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Un modello di integrazione fra ciclo della performance e ciclo economico-finanziario nelle Pubbliche Amministrazioni Centrali

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Risultati sperimentali del progetto di ricerca in collaborazione tra l’Ufficio per la Valutazione della Performance, Dipartimento della Funzione Pubblica, Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Dipartimento di Management e Diritto dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata
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Risultati sperimentali del progetto di ricerca in collaborazione
tra l’Ufficio per la Valutazione della Performance,
Dipartimento della Funzione Pubblica, Presidenza del
Consiglio dei Ministri e il Dipartimento di Management e
Diritto dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata
Un modello di integrazione
fra ciclo della performance e
ciclo economico-finanziario nelle
pUbbliche amministrazioni centrali
Il presente Rapporto è stato redatto nell’ambito dell’accordo di collaborazione ex art. 15,
Legge 7 Agosto 1990, n. 241 tra la Presidenza del Consiglio - Dipartimento della Funzione
Pubblica e l’Università di Roma Tor Vergata - Dipartimento di Management e Diritto, per
la realizzazione congiunta di un progetto sperimentale di ricerca sulla integrazione tra il
ciclo della performance ed il ciclo della programmazione economico-finanziaria nella
Pubblica Amministrazione. Il finanziamento del progetto è stato erogato dal Dipartimento
della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio e dall’Università di Roma Tor
Vergata per una quota pari all’80% ed al 20% rispettivamente.
Hanno partecipato al gruppo di lavoro: Marco De Giorgi, Carmen Graziano, Paola Zingaretti
per il Dipartimento della Funzione Pubblica; Marco Meneguzzo, Marco Amici, Andrea
Bonomi Savignon, Lorenzo Costumato, Federico Porcedda per il Dipartimento di
Management e Diritto dell’Università di Roma Tor Vergata.
La stesura del volume è stata ultimata nel mese di Dicembre 2020.
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3
Sommario
SOMMARIO ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------3
INDICE DELLE FIGURE -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
INDICE DELLE TABELLE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
INTRODUZIONE ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5
SEZIONE I – LE FONTI --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
1. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 8
2. ANALISI DELLA LETTERATURA SUL PERFORMANCE BUDGETING ------------------------------------------------------------------------------ 9
2.1 I processi di riforma ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9
2.2 Pianificazione strategica e performance budgeting --------------------------------------------------------------------------- 10
2.3 Tipologie di performance budgeting ---------------------------------------------------------------------------------------------- 11
2.4 Il ruolo essenziale della qualità degli obiettivi nel performance budgeting --------------------------------------------- 13
3. IL QUADRO DI RIFERIMENTO PER LA FORMULAZIONE DEGLI OBIETTIVI STRATEGICI: SDGS E BES -------------------------------------- 14
3.1 Gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs) -------------------------------------------------------------------------------------- 15
3.2 Gli Indicatori BES ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 16
SEZIONE II LA METODOLOGIA E I RISULTATI ---------------------------------------------------------------------------------------------- 18
4. UN MODELLO DI INTEGRAZIONE TRA IL CICLO DELLA PERFORMANCE ED IL CICLO ECONOMICO FINANZIARIO --------------------------- 19
4.1 La pianificazione strategica dell’amministrazione: il Piano della Performance e le Note Integrative ----------- 19
4.2 La metodologia d’integrazione tra obiettivi ------------------------------------------------------------------------------------- 21
4.2.1 Costruzione del dataset degli obiettivi ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 21
4.2.2 Fasi della ricerca sull’associazione tra obiettivi ----------------------------------------------------------------------------------------- 22
4.3 Raggruppamenti dei Ministeri sulla base delle associazioni tra obiettivi di PdP e NI -------------------------------- 26
4.3.1 Risultati complessivi delle associazioni degli obiettivi di PdP e NI ----------------------------------------------------------------- 26
4.3.2 I risultati sulla qualità degli obiettivi di PdP e NI --------------------------------------------------------------------------------------- 28
4.3.3 Indicazioni per la scelta del modello d’integrazione ----------------------------------------------------------------------------------- 30
4.4 Proposta di modello d’integrazione sulla base di un caso di studio ------------------------------------------------------- 31
5. VALIDITÀ DEI RISULTATI DEL MODELLO A CONSUNTIVO (RELAZIONE DELLA PERFORMANCE E NOTE INTEGRATIVE ALLEGATE AL
RENDICONTO) ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37
CONCLUSIONI ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38
BIBLIOGRAFIA ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 39
4
Indice delle figure
Figura 1 - Rappresentazione delle possibili logiche di collegamento tra obiettivi di PdP e NI
............................................................................................................................................................ 23
Figura 2 - Modello di collegamento logico-funzionale tra obiettivi di PdP e di NI ............... 31
Figura 3 - Rappresentazione obiettivo nel Piano della Performance - Ministero dei Trasporti
............................................................................................................................................................ 32
Figura 4 - Collegamento obiettivi di NI e PdP - Ministero dei Trasporti ................................. 34
Figura 5 - Modello suddiviso: rappresentazione del collegamento fra obiettivi di NI e
obiettivi specifici del PdP (caso MIT) ......................................................................................... 36
Indice delle tabelle
Tabella 1 - Esempio di obiettivo di PdP e NI “corrispondente” ........................................... 23
Tabella 2 - Esempio di obiettivo di PdP e NI “ricompreso” ................................................. 24
Tabella 3 - Esempio di obiettivo di PdP e NI “suddiviso” .................................................... 24
Tabella 4 - Punti di forza e debolezza delle logiche di collegamento ................................... 25
Tabella 5 - Numero di obiettivi specifici (piano performance) per categorie/logiche di
collegamento ......................................................................................................................... 26
Tabella 6 - Numero di obiettivi specifici (piano performance) per categorie/logiche di
collegamento ......................................................................................................................... 26
Tabella 7 - Risultati sull’analisi qualitativa sulla formulazione degli obiettivi .................... 29
Tabella 8 - Confronto qualità obiettivi fra raggruppamenti .................................................. 29
Tabella 9 - Quadro sinottico di collegamento fra obiettivi di PdP e NI nel caso del MIT ... 36
5
Introduzione
II progetto sperimentale si propone di individuare un modello di integrazione fra il ciclo della
performance ed il ciclo della programmazione economico-finanziaria, con l’intento di
valorizzare il lavoro svolto dalle amministrazioni in questi anni, semplificare le attività svolte
dalle amministrazioni pubbliche, orientare la stesura dei Piani della Performance in funzione
del miglioramento della capacità di misurare, valutare e incorporare i dati della
programmazione economico-finanziaria all’interno del ciclo della performance .
Il presente lavoro, in linea con gli obiettivi del progetto, si propone di fornire indicazioni utili
per:
a. identificare l’attuale grado di integrazione e coerenza tra gli obiettivi formulati nel
Piano della Performance e quelli della Nota Integrativa;
b. analizzare la qualità degli obiettivi formulati all’interno dei documenti di
programmazione e di comprenderne il livello di integrazione;
c. favorire un più coerente raccordo fra struttura del bilancio e il modello organizzativo
delle amministrazioni.
Per raggiungere questi obiettivi, la ricerca è stata condotta seguendo una metodologia rigorosa
e articolata che ha tenuto in considerazione come presupposti dell’analisi le indicazioni
normative vigenti e le indicazioni fornite dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP)
nelle sue Linee Guida (LG).
La ricerca che sarà presentata nelle pagine che seguono ha consentito di individuare un
modello definito ‘suddiviso’ come quello che assicura un collegamento logico-funzionale più
virtuoso tra i due cicli.
Si è proceduto quindi a formulate proposte di indicazioni metodologiche a beneficio delle
pubbliche amministrazioni per la scelta e l’implementazione di un modello di integrazione tra
quelli identificati alla luce delle evidenze emerse tanto dall’analisi della letteratura che dai
casi studio, tenendo sempre in considerazione il dettato normativo vigente.
In particolare, attraverso la review della letteratura, riportata nella I Sezione del presente
lavoro, sono stati individuati i modelli di performance budgeting più diffusi a livello
internazionale e, di conseguenza, le caratteristiche, i presupposti e i potenziali benefici
derivanti dalla loro applicazione nel contesto della pubblica amministrazione nazionale;
questa puntuale rassegna ha consentito di mettere anche in luce il ruolo chiave della
formulazione degli obiettivi di performance, come strumento di coordinamento dell’attività
organizzativa. In virtù di questa evidenza il documento fornisce un approfondimento sulla
necessità di formulare obiettivi di performance che rispecchino quanto prestabilito nella
normativa e che rappresentino in qualche modo un contributo al raggiungimento degli
obiettivi di rango superiore ai quali tendono non solo le pubbliche amministrazioni, ma anche
soggetti del settore privato individuati negli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile e negli
indicatori BES.
Attraverso l’analisi empirica degli obiettivi dei Piani della Performance e delle Note
Integrative di 12 Ministeri per il triennio 2019-2021, riportata nella II Sezione del presente
lavoro, è stato individuato il livello di integrazione attualmente esistente tra gli obiettivi
presenti nei documenti di programmazione (il Piano della performance e la Nota Integrativa)
dei due cicli oggetto di analisi nelle amministrazioni pubbliche centrali analizzate,
approfondendo i punti di forza e di debolezza delle diverse casistiche riscontrate.
6
7
SEZIONE I Le fonti
8
1. Quadro normativo di riferimento
L’integrazione fra il ciclo della performance ed il ciclo di programmazione economico-
finanziaria dello Stato rientra fra le finalità delle deleghe contenute nella legge di riforma del
bilancio di Stato n. 196/2009. Tuttavia, il principio è rimasto solo parzialmente attuato, sia
per un insufficiente allineamento delle rispettive normative di riferimento, sia per le difficoltà
di implementazione da parte delle Amministrazioni, a fronte di un diverso ruolo di indirizzo
esercitato da parte di diverse istituzioni centrali.
L’urgenza e la necessità di allineare gli adempimenti legati alla pianificazione strategica con
quelli tipici della definizione del bilancio e di rendere coerente lo svolgimento del ciclo della
performance con la programmazione finanziaria (rendendo evidente il collegamento tra gli
obiettivi di performance e le risorse allocate per il loro raggiungimento, art. 4) è stata più volte
sottolineata dal legislatore a partire dal decreto legislativo n. 150/2009.
In particolare, all’art. 3 del succitato decreto il legislatore riporta che tra i principali obiettivi
dell’attività di gestione del ciclo della performance figura quello di “favorire una maggiore
trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro
perseguimento”.
Il decreto legge n. 90/2014 recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa, ha quindi affidato al Governo il riordino delle funzioni legate alla gestione
del ciclo della performance, secondo una serie di norme generali tra le quali è da sottolineare
quella legata alla “progressiva integrazione del ciclo della performance con la
programmazione finanziaria” (art. 19, comma 10).
