničke a ne građanske predstavljenosti,
što je potrebno čim prije promijeniti i reformirati. Međutim, takva re-
forma nije moguća bez promjene aktualnog izbornog sistema koji je
preduvjet političkog predstavljanja, kroz proces realiziranja slobodne i
demokratske volje građana (birača) i ispunjenja svih njihovih interesa
i ciljeva. Svi građani žele participirati u alokaciji resursa, što do sada
nije bio slučaj. Tu privilegiju imaju samo konstitutivni narodi, odnosno
vladajuće političke stranke koje ih zastupaju.
U središtu takvih reformi treba biti reforma Parlamenta Bosne i Her-
cegovine kao središnje institucije političkog predstavljanja. Tako, prije
svega, „središte odlučivanja treba da se prenese iz stranačkih centrala u
864 Ibid, str. 634.

533
Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine uz poštovanje propisa-
nih postupaka, čime bi se Parlamentarna skupština poštovala kao organ
državne vlasti.“865 Aktualno, glavne državno-političke odluke zastu-
pnici dogovaraju i usaglašavaju izvan Parlamentarne skupštine Bosne
i Hercegovine, čime se diskreditira u potpunosti taj najviši i temeljni
organ političkog predstavljanja.
Pošto je Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine
glavna institucija u kojoj gurira etnička predstavljenost, njega je ne-
ophodno potpuno reformirati. Aktualno su u ovom domu predstavljena
tri konstitutivna naroda i to na etničkoj, a nikako na građanskoj osnovi.
Reformom Doma naroda prevazišle bi se etničke i entitetske podjele,
te bi se osiguralo uvođenje građanskog predstavništva i odlučivanja, uz
uspostavu mehanizma zaštite precizno deniranih nacionalnih interesa.
Jedan od prijedloga jeste reforma kroz povećanje aktualnog broja zastu-
pnika u Domu naroda, i koji bi se aktivirao kao „ad hoc Dom naroda,
koji bi se izdvajao iz sastava Predstavničkog doma Parlamenta Bosne i
Hercegovine svaki put kada bi došlo do potrebe za usaglašavanjem za-
kona za koji je neka etnička grupa u skladu sa Ustavom Bosne i Herce-
govine izjavila da se radi o zakonu od vitalnog nacionalnog interesa.“866
Na ovaj način (kroz ad hoc Dom naroda) bi se ubrzale procedure dono-
šenja reformskih zakona koji ne ugrožavaju vitalni nacionalni interes
određenog naroda. Dakle, moguća reforma bi bila i uvođenje kluba pri-
padnika nacionalnih manjina i “Ostalih“ u ovom domu.
Također, potrebno je provesti reformu postojećih izbornih jedinica iz
kojih se biraju politički zastupnici, a koje su denirane još 2001. godi-
ne Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine. Radikalna reforma je ne-
ophodna u domenu redeniranja izbornih jedinica za izbor zastupnika
Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na način da se biraju, ne
iz entitetskih, već iz jedne državne izborne jedinice, koja bi obuhvatala
865 Marković, Goran i sur. (2012). Poboljšanje demokratskih performansi Parla-
mentarne skupštine Bosne i Hercegovine. Sarajevo: Sarajevski otvoreni centar, str. 25.
866 Arnautović, Suad (2009). Političko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult, str. 634.

534
cijelu teritoriju države. U tom smislu, bilo bi potrebno ujednačiti broj
mandata koji daju izborne jedinice na entitetskom nivou.
Kada je u pitanju broj zastupnika u oba doma Parlamentarne skupšti-
ne Bosne i Hercegovine, stručne rasprave se vode oko povećanja broja
zastupnika kako bi se osigurala adekvatna i ravnopravna zastupljenost i
predstavljenost svih dijelova države. Jer, „malobrojnost predstavničkog
tijela onemogućuje uspostavljanje adekvatne reprezentacije političke
strukture zemlje i otežava uspostavljanje demokratskog procesa odluči-
vanja i organizacije parlamenta.“867
Jedna od zahtjevnijih i veoma bitnih reformi vezanih za izborni si-
stem je i reforma koja se odnosi na kandidatske liste. Aktualno, kan-
didatske liste predlažu isključivo stanke i kao takve se nude biračima.
Time stranke proliraju partijski podobne kandidate, a nikako stručne i
kompetentne. Činjenica je da je najbolji put do zastupničke pozicije put
kroz političku stranku. I dok se npr. u Crnoj Gori vode žestoke rasprave
i nastojanja uvođenja otvorenih listi, u zadnje vrijeme se u Bosni i Her-
cegovini govori o uvođenju zatvorenih listi, što bi bilo još pogubnije za
praksu političkog predstavljanja. Uvođenje zatvorenih listi ne bi bila
nikakva reforma, već samo veliki korak unazad u procesu implementi-
ranja demokratskog političkog predstavljanja i nastojanja demokratizi-
ranja društvenih i političkih odnosa. Najbolja reforma u tom smislu bilo
bi opredjeljenje za jedan od sljedeća dva prijedloga:
- da „BH birači imaju mogućnost da samostalno kreiraju kandidat-
sku listu zaobilazeći isključivo stranačke prijedloge“868, ili
- uvođenje mogućnosti da birači mogu glasati za više kandidata
koji pripadaju različitim političkim strankama (aktualno, u iz-
bornoj praksi je ograničenje glasanja za kandidate u okviru samo
jedne političke stranke).
867 Trnka, Kasim (2009). Ustavno i poslovničko pozicioniranje procesa odlučiva-
nja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, u „Proces odlučivanja u Parla-
mentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine-stanje-komparativna rješenja-prijedlozi“,
str. 39-45.
868 Arnautović, Suad (2009): Političko predstavljanje i izborni sistemi u Bosni i
Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult, str. 634.

535
Ovakva reforma bila bi snažan i presudan poticaj transformiranja
etničkog u građansko predstavljanje.
Na kraju, potrebno je u izbornom zakonodavstvu i praksi striktno
denirati na kojim nivoima se koristi proporcionalni, a na kojim ve-
ćinski sistem raspodjele mandata. Aktualna nesređana situacija u tom
dijelu pogoduje različitim manipulacijama od strane političkih stranaka
i njihovih oligarhija koje na sve moguće načine nastoje “progurati“ ili
“zakočiti“ donošenje određenih zakonskih rješenja i odluka dovodeći
u pitanje samu bit predstavništva u predstavničkim institucijama. Iz tih
razloga i odluke o alokaciji resursa često nose, pored etničkih, i stra-
načka obilježja.
Sve pobrojane reforme izbornog sistema u Bosni i Hercegovini
preduvjet su uvođenja istinske predstavničke (izborne) demokratije i
zamjene aktualnog diskriminatornog etničkog predstavljanja sa legiti-
mnim građanskim (političkim) predstavljanjem i odlučivanjem, a kojim
bi se osigurala ravnopravnost svih naroda u odnosu na političko pred-
stavništvo i udio u alokaciji raspoloživih resursa.
Zaključak je da izborni sistem osigurava djelotvornost predstav-
ničkih tijela uz potrebno zadržavanje političkog i drugog subjektivi-
teta svakog pojedinog zastupnika, svake etničke skupine, zastupnika
manjina i pojedinog političkog subjekta (građanina). Izbori i izborni
proces su, s druge strane, univerzalni mehanizmi savremenih demo-
kratskih sistema i predstavničkih demokratija, budući da predstavnička
tijela – parlamenti, počivaju na demokratskoj i slobodnoj volji građana.
Kada je u pitanje Bosna i Hercegovina, provođenje reforme izbornog
sistema preduvjet je implementacije istinske predstavničke (izborne)
demokratije i transformacije diskriminatornog etničkog predstavljanja
sa legitimnim građanskim (političkim) predstavljanjem, kojim bi se osi-
gurala ravnopravnost svih naroda u odnosu na političko predstavništvo,
te donošenje ekasnih i efektivnih javnih politika i odluka o alokaciji
resursa.

536
Prezentirane činjenice pokazuju da su izborni proces i glasanje na
izborima mehanizam učešća (participacije) pojedinaca u političkom
procesu izbora političkih zastupnika koji, pored ostalog, imaju legiti-
mitet formuliranja, usvajanja i korištenja javnih politika kao alata koji
omogućava donošenje relevantnih (ekasnih i pravičnih) odluka o alo-
kaciji resursa.
2. Javni mehanizmi za alokaciju resursa – privatni i javni sektor
Država je denitivno najmoćnija i najznačajnija sila i aparat koji ima
dominantan položaj (monopol) i poziciju glede alokacije resursa. To se
ne odnosi samo na javni (državni) sektor, već i na privatni sektor. Dr-
žava taj utjecaj ostvaruje zahvaljujući tomu što posjeduje instrumente
i mehanizme prisile kojima može navesti one koji rade mimo zakona
(osobito u privatnom sektoru) na određeno, adekvatno i poželjno po-
našanje. Ovo je značajno prilikom funkcioniranja tržišta na kome se
javljaju izražene nesavršenosti. Mehanizmi i mjere koje državi stoje u
tom kontekstu na raspolaganju su:869
- reguliranje kamatne stope i novčanog opticaja;
- reguliranje cijena;
- reguliranje radnih odnosa;
- reguliranje investicionih ulaganja;
- mjere protiv monopolizacije;
- izvjesni vidovi planiranja...
Svakako da sve navedene mjere, kao i niz drugih mjera koje poduzi-
ma država imaju značajan i važan utjecaj, pored ostalog, i na alokaciju
resursa. Ove mjere država implementira zahvaljujući institucionalnoj
i organizacionoj strukturi, koju sama određuje i postavlja kroz ustavni
869 Šebić, Fahrudin (2004). Uvod u ekonomiju. Sarajevo: Avery d.o.o./Naklada
“Zoro“, str. 199.

537
ustroj i politički sistem. Institucije su tu da provode vladine javne od-
luke, bilo da se one odnose na javni ili na privatni sektor. Isključivi za-
datak tih institucija je ispravljanje nesavršenosti i nedostataka tržišta, te
uvođenje mjera protiv koruptivnog i nepravičnog djelovanja koje može
naštetiti kako pojedincima, tako i širim društvenim zajednicama, uklju-
čujući i samu državu. Prema Mehi Bašiću870, neke od ovih institucija i
organa postoje i funkcioniraju i u Bosni i Hercegovini, kao što su:
a) porezna uprava;
b) carinska služba;
c) nancijska policija;
d) agencija za istrage i zaštitu;
e) antikorupcijske komisije i grupe i slično.
Država Bosna i Hercegovina je, uprkos svom složenom uređenju,
kao i procesu donošenja odluka, na razne načine vršila i vrši alokaci-
ju različitih resursa (dominantno nancijskih i prirodnih). To realizira,
prije svih, preko različitih fondova namijenjenih za određene oblasti
društvenog rada i privređivanja. Ovi fondovi su, gotovo svi, formira-
ni i egzistiraju pri entitetskim vladama (npr. Fondacija za izdavaštvo i
Fondacija za bibliotečku djelatnost djeluju pri Vladi Federacije Bosne
i Hercegovine). Osnovni cilj i zadatak tih fondova jeste alokacija ras-
položivih nancijskih resursa s ciljem jačanja i stimuliranja određenih
vrsta djelatnosti za koje država smatra da su neophodne i značajne. Važ-
nu ulogu imaju i fondovi namijenjeni za podršku i stimuliranje poljopri-
vredne proizvodnje. Ti fondovi alociraju, kako nancijske, tako i mate-
rijalne resurse (poljoprivredne mašine, alate, sjemena, zasade i slično) u
funkciji osiguranja uvjeta za razvoj poljoprivrede i ruralni razvoj.
Problemi koji su izraženi u domenu rada i djelovanja tih fondova su
višestruki. Osnovni problem je taj što su oni, kao jedan od mehanizama
870 Bašić, Meho (2004). Ekonomija javnog sektora. Sarajevo: Ekonomski fakultet
Univerziteta u Sarajevu, str. 18.

538
alokacije resursa, postavljeni i funkcioniraju na entitetskom nivou vla-
sti, te samim time su ograničeni, kako nancijski, tako i strukturalno.
Zbog niza poteškoća, naročito onih političkog i ekonomskog karaktera,
te složenih procedura entitetskog (političkog) odlučivanja, izdvajanja
sredstava za alokaciju krajnjim korisnicima su sve manja. Nepostojanje
i nedjelovanje državnih fondova, ima za posljedicu da su svi fondovi
u entitetskoj nadležnosti, te samim time nemaju adekvatne i potrebne
kapacitete koje bi imali da su uspostavljeni i funkcioniraju na državnom
nivou. Važno je, također, naglasiti kako i sama entitetska resorna mini-
starstva, putem svojih direktnih javnih poziva za programe i projekte,
alociraju određene, ali svakako nedovoljne resurse, kako u javni, tako i
u privatni sektor.
Državna ministarstva također, u manjoj, ali ne i dovoljnoj mjeri,
alociraju sredstva, u skladu s ograničenim nadležnostima u alociranju
resursa. Vodeća institucija na državnom nivou vlasti koja vrši alocira-
nje nancijskih sredstava je Uprava za indirektno oporezivanje Bosne
i Hercegovine. Međutim, na nivou države ne postoje tako jake i ospo-
sobljene institucionalne strukture za alokaciju resursa, što neminovno
uzrokuje kompleksnost procesa donošenja javnih odluka.
Iz tih je razloga neophodno provesti niz reformi kojima bi država
uspostavila nove, te ojačala postojeće institucionalne i druge kapacitete
za alokaciju resursa. Aktualno stanje je takvo da državu čini „nedo-
voljno opremljenom za kreiranje i izvršavanje valjanih poduhvata na
raznim područjima politike“871, uključujući i poduhvate u oblasti alo-
kacije raspoloživih resursa. Reforma javnog sektora mora biti jedan od
prioritetnih ciljeva i zadataka kako bi se ojačala alokativna sposobnost
države, s ciljem ulaganja u određena javna dobra i zadovoljenja interesa
i preferencija građana. U cjelokupnom spektru postojećih i mogućih
djelatnosti, javni sektor ima tri osnovna zadatka u tržišnom privrednom
sistemu u Bosni i Hercegovini:
871 Madžar, Ljubomir (2008). Mehanizmi mobilizacije i alternativne alokacije jav-
nih sredstava, u „Studija“, broj 1, str. 1-3.

539
a) povećati ekasnost;
b) promicati jednakost i pravičnost;
c) podupirati makroekonomsku stabilnost i rast.
Jačanje postojećih, te formiranje novih agencija i institucija radi
ekasne i pravične alokacije resursa u Bosni i Hercegovini treba biti
prioritet svake vlasti. Preduvjet je svakako pojednostaviti procedure do-
nošenja javnih politika i javnih odluka o alokaciji resursa. Time će se i
provedbu tih odluka podići na viši nivo, jer će iza svega stajati država
kao glavni nosilac i garant svih tih aktivnosti.
3. Utjecaj politike i političkih odluka na alokativnu
sposobnost države
Politika kao praksa, odnosno javne politike, ostvaruju značajan utje-
caj na ulogu i sposobnost države u procesu realizacije zadataka vezanih
za alokaciju resursa. Općenito promatrano, pitanja, kako i na koji način
politika i političke odluke djeluju na alokativnu sposobnost države u
savremenim uvjetima, dolaze u središte pozornosti u raspravama znan-
stvenika i istraživača, ali i šire društvene javnosti.
Javne (političke) odluke su preduvjet za bilo koju aktivnost države,
uključujući i alokaciju resursa. Stoga, javni izbor, kao oblik netržišnog
odlučivanja i veza između političkih i ekonomskih aktivnosti, je karika
poveznica preko koje se javne politike provode u praksi. To znači da
se preko javnog izbora ostvaruje posredan utjecaj politike i političkih
odluka na alokaciju resursa. Država da bi izvršila konkretne alokacije,
prethodno treba kroz politički proces i političke procedure denirati i
usvojiti adekvatne javne politike i odluke o tome. Imajući to u vidu,
Petar Veselinović872 smatra kako se zadaci države u oblasti alokacije
društvenih resursa u svakoj tržišnoj privredi generalno mogu svesti na
dvije osnovne kategorije:
872 Veselinović, Petar (2010). Ekonomija. Beograd: Univerzitet Singidunum, str.
302.

540
a) izradu i obezbeđenje pravno-normativne regulative koja, pre
svega u vidu garantovanja prava privatnog vlasništva, denisa-
nja funkcionisanja monetarno-kreditnog sistema i garantovanja
slobode konkurentskih odnosa, omogućava korištenje tržišta kao
osnovnog mehanizma alokacije društvenih resursa;
b) organizovanje alokacije resursa u produkciji onih dobara i usluga
čija se proizvodnja i/ili potrošnja ne može bazirati na postojanju
privatno-svojinskog vlasničkog odnosa koji se ne mogu proizvo-
diti i trošiti u uslovima slobodne konkurencije.
Prva kategorija, naglašava potrebu da država svojim angažmanom
i političkim odlukama koje donosi (zakoni, propisi i slično) omogući
i obezbjedi (garantira) uvjete za bolji i povoljniji poslovni ambijent i
djelovanje tržišta u pravcu ekasne alokacije resursa. Suština je, dakle,
da politika, preko javnih odluka koje formulira i usvaja, posredno utje-
če i na osiguranje željene i potrebne alokacije u interesu svih članova
društvene zajednice. To uključuje i obezbjeđenje javnih dobara.
Druga kategorija, koju navodi Petar Veselinović, se odnosi na to da
država, kreiranim javnim politikama i usvojenim političkim (javnim)
odlukama (djelovanje institucija i organa) neposredno učestvuje kao
dominantan akter u alokaciji resursa. Država može javnim politikama i
usvojenim političkim odlukama utjecati na alokaciju resursa putem prve
(posredne), ali i druge (neposredne) kategorije, što ovisi od toga koliko
je ona sposobna i razvijena, kao i od toga koliko ima jako i stabilno trži-
šte. Jer, tržište je mjesto na kome se alokacija resursa provodi u praksi.
Ukoliko je tržište nestabilno, neekasno, nepotpuno i nesavršeno i ako
se ne može realizirati alokacija resursa, u tom slučaju zadatak alokacije
obavlja država. To znači da država kreiranjem državnih javnih politika,
ne samo da formulira i usvaja odluke o alokaciji resursa, već preuzima
nadležnost tržišne alokacije resursa. Navedena situacija bi trebala biti
privremenog karaktera, dok se ne obezbjede uvjeti normalnog funkci-
oniranja tržišta. U konkretnom slučaju dolazi do „substituiranja tržišne
alokacije, državnom alokacijom resursa u produkciji određenih dobara
i usluga.“873
873 Ibid, str. 302.

541
Ono, što u ovom kontekstu treba imati u vidu je da „alokacija resursa
od strane države je, umnogome, diktirana subjektivnim odlukama od-
govarajućih državnih organa“874, tj. političkih zastupnika i službenika
koji učestvuju u javnom izboru donošenja (formuliranja i usvajanja) tih
odluka.
To je na liniji polaznih postavki Džejmsa Bučnana (James Bucha-
nan), koji navodi da se „u procesu kolektivnog izbora pojedinci ponaša-
ju kao i na privatnom tržištu – odluke donose slijedeći vlastite interese.
Time se implicira da se politički proces kojim se alociraju javna dobra,
može promatrati na temelju istog pristupa kojim se promatra tržišni pro-
ces kojim se alociraju privatna dobra.“875 Međutim ono što je značajno
naglasiti je da su savremena istraživanja u oblasti ekonomske i političke
znanosti, uključujući i oblast javnog izbora, pokazala i dokazala kako
postoje značajne i indikativne razlike u suštini i načinu formuliranja i
donošenja odluka o alokaciji resursa u okviru javnog sektora u odnosu
na privatni sektor. Naime, ono što je u smislu razlika veoma indikativno
je da privatni sektor podrazumijeva privatni izbor i tržišne odluke, dok
javni sektor podrazumijeva javni izbor i netržišne odluke. Ono što je
zajedničko, a na što ukazuje Džejms Bučnan (James Buchanan), kao
i Jan Meklean (Iain McLean) je da se javne (političke) odluke „mogu
izvrsno proučavati primjenjujući jednaka sredstva kao u tržišnim odlu-
kama. Birače možemo promatrati kao da su potrošači, političare kao da
su poduzetnici, stranke kao da su tvrtke itd.“876
Na koncu se izvodi zajednički zaključak da politika i političke odlu-
ke imaju snažan utjecaj na gotovo sve oblasti društvenog života, uklju-
čujući svakako i alokaciju raspoloživih resursa. Taj utjecaj je izražen i u
okviru privatnog sektora, kao i u okviru javnog sektora. Jer „alokacija
oskudnih dobara kolektivno je djelovanje“, zato što „′oskudna dobra′
874 Petrović, Milenko (1995). Funkcije države u savremenoj tržišnoj privredi, u
„Ekonomska misao”, broj 3-4, str. 207-223.
875 Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fakultet
političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 8.
876 McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih znanosti
Sveučilišta u Zagrebu, str. 12.

542
uključuju propise“877, tj. zakonsku regulativu koju usvajaju politički za-
stupnici u okviru postavljenih institucionalnih i sistemskih političkih
procedura.
Kreiranjem javnih politika i donošenjem političkih odluka (javnih
odluka) država vrši izravni utjecaj na alokaciju resursa i na taj način
omogućava izvedbu programa i projekata iz različitih oblasti ljudske
djelatnosti (socijalna zaštita, zdravstvena zaštita, zaštita nezaposlenih,
obrazovanje i slično). Imajući to u vidu Jan Meklean (Iain McLean) na-
glašava kako je svakom društvu, bez obzira na veličinu, potrebna neka
vlada, tj. predstavničke (političke) institucije u okviru kojih se donose
i odluke o alokaciji raspoloživih resursa. „Ako je država sposobna da
ne smanjujući obim svojih usluga bude ekasnija i da smanji porez, svi
imaju koristi. Političar kome ovo pođe za rukom može da dobije nešto
za uzvrat, ali to je samo delić koristi koje dobijaju ostali“, smatra Džo-
zef Stiglic (Joseph E. Stiglitz).878
Koristi od utjecaja javnih politika i političkih odluka (države) upra-
vo imaju ili bi trebali imati svi članovi društvene zajednice. Prezenti-
rane činjenice upućuju na zaključak da javne politike imaju presudan
utjecaj na ishode javnog izbora (javnog odlučivanja) koji se odnose na
alokaciju raspoloživih resursa na određena javna dobra.
3.1. Osiguranje legitimiteta političkih zastupnika
Legitimitet je, kao što je već naglašeno, veoma značajan i važan
institut u sferi političkih znanosti. Legitimitet je preduvjet predstav-
ljanja (zastupanja) nekoga ili u nečije ime. Stoga se ovaj pojam najvi-
še vezuje za političko djelovanje (politički aspekt). U okviru politič-
kih znanosti, legitimitet podrazumijeva „prihvaćenost važećih zakona
i vladajućeg režima kao validnih od strane građana određene države,
877 „Ako postoji propis koji kaže da se jabuke mogu prodavati na tržištu, ne može
istodobno postojati i propis koji kaže da se to ne može“ (Ibid, str. 21).
878 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 149.

