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10/09/2018 Governet :: A Revista do Administrador Público
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Boletim Governet de Convênios e Parcerias
Artigos e Pareceres
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
MONIQUE SCALCO SOARES SIQUEIRA.
Mestranda em Administração Pública pela UFLA. E-mail: moniquescalco@gmail.com
VINÍCIUS BATISTA GONÇALVES
Mestrando em Administração Pública pela UFLA. Servidor Público Federal. E-mail: vinigoncalves@yahoo.com.br
RESUMO: A relação entre Estado e mercado é de interdependência na medida em que o governo é praticamente incapaz de agir sem
algum tipo de parceria com instituições privadas, ao passo que o setor privado é incapaz de uma ação efetiva sem o auxílio do governo.
Existem diversas modalidades contratuais entre o setor público e privado visando à prestação de bens e serviços públicos, entre os quais
destacam-se as PPPs, objeto de estudo deste ensaio teórico. A metodologia utilizada foi a da revisão bibliográfica, através da análise de
livros, artigos e periódicos. Este ensaio teórico demonstra que essas parcerias, quando bem planejadas e bem administradas, promovem
um maior value for moneyse comparados com a provisão pública tradicional.
PALAVRAS-CHAVE: Parcerias público-privadas. Estado. Mercado
1 INTRODUÇÃO
Com a chegada da família real ao Brasil, implantou-se uma administração patrimonialista, caracterizada pela falta de distinção entre
patrimônio público e privado, em que o Estado era uma extensão do poder soberano. A corrupção, o nepotismo e os valores aristocráticos
eram inerentes a esse modelo (COSTA, 2008).
Entretanto, com a industrialização, o capitalismo e a expansão da democracia, a Administração patrimonialista já não era mais aceita pela
sociedade e a reforma da Administração Pública tornou-se inevitável, em que buscou-se implantar a burocratização do Estado. A
Administração burocrática, por sua vez, caracteriza-se pela centralização, impessoalidade, hierarquia, sistema de mérito, separação entre o
público e o privado e por maior racionalidade nos processos (COSTA, 2008).
Ocorre que a administração burocrática, marcada pela rigidez e por ser voltada para si própria e para o controle interno, foi considerada
ineficiente frente aos interesses emergentes. Foi nesse contexto que começou a segunda grande reforma do aparelho do Estado. A partir
desta reforma, a Administração deixa de se voltar para si mesmo e para o controle interno, preocupando-se em satisfazer os interesses do
cidadão cliente (BRESSER-PEREIRA, 2008).
A reforma gerencial representou um choque cultural para o Estado ao elaborar um novo modelo de gestão. Foi proposta uma engenharia
institucional capaz de estabelecer um espaço público não estatal. Esse cenário proporcionou o surgimento das organizações sociais (OSs),
das organizações da sociedade civil de interesse público (Oscipis) e das parcerias público-privadas (PPPs) (ABRUCIO, 2007).
No que se refere ao estudo das parcerias público-privada, observa-se que a sociedade tem visto no mercado um mecanismo suplementar
ao Estado, o qual propõe, em parceria com o Estado, oferecer melhores serviços e consequentemente, melhores condições de vida para os
cidadãos (MOORE, 2007).
2. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
2.1 Breve histórico da Reforma da Administração Pública brasileira
Existem distintos modelos de Administração Pública que se desenvolveram e se transformaram ao longo da história. Antes de 1808, havia
no Brasil uma administração colonial parcialmente estruturada. Porém, a chegada da família real foi definitiva para a consolidação do
Estado nacional, o que tornou possível que o Estado se constituísse e se projetasse sobre o território, de modo que o governo pudesse
tomar decisões, ditar políticas e agir (COSTA, 2008).
Esse período foi caracterizado por uma administração patrimonialista, cuja principal característica era a falta de distinção entre patrimônio
público e privado, uma vez que os governantes tinham o Estado enquanto seu patrimônio. O Estado era uma extensão do poder soberano,
e seus auxiliares eram considerados como nobreza real. A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração (MARE,
1995).