Altra tappa fondamentale nell’evoluzione normativa in esame è stata la legge di riforma della
Pubblica Amministrazione (n. 124/2015), la quale prevede all’art. 17 comma 1 “la riduzione
degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione
con il ciclo di bilancio”.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 105/2016 (previsto dal citato d.l. 90/2014), ha
regolamentato le competenze attribuite al Dipartimento della Funzione Pubblica, subentrato
alla Civit, con riferimento al coordinamento delle attività di gestione della performance nelle
Pubbliche Amministrazioni. Nell’ambito dell’attività di coordinamento, finalizzata anche a
ridurre gli oneri informativi a carico delle Amministrazioni Pubbliche (art. 2, comma 1, lett.
a), sono stati forniti una serie di criteri, tra cui quello di “promuovere la progressiva
integrazione del ciclo della performance e del ciclo di programmazione economico-
finanziaria” (art. 2, comma 1, lett. b). Inoltre, all’art. 3, comma 1, lett. a), il d.p.r. 105/2016
chiarisce che tra le funzioni attribuite al Dipartimento della Funzione Pubblica rientra il
raccordo con il Ministero dell’economia e delle finanze, per “assicurare l’allineamento delle
indicazioni metodologiche in tema di ciclo della performance con quelle relative alla
predisposizione dei documenti di programmazione e rendicontazione economico finanziaria”.
A tal proposito, il 15 settembre 2016 è stato siglato un Protocollo di intesa fra il Dipartimento
della Funzione Pubblica e la Ragioneria generale dello Stato volto proprio ad allineare i
rispettivi atti di indirizzo.
L’ultima tappa del percorso è rappresentata dal decreto legislativo 74/2017 che, modificando
il d.lgs. 150/2009, ha ribadito ulteriormente l’urgenza di allineare i due cicli oggetto di analisi,
statuendo che all’interno del sistema di misurazione e valutazione della performance delle
Pubbliche Amministrazioni siano esplicitate “le modalità di raccordo e integrazione con i
documenti di programmazione finanziaria e di bilancio” (art. 5, comma 1, lettera c). Il d.lgs.
74/2017 ha novellato elementi sostanziali nel disegno del d.lgs. 150/2009 in materia di
9
misurazione e valutazione della performance, introducendo innovazioni rilevanti in merito ai
seguenti aspetti:
allineamento (in termini soprattutto temporali, in merito alle rispettive scadenze) tra il
ciclo di performance e quello di programmazione economico-finanziaria;
rinnovata attenzione alla performance di livello organizzativo, in coerenza con gli
obiettivi di policy, a discapito della prevalenza del livello individuale riscontrato nei
precedenti cicli.
Al fine di coordinare e supportare metodologicamente le amministrazioni
nell’implementazione di tali innovazioni, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha
rilasciato le Linee Guida 1 (Giugno 2017) e 2 (Dicembre 2017), aventi ad oggetto
rispettivamente la predisposizione del Piano della Performance e del Sistema di Misurazione
e Valutazione della Performance. Le Linee Guida si pongono nell’ottica di un approccio meno
prescrittivo e maggiormente flessibile, puntando a valorizzare le specificità dei comparti e
l’esperienza acquisita da ciascuna amministrazione nell’agevolare il recepimento delle
innovazioni normative. In particolare le Linee Guida 1 forniscono indicazioni essenziali sulla
integrazione tra i cicli della performance, del bilancio e della programmazione strategica, con
specifico riferimento al raccordo tra gli obiettivi di Piano e di Nota Integrativa, nel solco delle
quali si pone questo documento.
Il quadro normativo, descritto sopra in forma sintetica, delinea dunque con forza la necessità
di semplificare gli oneri a carico delle pubbliche amministrazioni, integrando il ciclo della
performance e il ciclo della programmazione economico-finanziaria.
2. Analisi della letteratura sul performance budgeting
2.1 I processi di riforma
A partire dagli anni Settanta e Ottanta, le politiche di austerità finanziaria hanno avuto un
notevole impatto sugli aspetti legati alla gestione delle risorse nel settore pubblico di molti
Paesi (Rubin & Willoughby, 2014; Anessi-Pessina et al., 2016).
L’introduzione di sistemi per la misurazione dei risultati delle pubbliche amministrazioni è
stato un elemento chiave in questo contesto, ed in molti Paesi ha rappresentato la leva per un
radicale ripensamento dei processi decisionali con particolare riferimento a quelli relativi
all’allocazione delle risorse finanziarie (Joyce, 1997). Le prime riforme orientate a valorizzare
l’utilizzo delle informazioni di performance nei processi decisionali per l’allocazione delle
risorse finanziarie risalgono all’inizio del XX secolo, ed hanno avuto origine nel contesto
nord-americano (Williams, 2003, 2004; Halachmi, 2005). Tuttavia, il concetto di
performance budgeting è stato formalizzato solo a partire dagli anni Quaranta dello scorso
secolo (Ho, 2018). Nonostante le antiche origini, l’adozione diffusa del performance
budgeting risale agli ultimi decenni del XX secolo, durante i quali alcuni Paesi OCSE hanno
assunto il ruolo di pionieri nella progettazione e implementazione di riforme ad esso ispirate.
In particolare, l’azione di Paesi appartenenti alla tradizione anglosassone come Gran
Bretagna, Australia e Nuova Zelanda, ha rappresentato una vera e propria spinta per la
successiva adozione di riforme anche in altri contesti nazionali e locali caratterizzati da
tradizioni amministrative differenti (Bleyen et al. 2017). La diffusione del performance
budgeting rientra nell’ambito di un più ampio movimento orientato a favorire una gestione
del settore pubblico più efficiente, noto come New Public Management (Hood 1991, 1995).
10
Seppur con velocità e intensità diverse, molti Paesi hanno accolto a partire dagli anni Settanta
le suggestioni provenienti dal NPM tra cui il performance budgeting (Bleyen et al. 2015;
Kuhlmann & Bouckaert, 2016).
Nei Paesi con tradizione amministrativa napoleonica, le logiche derivanti dal NPM sono state
accolte e assimilate con un ritardo di almeno un decennio rispetto ai Paesi anglosassoni
(Meneguzzo & Mele, 2008; Ongaro 2011) e sono state prevalentemente adottate attraverso la
produzione di norme (Borgonovi, 2004). In Italia, le prime riforme degli anni Novanta sono
state caratterizzate dalla necessità di controllare e limitare la spesa pubblica; nel corso del
decennio successivo, alle prime riforme se ne sono affiancate altre rivolte all’introduzione e
rafforzamento dei sistemi di gestione delle performance nelle pubbliche amministrazioni,
dando spazio anche alle logiche proprie del performance budgeting (Mauro, 2019).
2.2 Pianificazione strategica e performance budgeting
La definizione e allocazione delle risorse finanziarie rappresenta un aspetto fondamentale
della gestione delle organizzazioni pubbliche e private, dal momento che ha da sempre
influenzato diversi aspetti organizzativi quali: la pianificazione e il controllo, l’orientamento
all’ambiente socio-economico, il coinvolgimento degli stakeholder (Sicilia & Steccolini,
2017; Saliterer et al., 2018). Da questa prospettiva emerge il forte legame tra il processo di
definizione e allocazione delle risorse finanziarie e la gestione strategica tout court
dell’organizzazione, con particolare riferimento alla pianificazione strategica e ai sistemi di
gestione delle performance. Molti studiosi hanno sottolineato tale legame, descrivendone i
potenziali benefici (Prowle, 2014).
Volendo descrivere a grandi linee il concetto di pianificazione strategica di una
organizzazione, questa riguarda la definizione in anticipo di ciò che sarà fatto in futuro, delle
risorse che saranno necessarie, del come sarà fatto, e delle attività di controllo e monitoraggio
di quanto pianificato (Steiss, 1985). Si tratta dell’elemento centrale dell’intera gestione
strategica di un’organizzazione, all’interno della quale il processo di definizione e allocazione
delle risorse finanziarie gioca un ruolo chiave (Vinzant & Vinzant, 1996; Poister & Streib,
1999). Nell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche entrambi gli elementi,
pianificazione strategica e processo di allocazione delle risorse, sono in stretta connessione
con la gestione delle performance che ne rappresenta il trait d’union. In altri termini la
misurazione delle performance deve essere vista come uno strumento essenziale, nelle mani
dei decisori pubblici, per supportare il processo di definizione ed allocazione delle risorse
finanziarie (Behn, 2003) in un’ottica di programmazione strategica.
Anche la recente letteratura (Behn, 2003; Joyce, 2011) ha sottolineato ampiamente che la
gestione della performance costituisce l’elemento di congiunzione tra la pianificazione
strategica e il processo di allocazione delle risorse, utilizzando termini differenti e in parte
sovrapponibili per identificare questo legame, descrivendolo di volta in volta come results-
based (or oriented) budgeting, performance budgeting, performance-based budgeting.
Nonostante le diverse scelte terminologiche, tutte le nomenclature fanno riferimento ad un
concetto chiaro ed esplicito, ovvero all’utilizzo delle informazioni di performance nel
processo di definizione e allocazione delle risorse finanziarie. Più precisamente, il
performance budgeting fa riferimento alle procedure e ai meccanismi utili a consolidare il
legame tra le risorse finanziarie in capo alle organizzazioni del settore pubblico e i risultati
che queste devono raggiungere (in termini di output e outcome) (Robinson & Brumby, 2005).
11
I vantaggi dell’integrazione sono numerosi: in primo luogo, consentire la misurazione
dell’efficacia delle politiche pubbliche; in secondo luogo, favorire una maggiore oculatezza
nell’allocazione di risorse anche grazie all’analisi delle performance ottenute; infine,
supportare tanto l’accountability interna (decisori pubblici) che quella esterna (stakeholder
quali cittadini, imprese e altre amministrazioni) (Rodriguez & Bijotat, 2003; Gilmour &
Lewis, 2006; Nemec & Vries, 2019).
In sintesi, il performance budgeting rappresenta un superamento della tradizionale attività di
allocazione delle risorse finalizzata esclusivamente ad autorizzare e dare conto delle risorse
spese, incorporando le informazioni relative al raggiungimento degli obiettivi ad esse
collegati (Gilmour & Lewis, 2006). In definitiva, come suggerito dall’OCSE (2017),
applicare i principi del performance budgeting consente al settore pubblico di aumentare i
livelli di trasparenza promuovendo al contempo la cultura della performance.
Nonostante i numerosi vantaggi identificati nel corso degli anni, la stessa letteratura ha
evidenziato forti resistenze da parte dei governi nazionali nell’implementare il performance
budgeting sottolineandone alcune problematiche (Bleyen et al., 2017; Ho, 2018) riferibili in
buona sostanza ad un’oggettiva difficoltà nel creare sistemi di supporto ai decisori per la
definizione e raccolta di informazioni sulle performance credibili, rilevanti e tempestive
(Johnsen, 2005; Jackson, 2011). Anche quando ciò accade, spesso le informazioni di
performance sono utilizzate per soddisfare le esigenze di trasparenza e accountability e non
per orientare l’attività di indirizzo strategico delle organizzazioni pubbliche (Taylor, 2009;
Van Helden & Reichard, 2016). Le ragioni di tale difficoltà possono essere rintracciate nella
cultura politica e amministrativa dei diversi ordinamenti, nella carenza di esperienza maturata
nell’ambito della misurazione delle performance del settore pubblico, nelle caratteristiche
organizzative delle istituzioni del settore pubblico, ma anche nell’incertezza con cui le riforme
sono state adottate e implementate nel corso degli anni (Di Maggio & Powell, 1991; Olsen &
Peters, 1996; Christensen & Lægreid, 2001).