543
odnosno verovanje u pravičnost države, u njeno pravo da izdaje nare-
đenja, tako da se ova naređenja ne poštuju samo iz straha ili iz ličnog
interesa, već zato što postoji uverenje da ona imaju moralni autoritet,
zato što građani smatraju da ih treba poštovati.“879
Međutim, legitimitet se, u političkom aspektu, ne veže samo za pri-
hvatanje političkog poretka i političkih institucija određene države. On
je u biti okosnica političkog zastupanja. Neophodan preduvjet postoja-
nja i djelovanja političkih predstavničkih institucija (političkog pred-
stavništva) je prethodno osigurati legitimitet političkim zastupnicima
izabranim u određenu instituciju. Dakle, legitimitet je istovremeno i
„priznanje političkih elita da organizuju, vode i upravljaju društvenim
dobrima i cjelokupnim društvenim životom zajednice nad kojom imaju
suverenu vlast u svojim teritorijalnim granicama“880. Taj legitimitet, u
savremenim demokratskim sistemima i državama, politički zastupni-
ci (političke elite) dobivaju od građana (birača). Građani kao birači su
isključivi i jedini akteri koji kroz procedure izbora daju legitimitet iza-
branim političkim zastupnicima za utvrđivanje javnog interesa i dono-
šenje odluka, uključujući i odluke o alokaciji resursa na određena javna
dobra.
Dakle, suštinu i kapacitet legitimiteta političkih zastupnika u okviru
savremenih demokratskih država determinira zastupljenost (predstav-
ljenost) općeg interesa (interesa građana) u okviru predstavničkih in-
stitucija društva i države. Iz tih je razloga legitimitet, prema politolo-
gu Robertu Dalu (Robert Dahl)881, „osnovni uslov za održanje vlasti:
bez minimuma legitimnosti vlada će nailaziti na česte blokade u svom
radu“, pa samim time i odlučivanju. Stoga se u političkom procesu od-
lučivanje denira u širem smislu kao „proceduru legitimacije politič-
kog djelovanja, a u užem smislu kao formalnu selekciju.“882
879 Barker, Rodney (1990). Political Legitimacy and the State. New York: Oxford
University press, str. 11.
880 Saračević, Nermina (2009). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u
„Uvod u politički sistem Bosne i Hercegovine“, str. 158-189.
881 Dahl, Robert (1997). Poliarhija: participacija i opozicija. Beograd: Filip Viš-
njić.
882 Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea, str. 101.

544
Prilikom deniranja samog predstavljanja, Maks Veber (Max We-
ber)883 navodi: „činjenica da se delanje određenih pripadnika grupe pri-
pisuje svim ostalim pripadnicima, ili da se pretpostavlja da – i da zai-
sta – ostali smatraju takvo delanje ′legitimnim′ obavezujućim za sebe“.
Jasno je da bez dobivanja legitimiteta političkih zastupnika od strane
građana (birača) nema niti predstavljanja niti odlučivanja kao nužnih
aspekata funkcioniranja savremenih demokratija. Samim time, nema ni
odlučivanja o alokaciji resursa, jer je nemoguće formulirati i usvojiti
javne politike kao polazne osnove alokacije.
Da bi politički zastupnici raspolagali funkcijom predstavljanja (za-
stupanja) građana, Džon Stjuart Mil (John Stuart Mill) upozorava da se
treba „najprije proveriti da li neke stvari mogu (bolje) da obave pojedin-
ci ili udruženja, pa tek ako to ne mogu treba taj posao prepustiti državi
i državnim organima“884. Zato su građani tu, ne samo da daju legitimitet
političkim zastupnicima, već isto tako i da taj legitimitet imaju pravo
oduzeti od onih političkih zastupnika koji ne rade u svrhu općeg intere-
sa. Stoga je vječito prisutna borba političara oko osiguranja legitimiteta
za političko zastupanje, kako bi došli na vlast i tu se što duže održali.
Kada je u pitanju osiguranje legitimiteta političkih zastupnika u Bo-
sni i Hercegovini, situacija je veoma složena i kompleksna. Uzrok te
kompleksnosti je svakako Dejtonski mirovni sporazum, za koji se često
navodi da je to “ugovor nametnut izvana“, što znači da „nije izraz au-
tonomne volje bh građana, odnosno naroda“, a koji je „izvor legitimite-
ta za novonastalu državnu tvorevinu po okončanju rata 1992-1995.“885
Stoga se opravdano postavlja pitanje koliko je doista legitiman i sam
politički poredak i politički sistem države, u čije kreiranje nije uklju-
čena volja (interes) naroda. Prema Jeleni Vukoičić886, osnovni problem
883 Pitkin, Hana (2010). Hobsovo shvatanje predstavljanja I, u „Političko predstav-
ljanje“, str. 11-31.
884 Đurković, Miša (2006). Politička misao Džona Stjuarta Mila. Beograd: JP
Službeni list, str. 113.
885 Saračević, Nermina (2009). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u
„Uvod u politički sistem Bosne i Hercegovine“, str. 158-189.
886 Vukoičić, Jelena (2014). Identitet i država – Etnički konikti i unutrašnji (ne)

545
u Bosni i Hercegovini je u činjenici da „ni političke partije, ni najveće
nacionalne grupe koje imaju status konstitutivnih naroda, ne dele za-
jedničku viziju budućnosti države“, što znači da ne postoji „unutrašnji
legitimitet“ zbog „izgrađenog zajedničkog identiteta nacionalnih zajed-
nica.“
Nedeniran legitimitet, odnosno upitnost legitimiteta u političkom
sistemu Bosne i Hercegovine preslikala se svakako i na političko za-
stupanje (predstavljanje) u državi. Možda i najveći politički problemi u
državi nalaze se upravo u kompleksnosti i složenosti političkog zastu-
panja interesa građana, odnosno stvarnog legitimiteta političkih zastu-
pnika.887 Temeljni problemi su:
- nemogućnost izbora političkih zastupnika iz drugog entiteta;
- nemogućnost izbora “Ostalih“ u zastupničke institucije države;
- nemogućnost utjecaja na uskostranačke odluke o kandidatima za
zastupničke organe vlasti;
- nemogućnost kasnijeg utjecaja udruženja građana i drugih orga-
nizacija civilnog društva na usvajanje konačnih odluka;
- nemogućnost oduzimanja legitimiteta izabranim političkim za-
stupnicima koji ne rade svoje posao kako bi trebali i drugo.
Ovako nesređenu političku situaciju političari i njihove stranke svje-
sno koriste za što lakše osvajanje i pridobijanje legitimiteta od strane
građana za vršenje vlasti. U tom kontekstu su koncipirali i usvojili Iz-
borni zakon Bosne i Hercegovine koji je čak dao mogućnost mijenjanja
legitimitet Bosne i Hercegovine, u „Godišnjak Fakulteta političkih nauka Univerziteta
u Beogradu“, God. VIII, broj 12, str. 75-92.
887 „Sve dok kroz interne političke procese ne dođe do autonomnog jačanja re-
prezentativnosti interesa i volje naroda koji će se unutar sistema transformirati kroz
konsenzus političkih partija, funkcionalnost sistema će osiguravati institucija Ure-
da Visokog predstavnika međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini“ (Saračević,
Nermina (2009). Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, u „Uvod u politički
sistem Bosne i Hercegovine“, str. 158-189).

546
nacionalnog identiteta od izbora do izbora. Sociolog Jusuf Žiga888 sma-
tra kako „zapravo, u pravu su oni analitičari koji kažu, nije do birača,
već je samo do političara. Političari, naprosto, uzmu onoliko koliko im
birači daju. Kad se to shvati i uvaži, onda će i političari biti prisiljeni da
respektiraju birače i neće im biti ni na kraj pameti da ih pokušaju obma-
njivati, a kamoli bezočno ponižavati kao što to sada čine“.
Aktualno stanje je takvo da političari respektiraju i poštuju birače
(građane) samo onda kada su im potrebni njihovi glasovi na izborima,
kako bi sebi osigurali legitimitet za političko zastupanje i obavljanje
niza drugih važnih političkih funkcija. Sve mimo toga jeste obmana
i, u većini slučajeva, klasično ponižavanje i omalovažavanje građana
(primjer su svakako česti štrajkovi i drugi oblici izražavanja permanen-
tnog nezadovoljstva građana). Ovo je uzrokom i mandatnog (stranač-
kog) raspolaganja javnim dobrima i resursima i njihovog korištenja kao
isključivo stranačkom imovinom. Izabrani politički zastupnici u Bosni
i Hercegovini, kada osiguraju potrebni legitimitet, umjesto preferiranja
javnog (općeg) interesa, daju prednost partikularnim (osobnim i stra-
načkim) interesima. Temeljem takvog rada i ponašanja, donose i odluke
o alokaciji resursa na određena javna dobra.
Sve dok se ne promjeni aktualna ustavna struktura države, kao i svi-
jest i ponašanje građana (birača), nije moguće očekivati neke značaj-
nije promjene i reforme. Zato političari (političke elite) i izbjegavaju
reforme, jer im aktualno heterogeno i nesređeno političko stanje u pot-
punosti odgovara za manipuliranje biračima i temeljem toga osiguranje
željenog dugoročnog legitimiteta.
3.2. Utjecaj politike na izbor i ponašanje glasača
Glasači (birači) su u središtu svih teorijskih i empirijskih analiza,
kao i konkretnih aktivnosti vezanih za izborne procese i izborne si-
steme. Oni su ključni akter zasnivanja i funkcioniranja predstavničke
888 Jusuf Žiga, Intervju za dnevni list Oslobođenje, 26.01.2015.

547
(izborne) demokratije, kao aktualno poželjnog oblika političkog uređe-
nja i političkog sistema. I ne samo to, glasači imaju odlučujuću ulogu
u određivanju osoba – zastupnika koji će u njihovo ime i na osnovu
njihovog interesa formulirati i implementirati javne politike čijom bi se
izvedbom trebali ostvariti njihovi ciljevi. U širokom spektru javnih po-
litika posebno mjesto i ulogu ima ekonomska politika države, kod koje
je javni izbor izuzetno značajan. U tom kontekstu, Denis Miler (Dennis
C. Mueller) citira Harolda Vilsona (Harold Wilson) koji navodi da „cje-
lokupna politička povijest pokazuje da trajanje vlade i njezina sposob-
nost da zadrži povjerenje birača na općim izborima ovise o uspjehu
njezine ekonomske politike.“889
Ponašanjem glasača ponajviše se bavio Gordon Tulok (Gordon Tu-
llock), a osnov za svoje analize je nalazio u radovima Entoni Daun-
sa (Anthony Downs) i Dankana Blejka (Duncan Black). Gordon Tulok
(Gordon Tullock) je u središtu istraživanja imao “racionalnog birača“
za kojeg navodi da je, zbog različitih utjecaja, „slabo obaviješten o pita-
njima o kojima se raspravlja tijekom izbornih kampanja.“890 U praksi je
to doista i tako, s obzirom da se u izbornim kampanjama političari ko-
riste najrazličitijim mahinacijama i spletkama, dok stvarne i konkretne
činjenice ostaju skrivene i nedostupne običnim glasačima. Jer, osnovni
cilj i zadatak svakog političara je dobiti što više glasova na izborima,
kako bi sebi osigurao legitimitet za dolazak na vlast i održanje na vlasti.
U tom smislu, politika i političari, u većini slučajeva, ne biraju sredstva,
metode i mehanizme maksimiziranja i osiguranja većine glasova u svo-
ju korist. Ove činjenice su, u savremenim uvjetima, postale nepisanim
pravilom ponašanja i djelovanja politike i političara. To uočava i Luka
Todorović891, koji smatra kako su „političari ideološki indiferentni i da
u svojim aktivnostima preduzimaju korake kojima mogu ostvariti vlast.
889 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 392.
890 Brunsko, Zagorka (1999). Birači, političari i birokracija u svjetlu teorije jav-
nog izbora, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 89-100.
891 Todorović, V. Luka (2011). Političke partije u sferi razumnog (javnog) izbora,
u „Svarog“, broj 2, str. 164-179.

548
I političke partije ne vode računa o najboljim, već o najatraktivnijim
programima, ne o realnim, već o poželjnim pitanjima“. Stoga, obma-
njivanje i manipuliranje glasačima u današnjem vremenu postaje uo-
bičajna praksa i preokupacija politike i političara. Taj utjecaj politike
i političara je najbolje opisao talijanski politolog Đovani Sartori (Gio-
vanni Sartori)892, koji navodi da „ako političari smatraju da će birači
zasigurno reagirati na besmislice, ponudit će im besmislice. Ako vide
da su najprihvatljiviji na lažna obećanja, obmanut će ih.“
Jasno je da politika i političari svjesno usmjeravaju, prema svojim
potrebama, interesima i preferencijama, moć koju imaju i kojom ras-
polažu glasači. Zato je, prema Gordonu Tuloku (Gordon Tullock), moć
pojedinca „tako mala da uprkos tome koliko dobro bio obavešten, njego
će uticaj na ishod ostati vrlo malen i verovatno beznačajan.“893 S druge
strane, to je dokazom da je utjecaj politike i političara na ponašanje
i izbor glasača veoma veliki, pa se tako etablira sistem u kome vlada
pravilo ponašanja glasača u skladu sa interesima politike i političara.
Takvo stanje je protivno implementiranju i djelovanju fer i korektnog
(transparentnog) političkog natjecanja. Imajući u vidu te činjenice, te-
oretičari javnog izbora zaključuju da konačne odluke političara, uklju-
čujući i odluke o alokaciji resursa na određena javna dobra, iako veoma
značajne i za politiku i za glasače, nisu uvijek odraz opće volje glasača
(birača).
Evidentno je, dakle, da se politika i političari bore za usmjeravanje
političkog ponašanja glasača u okviru političkog (izbornog) procesa. U
tom cilju „slično kao i u ekonomskome marketingu, nužno je uvjerivač-
kom komunikacijom ′ugraditi′ pozitivnu vezu konkretnih modaliteta
odluke (proizvoda, stranke, kandidata i sl.), njezinih osobina ili ciljeva
i temeljnih vrijednosti.“894
892 Sartori, Giovanni (2002). Stranke i stranački sustavi. Zagreb: Politička kultura,
str. 286.
893 Brunsko, Zagorka (1999). Birači, političari i birokracija u svjetlu teorije jav-
nog izbora, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj 3, str. 89-100.
894 „Sam proces odlučivanja najčešće se događa u situaciji ograničenog znanja što
stvara situaciju nesigurnosti. Upravo u takvim situacijama dolazi do izražaja utjecaj

549
Snažan utjecaj politike i političara na izbornu volju i ponašanje gla-
sača izražen je u nerazvijenim državama, kao i državama koje se nalaze
u procesu tranzicije. Drugoj skupini država pripada i Bosna i Herce-
govina. Dugotrajnu i kompleksnu tranzicijsku fazu politika i političari
izuzetno vješto i mudro koriste u svrhu manipuliranja i utjecaja na iz-
borno ponašanje glasača (birača). U tom cilju koriste razne mehanizme,
a osnovni mehanizam utjecaja i usmjeravanja ponašanja glasača je et-
nički (nacionalni) identitet. Vladajuće politike, političke stranke i sami
političari neskrivenim pozivanjem na etničke razlike prilikom izbornih
kampanja uporno nastoje utjecati na izborno ponašanje i volju glasa-
ča, u čemu i uspjevaju. Dokaz za ovo jeste da od uvođenja političkog
pluralizma i višestranačja u Bosni i Hercegovini pa do danas, u svim
izbornim ciklusima (izuzev mandatnog perioda od 2000 - 2004. godine)
etničke političke stranke su bili gotovo apsolutni pobjednici.
Pored ovog utjecaja, politika i političari vrše značajan i intenzivan
utjecaj na glasače i preko medija (kako printanih, tako i elektronskih),
pa do utjecaja koji se odnose na uvjetovanje stranačkom pripadnošću
prilikom zaposlenja i obavljanja određenih rukovodećih pozicija.
Aktualno stanje u segmentu utjecaja vladajućih politika i političara
na ponašanje i izbornu volju glasača u Bosni i Hercegovini najbolje bi
se moglo predstaviti iskazom Entoni Daunsa (Anthony Downs), koji
kaže kako „stranke formulišu politiku kako bi pobedile na izborima, a
ne pobeđuju na izborima kako bi formulisale politiku.“895 U praksi je
to doista i tako. Kada pobjede na izborima i osvoje (preuzmu) politič-
ku vlast (okrune svoje utjecaj na ponašanje i volju glasača), političke
dvaju faktora; prvi je proces informiranja koji je uvijek ograničen i selektivan, dok je
drugi djelovanje pojedinih ideologija koje su, kako to kaže Downs, svojevrstan ver-
balni imidž dobrog društva i osnovnih sredstava kako bi se takvo društvo ostvarilo i
koje pokušavaju stvoriti opći okvir za prosuđivanje konkretnih činjenica“ (Šiber, Ivan
(2003). Tri klasična pristupa istraživanju ponašanja birača, u „Politička misao“, Vol.
XL, broj 2, str. 88-103).
895 Todorović, V. Luka (2011). Političke partije u sferi razumnog (javnog) izbora, u
„Svarog“, broj 2, str. 164-179, prema: Downs, Anthony (1957). An Economic Theory
of Democracy. New York: Harper and Row.

550
stranke i političari počinju djelovati prema svojim partikularnim intere-
sima, zapostavljajući interese glasača koji su im osigurali legitimitet da
bi promovirali javni (opći) interes. Zato je izražen visok stepen neispu-
njenih preizbornih obećanja, jer ona ostaju iznesene (izrečene), ali ne i
realizirane želje. Rijetke su situacije u događanja u kojima javne odluke
doista odražavaju interes i volju glasača.
Prezentirane činjenice potvrđuju da u Bosni i Hercegovini još uvijek
politički zastupnici u dovoljnoj mjeri ne prepoznaju važnost i prednost
usklađenosti odluka o alokaciji resursa s interesima i preferencijama
građana, što za posljedicu ima manji stepen pravičnosti u raspodjeli
javnih dobara i resursa. Na djelu je takva situacija u kojoj partikularni
interesi političkih zastupnika značajno odstupaju od općedruštvenih in-
teresa, preferencija i stavova.
Pošto je Bosna i Hercegovina još uvijek u tzv. pretpolitičkom stanju,
koje politika i političari svjesno koriste za manipuliranje racionalitetom
i ponašanjem glasača, trebat će puno vremena za krupnije promjene
i poboljšanja. Glasači, s druge strane, trebaju ojačati svoju poziciju i
svijest kako su oni vladari svog uma (razuma), a nikako podanici ne-
čijeg utjecaja. Tek tada će se dogoditi izbor političkih zastupnika koji
će djelovati i raditi na promoviranju i odbrani općeg interesa, posebno
u domenu alokacije resursa kao jednog od temeljnih i ključnih pitanja
ekonomskog i političkog sistema svake države.
3.3. Ekonomska teorija političke konkurencije
Politička konkurencija i političko nadmetanje su sastavni i nezao-
bilazni dio političkog djelovanja, aktivnosti i ponašanja, kako samih
političara, tako i političkih stranaka. Osnovna funkcija političkih stra-
naka jeste političko nadmetanje za osvajanje vlasti. U tom nadmetanju,
političke stranke nude svoje programe kojima nastoje animirati birače
(glasače) i dobiti njihovo povjerenje. Ti programi su, pored kadrov-
ske strukture, njihovi osnovni aduti u političkom nadmetanju za osva-

551
janje vlasti. Temeljem takvih odnosa, na političkoj areni (“političkom
tržištu“) se javlja fenomen političke konkurencije i komplementarnih
aktivnosti. Stoga su se ekonomisti, ali i politolozi, počeli baviti razli-
čitim i veoma zanimljivim ekonomskim aspektima fenomena političke
konkurencije. Takvim uvidima i promatranjima ponajviše je doprinijela
teorija javnog izbora. Istraživači i znanstvenici teorije javnog izbora
koriste raspoložive znanstvene metode s ciljem istraživanja i proučava-
nja (saznavanja) političkih (netržišnih) fenomena i zakonitosti. Budući
da konkurencija na tržištu armira i podstiče „ekasnost i napredak,
jača odgovorno djelovanje i sprečava nastanak jednostrane moći na tr-
žištu“896, tako i na političkoj areni ostvaruje identičan utjecaj, tj. iste
šanse za sve političke aktere.
Politička borba i nadmetanje, kao i temeljem toga konstruirana poli-
tička konkurencija, sastavnice su političkog djelovanja svih država svi-
jeta. U tome su političke stranke i njihovi članovi glavni akteri (glavni
igrači) političke utakmice. Ekonomska teorija kada pristupa ovim pi-
tanjima, u tome nalazi zajedničke značajke. Kao što u političkoj bor-
bi političke stranke i političari nastoje osigurati veću političku moć,
tako na tržištu pojedinci teže većem protu. Prot i politička moć su,
u ovom kontekstu, značajne odrednice koje determiniraju ekonomsku
teoriju političke konkurencije. Tako, „kao u tržišnoj ekonomiji, gde se
na tržištu nadmeću razni proizvođači kao konkurenti, politička borba
dobija karakteristike ′pijace′, gde se svi cenkaju, svi se zaklinju u moral,
pravo i demokratiju, osporavajući drugima da to u svojoj aktivnosti
poseduju“897. Jasno je da je ovo, ne samo borba, već i igra (nadme-
tanje) s ciljem stjecanja političke moći ili prota. U tom smislu poli-
tička konkurencija, promatrana i analizirana kroz prizmu ekonomske
teorije i prakse, postala je sastavnim dijelom egzistiranja i funkcioni-
ranja političkih stranaka. Luka Todorović898, stoga, zaključuje kako je
896 Smjernice za blagostanje, socijalnu pravdu i održivi privredni razvoj. Sarajevo:
Konrad Adenauer Stiftung, 2009, str. 4.
897 Todorović, V. Luka (2011). Političke partije u sferi razumnog (javnog) izbora,
u „Svarog“, broj 2, str. 164-179.
898 Ibid, str. 164-179.

552
„konkurentska moć u političkim borbama osnov sigurnosti, ali nikad ne
treba zaboraviti ni staru maksimu ′i od jakog postoji jači′. Ta činjenica,
koja je najviše izražena u pravnoj državi, daje političkoj borbi – partij-
skim i izbornim borbama – po načinu, sredstvima i obzirima kojima se
ona mora voditi, karakter konkurentskog nadmetanja“, a koje je gotovo
u potpunosti slično ekonomskom nadmetanju na tržištu.
Navedene činjenice i postavke su osnov interakcije, veza i odnosa
između političkih i ekonomskih kretanja (političke i ekonomske dina-
mike). Zato ekonomisti i politolozi, uključujući i Nikolu Acocelu (Ni-
cola Acocella), smatraju kako „natjecanje između političkih stranaka ne
vodi samo do različitih političkih prijedloga već i do različitih teorija
o funkcioniranju ekonomije. Takve teorije, kojima se obično pripisuje
razlika između konzervativne i progresivne (′liberalne′) vizije izlaze na
površinu kao ′strategijsko′ sredstvo daljnjih posebnih interesa različitih
posebnih grupa ili klasa.“899
Ne ulazeći u daljnje analize, evidentno je kako ekonomska teorija,
osobito u novije vrijeme, zauzima posebno i značajno mjesto u dopri-
nosu objašnjenju i razumijevanju (spoznavanju) političkog procesa, uk-
ljučujući svakako i političku konkurenciju. Najveće zasluge za takvo
promatranje pripadaju teoretičarima javnog izbora, koji su znanstveno
dokazali pozitivne efekte takvog pristupa. U tom kontekstu, neophodno
je armirmaciju i razvoj javnog izbora u Bosni i Hercegovini podići na
viši nivo, prevashodno zbog izraženih problema i nesavršenosti s koji-
ma se suočava kako politički, tako i ekonomski sektor u državi. Javni
izbor se treba pozicionirati u programima i projektima koji se odnose
na reformski proces usmjeren na, prije svega, oporavak i stabilizaciju, a
zatim i razvijenje i napredovanje u oblasti političkog djelovanja, te eko-
nomskog privređivanja. Takvim pristupom će se omogućiti i donošenje
ekasnih i pravičnih odluka o ulaganjima (alokaciji) resursa u određena
javna dobra. Ključ uspjeha bosanskohercegovačke privrede, ekonomije
899 Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijednosti i tehnike.
Zagreb: Mate d.o.o., str. 209.

