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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Máximo Lorenzo Moreno Sánchez
Fernando Carrera Gambetta
Luis Diego Jiménez
Carlos Espinoza
Róger Villalobos
Guillermo A. Navarro
Dinámica de la
reforestación durante
el periodo 1992 -2017
en la región del Darién,
Panamá,
como resultado de la
Ley No. 24 de 1992
Dinámica de la reforestación durante
el periodo 1992 -2017 en la región
del Darién, Panamá,
como resultado de la Ley No. 24 de 1992
Máximo Lorenzo Moreno Sánchez
Fernando Carrera Gambetta
Luis Diego Jiménez
Carlos Espinoza
Róger Villalobos
Guillermo A. Navarro
Serie Técnica
Informe Técnico no. 418
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Publicación no. 24
Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza, CATIE
Turrialba, Costa Rica, 2021
CATIE no asume la responsabilidad por las opiniones y armaciones expresadas por los autores en las páginas
de este documento. Las ideas de los autores no reejan necesariamente el punto de vista de la institución. Se
autoriza la reproducción parcial total de la información contenida en este documento, siempre y cuando se cite
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© Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza, CATIE, 2021
ISBN: 978-9977-57-732-6
Esta investigación fue hecha con el apoyo económico y técnico del programa FAO UE FLEGT
nanciado por EU, SIDA, FCDO
“Las designaciones empleadas y la presentación de mate-
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de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
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sarrollo de ningún país, territorio, ciudad o área, o de sus
autoridades o concerniente a la delimitación de sus límites
o fronteras.
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particular, estén o no patentados, no implica que la FAO,
la CE, el ASDI, o la FCDO los aprueben o recomienden
de preferencia a otros de naturaleza similar que no se
mencionan. Las opiniones expresadas en este producto
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sariamente los puntos de vista o políticas de la FAO, la
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Créditos
Edición técnica: Lorena Orozco Vílchez
Diagramación: Rocío Jiménez Salas
Se sugiere citar este documento de la siguiente
forma:
Moreno Sánchez, ML; Carrera Gambetta, F;
Jiménez, LD; Espinoza, C; Villalobos,
R; Navarro, GA. 2021. Dinámica de la
reforestación durante el periodo 1992-
2017 en la región del Darién, Panamá,
como resultado de la Ley No. 24 de
1992. Turrialba, Costa Rica, CATIE. 61 p.
(Serie Técnica. Informe Técnico no. 418.
Colección Economía, Política y Gobernanza
del Ordenamiento de Recursos Naturales
no. 24).
4
Índice
Acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
1.1 Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
1.2 Justicación e importancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
1.3 Objetivo general y especícos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
1.4 Preguntas de investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
2. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
2.1 Descripción y ubicación del área de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
2.1.1 Clima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
2.1.2 Capacidad de uso del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
2.2 Análisis de la situación actual de los proyectos de reforestación establecidos
desde 1992 al 2017, bajo la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
2.3 Determinación de la ecacia de la implementación de la Ley N°24
de 1992 y principal problemática encontrada en su implementación . . . . . . . . . . . . . . . .18
2.4 Recomendaciones sobre la base de la experiencia en la aplicación
de la Ley N°24 de 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
3. Resultados y discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
3.1 Situación actual de las plantaciones forestales establecidas
bajo los lineamientos de la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
3.1.1 Supercie reforestada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
3.1.2 Regiones con mayor área reforestada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
3.1.3 Principales especies proveniente de plantaciones aprovechadas
por la industria forestal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
3.1.4 Percepción sobre los objetivos de los proyectos de reforestación
beneciados con la Ley de incentivos °24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
3.1.5 Percepción sobre los principales mercados a los que se ha dirigido
la madera de los proyectos de reforestación beneciados con la
Ley de incentivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
5
3.2 Análisis de la ecacia sobre la implementación de la Ley N°24 de 1992. . . . . . . . . . . . . .30
3.2.1 Incentivos planteados por la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30
3.2.2 Requerimientos exigidos por las autoridades para acceder a los incentivos
planteados por la Ley N°24 de 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
3.2.3 Percepción de los principales beneciados de la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . .37
3.2.4 Percepción de los principales retos y barreras que presentó el marco
normativo durante la implementación de la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . .39
3.2.5 Reforestación de áreas con suelos de vocación forestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40
3.2.6 Percepción de los negocios y cadenas de valor generados con el desarrollo
de los proyectos de reforestación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
3.2.7 Percepción del cumplimiento de los objetivos planteados
por la Ley de incentivos N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
3.2.8 Principales logros generados con la implementación de la Ley N°24 de 1992 . . . . .49
3.3 Análisis de la Ley N°69 del 2017, en función de la experiencia
con la aplicación de la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50
3.3.1 Percepción de las principales barreras, vacíos y lecciones aprendidas de la
Ley N°24 de 1992 a considerar en la implementación de la Ley N°69 del 2017 . . . .52
3.3.2. Recomendaciones de actores claves basadas en la aplicación de la
Ley N°24 de 1992 con miras a la aplicación de la nueva ley de incentivos . . . . . . .53
4. Conclusiones y recomendaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
5. Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
6. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
Anexo 1. Formato de entrevista semiestructurada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
Anexo 2. Formato de la evaluación de los objetivos alcanzados con la
Ley de Incentivos (N°24 de 1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59
Anexo 3. Lista de asistencia al taller participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60
Lista de cuadros
Cuadro 1. Resumen de los instrumentos metodológicos considerados para el objetivo 1 . . . . . .17
Cuadro 2. Informantes claves participantes en las entrevistas semiestructuradas o taller. . . . . .18
Cuadro 3. Resumen de los instrumentos metodológicos considerados para el objetivo 2 . . . . . .19
Cuadro 4. Resumen de los instrumentos metodológicos considerados para el objetivo 3 . . . . . .21
Cuadro 5. Incentivos establecidos por la Ley N°24 de 1992 y su modicación por la
Ley N°6 del 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
Cuadro 6. Requerimientos para acogerse a los incentivos de la Ley N°24 de 1992 . . . . . . . . . .33
Cuadro 7. Propietarios de plantaciones y volúmenes de madera aprovechados
en el 2017 en Darién, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
Cuadro 8. Percepción de los retos y barreras de la implementación de la Ley N°24
de 1992 según el criterio de los informantes claves, El Darién, Panamá . . . . . . . . . .39
6
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Lista de guras
Figura 1. Mapa de localización regional de la república de Panamá y la región del Darién . . . .13
Figura 2. Mapa de tipos de clima de Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
Figura 3. Mapa de la capacidad agrológica de Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Figura 4. Mapa de la capacidad agrológica de los suelos de la región del Darién, Panamá . . .16
Figura 5. Supercie reforestada (ha) acumulada durante el periodo 1992 – 2016, Panamá . . .23
Figura 6. Supercie reforestada por región hasta el año 2008, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
Figura 7. Volumen otorgado por regiones para el aprovechamiento forestal durante
los años 2016 y 2017 por el Ministerio de Ambiente, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
Figura 8. Guías de movilización (unidades escala vertical derecha) y volúmenes
(metros cúbicos escala vertical izquierda) de madera por corregimiento
durante el 2017, Darién, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Figura 9. Ubicación de las principales zonas donde se han establecido plantaciones
forestales en la región del Darién, Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Figura 10. Principales especies provenientes de plantaciones aprovechadas
por la industria forestal durante el 2016 – 2017 en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
Figura 11. Guías de movilización por especie otorgadas durante el 2017 en El Darién,
Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Figura 13. Destinos de la madera proveniente de plantaciones aprovechadas durante
el 2017 en Darién, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
Figura 12. Objetivos de los proyectos de reforestación establecidos bajo el marco
de la Ley N°24 de 1992 según informantes claves, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
Figura 14. Ubicación de las plantaciones forestales en función al acceso del puerto Balboa,
punto de referencia del principal mercado de exportación Darién, Panamá . . . . . . . .29
Figura 15. Ubicación de las plantaciones forestales en función del mapa de capacidad
de uso del suelo en la región del Darién, Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
Figura 16. Cobertura y uso del suelo de la región del Darién, Panamá al año 2000 . . . . . . . . . .44
Figura 16. Ubicación de las zonas bajo plantaciones forestales en función de la cobertura
y uso del suelo, región del Darién, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44
Cuadro 9. Tipos de suelo, área ocupada y características de la región del Darién, Panamá. . . .41
Cuadro 10. Usos de suelo y cobertura reemplazados por las plantaciones forestales
establecidas en la región del Darién, Panamá a partir de la entrada
en vigencia de la Ley de Incentivos (N°24 de 1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
Cuadro 11. Evaluación perceptual del cumplimiento de los objetivos planteados
por la Ley de incentivos N°24 de 1992, Darién, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
Cuadro 12. Similitudes y diferencias entre la Ley N°24 de 1992 y la Ley N°69
del 2017, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51
Cuadro 13. Problemas, vacíos y lecciones aprendidas de la implementación
de la Ley de incentivos N°24 de 1992, Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
7
Acrónimos
ANAM Autoridad Nacional del Ambiente, Panamá
Anarap Asociación Nacional de Reforestadores y Anes de Panamá
Catapan Catastro de Tierras y Aguas de Panamá
Conades Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible, Panamá
Conagefor Comité Nacional de Gestión Forestal, Panamá
DGI Dirección General de Ingresos de Panamá
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FRA Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales
Inrenare Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, Panamá
PMA Programa Mundial de Alimentos
Pronat Programa Nacional de Administración de Tierras, Panamá
USAID Agencia de los Estados Unidos para la Cooperación Internacional,
por sus siglas en inglés
USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, por sus siglas en inglés
8
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Resumen
La Autoridad Nacional del Ambiente (2008), hoy Ministerio de Ambiente, estableció que entre
1947 y 1992, la cobertura boscosa en Panamá se redujo de 5,2 a 3,7 millones de hectáreas,
mostrando tendencia a seguir reduciéndose. En función de esto, el órgano ejecutivo, conscien-
te de su responsabilidad con el ambiente, estableció la Ley N°24 de 1992 por la cual se determinan
incentivos y se reglamenta la actividad de reforestación en la república de Panamá.
El presente estudio obedece a la necesidad de conocer por parte de los actores clave que participaron
de la implementación de dicha normativa, las limitaciones y problemas encontrados al momento de
su ejecución. Partiendo de dicho análisis, identicar lecciones aprendidas útiles una vez que inició la
implementación de la Ley N°69 (del lunes 30 de octubre de 2017) que crea un programa de incenti-
vos para la cobertura forestal y la conservación de bosques naturales.
Para determinar el estado actual de los proyectos de reforestación se realizó una consulta y revisión
de literatura de los datos más recientes en cuanto a los proyectos de reforestación desarrollados en
Panamá. Por su parte, para conocer la ecacia de la implementación de la Ley N°24 de 1992 y sus
principales problemáticas, se utilizó la metodología de consulta a informantes clave. La selección
de estos se basó en la aplicación de la técnica de muestreo discrecional no probabilística por conve-
niencia. Dicha metodología se combinó con el método de muestreo no probabilístico bola de nieve,
donde una vez localizados algunos de los actores propuestos estos condujeron a otros y ellos a su vez
a otros. De igual manera se realizó un taller participativo con diferentes actores involucrados en la
implementación de dicha Ley.
Al nalizar la fase de recolección de información se logró contar con información sobre la situación
actual de las plantaciones forestales establecidas bajo los lineamientos de la Ley N°24 de 1992. De
igual manera, un análisis de los principales aciertos y retos encontrados en la implementación del
marco normativo mencionado, así como recomendaciones surgidas de la experiencia de los actores
clave involucrados en el proceso.
En conclusión, las evaluaciones del nivel de cumplimiento de los objetivos de la Ley N°24 de 1992,
realizada por diversos actores clave, sugiere que cinco de los seis objetivos planteados solo pudie-
ron ser cumplidos parcialmente, debido principalmente a que no se incentivaron todas las formas de
reforestación, como planteaba la Ley; hubo poca o nula coordinación entre los entes regentes; las
modicaciones hechas a la norma en el año 2005 supusieron un freno al crecimiento del sector y hubo
desconocimiento y mala interpretación de la norma tanto por entes reguladores como por posibles
beneciarios. La reglamentación y restricciones establecidas dicultaron en acceso a pequeños pro-
ductores, favoreciendo a empresas e inversionistas con gran poder adquisitivo.
Palabras claves: Ley N°24 de 1992, incentivos, reforestación, Ministerio de Ambiente, Ley N°69 de
2017, plantaciones forestales.
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Summary
National Environment Authority (2008), today Ministry of Environment, established that
between 1947 and 1992, forest cover in Panama was reduced from 5.2 to 3.7 million hectares,
showing a tendency to continue reducing. Based on this, the executive body, aware of its
responsibility for the environment, established Law No. 24 of 1992, which determines incentives and
regulates the activity of reforestation in the Republic of Panama.
The present study is due to the need to know from the key actors who participated in the implementation
of said regulations, the limitations and problems encountered at the time of execution. Based on this
analysis, it is expected to identify lessons learned, useful now that they begin in the implementation
of Law No. 69 (Monday, October 30, 2017) that creates an incentive program for forest cover and
natural forest Conservation.
To determine the current status of reforestation projects, a review and literature review of the most
recent data regarding reforestation projects developed in Panama were carried out. For its part, to know
the effectiveness of the implementation of Law No. 24 of 1992 and its main problems, the methodology
used to consult key informants was used. The selection of these was based on the application of the
discretionary sampling technique not probabilistic for convenience. This methodology was combined
with the non-probabilistic snowball sampling method, where once some of the proposed actors were
located, they led to others and them in turn to others. Similarly, a participatory workshop was held
with different actors involved in the implementation of Law No. 24 of 1992.
At the end of the information gathering phase, Information on the current situation of forest plantations
established under the guidelines of Law 24 of 1992 was achieved. Similarly, an analysis of the main
successes and challenges encountered in the implementation of the framework mentioned regulations,
as well as recommendations arising from the experience of the key actors involved in the process.
In conclusion, evaluations of the level of compliance with the objectives of Law No. 24 of 1992,
carried out by various key actors, suggest that ve of the six objectives set could only be partially
met. This is mainly due to the fact that not all forms of reforestation were encouraged, as stated by
the Law; there was little or no coordination between the governing bodies; the modications made
to the norm in 2005 supposed a brake on the growth of the sector, and there was ignorance and
misinterpretation of the norm by regulators as well as by possible beneciaries. The regulations and
restrictions established hindered access to small producers, favoring companies and investors with
great purchasing power.
Keywords: Law No. 24 of 1992, incentives, reforestation, Ministry of Environment, Law No. 69 of
2017, forest plantations.