Per implementare il performance budgeting in un più ampio sistema di gestione delle
performance è necessario assicurare tre passaggi chiave: la misurazione, l’incorporazione e
l’utilizzo delle informazioni di performance (Bouckaert & Halligan, 2008) per il
raggiungimento degli obiettivi pianificati. Per prima cosa, quindi, è necessario misurare le
performance dell’organizzazione, raccogliendo in modo corretto i dati relativi alle stesse;
dopodiché, i dati andranno accorpati al processo di definizione e allocazione delle risorse
finanziarie, scegliendo le modalità di inclusione e rappresentazione del legame tra i dati sulle
performance e le risorse finanziarie per il raggiungimento degli obiettivi pianificati
(Demeulenaere et al., 2013). In linea con quanto indicato dal lavoro di Bouckaert e Halligan
(2008) e con quanto detto nei precedenti paragrafi, anche l’OCSE (2018) ha sottolineato il
legame forte tra la pianificazione strategica, la gestione delle performance e l’allocazione di
risorse, sottolineando come il performance budgeting abbia più possibilità di generare valore
pubblico se inserito in un più ampio e consolidato sistema di gestione della performance.
2.3 Tipologie di performance budgeting
Le esperienze e i tentativi di implementare il performance budgeting hanno evidenziato come
la cultura politico-amministrativa e le differenti priorità politiche, possano portare i diversi
Paesi ad adottare modelli o approcci più o meno eterogenei (Curristine et al. 2007). Uno dei
fattori più rilevanti nel promuovere l’utilizzo delle informazioni di performance per le
12
decisioni relative all’allocazione di risorse, è il metodo adottato per integrare le informazioni
stesse nel budget dell’organizzazione. L’OCSE (2007, 2018) ha individuato tre possibili
metodi e li ha classificati come segue:
Presentational performance budgeting;
Performance-informed budgeting;
Direct performance budgeting.
Il modello presentational performance budgeting prevede l’integrazione di alcune
informazioni relative alla performance (risultati o target) all’interno dei documenti finanziari
dell’organizzazione, con lo scopo di aumentare il livello di trasparenza e accountability degli
stessi. In questo modello l’impatto delle performance sul processo decisionale di allocazione
delle risorse è piuttosto debole. L’integrazione si riduce ad una mera reportistica all’interno
dei documenti finanziari di alcune informazioni legate alla performance (Jordan & Hackbart,
1999; Schick, 2003; De Vries et al. 2019).
Il modello performance-informed budgeting favorisce la creazione di legami indiretti tra le
risorse allocate e le performance attese o generate. Questa opzione, pur non garantendo un
peso robusto nel processo decisionale, rappresenta comunque un passo in avanti rispetto al
modello precedente. Infatti, se nel primo modello l’impatto delle informazioni di performance
sull’allocazione di risorse è pressoché inesistente, nel modello informed si palesa un tentativo
più consapevole di supportare il processo decisionale con le informazioni di performance
riferite all’efficienza e all’efficacia delle spese sostenute in precedenza (Schick, 2007; De
Vries et al., 2019; Moynihan 2006, 2008). Questo secondo modello è stato riscontrato in Paesi
provenienti tanto dalla tradizione amministrativa anglosassone che da quella napoleonica
(Moynihan & Beazley, 2016). Il modello performance-informed budgeting è stato identificato
come l’approccio più semplice e allo stesso tempo percorribile anche da parte del Fondo
Monetario Internazionale (Robinson & Last, 2009), che ne ha sottolineato i benefici potenziali
in termini di capacità di prioritizzazione della spesa, sottolineandone quindi gli impatti
positivi, finalizzati alla disciplina fiscale. Prerequisito per il verificarsi di tali effetti è un
processo di formazione di bilancio orientato almeno al medio termine (medium term
budgetary framework1) il che implica la capacità di formulare correttamente obiettivi e
indicatori relativi ai risultati ottenuti, facilitando il monitoraggio, e fornendo parametri di
riferimento in base ai quali gli sviluppi di bilancio possono essere valutati nel tempo.
Infine, nel modello direct performance budgeting le informazioni di performance sono
pienamente utilizzate in modo sistematico per decidere le allocazioni di risorse finanziarie in
fase di pianificazione. Questo modello è usato in un numero limitato di Paesi OCSE e solo in
specifici ambiti di policy (Scott, 2010).
In sintesi, da un’indagine recente dell’OCSE (2018) risulta che la maggior parte dei Paesi
analizzati presenta approcci riconducibili ai primi due modelli. In particolare, Australia,
Belgio, Germania, Danimarca, Spagna, Italia, Polonia, Slovacchia, Slovenia e Turchia
adottano un modello di performance budgeting riconducibile all’approccio presentational.
Stati Uniti, Svezia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Corea del Sud, Giappone, Irlanda, Ungheria,
Francia, Repubblica Ceca, Cile, Svizzera e Austria adottano un modello di performance
budgeting riconducibile all’approccio informed. Infine, Canada, Estonia, Finlandia, UK,
Islanda, Lituania, Messico e Norvegia adottano un modello di performance budgeting
riconducibile all’approccio direct.
1 I quadri di bilancio di medio termine (MTBF) sono definiti come quegli accordi fiscali che consentono al Governo di
estendere l'orizzonte per l'elaborazione della politica fiscale oltre l’anno di riferimento della legge di bilancio.
13
2.4 Il ruolo essenziale della qualità degli obiettivi nel performance budgeting
Uno dei principali benefici derivanti dall’utilizzo delle informazioni di performance è quello
di supportare i decisori nell’individuazione delle priorità strategiche delle organizzazioni e
conseguentemente nella definizione degli obiettivi strategici ed operativi, in un ciclo virtuoso.
La letteratura ha spesso indagato gli aspetti attinenti alla definizione degli obiettivi di
performance di un’organizzazione, analizzandone per lo più le conseguenze sulla
motivazione degli individui che ne fanno parte (Locke & Latham, 1990, 2002) e
sottostimando il legame tra la corretta formulazione degli obiettivi stessi e gli aspetti attinenti
alle questioni più strategiche (tra cui anche l’allocazione di risorse finanziarie e non). Da una
prospettiva più ampia, la letteratura sulla goal-setting theory è concorde nell’affermare che
obiettivi sfidanti da raggiungere sono maggiormente in grado di generare un cambiamento
significativo rispetto alla situazione di partenza (Locke & Latham, 2006). Gli obiettivi devono
essere definiti in modo chiaro, devono essere misurabili, e non devono essere ambigui
(Bouckaert & Halligan, 2008).
Quindi il ruolo degli obiettivi di performance è essenziale nell’implementazione del
performance budgeting e per questa ragione è opportuno che siano formulati in modo ampio,
ma implementabile.
Misurare gli obiettivi di performance è un’operazione complessa poiché il loro
raggiungimento è influenzato da molti fattori, anche esogeni alle attività delle organizzazioni
che ne sono titolari oltre che da attori esterni all’amministrazione stessa.
Tale complessità inoltre è amplificata dal fatto che gli obiettivi possono includere sotto-
obiettivi più operativi e, a loro volta, essere parte di gruppi di obiettivi più ampi riferibili ad
una specifica policy o ad un servizio (Bleyen et al., 2017).
Una recente revisione e meta-analisi di 31 studi empirici su un totale di oltre 8.500
organizzazioni ha mostrato come la pianificazione strategica2, che come descritto include
quale passaggio chiave la formulazione degli obiettivi, ha un effetto positivo e significativo
sulla performance organizzativa. Tale impatto è particolarmente rilevante quando
quest’ultima è misurata in termini di indicatori di efficacia, piuttosto che di efficienza
(George, Walker & Monster, 2019). Questi risultati evidenziano come la formulazione di
obiettivi, quando definita in modo corretto, possa portare a risultati significativi anche nel
contesto pubblico (Bryson, Berry, & Yang, 2010; George & Desmidt, 2014; Poister, Pitts, &
Edwards, 2010).
Negli Stati Uniti, i direttori delle agenzie governative sono invitati ad identificare non più di
otto obiettivi strategici per l’organizzazione; anche i Paesi Bassi hanno testato un approccio
simile (Moynihan, 2016).
Come sostenuto da Cepiku (2018), è possibile imbattersi, anche nel settore privato, in
strumenti più o meno sofisticati di misurazione delle performance a cui fanno seguito
decisioni automatiche, ad esempio con riferimento all’allocazione delle risorse o agli
avanzamenti di carriera. Nella stessa PA, tali strumenti potrebbero operare in maniera
indipendente o in assenza dei sistemi di pianificazione strategica. Questo modo di agire è
2 La fase di gestione delle strategie (o strategic management), dovendo integrare le fasi di formulazione e implementazione
delle stesse, è solitamente basata sulla pianificazione, ma può essere molto più ampia. Secondo Poister (2010), la fase di
gestione strategica include almeno: a) la pianificazione strategica; b) l’attività di budgeting e di misurazione e valutazione
delle performance (viste come due fasi comuni al processo di implementazione) e c) il feedback tra queste due fasi per
assicurare che il mandato e la mission dell’organizzazione vengano conseguiti.
14
potenzialmente disfunzionale, poiché gli indicatori di performance offrono una visione solo
parziale dei risultati raggiunti.
Riprendendo il legame precedentemente esplicitato tra performance budgeting e
pianificazione strategica, è possibile in sintesi dettagliare la definizione di quest’ultima quale
un approccio deliberato alla formulazione delle strategie che include tipicamente: a) l’analisi
del mandato istituzionale, della mission e della vision dell’organizzazione; b) la mappatura
dell’ambiente interno ed esterno all’organizzazione al fine di identificare le questioni di
rilevanza strategica, e c) la formulazione di obiettivi concreti e implementabili per
l’attuazione delle strategie (Bryson & George, 2020).
Quindi una delle fasi essenziali per assicurare una corretta formulazione degli obiettivi è una
mappatura sistematica dei mandati e dell’ambiente esterno. Nel paragrafo che segue, si
propone una descrizione del quadro di riferimento di due fonti fondamentali per la
pianificazione strategica soprattutto per ciò che concerne le Amministrazioni Centrali, quali
il collegamento con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (Sustainable Development Goals -
SDG) e lo sviluppo degli indicatori sul Benessere Equo e Sostenibile (BES).
3. Il Quadro di Riferimento per la formulazione degli obiettivi strategici: SDGs e BES
Con riferimento al focus di questo paragrafo, è utile ricostruire il quadro di riferimento delle
priorità di policy, cosi come definito nelle LG 1/2017 del Dipartimento della funzione
pubblica, evidenziandone l’orizzonte temporale di copertura e la misurabilità:
Atto di indirizzo del Presidente del Consiglio dei Ministri; definisce su base annuale
l’orientamento strategico dell’azione di Governo e ne individua gli indirizzi prioritari
ed i risultati attesi, ma non contiene elementi espliciti che ne consentano la
misurabilità;
Documento di Economia e Finanza (DEF); con prospettiva annuale, ha debole
collegamento con le dimensioni di performance effettivamente riconducibili al livello
organizzativo;
documenti di programmazione strategica contenenti ulteriori obiettivi di politiche
pubbliche settoriali derivanti anche dagli impegni assunti dal Paese in sede comunitaria
e internazionale; hanno orizzonte pluriennale e contengono obiettivi e target
misurabili, ma sono tipicamente definiti a livello di singolo Ministero.
Per ciò che riguarda questo ultimo punto, è rilevante fare riferimento alla struttura di indicatori
fornita dagli SDGs e dal progetto BES. Tali indicatori sono importanti nel contesto della
misurazione delle performance per almeno due motivi:
dal momento che rappresentano i vettori di realizzazione delle strategie sovranazionali
che il Paese di è impegnato a raggiungere, incorporano valutazioni di impatto che gli
obiettivi strategici delle singole Amministrazioni dovrebbero contribuire a
raggiungere;
costituiscono, inoltre, un rilevante strumento di coordinamento per ciò che riguarda
policy complesse (ad esempio, quelle ambientali) che richiedono la collaborazione a
livello sia orizzontale che verticale tra più Amministrazioni.