553
i društva nalazi se, dakle, u armaciju primjene ekonomije i ekonom-
ske znanosti i u političkoj areni i praksi u državi, tj. implementiranje
ekonomske teorije i politike kao preduvjeta zadovoljenja individualnih
(pojedinačnih) interesa i preferencija.
4. Usaglašavanje preferencija na razini kolektiva kao
preduvjet donošenja adekvatnih političkih odluka
Preferencije su jedna od najvažnijih komponenti i sastavnica procesa
javnog izbora (javnog odlučivanja), koje ima za cilj donošenje adekvat-
nih javnih (političkih) odluka. Činjenica je da svaki pojedinac ima i
različite preferencije, pa stoga prvi korak procesa donošenja političkih
odluka (procesa javnog izbora) čini usaglašavanje (traženje zajednič-
kog nazivnika) svih izraženih preferencija. To usaglašavanje se ostva-
ruje u parlamentima i drugim zastupničkim institucijama i organima.
Na nivou kolektiva se događa zajedničko odlučivanje, gdje se usagla-
šavaju preferencije onih u čije ime se odluke donose. Dakle, usaglaša-
vanje preferencija u okviru kolektiva je osnovni preduvjet donošenja
adekvatnih i neophodnih javnih (političkih) odluka.
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz) također naglašava da je otkrivanje
i usaglašavanje preferencija glavni problem u vezi s javnim izborom.
Proces otkrivanja preferencija, prema njemu, podrazumijeva utvrđiva-
nje željene količine javnih dobara za svakog pojedinca. To usaglašava-
nje (agregiranje) preferencija, s druge strane karakterizira sljedeće:900
- za različite pojedince različiti su i preferencijalni nivo javnih ras-
hoda;
- preferencijalni nivo zavisi kako od prihoda pojedinaca, tako i od
poreskog sistema;
- ako je sve ostalo isto, bogati obično žele viši nivo rashoda;
900 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 163.

554
- troškovi usled povećanih javnih rashoda ipak mogu biti veći za
bogate.
Evidentno je da je problem usaglašavanja pojedinačnih preferencija,
naročito u današnjem vremenu, veoma izražen, pa se potrebno teorijski,
ali i empirijski, na znanstvenim osnovama, s njim suočiti. Kao jedno od
rješenja, većina istraživača i znanstvenika predlaže „zbrajanje funkcija
korisnosti svih uključenih pojedinaca i maksimiziranje tog iznosa.“901
Prema teoriji racionalnog izbora, grupno (kolektivno) odlučivanje se
svodi na „agregaciju izbora njenih članova“, tj. na „kombinovanje
preferencija članova grupe (građana) da bi se dobio poredak grupnih
preferencija i kombinovanje njihovih procena verovatnoće kako bi se
dobila grupna funkcija verovatnoće“902. Ova grupna funkcija vjerovat-
noće je preduvjet daljnjeg procesa javnog izbora koji treba rezultirati
donošenjem odluka. U konkretnom slučaju radi se o donošenju odluka
o alokaciji resursa na određena javna dobra, od kojih će korist imati svi
ili barem većina članova društvene zajednice.
Ono što je u ovom kontekstu značajno i neizostavno je osigurati
pretpostavke i zadovoljiti kriterij racionalnosti. Naime, nema donošenja
racionalne odluke ukoliko grupne (kolektivne) preferencije ne zadovo-
lje uvjet racionalnosti. Za ispunjenje tog uvjeta, u praksi se koriste ade-
kvatne metode (procedure) izbora, odnosno glasanja. Ono što je postalo
indikativno je činjenica da, u praksi, još uvijek nije otkrivena univerzal-
na metoda usaglašavanja (agregiranja) parcijalnih preferencija koje bi
omogućilo ispunjenje uvjeta ekasnosti, pravičnosti, pa i racionalnosti.
Na to je upozorio i Kenet Erou (Kenneth Arrow), konstruirajući svoju
teoremu nemogućnosti društvenog izbora.
Imajući u vidu prezentirane opservacije, kao i mogućnosti primje-
ne procedura usaglašavanja individualnih preferencija, evidentno je da,
901 Gilboa, Itzhak (2013). Racionalni izbor. Zagreb: Mate d.o.o., str. 73.
902 Radovanović, Bojana (2012). Individualno odlučivanje, grupno odlučivanje i
deliberacija, u „Filozoja i društvo“, God. XXIII, broj 2, str. 147-166, prema: Resnik,
Majkl (2008). Društveni izbor, u „Treći program Radio Beograda“, str. 139-140 (III-
IV).

555
pored navedenih, javni izbor u Bosni i Hercegovini se suočava sa či-
tavim nizom drugih problema i ograničenja. Ti problemi i ograničenja
nadilaze čak i temeljne teškoće i limite koji se vežu za suštinu javnog
izbora. Dovoljno je samo navesti primjer postojanja mehanizma entitet-
skog glasanja, tj. mehanizma entitetske većine kao preduvjeta donoše-
nja adekvatnih javnih (političkih) odluka. Dakle, problemi usklađivanja
preferencija na razini kolektiva u Bosni i Hercegovini svoje ishodište
imaju u samom Dejtonskom ustavu (Aneks IV Dejtonskog mirovnog
sporazuma), pa se dalje šire do lokalnog nivoa odlučivanja kao najbli-
žeg interesima i ciljevima građana.
U Bosni i Hercegovini gotovo da ne postoje jasni i precizni jedin-
stveni nacionalni interesi, već samo parcijalni (etnički), a poznato je
kako „model racionalnog izbora posmatra odluke države kao racional-
ne izbore unitarnog aktera u skladu sa nacionalnim interesima.“903 Po-
što se nacionalni interesi dijele na tri (prema tri etničke skupine), te pre-
ma tome usklađuju, gotovo da je rijedak slučaj da se dogode situacije
u kojima se usaglasi zajednički (nacionalni( interes svih konstitutivnih
naroda, kao i ostalih građana. Ono oko čega se politički zastupnici u
Bosni i Hercegovini jednoglasno usaglase jeste povećanje nivoa osob-
nih primanja (plaća i drugih novčanih naknada), a što je svakako pro-
tivno interesima i preferencijama birača, tj. onih koji su ih izabrali na
te funkcije. Sve ostalo se pretvara u krupno političko i etničko pitanje,
pa se usaglašavanje preferencija bosanskohercegovačkih građana po-
stavlja kao nemoguća misija od strane izabranih političkih zastupnika.
Prezentirane činjenice upućuju na zaključak da:
- javno odlučivanje je složen proces iz razloga što različiti poje-
dinci imaju različite preferencije i kolektiv je nosilac odlučiva-
nja, dok nosilac odlučivanja u privatnom sektoru poznaje samo
osobne preferencije, i
903 Stojiljković, Ana (2010). Donošenje odluka u savremenoj državi, u „Savremena
država“, str. 111-139.

556
- javni izbor o jednom javnom dobru i preferencijama onih kojih
se to dobro tiče ima jedan rezultat i jedan vrh, dok kod izbora o
više javnih dobara postoji više od jednog vrha, pa je postizanje
jednog vrha i jednog rezultata moguće samo ako se glasa o jed-
nom po jednom pitanju.
Što se tiče Bosne i Hercegovine u odnosu na usaglašavanje prefe-
rencija od strane kolektiva, provedena istraživanja i rezultati istraživa-
nja potvrđuju da, još uvijek, politički zastupnici u dovoljnoj mjeri ne
prepoznaju važnost i prednost usklađenosti odluka o alokaciji resursa
s interesima i preferencijama stanovništva. Svakako da to za posljedi-
cu ima manji stepen pravičnosti u raspodjeli javnih dobara. U praksi,
partikularni interesi izabranih političkih zastupnika značajno odstupaju
od općedruštvenih interesa, preferencija i stavova. Takvu se situaciju
u državi možda najbolje može opisati navod Džefrija Grupa (Jeffrey
Grupp)904 da „obični ljudi vole misliti da su slobodni i autonomni te da
su njihovo ponašanje, misli i ukupna struktura njihovih života proizvod
njihove vlastite slobodne volje. Ne žele prihvatiti da ih se kontrolira,
oblikuje i kreira kako bi bili robovi i zupčanici u korporativnom su-
stavu. Međutim, ... mislima, ponašanjem i životom upravljaju resursi,
ali budući da resursima upravljaju korporatisti to znači da oni ujedno
diktiraju i naše misli, ponašanje i život.“
4.1. Postizanje legitimnih odluka o alokaciji resursa
koje zastupaju preferencije većine
Da bi se osiguralo zastupanje većinskog mišljenja i interese druš-
tvene zajednice (kao skupine najrazličitijih individua), neophodno je
da politički zastupnici prethodno osiguraju legitimitet za zastupanje.
Legitimitet u zastupanju jeste ključni preduvjet osiguranja legitimiteta
donošenja odluka, uključujući i odluke o alokaciji resursa. Svaka druga
javna odluka, donesena izvan legitimnih okvira, predstavlja samovolju
904 Grupp, Jeffrey (2011). Korporatizam: tajna vlada Novog svjetskog poretka.
Zagreb: TELEdisk, str. 103.

557
i zastupanje partikularnih (privatnih) interesa, što se svakako čim prije
treba prevenirati. Stoga, okvir za omogućavanje legitimnosti političkog
zastupanja, te donošenje legitimnih odluka o alokaciji resursa jedino
može i treba omogućiti država. Jer, i sama država se temelji i počiva na
legitimitetu, tj. legitimno izraženoj volji građana za vlastitim državnim
uređenjem, a u skladu sa međunarodnim standardima i propisima.
Osiguranje legitimiteta je odlučujuća i ključna značajka diferenci-
je javnog i privatnog sektora. Tako Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz)
naglašava kako „u jednoj demokratskoj zemlji pojedinci zaduženi za
upravljanje državnim institucijama izabrani su, ili naimenovani od stra-
ne nekoga ko je izabran (odnosno, naimenovan od strane nekoga koga
je naimenovao neko ko je izabran...). Zato, ′legitimitet′ osobe koja se
nalazi na nekom položaju potiče direktno ili indirektno od izbornog
procesa.“905 Izborni proces je, dakle, prva faza i prvi korak u procesu
osiguranja i donošenja legitimnih odluka. To se odnosi svakako i na do-
nošenje javnih odluka o alokaciji resursa, koje predstavljaju egzisten-
cijalne odluke za sve članove društvene (državne) zajednice. One će
biti legitimne samo pod uvjetom da predstavljaju većinske preferencije
individua i društvenih kolektiviteta.
S obzirom da su politički procesi složeni, uključujući i procese i pro-
cedure donošenja legitimnih odluka o alokaciji resursa, često se događa
da takvi procesi i takve odluke ne donose željene i tražene rezultate.
Provedena istraživanja u tom kontekstu, prethodno prezentirana i šire
elaborirana, potvrđuju da je javno odlučivanje izuzetno složen proces iz
razloga što različiti pojedinci imaju heterogene preferencije i kolektiv
je nosilac odlučivanja dok nosilac odlučivanja u privatnom sektoru po-
znaje isključivo osobne preferencije. Ove činjenice su naročito vezane
za stanje osiguranja i postizanja legitimnih odluka o alokaciji resursa u
Bosni i Hercegovini. Naime, u skladu s aktualnom dejtonskom držav-
nom arhitekturom, evidentno je i jasno kako niti sama država nije ure-
đena i postavljena u skladu sa preferencijama većine članova bosansko-
hercegovačkog društva. Postojeće uređenje, kao i postavljeni procesi i
905 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 13.

558
procedure donošenja javnih odluka, su nametnule vodeće svjetske sile
(koje su garant Dejtonskog mirovnog sporazuma) s ciljem uspostav-
ljanja mira, ali mimo interesa bosanskohercegovačkih građana. U tom
procesu, interesi građana su u potpunosti marginalizirani. I sam izborni
proces i izborne procedure su postavljene tako da u velikoj mjeri ogra-
ničavaju građane u procesu izbora legitimnih zastupnika koji trebaju,
temeljem toga, donositi i legitimne političke odluke. Stoga je i sam le-
gitimitet, kao i mnoge druge stvari u državi, podijeljen na tri segmenta
(prema nacionalnom/etničkom ključu), bez mogućnosti osiguranja za-
jedničkog legitimiteta i legitimnih odluka u interesu svih građana Bo-
sne i Hercegovine.
Osim toga, i aktualne izborne legitimitete određenih izabranih po-
litičkih zastupnika propituju i osporavaju određene osobe ili političke
stranke. Tako je, nakon svakog izbornog ciklusa, izjava “nije legitiman
predstavnih bošnjačkog/hrvatskog/srpskog naroda“, postala često kori-
štena metoda izbornih gubitnika. U takvom kompleksnom i diferencira-
nom stanju, nije ni moguće osigurati i postići traženi legitimitet odluka
o alokaciji resursa, kao dominantnih egzistencijalnih odluka. Stoga se
Bosna i Hercegovina u dužem razdoblju suočava s brojnim problemima
u funkcioniranju privrede, ekonomije, kao i izraženim nesavršenostima
tržišta koja, u većini slučajeva, nije u mogućnosti ispraviti.
Zaključak je kako politički zastupnici nemaju dovoljan i snažan le-
gitimitet za utvrđivanje javnog interesa i donošenje konačnih odluka o
ulaganjima u konkretna javna dobra. Samim time i utjecaj javnih po-
litika na donošenje takvih odluka je daleko od toga da je ekasan i
pravičan za sve članove društvene zajednice. U osnovi su dominantni
partikularni interesi. Uz to, politički zastupnici često ni ne žele raditi u
pravcu identiciranja i predstavljanja zajedničkih interesa i preferenci-
ja.

559
5. Birokracija i alokacija
Povezanost birokracije (birokrata) i alokacije resursa je veoma izra-
žena i zapažena. Naročito je to uočljivo u novije vrijeme, pa se stoga
često govori o tzv. birokratskoj (administrativnoj) raspodjeli ili biro-
kratskoj alokaciji koju realiziraju vladine institucije i organi. Birokraci-
ja je, pored samih građana i različitih interesnih skupina, prema uvidu
Denisa Milera (Dennis C. Mueller)906 „neovisna sila koja može dovesti
do povećanja države“, jer veće izdatke „zahtjeva i birokracija koja pri-
bavlja državne programe“. Dakle, birokrate maksimiziraju budžete isto
kao što u preduzećima menadžeri maksimiziraju veličinu, rast, razvoj i
dobit preduzeća. Jasno je da se i na odnosu birokracije i alokacije prela-
maju, pa i međusobno povezuju ekonomska i politička znanost i praksa.
U tom smislu, odnose ekonomskog i političkog aspekta na različitim
nivoima države znanstvenici i istraživači objašnjavaju procesima alo-
kacije resursa, a koji podrazumijevaju državni intervencionizam. Tako
su razvijena i tri oblika alokacije resursa, i to:
- tržišni;
- birokratski;
- korporativistički oblik.
Birokratskim načinom „resursi se alociraju politički od strane držav-
nih institucija; moć je koncentrisana u rukama države, ona donosi pra-
vila alokacije, određuje pravila ponašanja svih aktera, interesno pred-
stavljanje je monističko i vezano za monopol jedne političke partije;
birokratski način alokacije iziskuje posebnu organizaciju za razliku od
tržišne gdje je alokacija strukturno determinisana.“907
Činjenica je, dakle, da su birokrate i birokratska (administrativna)
struktura najmoćniji državni aparat, te da, imaju odlučujuću ulogu
906 Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije na političku
znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik, str. 477.
907 Jakšić, Momir, Država blagostanja i mehanizmi usaglašavanja i arbitriranja.
Sindikalna biblioteka, Centar za razvoj sindikalizma (www.sindikalizam.org).

560
i značaj u donošenju konačnih odluka o alokaciji resursa. Temeljem
takvog načina alokacije resursa, u teoriji i praksi je razvijen i model
birokratske politike u donošenju konačnih odluka o alokaciji resursa.
Prema tom modelu, „odluke vlade nisu proizvod monolitnog donosioca
odluke, niti organizacija u okviru vlade, već su rezultat nagodbi pojedi-
naca koji se nalaze na vrhu hijerarhije političkog sistema... Odluke su
proizvod odnosa pojedinaca koji dele moć u državi.“908
Utjecaj birokrata na donošenje konačnih odluka o alokaciji resursa
na određena javna dobra je toliko jak da zbog toga većina odluka ni ne
odražavaju interese i preferencije građana, već suprotno tome (odraža-
vaju interese i preferencije vladinih činovnika, službenika, zastupnika,
činovnika u raznim vladinim agencijama i odborima...). U praksi je ši-
roko primjenjiva praksa većine državnih vlada usmjerena na donošenje
značajnog broja zakona, propisa i odluka, jer na takav način jačaju moć
i utjecaj birokracije (birokrata) u donošenju javnih odluka o alokaci-
ji resursa. Zahvaljujući ovako snažnoj i značajnoj državnoj pomoći i
potpori, birokrate dobivaju sve veći ugled, značaj, moć i utjecaj koje
primjenjuju kroz svoje praktično ponašanje.
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglitz), istražujući i elaborirajući biro-
kratsko ponašanje, podvlači činjenicu kako „birokrate često deluju kao
da uživaju u moći i prestižu koji potiču od toga što rade u ime jedne
veće organizacije. Oni stoga mogu i nastoje da maksimiraju rast biro-
kratskog aparata“, a što svakako negativno utječe na donošenje eka-
snih i pravičnih odluka o alokaciji resursa. Jer, kako nastavlja Džozef
Stiglic (Joseph E. Stiglitz), a pozivajući se prethodno na zapažanja Vi-
ljema Artura Niskanena (William Arthur Niskanen), „državne birokrate
mogu da deluju u ličnom interesu, a ne obavezno u interesu građana
kojima bi trebalo da služe“, što je „jedan od primera opštih problema
koji se zovu problem odnosa između principala i agenta.“909
908 Stojiljković, Ana (2010). Donošenje odluka u savremenoj državi, u „Savremena
država“, str. 111-139.
909 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 204.

561
Navedeni i drugi slični problemi su u velikoj mjeri izraženi i u Bosni
i Hercegovini. Naime, još uvijek nisu uspostavljeni (etablirani) i razvi-
jeni mehanizmi i ekasne procedure kojima bi građani utjecali na dr-
žavne službenike, činovnike i namještenike (birokrate) na djelovanje u
skladu sa izraženim njihovim (kolektivnim) interesima. Uspostavljene
su složene birokratske i administrativne procedure donošenja odluka o
alokaciji resursa koje, u većini slučajeva, povećavaju troškove (poveća-
vaju budžete birokrata), uz potpuno zanemarivanje interesa i preferen-
cija građana. U tome birokrate vješto izbjegavaju i osobnu odgovornost
za učinjene postupke, prije svega iz razloga što ne postoji adekvatna i
respektabilna zakonska osnova (legislativa) na državnom nivou, kojom
bi se eventualno sankcioniralo njihovo parcijalno interesno djelovanje i
brzo bogaćenje na račun građana.
Dakle, opće (javno) dobro je u Bosni i Hercegovini pretvoreno u bi-
rokratsko dobro, a općedruštveno interesno ponašanje političkih zastu-
pnika je pretvoreno u strogo birokratsko ponašanje. Stoga, aktualnim
političkim zastupnicima i činovnicima (birokratama) ovakvo nesređeno
i haotično stanje u državi u potpunosti odgovara, pa je reformski put
države permanentno u zastoju, jer evidentno postoje brojne i značajne
birokratske i druge prepreke i ograničenja. U tom kontekstu, dovoljno
je upozoriti na podatak da preko 50% zaposlenih u Bosni i Hercegovini
radi u javnom sektoru, što je svakako ogroman broj i ujedno jedan od
najznačajnijih problema na putu razvoja bosanskohercegovačkog druš-
tva i države. Trend permanentnog povećanja birokratskog aparata u dr-
žavi je u stalnom porastu. Stoga je i alokacija resursa u državi u velikoj
mjeri dobila obrise i karakteristike birokratske alokacije. Birokrate su
ključni akteri, ne samo donošenja odluka o alokaciji resursa u Bosni i
Hercegovini, već i, u najvećoj mjeri, krajnji korisnici tih alokacija. Iz
tih se razloga postavlja opravdanim pitanje mogućnosti ekasne i pra-
vične alokacije javnih dobara u Bosni i Hercegovini.

562
6. Mogućnosti pravične raspodjele resursa i novi
pristupi alokaciji resursa
Postizanje pravične raspodjele (alokacije) resursa je jedan od temelj-
nih zadataka, ali i problema s kojim se suočavaju države i njihove javne
politike. Brojni su razlozi što je to tako, a jedan od osnovnih jeste činje-
nica koja se odnosi na ograničenost resursa. Resursi nisu neograničeni,
permanentno se troše, a njihove zalihe se umanjuju. Zato se u današnje
vrijeme sve više istražuje ekonomska određenost društvenih pojava. U
središtu istraživanja je povezanosti ekonomskih aspekata i funkcioni-
ranje društvenih pojava i procesa, s posebnih osvrtom na ograničenost
resursa. Zato, „po pravilu se društveni karakter ekonomske akcije obič-
no pokazuje kao teže dostupan oku posmatrača nego ekonomski rezon
zasnovan na individualnom interesu. Neke ekonomske pojave sa direk-
tnim ekonomskim posledicama se neposrednim posmatranjem nameću
kao socijalne zbog svoje kolektivne forme“910, u što se svakako ubraja
postizanje i ostvarivanje pravične raspodjele raspoloživih resursa od
strane države (javnog sektora).
Usljed izraženih i evidentnih problema i ograničenja u dostizanju
pravične raspodjele resursa, ekonomisti često u svojim istraživanjima
i analizama nastoje izbjeći korištenje riječi “pravedno“. S druge stra-
ne, više i detaljnije se bave pitanjima utjecaja određenih programa i
javnih politika, s ciljem postizanja ili približavanja modelu Pareto-po-
boljšanja, tj. postizanja takvog staanja i uvjeta u kojima će korisnost
i pravičnost programa omogućiti viši nivo zadovoljavanja potreba što
većeg broja korisnika, a da pri tome niko nije na gubitku (nema štete od
toga). Osnovni zadatak u tom kontekstu je izbjegavanje pojave trejdofa
između pravičnosti i ekasnosti, a što je čest slučaj u savremeno doba.
Jedan od načina postizanja pravične raspodjele resursa, kao i jedan
od novih pristupa alokaciji resursa jeste mehanizam i mjera nancijskog
izravnanja. Ovaj mehanizam spada u značajnu ekonomsku i društvenu
910 Cvejić, Slobodan (2011). Društvena određenost ekonomskih pojava. Beograd:
Čigoja štampa, str. 50.

