ArticlePDF Available

Ruoli, processi, relazioni, interessi, dilemmi e valori

Authors:
  • SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Abstract

Il rischio di corruzione è inversamente proporzionale al livello di integrità, cioè diminuisce se l’integrità aumenta. Le qualità dell’organizzazione hanno una distribuzione “tridimensionale” e possono essere usate anche per definire le misure di prevenzione e valutare la loro efficacia.
1
Ferrarini A., Di Rienzo M., Ruoli, processi, relazioni, interessi, dilemmi e valori: la prevenzione della
corruzione nella dimensione organizzativa”, SPAZIOETICO, Milano, aprile 2021
Ruoli, processi, relazioni, interessi, dilemmi
e valori: la prevenzione della corruzione
nella dimensione organizzativa
di Andrea Ferrarini Massimo & Di Rienzo
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione Non commerciale Non opere derivate 4.0
Internazionale.
ABSTRACT. Il rischio di corruzione è inversamente proporzionale al livello di integrità, cioè diminuisce se
l’integrità aumenta. Le qualità dell’organizzazione hanno una distribuzione “tridimensionale” e possono essere
usate anche per definire le misure di prevenzione e valutare la loro efficacia.
2
1. Obbligo e opportunità: le due facce dell’anticorruzione italiana
Ci siamo lasciati alle spalle la data del 31 marzo 2021, termine ultimo per l’adozione dei Piani Triennali di
Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (PTPCT), che non rappresenta un punto di arrivo, bensì un punto
di passaggio, che consentirà alle amministrazioni comunali di attuare strategie aggiornate di prevenzione della
corruzione.
La lotta ai fenomeni corruttivi è fondamentale per qualunque organizzazione pubblica e privata. Tuttavia, non
possiamo nascondere che l’anticorruzione, in Italia, è anche caratterizzata da una buona dose di adempimenti
formali che, in certi casi, potrebbero mandare “fuori dal seminato” i responsabili della prevenzione della
corruzione. E’ essenziale ricordarsi che l'anticorruzione non si realizza attraverso gli adempimenti, ma attraverso
azioni concrete, che hanno l’obiettivo di aumentare l’integrità dell’amministrazione, cioè la capacità di gestire i
ruoli, le decisioni, le informazioni e i procedimenti con modalità che non rappresentino una minaccia per
l’imparzialità.
Questo “scarto” tra l’adempimento eteronomo e l’agire organizzativo autonomo misura la qualità delle politiche
di prevenzione: il sistema anticorruzione raggiunge i propri obiettivi quando legge delle opportunità nella filigrana
degli adempimenti.
Questa doppia lettura dei PTPCT introdotti dalla L.n. 190 del 2012 (fonte di adempimenti e occasione per
promuovere l’integrità) è fondamentale ed ha ispirato diversi progetti promossi da ANCI Lombardia degli ultimi
anni: “Agenda 190”
1
, “Legalità in Comune”
2
e “Competenze per la Legalità”
3
. In questo articolo vorremmo tornare
su questo argomento, con alcune brevi riflessioni su opportunità e i limiti di alcune misure organizzative di
prevenzione della corruzione attualmente adottate dalle pubbliche amministrazioni in ossequio agli indirizzi di
ANAC
4
2. Corruptissima re pubblica plurimae leges.
Un recente studio del Parlamento europeo dal titolo “L'efficacia delle politiche sul conflitto di interessi negli Stati
membri dell'UE
5
, almeno per quanto concerne la materia del conflitto di interessi, afferma che aumentare il
numero di regole e procedure (cioè, gli adempimenti) non è una strategia efficace per contrastare la corruzione
e i conflitti di interessi. E non è un caso che, nei paesi in cui i livelli di corruzione sono più elevati, la quantità di
norme e politiche in vigore è maggiore (densità normativa superiore) rispetto ai paesi con livelli di corruzione più
bassi.
1
https://www.legalitaincomune.it/it/progetti/agenda-190
2
https://www.legalitaincomune.it/it/progetti/legalita-in-comune
3
https://www.legalitaincomune.it/it/progetti/por-legalita
4
Nella nostra analisi faremo riferimento al “Modello Evolutivo” (che descrive la genesi e lo sviluppo dei fenomeni
corruttivi) e le “Sette qualità delle organizzazioni” (che consentono di valutare il livello di integrità). Per approfondire
questi argomenti, si rimanda all’Archivio registrazioni webinar di formazione generalista presente sul sito Legalità in
Comune (https://www.legalitaincomune.it/it/progetti/por-legalita) e al sito www.spazioetico.com .
5
Studio comparativo pubblicato a dicembre 2020, commissionato dal dipartimento tematico Diritti dei cittadini e