15
3.1 Gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs)
La necessità di sostenere il dibattito sullo sviluppo sostenibile con un adeguato framework
normativo, fronteggiata nel nostro Paese con scarso successo sin dal 2002 mediante
l’approvazione con la deliberazione del CIPE n. 57 della “Strategia d'azione ambientale per
lo sviluppo sostenibile in Italia”, raggiunge un primo positivo approdo nella legge n. 221/2015
che obbliga il Governo ad elaborare la Strategia italiana di sviluppo sostenibile, per stabilire
gli interventi da mettere in atto finalizzati al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda Onu
2030, sottoscritti dall’Italia, insieme ai governi di altri 193 paesi.
Con l’approvazione dell’Agenda 2030 la comunità internazionale si è dotata di un ambizioso
programma impegnandosi a raggiungere entro il 2030 diciassette obiettivi articolati in 169
target: sconfiggere la povertà, sconfiggere la fame, salute e benessere, istruzione di qualità,
parità di genere, acqua pulita e servizi igienico-sanitari, energia pulita e accessibile, buona
occupazione e crescita economica, innovazione e infrastrutture, ridurre le disuguaglianze,
città e comunità sostenibili, consumo e produzione responsabili, lotta contro il cambiamento
climatico, flora e fauna acquatica, flora e fauna terrestre, pace, giustizia e istituzioni solide,
partnership per gli obiettivi.
Gli avanzamenti raggiunti dai paesi rispetto ai target fissati verranno monitorati ogni anno
tramite circa 240 indicatori.
Altro risultato di rilievo è rappresentato dalla pubblicazione di un quadro delle corrispondenze
tra le misure del disegno di Bilancio e gli indicatori di sviluppo sostenibile (SDGs) da parte
del Governo a partire dal 2016.
L’importanza dell’Agenda 2030 nel dibattito pubblico italiano comincia a risultare sempre
più visibile, ne è prova la pubblicazione da parte del Ministero dell’Ambiente del documento
“Posizionamento italiano rispetto agli Obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030” ,
avvenuta il 4 gennaio 2017 che oltre all’analisi molto dettagliata della situazione italiana
rispetto agli SDGs, costituisce un’utile base di riflessione per l’individuazione dei criteri per
integrare gli indicatori all’interno delle politiche .
Il contributo dell’Istat, incaricato dall’ONU di organizzare la produzione degli indicatori
statistici SDGs a livello nazionale, si è concretizzato, in prima battuta, a dicembre del 2016
con la pubblicazione di un primo set di 95 indicatori e poi a maggio del 2017 con un
aggiornamento di tale set che integra il primo gruppo di indicatori diffuso a dicembre, non
solo aggiornando e ampliando le disaggregazioni, ma includendo anche 38 indicatori del BES.
Il processo di definizione ha previsto, inoltre, il confronto con la società civile messo in atto
sin dalla fase di avvio del processo e il coinvolgimento delle istituzioni regionali e di più di
200 ONG. L’applicazione della strategia avviene con il coordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri congiuntamente al Ministero dell’Ambiente e al Ministero degli Affari
Esteri con funzioni di supporto: il primo si occupa di garantire un continuo contatto con la
società civile coordinando il Forum per lo Sviluppo Sostenibile; il secondo ha cura di
raccordare l’attuazione della Strategia con i documenti ufficiali di politica economica quali il
Programma Nazionale di Riforma (PNR) e il Documento di Economia e Finanza (DEF).
La SNSvS si avvale di 5 Vettori di Sostenibilità, vale a dire ambiti trasversali con la funzione
di leve per avviare, guidare, gestire e monitorare l’integrazione della sostenibilità nelle
politiche, nei piani e nei progetti. La struttura della SNSvS annovera al suo interno cinque
aree, le cosiddette “5P”, dello sviluppo sostenibile proposte dall’Agenda 2030: Persone,
Pianeta, Prosperità, Pace e Partnership. Ognuna di queste prevede Scelte Strategiche e
Obiettivi Strategici per l’Italia, in stretta connessione con gli SDGs dell’Agenda 2030. Le
16
scelte strategiche rappresentano le priorità cui l’Italia è chiamata a rispondere e tengono conto
di ambiente, società ed economia, ossia le tre dimensioni della sostenibilità.
3.2 Gli indicatori BES
La novità più importante in tema di indicatori di benessere equo e sostenibile ai fini della
valutazione delle politiche pubbliche è senz’altro rappresentata dalla legge n. 163/2016 di
riforma del bilancio dello Stato, che inserisce gli indicatori di benessere equo e sostenibile
nel ciclo di bilancio e nelle valutazioni di previsione delle azioni programmatiche di Governo.
Il Governo, in base a quanto prescritto, è dunque tenuto a tener conto, oltre che delle
tradizionali misure economiche, delle dimensioni del benessere ai fini della valutazione delle
politiche pubbliche. La legge n.163/2016, che modifica la legge di contabilità e finanza
pubblica n. 196/2009, attribuisce infatti all’Istat il compito di rendere disponibili i dati degli
indicatori selezionati relativi all’ultimo triennio, mentre al Ministero dell’economia e delle
finanze quello di redigere due documenti. Il primo è l’allegato al DEF, nel quale, sulla base
dei dati forniti dall’Istat, andranno riportati l’andamento negli ultimi tre anni degli indicatori
di benessere equo e sostenibile selezionati e le previsioni, tendenziali e programmatiche,
sull’evoluzione degli stessi indicatori nel periodo di riferimento del DEF, anche sulla base
delle misure previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica e dei
contenuti del Programma Nazionale di Riforma; il secondo è una relazione che il Ministero
deve presentare alle Commissioni parlamentari competenti di Camera e Senato entro il 15
febbraio di ogni anno contenente l’evoluzione dell’andamento degli indicatori sulla base degli
effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio corrente. La legge prevede inoltre che
gli indicatori siano adottati con decreto del MEF previo parere delle Commissioni
parlamentari competenti, espresso entro trenta giorni dalla trasmissione, o trascorso il termine
anche in assenza dei pareri. A partire dal DEF 2018, è stata presa in considerazione la lista
completa degli indicatori BES definita dal Comitato e approvata dalle Commissioni
parlamentari competenti, composta da 12 indicatori. A partire dal 2019 in particolare, Il PNR
è stato ispirato in molti aspetti dalla dimensione BES e dagli obiettivi di sviluppo sostenibile
(SDGs) dell’Agenda 2030 concordata in sede ONU. Le finalità più rilevanti incluse nel PNR
sono, infatti, sempre più ispirate ai driver di crescita sostenibile e inclusiva misurati dagli
indicatori BES.
Grazie a tale dettato normativo, l’Italia è diventata il primo paese dell’Unione europea e del
G7 ad includere nella propria programmazione di bilancio degli indicatori di benessere equo
e sostenibile in aggiunta, ovviamente, al Prodotto interno lordo e l’Istat assume un ruolo
fondamentale nella definizione degli indicatori. Secondo quanto previsto dalla legge, per
compiere la scelta di tali indicatori, è stato istituito il Comitato per gli indicatori di benessere
equo e sostenibile presso l’Istat, presieduto dal Ministro dell’economia e delle finanze o da
un suo rappresentante e di cui fanno parte il presidente dell’Istat e il Governatore della Banca
d’Italia o loro rappresentanti delegati e due esperti della materia di comprovata esperienza
scientifica provenienti da università ed enti di ricerca.
L’innovazione introdotta a partire dal DEF 2017 è risultata fin da subito di vasta portata e gli
obiettivi di difficile raggiungimento, pertanto in via sperimentale, sotto forma di esercizio
preliminare, è stato selezionato un piccolo gruppo di indicatori incrementabili nel tempo.
17
Inizialmente sono stati scelti quattro indicatori, ritenuti significativi per la qualità della vita
dei cittadini, per fornire informazioni sul benessere della società: il reddito medio disponibile
aggiustato pro capite, l’indice di disuguaglianza del reddito disponibile, il tasso di mancata
partecipazione al lavoro, le emissioni di CO2 e di altri gas clima alteranti.
A regime, gli indicatori sono: il reddito medio disponibile aggiustato pro capite, l’indice di
diseguaglianza del reddito disponibile, l’indice di povertà assoluta, la speranza di vita in
buona salute alla nascita, l’eccesso di peso, l’uscita precoce dal sistema di istruzione e
formazione, il tasso di mancata partecipazione al lavoro, il rapporto tra tasso di occupazione
delle donne di 25-49 anni con figli in età prescolare e delle donne senza figli, l’indice di
criminalità predatoria, l’indice di efficienza della giustizia civile (durata media effettiva in
giorni dei procedimenti di cognizione civile ordinaria definiti dai tribunali), le emissioni di
CO2 e altri gas clima alteranti, l’indice di abusivismo edilizio.
A partire dal DEF 2018, è stata presa in considerazione la lista completa degli indicatori BES
definita dal Comitato e approvata dalle Commissioni parlamentari competenti, composta da
12 indicatori: per 8 di questi è stata analizzata l’evoluzione recente, mentre per i primi 4, già
considerati nel DEF 2017, sono stati elaborati anche gli scenari di previsione per il triennio
successivo.
18
SEZIONE IILa metodologia e i risultati
19
4. Un modello di integrazione tra il ciclo della performance ed il ciclo economico
finanziario
Come già evidenziato in premessa, l’obiettivo della ricerca è di elaborare possibili elementi
metodologici di semplificazione nella prassi gestionale delle amministrazioni centrali al fine
di garantire la coerenza e il pieno raccordo fra il ciclo della performance e quello della
programmazione finanziaria di bilancio. In considerazione delle novità legislative introdotte
e delle attuali criticità del sistema è stato quindi necessario esplicitare gli ambiti e le possibili
modalità di integrazione
Come descritto in maniera approfondita nei successivi paragrafi, l’attenzione è stata rivolta ai
principali documenti di programmazione da cui partono i due cicli, ossia il Piano della
Performance (PdP) per il ciclo della performance e le Note Integrative (NI) per il ciclo di
bilancio. Secondo il modello proposto e descritto nei successivi paragrafi l’integrazione tra
questi due cicli dovrebbe avvenire a livello di obiettivi collegati secondo una logica
funzionale tale da favorire una loro efficace integrazione.
4.1 La pianificazione strategica dell’amministrazione: il Piano della Performance e le Note
Integrative
Il nuovo testo del d.lgs. 150/2009 introduce le categorie degli obiettivi generali e degli
obiettivi specifici per il ciclo della performance: i primi (generali) sono determinati con
eventuali Linee guida, adottate su base triennale con un decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri; i secondi (specifici) sono definiti da ciascuna amministrazione nel proprio Piano,
in coerenza con le priorità politiche espresse e con il quadro di riferimento nel quale
l’amministrazione è chiamata ad agire nel triennio e nell’annualità successiva (vedi le LG
1/2017 pubblicate dal Dipartimento della Funzione Pubblica). Quindi il Piano della
Performance (di seguito, PdP) rappresenta lo strumento di raccordo tra il processo di
pianificazione strategica e il ciclo di gestione delle Performance nelle amministrazioni
pubbliche centrali. In quanto tale, il PdP ha il ruolo di definire gli obiettivi di performance
organizzativa dell’Ente sulla base dell’ambito strategico di riferimento (priorità politiche,
mandato e missione istituzionale dell’Ente, contesto esterno e interno all’amministrazione,
ruolo degli stakeholder) e dello stato delle diverse tipologie di risorse disponibili; mentre la
Nota Integrativa (di seguito, NI) è un documento di ausilio alla programmazione dell’impiego
delle risorse ordinarie pubbliche, che completa le informazioni fornite dal Bilancio dello Stato
individuando le finalità ultime della spesa pubblica. La NI rappresenta quindi i risultati attesi
da associare ai programmi e alle azioni di bilancio assegnate ai singoli Centri di Responsabili
Amministrativa dell’Ente, insieme ai criteri di previsione e agli indicatori di misurazione di
tali risultati.