563
(osobito sociološku) kategoriju, koja svojim djelovanjem određuje i
uređuje uvjete života i rada, kako na lokalnom, tako i na regionalnom,
nacionalnom, pa i globalnom nivou. Cilj ovog mehanizma jeste imple-
mentiranje pravedne raspodjele resursa na različitim nivoima admini-
strativno-teritorijalnog uređenja države i društva.
Naime, „kako zbog mnoštva različitosti nije moguće ostvariti pot-
punu jednakost na cijelom teritoriju niti između svih pojedinaca, nan-
cijskim izravnanjem treba osigurati minimalan standard javnih usluga
koje su dostupne svim članovima društva. U tom slučaju nancijsko
izravnanje obavlja redistribucijsku funkciju preusmjeravanja sredstava
iz bogatijih u siromašnije regije. To može voditi namjernom smanjenju
poreznog napora i neodgovornom ponašanju siromašnijih političko-te-
ritorijalnih jedinica iz čega se, a u skladu s principima jednakosti, rodi-
la ideja horizontalne pravednosti koja zahtijeva jednako oporezivanje
poreznih obveznika sa sličnim nancijskim sposobnostima.“911 U do-
sadašnjoj ekonomskoj teoriji i praksi razvijena su dva modela i načina
nancijskog izravnanja: okomito i vodoravno. „Okomitim izravnanjem
se raspoređuje glavnina sredstava za nanciranje nadležnih funkcija,
dok je vodoravno izravnanje kolektivnog karaktera i služi za ispravlja-
nje nejednakosti među političko-teritorijalnim jedinicama unutar jedne
razine vlasti“912. U fokusu znanstvenog interesiranja je, u prvom redu,
ovo drugo (vodoravno) nancijsko izravnanje.
Imajući u vidu navedene činjenice, postavlja se pitanje mogućno-
sti reformirane i pravične raspodjele raspoloživih resursa u Bosni i
Hercegovini, temeljene na mehanizmu nancijskog izravnanja kao
novom pristupu u alokaciji resursa. Evidentno je kako je to određeno,
prije svega, složenim i kompleksnim pravno-političkim i administra-
tivno-teritorijalnim državnim uređenjem, gdje entiteti imaju mnogo
911 Šantić, Željko i sur. (2014). Financijsko izravnanje u Bosni i Hercegovini – iza-
zovi i ograničenja, u „Ekonomska misao i praksa“, God. XXIII, broj 1, str. 309-336,
prema: Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje). Zagreb: Mate
d.o.o., str. 255.
912 Ibid, str. 255, prema: Harvey, S. Rosen (1999). Javne nancije (peto izdanje).
Zagreb: Institut za javne nancije, str. 541.

564
veće nadležnosti od same države. Tako, „budući da se svi porezni i ne-
porezni izdaci entiteta temelje na njihovom skalnom kapacitetu, a ne
na potrebama za nancijskim sredstvima, evidentno je kako vodoravno
nancijsko izravnanje između Federacije Bosne i Hercegovine i Repu-
blike Srpske zapravo ne postoji... Zbog toga je ujednačavanje razine i
kvalitete javnih usluga u entitetima moguće postići jedino ujednačava-
njem gospodarske razvijenosti i učinkovitosti pružanja usluga u entite-
tima.“913 Od toga ovisi i implementiranje i postizanje pravične i jednake
raspodjele resursa (u ovom slučaju nancijskih resursa). To je posebno
izraženo na nivou entiteta Federacije Bosne i Hercegovine, u kojem
pri raspodjeli sredstava po kantonima, najviše sredstava dobivaju naj-
razvijeniji kantoni. Svakako u potpunoj je to suprostnosti s načelom i
principom pravične raspodjele raspoloživih resursa (poreznih prihoda).
Slična situacija je i na lokalnom nivou, gdje pri raspodjeli resursa (kroz
projekte i programe) u obzir se ne uzima kriterij broj stanovnika, pa se
dodijeljuju jednaki iznosi.
Da bi se omogućila pravična raspodjela (alokacija) resursa u Bosni
i Hercegovini, neophodno je provesti niz strukturalnih reformi, prevas-
hodno na nivou entiteta. Tako u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine
treba „kreirati sustav nancijskog izravnanja među općinama, temeljen
na dotacijama sa županijske i/ili entitetske razine vlasti i isti involvirati
u postojeći model nancijskog izravnanja.“ S druge strane, u entitetu
Republika Srpska, „zbog jednostavnijeg političko-teritorijalnog ustroja
model skladnije funkcionira, ali svakako zahtijeva korekcije raspodjele
poreznih prihoda i sustava dotacija.“914
Zbog složenosti i kompleksnosti unutrašnjeg uređenja države, pro-
vođenje navedenih i drugih reformi je veoma zahtjevno i traži aktivnu
ulogu i uključenost svih relevantnih političkih i drugih društvenih akte-
ra. Krajnji cilj treba biti uspostava mehanizma nancijskog izravnanja
temeljenog na načelu i principu pravične i jednake raspodjele (aloka-
cije) resursa, čime bi se osiguralo i ekasnije i potpunije zadovoljenje
913 Ibid, str. 309-336.
914 Ibid, str. 309-336.

565
interesa i preferencija svih članova bosanskohercegovačkog društva.
Naime, javne potrebe jesu, prije svega, funkcija i zadatak države Bosne
i Hercegovine. Jer, država je „direktno odgovorna za obezbjeđivanje
dobara koja su neophodna za zadovoljenje javnih potreba pojedinaca.
Da bi država mogla da zadovolji svaku potrebu pojedinaca, tj. da obez-
bjedi javna dobra, ona mora da raspolaže materijalnim sredstvima ne-
ophodnim za realizaciju tih dobara.“915
6.1. Uloga cost–benet analize u valorizaciji projekata
javnog sektora
Cost-benet analiza zauzima značajno mjesto prvenstveno u privat-
nom sektoru, ali je bitna i u okviru javnog sektora. Iako se u početku
koristila i primjenjivala samo u privatnom sektoru, veoma brzo je našla
svoju primjenu i u okviru javnog sektora, u raznim područjima analize
javnih politika. Svrha ove analitičke metode (analize) je ocjena svakog
projekta i programa koji se treba realizirati, sa stanovišta njegove kori-
snosti ili eventualnog troška.
Prema tome, cost-benet analiza ima i svoje specične karakteristi-
ke i obilježja. Ona su sljedeća:916
- Cost-benet analizom mjere se svi troškovi koristi u društvu koji
su povezani s primjenjenim policy-programom. Tu su uključene
i stavke koje se ne mogu neposredno novčano mjeriti.
- Polazište te metode je načelo ekonomske racionalnosti i eka-
snosti. Javne politike su učinkovite kada su neto-koristi (a to
znači ukupne koristi umanjene za ukupne troškove) veće od nule
i veće od neto-koristi koje bi bile postignute primjenom neke
alternativne policy ili privatne investicije.
915 Tmušić, Marko (2011). Mjesto budžeta u javnim nansijama Srbije, u „Godiš-
njak Fakulteta političkih nauka Univerziteta u Beogradu“, broj 5, str. 347-357.
916 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 155, prema: Dunn, William (1981). Public
Policy Analyis. Englewood Cliffs: Prentice Hall, str. 244.

566
Kao što se ova analitička metoda u privatnom sektoru koristi za ocje-
nu projekata, isti postupak i procedura se primjenjuju u javnom sektoru
(država) za ocjenu projekata i programa od javnog interesa. U ovom
slučaju radi se o tzv. društvenoj cost-benet analizi, koja „ne uzima
u obzir samo prot već i širi spektar uticaja.“917 Prilikom ove analize
koriste se i primjenjuju mehanizmi i načini analiziranja i određivanja
(utvrđivanja) troškova i koristi u situacijama gdje sve koristi nije mogu-
će izraziti u novčanom obliku. Dakle, pri društvenoj cost-benet analizi
se korist određuje agregiranjem neto-koristi svih članova društvene za-
jednice od određenog programa ili projekta javnog sektora. Tu se radi o
tzv. „potencijalnom Pareto kriteriju“ koji kaže:918
„Ekonomsko stanje A može se smatrati društveno superiornijim od
ekonomskog stanja B ako dobitnici izborom stanja A, umjesto stanja B,
mogu nadoknaditi gubitke tako da, kad se plate naknade, u konačnom
rezultatu svi prođu bolje nego što bi to bilo u ekonomskom stanju B“.
S tim u vezi, „koristi u području javnih politika su zbroj maksimal-
nih vrijednosti koje su građani spremni platiti da bi dobili neka dobra
koja smatraju poželjnim.“919 To su, dakle, ona dobra koja direktno (be-
splatno) ne obezbjeđuje država (javni sektor) ili ih obezbjeđuje u nedo-
voljnoj mjeri.
Jasno je da je svaki program ili projekt u okviru javnog sektora,
bez prethodno obavljene cost-benet analize, izložen velikim rizicima
i ograničenjima koja, u krajnjoj instanci mogu ozbiljno naštetiti nor-
malnom funkcioniranju javnog sektora. U tom kontekstu, odlučivanje u
javnom sektoru treba biti strogo usmjereno prema cost-benet analizi,
kao svom nezaobilaznom i sastavnom implemenatornom dijelu. Jer, „za
odlučivanje utemeljeno na cost-benet analizi se tvrdi da disciplinira
917 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 279.
918 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 157, prema: Sassone, Peter & William Sc-
haffer (1978). Cost Benet Analysis. New York: Academic Press, str. 9.
919 Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet politič-
kih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, str. 157.

567
javne odluke i uvijek ograničena sredstva racionalno raspoređuje kako
bi se ostvarila najveća protuvrijednost.“920 Cost-benet analizom se,
stoga, teorijski i empirijski vericira svaki program i projekt određene
javne politike kao racionalno poželjan ili nepoželjan, s aspekta troš-
kova i ukupnih koristi. U situaciji kada se cost-benet analizom utvrdi
da je program ili projekt javnog sektora nepoželjan, onda se treba ni
realizirati, već treba tražiti alternativno rješenje. Sama analiza u tom
kontekstu nudi i alternativni put, tj. policy-alternativu, tako da je ova
analiza još značajnija i utjecajnija. U tom slučaju građani neće ostati
bez potrebnog i željenog projekta, a država će omogućiti samo onu
izvedbu koja će zadovoljiti pozitivne kriterije cost-benet analize.
U javnom sektoru Bosne i Hercegovine korištenje cost-benet anali-
ze još uvijek nije zastupljeno ili je zastupljeno u nedovoljnoj mjeri. Sto-
ga mnogi programi i projekti od javnog interesa (pa samim time i brojne
javne politike) doživljavaju svoj potpuni ili djelimični jasko i propast,
zbog toga što prethodno nisu provedene analitičke procjene, kao i seri-
ozno ocjenjivanje putem cost-benet analize. Međutim, ni kod politič-
kih zastupnika, još uvijek, nije razvijena dovoljna i racionalna svijest o
značaju i ulozi korištenja cost-benet analize kao ključnog analitičkog
i metodološkog alata kojim svaki program ili projekt treba provjeriti.
To nije izraz samo neznanja, već i posljedica nepostojanja volje i želje
da se takva analiza u praksi provede. To je još jedan u nizu dokaza da
se javni interes sve manje zastupa. Znači da su partikularni interesi još
uvijek dominantni u političkom (javnom) odlučivanju u Bosni i Herce-
govini. To se svakako odnosi i na javno odlučivanje o alokaciji resursa
na određena javna dobra.
Indikativan primjer cost-benet analize u okviru javnog sektora daje
Džozef Stiglic (Joseph E. Stiglich). Primjer se tiče uvođenja propisa ve-
zanih za sigurnost u automobilima, koje donosi Ministarstva saobraćaja
SAD. „Prilikom uvođenja tih propisa, ono razmatra troškove i koristi.
Sredinom devedesetih godina, Ministarstvo se bavilo pitanjem da li da
pooštri standarde za okvire šasije, što bi u velikoj meri uticalo na to da u
920 Ibid, str. 159.

568
bočnim sudarima ne stradaju putnici na zadnjem sedištu. Nesrazmerno
velik deo spasenih bila bi deca (budući da se ona češće voze na zadnjem
sedištu). Ovo je pokrenulo pitanje da li da se ovde različito vrednuje
život nego u drugim slučajevima, u kojima su spaseni obično odrasli.
Kada se spase život deteta, spaseno je više “godina života“ nego kada
se spase život osamdesetogodišnjaka. Ministarstvo je nastavilo da ko-
risti tradicionalni način koji svaki život isto vrednuje. Uprkos tome,
nove federalne smernice usvojene 1995. godine, sankcionisale su jednu
alternativnu metodologiju koja se usredsređuje više na spasene godine
života nego na same živote.“921
Temeljem prezentiranih činjenica, moguće je izvesti usporedbu ka-
rakteristika i efekata primjene društvene cost-benet analize i privatne
cost-benet analize. Ta usporedba je predstavljena u sljedećoj tabeli:
Društvena cost-benet analiza Privatna cost-benet analiza
Širi spektar efekata Protabilnost
Ne postoje uvijek tržišne cijene Postoje tržišne cijene
Kolektivno odlučivanje Privatno odlučivanje
Vrijednost projekta se određuje na
osnovu potrošačkog viška
Vrijednost projekta se određuje na
osnovu visine prota
Društvena diskontna stopa* Diskontna stopa privatnog preduzeća
Zaključci se izvode na osnovu
podataka s tržišta ili opaženog
ponašanja
Zaključci se izvode na osnovu
privatnih preferencija
* Diskontna stopa je mjera vremenske vrijednosti novca, odnosno
svođenja budućih novčanih iznosa ili primanja na sadađšnju vrijednost.
Ona je postupak izračunavanja sadašnje vrijednosti budućih projekata.
Tabela 38. Usporedna analiza primjene cost-benet analize
921 Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo izdanje). Beograd:
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 285.

569
DESETO POGLAVLJE
ZNAČAJ I POTREBA OBLIKOVANJA JAVNIH POLITIKA
Javna politika podrazumijeva formalne (formulirane) odluke vladi-
nih tijela, odnosno upotrebu vlasti ili političke moći u vođenju javne
politike, tj. aktivnosti usmjerene ka rješavanju konkretnih pitanja i pro-
blema ili unaprijeđenju stanja u zajednici. Suština javne politike je kon-
kretna-praktična (politička) djelatnost, u kojoj postoje jasni i odgova-
rajući programi, strategije, planovi ili skupine mjera koje imaju za cilj
implementiranje određenih politika i mjera od strane javne (državne)
vlasti. Ti programi, strategije i planovi su dokumenti koji sažimaju po-
jedine ili sve praktične probleme, te nude mehanizme i mjere najboljeg
rješenja problema. Da bi bilo koji program javnih rashoda bio uspješan
u realizaciji, neophodno je raspolagati tačnim, pouzdanim i pravovre-
menim informacijama iz okruženja na koje je program usmjeren, imati
kontrolu nad reakcijama privatnog sektora (tržišta), osigurati kvalitetnu
kontrolu nad birokratskim (provedbenim) aparatom, i, na koncu, izu-
zetno dobro poznavati politički proces i moći ekasno odgovoriti na
ograničenja koja on postavlja. Država i dalje odlučuje o tome u kojoj
mjeri će utvrditi nivo nanciranja javnih dobara. To znači da su rashodi
na javna dobra u ingerenciji države, odnosno političkih zastupnika koji,
temeljem općih interesa i aktualnih javnih politika, donose adekvatne
odluke o rashodima na određena javna dobra.
Država kroz politički proces odlučuje kako i na koji način će izvršiti
alokaciju raspoloživih resursa, te u koje će resurse ulagati javni (budžet-
ski) novac. Stoga se politički procesi, koji su usmjereni na donošenje
odluka o alokaciji resursa na konkretna javna dobra, mogu promatrati,
analizirati i znanstveno istraživati istim metodama, tehnikama i alatima
kao i procesi tržišnog djelovanja i natjecanja, tj. tržišnog odlučivanja o
alokaciji resursa.

570
Konkurentni tržišni sistem, i pored svih pozitivnih aspekata djelo-
vanja, ne mora sam po sebi polučiti uvijek pozitivne efekte. To znači
da ne mora uvijek stvarati punu zaposlenost, stabilnost cijena, kao i
željeni društveno - ekonomski rast i razvoj. U rješavanju tih problema i
postizanju željenih i traženih ciljeva, glavnu ulogu ima država i to kroz
usvojene i formulirane javne politike. Jedino se korištenjem ekasnih,
pouzdanih i konstruktivnih javnih politika mogu ispraviti tržišne ano-
malije, te omogućiti zadovoljenje interesa i preferencija svih članova
društvene zajednice. Tako država problem sigurne egzistencije svih po-
jedinaca, osobito siromašnih i nezaposlenih, promatra i njemu pristupa
na način da nudi programe kojima nije cilj utvrditi striktno efekte (utje-
caje) na svakog pojedinca, već na svaku grupu unutar šireg kolektiva.
Pojedinac je za državu (javni sektor) član kolektiva i njegovi problemi
se rješavaju i interesi ispunjavaju upravo u okviru kolektiva, tj. društve-
ne grupe kojoj pripada, a grupa se nikad ne prepušta sama sebi (barem
je tako u većini savremenih demokratskih država).
U tom kontekstu, u savremenim uvjetima država, putem vlastitih
javnih politika, igra ulogu glavnog regulatora u okviru tržišnih privre-
da, ali i u okviru javnog sektora, osobito kada se radi o preraspodjeli
dohotka, alokaciji resursa, stabilizaciji društva, te obezbjeđenja funkci-
oniranja njenih institucija i ustanova. Suština je osiguranje privrednog
razvoja i ekonomske ravnoteže koje će omogućiti egzistenciju, kao i
poziciju u svijetu. Stoga, svaka javna politika treba odražavati interese
pojedinaca koji su, temeljem svog izbornog prava, aktivni kreatori tih
politika.
Uspješnost svake javne politike se ogleda u tome kakve je poslje-
dice izazvala, a, prije svega, postigla praktične ekonomske i političke
rezultate. Suština policy-analize (analize javnih politika) jeste traganje
za najboljim mogućim rješenjima praktičnih problema koji opterećuju
društvenu zajednicu (kolektivitet). Bez nje nije moguće donijeti pra-
vedne, transparentne, ekasne i efektivne odluke (izbore) o poboljšanju
položaja i stanja društvene zajednice, kroz alokaciju raspoloživih resur-
sa. Pod alokacijom resursa se podrazumijeva usmjeravanje prirodnih,

571
tehničkih, tržišnih i nancijskih faktora razvoja organizacija, preduze-
ća, ali i ustanova (institucija). U postupku alokacije resursa vrši se raz-
mještaj nekih ili svih faktora (razvoja) po ekonomskim regionima, sek-
torima privrede ili između preduzeća ili ustanova. Bit alokacije resursa
jeste u usmjeravanju resursa i sredstava u one grane ili oblasti privrede
od kojih se očekuje da će polučiti pozitivne efekte i rezultate, tj. u one
oblasti koje će poboljšati blagostanje društva i države. U tom sluča-
ju država, odnosno javni sektor ima posebnu ulogu kao glavni akter
utjecaja, kako na alokaciju resursa, tako i na raspodjelu dohotka, te na
stepen ekonomske dinamike i ekonomske aktivnosti. Država, odnosno
političke odluke koje ona donosi, imaju presudnu ulogu i značaj, s ob-
zirom da treba obezbjediti neophodni društveno-politički i svaki drugi
ambijent usmjeren na zadovoljenje interesa i preferencija svih članova
društvene zajednice.
Preduvjet postizanja ekasne i pravične alokacije raspoloživih re-
sursa je donošenje adekvatnih javnih politika. Tako se Pareto-ekasna
alokacija javnih dobara postiže kroz proces kolektivnog izbora, koji je
manje anarhičan od tržišta. Izbor količina svakog javnog dobra koje
će biti proizvedeno mora biti svjesno i racionalno učinjen. Stoga, jedi-
no postizanjem Pareto-poboljšanja, moguće je osigurati ekasnost, ali
i pravičnost u alokaciji resursa. To je i jedan od najtežih izbora s kojim
se država suočava. Pareto-poboljšanje je gotovo nemoguće postići na
tržištu (u okviru privatnog sektora), s tim da je to u određenoj mjeri
moguće postići u javnom sektoru. Pri tome, glavnu ulogu ima država.
Država treba donošenjem aktivnih javnih politika, osigurati uvjete
za otklanjanje tržišnih nesavršenosti. Svi programi kojima država na-
stoji postići pravičnu i ekasnu raspodjelu javnih dobara, trebaju biti
ukorijenjeni i uključeni u njenu ukupnu ekonomsku politiku. Kroz tu
politiku, programi se jasno operacionaliziraju, uz poštivanje svih od-
nosa u društvu, kao i konteksta njihove kasnije primjene. Regulativa i
legislativa je polazni okvir i osnov, od koga ovisi daljnja operaciona-
lizacija i provedba javnih politika usmjerenih na ekasnu i pravičnu
raspodjelu javnih dobara u društvu.