10
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
1. Introducción
1.1 Antecedentes
Según FAO (2018), uno de los retos más grandes que afrontan América Latina y los diferentes go-
biernos de la zona es hacer frente a la deforestación. Entre los datos que maneja dicha institución se
reporta que entre el 2000-2005, la pérdida fue de 4,7 millones de hectáreas, una cifra alarmante, ya
que representaba en esa época el 65% de las pérdidas mundiales.
Panamá, como país latinoamericano, no escapa de esa tendencia de deforestación que décadas atrás
presentaba la zona. De acuerdo con la Anam (2008), entre 1947 y 1992 la cobertura boscosa de ca-
rácter nacional se redujo de 5,2 a 3,7 millones de hectáreas y con tendencia a seguir reduciéndose.
En contraste con lo anterior, la Anam (2010a), hoy Ministerio de Ambiente, establece que Panamá
dispone de más de 1,1 millones de hectáreas de tierras de aptitud preferentemente forestal que actual-
mente carecen de este tipo de cobertura. Esto equivale a más del 20% de la supercie con vocación
forestal que podría ser objeto de proyectos de restauración mediante la reforestación con nes comer-
ciales y de conservación.
Es relevante mencionar que de acuerdo con cifras del Conades (2008), las áreas de mayor cobertura
boscosa en Panamá son la provincia de Darién (7775 km2), Panamá (4115 km2), Comarca Emberá
(3,953 km2), Bocas del Toro (3,158 km2), Comarca Ngöbe-Buglé (2745 km2). Sin embargo, datos
presentados por Recio y Pérez Prieto (2014), indican que los índices más altos de deforestación en el
país se encuentran en las zonas de la comarca Ngöbe-Buglé (21,77%), provincia de Darién (13,89%)
y provincia de Panamá (12,21%).
En el marco de lo antes expuesto, el órgano ejecutivo, consciente de su responsabilidad con el
ambiente, estableció la Ley N°24 de 1992, por la cual se establecen incentivos y se reglamenta la ac-
tividad de reforestación en la república de Panamá. Esta Ley establece como necesidad fundamental
incrementar todas las formas de reforestación en el país; fomentar las empresas, asociaciones, juntas
comunales y cooperativas relacionadas con la actividad de reforestación; promover el establecimien-
to, desarrollo y mejoramiento de la industria forestal; y estudiar, investigar y divulgar todas las formas
de reforestación y medios para realizarlas.
1.2 Justicación e importancia
La importancia de la realización del presente estudio radica en el hecho de que se carece de un análisis
que permita determinar el éxito o no de la aplicación de la Ley 24 de 1992, en función de alcanzar los
objetivos planteados por la misma. De igual manera, generar un diagnóstico de la situación actual de
las plantaciones forestales establecidas bajo los lineamientos de dicha Ley.
11
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Por otro lado, se hace necesario conocer por parte de los actores claves que participaron de la imple-
mentación de dicha normativa, las limitaciones y problemas encontrados al momento de su ejecución.
Partiendo de dicho análisis, se espera identicar lecciones aprendidas, necesarios con el inicio de la
implementación de la Ley No. 69 (del lunes 30 de octubre de 2017), que crea un programa de incenti-
vos para la cobertura forestal y la conservación de bosques naturales. Es de relevancia mencionar que,
al momento de iniciar el trabajo de campo de la presente investigación, la nueva Ley de incentivos
fue reglamentada mediante el Decreto Ejecutivo 129 del 27 de diciembre del 2018. Sin embargo, los
resultados determinados en el presente estudio no dejan de ser valiosos, principalmente para efectos
de prever resultados inmediatos a partir de las lecciones aprendidas de la normativa anterior. Se espe-
ra que este estudio sea tomado en consideración al momento de dirigir la aplicación del nuevo marco
regulatorio en materia de incentivos.
Este estudio hace los siguientes aportes:
1. Información sobre la situación actual de las plantaciones forestales establecidas bajo los linea-
mientos de la Ley N°24 de 1992.
2. Un análisis de los principales aciertos y retos encontrados en la implementación del marco
normativo mencionado.
3. Información sobre la ubicación de las plantaciones forestales establecidas y sus implicaciones
para el desarrollo forestal productivo, en función de las diferentes capacidades y usos de suelo.
Partiendo de dichos logros, se dan recomendaciones para la aplicación de nuevos marcos normativos
referentes a actividades de reforestación y conservación de la cobertura forestal en Panamá.
En función de lo antes expuesto, los resultados obtenidos van dirigidos a contribuir con la Iniciativa
para el Fortalecimiento de la Gobernanza Forestal en Panamá, la cual surgió en 2015, con el objetivo
de “Lograr la conservación de los recursos forestales de Panamá, a través del fortalecimiento de
la capacidad de gestión de la ANAM, por medio de una estrategia de Gobernanza Forestal, y un
sistema de trazabilidad, control y monitoreo de la tala y comercio ilegal de productos forestales”
(MiAMBIENTE 2016).
1.3 Objetivo general y especícos
General
Analizar la dinámica de reforestación en función de la aplicación de la Ley 24 de 1992,
los incentivos que estableció y sus reglamentos que afectan la actividad de reforestación.
Específicos
• Establecer la situación actual de los proyectos de reforestación asentados desde 1992 al 2017,
bajo la Ley 24 de 1992.
• Determinar la ecacia de la implementación de la Ley 24 de 1992.
• Generar recomendaciones sobre la base de la experiencia de actores claves en la aplicación de
la Ley 24 de 1992.
12
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
1.4 Preguntas de investigación
Objetivos especícos Preguntas de investigación
Establecer la situación actual de
los proyectos de reforestación
asentados desde 1992 al 2017,
bajo la Ley N°24 de 1992.
¿Cuál es la situación actual de las plantaciones forestales establecidas
bajo este marco jurídico, en términos de cantidad, área, especies,
región y volúmenes aprovechados?
¿Dónde se encuentran ubicadas las plantaciones forestales establecidas
bajo esta Ley, en función del mapa de cobertura y uso de suelos de
Panamá?
Determinar la ecacia de la
implementación de la
Ley N°24 de 1992.
¿Quiénes fueron los principales actores beneciados por los incentivos
a la reforestación planteados por la Ley?
¿Qué incidencia ha tenido la aplicación de esta Ley sobre la reforestación
de suelos de vocación forestal?
¿Cuál es el mercado hacia donde está dirigida la producción
de las plantaciones beneciadas por la Ley?
¿Qué efectos tuvo la implementación de la Ley N°24
sobre el cumplimiento de los objetivos de esta?
Generar recomendaciones
sobre la base de la experiencia,
en la aplicación de la
Ley N°24 de 1992.
¿Qué aspectos de la Ley N°24 de 1992 deberían mejorarse?
¿Cuáles son las recomendaciones que surgen de la experiencia
de actores claves con la aplicación de la Ley N°24 con miras
a la aplicación de la nueva Ley de incentivos?
13
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
2. Metodología
2.1 Descripción y ubicación del área de estudio
Dado que la investigación se enfoca en determinar la eciencia de la aplicación de la Ley que re-
glamentaba la actividad de reforestación en la república de Panamá entre el periodo 1992 y 2017,
la investigación describe en forma general la situación de las plantaciones a nivel nacional, pero se
focaliza en la región del Darién. De acuerdo con Anam (2010a), el istmo panameño se encuentra ubi-
cado en la zona intertropical próxima al ecuador terrestre, en el hemisferio noroccidental (Figura 1).
Especícamente se localiza entre las coordenadas 7º12’08”, en la isla Jicarita y los 9º38’46”de latitud
norte, en la isla Tambor; 77º09’24”, en el hito 10-Alto Limón, en el límite de Panamá con Colombia y
83º03’07” de longitud oeste, hito auxiliar 60 situado en el límite de Panamá con Costa Rica. Panamá
limita al norte con el mar Caribe, al sur con el océano Pacíco, al este con Colombia y al oeste con
Costa Rica.
Figura 1. Mapa de localización regional de la república de Panamá y la región del Darién
Fuente: Anam (2010a)
14
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Por su parte, de acuerdo con información de Conades (2008), la región del Darién cuenta con una ex-
tensión de 17 055,1 km2. Esta región está compuesta por la provincia de Darién (11 896,6 km2, 68%),
la comarca Emberá-Wounaan (4383,5 km2, 27%) y la comarca Kuna de Wargandí, con una extensión
territorial de 775 km2 (5%). El mismo autor dene la región como la más grande de Panamá y la
menos poblada, con alrededor de 55 mil habitantes, de los cuales 43 mil pobladores se localizan en la
provincia de Darién y 11 mil en las comarcas indígenas; tiene una densidad poblacional algo superior
a 3 personas por kilómetro cuadrado, la más baja de todo el país.
2.1.1 Clima
De acuerdo con el nuevo sistema de clasicación climática de Panamá, establecido por el Dr. Alberto
Mackay (2000) citado por Anam (2010a), Panamá cuenta con siete tipos de clima. Como se observa
en la Figura 2, la región del Darién cuenta con cuatro tipos de clima: clima subecuatorial con esta-
ción, clima tropical de montaña baja, clima tropical con estación seca prolongada y clima oceánico
de montaña baja.
Figura 2. Mapa de tipos de clima de Panamá
Fuente: Anam (2010a)
15
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
2.1.2 Capacidad de uso del suelo
Los suelos de Panamá están clasicados de acuerdo con su capacidad agrológica, según el sistema
norteamericano de clasicación de tierras (Soil Conservation Service 1961), el cual posee ocho cla-
ses. En Panamá se cuenta con suelos que van de la clase II a la VIII. Los suelos que corresponden a
las categorías II, III, IV son de vocación agrícola y se estima que alcanzan 1,2 millones de hectáreas.
Los suelos V, VI y VII son de vocación forestal, frutales o pastos y abarcan 4,6 millones de hectáreas
aproximadamente. La clase VIII son suelos destinados a recreación, parques o reservas y representa
un aproximado de 1,4 millones de hectáreas (Anam 2010a).
Este estudio considera la ubicación de los proyectos de reforestación en función de los diferentes
tipos de categoría de suelos. De esta forma se espera establecer cuántos y en qué proporción los pro-
yectos de reforestación establecidos, en función de la Ley N°24 de 1992, han sido desarrollados en
suelos de actitud forestal (clases V, VI, VII). En la Figura 3 se muestra el mapa sobre la capacidad
agrológica con énfasis en la región del Darién.
De acuerdo con los datos de la Anam (2010a), Darién posee una supercie de 1,6 millones de ha, de
las cuales solo 42 400 hectáreas pertenecen a las clases II y III. El resto pertenece a las categorías
VI, VII y VIII (suelos preferentemente forestales). En la Figura 4 se aprecia el mapa de capacidad
agrológica de la región del Darién.
Figura 3. Mapa de la capacidad agrológica de Panamá
16
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Figura 4. Mapa de la capacidad agrológica de los suelos de la región del Darién, Panamá
Fuente: Conades (2008)
17
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
2.2 Análisis de la situación actual de los proyectos de reforestación establecidos
desde 1992 al 2017, bajo la Ley N°24 de 1992
Para determinar la situación actual de los proyectos de reforestación establecidos en Panamá, a tra-
vés de la aplicación de la Ley N°24 de 1992, se utilizaron diferentes metodologías de recolección y
análisis de información. En primera instancia se realizó una consulta y revisión de literatura de los do-
cumentos y datos más recientes en cuanto a los proyectos de reforestación desarrollados en Panamá,
incluyendo la base de datos y memorias ambientales del Ministerio de Ambiente.
La información recolectada fue respaldada a través de la realización de 25 entrevistas semiestructuras
a informantes claves y expertos relacionados con el tema de incentivos a la reforestación; de igual
manera se realizó un taller participativo donde 21 personas pertenecientes a distintos grupos involu-
crados en la aplicación de la Ley N°24 de 1992, brindaron sus opiniones sobre la actualidad del sector
de reforestación.
La información recolectada fue procesada mediante tablas y grácos elaborados en Excel.
Por último, para determinar la ubicación de las plantaciones forestales, se tuvo acceso a una muestra
representativa de 50 planes de manejo, presentados ante el Ministerio de Ambiente y se realizaron
giras de campo donde se georreferenciaron las principales plantaciones forestales ubicadas a lo largo
de la provincia de Darién desde la población de Agua Fría hasta la comunidad de Yavisa. Por último,
utilizando información catastral de las diferentes ncas registradas en la región del Darién y la uti-
lización de fotografías satelitales de alta calidad, se realizó fotointerpretación de las ncas donde se
presentaban zonas de reforestación. Posteriormente, con la ayuda de software GIS, se establecieron
las zonas y corregimientos donde se ha acentuado más la actividad reforestadora.
En el Cuadro 1 se presentan los procedimientos metodológicos detallados para el objetivo especíco
uno y sus preguntas de investigación, incluyendo instrumentos de análisis de la información y los
resultados obtenidos.
Cuadro 1. Resumen de los instrumentos metodológicos considerados para el objetivo 1
Preguntas de
investigación
Información
utilizada Fuentes Instrumentos Producto
¿Cuál es la situación
actual de las plantaciones
forestales establecidas
bajo este marco
jurídico, en términos de
cantidad, área, especies,
región y volúmenes
aprovechados?
• Bases de datos
forestales
• Estudios y
literatura vinculada
al tema
• Ministerio de
Ambiente
• Revisión de
literatura
• Visitas de
campo
• Actores claves
• Consulta a
informantes claves
• Consulta de
información
referencial
• Entrevistas
semiestructuradas
• Taller participativo
• Situación
actual de las
plantaciones
forestales
en Panamá,
especícamente
en la región del
Darién
18
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Con la información e instrumentos metodológicos denidos en el Cuadro 1 se determinó el estado de
los proyectos de reforestación desarrollados en el marco de la Ley N°24 de 1992, en función de can-
tidad de hectáreas reforestadas, ubicación de plantaciones, principales especies utilizadas, principales
mercados de la madera producida y volúmenes aprovechados.
2.3 Determinación de la ecacia de la implementación de la Ley N°24
de 1992 y principal problemática encontrada en su implementación
Para determinar la ecacia de la implementación de la Ley N°24 de 1992 y su principal problemática
se utilizó la metodología de consulta a informantes claves. Su selección se basó en la aplicación de la
técnica de muestreo discrecional no probabilística por conveniencia, donde el investigador selecciona
las unidades de muestreo en función de su conocimiento y lo que dichos actores podrían aportar al
estudio. Dicha metodología se combinó con el método de muestreo no probabilístico bola de nieve,
donde una vez localizados algunos de los actores propuestos en el Cuadro 2, estos condujeron a otros
y ellos a su vez a otros, hasta alcanzar una muestra signicativa (Goodman 1961).
