LA POLARIZZAZIONE DEGLI INTERESSI. Uno strumento per valutare il rischio di corruzione e l'integrità delle decisioni pubbliche

Abstract

Gli interessi orientano i comportamenti umani: le persone tendono ad adottare i comportamenti che promuovono interessi percepiti come intensi, perché sono strategie che soddisfano bisogni rilevanti. Una buona metodologia di identificazione del rischio di corruzione, quindi, deve in un certo senso prendere in considerazione il nesso che lega dimensione organizzativa e dimensione relazionale.

Full text

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Di Rienzo M., Ferrarini A., “LA POLARIZZAZIONE DEGLI INTERESSI. Uno strumento per
valutare il rischio di corruzione e l’integrità delle decisioni pubbliche”, SPAZIOETICO,
Milano, maggio 2021
LA POLARIZZAZIONE DEGLI INTERESSI.
Uno strumento per valutare il rischio di corruzione
e l’integrità delle decisioni pubbliche
di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
Abstract. Gli interessi orientano i comportamenti umani: le persone tendono ad adottare i comportamenti che
promuovono interessi percepiti come intensi, perché sono strategie che soddisfano bisogni rilevanti. Una
buona metodologia di identificazione del rischio di corruzione, quindi, deve in un certo senso prendere in
considerazione il nesso che lega dimensione organizzativa e dimensione relazionale.

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Questo articolo è un output del progetto “Rafforzamento Competenze per Contrastare Riciclaggio e
Corruzione nella P.A.” attuato da ANCI Lombardia.
L’identificazione del rischio di corruzione, per come è stata svolta dalla maggior parte delle pubbliche
amministrazioni, si è concentrata sui procedimenti, riducendosi ad un lungo elenco di violazioni o
irregolarità, come le seguenti:
• gestione delle pratiche senza seguire l’ordine cronologico
• mancata verifica dei requisiti per ottenere un’autorizzazione o un contributo
• definizione dei contenuti di un bando di gara, al solo fine di favorire un operatore economico
particolare
• esecuzione non oggettiva di una attività di controllo, al fine di non rilevare eventuali criticità (o al
contrario al fine di rilevare criticità non esistenti)
Questi elenchi di condotte a rischio hanno il limite di non spiegare perché certe condotte a rischio
potrebbero essere adottate. Perché qualcuno, all’interno di una amministrazione, dovrebbe gestire le
pratiche senza seguire un ordine cronologico, truccare un appalto, chiudere un occhio per favorire un
destinatario oppure, al contrario, accanirsi contro un destinatario?
Se rispondiamo a questa domanda, dicendo: “perché qualcuno è disonesto”, non abbiamo centrato il
problema. La risposta più corretta è, piuttosto: “perché conviene a quasi tutti”.
Gli interessi orientano i comportamenti umani: le persone tendono ad adottare i comportamenti che
promuovono interessi percepiti come intensi, perché sono strategie che soddisfano bisogni
rilevanti. Una buona metodologia di identificazione del rischio, quindi, deve in un certo senso prendere in
considerazione il nesso che lega dimensione organizzativa e dimensione relazionale. I processi di una
pubblica amministrazione possono avere un impatto (positivo o negativo) su un gran numero di interessi,
riconducibili a una platea diffusa di soggetti (politici, funzionari, destinatari, operatori economici, collettività,
ecc…). Questa metodologia, di conseguenza, dovrebbe:
• identificare dei comportamenti possibili, che possono essere adottati nei processi o che possono
influenzare i processi;
• identificare gli interessi in gioco nelle reti di relazioni;
• studiare l’impatto di ciascun comportamento possibile sugli interessi in gioco.
Alla luce di questa analisi gli eventi a rischio sono comportamenti che promuovono numerosi interessi
in gioco nella sfera pubblica e nella sfera privata, ma che minacciano l’imparzialità e altri interessi
primari del Sistema Pubblico (diritto alla Salute, tutela del territorio, valorizzazione del patrimonio culturale,
ecc…). Sono azzardi morali che hanno un gran numero di esternalità positive[1].
Non sappiamo se questi comportamenti saranno mai messi in atto. Non sappiamo quanto siano “verosimili”.
Ma dobbiamo innanzitutto imparare ad identificarli e a chiamarli con il loro nome.