572
Jedino je javni izbor mehanizam i alat za postizanje transparentne
vrijednosti u okviru javne sfere (javnog sektora). Zahtjev postizanja
javne vrijednosti nameće potrebu provođenja brojnih reformi u okviru
javnog sektora, a koje u nekom drugom kontekstu i pod nekim drugim
utjecajima svakako da ne bi bile realizirane. Cilj svake reforme u okviru
javnog sektora treba biti jedino i samo javna vrijednost. U svemu tome
neophodno je, dakle, dostignuti i ispuniti uvijet racionalnosti kao osno-
ve javne vrijednosti. Racionalni izbor pri donošenju odluka je najpri-
hvatljiviji. On teži donošenju odluka o nanciranju javnog sektora koje
će osigurati veće porezno opterećenje bogatijih dijelova društva. Sva-
kako bi se povezanim sistemom osigurala alokacija resursa namijenje-
nih za pojedine vrste potreba i uravnotežila korisnost među pojedinim
dohodovnim skupinama u društvu (bogati, srednje bogati i siromašni),
tj. pravično i ekasno odlučivanje o alokaciji resursa.
Javni sektor svake države podrazumijeva prostor javnog diskursa u
kome se raspravlja o zajedničkim (općim) interesima, ciljevima i prefe-
rencijama i gdje se temeljem racionalnih i argumentiranih rasprava do-
nose javne odluke o javnim (budžetskim) rashodima na određena javna
dobra. Stoga, budžetski rashodi imaju važnu ulogu i značajnu funkciju
u akceleraciji razvojne dinamike, kojoj sve države teže ili bi trebale te-
žiti. Javna i privatna potrošnja, tj. javni i privatni rashodi su nezamislivi
bez jasne budžetske politike, kojom se može utjecati na ukupne odnose
ponude i potražnje na tržištu.
U današnjem vremenu tržišne ekonomije i tržišnih oblika privređi-
vanja, ekasna alokacija raspoloživih resursa temelji se na postavka-
ma o postojanju konkurentnog tržišta faktora proizvodnje i proizvoda.
Konkurencijom se osigurava ujednačen pristup tržištu i tržišnim uta-
kmicama svim zainteresiranim akterima, kao i potpune informacije i
za proizvođače i za potrošače (kupce). Činjenica je da je tržište nesa-
vršeno, manjkavo i nedostatno, te je to osnovni razlog učešća države
kako u proizvodnji javnih dobara, tako i u proizvodnji privatnih dobara.
Dakle, država na sebe preuzima ključnu ulogu nosioca aktivnosti koje
doprinose blagostanju društvene zajednice, pa čak i onih pojedinaca u

573
okviru te zajednice koji, eventualno, to ne bi ni željeli. U tome je značaj
javnog izbora još veći i izraženiji.
Dakle, da bi postigla ekasnu alokaciju država preuzima od tržišta
funkciju preraspodjele resursa i korištenjem mehanizma administrativ-
ne koordinacije obezbjeđuje resurse za postizanje primarnih ciljeva.
Time država osigurava ravnotežu u okvirima nacionalne privrede, te
ujedno stvara uvjete reprodukcije i podizanja razine društvenog blago-
stanja (ispravljanjem nastalih poremećaja na tržištu). Tržišne nesavrše-
nosti u današnje vrijeme predstavljaju polaznu osnovu za uključivanje
i interveniranje javnog sektora (države), naročito po pitanju ekasne
i pravične alokacije resursa. Ono što država želi postići svojom inter-
vencijom jeste učinkovitost privatnog i javnog sektora. Kada je postalo
jasno da je tu učinkovitost postalo sve teže dostizati korištenjem tržiš-
nih mehanizama, interveniranje države je postalo neophodno. Osnovni
razlog za državnu intervenciju i miješanje u privredne tokove jeste ne-
savršenosti koje ispoljava tržište. Angažman države u alokaciji resursa
je posljedica činjenice da tržište može vršiti uspješnu alokaciju resursa
samo onda i gdje je osigurano postojanje određenih, neophodnih pret-
postavki za njegovo djelovanje.
U tom smislu, proces dostizanja ekasne alokacije resursa i aloka-
tivne ekasnosti države je dosta složen, a ovisi od niza preduvjeta koji
su direktno ili indirektno s tim povezani. Jer, kao što ni svaka politika
nije u svim uvjetima ekasna tako niti svaka država u svim uvjetima
ne postiže alokativnu ekasnost. Na tržištu je, zbog izraženih nesavrše-
nosti, primjetnija i aktivnija državna uloga (intervencija). U takvim je
situacijama, osim tržišne regulacije, sve prisutnija zaštita i intervencija
države, jer bi, u suprotnom, došlo do krupnih poremećaja na tržištu,
odnosno tržišne neravnoteže. Ta intervencija ne smije biti stroga, dikta-
torska, nametna i negativna.
Tako, često privatnici (privatna tržišta) neće htjeti nikako ili ne u
dovoljnoj mjeri obezbjeđivati javna dobra. Upravo iz tih razloga, dr-
žava se treba aktivno uključiti u proizvodnju i javnih dobara, te time

574
nadomjestiti praznine i otkloniti neekasnosti koje uzrokuju privatna
tržišta. Država može ili sama proizvoditi javna dobra ili utjecati na
ohrabrivanje i armiranje (stimuliranje) privatne proizvodnje javnih
dobara. Ako armira privatnu proizvodnju javnih dobara, onda se dr-
žava pojavljuje i u svojstvu drugog najvećeg kupca tih istih dobara, s
ciljem njihove daljnje alokacije. Zato, država treba djelovati u smjeru
sprečavanja “prirodnog stanja“ na tržištu, koje bi omogućilo svakome
da radi ono što poželi, u težnji za protom.
Država svojom legislativom i regulativom (političkim i drugim od-
lukama, zakonima i propisima), osigurava uvjete za alokaciju resursa
(normalno funkcioniranje konkurentnog tržišta), prvenstveno u sluča-
jevima kada je tržište neekasno i ne donosi pozitivne rezultate. Insti-
tucionalizacijom, odnosno državnim utjecajima i ulogom u alokaciji re-
sursa se postiže i racionalno upravljanje tim resursima, koji su, u sušti-
ni, zajedničko dobro (resurs) svih članova društvene zajednice. U tom
kontekstu, država ima mehanizme za alokaciju raspoloživih resursa, a
to obavlja putem izbornih procedura i političkih procesa, kolektivnog
odlučivanja u kome politički zastupnici transponiraju javne preferen-
cije u konačne odluke o ulaganjima u određena javna dobra. Izborni
sistem, kao sastavni i neizostavni dio političkog sistema svake države,
osigurava djelotvornost predstavničkih političkih tijela, uz potrebno
zadržavanje političkog i drugog subjektiviteta svakog pojedinog pred-
stavnika, svake etničke skupine, zastupnika manjina i svakog politič-
kog subjekta (građanina). Stoga su izbori i izborni proces etablirani kao
univerzalni instrument i mehanizam savremenih demokratskih sistema
i predstavničkih demokratija, budući da predstavnička tijela – parla-
menti, počivaju na demokratskoj i slobodnoj volji građana. Izborni pro-
ces i glasanje na izborima je mehanizam učešća (participacije) građana
u političkom procesu izbora političkih zastupnika koji, pored ostalog,
imaju legitimitet donošenja odluka i o alokaciji resursa.
U političkim procesima donošnja javnih (političkih) odluka politički
zastupnici trebaju koristiti i rezultate cost-benet analiza, koje ne smiju

575
i ne trebaju biti samo preokupacija ekonomista, već i političkih zastu-
pnika (profesionalnih političara), koji imaju legitimitet za utvrđivanje
javnog interesa i donošenja konačnih odluka o ulaganjima u određena
javna dobra. Svakako da je u javnom (općem) interesu donošenje odlu-
ka koje će omogućiti što veće ukupne koristi uz što manji nivo troškova.
Donošenje odluka o alokaciji resursa u javnom sektoru i u okviru
privatnog sektora ima značajne i izražene razlike. Za javni sektor se
vežu sljedeća karakteristična obilježja: (a) izbor je kolektivan; (b) u
središtu pozornosti je kolektiv; (c) razmjena pod nadzorom države; (d)
država raspolaže mjerama prinude (prisile); (e) predstavnici se imenuju
kroz izborni process; (f) u fokusu su pravičnost i opći (javni) interes; (h)
pristup dobrima omogućen svima građanima; (i) odlikuju ga netržišne
odluke. S druge strane, privatni sektor karakteriziraju: (a) pojedinačan
izbor; (b) u središtu pozornosti je pojedinac; (c) razmjena je dobrovolj-
na; (d) prinuda (prisila) ne postoji; (e) predstavnike (odgovorne osobe)
imenuju samoizabrani upravni odbori; (f) u fokusu su ekasnost i pro-
tabilnost; (g) pristup dobrima je ograničen na nekolicinu pojedinaca;
(h) odluke su tržišne.
Temeljem prezentiranih činjenica, jedno od vericiranih određenja
države jeste i ono koje navodi da se u državu mogu ubrajati sve one
ustanove koje nude dobra za kolektivnu upotrebu (“javna dobra“), a
ne dobra za privatnu upotrebu (“privatna dobra“). Država kolektivnim
odlučivanjem propisuje „pravila igre“ za tržišne aktere, te vrši kontrolu
primjene tih normi i pravila. Time se, pored ostalog, postiže i društvena
pravednost u alokaciji resursa mnogo više, nego što bi to bilo putem
slobodnog (privatnog) tržišta. Stoga, obezbjeđenje i alokacija resursa u
okviru javnog sektora će biti i u budućnosti važno i značajno za egzisti-
ranje i funkcioniranje svake države. Jer, javni sektor jeste okvir unutar
koga se zadovoljavaju potrebe i interesi društva, a tako će sasvim si-
gurno biti i u budućnosti. Zato, upravljanje i raspolaganje obnovljivim
i neobnovljivim resursima se treba zasnivati na ekonomskim načelima
i principima. Racionalni pristup obnovljivim i neobnovljivim resursima

576
može omogućiti postizanje neophodnog rasta i razvoja bez da se vrši
potpuno iscrpljivanje (degradiranje) resursa na kojima se temelji i na
kojima počiva taj razvoj.
Veliki problem u normalnom funkcioniranju države i društva pred-
stavlja problem preferencija pojedinaca u vezi s javnim dobrima, s ob-
zirom na činjenicu da različiti pojedinci imaju i različite preferencije,
pa ekonomska politika u tom smislu treba ponuditi adekvatna rješenja
sa zajedničkim nazivnikom. Naime, javne odluke se donose zajednič-
ki. Kada politički zastupnici glasaju za povećanje rashoda na određeno
javno dobro, to nije isto kako kada bi trebali za to sami platiti. Isto
je i sa samim pojedincima kao članovima društvenog kolektiva. Svrha
javnog odlučivanja je, dakle, zastupanje interesa birača (glasača, čla-
nova društvenih kolektiviteta), ali mišljenje tih birača je diferencirano i
heterogeno, pa samim time nije jedinstveno. Za različite pojedince, he-
terogeni su i preferencijalni nivoi javnih rashoda. Jasno je, stoga, da se
problem usaglašavanja (agregiranja) različitih stavova javlja prilikom
svakog javnog odlučivanja tj, prilikom svakog donošenja zajedničke
odluke. To pri privatnom odlučivanju nije prisutno. Dakle, proces jav-
nog odlučivanja je veoma zahtjevan, ozbiljan, osjetljiv i racionalan pro-
ces, s obzirom da se radi i procesu utvrđivanja jednog od najdelikatnijih
društvenih fenomena, a taj fenomen se zove javni (opći, zajednički)
interes. Svaka javna odluka može, ali i ne mora, producirati pozitivne
efekte. Određene javne odluke mogu biti korisne za jedne, ali ne i za
druge. Efekti koje produciraju javne odluke se nazivaju eksternalijama
ili eksternim efektima. Svaki program javnih rashoda treba biti strateš-
ki, metodsko-metodološki, te operativno-kontrolni program, kako bi
koristio svojoj pravoj svrsi i namjeni. Cilj je da donese što više dobiti, a
što manje ili gotovo nikako štete.
Problem preferencija je jedan od najsloženijih problema s kojima se
suočavaju savremene države koje nastoje donijeti što bolje i adekvat-
nije odluke o ulaganjima u određena javna dobra. Identicirati i spo-
znati pojedinačne preferencije, pronaći njihov zajednički nazivnik i, u

577
skladu s tim, donijeti adekvatne odluke je, još uvijek, otvoreni problem
savremenih država. Najjednostavniji način agregacije preferencija je
zbrajanje funkcija korisnosti svih uključenih pojedinaca uz maksimi-
ziranje ovoga iznosa, temeljem koga se može utvrditi i mjera ukupnog
blagostanja u društvu.
Permanentan i neprekidan rast potreba i interesa individua i kolekti-
viteta u savremeno doba, zahtjeva i stalno traganje za novim izvorima
resursa. Istražuju se novi dostupni faktori (resursi) koje država nastoji
posjedovati, kontrolirati i njima upravljati. U tom smislu, države se pr-
venstveno zalažu i fokusiraju na obezbjeđenje tzv. strateških resursa, tj.
onih resursa koji su najbitniji za život ljudi i egzistenciju države. Stoga,
gotovo sva politička i ekonomska razmatranja, koja se tiču privrednog
i ekonomskog rasta i razvoja, te poboljšanja društvenog blagostanja,
počinju i završavaju se upravo na resursima. Važno je, u tom smislu,
spoznati i znati da postoje različite vrste resursa, kao i da su pristupi
njihovu korištenju različiti. Država, kao “noćni čuvar” tržišta, u svojoj
intervenciji treba biti: neutralna, jer u slučaju uspostavljanja ravnoteže
tržišta, konkurencije, ponude i potražnje treba se povući sa tržišta. Jer,
pojedinci najbolje znaju kako racionalno proizvode, bolje nego država,
a država treba osigurati pravni okvir, kako bi se slobodno trgovalo i
ponašalo.
Kada su u pitanju javna dobra, svi pojedinci (korisnici) se nalaze
u situaciji korištenja jednake količine javnih dobara. Dodatna količina
javnog dobra za korištenje zahtjeva od svakog pojedinca, koji to želi,
odlučivanje o tome koliku je cijenu spreman platiti za tu dodatnu je-
dinicu javnog dobra. Kada je u pitanju alokacija resusra, država kroz
procedure javnog izbora nastoji ispuniti kolektivne potrebe svih čla-
nova zajednice, a kod raspodjele dohotka, država je tu da ispuni želje
samo jednog dijela te zajednice. Navedena diferecija između alokacije
resursa i preraspodjele dohotka je od posebne važnosti i značaja kako u
ekonomiji, tako i u javnom izboru. Poseban problem kod preraspodjele
dohotka jeste problem jednake i pravične preraspodjele, što u kasnijim

578
fazama rezultira nizom drugih problema koji se trebaju adekvatno ri-
ješiti. Stoga, javni izbor, kao moguće rješenje, igra iznimno značajnu
ulogu i ima izuzetno složene zadatke od čijeg izvršavanja ovisi ukupno
društveno i državno blagostanje.
U praksi se predlaže više mehanizama i načina glasanja (jednogla-
sno, prostom većinom, dvotrećinskom većinom), ovisno od unutrašnje
uređenja i političkog sistema svake pojedine države. Tako se, prilikom
odlučivanja u razvijenim demokratskim državama i donošenju odluka
najviše koristi glasanje prostom većinom, s tim da se primjenjuje glasa-
nje o svakom pojedinačnom pitanju (problemu). Evidentno je da javni
izbor o jednom javnom dobru i preferencijama onih kojih se to dobro
tiče ima jedan rezultat i jedan vrh, dok kod izbora o više javnih dobara
postoji više od jednog vrha, pa je postizanje jednog vrha i jednog rezul-
tata moguće samo ako se glasa o jednom po jednom pitanju.
Kompleksno unutrašnje uređenje Bosne i Hercegovine odrazilo se,
pored ostalog, i na privredno i ekonomsko stanje u državi. Podjelom
teritorija, automatski je izvršena i podjela ekonomskog prostora, pa ni
danas ne postoji jedinstven ekonomski prostor na teritoriji cijele drža-
ve. Sljedstveno tome, dugo vremena nije postojao ni jedinstven sistem
raspodjele prihoda i jedinstvena skalna struktura. Aktualno raspolaga-
nje i alokacija resursa bazirano je na složenim i birokratiziranim admi-
nistrativnim mehanizmima i procedurama, što se odražava i na tržište,
kao i na privredni i svaki drugi razvoj države. Fiskalni sistem i tržište
Bosne i Hercegovine opterećeno je nizom problema i ograničenja, slo-
ženim unutrašnjim uređenjem, te birokratiziranim i kompleksnim ad-
ministrativnim procedurama i javnim mehanizmima alokacije resursa,
koje se temelje, ne na ekonomskim, već na etničkim osnovama i prin-
cipima. To utječe i na procedure i politike utvrđivanja rashoda na javna
dobra, gdje se politika i ekonomija međusobno susreću.
Utvrđivanje rashoda na javna dobra u Bosni i Hercegovini prepu-
šteno je isključivo stranačkom monopolu i stranačkim oligarhijama.
Stranački (a ne građanski) predstavnici su ključni akteri utvrđivanja

579
rashoda na javna dobra u Bosni i Hercegovini, te glavni akteri zahva-
tanja koristi koje ta dobra pružaju. Dok su na vlasti, stranački pred-
stavnici koriste državne resurse i novac poreznih obveznika za gradnju
klijentističkih mreža, širenje svoje političke podrške i jačanje političke
pozicije i moći. U tom kontekstu, političke stranke su dakako najveći,
najkrupniji i najmoćniji, pa i isključivi akteri u raspolaganju resursima,
a svi važni procesi u okvirima privredne i društvene zajednice ovise i
podložni su uskim stranačkim interesima. Odluke koje se donose su
takve da se njima na stranačkoj osnovi zahvataju javne nancije i ras-
položivi dohodak koji se dalje preraspodjeljuje. Na djelu je stranačko
upravljanje javnim dobrima, tj. političke stranke javna dobra smatraju
isključivo svojim (stranačkim) plijenom. Na bosanskohercegovačkom
tržištu se javljaju odstupanja u vidu nesavršene konkurencije, gdje se
pojavljuje dio preduzeća koja imaju moć (monopol) utjecanja na cijenu
proizvoda. Zbog izraženih propusnosti bosanskohercegovačkog tržišta,
uključujući i permanentnu pojavu situacija nesavršene konkurencije,
nemoguće je i zamisliti normalno funkcioniranje, pa i sam opstanak i
likvidnost tržišta bez uloge koju ima i obavlja Konkurencijsko vijeće
Bosne i Hercegovine. Iz tih je razloga značajna primjena Zakona o kon-
kurenciji Bosne i Hercegovine. Bez državne nadležnosti u oblasti kon-
kurencije, tržište bi bilo potpuno haotično, nesređeno i neregulirano po
pitanju konkurencije, što bi ugrozilo njegov opstanak i tržišnu poziciju
države u svjetskim okvirima.
U javnim preduzećima u Bosni i Hercegovini izražena je visoka
stopa korupcije i pronevjera, prevashodno prilikom zapošljavanja,
sklapanja ugovora (nepoštivanje Zakona o javnim nabavkama Bosne i
Hercegovine), neodgovarajućeg upravljanja, ispravljanja i korigiranja
(nelegalnog) završnih računa i slično. Postoje velike i značajne dis-
krepancije i diferencijacije u komparaciji javnog i privatnog sektora
gotovo u svim aspektima djelovanja. To je uzrokom opće neekasno-
sti u gotovo svim oblastima života i privređivanja u državi, što nužno
zahtijeva hitno i bezuvjetno provođenje reformi. Politički zastupnici,
kao glavni akteri javnih politika u Bosni i Hercegovini, po tom pitanju

580
nisu uradili gotovo ništa. Njima i odgovara ovakvo haotično i nesre-
đeno stanje, sve dok država može funkcionirati i opstajati uz kreditna
zaduženja.
Država Bosna i Hercegovina ima utjecaj na privatnu proizvodnju
preko subvencija i poreza (direktnih i indirektnih), kao i preko propi-
sa koji su u njenoj nadležnosti. Privatni sektor u Bosni i Hercegovini
još nije dovoljno i adekvatno razvijen kako bi mogao obezbjediti sva
dobra i usluge potrebne građanima. U tom se slučaju pojavljuje država
koja subvencionirajući određena privatna preduzeća, daje im poticaj za
bavljenje dodatnim aktivnostima kojima će moći obezbjediti izvjesna
nedostajuća privatna dobra i usluge. Ipak, problemi pozicije države u
proizvodnji privatnih dobara i usluga, su brojni i raznoliki. Prvo, tiču
se i samog uređenja države, sa četiri nivoa vlasti, u kojima državni nivo
ima najmanji opseg djelovanja (dominantni su entiteti). Drugo, nan-
cijska sredstva koja se izdvajaju iz budžeta države, entiteta, kantona
i općina za subvencioniranje privatne proizvodnje su izrazito mala i
skromna, te nedovoljna da bi se učinili značajniji iskoraci i pomaci.
Treće, nancijska sredstva koja se odobravaju za subvencioniranje, u
većini slučajeva, ne raspoređuju se na pravi i ekasan način.
Također, vlasti na svim nivoima, često koriste javna dobra na na-
čin da ih i “poklanjaju“ drugima (osobito strancima), kako bi pokrili
decite budžeta i osigurali privremeni društveni mir i opstanak na vla-
sti. U Bosni i Hercegovini su privatna tržišta ispoljila svoje slabosti u
oblasti zaštite okoliša i obezbjeđenja tržišta kapitala i tržišta osiguranja.
Upravo ova tržišta nude opravdanja za državnu intervenciju. Isto tako,
i bosanskohercegovačko tržište rada je opterećeno nizom problema,
a koji su uzrokom permanentnog rasta stope nezaposlenosti u državi.
Tržište rada i dalje karakterizira visok udio neformalne zaposlenosti i
visoka neaktivnost radno sposobnog stanovništva. Isto tako, tržište rada
je neeksibilno, a mobilnost radne snage je veoma niska. Prisutan je
alarmantni problem rasta obima sive ekonomije i crnog tržišta, za čije
rješavanje država, zbog složenih procedura, još nije našla adekvatan
odgovor. Nema značajnog i snažnog oporavka bosanskohercegovačke

581
ekonomije i privrede, već samo tihog nazadovanja u sve složeniju si-
tuaciju i teže stanje. Takvo stanje za posljedicu ima neizvjesnu situ-
aciju glede kreiranja novih radnih mjesta, kao i očuvanja postojećih.
U okviru složenog legislativno-proceduralno nesređenog okvira kakav
je bosanskohercegovački, poslovanje preduzeća nije lako. To otežava i
ograničava ukupni razvojni potencijal Bosne i Hercegovine, što nega-
tivno i loše djeluje na prosperitet i daljnji napredak države na putu ka
članstvu u Europskoj uniji.
Evidentno je kako u Bosni i Hercegovini postoji veliki broj proble-
ma koji se tiču javnog odlučivanja i donošenja odluka od interesa za
sve građane u državi. Složen sistem unutarnjeg uređenja, uzrokom je
izraženih direfencija i problema u javnom odlučivanju. Promatrano na
nivou države, na djelu je decentraliziran sistem odlučivanja. Isto je i u
entitetu Federacija Bosne i Hercegovine, dok u entitetu Republika Srp-
ska egzistira centraliziran sistem javnog odlučivanja. Problem etničkog
pluralizma i etničkog odlučivanja je kočnica razvoja bosanskohercego-
vačkog društva i zadovoljenja široke lepeze interesa građana, osobito
onih egzistencijalnog karaktera.
Donošenje javnih odluka koje će zadovoljiti i princip ekasnosti i
princip pravičnosti je izuzetno složen i zahtjevan zadatak i cilj. To se
ogleda u domenu donošenja adekvatnih javnih odluka koje se tiču alo-
kacije resursa, gdje glavnu ulogu imaju vladajuće etnopolitike (etničke
političke stranke na vlasti). Na djelu je nepravična i neekasna aloka-
cija resursa, jer se zahtjevi, preferencije i interesi građana ne uskla-
đuju prema načelima i principima pravičnosti i ekasnosti u alokaciji
raspoloživih resursa, već se usklađuju prema partikularnim etničkim
i stranačim načelima. Bosanskohercegovačko društvo je, zbog takvog
odnosa vlasti i političkih zastupnika, još uvijek nepravedno i neeka-
sno strukuturirano, gotovo u svim sferama djelatnosti, pa i u oblasti
alokacije raspoloživih resursa. Takvo stanje snažno demotivira i učešće
građana i kolektiva u političkom procesu, kao i u društvenoj kooperaciji
i saradnji. U alokaciji resursa je dominantna etnička osnova, a nakon
toga stranačka i svaka druga.