En el Cuadro 2 se establecen los diferentes grupos a los cuales se les realizó la entrevista semiestruc-
turada o que participaron en el taller realizado.
Cuadro 2. Informantes claves participantes en las entrevistas semiestructuradas o taller
Grupos de interés Componentes
Personal técnico y
administrativo del ente
regulador en materia forestal
(Ministerio de Ambiente)
-Directores regionales
-Dirección forestal (departamentos de conservación y recuperación forestal,
de patrimonio forestal y de plantaciones forestales)
-Ocina de planicación y política ambiental
-Personal técnico encargado de permisos para establecimiento y
aprovechamiento forestal
Personal técnico y
administrativo de empresas
reforestadoras (nacionales e
internacionales)
-Empresas miembros de la Asociación Nacional de Reforestadores y Anes
de Panamá (ANARAP)
-Empresas independientes de reforestación
-Asociaciones comunales
Preguntas de
investigación
Información
utilizada Fuentes Instrumentos Producto
¿Dónde se encuentran
ubicadas las plantaciones
forestales establecidas
bajo esta Ley y qué
aporte brinda su
ubicación al mapa de
cobertura y uso de suelos
de Panamá?
• Bases de datos
forestales
• Coordenadas
de ubicación de
los proyectos de
reforestación
• Ministerio de
Ambiente
• Visitas de
campo
• Informantes
claves
• Imágenes
satelitales
• Observación simple
• Consulta referencial
• Software GIS
• Mapa de
ubicación de
plantaciones
19
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Grupos de interés Componentes
Reforestadores independientes -Productores y nqueros dedicados completa o parcialmente a la actividad
forestal
Otros informantes claves
-Personal técnico, profesores e ingenieros forestales con conocimiento del tema
-La academia
-Empresas, comerciantes y personas dedicadas a la industrialización o comercio
de la madera (aserraderos, fábricas, etc.)
-ONG
Como instrumento de recolección de información se utilizó el método de entrevistas semiestructu-
radas. Este tipo de entrevista es aquella donde el entrevistador lleva la dirección de la misma, por lo
que debe contar con una guía de los temas que desea abordar y las preguntas de cada tema (Imbach
2017a). Para el caso del estudio se empleó una serie de preguntas guías que fueron utilizadas para
abordar a los diferentes actores. Por su parte, durante el taller participativo (Imbach 2017b) se plan-
tearon de igual manera cuestionamientos dirigidos a conocer la percepción de los actores claves sobre
cómo fue la aplicación de la Ley N°24 de 1992 (Anexo 1); a la vez se le presentó a cada participante
un formato donde se evaluaba el nivel de cumplimiento de los diferentes objetivos planteados en el
marco normativo (Anexo 2).
Mediante la utilización de software GIS, se proyectó la ubicación de las plantaciones forestales de la
región del Darién en función de las capas de capacidad de uso de suelo de Panamá, estableciéndose
de esta forma la efectividad de la implementación de la Ley N°24 de 1992 respecto de la reforestación
de suelos de actitud forestal. Esto se contrastó con el mapa de ubicación de las plantaciones generado
en función de la cobertura y uso de suelo.
En el Cuadro 3 se presentan los procedimientos metodológicos detallados para el objetivo especíco
dos y sus preguntas de investigación, incluyendo los instrumentos de análisis de la información y los
resultados esperados.
Cuadro 3. Resumen de los instrumentos metodológicos considerados para el objetivo 2
Preguntas de
investigación Información necesaria Fuentes Instrumentos Producto
¿Quiénes fueron los
principales actores
beneciados por
los incentivos a
la reforestación
planteados por la Ley?
-Bases de datos
-Información
referencial
-Documentos
referenciales
-Ministerio de
Ambiente
-Visitas de
campo
-Actores clave
-Entrevistas
semiestructuradas
-Revisión de
literatura
-Caracterización de
principales actores
beneciados por
el programa
20
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Preguntas de
investigación Información necesaria Fuentes Instrumentos Producto
¿Cuál es el mercado
hacia donde está
dirigida la producción
de las plantaciones
beneciadas por la
Ley?
-Información
referencial
-Experiencias de los
actores claves
-Revisión de
literatura
-Actores claves
-Entrevistas
semiestructuradas
-Revisión de
literatura
-Tabulación y
procesamiento
de datos e
información
-Caracterización
del mercado de la
madera
¿Qué incidencia ha
tenido la aplicación
de esta Ley sobre
la reforestación de
suelos de vocación
forestal?
-Bases de datos
forestales
-Coordenadas de
ubicación de las
plantaciones
-Capas de capacidad
de uso de suelo de
Panamá
-Ministerio de
Ambiente
-Actores claves
-Visitas de
campo
-Software GIS
-Mapa de
ubicación de las
plantaciones en
función del mapa
de capacidad de
uso
¿Qué efectos tuvo la
implementación de
la Ley N°24 sobre el
cumplimiento de los
objetivos de esta?
-Experiencias de los
actores claves
-Información
referencial
-Revisión de
literatura
-Actores claves
-Revisión de
literatura
-Taller participativo
-Comparación de
logros alcanzados
vs objetivos
planteados
2.4 Recomendaciones sobre la base de la experiencia en la aplicación
de la Ley N°24 de 1992
Luego de haber identicado las principales problemáticas y oportunidades de mejora del marco nor-
mativo de reforestación (Ley N°24 de 1992), se generaron, con la participación de los actores claves
identicados, posibles alternativas y recomendaciones para tomar en cuenta en la implementación
del nuevo marco de incentivos forestales, la Ley 69 del 2017. En ese sentido se utilizaron los pro-
cedimientos metodológicos planteados en los objetivos anteriores, consulta a informantes u actores
claves, mediante entrevistas semiestructuradas y taller participativo.
En el Cuadro 4 se presenta un resumen del procedimiento metodológico para el alcance del objetivo
especíco tres y sus preguntas de investigación, incluyendo instrumentos de análisis de la informa-
ción y los resultados esperados.
21
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 4. Resumen de los instrumentos metodológicos considerados para el objetivo 3
Preguntas de investigación Información
necesaria Fuentes Instrumentos Procesamiento/
Producto
¿Qué aspectos de la Ley N°24
de 1992 deberían mejorarse?
Experiencias
de los actores
claves
Actores
claves
-Grupos focales
-Entrevistas
semiestructuradas
Principales
oportunidades de
mejora de la Ley
N°24
¿Cuáles son las recomendaciones
que surgen de la experiencia de
actores claves con la aplicación de
la Ley N°24 de 1992, con miras a
la aplicación de la nueva Ley de
incentivos?
Experiencias
de los actores
claves
Actores
claves
-Grupos focales
-Entrevistas
semiestructuradas
Recomendaciones,
con miras a la
implementación de
la nueva Ley de
incentivos forestales
22
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3. Resultados y discusión
A continuación se presentan los resultados obtenidos en las diferentes etapas del proceso del estudio.
3.1 Situación actual de las plantaciones forestales establecidas
bajo los lineamientos de la Ley N°24 de 1992
De acuerdo con el Informe GEO de Panamá (Anam 2009a), el proceso de deforestación ha sido
permanente a través de los años. Desde 1947 al 2000, la cobertura boscosa se redujo de un 70%
(5 245 000 ha) de cobertura a 53% (4 081 600 ha), lo que indica una reducción del 17% de la cobertu-
ra boscosa del país. La Autoridad Nacional del Ambiente (2010), estable que en el período 1992-2000
la reducción en la cobertura forestal en las provincias de Darién fue de 137 600 ha, que sumado a
pérdidas de otras provincias representaba en ese momento una pérdida de cobertura forestal de 28 800
ha por año. En ese sentido, Anam (2008) indica que el establecimiento de plantaciones en el territorio
nacional comenzó, de acuerdo con los registros históricos, a nes de los años ’60 con el Programa
Mundial de Alimentos FAO-NU (PMA). Sin embargo, los registros disponibles presentan informa-
ción aproximada a partir del año 1992, que es cuando se da el establecimiento del marco normativo
de incentivos y se regula toda la actividad de reforestación en la república de Panamá.
3.1.1 Superciereforestada
De acuerdo con Ugalde y Gómez (2006), Panamá, para el año 1992 solo contaba con 11 046 ha re-
forestadas, cifra considerablemente baja dado que hasta 1979 se contaba con 4500 ha reforestadas
aproximadamente. Sin embargo, luego de la formulación de la Ley de incentivos a la reforestación
(N°24 de 1992), las plantaciones forestales tuvieron un desarrollo progresivo, ya que para el 2004
(aproximadamente el mismo tiempo del periodo anterior), el crecimiento de la supercie reforestada
alcanzó las 57 182 ha, cuatro veces más de lo que se tenía en 1992. En el marco de lo anteriormente
expuesto, es importante mencionar que el crecimiento de la supercie reforestada ha mantenido una
tendencia al crecimiento a lo largo de los años. En la Figura 5 se presenta la supercie reforestada en
Panamá durante el periodo 1992 - 2016.
3.1.2 Regionesconmayoráreareforestada
En la Figura 6 se presenta la supercie reforestada en Panamá por provincia hasta el 2008. Según la
información presentada, la provincia del Darién ya era la tercera con mayor cantidad de área refores-
tada, solo por detrás de Panamá y Chiriquí. Destaca el hecho de que para los años 2006, 2007 y 2008,
Darién fue con diferencia, la región con más supercie reforestada a nivel nacional.
23
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
De acuerdo con los datos ociales manejados por el Ministerio de Ambiente (2017), entre las pro-
vincias con mayor aprovechamiento forestal de madera proveniente de plantaciones durante los años
2016 y 2017, destacan Darién, Panamá Este, Panamá Oeste, Chiriquí y Veraguas. En la Figura 7 se
aprecia la cantidad de m3 de madera que fueron otorgados para el aprovechamiento por el Ministerio
de Ambiente en cada una de sus regionales
Figura 5. Supercie reforestada (ha) acumulada durante el periodo 1992 – 2016, Panamá
Fuente: Anam (2015)
Figura 6. Supercie reforestada por región hasta el año 2008, Panamá
Fuente: Anam (2009a)
24
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Durante las consultas realizadas a los actores claves, se les preguntó sobre en cuáles regiones consi-
deraban que se había concentrado la actividad de reforestación en Panamá. Las respuestas destacaron
la región del Darién, seguida de las provincias de Panamá, Chiriquí y Veraguas. Estos resultados con-
trastan con los datos estadísticos que maneja el Ministerio de Ambiente de permisos otorgados para
aprovechamiento, según se muestra en la Figura 7.
Figura 7. Volumen otorgado por regiones para el aprovechamiento forestal durante los años 2016 y 2017 por
el Ministerio de Ambiente, Panamá
Fuente: Ministerio de Ambiente (2017)
Según la Figura 7, la región del Darién aparece como la zona con mayor volumen otorgado para apro-
vechamiento (53 886 m3); lo cual quiere decir que las plantaciones forestales representan el 42% del
volumen aprovechado, según datos de movilización de madera del Ministerio de Ambiente (2017).
De acuerdo con dichos datos, los corregimientos con mayor extracción y movimiento de madera de
plantaciones durante el año 2017 fueron Santa Fe, Agua Fría y río Iglesia. En la Figura 8 se muestran
datos de la cantidad de guías de movilización y volúmenes de madera otorgados por corregimiento.
La Figura 8 da una idea aproximada sobre dónde se ha concentrado la actividad de reforestación en
la región del Darién, destacando el distrito de Chepigana, principalmente los corregimientos de Santa
Fe, Agua Fría y río Iglesia.
En la Figura 9 se indican las principales zonas donde se han establecido plantaciones forestales en
El Darién.
25
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Figura 8. Guías de movilización (unidades escala vertical derecha) y volúmenes (metros cúbicos escala
vertical izquierda) de madera por corregimiento durante el 2017, Darién, Panamá
Fuente: Ministerio de Ambiente (2017)
Figura 9. Ubicación de las principales zonas donde se han establecido plantaciones forestales en la
región del Darién, Panamá
26
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3.1.3 Principalesespeciesprovenientedeplantacionesaprovechadas
porlaindustriaforestal
Datos del Ministerio de Ambiente (2017), muestran que, de todos los permisos otorgados para el
aprovechamiento, la especie que destaca, independientemente de tipo de permiso, es la teca (Tectona
grandis). En la siguiente imagen se muestran en forma gráca las especies mayormente utilizadas en
cuanto a volumen aprovechado para los años 2016 y 2017.
En la Figura 10 se aprecia que la teca es la especie más aprovechada por la industria maderera entre
el 2016-2017 (55% y 60% respectivamente). Sin embargo, esta información contrasta con los datos
de movilización de madera de plantaciones de la región del Darién durante el 2017, que indica que el
99% del volumen movilizado correspondía a madera de teca.
Figura 10. Principales especies provenientes de plantaciones aprovechadas por la industria forestal
durante el 2016 – 2017 en Panamá
Fuente: Ministerio de Ambiente (2017)
Estos resultados concuerdan con la percepción que tenían los informantes y actores claves consul-
tados en el presente estudio, pues el 100% de ellos expresó, cuando se les consultó sobre cuál era
la especie mayormente utilizada en los proyectos de reforestación beneciados por la Ley N°24 de
1992, que era la teca. Entre las razones del por qué ha sido tan exitosa esta especie, expresaron las
siguientes:
• Es una especie con mucho mercado
• Se desenvuelve muy bien en muchas zonas de Panamá
• Los ciclos de corta no son tan largos en comparación con otras especies de maderas más valiosas
En la región del Darién, la predominancia de la teca como especie mayormente utilizada en los pro-
yectos de reforestación aumenta.
27
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Analizando los datos de movilización de madera extraída de la región del Darién durante el 2017,
se puede observar que del total de guías de movilización de madera otorgadas durante el año 2017
(1642), 1636 fueron de madera de teca y solo 6 corresponden a otras especies forestales (Figura 11).
Figura 11. Guías de movilización por especie otorgadas durante
el 2017 en El Darién, Panamá
Fuente: MiAmbiente (2017)
3.1.4 Percepciónsobrelosobjetivosdelosproyectosdereforestación
beneciadosconlaLeydeincentivos°24de1992
Durante las entrevistas a los diferentes informantes y actores claves identicados durante la investi-
gación, se les consultó sobre cuáles consideraban eran los objetivos de los proyectos de reforestación
que fueron beneciados por los incentivos estipulados en la Ley N°24 de 1992. El 76% (19 personas
considera que el principal objetivo de estos proyectos de reforestación es la producción de madera
para el mercado de exportación (Figura 12).