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1.1 Relazioni della sfera professionale e relazioni della sfera privata
I Responsabili della prevenzione della corruzione (RPCT) e gli “analisti del rischio” possono sviluppare una
conoscenza approfondita dei processi, ma cosa ne sanno della dimensione relazionale? Come possono
conoscere le reti di relazioni della sfera privata dei funzionari e dei soggetti che agiscono nella loro
organizzazione? Quasi nulla! Non hanno accesso ai bisogni e agli interessi e alle dinamiche relazionali della
sfera privata delle altre persone. In questa situazione, sembrerebbe impossibile identificare il rischio!
Fortunatamente, la situazione non è così disperata. Alcune relazioni ed alcuni interessi della sfera privata di
un agente pubblico, per esempio, potrebbero essere visibili, perché quell’agente pubblico ha dichiarato di
trovarsi in una situazione di conflitto di interessi. L’emersione di un conflitto di interessi, consente di svolgere
un’attività puntuale di identificazione del rischio: in presenza di un conflitto di interessi l’interferenza tra sfera
privata e sfera professionale potrebbe indurre l’agente ad adottare comportamenti che promuovono interessi
propri o di terzi, a discapito degli interessi primari. L’astensione e le altre misure di gestione del conflitto di
interessi sono misure personalizzate di gestione del rischio, volte ad impedire che il conflitto degeneri in un
azzardo morale.
Invece, una identificazione non puntuale, ma generalizzata del rischio di corruzione può essere
sviluppata mettendo sotto osservazione le relazioni della sfera professionale e gli interessi che
corrono su tali relazioni. Una tale operazione consente di identificare, come vedremo, comportamenti a
rischio che sono parzialmente sganciati dagli interessi e dalle relazioni della sfera privata dei singoli agenti
pubblici.
1.2 La somma che conta più delle parti: il caso del signor Ammanicato e dell’Assessore Rivoti
Per rendere un po’ più concreto il nostro ragionamento, ricostruiamo la vicenda del nostro signor
Ammanicato[2].
l signor Armando Ammanicato ha bisogno di denaro: la sua azienda (una ditta individuale che realizza impianti
elettrici civili e industriali) è in crisi e la sua ex moglie (in sede di divorzio) ha ottenuto dal giudice
l’assegnazione della casa coniugale, l’affidamento esclusivo dei figli e un cospicuo assegno di mantenimento.
Il Signor Ammanicato è proprietario di alcuni terreni agricoli nel suo comune di residenza. Appartengono alla
sua famiglia da molte generazioni, ma lui, non se ne è mai interessato. Se adesso riuscisse a venderli ad un
buon prezzo, potrebbe ricavarci il denaro di cui ha bisogno. Ma quei terreni sono difficili da vendere: l’agenzia
a cui si è rivolto è stata molto chiara in proposito: “i terreni agricoli non interessano a nessuno… Ma se
diventassero terreno edificabili… allora ci sarebbe la fila per comprarli…”
Ammanicato si ricorda di avere svolto, pochi mesi prima, dei lavori di rifacimento dell’impianto elettrico della
casa del dott. Renato Rivoti, assessore all’Urbanistica del Comune. Ha ancora il suo numero di telefono,
perché Renato Rivoti deve ancora finire di pagare i lavori. E decide di chiamarlo: “Buongiorno dottore, sono
Ammanicato, l’elettricista… Avrei una faccenda da sistemare in Comune, relativamente ad alcuni terreni di cui
sono proprietario…
Ammanicato mette mano alla sua strategia perversa: usare una relazione di debito economico preesistente,
per indurre l’assessore Rivoti ad attivarsi per garantire che la destinazione d’uso dei suoi terreni sia variata da
agricola a edificabile.