582
Aktualno stanje u Bosni i Hercegovini je takvo da političari respek-
tiraju i poštuju birače (građane) samo onda kada su im potrebni njihovi
glasovi na izborima, kako bi sebi osigurali legitimitet za političko za-
stupanje i obavljanje niza drugih važnih političkih funkcija. Sve mimo
toga jeste obmana i klasično ponižavanje i omalovažavanje građana
(primjer su svakako česti štrajkovi i drugi oblici izražavanja permanen-
tnog nezadovoljstva građana). To je uzrokom i mandatnog (stranačkog)
raspolaganja javnim dobrima i resursima i njihovog korištenja kao is-
ključivo stranačkom imovinom. Izabrani politički zastupnici, kada do-
biju potrebni legitimitet, umjesto utvrđivanja javnog (općeg) interesa,
utvrđuju partikularne (osobne i stranačke) interese. Temeljem toga do-
nose i odluke o alokaciji resursa na određena javna dobra.
Isto tako politički zastupnici u dovoljnoj mjeri ne prepoznaju važ-
nost i prednost usklađenosti odluka o alokaciji resursa s interesima i
preferencijama građana, što za posljedicu ima manji stepen pravičnosti
u raspodjeli javnih dobara i resursa. Zato je Bosna i Hercegovina još
uvijek u tzv. pretpolitičkom stanju, koje politika i političari svjesno ko-
riste za manipuliranje racionalitetom i ponašanjem glasača. Partikular-
ni interesi izabranih političkih zastupnika značajno odstupaju od opće-
društvenih interesa, preferencija i stavova. Politički zastupnici u Bosni i
Hercegovini nemaju dovoljan i snažan legitimitet za utvrđivanje javnog
interesa i donošenje konačnih odluka o ulaganjima u određena javna
dobra. Samim time i utjecaj javnih politika na donošenje takvih odluka
je daleko od toga da je ekasan i pravičan za sve članove društvene
zajednice. Opće (javno) dobro u Bosni i Hercegovini je pretvoreno u
„birokratsko dobro“, a općedruštveno interesno ponašanje političkih
zastupnika je postalo strogo birokratsko ponašanje. Političkim zastu-
pnicima i činovnicima (birokratama) takvo nesređeno stanje u državi u
potpunosti odgovara, pa je reformski put države permanentno u zastoju.
Korištenje cost-benet analize u javnom sektoru u Bosni i Hercego-
vini još uvijek nije zastupljeno ili je zastupljeno u nedovoljnoj mjeri.
Stanje je takvo da mnogi programi i projekti od javnog interesa doživ-
ljavaju svoj potpuni ili djelimični jasko i propast, prije svega zbog

583
toga što prethodno nisu provedene analitičke procjene i valorizacije
efekata putem cost-benet analize. Također, ni kod političkih zastupni-
ka, još uvijek, nije razvijena dovoljna i racionalna svijest o značaju i
ulozi korištenja rezultata cost-benet analize kao ključnog analitičkog
i metodološkog alata kojim svaki program ili projekt treba ocjenjivati i
valorizirati. To je izraz ne samo neznanja, već i izraz nepostojanja volje
i želje da se takva analiza u praksi realizira.
Birokratiziranu (administrativnu) strukturu javnih rashoda treba
čim prije korigirati i usmjeriti ka razvojnim aktivnostima i razvojnim
projektima koji su temelj opstanka i normalnog funkcioniranja svakog
društva, pa tako i bosanskohercegovačkog društva. Bosna i Hercegovi-
na, ukoliko želi ubrzati i unaprijediti privredni i ekonomsko-socijalni
razvoj, treba svoje aktivnosti usmjeriti na javne rashode koji se odno-
se na veća ulaganja u javna dobra (kapitalna ulaganja). Javna dobra
su jedini mehanizam koji može omogućiti korisnost svim članovima
društvene zajednice. Stoga, i same odluke koje se donose, trebaju biti
usmjerene u tom pravcu, uključujući i postizanje pravilnog i transpa-
rentnog upravljanja javnim dobrima. Nelojalna i nesavršena konkuren-
cija, kao i postojanje monopola, izraženo je u gotovo svim oblastima
privređivanja u Bosni i Hercegovini.
Izražena je i samovolja i zloupotreba ovlaštenja pojedinaca i mono-
polskih grupa i korupcija, koje se moraju čim prije eliminirati ukoliko se
želi smanjiti utjecaj nesavršene konkurencije i monopola na bosansko-
hercegovačkom tržištu. Neophodno je utvrditi i implementirati struktu-
re i sadržaje zakonodavnog i institucionalnog okvira prava konkuren-
cije, ekasnost njegove primjene na konkurentnost bosanskohercego-
vačkih poslovnih subjekata, i ispitivanje daljnjih potreba harmonizacije
nacionalnog zakonodavstva sa standardima Europske unije, a u skladu
sa uvjetima poslovanja koji vrijede na jedinstvenom europskom tržištu.
Bosna i Hercegovina svoje javne politike treba usmjeriti na interveni-
ranje u oblasti prirodnih monopola, te na podsticanje konkurencije gdje
god je to izvodljivo, moguće i isplativo. Jer, s monopolom se najbolje
može izboriti ako ga se izloži konkurenciji. Konkurencijsku politiku

584
treba pojačati i osnažiti novim i širim zakonskim aktima, čime će se
omogućiti državi različite mogućnosti i načini armacije i promicanja
konkurencije, tj. donošenja adekvatnih odluka o alokaciji resursa koje
bi obezbjedile fer i konkurentno bosanskohercegovačko tržište.
Bosna i Hercegovina kroz aktivne javne politike treba raditi na inter-
nacionaliziranju eksternalija (eksternih efekata), tj. pristup eksternim
efektima na način da se državnim instrumentima i mehanizmima kupci
(potrošači) i prodavci (ponuđači) na tržištu navedu da, prilikom kupnje,
odnosno prodaje gotovih proizvoda, obrate pozornost upravo na ekster-
ne utjecaje svojih postupaka i odluka. Ekološko oporezivanje treba biti
jedna od mjera preveniranja i sprečavanja negativnih eksternih efekata,
osobito za one neodgovorne i netransparentne poduzetnike i preduzeća.
Druga, blaža mjera, koju vlasti trebaju primjeniti, te u određenoj mjeri i
uspjevaju, jeste pritisak na poduzetnike i preduzeća koja su najveći za-
gađivači, s ciljem ugradnje ekoloških ltera i prerađivača. Upravo nove
tehnologije, među koje se ubrajaju i ekološki lteri i prerađivači, su in-
vesticija koja ima dugoročne pozitivne efekte. Reforme u oblasti zaštite
okoliša u Bosni i Hercegovini su neophodne čim prije, a osnovni nosi-
lac i akter provođenja tih reformi treba biti država. Prvi korak u tome
treba biti formiranje ministarstva za zaštitu okoliša na državnom nivou.
Neophodno je redenirati i pojačati ulogu države (državnih institucija i
ustanova) u konkretnim aktivnostima i poslovima zaštite okoliša, čime
će se postići veća eksibilnost, provodivost i ekasnost u oblasti zaštite
okoliša, uz primjenu jednakih mehanizama, pravila i procedura. Vlast
(politički zastupnici) na svim razinama trebaju formulirati i primjeniti
takve okolišne javne politike kojima će se ova oblast ekasno regulira-
ti. Prva mjera u oblasti zaštite okoliša treba biti usmjerena na donošenje
državnog zakona o zaštiti okoliša od svih mogućih zagađenja, koji će
na racionalan i seriozan način, s jedne strane utjecati za zaštitu okoliša,
te, s druge strane stvoriti ambijent u kome će preduzeća moći opstati i
koegzistirati s okolišem.
Država je jedini akter koji može konstruktivno utjecati na povećanje
prometa na tržištu kapitala u Bosni i Hercegovini i to obezbjeđenjem

585
sigurnih uvjeta i ambijenta za ulaganja i investicije. Jedno od rješe-
nja jeste stvaranje uvjeta za disperziju vlasništva na rizična ulaganja na
mnoštvo vlasnika tržišta kapitala, čime se može podijeliti rizik i poti-
cati mnogo veća ulaganja za pojedinačne vlasnike. Na takav način se
obezbjeđuje lakši i jednostavniji izlazak na tržište kapitala, a samim
time i veći promet na berzama. Isto tako, država, putem svojih meha-
nizama i instrumenata, je jedina u mogućnosti osigurati i uvjete za rad
brokerskim kućama. Bosna i Hercegovina treba, svojim raspoloživim
instrumentima i mehanizmima, utjecati na način stvaranja sigurnog po-
slovnog ambijenta gdje će berze stvarno i normalno ekasno funkcio-
nirati. U takvim uvjetima, građani bi aktivno učestvovali u kupoprodaji
dionica i drugih vrijednosnih papira, što znači da bi preduzeća mogla
emitirati svoje dionice i na takav način pribavljati kapital. Sve ovo bi
pozitivno djelovalo na ukupno funkcioniranje tržišta kapitala, kao i na
ukupnu ekonomiju Bosne i Hercegovine.
Berze odslikavaju opće stanje ekonomije svake pojedine države, pa
treba raditi na stvaranju takvog poduzetničkog (poslovnog) ambijenta
kojeg će pratiti permanentno jačanje berzi i drugih nancijskih institu-
cija koje su okosnica funkcioniranja tržišta kapitala i osiguranja. Država
treba omogućiti pristup tržištu kapitala svim zainteresiranim poslovnim
subjektima, čime će se direktno utjecati na jačanje ekonomije Bosne i
Hercegovine. Također, i porezne olakšice idu u prilog preduzećima koja
posuđuju i ulažu u novi kapital. Jer, jako nancijsko tržište (uključujući
svakako i tržište kapitala i osiguranja) pomaže ekonomiji da raspodjeli
svoje oskudne resurse na najučinkovitiji mogući način. Takvim pristu-
pom i javnim politikama Bosna i Hercegovina, odnosno njene vlada-
juće političke elite, će moći postići optimalnu alokaciju raspoloživih
resursa, što će im, u konačnici omogućiti i duži legitimitet, odnosno
duži opstanak na vlasti.
Aktualno tržište u Bosni i Hercegovini često pruža nedovoljne i ne-
dostatne informacije, kao i to da, u mnogim slučajevima, traži nancij-
sku nadoknadu za njihovo pružanje. Država takve situacije treba čim
prije spriječiti, i to identiciranjem takvih protuzakonitih aktivnosti, te

586
nakon toga njihovim preveniranjem. Neophodno je jačanje nadležnosti
inspekcijskih organa (od lokalnih do državnih) u oblasti implemetira-
nja zakona o slobodi pristupa informacijama, kao i općenito u oblasti
pružanja relevantnih i potpunih tržišnih informacija. Bez otklanjanja
navedenih izraženih i evidentnih nesavršenosti, nije moguće očekivati
normalan i ekasan razvoj tržišne privrede. Bosna i Hercegovina treba
raditi na usvajanju takvih javnih politika koje će omogućiti alokaciju
raspoloživih resursa u proizvodnju novog znanja i distribuciju postoje-
ćeg, tj. omogućiti rashode na istraživanje i razvoj kao posebnu katego-
riju rashoda na informacije. Aktivne javne politike (reguliranje prava
intelektualne svojine, podsticanje privatne proizvodnje znanja i infor-
macija, poreznom politikom i direktnom podrškom) su ključan alat koji
treba omogućiti rješenje problema nesavršenih (asimetričnih) informa-
cija kojima obiluje bosanskohercegovačko društvo.
Država treba aktivirati sve raspoložive mehanizme s ciljem stvaranja
i očuvanja povoljnog poslovnog ambijenta za domaća i strana ulaganja,
što će kao svoj krajnji rezultat imati veći broj radnih mjesta i smanjenje
stope opće cijena proizvoda, roba i usluga. U tom cilju, država treba biti
glavni akter sprečavanja rizika na bosanskohercegovačkom tržištu, tj.
preveniranja rizika, kako bi se pokrenuo i aktivirao napredak ekonomije
u željenom i potrebnom pravcu. Potrebno je, u što skorije vrijeme, do-
nijeti zakone na državnom nivou koji će regulirati oblast poduzetništva,
dopuniti i poboljšati postojeće zakone, postojeći porezni sistem uskla-
diti sa razvojnim potrebama poduzetništva, te pojednostaviti procedure
i postupke za početak poslovanja preduzeća i dolazak do adekvatnih
potrebnih kreditnih sredstava. Politički zastupnici trebaju kreirati du-
goročne i ekasne javne politike kojima će se na pravi način alocirati
resursi. To će, u konačnici, rezultirati i smanjenjem dosadašnjih izrazito
visokih stopa nezaposlenosti u državi. Dok god se ne usvoje zajednički
(na državnom nivou) principi i zajednička (državna) shema alokaci-
je resursa, temeljena na građanskim načelima, u Bosni i Hercegovini
će egzistirati i dalje nepravična i neekasna alokacija resursa. To je
moguće promjeniti uz učešće svih politički zastupnika i drugih aktera

587
involviranih u proces alokacije resursa. Preduvjet za to jeste racionalan
pristup, oslobođen svih etničkih i stranačkih predrasuda i isključivosti.
Država treba biti dominantni akter u odlučivanju o alokaciji resursa,
a niži organi vlasti trebaju o tome odlučivati samo u onim situacijama
kada im država to prepusti i da nalog za to (princip supsidijarnosti). Tre-
ba biti ne samo glavni akter odlučivanja o alokaciji resursa, već i glavni
akter koordiniranja i raspodjeljivanja (prenosa) određenih nadležnosti
na niže nivoe vlasti i odlučivanja. Provođenje reforme izbornog sistema
u Bosni i Hercegovini preduvjet je izgradnje i razvoja istinske pred-
stavničke (izborne) demokratije i zamjene aktualnog diskriminatornog
etničkog predstavljanja sa legitimnim građanskim (političkim) pred-
stavljanjem, kojim bi se osigurala ravnopravnost svih građana u odnosu
na političko predstavništvo, te donošenje ekasnih i pravičnih odluka o
alokaciji resursa. Jačanje postojećih, te formiranje novih mehanizama
i institucija s ciljem ekasne i pravične alokacije resursa treba biti pri-
oritet svake vlasti. Preduvjet za to jeste pojednostavljivanje procedura
donošenja javnih odluka o alokaciji resursa. Time će se i implemen-
tiranje tih odluka podići na veći nivo, jer će iza svega stajati država
kao ključni nosilac i garant svih tih aktivnosti. Sve dok se ne promjeni
aktualna ustavna struktura Bosne i Hercegovine, kao i svijest i ponaša-
nje građana (birača), nije moguće očekivati neke značajnije promjene i
reforme. Glasači (birači) trebaju ojačati svoju poziciju i svijest kako su
oni vladari svog uma (razuma), a nikako podanici nečijeg utjecaja. Tek
tada će se moći provesti izbor političkih zastupnika koji će djelovati i
raditi na zastupanju i odbrani općeg interesa, osobito po pitanju aloka-
cije resursa kao jednog od ključnih pitanja ekonomskog-socijalnog i
političkog sistema svake države.
Neophodno je razvoj i armaciju javnog izbora u Bosni i Herce-
govini postaviti na viši nivo, posebice zbog svih izraženih problema
i nesavršenosti s kojima se suočava kako politički, tako i ekonomski
sektor u državi. Javni izbor treba imati potrebno mjesto u nastojanjima
koja se tiču reformskih procesa usmjerenih na oporavak i stabiliziranje,

588
te razvijenje i napredovanje u oblasti političkog djelovanja, te ekonom-
skog privređivanja. Ključ uspjeha i razvoja bosanskohercegovačke pri-
vrede, ekonomije i društva nalazi se u armaciji primjene ekonomije
i ekonomske znanosti na politički ambijent i praksu u državi, s ciljem
zadovoljenja individualnih (pojedinačnih) interesa i preferencija. Da bi
se omogućila pravična raspodjela (alokacija) resursa u Bosni i Hercego-
vini, neophodno je provesti niz strukturalnih reformi, osobito na nivou
entiteta.
U Bosni i Hercegovini, još uvijek, izabrani i imenovani politički
predstavnici u dovoljnoj mjeri ne prepoznaju važnost i prednost uskla-
đenosti odluka o alokaciji resursa s interesima i preferencijama stanov-
ništva, što za posljedicu ima manji stupanj pravičnosti u raspodjeli jav-
nih dobara. Na djelu je takva situacija da partikularni interesi političkih
predstavnika odstupaju od općedruštvenih interesa, preferencija i sta-
vova, te su reforme u tom kontekstu neminovne.
Odluke o alokaciji resursa imaju obilježja javnih odluka. Država
kroz donošenje javnih odluka utječe na alokaciju resursa radi postiza-
nja ekasnosti privređivanja i otklanjanja tržišnih nedostataka i nesa-
vršenosti. U tom kontekstu, ekasan i plodotvoran odnos ekonomije
blagostanja i javnog izbora preduvjet je ekasne alokacije resursa. De-
terminanta takvog odnosa su precizno denirane javne politike, od či-
jeg utjecaja ovisi i snaga mehanizma kompatibilnosti javnog sektora
i ekonomije blagostanja. Pošto je utjecaj javnih politika presudan na
javni izbor i odluke koje se kroz taj izbor donose, samim time i rezultat
alokacije resursa i zadovoljenje potreba i interesa građana je ovisan od
državnih javnih politika.
Država koja nema osigurana nancijska sredstva (obezbjeđenu nan-
cijsku podlogu) i druge resurse namijenjene za ulaganje u javna dobra,
teško da može očekivati postizanje više razine ekasnosti, pravdenosti
i općeg blagostanja. Stoga, država, ukoliko želi opstati u savremenim
uvjetima i kretanjima, treba imati jasnu i preciznu strategiju razvoja i
napretka (strateške javne politike), te armacije privatnog sektora kao

589
okosnice razvoja privrede i društva. Uz to, treba jasno i precizno odre-
diti i vlastitu poziciju (misiju i viziju) u proizvodnji materijalnih dobara
i usluga, bilo da to realizira direktnim putem ili indirektno putem razli-
čitih vrsta subvencija i poreza. Zato, svaka država, uključujući i Bosnu i
Hercegovinu, treba svojom aktivnom, prije svega, poreznom politikom
i propisima omogućiti povoljan ambijent i povoljne uvjete poslovanja
koji će, s jedne strane omogućiti postizanje Pareto-poboljšanja, te, s
druge strane, riješiti problem besplatnog korisnika. Za takvu interven-
ciju neophodno je imati precizno utvrđene i implemenatorne javne po-
litike, s ciljem obezbjeđenja alokacije resursa kojom će se postići Pa-
reto-poboljšanje. Takvim pristupom nosilaca vlasti (upravljača javnim
politikama) moguće je osigurati javna dobra koja privatno tržište neće
ili ne želi obezbjediti. Jer, jedino veći državni rashodi na pojedina javna
dobra utječu na povećanje stepena korisnosti i zadovoljstva svih čla-
nova društva. Za dostizanje takvog stanja, kao najvažniji alat stoje na
raspolaganju najrazličitije javne politike.

591
PRILOZI
Popis tabela:
Tabela 1: Odrednice denicija javnih politika
Tabela 2: Instrumenti javnih politika
Tabela 3: Lovijeva tipologizacija javnih politika
Tabela 4: Taksonomija temeljnih nacionalnih javnih politika
Tabela 5: Igra “zatvorenička dilema“
Tabela 6: Razlike u strukturi policy problema
Tabela 7: Elementi policy prijedloga i pitanja na koja treba odgovoriti
Tabela 8: Javne politike na razini Bosne i Hercegovine
Tabela 9: Faze razvijenog modela kreiranja javnih politika
Tabela 10: Tri istraživačke tradicije javnih politika i policy analize
Tabela 11: Tipovi europeizacije javnih politika
Tabela 12: Obilježja i razlike između javnog i privatnog sektora
Tabela 13: Osnovna terminologija za institucije i organizacije
Tabela 14: Opća klasikacija dobara
Tabela 15: Klasikacija pogodnosti koje pružaju javna dobra
Tabela 16: Klasikacija prirodnih bogatstava
Tabela 17: Pregled ekonomskih funkcija, ciljeva, zadataka i sredstava
države
Tabela 18: Kategorizacija tržišnih stanja po kriteriju brojnosti sudionika
Tabela 19: Funkcionalna klasikacija javnih rashoda

592
Tabela 20: Obim i struktura javnih rashoda i izdataka kao postotak uče-
šća u ukupnim rashodima i izdacima i BDP-u u 2014. godini
Tabela 21: Obim i struktura javnih rashoda kao postotak učešća u ras-
hodima u 2014. godini
Tabela 22: Opće javne usluge kao postotak učešća u rashodima i izda-
cima u 2014. godini
Tabela 23: Ukupni javni rashodi u Bosni i Hercegovini u periodu 2014-
2017. godina (u mil. KM)
Tabela 24: Struktura tržišta osobne potrošnje u BiH u razdoblju 2005-
2010. godina
Tabela 25: Struktura osobne potrošnje na monopolnim i oligopolnim
tržištima
Tabela 26: Zaključeni ugovori o koncesijama po kantonima i godinama
Tabela 27: Zaključeni ugovori o koncesijama po vrstama i godinama
Tabela 28: Nadležnosti državnih institucija u oblasti zaštite okoliša
Tabela 29: Nadležnosti institucija Federacije Bosne i Hercegovine u
oblasti zaštite okoliša
Tabela 30: Nadležnosti institucija Republike Srpske u oblasti zaštite
okoliša
Tabela 31: Nadležnosti institucija Brčko distrikta Bosne i Hercegovine
u oblasti zaštite okoliša
Tabela 32: Struktura aktive nancijskog sektora BiH (u mil. KM)
Tabela 33: Osiguravajuća društva u Bosni i Hercegovini u 2014. godini
Tabela 34: Primarno tržište u Bosni i Hercegovini u periodu 2008-2011.
godine

593
Tabela 35: Pregled pokrenutih postupaka za zaštitu vitalnog nacional-
nog interesa u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine
Tabela 36: Pregled pokrenutih postupaka za zaštitu vitalnog nacional-
nog interesa u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine
Tabela 37: Pregled pokrenutih postupaka za zaštitu vitalnog nacional-
nog interesa u Narodnoj skupštini Republike Srpske
Tabela 38: Usporedna analiza primjene cost-benet analize
Popis slika:
Slika 1: Dvije dimenzije politike
Slika 2: Razine općenitosti javnopolitičkih ciljeva
Slika 3: Proces integrirane analize javnih politika
Slika 4: Strukturiranje policy problema u analizi javnih politika
Slika 5: Ciklus javne politike
Slika 6: Eastonov model inputa i outputa
Slika 7: Proces kreiranja javne politike s višestrukim ciklusima
Slika 8: Tok javnog zagovaranja
Slika 9: Skupine aktera koji se analiziraju
Slika 10: Model prijenosa poruka ciljanim publikama
Slika 11: “Top-down“ koncept europeizacije
Slika 12: Proces javnog odlučivanja
Slika 13: Granična korisnost
Slika 14: Ekasna proizvodnja javnih dobara

594
Slika 15: Kriva ponude
Slika 16: Kriva potražnje
Slika 17: Kriva ponude i potražnje
Slika 18: Ekasna količina obezbjeđenog javnog dobra
Slika 19: Potrošački višak
Slika 20: Povećanje rashoda na socijalna davanja po godinama, prema
postotku BDP-a u SAD-u
Slika 21: Kriva proizvodnih mogućnosti
Slika 22: Uloga države u “realnom“ kružnom toku
Slika 23: Linija cijena u slučaju savršene konkurencije
Slika 24: Formiranje monopolskih cijena
Slika 25: Odnosi zbog kojih nastaju eksternalije
Slika 26: Fiskalna kretanja: opći vladin dug i opći decit u postotcima
BDP-a
Slika 27: Raspored ukupno planiranih nancijskih sredstava za poticaj
preduzećima u 2014. godini
Slika 28: Shema institucionalne strukture u oblasti zaštite okoliša u BiH
Slika 29: Emisija prašine sa dimnjaka Tvornice cementa Kakanj izraže-
na u mg/m3 (po godinama)
Slika 30: Opći indeks potrošačkih cijena u Bosni i Hercegovini u 2014.
godini (baza indeksa: 2010=100).
Slika 31: Osnovna zakonodavna procedura

595
LITERATURA
KNJIGE:
1. Abazović, Dritan (2009). Kosmopolitska kultura i globalna
pravda. Ulcinj: Centar za kulturu.
2. Acocella, Nicola (2005). Počela ekonomske politike – vrijedno-
sti i tehnike. Zagreb: Mate d.o.o.
3. Anić, Šime i sur. (2002). Rječnik stranih riječi: tuđice, posuđeni-
ce, izrazi, kratice i fraze. Zagreb: Sani-Plus.
4. Anić, Vladimir (1994). Rječnik hrvatskog jezika (drugo dopunje-
no izdanje). Zagreb: Novi Liber.
5. Arnautović, Suad (2009). Političko predstavljanje i izborni si-
stemi u Bosni i Hercegovini u XX stoljeću. Sarajevo: Promocult.
6. Arnautović, Suad (prir.) (2011). Analiza politika (hrestomatija).
Sarajevo: Torus d.o.o.
7. Arrow, J. Kenneth (1963). Social Choice and Individual Values.
New York: John Wiley.
8. Axford, Barrie i sur. (2002). Uvod u politologiju. Zagreb: Poli-
tička kultura.
9. Bačun, Dubravka i sur. (2012). Leksikon održivog razvoja. Za-
greb: Hrvatski poslovni savjet za održivi razvoj.
10. Barker, Rodney (1990). Political Legitimacy and the State. New
York: Oxford University press.
11. Bašić, Meho (2004). Ekonomija javnog sektora. Sarajevo: Eko-
nomski fakultet Univerziteta u Sarajevu.
12. Begić, Kasim (2000). Ekonomska politika (drugo izmjenjeno i
dopunjeno izdanje). Sarajevo.