Poiché entrambi i documenti originano dal medesimo processo di pianificazione, che ha avvio
con la presentazione alle Camere del Documento di Economia e Finanza, le LG 1/2017
pubblicate dal Dipartimento della Funzione Pubblica suggeriscono che al fine di garantire
l’integrazione fra i cicli della performance, del bilancio e della programmazione strategica, è
opportuno che il quadro di riferimento, sia comune al Piano della performance e alla Nota
20
integrativa3. Ciò non implica necessariamente una automatica e sostanziale identità in sede di
rappresentazione degli obiettivi4 del PdP e delle NI, che hanno caratteristiche e finalità tra
loro differenti. Gli obiettivi specifici del PdP, in coerenza con le definizioni contenute nelle
LG 1/2017 pubblicate dal Dipartimento della Funzione Pubblica, hanno le seguenti
caratteristiche:
rappresentano le priorità strategiche che l’Amministrazione nel suo complesso si
propone di conseguire;
sono il risultato del più ampio processo di pianificazione e formulazione strategica,
avendo come punto di riferimento ultimo gli impatti indotti sulla società al fine di
creare valore pubblico;
possono essere perseguiti da uno o più Centri di Responsabilità Amministrativa
(CRA);
hanno come utenti finali i diversi livelli organizzativi dell’Amministrazione, gli
stakeholder esterni e i cittadini.
Gli obiettivi di NI, in coerenza con le definizioni contenute nella Nota Tecnica 2 - Linee guida
per la compilazione delle Note Integrative agli stati di previsione della Ragioneria Generale
dello Stato - hanno le seguenti caratteristiche:
devono rappresentare gli scopi più rilevanti che l’amministrazione intende conseguire
con riferimento alla finalità della spesa;
sono associati a un singolo programma di spesa, e formulati con riferimento alle
sottostanti azioni di bilancio; queste ultime sono collegate agli stanziamenti;
sono assegnati a un singolo CRA, in coerenza con il programma generale dell'azione
di Governo;
hanno come utente finale il Parlamento.
Seppur le NI e i PdP dovrebbero condividere in linea di principio l’esistenza di un quadro di
riferimento comune, la sezione di analisi del contesto del PdP e le stesse schede degli obiettivi
specifici includono informazioni che non trovano rappresentazione all’interno delle NI. Ad
esempio:
il dettaglio della programmazione operativa, attraverso gli obiettivi annuali, con
particolare riferimento ai piani di attività o alle iniziative progettuali che
contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi specifici;
l’utilizzo delle risorse finanziarie addizionali rispetto a quelle ordinarie di bilancio (ad
es. fondi derivanti dalla programmazione europea);
l’analisi dello stato delle risorse (non solo finanziarie) e del contesto esterno;
l’inquadramento delle filiere nelle quali l'amministrazione opera, con l’individuazione
di opportuni indicatori;
la rappresentazione del ruolo degli stakeholder con la valutazione partecipativa (LG
4/2019);
3 Tale quadro di riferimento va identificato attraverso le dinamiche esterne delle principali variabili riferite ai settori di
intervento dell’amministrazione insieme alle dinamiche interne legate ad eventuali riconfigurazioni organizzative in atto
nell’amministrazione e/o modifiche nelle competenze e nelle funzioni ad esse attribuite.
4 Relativamente al Piano della Performance, per obiettivi si intendono gli obiettivi specifici così come definiti dall’ art. 5
comma 2 del d. lgs 150/2009. Per le Note Integrative, il riferimento è agli obiettivi sia strategici che strutturali.
21
la presenza di obiettivi trasversali che riguardano più CRA;
l’analisi dei rischi a livello di organizzazione;
i processi di innovazione amministrativa e benessere organizzativo;
il collegamento della performance organizzativa con il livello della performance
individuale.
4.2 La metodologia d’integrazione tra obiettivi
Le due tipologie di obiettivi hanno finalità diverse e non manifestano una relazione logico-
funzionale tra loro predefinita, dal momento che prendono ad oggetto perimetri differenti di
rappresentazione delle attività e degli impatti attesi delle amministrazioni. Da tale
considerazione emerge con chiarezza che per potenziare il raccordo tra il ciclo delle
performance e quello di bilancio risulta essenziale massimizzare il livello di integrazione e
coerenza tra le due tipologie di obiettivi.
Per massimizzare tale livello di integrazione il gruppo di ricerca ha deciso di partire dai
collegamenti attualmente esistenti tra gli obiettivi dei due documenti di programmazione per
un gruppo di amministrazioni centrali, applicando la metodologia dei casi studio multipli
(Yin, 2003: 1) sulla base di un’analisi documentale (Bouckaert & Halligan, 2008). L’idea di
base è di individuare e catalogare tutte le possibili tipologie di integrazione attualmente
esistenti e ricondurli ad alcune categorie di riferimento (o ‘ideal-tipi’) da cui far partire la
modellizzazione.
4.2.1 Costruzione del dataset degli obiettivi
Il gruppo di ricerca ha quindi svolto l’analisi documentale dei Piani della Performance e delle
Note Integrative alla Legge di Bilancio per il triennio 2019-2021 relativamente a 12 ministeri5
costruendo un dataset degli obiettivi.
Nello specifico l’analisi dei PdP e delle NI nel triennio 2019-2021 che ha portato alla
costruzione del dataset degli obiettivi ha riguardato i seguenti documenti:
il Piano della Performance del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione
Internazionale con 26 obiettivi specifici;
il Piano della Performance del Ministero Economia e Finanze con 19 obiettivi
specifici;
il Piano della Performance del Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Turismo
con 7 obiettivi specifici;
il Piano della Performance del Ministero per l’Ambiente con 25 obiettivi specifici;
il Piano della Performance per il triennio 2019-2021 del Ministero della Difesa con 14
obiettivi specifici;
il Piano della Performance del Ministero della Giustizia con 15 obiettivi specifici;
il Piano della Performance del Ministero dell’Interno con 30 obiettivi specifici;
il Piano della Performance del Ministero della Salute con 20 obiettivi specifici;
5 Al momento dell’analisi (settembre 2019) il Piano della Performance del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari
e Forestali risultava non disponibile.
22
il Piano della Performance del Ministero dello Sviluppo Economico con 23 obiettivi
specifici;
il Piano della Performance del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti con 9 obiettivi
specifici;
il Piano della Performance del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca con 28
obiettivi specifici;
il Piano della Performance del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con 7
obiettivi specifici.
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero degli Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale con 26 obiettivi;
la Nota Integrativa a Legge di Bilancio del Ministero Economia e Finanze con 105
obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali
ed il Turismo con 30 obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero per l’Ambiente con 25
obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero della Difesa con 14 obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero della Giustizia con 18 obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero dell’Interno con 37 obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero della Salute con 23 obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di Bilancio del Ministero dello Sviluppo Economico con
26 obiettivi;
la Nota Integrativa a Legge di Bilancio del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti
con 28 obiettivi;
la Nota Integrativa alla Legge di del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca
con 29 obiettivi;
la Nota Integrativa a Legge di Bilancio per il triennio 2019-2021 del Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali con 17 obiettivi.
All’esito complessivo dell’analisi documentale è stato possibile costruire un data set di 222
obiettivi specifici e 365 obiettivi di nota integrativa per un totale di 587 obiettivi.
4.2.2 Fasi della ricerca sull’associazione tra obiettivi
La ricerca sull’associazione tra obiettivi è stata articolata in due fasi: la prima fase ha
riguardato la definizione delle categorie di riferimento, mentre nella seconda fase si è
proceduto ad analizzare la descrizione dei singoli obiettivi.
In sintesi, la costruzione del dataset, dopo le opportune verifiche, ha consentito di desumere
che tutte le possibili tipologie di collegamento fra obiettivi di Piano e obiettivi di Nota
potevano essere ricondotte complessivamente a 4 categorie di associazione di seguito
descritte (prima fase di ricerca):
la categoria “Corrispondente”, nella quale la formulazione dell’obiettivo PdP equivale
esattamente alla formulazione dell’obiettivo di NI;
23
la categoria “Ricompreso”, in cui l’obiettivo di PdP è ricompreso in un obiettivo di NI
più ampio;
la categoria “Suddiviso”, in cui l’obiettivo di PdP è declinato in più obiettivi di NI;
la categoria Non associato”, in cui l’obiettivo di PdP non è associabile a nessuno
obiettivo di NI.
Figura 1 - Rappresentazione delle possibili logiche di collegamento tra obiettivi di PdP e NI
Nella seconda fase si è proceduto ad analizzare la descrizione dei singoli obiettivi specifici
dei PdP (222) ed i singoli obiettivi di NI (365) di ognuno dei 12 Ministeri oggetto di studio
in riferimento alle 4 categorie individuate nella fase 1 sulla base dei seguenti criteri :
a. formulazione;
b. appartenenza ai medesimi Centri di Responsabilità Amministrativa (CRA);
c. indicazione, ove presente, delle priorità politiche collegate agli obiettivi di NI;
d. analisi degli indicatori degli obiettivi di PdP e NI (e relative descrizioni) e Azioni
sottostanti gli obiettivi di NI.
Per meglio comprendere le quattro categorie individuate, di seguito alcuni esempi di
associazione per ogni tipologia di collegamento. Nello specifico nella Tabella 1 illustra un
esempio di collegamento “corrispondente”, la Tabella 2 un esempio di collegamento
“ricompreso”, la Tabella 3 un esempio di collegamento “suddiviso”.
Piano della performance 2019-2021 (MISE)
(Obiettivo specifico 5) Promozione della crescita del
sistema produttivo nazionale
mediante politiche e
interventi a sostegno delle imprese, dell'industria e della
competitività
interventi a sostegno delle imprese, dell'industria e della
Tabella 1 - Esempio di obiettivo di PdP e NI “corrispondente”
Piano della performance 2019-2021 (MIUR)
(Obiettivo specifico 1) Attività per potenziare e
supportare la capacità di progettazione degli enti locali
finalizzata a garantire la sicurezza delle strutture,
l'adeguamento e il miglioramento sismico delle stesse e ad
(Obiettivo strategico 39) Miglioramento della sicurezza
degli edifici scolastici delle scuole statali
24
assicurare la sostenibilità degli interventi, l'agibilità e la
funzionalità degli ambienti di apprendimento
(Obiettivo specifico 2) Adozione di misure per la verifica
della sicurezza degli edifici scolastici quali:
a) l'autorizzazione delle verifiche di vulnerabilità sismica;
b) l'integrazione dei dati dell'anagrafe dell'edilizia
scolastica con i dati della mappatura satellitare degli
edifici scolastici realizzata dall'Agenzia Spaziale Italiana
e dal Consiglio Nazionale delle Ricerche, per poter
verificare eventuali spostamenti degli edifici e avviare
tempestivamente i controlli; […]
(Obiettivo specifico 3) Programmazione e attuazione di
un piano triennale di interventi di messa in sicurezza degli
edifici scolastici, comprese le palestre e le strutture
scolastiche sportive, per un sostanziale incremento della
sicurezza nelle scuole, per il miglioramento della qualità
del patrimonio edilizio destinato all'istruzione e per la
realizzazione di un'edilizia scolastica innovativa.