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Ammanicato e Rivoti si danno appuntamento a casa dell’assessore, una sera. Ammanicato espone il suo
problema nei minimi dettagli, fornendo anche i dati catastali dei terreni: “Ovviamente” aggiunge alla fine del
suo lungo monologo: “se Lei fosse così gentile da perorare la mia causa, non mi dovrà dare più nemmeno un
euro per i lavori fatti in questa casa”. L’Assessore è pensoso. Non risponde subito. Il suo viso non rivela
alcuna emozione. Non dice né sì né no alla proposta di Ammanicato. Aggiunge soltanto: “… Lei mi chiede una
cosa difficile … Ci vorrebbe un incentivo anche per il Comune di Frego di Sotto!” Adesso è ammanicato a
prendere tempo, prima di rispondere: “Potrei sponsorizzare la sagra della Gazza Ladra, che si tiene ogni anno
qui in paese!” “Non voglio soldi!!!” grida Rivoti, alzando di molto la voce. Ammanicato, allarmato dalla reazione
dell’Assessore, ci tiene a precisare: “Ma quali soldi! Mi impegno a realizzare io l’allestimento dell’impianto
elettrico per l’illuminazione della piazza e per le bancarelle, a costo zero per il Comune” “E’ legale?” “Altroché!
Tutto alla luce del sole. Il Comune firma un contratto di sponsorizzazione e il gioco è fatto!”. All’Assessore
Rivoti, adesso, scappa dalle labbra un sorriso diabolico.
Quanti comportamenti a rischio vengono descritti nella nostra “storiella”? E quanti interessi possono essere
influenzati (promossi o minacciati) da tali eventi?
Possiamo identificare una serie di comportamenti a rischio che, se adottati, possono contribuire a realizzare
uno scambio di tipo corruttivo:
• L’assessore Rivoti “promuove” gli interessi di Ammanicato.
• Ammanicato non pretende un pagamento per i lavori svolti nella casa di Rivoti.
• Ammanicato si impegna a lavorare gratis per allestire l’impianto elettrico della Sagra della Gazza
Ladra.
• Il Comune accoglie l’istanza di modifica di destinazione d’uso dei Terreni di Ammanicato.
Non è difficile capire il rischio corruttivo associato a questi comportamenti, presi nel loro complesso. Ma questi
stessi comportamenti, presi singolarmente, potrebbero perdere gran parte del loro potenziale corruttivo. Per
esempio, uno sconto sui lavori svolti nella casa di qualcuno non è in sé corruzione. E non c’è nulla di illegale
nelle cosiddette “sponsorizzazioni tecniche”, dove un operatore economico si impegna ad eseguire lavori o
fornire servizi gratuitamente a favore di una pubblica amministrazione, in cambio di pubblicità o visibilità: sono
previste dai regolamenti dei comuni e sono regolate da appositi contratti. Anche l’interferenza politica, in una
certa misura, è un fenomeno diffuso in numerose amministrazioni locali e che non è sistematicamente
associabile alla corruzione: molto spesso dipende invece da scarsa capacità di riconoscere la distinzione dei
ruoli e delle funzioni all’interno di una organizzazione e di gestire le aspettative dei destinatari. Insomma,
l’interferenza politica è certamente un fattore di rischio corruttivo, ma non in sé.
in sintesi, sembra che il tutto conti più delle sue parti: comportamenti che, presi singolarmente, non hanno
nulla di corrotto, oppure rappresentano un fattore di rischio, se messi insieme diventano corruzione.
Chiaramente, questo fenomeno dipende dal pattern relazionale di riferimento di questi comportamenti:
Ammanicato e Rivoti agiscono all’interno di una relazione occulta di scambio e “trascinano” dentro lo scambio
anche i processi del Comune di Frego di Sotto.
Non è una novità: è risaputo che la corruzione è uno scambio occulto che prevede la distorsione e
“privatizzazione” dei processi pubblici e delle risorse destinate a quei processi o dei guadagni generati dai quei
processi. ma noi sappiamo che sulle relazioni corrono degli interessi e quindi il passo in avanti è cercare di
descrivere il potenziale corruttivo dei comportamenti messi in atto in una relazione di scambio occulta

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nei termini degli interessi che vengono promossi o minacciati da tali comportamenti. E questo passo in
avanti ci riserverà delle sorprese!
1.3 Scenari e polarizzazioni
Proviamo a identificare gli interessi secondari che “corrono” sulla relazione di scambio e gli interessi primari
che possono essere minacciati dai comportamenti a rischio. Possiamo farlo con la seguente tabella:
Adesso dobbiamo immaginare uno scenario e vedere quali interessi possono essere promossi e quali
interessi possono essere minacciati dai comportamenti. Il risultato di questa analisi si
chiama polarizzazione. La polarizzazione degli interessi deriva dal fatto che qualunque comportamento divide
l’insieme degli interessi in 3 sotto-gruppi:
• gli interessi che vengono promossi da quel comportamento,
• gli interessi che vengono minacciati da quel comportamento,
• gli interessi che non sono influenzati (non sono né promossi, né minacciati) da quel
comportamento.
Possiamo rappresentare graficamente la polarizzazione usando delle semplici “faccine” (fig. 2)
Immaginiamo un primo scenario in cui effettivamente Ammanicato ha diritto a chiedere ed ottenere la
modifica della destinazione d’uso. In questo scenario, l’accoglimento dell’istanza fa emergere la seguente
polarizzazione:

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Proviamo ora a cambiare scenario: adesso Ammanicato NON ha diritto a chiedere e ottenere la modifica
della destinazione d’uso (per esempio, il PGT del Comune di Frego di Sotto prevede la creazione di una
“cintura verde” attorno al nucleo urbano e i terreni di Ammanicato rientrano in quest’area non edificabile). In
questo secondo scenario se il Comune dovesse ugualmente approvare la variazione d’uso, emergerebbe il
seguente scenario:
Nel primo scenario, l’interesse di Ammanicato entra in convergenza con gli interessi primari del Comune di
Frego di sotto. Nel secondo scenario, invece, entra in conflitto con tutti gli interessi primari. Non siamo
ancora di fronte ad un evento corruttivo: i due scenari rappresentano solo l’aspettativa di Ammanicato in
quanto destinatario: lui vuole in ogni caso (in ogni scenario) la modifica della destinazione d’uso.