596
13. Benington, John i Mark H. Moore (2013). Javna vrijednost: teo-
rija i praksa. Zagreb: Mate d.o.o.
14. Bogdanović, Milica i Lazar Šestović red. (2002). Ekonomija od
A do Z. Beograd: Beogradska otvorena škola/Dosije.
15. Börzel, A. Tanja (2010). Coping with Accession to the EC: New
Modes of Environment Governance.
16. Bulmer, Simon & Cristian Lequesne (ur.) (2005). The Member
States of the European Union.Oxford: Oxford University Press.
17. Caramani, Daniele (ur.) (2013). Komparativna politika. Zagreb:
Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.
18. Castels, G. Francis (1998): Komparativne javne politike. Zagreb:
Masmedia.
19. Cenić, Svetlana (2012). Budžet institucija Bosne i Hercegovine i
međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. Sarajevo: Friedri-
ch Ebert Stiftung – Ured u Bosni i Hercegovini.
20. Cobb, Roger & Charles Elder (1972). Participation in American
Politics – The Dynamics of Agenda Building. Baltimor: The John
Hopkins University press.
21. Colebatch, Hal (2004). Policy. Zagreb: Fakultet političkih zna-
nosti Sveučilišta u Zagrebu.
22. Colebatch, Hal (ur.) (2006). The Work of Policy: An Internatio-
nal Survey. Lanham: Lexington Books.
23. Cvejić, Slobodan (2011). Društvena određenost ekonomskih po-
java. Beograd: Čigoja štampa.
24. Čupić, Milan (2009). Cost-benet analiza. Kragujevac: Business
Start-up centre.
25. Ćećez, Momir (2006). Razvoj Bosne i Hercegovine od 1945 –
1990. godine. Sarajevo: SUBNOR BiH.

597
26. Dahl, Robert (1997). Poliarhija: participacija i opozicija. Beo-
grad: Filip Višnjić.
27. Dašić, David i Sveto Purić (2002). Ekonomska politika – makro
i mikro aspekti. Kraljevo: Komino trade.
28. Downs, Anthony (1957). An Economic Theory of Democracy.
New York: Harper i Row.
29. Duncan, W. Jack (1989). Great Ideas in Management. San Fran-
cisco – London: Josey-Bass Publishers.
30. Dunn, William (1981). Public Policy Analyis. Englewood Cliffs:
Prentice Hall.
31. Dye, R. Thomas (2005). Understanding Public Policy. Upper
Saddle River: Pearson/Prentice-Hall.
32. Đorđević, Snežana (2009). Analize javnih politika. Beograd: Fa-
kultet političkih nauka Univerziteta u Beogradu/Čigoja štampa.
33. Đurković, Miša (2006). Politička misao Džona Stjuarta Mila.
Beograd: JP Službeni list.
34. Easton, David (1953). The Political System. New York: Knopf:
(1965) A Systems Analysis of Political Life.
35. Etzioni, Amital (1968). The Active Society. London: Collier Ma-
cmillan Limited.
36. Ferenčak, Ivan (2003). Počela ekonomike (drugo izmjenjeno i
dopunjeno izdanje). Osijek: Ekonomski fakultet u Osijeku.
37. Galbraith, Kenneth John (1995). Ekonomija u perspektivi – kri-
tička povijest. Zagreb: Mate d.o.o.
38. Gilboa, Itzhak (2013). Racionalni izbor. Zagreb: Mate d.o.o.
39. Glas, Miroslav i sur. (2001). Poduzetništvo za 21. stoljeće. Lju-
bljana: GEA College.

598
40. Golić, Bajro (2002). Principi ekonomije I – uvod u ekonomske
kategorije, principe i zakone. Sarajevo: Pravni fakultet Univer-
ziteta u Sarajevu.
41. Gramsci, Antonio (1971). Selections from the Prison Notebooks.
New York: International Publishers.
42. Gray, John (1986). Liberalizam. Zagreb: Politička kultura.
43. Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea.
44. Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb:
Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.
45. Green Cowles, Marija, Caporaso, James & Thomas Risse (2001).
Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change.
Ithaca: Cornell University Press.
46. Grupp, Jeffrey (2011). Korporatizam: tajna vlada Novog svjet-
skog poretka. Zagreb: TELEdisk.
47. Hadžikadunić, Emir (2006). Bosna i Hercegovina na putu ka
Europskoj uniji: Pregovori o Sporazumu o stabilizaciji i pridru-
živanju – Korak naprijed, nazad dva. Sarajevo: Friedrich Ebert
Stiftung Bosna i Hercegovina.
48. Halmi, Aleksandar (2005). Strategije kvalitativnih istraživanja
u primijenjenim društvenim znanostima. Zagreb: Naklada Slap.
49. Halilbašić, Muamer (2013). Studija javnih rashoda u Federaciji
Bosne i Hercegovine.
50. Harvey, S. Rosen (1999). Javne nancije (peto izdanje). Zagreb:
Institut za javne nancije.
51. Hayek, A. Friedrich (1960). The Constitution of Liberty. Chica-
go: Henry Regnery.
52. Hayek, A. Friedrich (1967). Studies in Philosophy, Politics and
Economics. London: Routledge and Kegan Paul.

599
53. Head, G. John (1974). Public Good and Public Welfare. Dur-
ham: Duke University Press.
54. Heidenheimer, Arnold J./ Heclo, Hugh/ Teich Adams, Carolyn
(ur.) (1975). Comparative Public Policy: The Politics of Social
Choice in America, Europe, and Japan. New York: St. Martin’s
Press.
55. Heidenheimer, Arnold J./ Heclo, Hugh/ Teich Adams, Carolyn
(ur.) (1990). Comparative Public Policy: The Politics of Social
Choice in America, Europe, and Japan. 3 edition. New York: St.
Martin’s Press.
56. Héritier, Adrienne i sur. (ur.) (2001). Differential Europe:The
European Union Impact on National Policy making. Lanham:
Rowman i Littleeld.
57. Heywood, Andrew (2004). Politika. Beograd: CLIO.
58. Heywood, Andrew (2005). Političke ideologije. Beograd: Stylos.
59. Hibbs, Douglas (1987). American Political Economy: Macroe-
conomics and Electoral Politics. Cambridge: Harvard Universi-
ty Press.
60. Hill, Michael (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb:
Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.
61. Hogwood, W. Brian & Lewis A. Gunn (1984). Policy Analysis
for the Real Word. London: Oxford University Press.
62. Howlett, Michael & Ramesh, M. (1995). Studying Public Po-
licy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Toronto/New York/
Oxford: Oxford University Press.
63. Ivaniš, Marija (2014). Međuzavisnost osobnih vrijednosti i etič-
koga ponašanja najvišega poslovodstva s poslovanjem hotelskih
poduzeća - doktorska disertacija, Sveučilište u Rijeci, Ekonom-
ski fakultet Rijeka.

600
64. Jašarević, Faruk i Zlatan Jašarević (2010). Politička ekonomija.
Sarajevo: Interlinea.
65. Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2015). Razvoj, regionalizacija i
eurointegracije Bosne i Hercegovine – dileme i izazovi. Saraje-
vo: Keli d.o.o.
66. Jenkins, I. William (1978). Policy Analysis: a political and orga-
nizational perspective. London: Martin Robertson.
67. Jeremić, Zoran (2006). Finansijska tržišta. Beograd: Univerzitet
Singidunum.
68. Kuka, Ermin (2012). Menadžment u obrazovanju. Sarajevo:
Štamparija Fojnica d.o.o.
69. Kurtović, Eni (2013). Recepti za javno zagovaranje. Sarajevo:
Fondacija mozaik.
70. Lavić, Senadin (2014). Leksikon socioloških pojmova. Sarajevo:
Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu.
71. Mankiw, N. Gregory (2006). Osnove ekonomije (treće izdanje).
Zagreb: Mate d.o.o.
72. Marković, Goran i sur. (2012). Poboljšanje demokratskih perfor-
mansi Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine. Sarajevo:
Sarajevski otvoreni centar.
73. Matić, Milan (red.) (1993). Enciklopedija političke kulture. Beo-
grad: Savremena administracija.
74. McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet poli-
tičkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.
75. Milardović, Anđelko (prir.) (1999). Globalizacija. Osijek/Za-
greb/Split: Panliber.

601
76. Miošić, Nives i sur. (2014). Analiza i zagovaranje javnih politi-
ka. Zagreb: EDU centar GONG-a/Centar za cjeloživotno obra-
zovanje Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.
77. Mueller, C. Dennis (2008). Javni izbor III – Primjena ekonomije
na političku znanost. Zagreb: Masmedia/Poslovni dnevnik.
78. Munger, C. Miichael (2000). Analyzing Policy: Choices, Coni-
cts, and Practices. New York: W.W. Norton i Co.
79. Muratović, Rasim (2008). Moć i nemoć države blagostanja. Sa-
rajevo: Institut za istraživanje zločina protiv čovječnosti i među-
narodnog prava Univerziteta u Sarajevu.
80. Musgrave, A. Richard (1959). The Theory of Public Finance, 1st
edn. New York: McGrawe Hill.
81. Nuhanović, Asad (2005). Fenomen javnosti. Sarajevo: Promo-
cult.
82. Nuhanović, Asad (2005). Demokratija, mediji, javnost – ogled o
slobodi i jednakosti. Sarajevo: Promocult d.o.o.
83. Ostrom, Elinor (2006). Upravljanje zajedničkim dobrima: evo-
lucija institucija za kolektivno djelovanje. Zagreb: Naklada Je-
senski i Turk.
84. Paliaga, Marko (2008). Branding i konkurentnost gradova i vi-
zija napretka kroz razliku. Rovinj: Marko Paliaga – samostalna
naklada.
85. Palinkašev, Olga i Armin Kržalić (ur.) (2007). Bosna i Hercego-
vina ka Europskoj uniji – Zbornik radova. Sarajevo: Centar za
sigurnosne studije.
86. Pejanović, Mirko (2012). Ogledi o državnosti i političkom ra-
zvoju Bosne i Hercegovine (drugo dopunjeno izdanje). Sarajevo/
Zagreb: TKD Šahinpašić.

602
87. Pejanović, Mirko (2013). Ogledi o državnosti i političkom ra-
zvoju Bosne i Hercegovine (treće dopunjeno izdanje). Sarajevo:
TKD Šahinpašić.
88. Pejanović, Mirko (2015). Država Bosna i Hercegovina i demo-
kratija. Sarajevo: IKD “University press“ – Magistrat izdanja.
89. Perko-Šeparović, Inge (1975). Teorija organizacije. Zagreb:
Školska knjiga.
90. Perko-Šeparović, Inge (2006). Izazovi javnog menadžmenta –
dileme javne uprave. Zagreb: Golden marketing.
91. Pešić, V. Radmilo (2002). Ekonomija prirodnih resursa i životne
sredine. Beograd: Poljoprivredni fakultet Univerziteta u Beogra-
du.
92. Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Za-
greb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.
93. Petak, Zdravko (ur.) (2009). Stranke i javne politike – Izbori u
Hrvatskoj 2007. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta
u Zagrebu.
94. Peters, Guy (2004). American Public Policy – Promise and Per-
formance. Washington D.C.: Cq Press.
95. Pigou, C. Arthur (1952). The Economics of Welfare (5th edn.).
London: Macmillan.
96. Pinder, John (2003). Evropska unija. Sarajevo: TKD Šahinpašić.
97. Pusić, Eugen (1995). Upravna znanost. Zagreb: Naklada “Na-
prijed“.
98. Pusić, Eugen (2002). Upravljanje u suvremenoj državi. Zagreb:
Društveno veleučilište u Zagrebu.
99. Radman, Zoran (2010). Građanstvo i javne politike. Zagreb: Po-
litička kultura.

603
100. Richardson, Jeremy (ur.) (1982). Policy Styles in Western Euro-
pe. London: Allen i Unwin.
101. Ristić, Živan (1995). O istraživanju, metodu i znanju. Beograd:
Institut za pedagoška istraživanja.
102. Rozen, Harvi i Ted Gejer (2009). Javne nansije (osmo izda-
nje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu.
103. Sabatier, A. Paul (ur.) (1999). Theories of the Policy Process.
Boulder, Col: Westview Press.
104. Sadiković, Elmir (2014). Evropa regija – kohezijska politika
Evropske unije i Zapadni Balkan. Sarajevo: TKD Šahinpašić.
105. Samuelson, A. Paul i William D. Nordhaus (2005). Ekonomija
(osamnaesto izdanje). Zagreb: Mate d.o.o.
106. Sassone, Peter & William Schaffer (1978). Cost Benet Analysis.
New York: Academic Press.
107. Sartori, Giovanni (2002). Stranke i stranački sustavi. Zagreb:
Politička kultura.
108. Sikavica, Pere i sur. (1999). Poslovno odlučivanje (drugo izda-
nje). Zagreb: Informator.
109. Simon, Herbert (1945). Administrative Behaviour. Glencoe:
Free Press.
110. Stakić, Budimir i Milenka Jezdimirović (2012). Javne nansije.
Beograd: Univerzitet Singidunum.
111. Stiglitz, E. Joseph (2004). Ekonomija javnog sektora (prvo iz-
danje). Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu.
112. Stiglitz, E. Joseph (2004). Globalizacija i dvojbe koje izaziva
(prvo izdanje). Zagreb: Algoritam.

604
113. Stojanović, Ivica (2005). Ekonomija (peto dopunjeno i izmje-
njeno izdanje). Beograd: Megatrend univerzitet primenjenih na-
uka.
114. Stone, Deborah (1997). Policy Paradox: The Art of Political
Decision Making. New York: W.W. Norton.
115. Šebić, Fahrudin (2004). Uvod u ekonomiju. Sarajevo: Avery
d.o.o./Naklada “Zoro“.
116. Theiss, Wolf (2012). Priručnik o pravu konkurencije.
117. Termiz, Dževad (2006). Statističke tehnike i postupci u politiko-
loškim istraživanjima. Lukavac: NIK “Grat“.
118. Termiz, Dževad (2009). Metodologija društvenih nauka. Luka-
vac: NIK “Grat“.
119. Termiz, Dževad (2013). Kritika teorije. Sarajevo: Amos Graf.
120. Termiz, Dževad (2013). Osnovi metodologije socijalne psiholo-
gije. Sarajevo: Amos Graf.
121. Termiz, Dževad (2014). Specičnosti metodologije istraživanja
u bezbjednosnoj djelatnosti. Sarajevo: Fakultet političkih nauka
Univerziteta u Sarajevu.
122. Termiz, Dževad i Vera Arežina (2015). Problemi istraživanja i
naučnog proučavanja komunikologije. Sarajevo: Fakultet poli-
tičkih nauka Univerziteta u Sarajevu.
123. Termiz, Dževad i Uroš Šuvaković (ur.) (2016). Nauka i buduć-
nost – zbornik radova. Beograd: Međunarodno udruženje meto-
dologa društvenih nauka.
124. Young, Eoin i Lisa Quinn (2002). Pisanje delotvornih predloga
za javnu praktičnu politiku: Vodič za savetnike za praktičnu po-
litiku u zemljama Srednje i Istočne Evrope. Beograd: Beogradska
otvorena škola.

605
125. Young, Eoin i Lisa Quinn (2007). Pisanje djelotvornih prijed-
loga za javne politike – Vodič za policy savjetnike u zemljama
Središnje i Jugoistočne Europe. Zagreb: DIM – Udruga za gra-
đansko obrazovanje i društveni razvoj.
126. Unković, Milorad i sur. (2010). Savremeno berzansko poslova-
nje. Beograd: Univerzitet Singidunum.
127. Veselinović, Petar (2010). Ekonomija. Beograd: Univerzitet
Singidunum.
128. Vigvari, Andraš i sur. (2003). Osnovi teorije državnog budže-
ta i nansijski poslovi samouprava. Beograd: Evropski pokret u
Srbiji.
129. Vujević, Miroslav (1990). Uvođenje u znanstveni rad u područ-
ju društvenih znanosti. Zagreb: Informator.
130. Vuletić, Davor (2004). Istraživanje o konkurenciji i državnoj
pomoći u Bosni i Hercegovini. Sarajevo: Alumni Udruženje Cen-
tar za interdisciplinarne postdiplomske studije (ACIPS)/Evrop-
ski institut u Soji.
131. Zgodić, Esad (1997). Studije o politici: Ksenofont, Makijaveli,
Pruščak, Tito. Sarajevo: B.H. COD.
132. Zgodić, Esad (2008). Ideja bosanske nacije i druge teme. Sara-
jevo: Zalihica.
133. Zgodić, Esad (2008). Realpolitika i njeni protivnici. Sarajevo:
Centar za kulturu i obrazovanje Tešanj/Narodna i univerzitetska
biblioteka Derviš Sušić Tuzla.
134. Zgodić, Esad (2015). O državama: kritički pojmovnik statolo-
gije (knjiga 2). Sarajevo: Fakultet političkih nauka Univerziteta
u Sarajevu.

606
ČLANCI U ČASOPISIMA I ZBORNICIMA RADOVA:
1. Adžić, Soja (2000). Državna intervencija, privredni sistem i
ekonomska politika, u „Ekonomski horizonti”, 2 (1-2), str. 29-43.
2. Alibegović, Džafer (2010). Tržište kapitala u Bosni i Hercegovi-
ni, Izlaganje na 13. znanstveno-stručnoj konferenciji „Hrvatsko
novčano tržište“ u Opatiji.
3. Anastasakis, Othon (2005). The Europeanization of the Balkans,
u „Brown Journal of World Affairs, broj 12 (1), str. 77-88.
4. Babić-Krešić, Ivana (2014). Javne politike u procesu globaliza-
cije i europeizacije i politika zapošljavanja, u „Nova prisutnost,
broj 12, str. 413-430.
5. Bašić, Admir i Adnan Rovčanin (2014). Finansijski efekti uvo-
đenja kosagorijevanja biomase u termoelektrani Kakanj, u „Po-
slovni konsultant“, Vol. 6, broj 32, str. 28-47.
6. Bašić, Meho (2008). Etika između konkurencije i monopola, u
„Pregled-časopis za društvena pitanja“, broj 1, str 13-30.
7. Borovečki, Ana (2010). Etika javnog zdravlja – Je li javnome
zdravstvu potrebna socijalna etika?, u „Javno zdravstvo, etika i
ljudska prava“, str. 6-10.
8. Bulog, Ivana i Luka Dadić (2014). Socio-psihološki aspekti od-
lučivanja, u „Praktični menadžment: stručni časopis za teoriju i
praksu menadžmenta“, Vol. 5, br. 3, str. 103-108.
9. Burstein, Paul (1991). Policy Domain: Organization, Culture,
and Policy Outcomes, u „Annual Review of Sociology“, broj 17,
str. 327-350.
10. Ciraki, Dario (1996). Teorija javnog izbora i paradoksi glaso-
vanja, u „Politička misao“, Vol. XXXIII, broj 2-3, str. 198-225.

607
11. Colebatch, Hal (2008). Policy kao preispitivanje procesa vlada-
vine, u „Politička misao“, god. 45, br. 2, str. 3-7.
12. Čaušević, Fikret (2014). Politička ekonomija tranzicije u Bosni i
Hercegovini, u „Pregled-časopis za društvena pitanja“, God. LV,
broj 1, str. 21-26.
13. Delić, Anamarija i sur. (2012). Uloga poduzetničkih potpornih
institucija u razvoju gospodarstva Istočne Hrvatske – slučaj
osječkog centra za poduzetništvo, u „Zbornik radova Gospodar-
stvo Istočne Hrvatske–jučer, danas, sutra“.
14. Dolowitz, David & David Marshal (2000). Learning from Abro-
ad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making,
u „Governance“, Vol. 13, broj 1, str. 5-24.
15. Domljan, Ivan (2013). Nužnost regulacije vodnih operatera u
Bosni i Hercegovini, u „E-Zbornik“, broj 5.
16. Dror, Yehezekel (2006). Training for Policy Makers, u: Goodin,
E. Robert i sur. (ur.) (2006). The Oxford Handbook of Public Po-
licy. Oxford: Oxford University Press, str. 80-105.
17. Đukanović, Dragan (2006). Izborni sistemi u zemljama nastalim
na području nekadašnje Jugoslavije, u „Časopis Međunarodni
problemi“, str. 513-536.
18. Easton, David (1985). Political Science in the United States.
IPSR, Vol. 6, No. 1, str. 133-134.
19. Esmark, Anders i Peter Triantallou (2007). Document Analysis
of Network Topography and Network Programmes, u: Peter Bo-
gason i Mette Zølner (ur.). Methods in Democratic Network Go-
vernance. Houndsmills. Palgrave Macmillian, str. 99-124.
20. Fabac, Robert (2002). Kooperacija konkurentskih poduzeća
komplementarnih resursa – poslovna snaga iz perspektive teo-
rije igara, u „Ekonomski pogledi“, broj 53 (7-8), str. 750-769.