No entanto, com a industrialização, a expansão do capitalismo e a democracia tornando-se dominante, mercado e sociedade passaram a se
distinguir do Estado. Desse modo, a administração patrimonialista, marcada pela indistinção entre patrimônio público e privado, os valores
aristocráticos, o clientelismo, a corrupção e o nepotismo já não eram mais aceitos pela sociedade. A reforma da administração pública
tornou-se, então, inevitável (COSTA, 2008).
A Revolução de 1930 consolidou a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial. O governo de Getúlio Vargas começou a realizar
mudanças na administração com o objetivo de superar o esquema clientelista e anárquico da administração oligárquica. Seu governo
buscou estabelecer mecanismo de controle da crise econômica de 1929, promovendo uma alavancagem industrial e promovendo a
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racionalização burocrática do serviço público, mediante a padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle na área
pessoal, finanças e material (LIMA JUNIOR apud COSTA, 2008).
A reforma administrativa do Estado Novo foi o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Buscou-se implantar a
burocratização do Estado brasileiro, de modo introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia,
o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado, além de maior racionalidade nos processos (COSTA, 2008).
Entretanto, a criação de novos cargos, funções e órgãos administrativos fez com que a Administração Pública se tornasse um organismo
muito complexo. As disfunções burocráticas, caracterizadas principalmente pela rigidez e falta de eficiência, tornou esse modelo
incompatível com a sociedade emergente. Nesse contexto, a partir de 1980, tornou-se evidente a necessidade de uma nova forma de
organizar o Estado (COSTA, 2008).
Começou então a segunda grande reforma do aparelho do Estado. Os primeiros países a adentrarem na reforma gerencial do Estado foram
o Reino Unido, a Austrália e a Nova Zelândia. As reformas nesses três países foram logo seguidas por outros, inclusive o Brasil, cuja
reforma gerencial foi iniciada em 1995, tendo como principal referência a experiência britânica. Essa reforma foi proposta no governo
brasileiro durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso mediante a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado,
comandado pelo então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira (BRESSER-PEREIRA, 2008).
Inicia-se então a chamada reforma Bresser, que se preocupou em estudar as experiências internacionais a fim de utilizá-las como modelo
para a construção da nova gestão pública. A Administração gerencial tem por objetivo tornar a Administração mais flexível e os
administradores, mais motivados. Nesse sentido, o cidadão passa a ser o principal foco, tendo por objetivo atender aos interesses públicos.
Nasce a figura do cidadão-cliente, em que se busca um maior reconhecimento de seus direitos. As formas de controle ou responsabilização
do sistema gerencial são: administração por resultados ou objetivos, competição administrada visando à excelência e responsabilidade
social (ABRUCIO, 2007).
Abrucio (2007) observa que a reforma gerencial representou um choque cultural para o Estado ao elaborar um novo modelo de gestão. Foi
proposta uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espaço público não estatal. Esse cenário proporcionou o surgimento das
organizações sociais (OSs), das organizações da sociedade civil de Interesse Público (Oscipis) e das parcerias público-privadas (PPPs).
A reforma gerencial busca uma administração eficiente, capaz de reduzir gastos governamentais e otimizar os recursos a disposição do
Estado e dos cidadãos. Para tanto, as parcerias público-privadas e as concessões proporcionam maior capacidade de investimento pelo
governo. Essa reforma objetiva realçar a atuação conjunta ou repasse de serviços ao setor privado enquanto uma forma de fortalecimento
da ação governamental (ABRUCIO, 2007).