La Ley N° 24 de 1992 planteó como uno de sus objetivos el “Incrementar todas las formas de re-
forestación”; esto pone en evidencia una de las problemáticas que tuvo la implementación de dicho
marco normativo, y es que la percepción (Figura 12) y los datos demuestran que solo se consideró o
desarrolló en su mayoría únicamente un tipo de reforestación: la comercial. Esto propició que solo
actores como inversionistas extranjeros y empresas o personas con gran poder adquisitivo fueron los
que mayormente pudieron aprovechar los incentivos otorgados por la Ley N° 24 de 1992.
Por su parte, el nivel de percepción mostrado por los informantes clave sobre el destino de la madera
proveniente de las plantaciones forestales establecidas en la región del Darién, es corroborado por las
estadísticas de movilización de madera que el Ministerio de Ambiente lleva desde el puesto de control
ubicado en la comunidad de Agua Fría. En la Figura 13 se muestra el volumen de madera moviliza-
do desde Darién con destino a exportación, respecto a otros destinos locales. Los resultados indican
que el 99% de la madera registrada por el Ministerio de Ambiente en Agua Fría tenía como destino
la exportación a través del puerto Balboa, lo cual conrma lo expresado por los informantes claves
consultados respecto al objetivo de los proyectos de reforestación (Figura 12).
28
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Figura 12. Objetivos de los proyectos de reforestación establecidos bajo el marco de la
Ley N°24 de 1992 según informantes claves, Panamá
Figura 13. Destinos de la madera proveniente de plantaciones aprovechadas durante el 2017 en Darién,
Panamá
Fuente: Ministerio de Ambiente (2017)
(m3)
29
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3.1.5 Percepciónsobrelosprincipalesmercadosalosquesehadirigido
lamaderadelosproyectosdereforestaciónbeneciadosconla
Leydeincentivos
El 98% de las personas entrevistadas durante el estudio opina que, en su mayoría, la madera prove-
niente de las plantaciones forestales de la región del Darién apunta hacia el mercado de India debido
a su alta demanda de la madera de esta especie. El 2% restante considera que el destino es el mercado
europeo. Si bien es cierto el precio pagado por este mercado no es el mejor, los requerimientos de
calidad no son muy altos.
A pesar de que la India es el principal mercado de la madera, existen algunas empresas que están
exportando madera hacia mercados como China y Vietnam; principalmente maderas de plantaciones
certicadas, según lo manifestaron algunos de los actores clave consultados durante el estudio.
Es importante mencionar que, según los actores clave consultados, el sector de plantaciones forestales
cuenta con gran potencial, entre ellas: la existencia de puertos cercanos vitales para el acceso a mer-
cados internacionales y el acceso a estos puertos vía terrestre (carretera Interamericana) desde la zona
de plantaciones. En la Figura 14 se presenta la ubicación de las plantaciones forestales en función del
acceso a su principal mercado (Puerto Balboa, para exportación).
Figura 14. Ubicación de las plantaciones forestales en función al acceso del puerto Balboa,
punto de referencia del principal mercado de exportación, Darién, Panamá
30
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3.2 Análisis de la ecacia sobre la implementación de la Ley N°24 de 1992
De acuerdo con Anam (2007), el establecimiento de esta Ley tuvo como benecios principales las
exoneraciones scales o tributarias en materia de impuestos sobre la renta, impuestos de transfe-
rencias de bienes inmuebles y aranceles de importación para maquinarias e insumos. Dicha entidad
menciona que su primera modicación ocurrió en el año 2002, en el marco de un programa de orde-
namiento scal mediante la Ley Nº 61, del 2002 y, posteriormente, en el marco de un programa de
equidad scal a través de la Ley Nº 6 del 2005.
Anam (2007) estableció que “las nuevas políticas tendientes a la globalización y la apertura
de mercado, sugiriendo la eliminación de subsidios o incentivos, aunado a la falta de controles
fiscales y al manejo de algunas empresas en el abuso de la Ley de Incentivos a la Reforestación,
establecidos en la Ley N° 24 de 1992, dieron pie a la modificación y derogatoria de gran parte
de dicho cuerpo legal, lo que resultó en una baja de la inversión forestal”.
En función de lo anterior y con el objetivo de fortalecer el sector forestal, en el año 2017 se estable-
ció un nuevo marco normativo en materia de incentivos forestales: la Ley N°69 del año 2017. En
ese sentido es necesario conocer en qué situación están las plantaciones forestales luego de 25 años
de aplicación de la norma que incentivaba su establecimiento. Pero ¿qué dejó la antigua Ley de in-
centivos?, ¿realmente se cumplieron los objetivos que se plantearon?, ¿realmente hubo un impacto
sobre el sector? Las anteriores son algunos de los cuestionamientos que se intentarán analizar a con-
tinuación, de la mano de las experiencias de diferentes actores claves vinculados de forma directa o
indirecta con la aplicación de la Ley de incentivos.
3.2.1 IncentivosplanteadosporlaLeyN°24de1992
Esta ley establece en su artículo 1: “la presente Ley regula todo lo concerniente a la reforestación,”
y la define como:
Reforestación: La acción de plantar con ESPECIES FORESTALES un terreno desprovisto
de vegetación arbórea: ya sea para fines comerciales, paisajísticos, ambientales, turísticos,
agroforestales, silvo pastoril, energéticos o cualquier otro.
Antes de denir los requerimientos exigidos para optar por los incentivos de la Ley, corresponde
denir cuáles fueron los principales incentivos que otorgaba la Ley N°24 y su correspondiente modi-
cación con la Ley scal No. 6 del 2005 (Cuadro 5).
31
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 5. Incentivos establecidos por la Ley N°24 de 1992 y su modicación por la Ley N°6 del 2005
Incentivos establecidos en la Ley N°24 Modicación por la Ley N°6
Artículo 4. Las utilidades, de personas naturales o jurídicas,
derivadas de la comercialización de productos extraídos de
plantaciones forestales, hasta el corte nal de la plantación forestal,
y cuyo establecimiento se realice dentro de los veinticinco (25) años
contados a partir de la vigencia de esta Ley, estarán exentas del pago
del Impuesto sobre la Renta, en la medida en que los propietarios de
estas plantaciones estén inscritos en el Registro Forestal del Instituto
Nacional de Recursos Naturales Renovables.
“Las utilidades, de personas naturales o
jurídicas, derivadas exclusivamente de la
comercialización de productos extraídos
de plantaciones forestales, al momento del
corte nal de la plantación forestal, y cuyo
establecimiento se realice dentro de trece
(13) años contados a partir de la entrada en
vigor de esta Ley, estarán exoneradas del
pago del Impuesto sobre la Renta, siempre
que las ncas se encuentren inscritas en el
Registro Forestal de la Autoridad Nacional
del Ambiente.”
Artículo 5. Se considerarán gastos deducibles para los efectos del
Impuesto sobre la Renta, el cien por ciento (100%) de las Inversiones
Forestales o de las Inversiones Forestales Indirectas efectuadas
por personas naturales o jurídicas, en cuanto las sumas invertidas
provengan de una fuente distinta a la actividad de reforestación.…
Derogado
Artículo 6. Declárense exentos del pago de Impuestos de
Importación y demás tasas, la introducción al país de maquinaria
y equipos agrícolas, forestales, industriales, rodantes, materiales,
herramientas, agroquímicos, equipo de investigación forestal,
semillas, estacas y plantas forestales y demás elementos necesarios
para el uso exclusivo de las actividades de reforestación, manejo y/o
aprovechamiento de plantaciones forestales.
Permanece igual
Artículo 7. “Se declaran exentas del pago del Impuesto de
Inmuebles y del Impuesto de Transferencia de Bienes Inmuebles, las
ncas dedicadas a la reforestación en más de un cincuenta por ciento
(50%) de su terreno o que tengan un mínimo de doscientos (200)
hectáreas reforestadas”.
“Se declaran exentas del pago de
impuesto de Inmuebles y del Impuesto
de Transferencia de Bienes Inmuebles,
las ncas dedicadas exclusivamente a la
reforestación en más del setenta y cinco
por ciento (75%) de su supercie, siempre
que la nca se encuentre inscrita en el
Registro Forestal de la Autoridad Nacional
del Ambiente.”
Artículo 8. “Las utilidades dimanantes de bonos, acciones y valores
de sociedades dedicadas a la reforestación y sus actividades
derivadas y anes, y las ganancias que se obtengan en la
enajenación de estos bonos, acciones y valores, estarán exentas del
pago del Impuesto sobre la Renta”.
Derogado
Artículo 9. El Órgano Ejecutivo fomentará la creación de líneas de
crédito con intereses preferenciales, y de “Préstamos Forestales
Preferenciales” para la reforestación, a través de las instituciones de
créditos ociales y de la banca privada.
Derogado
32
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Incentivos establecidos en la Ley N°24 Modicación por la Ley N°6
Artículo 10. Para estimular la inversión en la reforestación, el Órgano
Ejecutivo apoyará las alternativas de conversión de las plantaciones
forestales ya sea por medio del aval hipotecario, garantías bancarias
y comerciales, Certicados de Abono Tributario (CAT), bonos,
permutas, traspaso de la plantación en pie, participación en las
Bolsas de Valores, deicomisos y otros.
Permanece igual
Artículo 11. Todo inversionista extranjero que realice una Inversión
Forestal o una Inversión Forestal Indirecta por una suma de
cuarenta mil balboas (B/. 40,000.00) o más, dentro de la República
de Panamá, podrá optar por su visa de inmigrante en calidad de
inversionista a través de la compra de acciones, bonos, valores o
inversiones a cuenta propia.
Derogado
Artículo 12. “El Órgano Ejecutivo creará todos los mecanismos
legales al menor tiempo posible, para realizar y hacer factible el
cambio de la deuda pública externa por reforestación en busca de
fondos a nivel nacional e internacional para nanciar la reforestación
privada a través de un plan quincenal”.
Permanece igual
Artículo 14. “Previo estudio técnico conjunto entre la
superintendencia de seguros, las compañías aseguradoras y el
Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, se fomentará
la creación, en el menor tiempo posible, de un sistema de Seguros
Forestales contra incendios, plagas, enfermedades y otros daños, al
que podrán acogerse los propietarios de plantaciones forestales”.
Permanece igual
Fuente: Ley 24 de 1992 y Ley 6 del 2005.
Lo expuesto en el Cuadro 5 permite comprender por qué los nuevos inversionistas que intentan entrar
al negocio forestal consideran derogada la Ley N°24 a partir del año 2005. Sin embargo, las empresas
o personas que se inscribieron previo a su modicación gozaron de sus benecios hasta el año 2017,
cuando se establece el nuevo marco normativo de incentivos (Ley N°69 del 2017).
3.2.2 Requerimientosexigidosporlasautoridadesparaaccederalosincentivos
planteadosporlaLeyN°24de1992
A continuación se presentan los requerimientos establecidos mediante el Decreto Ejecutivo N°89 de
1993, por el cual se reglamenta la Ley N°24 de 1992 (Cuadro 6).
33
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 6. Requerimientos para acogerse a los incentivos de la Ley N°24 de 1992
Artículo Requerimiento
Artículo 3o.: (Del registro forestal)
El Instituto Nacional de Recursos Naturales
Renovables (INRENARE) creará un registro
denominado “Registro Forestal”.
Según corresponda, el interesado deberá
presentar los siguientes documentos:
Para acogerse a los benecios tributarios a que se reere la Ley,
la persona natural o jurídica que se dedique exclusivamente a
las actividades de reforestación, manejo, aprovechamiento de
plantaciones forestales, producción de material vegetativo (viveros),
investigación o industrialización forestales deberá inscribirse en
dicho Registro Forestal.
(1) Memorial petitorio en papel sellado, rmado por un profesional
idóneo cuando fuere el caso, expresando el nombre completo
o la razón social, el domicilio y demás generales del solicitante
y del representante legal, cuando fuese el caso; los datos de
localización de la nca y los de inscripción en el Registro Público,
(independientemente de que se trate de propietarios, poseedores
o arrendatarios); el número de árboles sembrados o plantados,
las especies, la fecha de la siembra o plantación y la extensión de
terreno reforestada.
(2) Fotocopia de la cédula, si es persona natural, o certicación
de la existencia, vigencia y representación legal expedida por el
Registro Público, si es persona jurídica.
(3) Paz y Salvo del INRENARE.
(4) Hoja de cartografía a escala 1:50000 demarcando la nca, en
caso de que tenga una extensión mayor de cien (100) hectáreas.
(5) Informe técnico de inspección realizada por el INRENARE.
Además, para extensiones mayores de dos (2) hectáreas,
certicación de un profesional forestal, declarando haber revisado y
aprobado técnicamente el proyecto forestal por desarrollarse.
(6) Título o certicado de propiedad, de derechos posesorios o
arrendatarios.
(7) Programa anual de importación de los bienes muebles e
insumos. Dicho programa debe estar de acuerdo con la dimensión
del proyecto, v.gr. extensión de la plantación forestal, del servicio de
mantenimiento o aprovechamiento de esta y en función, relación y
proporción a las actividades por desarrollar.
34
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Artículo Requerimiento
Artículo 6o.: (De las utilidades obtenidas en
la comercialización)
Para acogerse al benecio del artículo 4o.
de la Ley de Reforestación, que trata de la
exoneración del pago del impuesto sobre
la renta por las utilidades obtenidas en la
comercialización de productos extraídos de
las plantaciones forestales, el interesado
deberá cumplir los siguientes requisitos:
a. Inscribirse en el Registro Forestal a más tardar el día 27 de
noviembre del año 2017 o dentro del plazo de veinticinco (25)
años después de la vigencia de la Ley.
b. Adjuntar, a la declaración de renta respectiva, una certicación
expedida por el INRENARE, acreditando su inscripción en el
Registro Forestal.
Artículo 7o.: (De los requisitos de la
inversión forestal indirecta)
Para poder acogerse a los benecios
del artículo 5o. de la Ley, en cuanto a la
deducibilidad de las sumas invertidas en
acciones, bonos u otros valores emitidos por
la empresa, la inversión forestal indirecta
deberá cumplir los siguientes requisitos:
a. La emisión de acciones, bonos u otros valores deberá ser
autorizada por la Comisión Nacional de Valores del Ministerio de
Comercio e Industrias, en caso de oferta pública.
b. Las acciones, bonos u otros valores deberán emitirse en forma
nominativa e inscribirse en el libro de registro de acciones o
valores de la empresa emisora.
c. La titularidad de las acciones, bonos y demás valores deberá
mantenerse por un plazo mínimo de cinco (5) años.