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Adesso concentriamoci sul secondo scenario (quello in cui gli interessi entrano in conflitto) e cominciamo ad
aggiungere i vari comportamenti previsti dall’accordo corruttivo. Il nostro obiettivo è capire se questi
comportamenti orientano gli interessi in gioco in modo tale da rendere vantaggioso, per il Comune,
avallare l’aspettativa di Ammanicato e concedere la variante di destinazione d’uso dei terreni, in
deroga (o addirittura in violazione) al PGT.
Se Rivoti interferisce con l’operato degli uffici e promuove la causa di Ammanicato, questo comportamento
minaccia l’imparzialità, ma non influenza gli altri interessi in gioco.
Insomma, l’interferenza politica da sola fa poco: il suo potenziale corruttivo è minimo. Se aggiungiamo allo
scenario la promessa di Ammanicato (non pretendere il pagamento per i lavori svolti a casa di Rivoti), si
genera un conflitto di interessi:

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Il “salto di qualità” lo abbiamo quando inseriamo lo scenario l’altra promessa di Ammanicato: lavorare gratis
per allestire la Sagra della Gazza Ladra. Questo comportamento, infatti, fa emergere una convergenza tra
interessi primari e secondari e un conflitto tra interessi primari:
In pratica, all’interno dello scambio corruttivo, Ammanicato si impegna ad adottare comportamenti che
promuovono un interesse secondario dell’assessore, ma anche un interesse primario dell’amministrazione: la

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sua “sponsorizzazione” garantisce un risparmio economico al Comune di Frego di Sotto! Il costo di questo
scambio, per ora, è la caduta dell’imparzialità.
Ovviamente, Ammanicato ha un solo interesse: vuole vendere i suoi terreni. E tutto questo investimento
(rinunciare a essere pagato, lavorare gratis per il Comune) gli serve per garantirsi la variazione della loro
destinazione d’uso. Ricordiamoci che nello scenario che abbiamo ipotizzato, Ammanicato non potrebbe
ottenere facilmente la variazione d’uso. Ma per lui è vantaggioso ottenerla. Lo sarà anche per l’Assessore e
per gli uffici del Comune? Vediamo (nella tabella qui sotto) in che modo la variazione della destinazione d’uso
incide sugli interessi in gioco:
Tutti gli interessi secondari convergono e vengono promossi. E viene promosso anche il buon
andamento (perché l’approvazione della variante garantirà al Comune un risparmio sui costi di allestimento
della Sagra della Gazza Ladra). Tuttavia, l’impatto sugli altri interessi primari è molto forte: oltre all’imparzialità,
viene minacciata anche la Tutela del Territorio.
1.4 Conclusioni
Le analisi condotte attraverso lo strumento della polarizzazione degli interessi fanno emergere la drammatica
ambiguità del fenomeno corruttivo: da una parte un patto scellerato che mortifica l’interesse pubblico, dall’altra
un meccanismo di stabilizzazione degli interessi in gioco. Forse questa stabilizzazione è ciò che rende così
difficile riconoscere gli eventi di corruzione e percepire i benefici delle politiche di prevenzione. Queste
politiche, infatti (se non si riducono ad un vuoto cumulo di adempimenti) mirano a rompere i forti equilibri che
caratterizzano le polarizzazioni tra interessi primari e secondari all’interno dei sistemi pubblici.

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Per percepire chiaramente il senso dell’anticorruzione (anche se noi preferiamo parlare di promozione
dell’integrità) bisognerebbe allontanarsi dall’arena delle interazioni tra gli interessi e, dalla giusta distanza,
considerare le aspettative che la collettività nutre nei confronti del sistema pubblico. Da questo punto di vista
privilegiato, ma troppo spesso trascurato anche dal legislatore, l’imparzialità emerge come il vero sistema
regolatore della pubblica amministrazione; mentre la fiducia (cioè l’affidabilità delle organizzazioni delegate
a promuovere interessi diffusi) diventa il termometro che misura l’efficacia delle politiche pubbliche.
[1] Sul tema delle esternalità positive della corruzione, si rimanda al’articolo: “Il lato B della
corruzione”: https://spazioetico.com/2017/10/02/il-lato-b-della-corruzione/
[2] Abbiamo presentato il caso del signor Ammanicato e dell’Assessore Rivoti nell’articolo: “Prima e dopo la
corruzione”