2.2 Relação entre Estado e mercado
Primeiramente, faz-se necessário compreender o conceito de Estado. Luiz Carlos Bresser-Pereira (2010) define Estado como:
Estado é a instituição soberana – é o poder que não reconhece poder acima dele – garantida pela ordem jurídica e pela organização
social. Conjuntamente com a sociedade e o território, ele forma o Estado-nação, a saber, o poder político-territorial soberano. O
Estado foi sempre a instituição fundamental das sociedades civilizadas, antigas ou modernas, mas enquanto nas primeiras era
apenas um instrumento de poder de oligarquias militares e religiosas, nas sociedades modernas ou capitalistas que se tornaram
democráticas e que continuaram a se democratizar, o Estado é o instrumento através do qual a sociedade politicamente organizada
busca realizar seus objetivos comuns no plano político. É através dele que sociedades nacionais, cada vez maiores e mais
complexas, regulam e coordenam sua ação econômica e social. (BRESSER-PEREIRA, p. 117- 118)
Nas sociedades antigas, o Estado era visto enquanto instrumento das oligarquias. No século XIX, com o liberalismo, o Estado era o
instrumento de dominação da classe burguesa. Entretanto, com a democracia, esse cenário muda. Embora as elites ainda sejam a classe
dominante, o Estado passa a ser o instrumento de ação coletiva da sociedade. É por meio dele que a sociedade realiza seus objetivos
políticos. A ação social por via da qual a sociedade civil reforma permanentemente o Estado é a política. É através dessa permanente
reforma e da permanente discussão das normas e dos valores que os cidadãos mudam a sociedade e promovem o progresso (BRESSER-
PEREIRA, 2010).
No que se refere à relação entre Estado e mercado, Bresser-Pereira (2008), afirma que o desenvolvimento econômico é possível quando o
Estado-nação pode contar com um Estado eficaz. A relação entre Estado e mercado é fundamental para a sociedade, de modo que cabe ao
Estado fazer o mercado se desenvolver. O desenvolvimento econômico só foi possível depois que os primeiros países industrializados
realizaram sua “revolução nacional”, ou seja, a construção de Estados capazes. O Estado, como o instrumento de ação coletiva da nação, é
um pré-requisito do crescimento econômico, inicialmente porque oferece mercados internos seguros aos empresários, e em geral porque a
existência de um Estado permite que uma nação alcance seus principais objetivos políticos, em particular o desenvolvimento econômico.
Evans (2004) faz uma observação relevante quanto a intervenção do Estado. O autor entende que no mundo contemporâneo não há que
se indagar se o Estado deve intervir ou não no mercado e na sociedade. A intervenção do Estado é um fato, de modo que a pergunta não é
o quanto intervir, mas qual o tipo de intervenção. As diferentes formas de intervenção dependem da estrutura do Estado, se predadora ou
desenvolvimentista. Os Estados predadores conseguem, às custas da sociedade, refrear deliberadamente o processo de desenvolvimento.
Já os estado desenvolvimentistas, não apenas direcionam a transformação industrial, mas também são responsáveis pelo seu
desenvolvimento. Para que um Estado seja chamado de desenvolvimentista, deve haver uma combinação entre incorporação dos
interesses coletivos com a autonomia do Estado.
Desse modo, a relação entre Estado e mercado é necessária e reflete diretamente na sociedade. Isso porque é papel do Estado contribuir
para o desenvolvimento do mercado e consequente desenvolvimento econômico do próprio Estado. pelo desenvolvimento econômico do
Estado, empregos são gerados e mais investimentos em políticas sociais podem ser feitas, melhorando a qualidade de vida da sociedade.
Ademais, de acordo com o estudo feito por Evans (2004), observa-se que, sem o Estado, o mercado não funciona. Do país mais pobre ao
mais avançado exemplo de bem-estar social capitalista, o ponto em comum na história do século XX é a influência cada vez maior do
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Estado como instituição e ator social. A legitimidade do Estado e de seus dirigentes depende do real desenvolvimento industrial.
Portanto, a relação entre mercado e Estado é necessária e inevitável, cabendo ao Estado proporcionar meios para que o mercado se
desenvolva. As ideias liberais foram substituídas por um Estado regulador e garantidor dos direitos do cidadão, pois atua no mercado de
forma a fomentá-lo e regulá-lo e atua na sociedade garantindo o gozo dos direitos civis, políticos e sociais. Nesse sentido, Estado e
mercado possuem uma relação de interdependência, onde um complementa o outro.