608
21. Hodžić, Enisa (2005). Neophodnost sistemskog upravljanja oko-
linskim aspektima u energetskom sektoru, u „Zbornik radova
Kvalitet 2005“, str. 101-108.
22. Hodžić, Kadrija (2011). Nezaposlenost i poboljšavanje perfor-
mansi tržišta rada Bosne i Hercegovine, u „Zbornik radova Sve-
učilišta/Univerziteta Vitez“, broj 3, str. 9-32.
23. Hukić-Kavaz, Sanja (2013). Stanje i perspektive prava konku-
rencije u Bosni i Hercegovini, u „Pravna misao“, broj 3-4, str.
7-33.
24. Ibrahimagić, Asim i Siniša Veselinović (2011). Tržište rada i
trendovi zapošljavanja u Bosni i Hercegovini, u „Zbornik radova
Sveučilišta/Univerziteta Vitez“, broj 3, str. 51-72.
25. Ivaniš, Marko (2010). Cost-benet analiza, u „Singidunum revi-
ja“, Vol. 7, broj 1, str. 31-42.
26. Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2015). Poduzetništvo i ekonom-
ski razvoj države, u „Zbornik radova Međimurskog veleučilišta
u Čakovcu“, broj I (2), str. 73-79.
27. Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2015). Poduzetništvo – poticajna
snaga upravljanju krizom i jedan od ključnih pokretača razvoja
država u tranziciji, u „Zbornik radova Nauka-društvo-tranzici-
ja“, str. 700-715.
28. Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2016). Specičnosti kreiranja i
implementiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini, u „Zbor-
nik radova Društvene i naučne aktuelnosti“, str. 7-27.
29. Jašarević, Faruk i Ermin Kuka (2016). Fenomen aktivnog stare-
nja u procesu kreiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini, u
„DIT – Društvena i tehnička istraživanja“, broj II (1), str. 78-86.
30. Joachim, Ahrens (2001). Governance Conditionality and Tran-
sformation in Post-Socialist Countries, u: Herman, W. Hoen

609
(prir.). Good Governance in Central and Eastern Europe, Chel-
tenham, UK: Edward Elgar, str. 54-91.
31. Jovanović, Rodoljub, Pregovor u Zborniku radova “Prvi sipozi-
jum o upravljanjima resursima”, Fakultet za menadžment Zaje-
čar/Megatrend univerzitet Beograd.
32. Jovanović, Violeta i sur. (2011). Održivi razvoj u funkciji oču-
vanja prirodnih resursa, u Zbornik radova “Prvi sipozijum o
upravljanjima resursima”, Fakultet za menadžment Zaječar/Me-
gatrend univerzitet Beograd, str. 41-52.
33. Jović, Ljiljana i Ljiljana Maksimović (2014). Ekološko oporezi-
vanje u Republici Srpskoj – stanje i perspektive, u „Anali poslov-
ne ekonomije“, broj 11, str. 88-100.
34. Kasapović, Mirjana (2008). Problemi novije komparativne poli-
tike u Njemačkoj, u „Politička misao“, Vol. XLV, br. 2, str. 133-
151.
35. Kasumović, Merim i Sanela Meholjić-Kalajdžić (2013). Struktu-
ra tržišta osobne potrošnje u Bosni i Hercegovini, u „Ekonomski
vjesnik“, God. XXVI, broj 2, str. 410-427.
36. Knill, Christoph (1998). European Policies: The Impact of Na-
tional Administrative Traditions, u „Journal of Public Policy“,
Vol. 18, broj 1, str. 1-28.
37. Kuka, Ermin i Jasmina Zagorica (2016). Konzervatizam futuro-
logije i prognostike, u „Nauka i budućnost“, str. 403-407.
38. Kumalić, Ismet (2013). Razvijenost nansijskog tržišta u Bosni i
Hercegovini, u „Časopis za ekonomiju i tržišne komunikacije“,
Vol. 3, broj 1, str. 57-72.
39. Lachmann, Ludvig (2014). Tržišna ekonomija i distribucija bo-
gatstva, u „Zbornik eseja Moralnost i kapitalizam“, str. 95-102.

610
40. Landrecht, Robert (1994). Europeanization of Domestic Politics
and Institutions: The Case of France, u “Journal of Common
Market Studies”, Vol. 32, broj 1, str. 69-88.
41. Madžar, Ljubomir (2008). Mehanizmi mobilizacije i alternativne
alokacije javnih sredstava, u „Studija“, broj 1, str. 1-3.
42. Magdalinović, Nedeljko i sur. (2011). Činjenice i principi na ko-
jima treba zasnivati upravljanje mineralnim resursima metala, u
Zbornik radova “Prvi sipozijum o upravljanjima resursima”, Fa-
kultet za menadžment Zaječar/Megatrend univerzitet Beograd,
str. 3-16.
43. Marković, Goran (2012). Kriza parlamentarizma u Bosni i Her-
cegovini, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 323-
339.
44. Martinović, Danijela i sur. (2012). Potencijali i ograničenja u
razvitku poduzetništva u BiH s posebnim osvrtom na sektor ma-
lih i srednjih poduzeća, u „Ekonomska misao i praksa“, broj 1,
str. 339-362.
45. Mesarić, Milan (2001). Uloga države u tržišnom gospodarstvu s
osvrtom na aktuelno stanje u Hrvatskoj, u „Ekonomski pregled”,
broj 52, (9-10), str. 985-1033.
46. Milivojević, Jovan i sur. (2010). Intenzitet korištenja resursa
bitnih za život i opstanak ljudske vrste, u „Zbornik radova 35.
Nacionalne konferencije o kvalitetu i 7. Nacionalne konferencije
o kvalitetu života“, str. 1-12.
47. Milutinović, Milovan i Simo Kačar (2012). Javne politike oblast
politikologije, u „Svarog“, broj 5, str. 34-55.
48. Morait, Branko (2013). Sloboda ugovaranja i pravo konkuren-
cije u savremenoj sudskoj praksi, u „Pravna misao“, broj 36, str.
101-117.

611
49. Novaković, Srećko (2010). Investiciono odlučivanje u uslovima
nesavršenog tržišta kapitala, u „Svarog-časopis za društvene i
prirodne nauke“, broj 1, str. 163-170.
50. Omerović, Enis (2012). Parlamenti entiteta u Bosni i Hercegovi-
ni, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 89-135.
51. Pauletić, Višnja (2008). Javno dobro i privatni interes, u „Zbornik
radova znanstveno-stručnog skupa: Ekonomika i menadžment u
javnom sektoru“. Rijeka: Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rije-
ci, str. 151-178.
52. Pavićević, Đorđe (2008). Država, pravda i redistribucija, u „Sa-
vremena država“, str. 65-81.
53. Pavlović, Vukašin (2010). Država i demokratija, u „Savremena
država: struktura i socijalne funkcije“, str. 11-48.
54. Pejanović, Mirko (2006). Struktura i karakteristike razvoja po-
litičkog pluralizma u Bosni i Hercegovini 1989-2003, u „Razvoj
političkog pluralizma u Sloveniji i Bosni i Hercegovini“. Saraje-
vo: Promocult.
55. Petak, Zdravko (1998). Javne nancije i teorija javnog izbora:
doprinos Knuta Wicksella, u “Politička misao“, Vol. XXXV, br.
2, str. 171-188.
56. Petak, Zdravko (1999). Politička ekonomija kolektivnog odluči-
vanja: doprinos Buchanana i Tullocka, u „Politička misao“, Vol.
XXXVI, broj 3, str. 71-88.
57. Petak, Zdravko (2002). Komparativne javne politike: mogu li se
uspoređivati rezultati djelovanja vlada?, u „Politička misao“,
Vol. XXXIX, broj 1, str. 51-62.
58. Petak, Zdravko (2008). Dimenzije javnih politika i javno uprav-
ljanje, u „Politička misao“, Vol. XLV, broj 2, str. 9-26.

612
59. Petak, Zdravko (2009). Je li obrazovanje javno dobro?, u „Revi-
ja za socijalnu politiku“, Vol. 16, broj 2, str. 198-199.
60. Petak, Zdravko (2009). Pojmovnik, u „Hrvatska javna uprava,
god. 9, br. 1, str. 283-295.
61. Petek, Ana (2011). Transformacija politike prema osobama s
invaliditetom u Hrvatskoj: analiza ciljeva, u „Anali Hrvatskog
politološkog društva“, broj 7, str. 101-122.
62. Petek, Ana (2012). Što su hrvatske javne politike?, u „Političke
analize“, broj 11, str. 37-45.
63. Petek, Ana (2014). Vrste javnih politika Theodorea Lowija: spe-
cičnosti stvaranja socijalnih politika, u „Revija za socijalnu po-
litiku“, godina 21, broj 3, str. 361-376.
64. Petek, Ana (2016). Politološka ekspertiza za javne politike, u
„Suvremene teme“, god. 8, br. 1, str. 7-23.
65. Petković, Krešimir (2013). Pojmovnik interpretacijske analize
javnih politika, u „Hrvatska i komparativna javna uprava“, broj
13, str. 329-342.
66. Petrović, Dragan (2013). Ključni teorijski i praktični aspekti dr-
žavnih neuspeha u savremenoj ekonomiji, u „Ekonomski hori-
zonti“, godište XV, sveksa 2, str. 149-161.
67. Petrović, Milenko (1995). Funkcije države u savremenoj tržišnoj
privredi, u „Ekonomska misao”, broj 3-4, Beograd, str. 207-223.
68. Pitkin, Hana (2010). Hobsovo shvatanje predstavljanja I, u „Po-
litičko predstavljanje“, str. 11-31.
69. Pollack, A. Mark (2006). Rational Choice and EU Politics, u:
Jørgensen, K. Erik, Pollack, A. Mark & Ben Rosamond (ur). The
politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press,
str. 27-56.

613
70. Poljak, Željko (2015). Prikaz knjige Ane Petek i Krešimira Pet-
kovića (ur.). Pojmovnik javnih politika, u „Croatian and Compa-
rative Public Administration“, 15(4), str. 955-961.
71. Pülzl, Helga & Oliver Treib (2006). Policy Implementation, u:
Fischer, F., Miller, G. & M. Sidney (ur.). Handbook of Public Po-
licy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Boca Raton: CRC
Press, str. 89-107.
72. Radić, Bojan i Goran Radić (2009). Teorija društvenog izbora
- demokratija, u „Škola biznisa-naučnostručni časopis”, broj 1,
str. 124-132.
73. Radovanović, Bojana (2012). Individualno odlučivanje, grupno
odlučivanje i deliberacija, u „Filozoja i društvo“, God. XXIII,
broj 2, str. 147-166.
74. Regent, Nikola (2001). Obveznost socijalnog osiguranja, u „Fi-
nancijska teorija i praksa“, broj 25 (4), str. 619-631.
75. Resnik, Majkl (2008). Društveni izbor, u „Treći program Radio
Beograda“, str. 139-140 (III-IV).
76. Rohrbach, Wolfgang (2007). Socijalno osiguranje i privatno
zdravstveno osiguranje, u „Evropska revija za pravo osigura-
nja“, broj 1-2, str. 11-14.
77. Sabatier, A. Oaul & Hank Jenkins-Smith (1999). The advocacy
coalition framework: An assessment, u: Sabatier, A. Paul (ur.)
(1999). Theories of the Policy Process. Boulder, Col: Westview
Press.
78. Sahadžić, Maja (2011). Izbori i izborni sistem Bosne i Hercego-
vine, u „Država, politika i društvo u Bosni i Hercegovini-Analiza
postdejtonskog političkog sistema“, str. 397-415.
79. Sahadžić, Maja (2012). “Veto mehanizam“ u parlamentima na
državnoj i entitetskoj razini u Bosni i Hercegovini, u „Parlamen-
tarizam u Bosni i Hercegovini“, str. 293-320.

614
80. Brunsko, Zagorka (1999). Birači, političari i birokracija u svje-
tlu teorije javnog izbora, u „Politička misao“, Vol. XXXVI, broj
3, str. 89-100.
81. Saračević, Nermina (2009). Parlamentarna skupština Bosne i
Hercegovine, u „Uvod u politički sistem Bosne i Hercegovine“,
str. 158-189.
82. Saračević, Nermina (2011). Parlamentarna skupština Bosne i
Hercegovine, u „Država, politika i društvo u Bosni i Hercegovi-
ni-Analiza postdejtonskog političkog sistema“, str. 223-252.
83. Saračević, Nermina (2012). Parlamentarna skupština Bosne i
Hercegovine, u „Parlamentarizam u Bosni i Hercegovini“, str.
43-87.
84. Sošić, Mario (2007). Europeizacija nacionalnih politika: kon-
cept i istraživački pristup, u „Anali hrvatskog politološkog druš-
tva“, God. III, str. 229-246.
85. Stanić, Milenko (2012). Javne mjere i instrumenti u politici za-
štite životne sredine, u „Zbornik radova sa 10. Međunarodnog
naučnog skupa Sinergija 2012, str. 413-421.
86. Stojanov, Dragoljub (2001). Bosna i Hercegovina od 1995.:
tranzicija i rekonstrukcija privrede, u: „Međunarodne politike
podrške zemljama jugoistočne Evrope : Lekcije (ne) naučene u
Bosni i Hercegovini“, str. 61-88.
87. Stojanović, Boban i sur. (2012). Institucionalne pretpostavke e-
kasnosti politike zaštite konkurencije, u „Ekonomski horizonti“,
maj-avgust 2012, godište XIV, sveska 2, str. 121-131.
88. Stojiljković, Ana (2010). Donošenje odluka u savremenoj drža-
vi, u „Savremena država“, str. 111-139.
89. Stojiljković, Zoran (2010). Karakter i funkcije države, u „Savre-
mena država: struktura i socijalne funkcije“, str. 49-108.

615
90. Šantić, Željko i sur. (2014). Financijsko izravnanje u Bosni
i Hercegovini – izazovi i ograničenja, u „Ekonomska misao i
praksa“, God. XXIII, broj 1, str. 309-336.
91. Šarac, Dragan i Ivana Bajić (2010). Konkurentnost poštanskih
operatera sa stanovišta ekasnosti, „Zbornik radova sa XXVIII
Simpozijuma o novim tehnologijama u poštanskom i telekomu-
nikacionom saobraćaju – PosTel 2010“, str. 57-66.
92. Šarčević, Marko (2014). Značaj kontrole cijena prirodnih mono-
pola za potrošače, u „Economics-časopis za ekonomsku teoriju i
analizu“, broj 3, str. 43-55.
93. Šiber, Ivan (2003). Tri klasična pristupa istraživanju ponašanja
birača, u „Politička misao“, Vol. XL, broj 2, str. 88-103.
94. Škrbić Vojislav (2011). Obnovljivi energetski resursi u funkciji
održivog razvoja i zaštite životne sredine, u „Svarog - časopis za
društvene i prirodne nauke“, broj 3, str. 218-229.
95. Tatić, Kasim (2005). Tržište i država kao alokatori ograničenih
resursa životne okoline, u „Pregled-časopis za društvena pita-
nja“, Sarajevo, broj 1-2, str. 139-158.
96. Tmušić, Marko (2011). Mjesto budžeta u javnim nansijama
Srbije, u „Godišnjak Fakulteta političkih nauka Univerziteta u
Beogradu“, broj 5, str. 347-357.
97. Todorović, V. Luka (2011). Političke partije u sferi razumnog
(javnog) izbora, u „Svarog“, broj 2, str. 164-179.
98. Trnka, Kasim (2009). Ustavno i poslovničko pozicioniranje pro-
cesa odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercego-
vine, u „Proces odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne
i Hercegovine-stanje-komparativna rješenja-prijedlozi“, str. 39-
45.

616
99. Vukoičić, Jelena (2014). Identitet i država – Etnički konikti i
unutrašnji (ne)legitimitet Bosne i Hercegovine, u „Godišnjak Fa-
kulteta političkih nauka Univerziteta u Beogradu“, God. VIII,
broj 12, str. 75-92.
100. Vuković, Ivan (1997). Teorija javnih izbora i nanciranja jav-
nog sektora u visokorazvijenim zemljama svijeta, u „Politička
misao“, Vol. XXXIV, broj 3, str. 163-178.
101. Wallace, Helen (2005). An Institutional Anatomy and Five Po-
licy Modes, str. 77-78, u: Wallace, Helen/Wallace, William, Po-
llack, A. Mark (ur.). Policy-Making in the European Union, 5.
izd.Oxford:Oxford University Press, str. 49-90.
102. Životić, Miladin (1977). Futurologija i utopija, u „Kultura –
časopis za teoriju i sociologiju kulture i kulturnu politiku, broj
36/37, str. 50-67.
DNEVNI I SEDMIČNI LISTOVI:
1. Dnevni list “Dnevni avaz“.
2. Dnevni list “Dnevne novine“ (Crna Gora).
3. Dnevni list “Oslobođenje“.
4. Sedmični list “Novo vrijeme“.

617
ZAKONI:
1. Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik
Bosne i Hercegovine“, broj 32/02).
2. Zakon o zaštiti okoliša Federacije Bosne i Hercegovine (“Služ-
bene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj 33/03).
3. Zakon o zaštiti životne sredine Republike Srpske (“Službeni gla-
snik Republike Srpske“, broj 53/02).
4. Zakon o zaštiti životnog okoliša Brčko distrikta Bosne i Herce-
govine (“Službeni glasnik Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“,
broj 24/04).
5. Zakon o konkurenciji Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik
Bosne i Hercegovine“, broj 48/05, 76/07 i 90/09) – Neslužbeni
prečišćeni tekst.
6. Zakon o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“, broj 28/00, 45/06,
102/09 i 62/11).
7. Zakon o pristupu informacijama Federacije Bosne i Hercego-
vine (“Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, broj
32/01).
8. Zakon o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske
(“Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 20/11).

618
OSTALO:
1. Bosna i Hercegovina – Strategija za borbu protiv korupcije
(2009 – 2014), Ministarstvo sigurnosti Bosne i Hercegovine, Sa-
rajevo, 2009.
2. Dejtonski mirovni sporazum. JP NIO Službeni list RBiH Saraje-
vo, 1995.
3. Diverzitet šumskih ekosistema i zaštićena područja – Izvještaj
o napretku. Sarajevo: “CEPOS“ – Centar za podršku održivom
gazdovanju šumskim resursima, 2011.
4. Ekonomska enciklopedija I (drugo izdanje). Beograd: Savreme-
na administracija, 1986.
5. Ekonomski leksikon. Zagreb: Leksikografski zavod “Miroslav
Krleža”/Masmedia, 1995.
6. Godišnji izvještaj Banjalučke berze za 2014. godinu.
7. Indeks potrošačkih cijena u Bosni i Hercegovini u 2014. godini.
Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine, 2015.
8. Izvještaj o radu načelnika opštine i administrativne službe Opšti-
ne Bijeljina u 2007. godini, općina Bijeljina, 2008.
9. Izvještaj o radu Komisije za koncesije Republike Srpske za peri-
od 01.01.2012 – 31.12.2012. Banja Luka: Komisija za koncesije
Republike Srpske, april 2013.
10. Izvješće o radu općinskog načelnika za 2013. godinu, općina
Grude, 2014.
11. Izvještaj o stanju javnih nancija u Bosni i Hercegovini, Tran-
sparency International BiH/Ambasada Švedske u BiH, Sarajevo,
2014.
12. Izvještaj o radu Komisije za vrijednosne papire Federacije Bo-
sne i Hercegovine za 2013. godinu, Sarajevo, 2014.

619
13. Izvještaj o izvršenju budžeta institucija Bosne i Hercegovine i
međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine za 2013. godinu.
Sarajevo.
14. Odluka o odabiru korisnika sredstava Fonda za zaštitu okoliša
Federacije Bosne i Hercegovine na osnovu provedenog Javnog
poziva za dodjelu sredstava za realizaciju programa, projekata
i sličnih aktivnosti iz područja zaštite okoliša za 2014. godinu,
broj UO-4-4-3a/2014, od 30.10.2014. godine.
15. Paper presented at the Annual Convention of the American Poli-
tical Science Association, Washington, DC.
16. Porodične rme-stub razvoja ekonomije Bosne i Hercegovine.
Pro educa-centar za edukaciju, Banja Luka/Sarajevo.
17. Poslovnik Zastupničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i
Hercegovine.
18. Preliminarni podaci Agencije za osiguranje Bosne i Hercegovine
za 2014. godinu.
19. Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja
javnih politika na lokalnom nivou. Goražde: ALDI – Agencija za
lokalne razvojne inicijative, 2007.
20. Privatizacija državnog kapitala u Bosni i Hercegovini. Banja
Luka: Transparency international BiH, juni 2009.
21. Program rada i izvještaj o radu načelnika općine Gračanica za
2012. godinu, općina Gračanica, 2012.
22. Prostorni plan Federacije Bosne i Hercegovine za period 2008-
2028. godine, “Zaštita i unapređenje okoliša”, Federalno mini-
starstvo prostornog uređenja, Sarajevo/Mostar, august 2012.
23. Radni dokument osoblja Komisije – Izvještaj o napretku Bosne i
Hercegovine u 2014, Evropska komisija, Brisel, 2014.

620
24. Razvoj malog i srednjeg poduzetništva u Federaciji Bosne i Her-
cegovine. Ministarstvo razvoja, poduzetništva i obrta Federacije
Bosne i Hercegovine, Mostar, 2008.
25. Registrirana nezaposlenost u februaru 2015. godine. Saopćenje
Agencije za statistiku Bosne i Hercegovine, Godina IX, broj 2,
20. april 2015.
26. Rješenje o dopuštenosti koncentarcije privrednih subjekata “AS“
d.o.o. Jelah – Tešanj i “Klas“ d.d. Sarajevo, broj 05-26-1-04-
85-II/14, od 29.01.2015. godine, Konkurencijsko vijeće Bosne i
Hercegovine, Sarajevo, 2015.
27. Saopćenje Agencije za statistiku Bosne i Hercegovine, Godina
VII, broj 2, Sarajevo, 25.03.2015.
28. Smjernice za blagostanje, socijalnu pravdu i održivi privredni
razvoj. Sarajevo: Konrad Adenauer Stiftung, 2009.
29. Strategija zaštite okoliša Federacije Bosne i Hercegovine 2008-
2018, Federalno ministarstvo okoliša i turizma, Sarajevo, 2008.
30. UK Overseas Development Administration (1993). Taking Acco-
unt of Good Government. London: ODA.
31. Zaposleni po djelatnostima u februaru 2015. godine. Saopćenje
Agencije za statistiku Bosne i Hercegovine, Godina IX, broj 2,
20. april 2015.

621
INTERNET IZVORI:
1. www.ebizmags.com/sto-je-pest-analiza-i-cemu-sluzi/
2. https://bib.irb.hr/datoteka/676437.Europeizacija_JP_u_Hrvat-
skoj_DOVRENI_TEKST1.pdf (Petak, Zdravko. Europeizacija
hrvatskih javnih politika).
3. www.eiop.at /eiop (Radaelli, M. Claudio (2000). Whither Eu-
ropeanization? Concept Stretching and Substantive Changes).
4. http://prime.ba/upravljanje-prirodnim-resursima/ (Đukić-Suhaj-
ček, Tatjana, Upravljanje resursima)
5. www.plata.ba
6. www.capital.ba
7. www.avaz.ba
8. www.gfmo.ba/e.zbornik
9. www.komorars.ba
10. www.source.ba
11. www.novovrijeme.ba
12. www.azobih.gov.ba
13. www.cbbih.ba
14. www.blberza.com
15. http://www.ef.untz.ba/web/dokumenti/Zensko%20poduzetni-
stvo_Mirela%20Omerovic.pdf
16. www.trzistenovca.hr
17. www.balkans.aljazzera.net
18. www.ef.untz.ba

622
19. www.grude.info
20. www.klix.ba
21. www.depo.ba
22. www.sindikalizam.org (Jakšić, Momir, Država blagostanja i
mehanizmi usaglašavanja i arbitriranja. Sindikalna biblioteka,
Centar za razvoj sindikalizma)