Artículo 8o.: (Informe anual por presentar)
Para los efectos de los artículos 9o. y 10o.
del presente decreto, toda empresa que
reciba inversión forestal indirecta deberá
elaborar un informe anual nal técnico,
forestal y nanciero, que indique la fuente
de aplicación de los fondos obtenidos y que
reunirá los siguientes requisitos:
a. Tal informe se presentará mientras la empresa venda valores,
durante el plazo de cinco (5) años en el cual debe mantenerse
la inversión forestal indirecta, o mientras la empresa emisora
conserve fondos provenientes de terceros que se acogieron al
artículo 5o. de la Ley.
b. El informe deberá ser presentado al INRENARE, a más
tardar, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la
terminación de su período scal.
Artículo 11o.: (De los gastos deducibles por
inversión forestal indirecta)
Para que la inversión forestal indirecta se
tenga como gasto deducible, el interesado
deberá incluir el ciento por ciento (100%)
de la inversión en la declaración jurada de
renta del año scal en que la realizó. A dicha
declaración de renta, el adquirente deberá
adjuntar lo siguiente:
a. Certicación expedida por el auditor externo de la empresa
emisora, acreditando que la inversión del interesado forma parte
de los activos de la empresa y que la misma está inscrita en el
Registro Forestal.
b. Declaración jurada del adquirente de que los fondos invertidos
en las actividades de reforestación, manejo, aprovechamiento
o industrialización forestal no provienen, a su vez, de tales
actividades.
c. Certicación de la existencia de la garantía que la empresa
emisora debe constituir a favor del Tesoro Nacional, según
especican los artículos 9o. y 10o. del presente decreto.
Artículo 12o.: (De los gastos deducibles por
inversión forestal)
Para que la inversión forestal se tenga
como gasto deducible, el interesado deberá
adjuntar a su declaración jurada de renta lo
siguiente:
a. Certicación de inspección del INRENARE o certicación de
informe técnico, aprobado por el INRENARE, de un profesional
forestal el cual demuestre que los fondos aplicados como gasto
deducible fueron utilizados en la actividad de reforestación.
b. Certicación de un contador público autorizado o comprobantes
originales demostrando que el desembolso realizado por el
interesado fue destinado a inversión forestal.
35
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Artículo Requerimiento
Artículo 13o.: (Del impuesto de importación)
Para los efectos de la aplicación del
artículo 6o. de la Ley, la persona
natural o jurídica que se dedique a la
actividad de reforestación, de manejo y/o
aprovechamiento de plantaciones forestales
podrá introducir al país, libre de impuesto
de importación y demás tasas, bienes que
formen parte del programa de importación,
presentado al INRENARE.
Antes de importar los bienes permitidos y a n de obtener su
aprobación, la empresa deberá presentar una solicitud en papel
sellado al INRENARE, quien tomando en cuenta la lista de bienes,
presentará un informe a la Dirección General de Ingresos del
Ministerio de Hacienda y Tesoro que indique las razones del porqué
se recomienda o no la exoneración solicitada.
Artículo 14o.: (Del impuesto de inmuebles
y del impuesto de transferencia de bienes
inmuebles).
Para los efectos de la aplicación del artículo
7o. de la Ley de Reforestación, el interesado
deberá presentar memorial petitorio a
la Dirección General de Ingresos del
Ministerio de Hacienda y Tesoro, solicitando
la exoneración del pago del impuesto de
inmuebles o del impuesto de transferencia
de bienes inmuebles y sus mejoras. A dicho
memorial deberá adjuntarle certicación del
INRENARE, acreditando lo siguiente:
a. Que la nca está inscrita en el Registro Forestal.
b. Que la nca está dedicada a la reforestación en las proporciones
que señala el artículo 7o. mencionado, a saber: en más de un
cincuenta por ciento (50%) de su terreno o que tenga un mínimo
de doscientas (200) hectáreas reforestadas.
Para hacer efectiva la exoneración relativa a mejoras, el interesado
deberá inscribir, en el Registro Público, la declaración de estas
y presentar, en la Dirección General de Ingresos, la solicitud
respectiva.
Artículo 15o.: (De las utilidades sobre
valores)
El interesado que desee acogerse a los
benecios del artículo 8o. de la Ley, en
relación con la exención del impuesto sobre
la renta por las utilidades dimanantes de
valores por la ganancia en su enajenación,
deberá adjuntar, a su declaración jurada de
renta, lo siguiente:
a. Certicación del INRENARE acreditando que la empresa emisora
está inscrita en el Registro Forestal.
b. Certicación de la emisión de acciones, bonos u otros valores
que haya hecho la empresa.
La empresa que esté debidamente registrada no tendrá que retener
impuesto de dividendos a los accionistas.
Fuente: Decreto Ejecutivo N°89 de 1993.
El Cuadro 6 deja en evidencia una de las principales problemáticas identicadas por los actores claves
consultados, pues la gran cantidad de requerimientos que involucran trámites burocráticos generaba
costos indirectos reejados principalmente en los tiempos de gestión y aprobación de las diferentes
solicitudes ante las autoridades competentes.
Cuando se les consultó a los participantes de las entrevistas y el taller participativo sobre cuáles
consideraban que eran los principales requerimientos para acogerse a los incentivos, se indicaron los
siguientes:
• Memorial petitorio (solicitud) rmado
• Fotocopia de cédula
• Hoja cartográca para ubicación, ncas mayor de 100 ha
36
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
• Estar inscrito en el registro forestal de la autoridad competente
• Paz y salvo con el Ministerio o ANAM en su momento
• Inspección en campo en extensiones mayores de 2 ha
• Elaboración de un plan de manejo forestal
• Título de propiedad o derecho posesorio
• Lista del equipo de importación
• Estudios de impacto ambiental categoría 3 (equivalente a la construcción del corredor)
De los diferentes requisitos citados por las personas consultas, hubo consenso al establecer que uno
de los requisitos más problemáticos para el establecimiento de plantaciones forestales, era la necesi-
dad de realizar un estudio de impacto ambiental categoría III. Esto es considerado por algunos grupos
como una discrepancia, ya que en teoría el espíritu de la Ley de incentivos es recuperar la cobertura
vegetal y restaurar zonas degradadas, en pocas palabras, generar un benecio no solo económico sino
también ambiental.
Aunado a los requisitos previamente descritos, cada servicio o trámite realizado ante las autoridades
competentes requería de su correspondiente pago, y las tarifas establecidas para los diferentes trámi-
tes están reguladas mediante la Resolución JD-01-98, la cual se fundamentó en la Ley N°24 del 23 de
noviembre de 1992 sobre incentivos a la reforestación y en la Ley 1 del 3 de febrero de 1994, Díaz et
ál (2012) las resume de la siguiente manera:
• Tarifa por inspección forestal B/ 30,00
• Tarifa por servicios administrativos
• Registro forestal B/ 10,00
• Tarifa de inspección o reinspección vericación y certicación: B/ 50,00
• Para trámites de titulación de tierras: B/ 30,00
• Tarifas de vericación de inventarios y planes de manejo: B/ 0,30/ha hasta 5000 ha y B/ 0,15/
ha > de 5000 ha
• Tarifa de servicio técnico para maderas duras y nas en rollo o tucas B/ 15,00/ metro cúbico
• Tarifa de servicio técnico para madera en bloques B/ 20,00/ metro cúbico
• Tarifa de servicio técnico para maderas comerciales o potencialmente comerciales en tucas: B/
10,00 / metro cúbico
• Tarifa de servicio técnico para maderas comerciales o potencialmente comerciales encuadradas
B/ 15,00/ metro cúbico
• Tarifa por guías marítima o terrestre B/ 1,00/ metro cúbico
• Inscripción para motosierras: B/ 10,00 por otorgamiento de permiso de inscripción de la moto-
sierra y B/ 5,00 por duplicado o caso de pérdida o deterioro o renovación
Estos costos, aunados a los diferentes trámites por realizar, con los tiempos y demoras burocráticas
como han sido señalados por algunos de los actores claves consultados en el estudio, se constituyeron
en desincentivos a la actividad de reforestación, principalmente para aquellos productores con menor
poder adquisitivo.
37
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3.2.3 PercepcióndelosprincipalesbeneciadosdelaLeyN°24de1992
A los informantes clave se les consultó sobre quiénes consideraban que eran los actores o sectores
beneciados por los incentivos de la Ley N°24. La opinión más sobresaliente fue que la empresa pri-
vada (principalmente empresas con gran poder adquisitivo) y los inversionistas extranjeros fueron los
principales beneciados de la implementación de la citada Ley. Esto concuerda con lo establecido por
Díaz (2009), el cual calica esta Ley como una ley de incentivos para inversionistas nacionales y ex-
tranjeros. Establece que existen dos grupos de actores en función de los incentivos: aquellas personas
naturales o jurídicas con capacidad para tributar y quienes son los únicos que han recibido incentivos
scales por la reforestación y destaca que los más importantes son comerciantes o extranjeros que no
pertenecen al sector agropecuario del país.
De igual manera, actores clave consultados resaltaron otros actores beneciados de manera directa e
indirecta, según se citan a continuación:
• Comunidades por empleomanía, programas de salud y educación
• Sector transporte
• Sector marítimo
• Comercio local
• Transportistas
• Campesinos que lograron vender tierras
• Trabajadores de las comunidades cercanas
• Prestadores de servicios forestales
• Aseguradoras
Analizando los datos presentados en el Cuadro 7 se resalta el hecho de que de los 30 propietarios que
movilizaron madera de plantaciones durante el 2017, solamente ocho empresas movilizaron el 95%
de la madera proveniente de la región del Darién. Estos datos dan una idea y conrman, hasta cierto
punto, el hecho de que las empresas con mayor poder adquisitivo y capacidad para tributar son las
que mayormente establecieron plantaciones forestales y accedieron al benecio de los incentivos que
planteaba la Ley N°24 de 1992.
Cuadro 7. Propietarios de plantaciones y volúmenes de madera aprovechados en el 2017 en Darién,
Panamá
# Propietario Guías de
movilización
Volumen total
movilizado (m3)
% representado del
total del volumen
1 Alicia Lasso 2 12,51 0,05
2 Apical Reforestadora S.A 3 36 0,15
3 Barboteca Corporation S.A 2 24,5 0,10
4 Bioteca Corporation, S.A 2 22,5 0,10
5 Carmen De Castro 5 47,05 0,20
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
# Propietario Guías de
movilización
Volumen total
movilizado (m3)
% representado del
total del volumen
6 Dolores De Gracia 3 13,91 0,06
7Feliciano Adames 3 23,39 0,10
8 Forest For Friends 134 1753,47 7,45
9 Forestal Canglon S.A 41 563,8 2,39
10 Forestal La Moneda S.A 397 5504,85 23,38
11 Forestal Metetí 3 39,4 0,17
12 Harmoods Unlimited S.A 7 72,82 0,31
13 José A. Serrano 1 2 0,01
14 José Manuel Cortez 2 4,41 0,02
15 José Naranjo 1 5,83 0,02
16 José Vargas 6 24,25 0,10
17 Librada De Castro 2 20 0,08
18 Luis Bravo 3 28 0,12
19 Manuel Mezua 19 224,59 0,95
20 Miquel Mensua 1 1,4 0,01
21 Panabinacia Forest S.A 80 1214,86 5,16
22 Quercus Panamá, Llc 16 202,5 0,86
23 Reforestadora Del Darién 15 198,09 0,84
24 Roque Ricardo Reyes 2 15,14 0,06
25 Santiago Lay 5 63 0,27
26 Sociedad El Zapallal 8 48 0,20
27 Sociedad Savide S.A 88 2084,71 8,85
28 Sustainable Timbers S.A 274 3630,14 15,42
29 Teca GKM 237 4026,64 17,10
30 United Nature 278 3634,13 15,44
Total 23541,89 m3100%
Fuente: Ministerio de Ambiente (2017)
39
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3.2.4 Percepcióndelosprincipalesretosybarrerasquepresentóelmarco
normativodurantelaimplementacióndelaLeyN°24de1992
Para conocer la percepción de los actores clave sobre la implementación del marco normativo, ade-
más de las entrevistas a expertos se realizó un taller participativo donde, a través de dos grupos de
trabajo, se plantearon en consenso los principales retos y barreras que encontraron los diferentes
actores al momento de implementar la norma (Cuadro 8).
Cuadro 8. Percepción de los retos y barreras de la implementación de la Ley N°24 de 1992 según el criterio
de los informantes claves, El Darién, Panamá
Grupo de trabajo 1 Grupo de trabajo 2
• Burocracia, tiempos de respuesta
• Falta de institucionalidad, recursos y técnicos del
ente regulador
• Poca coordinación interinstitucional
• Conocimiento de las especies y su manejo
• No hubo investigación e innovación
• No se tenía una carrera establecida en el momento
• No hubo seguimiento ni registros
• Falta de auditoría y scalización
• A la ley no se le colocaron topes por hectárea y por
especie
• Deducción indirecta que no pasaba por el Ministerio
• No hubo buena articulación con la mano técnica para
denir buenos sitios
• La tierra que se quería recuperar no llegó a recuperarse
• Aumento del costo de la tierra
Otros de los retos y problemas enfrentados durante la implementación de la norma se detallan a
continuación:
• Idiosincrasia de las comunidades, no fue posible llegar y convencer al pequeño productor sobre
las bondades de la norma. Esto, aunado al hecho de los diferentes trámites burocráticos por rea-
lizar para aplicar a los mismos, las demoras en los procesos y que la inversión en reforestación
era a largo plazo, generó desinterés en los mismos.
• El incentivo fue utilizado como pretexto para la entrada al país pues la Ley establecía como
único requisito para la obtención de la visa una inversión en reforestación o plantación forestal
autorizada de US$80 000 y US$2000 adicionales por cada familiar (cónyuge e hijos), incluidos
en la solicitud de residencia.
• Se introdujo equipo cuya nalidad no eran las plantaciones forestales propiamente.
• No se realizó un programa de extensión para generar empoderamiento de los grupos más
pequeños.
• La poca promulgación de la Ley generó desconocimiento y desentendimiento de los objetivos
de la misma.
• No hubo entendimiento del por qué se daban los incentivos y los benecios reales que ge-
nerarían, ni que los benecios fuesen utilizados en el crecimiento del sector y no en otras
actividades.
• Algunos consideran que la Ley fue hecha para inversionistas pues no se jaron topes máximos;
por ejemplo, no había cifras concretas por hectárea.
• El Ministerio de Ambiente, en su momento INRENARE y ANAM, era el ente regulador en
materia forestal; sin embargo, el tema de inversiones como tal, no era regulado por ellos.