Tabella 2 - Esempio di obiettivo di PdP e NI “ricompreso”
Piano della performance 2019-2021 (MIBACT)
(Obiettivo specifico 1) Rafforzare i presidi di tutela e di
monitoraggio dell’insieme dei beni che costituiscono il
patrimonio culturale e paesaggistico
architettonico storico artistico e demoetnoantropologico.
ricostruzione e restauro del patrimonio culturale dell'Italia
monitoraggio dei relativi sistemi di gestione anche al fine
Tabella 3 - Esempio di obiettivo di PdP e NI “suddiviso”
Rispetto a queste categorie è stato possibile delineare i punti di forza e debolezza riportati
in dettaglio nella tabella che segue (Tabella 4).
25
Logica di collegamento
Punti di forza
Punti di debolezza
Corrispondente
- Presenza di un unico set di obiettivi ed
indicatori comune ai due documenti
-
Spinta all’ integrazione dei sistemi
informativi che alimentano i due
documenti
- La formulazione identica degli
obiettivi non è funzionale a
rappresentare le diverse finalità dei
due documenti
-
La definizione degli obiettivi è
guidata dalla struttura della nota
integrativa sia nei tempi che nelle
modalità.
Ricompreso
- Possibilità di differenziare il livello
degli obiettivi nei due documenti
- Rischio di elevata parcellizzazione
degli obiettivi di PdP
- Rischio di elevata eterogeneità delle
azioni sottostanti l’obiettivo di NI
Suddiviso
- Possibilità di differenziare il livello
degli obiettivi nei due documenti
- Evidenzia il collegamento fra obiettivi
di piano e risorse finanziarie ordinarie
stanziate per raggiungerli
- Maggiore difficoltà nell’individuare
il collegamento logico funzionale
fra i due documenti
Nessuna corrispondenza
- Non permette il collegamento ed
integrazione dei due documenti
(cicli)
Tabella 4 - Punti di forza e debolezza delle logiche di collegamento
26
4.3 Raggruppamenti dei Ministeri sulla base delle associazioni tra obiettivi di PdP e NI
4.3.1 Risultati complessivi delle associazioni degli obiettivi di PdP e NI
Il risultato complessivo delle frequenze assolute delle associazioni è rappresentato nella
tabella sottostante (Tabella 5) in cui si riporta il numero di obiettivi presenti nei PdP (2019-
2021) e la loro ripartizione sulla base delle logiche di collegamento sopra definite.
Tabella 5 - Numero di obiettivi specifici (piano performance) per categorie/logiche di collegamento
Sulla base della tipologia di associazione tra obiettivi, i Ministeri possono essere riuniti in tre
3 gruppi diversi (vedi Tabella 6).
Tabella 6 - Numero di obiettivi specifici (piano performance) per categorie/logiche di collegamento
Il primo gruppo è quello in cui la relazione prevalente fra obiettivi di PdP e di NI è di tipo
corrispondente, ed è costituito dai seguenti Ministeri:
Ministero della Difesa
Ministero della Giustizia
Ministero dell’Ambiente
Ministero Affari Esteri e Cooperazione Internazionale
Ministero dello Sviluppo Economico
27
Ministero dell’Interno
Ministero Economia e Finanza
Il secondo gruppo, in cui la relazione prevalente fra obiettivi di PdP e di NI è di tipo suddiviso,
è costituito dai seguenti Ministeri:
Ministero Infrastrutture e Trasporti
Ministero Beni Culturali
Nel terzo gruppo, infine, la relazione prevalente fra obiettivi di PdP e di NI è di tipo
ricompreso ed è costituito dai seguenti Ministeri:
Ministero Istruzione, Università e Ricerca
Ministero della Salute
Nel caso del Ministero del Lavoro, l’indagine rileva una eguale presenza di due diverse
logiche di collegamento, corrispondente e suddiviso.
In sintesi, il raggruppamento più numeroso in termini di numero di amministrazioni è il primo,
in cui la logica di collegamento fra gli obiettivi è di tipo corrispondente, ossia gli stessi
obiettivi sono riportati sia nel PdP che nelle NI. Ciò, come descritto nella tabella sui punti di
forza e debolezza delle diverse logiche di collegamento, fa sì che l’identica formulazione
degli obiettivi non sia funzionale a rappresentare le diverse finalità dei due documenti (PdP e
NI) e che la definizione degli obiettivi sia guidata dalla struttura della nota integrativa sia nei
tempi che nelle modalità.
28
4.3.2 I risultati sulla qualità degli obiettivi di PdP e NI
L’attività di analisi delle logiche di collegamento fra gli obiettivi del PdP e di NI finora non
ha tenuto in considerazione un’importante variabile, ossia la qualità della formulazione degli
obiettivi inseriti nei due documenti. L’attribuzione di un tipo di collegamento ad una categoria
piuttosto che ad un’altra potrebbe essere condizionata dal fatto che uno dei due obiettivi non
sia correttamente formulato. Ciò ha portato il gruppo di ricerca ad effettuare un ulteriore
indagine di tipo qualitativo basandosi su quanto indicato dall’art. 5 del d.lgs. 150/2009, che
prevede che gli obiettivi formulati debbano essere:
rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale,
alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione;
specifici e misurabili in termini concreti e chiari;
tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati
e degli interventi;
riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno;
commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale
e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe;
confrontabili con le tendenze della produttività dell'amministrazione con riferimento,
ove possibile, almeno al triennio precedente;
correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.
Sulla base di quanto prima esposto sono stati identificati 5 criteri di valutazione rispetto ai
quali sono stati valutati tutti gli obiettivi presenti nei PdP e NI per il triennio 2019-2021. Di
seguito i criteri identificati:
chiarezza
rilevanza
specificità
misurabilità
tensione al miglioramento continuo.
La valutazione complessiva, rispetto ai 5 criteri identificati, di ogni obiettivo analizzato è
stata di tipo dicotomico (si/no), laddove per si si intende obiettivo valutato positivamente e
per no obiettivo non conforme ai criteri identificati. Per ciascun obiettivo, i membri del
gruppo di ricerca, suddivisi in due sotto-gruppi, hanno effettuato indipendentemente la
valutazione sulla base dei criteri identificati. In caso di disaccordo, si è proceduto ad una terza
valutazione di sintesi. La Tabella 7 riporta i risultati dell’analisi sulla qualità degli obiettivi
dei PdP e NI (2019-2021).
29
Tabella 7 - Risultati sull’analisi qualitativa sulla formulazione degli obiettivi
Dall’analisi emerge come, in media, poco meno della metà degli obiettivi formulati nei PdP
e nelle NI siano stati valutati positivamente. Le principali cause delle valutazioni negative
possono essere così riassunte:
mancanza di specificità con riferimento tanto alla strategia dell’organizzazione
(mission e priorità politiche) che ai bisogni collettivi da soddisfare attraverso il
raggiungimento dell’obiettivo;
formulazione che descrive processi o attività (in molti casi caratterizzati da
ordinarietà) che non descrivono il miglioramento atteso dal raggiungimento
dell’obiettivo;
scarsa chiarezza dovuta alla presenza implicita di più obiettivi all’interno della
formulazione.
Il successivo passaggio è stato il confronto fra questo dato, ossia la qualità della formulazione
degli obiettivi, e l’analisi delle logiche di collegamento fra gli obiettivi. Il risultato è riportato
nella Tabella 8.
Tabella 8 - Confronto qualità obiettivi fra raggruppamenti
In media la percentuale di formulazione corretta degli obiettivi è la seguente:
47% per i PdP e 45% per le NI per i Ministeri appartenenti al l primo raggruppamento
- in cui la logica di relazione prevalente è di tipo corrispondente;
72% per i PdP e 51% per le NI per i Ministeri appartenenti al secondo raggruppamento
- in cui la logica di relazione prevalente è di tipo suddiviso;
19% per i PdP e di 51% per le NI per i Ministeri appartenenti al terzo raggruppamento-
in cui la logica di relazione prevalente è di tipo ricompreso;
30
L’analisi mostra come il risultato migliore in termini di formulazione degli obiettivi è presente
nel secondo raggruppamento - in cui la logica di relazione prevalente è suddivisa - mentre
quello peggiore si riscontra nel terzo raggruppamento - in cui la logica di relazione prevalente
è ricompreso. Tuttavia bisogna evidenziare che non è possibile attuare una generalizzazione
dei risultati per via della disomogenea numerosità dei raggruppamenti.
4.3.3 Indicazioni metodologiche per la scelta del modello d’integrazione
Fermo restando che tutte e quattro le tipologie di associazione tra gli obiettivi possono essere
legittimamente impiegate, il modello “suddiviso” appare sia in base all’analisi empirica
appena illustrata che negli orientamenti della letteratura riportati nel paragrafo 1 (Poister,
2010; George, Walker & Monster, 2019; Bryson & George, 2020), quello maggiormente
adatto a rappresentare in maniera coerente le relazioni tra i due documenti, in quanto:
permette di definire una logica funzionale fra gli obiettivi specifici contenuti nel PdP,
inteso come risultato del più ampio processo di pianificazione e formulazione
strategica, e gli obiettivi di NI associati alle azioni e ai programmi di spesa, che
misurano il contributo delle risorse di bilancio ordinario al raggiungimento degli
obiettivi specifici;
è coerente con la previsione che l’obiettivo specifico potrà essere perseguito da più
CRA all’interno dell’organizzazione, mentre l’obiettivo di NI deve essere associato ad
un singolo CRA;
è coerente con l’indicazione che l’obiettivo specifico è perseguito attraverso una
combinazione di forme e contributi finanziari e non finanziari, e che tra le risorse
finanziarie quelle derivanti dal bilancio ordinario rappresentato nelle NI sono solo una
parte, seppure rilevante;
è coerente con la tempistica definita dalle LG 1/2017 per l’integrazione del ciclo di
performance e del ciclo economico-finanziario, che prevede la definizione degli
obiettivi specifici entro la fine di luglio (n-1). Questi orientano i contenuti della Nota
integrativa al bilancio i cui obiettivi dovranno essere presentati entro il 20 ottobre ed
essere approvati entro la fine di dicembre da parte del Parlamento;
è compatibile con l’attuale struttura dei due documenti;
è flessibile, e comprende anche l’ipotesi in cui un obiettivo specifico possa
corrispondere ad un obiettivo di nota integrativa associato ad un programma di spesa
particolarmente rilevante per l’amministrazione.
Nella figura seguente è rappresentato schematicamente il collegamento logico funzionale
fra gli obiettivi specifici e gli obiettivi di nota integrativa secondo il modello suddiviso.
31
Figura 2 - Modello di collegamento logico-funzionale tra obiettivi di PdP e di NI6
4.4 Proposta di un modello d’integrazione sulla base di un caso di studio
Per chiarire meglio la logica funzionale che lega gli obiettivi specifici e obiettivi di NI
secondo il modello suddiviso, e che in conclusione porta a preferirlo si riporta l’associazione
costruita a partire dai contenuti del PdP e NI del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti
(MIT) per il periodo 2019-2021 (Si veda Figura 3).