2.3 Parcerias público-privadas
A falta de eficiência do Estado como prestador de serviços públicos e garantidor dos direitos dos cidadãos tem gerado o sentimento de
descrença no governo. Não obstante, a sociedade tem visto no mercado um mecanismo complementar ao Estado, o qual propõe, em
parceria com o Estado, oferecer melhores serviços, e consequentemente, melhores condições de vida para os cidadãos. Nesse sentido,
busca-se cada vez mais pelas parcerias público-privadas a fim de melhorar a qualidade de vida individual e coletiva. Essas parcerias visam
a aumentar a efetividade dos serviços prestados pelo governo e compensar as deficiências dos serviços sociais (MOORE, 2007).
Brito e Silveira (2005) observam que os governos, inábeis para darem continuidade à tradição de custeio fiscal dos grandes investimentos
públicos, identificaram nas PPPs uma opção para se possibilitar os projetos referentes a infraestrutura e provisão de serviços públicos. No
entanto, cabe ressaltar que determinadas obras públicas não admitem a contratação mediante as parcerias. Isso porque certos
empreendimentos ensejam um alto prêmio pela transferência dos riscos ao setor privado, sendo irrealizável tal transferência.
A ideia dessas parcerias não é nova, conforme adverte Moore (2008), tendo em vista que as organizações públicas dependem há muito
tempo das instituições privadas para a realização de seus objetivos. Ao longo da história, observa-se a cooperação entre o público e o
privado no que se refere aos grandes empreendimentos econômicos e no estabelecimento da ordem social. Isso porque o governo é
praticamente incapaz de agir sem algum tipo de parceria com instituições privadas, ao mesmo tempo que o setor privado é incapaz de uma
ação efetiva sem a ajuda do governo, que atua através da proteção à propriedade, fiscalização dos contratos, fomento, e outros. Assim
sendo, o setor público e privado não vivem isoladamente mas se complementam.
Segundo Moore (2008, p. 157), parceria público-privada pode ser entendida como:
[...] negociações específicas estabelecidas entre os representantes de organizações do setor privado, de um lado, e das
organizações do setor público, de outro. São representantes que controlam os ativos e representam os interesses de órgãos públicos
e privados específicos, que buscam arranjos cooperativos, nos quais cada parte pode fazer melhor (nos seus próprios termos) do
que faria agindo por conta própria.
Já os autores Brito e Silveira (2005, p.8) definem as PPPs como:
[...] forma de provisão de infra-estruturas e serviços públicos em que o parceiro privado é responsável pela elaboração do projeto,
financiamento, construção e operação de ativos, que posteriormente são transferidos ao estado. O setor público torna-se parceiro na
medida em que ele é comprador, no todo ou em parte, do serviço disponibilizado. O controle do contrato passa a ser por meio de
indicadores relacionados ao desempenho na prestação do serviço, e não mais ao controle físico-financeiro de obra.
As parcerias público-privadas podem ser entendidas, portanto, como os contratos celebrados entre o setor público e a iniciativa privada,
em que esta fica responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e gestão de ativos, os quais são posteriormente
transferidos ao setor público. Com isso, cada parte (público e privado) desempenha melhor o seu papel do que se estivesse agindo por
conta própria. Ademais, há um compartilhamento dos riscos com o setor privado.
A Lei nº 11.079/04 é responsável por regulamentar as PPPs no Brasil. O referido dispositivo legal divide as PPPs em dois tipos básicos:
patrocinada ou administrativa. A primeira consiste em objetos que tenham duas fontes de renda, quais sejam, as contraprestações
pecuniárias do ente público e o pagamento pelos usuários sobre o serviço prestado. Já na modalidade administrativa, a única fonte de
renda do parceiro privado são as contraprestações do poder público (BRITO, SILVEIRA, 2005).
As parcerias são vistas como mecanismos para viabilizar investimentos sem causar impactos imediatos sobre o endividamento público.