40
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
• Los técnicos de la autoridad competente carecían de conocimiento en el manejo de los bene-
cios ofrecidos por la norma, principalmente en términos de que la Ley no mostraba claridad en
plazos, cantidades e instrumentos de aplicación, lo que llevó a una deciente administración
desde la percepción de los actores consultados.
Cuando se plantea la burocracia como una barrera en la implementación de la Ley, se reere prin-
cipalmente a que los trámites y certicaciones requeridas para solicitar benecios como deducción
de impuestos tomaban tiempos muy extensos. En el caso de la coordinación institucional, para los
participantes de la consultas, la Dirección General de Ingresos (DGI) no entendió el incentivo y no
había coordinación interinstitucional entre el Ministerio de Ambiente y la misma.
En la Ley se consideró otorgar préstamos para nanciar las actividades propias de la misma a bajo
interés, pero el proceso fue muy lento o no se dio, aunado al hecho de que inicialmente los préstamos
para producción forestal eran a un interés anual de 7,5%, posteriormente cambió a 4,5% pero, com-
parado con el de las actividades agropecuarias de un 2%, no lo hacía tan atractivo.
Es relevante mencionar que la Ley N°24 de 1992, por tratarse de una normativa donde para poder
aplicar, se debía ser una persona natural o jurídica con capacidad para tributar, se dejó fuera a una
gran cantidad de posibles participantes de la actividad de reforestación. Según Díaz (2009), el resto
de la población quedó excluida de la posibilidad de contribuir al desarrollo forestal por la vía de los
incentivos scales. En esa gran mayoría se encuentra el 37% de la población más pobre del país que
tiene ingresos muy por debajo de la mediana nacional de ingresos (B/300,00), generalmente habitan-
tes del medio rural. A esta proporción de la población nacional habría que añadirle aquellas personas
que devengan un salario y que tienen ingresos inferiores a B/900,00 mensuales y a quienes la Ley de
Equidad Fiscal ha liberado del pago del impuesto sobre la renta. Por lo tanto, según este autor, la gran
mayoría de la población no aplicaba para los incentivos planteados en la normativa.
3.2.5 Reforestacióndeáreasconsuelosdevocaciónforestal
Conades (2008) establece que de acuerdo con el estudio del Catastro Rural de Tierras y Agua en
Panamá (Catapan), realizado en 1970 usando la metodología del Departamento de Agricultura de los
Estados Unidos (Soil Taxonomy 1973), que considera la capacidad agrológica de los suelos a partir
de las limitaciones que presentan para su uso (profundidad, topografía, fertilidad, riesgos a la erosión,
inundabilidad, pedregosidad, salinidad, etc.), en Darién los suelos identicados y descritos van desde
la clase II a VIII. La Clase I, que es la que posee las mejores características para el desarrollo de la
agricultura intensiva, está ausente.
En el Cuadro 9 se describen las características de las diferentes capacidades de uso de los tipos de
suelos encontrados en Darién y su correspondiente ocupación.
41
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 9. Tipos de suelo, área ocupada y características de la región del Darién, Panamá
Clase Descripción Área
estimada (ha)
Ocupación
(%) Características de los suelos
II
Aparecen asociadas con
los de la clase III., con
algunas limitaciones en la
selección de las plantas
y requiere medidas de
conservación moderada.
Tierras aptas para cultivos
intensivos y otros usos.
11 608 0,7
Los suelos son generalmente profundos, de
textura franco a franco limosa, de topografía
plana, bien drenados, retentivos al agua y de
buena capacidad para el suministro de nutrientes
vegetales. Presentan mediana fertilidad natural
y generalmente buena capacidad productiva,
siempre que se les provea en forma continuada
de apropiados tratamientos agrícolas. Las
mayores limitaciones que presentan están
vinculadas al proceso erosivo lateral que
ocasionan las aguas de los ríos.
III
Estas tierras de la clase
III presentan en creciente
ligeros riesgos de
inundaciones ocasionales,
se distribuyen asociadas
con las de las clases II, IV
y V. Severas limitaciones
en la selección de plantas
requiere conservación
especial o ambas cosas.
76 079 4,5
Esta clase incluye suelos de moderadamente
profundos a profundos, de drenaje bueno a
imperfecto, con subsuelo de textura arenosa,
franco arcilloso y arcilloso, de reacción muy
fuertemente ácida a neutra y de fertilidad natural
baja a media.
IV
Estas tierras se
distribuyen asociadas
con los terrenos de las
clases III, V y VI. Muy
severas limitaciones en
la selección de plantas,
requiere un manejo muy
cuidadoso o ambas
cosas. Tierras aptas
para cultivos extensivos,
agrosilvicultura y pastos
mejorados.
28 694 1,7
Los suelos que comprende esta clase por
lo general son tierras marginales para una
agricultura anual e intensiva debido a mayores
restricciones o limitaciones de uso. Requieren
prácticas de manejo y conservación de suelos
más cuidadosos e intensivos para lograr
producciones moderadas a óptimas en forma
continua. La topografía se presenta en tierras
con pendientes inclinadas y complejas de
moderada o baja fertilidad natural, de buen
drenaje, de textura franco-arcillosa a arcillosa;
en la mayoría de los casos son moderadamente
profundos.
V
Se distribuyen asociadas
con las tierras de las
clases III y IV.
Aptas para bosques y
pasto y para cultivos
permanentes, pastos y
aprovechamiento forestal.
42 205 2,5
Son suelos de topografía bastante homogénea,
sin mayores declives y por tanto no
erosionables, pero con ciertas características
físicas que los hacen más apropiados para la
vegetación permanente y para el desarrollo de
actividades pecuarias. Las mayores limitaciones
de uso en esta clase de suelos radican en el
factor drenaje (imperfectamente a pobremente
drenados) y en el factor edáco (arcillosos,
reacción muy fuerte a fuertemente ácida y
decientes principalmente en fósforo).
42
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Clase Descripción Área
estimada (ha)
Ocupación
(%) Características de los suelos
VI
A veces asociados con
tierras de la clase IV. Con
limitaciones severas.
Tierras aptas para
aprovechamiento forestal
y sistemas silvopastoriles.
393 697 23,2
Los suelos que comprende esta clase
presentan limitaciones severas que los hacen
generalmente inapropiados para llevar a cabo,
en forma normal, cultivos de carácter intensivo.
Los problemas o deciencias más importantes
que presentan están vinculados estrechamente
a condiciones edácas como profundidad
efectiva limitada, presencia de grava, fertilidad
natural generalmente baja y a características
topográcas desfavorables y por consiguiente a
susceptibilidad a la erosión.
VII
A menudo asociadas
con tierras de la clase
VIII. Con muy severas
limitaciones. Tierras
marginales para uso
agropecuario. Posible
aprovechamiento forestal
manejado.
596 094 35,6
Agrupa a las tierras inapropiadas para uso
agropecuario y que están relegadas para
propósitos de explotación de recursos forestales.
Las condiciones físicas de estas tierras son
decientes debido a que reúnen una mezcla
de suelos superciales a moderadamente
profundos. Dichos suelos están afectados por
pendientes muy pronunciadas, fertilidad natural
baja, presencia de grava y muchas veces
rocosidad supercial.
Además, tienen problemas severos de erosión
hídrica potencial, pues el régimen pluvial en esa
zona es acentuado y el drenaje muy defectuoso.
VIII
Se encuentran asociadas
con la clase VII. Con
limitaciones que impiden
su uso. Tierras no aptas
para nes agropecuarios
ni explotación forestal
488 823 29,1
En su mayoría son tierras situadas en las
cimas de las montañas que tipican el paisaje
abrupto y escarpado de la región darienita. Los
suelos y las formas del terreno de esta clase se
caracterizan por sus limitaciones muy severas
o extremas, lo que las hace inapropiadas para
nes agropecuarios y aun para propósitos de
explotación racional del recurso maderero.
Fuente: Conades (2008)
En la Figura 15 se representan grácamente las zonas sometidas a reforestación y su relación con los
tipos de suelo descritos en el Cuadro 9 en la región del Darién.
Según el mapa de la Figura 15, gran parte de las zonas donde se han establecido plantaciones forestales
corresponden a suelos cuya capacidad agrológica es preferentemente para producción agropecuaria.
Esto se debe al hecho de que la mayoría de las plantaciones se establecieron en ncas cuyos antiguos
dueños se dedicaban a la producción agropecuaria principalmente. En las guras 16 y 17 se presentan
los mapas de cobertura y uso de suelo sin y con plantaciones forestales para determinar los principales
usos que cambiaron con el establecimiento de las mismas.
43
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Figura 15. Ubicación de las plantaciones forestales en función del mapa de capacidad de uso del suelo en la
región del Darién, Panamá
La Figura 16 muestra que las zonas donde se han establecido plantaciones forestales mayormente
corresponden a rastrojo, bosque intervenido y uso agropecuario.
En el Cuadro 10 se presentan las áreas reforestadas en función del uso de suelo y la cobertura anterior.
Como se puede apreciar, el rastrojo ha sido el uso de suelo mayormente reemplazado por las planta-
ciones forestales, seguido por el bosque intervenido y el uso agropecuario.
44
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Figura 16. Cobertura y uso del suelo de la región del Darién, Panamá al año 2000
Figura 17. Ubicación de las zonas bajo plantaciones forestales en función de la
cobertura y uso del suelo, región del Darién, Panamá
45
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 10. Usos de suelo y cobertura reemplazados por las plantaciones forestales establecidas en la región
del Darién, Panamá a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Incentivos (N°24 de 1992)
Uso y cobertura Ha %
Bosque de cativo homogéneo 105.644228 0,54
Bosque de cativo mixto 278.952546 1,44
Bosque intervenido 4193.55863 21,62
Bosque maduro 403.463824 2,08
Manglar 9.345605 0,05
Plantación forestal 623.172183 3,21
Rastrojo 7382.42306 38,07
Uso agropecuario 5250.32492 27,07
Uso agropecuario de subsistencia 6.027583 0,03
Vegetación baja inundable 1140.38782 5,88
El informe FRA 2010 de Panamá (FAO 2010), dene el rastrojo como “formaciones naturales ce-
rradas, cuyo estado de sucesión secundaria se encuentra en una etapa inicial de desarrollo. Estas
ejercen funciones de mejoramiento de suelos y generan las condiciones ambientales necesarias para
la colonización de especies propias de etapas más avanzadas”. Partiendo de esta denición se puede
indicar que eliminar estas zonas para el establecimiento de plantaciones forestales no fue la mejor
opción cuando el panorama que llevó al establecimiento de la Ley de Incentivos (N°24 de 1992), fue
la deforestación y la necesidad de recuperar áreas degradas. Por un lado, se podrían dirigir esfuerzos
en implementar proyectos de reforestación en áreas degradadas y generar servicios ambientales muy
valiosos por la restauración de las tierras; sin embargo, también es entendible que se deban incentivar
tierras agrícolas más fértiles en zonas de rastrojo que dan mejor respuesta en cuanto al crecimiento de
plantaciones forestales y, por ende, serán más rentables. Pero, está en las autoridades generar mayor
claridad al instrumentalizar los objetivos buscados con esta Ley para crear mecanismos de incentivos
que favorezcan y compensen mejor a las tierras degradadas que a las que son más productivas de
manera que podamos cumplir a cabalidad los incentivos planteados por la norma.
3.2.6 Percepción de los negocios y cadenas de valor generados con el desarrollo
delosproyectosdereforestación
Según los informantes claves consultados, los principales negocios y cadenas de valor establecidas en
el marco del establecimiento de plantaciones forestales a partir de 1992 corresponden a los siguientes:
• Comercios locales
• Transportistas
• Prestadores de servicios forestales y ambientales
• Aseguradoras
46
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
• Caja de Seguro Social
• Clínicas locales
• Certicadoras internacionales
• Auditores
• Consultores
• Empresas comercializadoras de equipos y maquinaria
• Talleres
• Empresas dedicadas a la extracción forestal
Si bien es cierto que la generación de algunas cadenas de valor y negocios ligados a la explotación fo-
restal son evidentes, lo real es que muchos de los consultados en el estudio consideran que el impacto
verdadero de estos proyectos sobre la generación de otros negocios ha sido mínimo, principalmente
por el hecho de que las grandes reforestadoras realizan todo el proceso desde el establecimiento de las
plantaciones hasta el destino nal de la madera cosechada en el puerto desde donde se envía a su des-
tino nal. Salvo el desarrollo de comercios locales, muchas de las empresas y negocios que brindan
sus servicios a los proyectos de reforestación son empresas existentes que producto de la demanda se
han instalado en sitios cercanos a las plantaciones.
3.2.7 Percepcióndelcumplimientodelosobjetivosplanteados
porlaLeydeincentivosN°24de1992
Para evaluar la percepción de los diferentes actores en cuanto al cumplimiento de los objetivos que
planteó la Ley N°24 de 1992, se realizó un taller con la participación de 17 personas representantes
de diferentes sectores claves en la implementación del marco normativo. Para obtener la información
se utilizó un formato para evaluar el alcance o cumplimiento de los objetivos de la Ley (Anexo 2). A
cada objetivo los participantes le atribuyeron un valor numérico para determinar el nivel de cumpli-
miento, como se indica a continuación:
• 0: No se alcanzó el objetivo planteado
• 1: Se avanzó parcialmente en el cumplimiento del objetivo planteado
• 2: El objetivo de cumplió.
En el Cuadro 11 se resumen los resultados de dicha evaluación.
47
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 11. Evaluación perceptual del cumplimiento de los objetivos planteados por la Ley de incentivos N°24
de 1992, Darién, Panamá
Objetivo Evaluación Comentario
Incrementar todas las
formas de reforestación
en la república de
Panamá
El 100% de los participantes
consideró que este
objetivo fue alcanzado solo
parcialmente.
Entre las razones por las cuales consideraron un
cumplimiento parcial están las siguientes:
• Sí hubo un impulso en la actividad y se logró
reforestar una supercie importante destinada a
pastoreo intensivo.
• La Ley tenía una vigencia de 25 años, sin embargo,
en el 2005 la vigencia fue reducida y algunos
incentivos fueron eliminados o congelados. Por lo
tanto, se considera que el avance real solo se dio de
1992 al 2005.
• Se implementaron algunas, pero no todas.
• Los trámites burocráticos suponen un freno en el
crecimiento de inversión.
• No se denieron bien otras formas, para la
reforestación comercial.
• No fue posible que se incrementaran todas las
formas, pues solo se incrementó la reforestación
comercial, faltó el seguimiento (protección,
conservación, investigación, etc.).