6 La figura 2 è un aggiornamento della figura contenuta nel box 3 delle LG 1/2017 del DFP.
32
Figura 3 - Rappresentazione obiettivo nel Piano della Performance - Ministero dei Trasporti
La Figura 3 riporta la rappresentazione di un obiettivo specifico nel Piano della Performance
del MIT formulato in coerenza con quanto previsto dalle LG 1/2017.
L’obiettivo in questione è descritto dal MIT nel seguente modo:Migliorare la sicurezza nelle
varie modalità̀ di trasporto”.
Gli indicatori corrispondenti sono: il costo sociale degli incidenti con danni alle persone (in
miliardi di euro)2 e il numero vittime in incidenti, identificati entrambi come indicatori di
impatto.
L’insieme (portfolio) di attività/iniziative per il conseguimento dell’obiettivo specifico7 è
costituito da: Attività/progetti finanziati dal bilancio ordinario, attività relative a gestione
fuori bilancio, attività/progetti finanziate da risorse addizionali provenienti dalla
programmazione europea ed altre attività / iniziative.
Inoltre, il raggiungimento dell’obiettivo specifico dipenderà dal contributo di diverse unità
organizzative sia interne all’amministrazione che esterne alla stessa. In merito ai soggetti
interni coinvolti nella realizzazione dell’obiettivo sono state individuate le presenti unità
organizzative: il CRA n.1 corrispondente al Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli
affari generali e il personale; il CRA n. 2 corrispondente al Dipartimento per le infrastrutture,
i sistemi informativi e statistici; il CRA n.3 corrispondente al Consiglio dei Lavori Pubblici.
Mentre i principiali soggetti esterni all’amministrazione coinvolti nella sua realizzazione
sono: le Regioni, le Forze dell’Ordine, le Società concessionarie Autostradali, le Società del
trasporto ferroviario, gli Enti aviazione, le Autoscuole, le Scuole.
7 Le modalità di rappresentazione del portfolio di iniziative per il conseguimento dell’obiettivo specifico può variare e
non seguire esclusivamente la suddivisione per fonte di finanziamento. È possibile che le iniziative possano essere
finanziate contemporaneamente da diverse fonti di finanziamento (es. principio addizionalità programmazione europea).
In questo caso si può scegliere di rappresentare nel PdP le iniziative indipendentemente dalla fonte di finanziamento,
secondo la natura (es. progetti ed attività correnti) oppure secondo la logica dei macro-processi (cfr. LG 1/2017, pag. 9),
riportando la fonte di finanziamento come ulteriore specifica.
33
In particolare, per quanto riguarda le unità organizzative interne (CRA n. 1, n.2 e n. 3), queste
si avvarranno, per una parte, delle risorse finanziarie allocate all’interno della nota integrativa
al bilancio per il conseguimento dell’obiettivo specifico individuato. È quindi necessario
evidenziare secondo una logica funzionale come queste risorse finanziarie contribuiscano al
raggiungimento dell’obiettivo specifico definito nel PdP. D’altra parte, l’obiettivo specifico
rappresenta anche la finalità ultima della spesa a questo associata.
In maniera corrispondente nelle NI ogni programma di spesa è associabile ad un solo CRA.
Relativamente all’ obiettivo specifico “Migliorare la sicurezza nelle varie modalità̀ di
trasportovi è una possibile lista (non esaustiva) dei CRA e dei relativi programmi
associabili:
- CRA 1 - Dipartimento per i trasporti, la navigazione, gli affari generali e il personale
o Programma: Sviluppo e sicurezza della mobilità stradale (013.001)
o Programma: Autotrasporto ed inter-modalità (013.002)
- CRA 2 - Dipartimento per le infrastrutture, i sistemi informativi e statistici
o Programma: Sistemi stradali, autostradali ed intermodali (014.011)
- CRA 3 – Consiglio dei Lavori Pubblici
o Programma: Sicurezza, vigilanza e regolamentazione in materia di opere
pubbliche e delle costruzioni (014.009)
In relazione ai programmi si trovano le azioni - a cui sono associati gli stanziamenti.
Gli obiettivi di NI sono associati a singole azioni (o gruppi di azioni) con la funzione di
definire il risultato atteso del singolo stanziamento, misurato da idonei indicatori di
realizzazione fisica, finanziaria o di efficienza o efficacia (quantitativa), ma non di impatto;
in quanto questo è meglio rappresentato dall’obiettivo specifico (e relativi indicatori) in
quanto più ampio e trasversale sia ai CRA che ai programmi.
Nel nostro esempio i CRA utilizzeranno i programmi indicati e relative azioni per
contribuire al raggiungimento dell’obiettivo specifico definito nel PdP Migliorare la
sicurezza nelle varie modalità di trasporto”, che rappresenterà anche la finalità ultima
dei programmi di spesa associati.
Di seguito un esempio (Figura 4) in cui ai programmi di spesa che contribuiscono al
raggiungimento dell’obiettivo specifico “Migliorare la sicurezza nelle varie modalità di
trasporto” sono stati associati obiettivi di NI e relativi indicatori idonei a misurare i risultati
ottenuti dagli stanziamenti associati all’azione/i sottostanti.
34
Figura 4 - Collegamento obiettivi di NI e PdP - Ministero dei Trasporti
Dalla Figura 4 si può vedere come al CRA n.1 identificato con il Dipartimento per i trasporti,
la navigazione, gli affari generali e il personale venga associato il Programma “Sviluppo e
sicurezza della mobilità stradalen. 013.001, che prevede due obiettivi.
L’Obiettivo n. 1 è descritto nel seguente modo “Migliorare la prevenzione dell'incidentalità
stradale” ed ha come indicatori associati di NI:
il numero di iniziative realizzate;
il numero di enti coinvolti;
le risorse erogate/programmate;
la qualità delle iniziative realizzate (survey).
A questo obiettivo si può associare l’azione n. 1: “Interventi per la sicurezza stradaleper cui
sono previsti stanziamenti per €33.506.172.
L’Obiettivo n. 2 viene descritto nel seguente modo: Rendere più efficaci i controlli sulle
imprese autorizzate ad erogare i servizi per gli automobilisti” a cui sono associati i seguenti
indicatori di NI:
numero di controlli di conformità sulle imprese di settore/programmati;
numero di controlli ed ispezioni sugli sportelli telematici dell'automobilista.
A questo obiettivo è associata l’azione n. 2: Regolamentazione della circolazione stradale e
servizi di motorizzazione” per un importo previsto di €260.084.106.
Allo stesso CRA viene associato anche il programma: Autotrasporto ed inter-modalitàn.
013.002 a cui corrisponde l’Obiettivo 3-4: Ottimizzare le procedure per la sicurezza della
circolazione e per i provvedimenti ed autorizzazioni per il trasporto su strada di persone e
merci” a cui sono associati gli indicatori: numero operazioni di controllo dei veicoli
commerciali, autorizzazioni rilasciate per il trasporto comunitario ed internazionale di merci
e passeggeri, percentuale di avanzamento della spesa prevista per gli incentivi alle imprese di
autotrasporto”, riconducibile all’azione n. 3 “Sistemi e servizi di trasporto intermodale” per
un importo di €25.411.004 e all’azione n. 4 Interventi in materia di autotrasportoper un
importo di €345.472.186.
35
Al CRA n. 2 che corrisponde al Dipartimento per le infrastrutture, i sistemi informativi e
statistici è associato il Programma “Sistemi stradali, autostradali ed intermodali “ n. 014.011,
relativo all’ Obiettivo n. 5 di NI decritto come “Miglioramento delle attività di controllo e
monitoraggio della rete autostradale in concessione” misurato dai seguenti indicatori:
numero di chilometri di strade in gestione ANAS controllati in alto rendimento
(parametri di stato "pavimentazioni") / programmato;
risorse erogate / programmate;
esito controlli.
A cui corrisponde l’azione n. 5 Infrastrutture stradali e autostradali in gestione ANAS e
relative inter-modalità” per un importo previsto di €550.322.201.
Il CRA n.3 che corrisponde al Consiglio superiore dei lavori pubblici è associato il
Programma “Sicurezza, vigilanza e regolamentazione in materia di opere pubbliche e delle
costruzioni” n. 014.009, relativo all’Obiettivo n. 6 di NI descritto come:Miglioramento della
qualità della progettazione e della sicurezza delle costruzioni infrastrutturali” a cui vanno
associati i seguenti indicatori:
numero certificazioni;
ispezioni e vigilanza sui prodotti da costruzione / programmato;
qualità delle ispezioni;
risultati delle ispezioni.
A questi va riferita l’azione n.6 “Supporto al miglioramento della qualità della progettazione
e della sicurezza delle costruzioniper un importo previsto di €7.666.268.
Sulla base di questo esempio è agevole ricondurre ogni obiettivo di NI ad un più ampio
obiettivo di PdP. Il primo obiettivo, quello di NI, misura cosa si è effettivamente realizzato in
termini quantitativi e qualitativi, con lo stanziamento di bilancio associato ad ogni azione,
mentre il secondo, quello di PdP, misura attraverso idonei indicatori, il raggiungimento degli
obiettivi dell’organizzazione perseguiti da una pluralità di soggetti, iniziative e risorse, tra cui
quelle finanziarie stanziate in bilancio.
In sintesi, nel modello suddiviso:
1. gli obiettivi e gli indicatori di NI collegati alle azioni, misurano i risultati attesi (es.
“Migliorare la prevenzione dell'incidentalità”) attraverso iniziative ed attività
finanziate dagli stanziamenti di bilancio (es. €33.506.172);
2. questi risultati devono contribuire al raggiungimento degli impatti delle politiche
pubbliche, che sono rappresentati nel PdP, attraverso gli obiettivi specifici e relativi
indicatori (es. “Migliorare la sicurezza nelle varie modalità̀ di trasporto”);
3. gli obiettivi specifici rappresentano in maniera più adeguata gli impatti delle politiche
pubbliche in quanto vengono perseguiti dall’Amministrazione nel suo complesso,
attraverso l’utilizzo degli stanziamenti finanziari, ma anche di risorse non finanziarie
(competenze, risorse intangibili, collaborazione con stakeholder esterni, filiere di
policy e partnership con altre amministrazioni, ecc..).
36
Per rappresentare il quadro sinottico di collegamento fra obiettivi specifici ed obiettivi di nota
integrativa è utile inserire un quadro di collegamento nel PdP come riportato nella Tabella 9.
Tabella 9 - Quadro sinottico di collegamento fra obiettivi di PdP e NI nel caso del MIT
Invece in NI, sarà necessario associare ad ogni obiettivo, oltre alla priorità e alle azioni,
l’obiettivo specifico a cui contribuisce come rappresentato nella Figura 5.