Entretanto, quando mal concebida e mal administrada, pode acentuar as crises fiscais, uma vez que a PPP não representa a solução da
restrição fiscal ao financiamento de investimentos públicos. Para tanto, o uso da PPP não deve ser motivado pela aparente solução do
problema do financiamento, mas por razões de eficiência na prestação de serviços e no uso de recursos públicos (BRITO, SILVEIRA, 2005).
A crescente utilização das parcerias público-privadas pelos países consiste na busca pela máxima eficiência dos gastos públicos. Isso
porque essas parcerias podem promover um maior value for money se comparados com a provisão pública tradicional (EUROPEAN
COMMISSION, 2003 apudREIS, CABRAL, 2017). Entretanto, possuem altos custos em sua estruturação, licitação e monitoramento, os
quais devem ser levados em consideração na avaliação do projeto. Não obstante, as pesquisas revelam que quando são bem planejadas e
bem administradas, há uma economia relevante quando comparada a obra pública convencional (BRITO, SILVEIRA, 2005; REIS, CABRAL,
2017).
Reis e Cabral (2017) investigaram as PPPs utilizadas para o levantamento dos estádios utilizados na Copa do Mundo Fifa 2014, a partir de
uma comparação com a provisão pública tradicional e à provisão puramente privada. Os resultados apontaram que as PPPs promoveram
um melhor value for money para o ente público, ressaltanto a celeridade e menores custos ao serem comparados com a modalidade de
provisão pública tradicional. Isso ocorre tendo em vista os incentivos conferidos aos contratos de PPPs.
Vale ressaltar que o país precursor das PPPs foi o Reino Unido, o qual teve aproximadamente 700 projetos de parceria assinados entre
1998 e 2006 (EUROPEAN PPP REPORT apudFERNANDEZ, HILLBRECHT, CARRARO, 2013). No que se refere à saúde, a construção e gestão
de hospitais mediante essas parcerias no continente europeu tem sido amplamente utilizada. Espanha, Itália, Portugal, Alemanha e França
são alguns exemplos (FERNANDEZ, HILLBRECHT, CARRARO, 2013).
3 CONCLUSÃO
10/09/2018 Governet :: A Revista do Administrador Público
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Existem diversas modalidades contratuais entre o setor público e privado visando à prestação de bens e serviços públicos, entre os quais
destaca-se as PPPs, objeto de estudo deste artigo. Busca-se, por meio dessas parcerias, promover a máxima eficiência dos gastos públicos
(REIS, CABRAL, 2017). Pesquisas revelam que quando são bem planejadas e bem administradas, há uma economia relevante quando
comparada a obra pública convencional (BRITO, SILVEIRA, 2005; DOS REIS, CABRAL, 2017).
A utilização dessa modalidade contratual deve ser motivada pela maior eficiência na prestação dos serviços públicos bem como na forma
como os recursos públicos são empregados (BRITO, SILVEIRA, 2005). Moore (2007) observa que a parceria entre o setor público e privado
não é uma ideia nova. Estado e mercado possuem uma relação de interdependência, na medida em que um complementa o outro. As
organizações públicas dependem há muito tempo das instituições privadas para a consecução de seus objetivos.
Ao longo da história, observa-se a cooperação entre o público e o privado no que se refere aos grandes empreendimentos econômicos e no
estabelecimento da ordem social. Isso porque o governo é praticamente incapaz de agir sem algum tipo de parceria com instituições
privadas, ao mesmo tempo que o setor privado é incapaz de uma ação efetiva sem a ajuda do governo, que atua através da proteção à
propriedade, fiscalização dos contratos, fomento, e outros. Assim sendo, setor público e privado não vivem isoladamente, mas se
complementam (MOORE, 2007).
Referências
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DETALHES DO DOCUMENTO
Data: 06/09/2018
Publicado em: Boletim Governet de Convênios e Parcerias - nº 161 - Setembro/2018 - Pág. 823 •
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