Reglamentar a través
del INRENARE (hoy
Ministerio de Ambiente) y
el Ministerio de Hacienda
y Tesoro, en consulta
con las organizaciones
anes a la actividad, los
incentivos que se reere
esta ley.
El 82% de los consultados
consideró que se dio un
cumplimiento parcial del
objetivo 2, planteado por la
Ley N°24 de 1992. El 12%
considera que no se cumplió
y un 6% que se cumplió.
Entre las razones por las cuales la mayoría de los
participantes consideró un cumplimiento parcial están
las siguientes:
• La ley fue reglamentada en su momento
• Para algunos temas como la exoneración de
equipos y maquinaria, en ocasiones se dio la
coordinación entre las instituciones, sin embargo,
no se logró un proceso claro para todos los tipos de
incentivo
• No estuvo o hubo poca representación del Ministerio
de Hacienda
• Se implementaron incentivos scales, pero fallaron
otros tipos de incentivos
• No hay estadísticas ni investigación
• La poca coordinación entre los entes dicultó el
cumplimiento del objetivo
Establecer un periodo
de treinta años durante
el cual se dé prioridad
y abierto apoyo a la
reforestación privada
EL 39% de los consultados
consideró que este objetivo
no se cumplió y un 50%indicó
que solo fue alcanzado
parcialmente.
Entre las razones por las cuales la mayoría de los
participantes consideraron un cumplimiento parcial,
están las siguientes:
• No se mostró apoyo a los que conservaron la
actividad.
• No se cumplió el término de 30 años.
• Parcialmente, ya que no hubo después del 2005,
seguridad jurídica con la modicación de la Ley.
48
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Objetivo Evaluación Comentario
Fomentar las empresas,
asociaciones,
juntas comunales
y cooperativas
relacionadas con
la actividad de
reforestación
El 53% de los consultados
considera que se dio un
cumplimiento parcial de lo
estipulado en este objetivo,
mientras el 29% señala que
no se cumplió y el 18% que si
se logró cumplir.
Entre las razones por las cuales la mayoría de los
consultados consideró un incumplimiento total o
parcial, están las siguientes:
• Se fomentó la mediana industria en actividades que
no se vinculan con las plantaciones forestales.
• Casi ninguna o son muy pocas las comunidades o
grupos comunitarios que se beneciaron de la Ley,
principalmente debido a que, como la mayoría de la
población, carecía de capacidad tributaria.
• Las pocas industrias que se establecieron, tales
como aserraderos, se dieron a pequeña escala para
mercado local de tarimas o muebles.
• Faltó empoderamiento de las comunidades.
• Muy poco, no estuvo claro el cómo los incentivos
podrían beneciar a otros sectores.
• Las empresas no apoyaron de forma directa las
comunidades aledañas.
Promover el
establecimiento,
desarrollo y
mejoramiento de la
industria forestal que
aproveche como materia
prima el producto de la
reforestación
El 53% de los consultados
consideró que el objetivo solo
se cumpió parcialmente, el
12% que se cumplió y el 35%
opinó que no se cumplió
Entre las razones por las cuales la mayoría de los
informantes consideró un incumplimiento o uno parcial
están las siguientes:
• El Estado no apoyó esta gestión
• El aporte del sector forestal de Panamá no se
reeja en el PIB; por lo tanto, no se comprende la
importancia del mismo
• Trámites burocráticos en costo y tiempo fungieron
como desincentivo.
• No se ha creado ninguna empresa (industria) que, al
cosechar la madera, se quede en Panamá.
• La formalización de una industria forestal constituye
una de las falencias del sector
Estudiar, investigar y
divulgar todas las formas
de reforestación y
medios para realizarla
De las evaluaciones
realizadas, la del objetivo
6 fue la única donde la
totalidad determinó un
incumplimiento: un 59%
opinó un incumplimiento total
y un 41% un cumplimiento
apenas parcial.
Entre las razones por las cuales la mayoría consideró
un incumplimiento de este objetivo están las
siguientes:
• No hubo apoyo por parte del Estado
• Hasta la fecha no existe el instituto forestal
• No se alcanzó ya que en el ámbito de la educación
e investigación no se le dio la suciente importancia
ni inversión; sino hasta ahora en el 2017 con la
apertura de la Carrera de Ing. Forestal en la UTP.
• En investigación, los esfuerzos básicamente son
privados y nanciados con base en el interés de
los inversionistas, los programas independientes
no obtienen fondos lo que limita la investigación de
alternativas viables en diferentes campos, lo que
impide el crecimiento del conocimiento en el país.
49
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Según la información obtenida de la percepción de los informantes claves sobre el cumplimiento de
los objetivos planteados se puede indicar que, para los actores involucrados en el proceso, la Ley
N°24 de 1992 estuvo lejos de ser perfecta; dejó vacíos en muchos aspectos contemplados en el cuerpo
y los objetivos y razón de ser de la misma, ya que fue concebida para dar respuesta al acelerado proce-
so de deforestación que se venía dando en Panamá. Sin embargo, también ha habido aciertos y logros
importantes que se alcanzaron con su implementación. En el siguiente capítulo se desarrolla cuáles
fueron los logros alcanzados, desde la óptica de algunos de los actores involucrados en el proceso.
3.2.8 PrincipaleslogrosgeneradosconlaimplementacióndelaLeyN°24de1992
La consulta mediante entrevistas y la realización de un taller participativo, permitió establecer el im-
pacto de la implementación de la Ley N°24 de 1992, bajo tres ejes fundamentales: social, económico
y ambiental.
Principales logros alcanzados a nivel social
Las personas consultadas durante el presente estudio consideraron que los principales logros en el
ámbito social alcanzados como resultado de la aplicación de la Ley N°24 de 1992, son los siguientes:
• Generación de empleos. De acuerdo con Ugalde y Gómez (2006), durante el período 1993-
2004 las inversiones realizadas en el sector forestal panameño generaron 606 500 jornales, la
mayoría temporales.
• Dinamizar la economía local. Se establecieron pequeños negocios generados por la empleoma-
nía de los proyectos de reforestación.
• Acceso y mejora de servicios básicos. Las grandes empresas han invertido en infraestructura
para brindarle servicios básicos a sus trabajadores y mejorar los caminos de acceso a las ncas,
por ejemplo.
• Freno a la migración. El generar una actividad económica que otorga múltiples plazas de em-
pleo en cierta forma contribuyó a frenar la migración de personas hacia la capital, en busca de
mejores oportunidades laborales.
Logros desde el punto de vista económico
Las personas consultadas durante el presente estudio consideraron que los principales logros alcanza-
dos como resultado de la aplicación de la Ley N°24 de 1992 son los siguientes:
• Aumento de ingresos. Los jornales utilizados, que tradicionalmente eran trabajadores de ncas
agropecuarias, vieron un considerable aumento de sus ingresos.
• Aporte del sector forestal al producto interno bruto del país. De acuerdo con las cifras de la
Contraloría General de la República, el aporte del sector forestal en el 2012 fue de un 0,44%
del PIB de Panamá.
Logros desde el punto de vista ambiental
Las personas consultadas durante el presente estudio consideran que los principales logros alcanzados
como resultado de la aplicación de la Ley N°24 de 1992 son los siguientes:
• Aumento y mantenimiento de la cobertura forestal. De acuerdo con Díaz et ál. (2012), el im-
pacto de los incentivos en la supercie anual reforestada empezó a sentirse en 1993. Antes de
la Ley, el área reforestada por año no superaba las 400 ha; con la Ley, el incremento anual fue
50
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
hasta nueve veces mayor, con un promedio anual de 3545 ha. Si bien la implementación ha
generado que se dé un aumento anual de la supercie reforestada a nivel nacional, la defores-
tación continúa dándose en zonas prioritarias del país, siendo la región del Darién una de las
zonas con mayores índices de deforestación (Conades 2008).
• Mitigación del cambio climático, sumideros de CO2. Uno de los impactos indirectos de las
plantaciones forestales establecidas es que contribuyen al medio como sumideros de carbono.
• Provisión y mejora de servicios ambientales. La percepción es que los proyectos de reforesta-
ción se han establecido principalmente sobre ncas primordialmente ganaderas, por lo que en
términos de cobertura, las plantaciones forestales brindan servicios ambientales considerables,
en contraposición a lo que se pudiese generar en la actividad de ganadería extensiva.
3.3 Análisis de la Ley N°69 del 2017, en función de la experiencia
con la aplicación de la Ley N°24 de 1992
El en año 2017 se creó la Ley 69 del 30 de octubre del 2017, la cual crea un programa de incentivos
para la cobertura forestal y la conservación de bosques naturales y dicta otras disposiciones.
Dicho marco normativo establece en su Artículo l que “esta Ley tiene por objeto proteger, recuperar
y conservar la cobertura boscosa, en cumplimiento de los objetivos de la Alianza por el Millón de
Hectáreas Reforestadas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030”.
En su Artículo 2, cita “los objetivos específicos de la presente Ley son”:
• Promover la reforestación y la recuperación de un millón de hectáreas de áreas degradadas y
la conservación de bosques naturales en el territorio nacional.
• Disminuir la tasa de deforestación, la degradación forestal y recuperar suelos degradados.
• Reconocer y valorar los servicios ecosistémicos de los bosques.
• Salvaguardar los bosques naturales por medio de la conservación y el manejo forestal
sostenible.
• Asegurar la protección y la restauración de las zonas ribereñas, zonas de recarga hídrica,
áreas protegidas, sus zonas de amortiguamiento, y los corredores biológicos.
• Incrementar la disponibilidad de materia prima forestal certificada, proveniente del manejo
forestal sostenible.
• Mejorar la calidad de vida de los sectores de la sociedad vinculados a las actividades fores-
tales en el país.
• Promover el desarrollo de la educación, la innovación y la investigación científica aplicadas
al sector forestal.
• Impulsar el desarrollo de la pequeña y mediana industria forestal.
En función de lo antes expuesto, y si se hace una comparación con los objetivos planteados con los
que establecía la Ley N°24, se tiene que el nuevo marco normativo considera los mismos objetivos
y los complementa con otros, lo cual lo constituye en una norma mucho más amplia en términos de
actividades a incentivar y sectores y actores a beneciar con dichos incentivos. Para una mayor in-
terpretación de las similitudes y diferencias entre las mismas, en el Cuadro 12 se presenta un análisis
al respecto.
51
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Cuadro 12. Similitudes y diferencias entre la Ley N°24 de 1992 y la Ley N°69 del 2017, Panamá
Ítem Similitudes y diferencias
Objetivo La Ley N°69 dene un objetivo general en su formulación.
Objetivos
especícos
La Ley N°24 dene 6 objetivos, enfocados en la actividad de reforestación principalmente comercial.
La Ley 69 establece 9 objetivos; sin embargo, abarca en los mismos no solo la actividad de
reforestación comercial; sino otras actividades tales como regeneración, conservación, sistemas
silvoagrícolas, entre otras.
Deniciones
La Ley N°24 solo dene tres términos (reforestación, inversión forestal e inversión forestal indirecta).
Por su parte, la Ley 69 dene 26 términos, lo que da una idea de la amplitud y alcance de ambas
normas.
Aplicación
• En la Ley N°69 se denen claramente los cinco tipos de incentivos a los que pueden acogerse las
personas naturales o jurídicas que quieran adscribirse al programa de incentivos de la alianza por
el millón, incorporando nuevamente la exoneración de impuestos.
• Se denen claramente las 10 actividades a incentivar por la Ley, evitando de esta forma
confusiones y no entendimiento de sus disposiciones, como sí ocurrió con la Ley N°24 de acuerdo
con la percepción de algunos actores involucrados.
• Se establece en uno de sus artículos las personas naturales y jurídicas que podrán aplicar a los
incentivos y consigna las condiciones por las que no se calicaría para el incentivo.
• Se dene en la nueva Ley, el nanciamiento directo no reembolsable, con el objeto de nanciar
total o parcialmente la formulación y/o implementación de las actividades descritas en la norma.
• Se crea el fondo reforesta Panamá con un presupuesto inicial de 15 millones de dólares, para el
nanciamiento de las actividades del proyecto. Se establece de igual manera el comité del fondo
para su administración.
• La Ley N°69 deroga el artículo 6 de la Ley N°24 de 1992: Declárense exentos del pago de
Impuestos de Importación y demás tasas, la introducción al país de maquinaria y equipos
agrícolas, forestales, industriales, rodantes, materiales, herramientas, agroquímicos, equipo de
investigación forestal, semillas, estacas y plantas forestales y demás elementos necesarios para
el uso exclusivo de las actividades de reforestación, manejo y/o aprovechamiento de plantaciones
forestales. El Ministerio de Hacienda y Tesoro deberá dictar la reglamentación respectiva.
• La Ley 69 deroga el artículo 6 de la Ley N°24 de 1992: Se declaran exentas del pago de impuesto
de Inmuebles y del Impuesto de Transferencia de Bienes Inmuebles, las ncas dedicadas
exclusivamente a la reforestación en más del setenta y cinco por ciento (75%) de su supercie,
siempre que la nca se encuentre inscrita en el Registro Forestal de la Autoridad Nacional del
Ambiente.
Según las personas consultadas sobre cuáles consideraban que eran las principales similitudes o dife-
rencias que presentaban ambos marcos normativos, indicaron las siguientes:
Similitudes
• Los incentivos planteados son los mismos que los establecidos inicialmente; solo que se trató
de llenar los vacíos legales de la Ley N°24
• Dirigido a recuperación de suelos degradados
• Se sigue contando con el Ministerio de Ambiente
• Los objetivos son comunes en general, pues obedecen a la necesidad de incentivar al sector
forestal
52
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
• Ambas plantean incentivos scales para atraer a personas naturales o jurídicas que quieran
dedicarse al sector forestal
• Se mantienen varios de los requerimientos técnicos para acogerse a los incentivos
Diferencias
• Se incluyeron los pequeños reforestadores
• Se incluyó investigación sin inversión
• Se eliminó la necesidad de elaborar los estudios de impacto ambiental, añadiéndose como un
capítulo de los planes de manejo
• Fondo reforesta Panamá
• Se establecen fondos para el nanciamiento de las diferentes actividades
3.3.1 Percepción de las principales barreras, vacíos y lecciones aprendidas de la
LeyN°24de1992aconsiderarenlaimplementacióndelaLeyN°69del2017
Los informantes claves hicieron una evaluación sobre cuáles consideran son las barreras, vacíos y
lecciones aprendidas de la Ley N°24 de 1992 que deben ser consideradas en la implementación de la
Ley N°69 del 2017. Las percepciones obtenidas se resumen en el Cuadro 13.