Figura 5 - Modello suddiviso: rappresentazione del collegamento fra obiettivi di NI e obiettivi specifici del PdP (caso MIT)
Infine, per facilitare l’adozione di questo modello di collegamento logico-funzionale fra gli
obiettivi dei due documenti è necessario che:
l’obiettivo specifico nel PdP sia formulato in maniera ampia, rispettando i criteri
SMART, ed in modo da permettere la misurazione di risultati d’impatto a cui
contribuisce la singola organizzazione;
le diverse attività dell’ente siano raggruppate in aree o gruppi omogenei
preferibilmente attraverso il concetto di area strategica/KPA/priorità a cui associare
gli obiettivi specifici;
i programmi di spesa siano definiti aggregando per quanto possibile attività omogenee
legate ad uno specifico settore / area tematica;
37
all’interno dei programmi di spesa, l’obiettivo di NI sia associato ad un’azione in modo
da poterne più facilmente misurare il suo raggiungimento attraverso indicatori di
realizzazione fisica, finanziaria di efficienza o efficacia (quantitativa). In altri termini
è consigliabile associare 1 obiettivo ad 1 azione (Programma 1, Obiettivo 1, Azione
1 / Programma 1, Obiettivo 2, Azione 2);
l’obiettivo specifico e gli obiettivi di NI siano fissati per il triennio, ma vengano
definiti target diversi per ogni anno. Nel caso in cui un obiettivo di NI fosse modificato
all’interno del triennio è comunque necessario che il nuovo obiettivo sia collegato ad
uno degli obiettivi di PdP esistenti;
sia definito un efficace processo di coordinamento tra i responsabili della
formulazione e redazione del PdP e delle NI.
5. Validità dei risultati del modello a consuntivo (relazione della performance e note
integrative allegate al rendiconto)
Un adeguato collegamento logico e funzionale tra gli obiettivi di PdP e di NI rappresenta uno
dei driver per una rappresentazione integrata dei consuntivi annuali sui risultati conseguiti.
Già oggi, infatti, le Linee guida n. 3/2018 di Funzione Pubblica definiscono la Relazione sulla
Performance come “un documento che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all’anno
precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi
programmati e alle risorse”. Tuttavia, è possibile notare come in larga parte delle Relazioni
le considerazioni sulle risorse finanziarie trovino rappresentazione separata. In parallelo, le
Note Integrative a consuntivo seguono la struttura di quelle a preventivo, riportando il piano
degli obiettivi, che espone l’analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi
di spesa indicati nella nota integrativa di previsione, esponendo i principali fatti della gestione
- motivando cioè gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali di spesa e quelle finali
indicati nel rendiconto generale dello Stato.
Nell’ottica di un potenziamento dell’utilizzo delle informazioni di performance, e di una
maggiore accountability interna ed esterna, sarebbe consigliabile l’inclusione di un quadro
sinottico di collegamento tra obiettivi di Piano e di Nota come quello riportato in Tabella 9
anche nella Relazione sulla Performance. Tale quadro consentirebbe di rendere effettivo il
ruolo delle Relazioni come locus del monitoraggio, consentendo di effettuare valutazioni su
eventuali scostamenti negli impegni di spesa in maniera sinergica rispetto all’avanzamento
sui target per gli obiettivi; ciò potrebbe inoltre essere utilmente integrato dalle considerazioni
rispetto a fondi extra bilancio (come i finanziamenti europei) che, al momento, in alcune
Relazioni sono condotte a parte.
Allo stesso tempo, per poter essere pienamente utile, una tale integrazione a consuntivo non
può prescindere da alcune delle condizioni riportate poco sopra, in particolare:
associare un obiettivo a una azione nelle NI; tale condizione può non essere
indispensabile nel caso di adozione del modello ‘Corrispondente’ e, in effetti, alcuni
Ministeri appartenenti a tale cluster già nelle Relazioni 2018 hanno adottato un quadro
di sintesi simile (es. il MISE);
adottare obiettivi specifici stabili per il triennio, in modo tale da rendere comparabili
tra loro le Relazioni e i Consuntivi nel periodo.
38
Conclusioni
La ricerca presentata nelle pagine precedenti ha preso avvio dalla considerazione
dell’importanza, nella gestione strategica e operativa della pubblica amministrazione italiana,
dell’integrazione tra ciclo di bilancio e ciclo della performance, come prescritto dai
riferimenti normativi citati in apertura (da ultimo, il d. lgs. 74/2017 e le relative Linee guida
pubblicate dal Dipartimento della Funzione Pubblica) e sottolineato dalla letteratura sul
performance budgeting (Bleyen, 2017; Mauro, 2019; Moynihan, 2016). In particolare, la
letteratura identifica gli obiettivi strategici e i relativi indicatori come il vettore più adatto per
assicurare il coordinamento e la coerenza tra i due cicli.
L’analisi condotta sullo stato dell’arte esistente ad oggi nei Ministeri italiani ha consentito di
presentare una diversità di approcci, riconducibili schematicamente a quattro macro-categorie
principali di integrazione (corrispondente, ricompreso, suddiviso, non associato).
Di queste, si sono valutati i punti di forza e debolezza, anche alla luce della letteratura
aziendale, nell’ottica della migliore integrazione fra i cicli; giungendo alla conclusione
secondo cui il modello definito ‘suddiviso’, in cui un obiettivo specifico ampio di Piano sia
alimentato da più obiettivi di Nota Integrativa, possa essere la modalità che assicura un
collegamento logico-funzionale più virtuoso ed efficace fermo restando che tutte le modalità
di collegamento sono ad oggi legittimamente utilizzabili.
La logica ‘suddivisa’ ha il potenziale di esprimere al meglio l’ampiezza delle priorità
strategiche della PA rappresentate dagli obiettivi e indicatori di performance organizzativa
riportati nel Piano, che possono includere la trasversalità tra più strutture organizzative, i
processi di innovazione amministrativa e le fonti di finanziamento non necessariamente
rendicontate nel Bilancio ordinario, ponendoli in posizione di collegamento puntuale con gli
obiettivi e indicatori di Nota Integrativa. Questa impostazione avrebbe il pregio di garantire
una sinergia sia in sede di programmazione che di rendicontazione a consuntivo. Anche
attraverso l’esempio applicativo riportato, si è mostrato come una progressiva diffusione di
questo approccio possa agevolare una transizione del sistema italiano di performance
budgeting da un modello presentational a uno performance-informed, in linea con le
raccomandazioni di organismi sovranazionali come OCSE e IMF.
39
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Article
Full-text available
Strategic planning is a widely adopted management approach in contemporary organizations. Underlying its popularity is the assumption that it is a successful practice within public and private organizations that has positive consequences for organizational performance. Nonetheless, strategic planning has been criticized for being overly rational and inhibiting strategic thinking. This article undertakes a meta-analysis of 87 correlations from 31 empirical studies and asks: Does strategic planning improve organizational performance? A random-effects meta-analysis reveals a positive, moderate and significant impact of strategic planning on organizational performance. Meta-regression analysis suggests that the positive impact of strategic planning on organizational performance is strongest when performance is measured as effectiveness and strategic planning is measured as formal strategic planning. This impact holds across sectors (i.e., private and public) and countries (i.e., U.S. and non-U.S.). Implications for public administration theory, research and practice are discussed in the conclusion.
Article
Full-text available
The European Union has a unique system of institutions and relationships between different levels of government resulting in a close attention to the performance aspects of budgeting. The EU system of budgeting for performance and results is advanced and highly specified, scoring higher than any OECD country in the standard index of performance budgeting frameworks. Aimed at improving the effectiveness of the EU budget in contributing to the achievement of EU objectives for growth, the EU Budget Focused on Results initiative is one that is gaining more focus and importance since it was launched in 2015. This report is the OECD’s independent assessment of how the EU model of budgeting for performance and results compares with good practice around the world, in line with the long-established practice of OECD Budget Reviews; and offers suggestions for how the current reform agenda might be advanced. JEl Codes: H50, H61, H83 Keywords: Europe 2020, Multiannual Financial Framework, Annual Management and Performance Report, European Court of Audit, EU Budget Focused on Results
Chapter
Traditional budgeting shows where the money was spent, but it does not give any idea as to the results of this spending. Performance-based budgeting is expected to address this gap. However, positive expectations connected to it have not been fully met in practice because of the implementation problems indicated in this book. Many dilemmas and imperfections can and do emerge in the practice of performance-based budgeting and critics are right in saying that it has negative side effects. Stakeholders should be aware of the hurdles, but also do all they can to overcome those hurdles. Governments experimenting with performance-based budgeting that ignore the obstacles on the way cannot improve the system. When governments acknowledge the obstacles, dilemmas and paradoxes, that could be the starting point toward optimizing such systems.
Chapter
Italy has often been cited as a laggard in terms of its adoption and implementation of New Public Management reforms. Nevertheless, managerial changes have been introduced in recent decades to improve the performance of public organisations in Italy and to reduce the gap with best practices in Europe. The reforms undertaken by the central government include the redefinition of budgeting procedures and budget structure, the reinforcement of performance management systems, and attempts to integrate the budgeting and performance cycles. In this context, the idea of performance-based budgeting appears relevant to the Italian context. This chapter aims to investigate and interpret the adoption, implementation, and use of performance-based budgeting reform by the Italian central government. Although several years have passed since performance-based budgeting was first introduced, the process has not met with consistent success. This chapter aims to provide an overview of the status of the reform process, analysing its main limitations and challenges.
Article
This article examines the decades-long practices of performance budgeting in different countries and their associated challenges from a multilayered institutional framework. Based on theory and lessons learned, the article recommends an array of strategies to address institutional and organizational barriers. It also proposes to reconceptualize performance budgeting as a performance budget management system and suggests how multiyear budget planning, financial risk assessment, policy planning, the departmental budget cycle, the program budget cycle, stakeholder engagement, regular spending reviews, and performance audits should be integrated more closely to address the long-term fiscal challenges faced by many governments and to respond to the public pressure on agencies to do more with less.
Chapter
Traditionally, budgeting has been the process through which governments decide how much to spend on what, limiting expenditures to the revenues available and preventing overspending. Overtime, budgeting has increasingly been expected to perform different roles and functions, becoming an important political medium, a tool for providing impulses to the economy and the society, a fundamental governance and management device, and a central accountability channel. This multiplicity of functions has translated into a variety of budget formats and bases and in increasingly complex budgeting processes. This chapter aims to discuss how budgeting has been practiced and studied over the last few decades by looking at the evolution of public budget functions, formats and processes overtime, and the related implications and challenges for practice, policy, and research.
Article
This article contributes to the debate on the incorporation of performance information in European local government budgets. At the core is the development of an analytical model for comparing efforts of performance budgeting (PB). Evidence in ten cases indicates that performance structures and the span of performance differ, that performance indicators are far from always measuring outcomes or outputs, and that future and past performance figures are often absent. Nevertheless similar learning trajectories do exist. Possible explanations for the variation involve the varying degrees of reform implementation, experience with PB and prevailing institutional arrangements.
Article
Free online access: http://www.tandfonline.com/eprint/Ej5N3ZV9YSHz5KZEhrvp/full
Article
In 2009, extensive performance management measures were introduced in Italian ministries, following a significant legislative initiative. The objectives that were initially set, however, have not yet been reached. In the paper, the authors discuss this issue, starting with the consideration of the main limits on the introduction of performance measurement systems in public organizations. The discussion leads to the conclusion that the shortcomings of performance management depend not only on the persistence of an administrative paradigm, but also on the underestimated impact of control over organizational behavior; where the latter is linked not to mechanical logic processes, but to more sophisticated forms of reactivity or even counter-intuitive sense-making processes.
Chapter
In the United States, recommendations that public budgeting systems incorporate performance information can be tracked back at least to the beginning of the 20th century when the New York Bureau of Municipal Research suggested that the New York City budget show the objectives and activities of government rather than just itemizing planned purchases (Williams, 2004). Most government budget experts, while acknowledging the many challenges to performance budgeting, posit that presenting performance information alongside budget amounts introduces a different rationality into budget decision-making by focusing funding choices on results rather than on political bartering (Willoughby, 2011: 352).