Cuadro 13. Problemas, vacíos y lecciones aprendidas de la implementación de la Ley de incentivos N°24 de
1992, Panamá
Problemas Vacíos Lecciones aprendidas
• La adecuada
interpretación y objetivos
de la Ley
• Sensibilización y
divulgación permanente.
• Simplicación de los
procesos
• Coordinación y acuerdos
entre sectores pues,
por un lado se incentiva
la reforestación y por
el otro, otras políticas
incentivaban la
transformación de zonas
boscosas a áreas de
cultivos
• Uno de los requisitos para
desarrollar plantaciones
forestales era desarrollar
un estudio de impacto
ambiental
• No ha habido una ocina de
promoción forestal
• Coordinación entre sectores
(necesidad de reactivar la cámara
forestal (Conagefor)
• Participación de eventos e
iniciativas internacionales, que
promuevan el empoderamiento y
desarrollo forestal
• Carencia de base de datos y
seguimiento estadístico
• Se carece de la aplicación de
un esquema de ordenamiento
territorial
• La DGI, como entidad rectora en
el otorgamiento de los incentivos
scales, evidenciaba un total
desconocimiento del sector
• Se trata al sector forestal como un
sector dañino y no como un sector
productivo
• Aplicar los controles como ajustes
y mejoras no como obstáculos
(procedimientos claros que se revisan
periódicamente para agilizar trámites y
enrumbar objetivos)
• Se requiere de registros y datos que
ayuden a la toma de decisiones en el
devenir del sector
• Necesidad de planicación del territorio y de
las intervenciones de los actores
• La seguridad jurídica, dadas las
experiencias
• La formación, investigación, e innovación.
Mayor control a la hora de dar los incentivos
(colocar topes por especie y por hectáreas)
• Se requiere de scalización de los
incentivos
• Generación de políticas interinstitucionales
• Levantamiento de datos en las cuentas
nacionales
53
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
3.3.2. Recomendacionesdeactoresclavesbasadasenlaaplicacióndela
LeyN°24de1992conmirasalaaplicacióndelanuevaleydeincentivos
En función de los problemas, vacíos y lecciones aprendidas expresadas por los actores clave en la
implementación de la Ley N°24 de 1992 (Cuadro 13), se pueden generar algunas recomendaciones
para tomar en cuenta para el proceso de implementación del nuevo marco normativo en materia de in-
centivos y la Ley N°69 del 2017, cuya reglamentación fue establecida mediante el Decreto Ejecutivo
N° 129 del miércoles 26 de diciembre de 2018:
• Con la creación del Ministerio de Ambiente en el 2015 y la consecuente conversión del depar-
tamento forestal a la Dirección Forestal, ha habido un avance en la institucionalidad regente del
sector forestal; sin embargo, la experiencia vivida con la aplicación de la Ley N°24 de 1992,
sugiere que la institucionalidad actual no está preparada en términos de capacidad de acción
en cuanto a recurso humano y tecnológico para los retos que demanda la nueva legislación
de incentivos. El personal que actualmente ejerce en la Dirección Forestal en su mayoría está
próximo a jubilarse y los que se están capacitando actualmente no garantizan la seguridad de
que se integren a los entes gubernamentales, pues se carece de un programa de relevo genera-
cional. Se debe fomentar la educación en las áreas locales para llenar las plazas disponibles.
• Poner especial atención en la formación de profesionales idóneos a nivel técnico para realizar
inventarios forestales, profesionales en extracción y mantenimiento de plantaciones, entre otras
labores. Se requiere que el Gobierno incentive a otras universidades a seguir el camino de la
Universidad Tecnológica de Panamá, la cual reabrió la carrera de ingeniería forestal hace dos
años. Crear alianzas estratégicas entre universidades y el Ministerio de Ambiente, donde se
aseguren plazas de empleo a profesionales de las ciencias forestales.
• De acuerdo con Díaz (2009), las nuevas políticas tendientes a la globalización y a la apertura de
mercado, que sugieren la eliminación de subsidios o incentivos, aunado a la falta de controles
scales y al abuso de algunas empresas de los incentivos establecidos en la Ley N°24 de 1992,
dieron pie a la modicación y derogatoria de gran parte de dicho cuerpo legal, lo que resultó en
una baja de la inversión forestal. Esta experiencia debe ser marco en la aplicación de la nueva
normativa; garantizar seguridad jurídica de los incentivos es primordial para garantizar el cum-
plimiento de los objetivos que se han planteado.
• Es necesario el establecimiento de un programa de promoción de los incentivos planteados en
la nueva Ley, garantizar que la información llegue a los grupos menos favorecidos como histó-
ricamente ocurrió en la implementación de la norma anterior. Es primordial que los diferentes
actores comprendan los objetivos que plantea la norma.
• Es necesario crear las bases para que se garantice el trabajo interinstitucional entre las enti-
dades regentes y crear mesas de trabajo común donde cada entidad comprenda su rol en el
otorgamiento de los incentivos. De igual manera, integrar otras instituciones y sensibilizarlas
en la visión del sector forestal, de manera tal que se eviten conictos de intereses como los que
históricamente se han dado entre los sectores agropecuarios y forestales.
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
• Establecer un sistema de monitoreo y recolección de datos que permita generar aprendizajes
continuos que sirvan para hacer los ajustes correspondientes en el sistema y mejorarlo.
• Es necesario realizar ajustes que simpliquen los procesos de los trámites necesarios para
acceder a los incentivos que se plantean. La idea es no generar desinterés para aplicar a los
incentivos por no someterse a trámites cuyos tiempos de respuesta sean extensos.
• Para muchos de los actores es evidente que Panamá debe seguir el ejemplo de otros países lati-
noamericanos cuyo sector forestal es verdaderamente exitoso y desde donde se cuenta con una
entidad regente independiente, dedicada exclusivamente al fortalecimiento del sector forestal.
En ese sentido es necesario sentar las bases para el establecimiento de un instituto forestal.
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
4. Conclusiones y recomendaciones
En la actualidad, las plantaciones forestales establecidas como resultado de la implementación de
la Ley N°24 de 1992, se concentran principalmente en las provincias de Darién, Panamá, Chiriquí
y Veraguas. Para el 2017, datos del Ministerio de Ambiente estiman que la supercie nacional de
plantaciones forestales alcanza un aproximado de 82 000 hectáreas. Especícamente en la región del
Darién, para el 2017 el volumen aprovechado de madera de plantación representó más del 50% de
todo lo utilizado a nivel nacional. Las regiones con más aprovechamiento de madera de plantaciones
en el 2017 en la región del Darién fueron Santa Fe, Agua Fría y río Indio. La especie mayormente
utilizada en los proyectos de reforestación es la teca debido principalmente a la demanda de mercado,
por ser una especie que se adapta a muchas de las condiciones de sitio en Panamá y los tiempos de
corta más reducidos comparativamente con otras especies.
Las evaluaciones del nivel de cumplimiento de los objetivos de la Ley N°24 de 1992, realizada por
diversos actores claves, sugiere que cinco de los seis objetivos planteados solo pudieron ser cumpli-
dos parcialmente. Se logró aumentar la supercie reforestada, sin embargo, no se incentivaron todas
las formas de reforestación como planteaba la Ley. Se desarrollaron pequeños aserraderos dedicados
principalmente a la fabricación de muebles y tarimas, no obstante, estos se desarrollaron por demanda
más que por el incentivo a las industrias forestales. Se reglamentó el otorgamiento de los incentivos
scales, sin embargo, la poca o nula coordinación entre los entes regentes dicultó el acceso a los
mismos y ralentizó el proceso. El hecho de que durante la vigencia de la norma se cerrara la carrera
de ingeniería forestal en dos de las universidades estatales más importantes (Universidad de Panamá
y Universidad Tecnológica de Panamá), es muestra de que el objetivo de la Ley de incentivar estudios
e investigaciones y fortalecer capacidades del sector no fue cumplido. Las modicaciones hechas a la
norma en el año 2005 supusieron un freno al crecimiento del sector y la llegada de más inversionistas.
Esto evitó el hecho de que se percibiera como cumplido el objetivo de incentivar la inversión privada
durante 30 años, pues solo se mantuvieron benecios a aquellas empresas que se establecieron previo
a la modicación de la Ley. Sin embargo, no todo es negativo, pues la norma generó impactos posi-
tivos sobre el sector forestal: en primera instancia se incrementó la supercie reforestada, se dio un
reconocimiento gubernamental sobre la necesidad de crear y operar incentivos a la reforestación; los
impactos generados a nivel socioeconómico en comunidades donde se establecieron las plantaciones,
además de los benecios ambientales de establecer plantaciones forestales en lugares donde imperaba
una actividad agropecuaria, son otros ejemplos de impactos positivos.
Es recomendable destacar que al momento de empezar a implementar la Ley N°69 de 2017, la expe-
riencia vivida en la implementación de la antigua ley de incentivos debe servir como guía para evitar
cometer los mismos errores y ajustar los procesos de manera tal que puedan superarse las barreras,
tales como el entendimiento propiamente dicho de la nueva norma y la utilización correcta de los
incentivos para benecio del sector forestal. Se requiere de coordinación interinstitucional, dar se-
guimiento equitativo a los diferentes tipos de reforestación planteados en el nuevo marco normativo;
fortalecer la institucionalidad presente y dotarla de herramientas que le permitan afrontar el reto de
la aplicación de una norma tan ambiciosa como la que se plantea; sentar las bases para llegar a esta-
blecer a futuro un ente independiente, dirigido a velar por el fortalecimiento y desarrollo del sector.
56
Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
El hecho de que la actividad de reforestación en Panamá se haya volcado prácticamente en la utiliza-
ción de una sola especie (teca), supone un riesgo para el fortalecimiento y supervivencia del sector
forestal a futuro. La susceptibilidad del sector a posibles cambios y caídas de mercado, o vulnerabi-
lidad ante otros riesgos como por ejemplo alguna plaga, ponen en riesgo un sector que hoy depende
fundamentalmente de una especie. En ese sentido es recomendable que, con la implementación del
nuevo marco normativo en materia de incentivos, se promueva la diversicación de especies utiliza-
das en la reforestación.
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
6. Anexos
Anexo 1. Formato de entrevista semiestructurada
Análisis de la eficacia de la implementación de la Ley N°24 de 1992
Micro
1. ¿Cuáles han sido los requerimientos exigidos (costos de transacción y costos de
oportunidad de las regulaciones) por la autoridad competente para optar por los in-
centivos de la Ley N°24?
2. ¿Cuáles han sido los requerimientos exigidos (costos de transacción y costos de
oportunidad de las regulaciones) por la autoridad competente para hacer manejo y
aprovechamiento de la madera?
3. ¿Qué sectores y actores consideran han sido los principales beneciados de los in-
centivos de la Ley N°24?
4. ¿Cuáles son los principales mercados (nacionales e internacionales) hacia donde se
ha dirigido la madera producto de proyectos de reforestación, bajo Ley N°24?
5. ¿Cuáles han sido los principales negocios y cadenas de valor generados a partir de
las plantaciones forestales bajo la Ley N°24?
6. ¿Cuál ha sido el mayor impacto de la implementación de la Ley N°24 de 1992 (in-
centivos otorgados por la misma)?
7. ¿Cuáles consideran han sido los principales aciertos de la implementación de la Ley
N°24 de 1992?
8. ¿Cuál ha sido la inuencia de la implementación de la Ley N°24 de 1992, sobre el
desarrollo socioeconómico de comunidades locales donde se establecen las planta-
ciones forestales?
9. ¿Cuáles fueron los principales retos o problemas encontrados al momento de imple-
mentar dicho marco normativo durante la vida de la plantación?
Análisis en función del nuevo marco normativo de incentivos a la cobertura forestal
en el marco de la Ley N°69 de 2017
10. ¿Cuáles son las principales similitudes que encontramos en la Ley N°24 de 1992 y
a la ley 69 de 2017?
11. ¿Es posible identicar algunos vacíos e inconvenientes de la aplicación de la Ley
N°24, que podrían ser solucionados con la aplicación del nuevo marco normativo
(Ley N°69 y reglamentación)?
12. ¿Cuáles cree usted que podrían ser las principales barreras que tenía la Ley 24, que
debería superar la nueva Ley (N°69 de 2017) en su implementación?
13. ¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas que deben ser consideradas a la
hora de reglamentar y administrar los incentivos con el nuevo marco normativo
(Ley N°69 de 2017)?
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
14. ¿Desde el punto de la gestión gubernamental, cual es el interés público en materia
de reforestación?
15. ¿Desde el punto de vista del sector privado, que oportunidades o ventajas competi-
tivas tiene Panamá en materia de negocios forestales?
16. ¿Qué impactos podría tener la Ley N°69 de 2017 sobre la institucionalidad, gober-
nanza y formalidad de los negocios desarrollados?
17. ¿Qué otros incentivos complementarios a esta Ley (N°69 de 2017), se requieren
para hacer sostenible en el tiempo las inversiones y negocios forestales?
18. Consideran que la institucionalidad actual (en términos de su capacidad de acción,
nivel de recursos humano, tecnológico, y nancieros) está preparada para el reto
que demanda la nueva Ley (N°69 de 2017).
19. De no ser así, cuáles cambios son necesarios para fortalecer la institucionalidad
ante ese reto.
Anexo 2. Formato de la evaluación de los objetivos alcanzados con la
Ley de Incentivos (N°24 de 1992)
• 0: No se alcanzó el objetivo planteado
• 1: Se avanzó parcialmente en el cumplimiento del objetivo planteado
• 2: El objetivo se cumplió
Objetivo Evaluación Comentario
Incrementar todas las formas de reforestación
en la república de Panamá.
Reglamentar a través del Inrenare (hoy Ministerio de
Ambiente) y el Ministerio de Hacienda y Tesoro, en
consulta con las organizaciones anes a la actividad,
los incentivos que se reere esta ley.
Establecer un periodo de treinta años durante el cual
se dé prioridad y abierto apoyo a la reforestación privada.
Fomentar las empresas, asociaciones, juntas comunales
y cooperativas relacionadas con la actividad de
reforestación.
Promover el establecimiento, desarrollo y mejoramiento
de la industria forestal que aproveche como materia prima
el producto de la reforestación.
Estudiar, investigar y divulgar todas las formas
de reforestación y medios para realizarla.
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Economía, Política y Gobernanza del Ordenamiento de Recursos Naturales
Anexo 3. Lista de asistencia al taller participativo
CATIE (Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza) es un centro
regional dedicado a la investigación y la
enseñanza de posgrado en agricultura,
manejo, conservación y uso sostenible de los
recursos naturales. Sus miembros son Belice,
Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, República Dominicana,
Venezuela y el Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura (IICA).