affari costituzionali del Parlamento europeo, che analizza l'efficacia delle pertinenti norme, politiche e pratiche
adottate negli Stati membri in materia di conflitto di interessi per quanto riguarda le nomine politiche ad alto livello
(capo del governo, ministri e altri funzionari di livello elevato).
3
L’effettiva utilità di certe regole o di certe misure di gestione non è dimostrata, né tanto meno dimostrabile.
Facendo un parallelo tra anticorruzione e omeopatia, potremmo dire che alcune misure sono efficaci perché
interviene un effetto placebo (funzionano perché ci crediamo) oppure perché possono portare dei benefici
all’organizzazione (per esempio, possono aiutare a gestire meglio i processi), senza però incidere sul rischio di
corruzione. Questa incertezza deriva anche dalla complessità della dimensione organizzativa in cui le misure di
prevenzione sono messe in atto, una dimensione “fatta” di ruoli, processi, responsabilità, ma che è direttamente
collegata ad altre due dimensioni: la dimensione relazionale, fatta di bisogni, interessi e relazioni, e la
dimensione etica, che include le persone, i dilemmi etici e la valutazione valoriale dei comportamenti.
3. Una complessità interconnessa.
Il collegamento tra dimensione organizzativa e dimensione etica dipende dal fatto che l’organizzazione è fatta
di persone e le persone hanno sistemi morali di riferimento, individuali e collettivi.
Il collegamento tra dimensione organizzativa e dimensione relazionale, invece, avviene su due livelli.
Innanzitutto, il sistema pubblico funziona perché al suo interno sono definiti dei ruoli e delle relazioni e questo
sistema è strettamente connesso con i soggetti esterni: operatori economici, associazioni, destinatari dei
procedimenti, ma anche soggetti che sono nella rete di relazioni dei politici, dei dirigenti e dei funzionari che
operano all’interno delle amministrazioni. Le relazioni, insomma, mettono in contatto il sistema pubblico con una
molteplicità di sotto-sistemi privati e sono un veicolo che trasporta interessi che possono entrare in convergenza
e in conflitto. Le interazioni tra interessi rappresentano proprio il secondo canale di collegamento tra dimensione
organizzativa e dimensione relazionale: la gestione dei processi influenza gli interessi primari, secondari e
strutturali in gioco in una situazione; li fa interagire. Alcuni interessi entrano in conflitto tra loro, altri vanno in
convergenza.
Ogni comportamento adottato all’interno della dimensione organizzativa pubblica modifica gli equilibri tra
interessi primari e secondari e può rispettare o violare sistemi valoriali individuali e collettivi. Tutto ciò può far
emergere dei dilemmi (fig.1), vale a dire situazioni in cui:
un medesimo comportamento che appare vantaggioso, non è moralmente accettabile (dilemma etico
“spurio”)
oppure un comportamento svantaggioso deve essere adottato in ossequio a determinati valori morali
(dilemma del “Martire”)
oppure ancora un medesimo comportamento appare giustificabile alla luce di determinati valori morali,
ma ne viola contemporaneamente altri (dilemma etico “puro”)
Dimensione organizzativa, dimensione etica e dimensione relazionale non sono quindi sganciate una dall’altra,
ma sono piuttosto una complessità interconnessa: una “nuvola” di ruoli, relazioni, interessi, dilemmi e valori.
4
4. Il Modello evolutivo
Quando si effettua la valutazione del rischio e si programmano le misure di prevenzione, bisogna tenere in
considerazione il fatto che il rischio di corruzione si sviluppa in modo tridimensionale. In particolare, il rischio di
corruzione si sviluppa dapprima nella dimensione relazionale (a partire da fenomeni come il conflitto e le
convergenze di interessi), attraversa la dimensione etica e si scarica nella dimensione relazionale sotto forma
di azzardo morale, cioè nella forma di un comportamento che manipola i processi e causa una caduta
dell’imparzialità (ma anche di altro interessi primari dell’amministrazione) dando vita a una gestione “anomala”
del processo. Questo particolare modo di leggere la genesi e lo sviluppo del fenomeno corruttivo è riassunto
nella figura 2, che rappresenta il Modello Evolutivo della corruzione.
Come abbiamo avuto modo di sottolineare in un precedente articolo
6
, Modello Evolutivo non serve solo per
spiegare la genesi dei fenomeni corruttivi: consente anche di identificare misure di prevenzione che agiscono
su più dimensioni. Se, infatti, la corruzione è un processo lineare che attraversa tre dimensioni (relazionale,
etica ed organizzativa), allora è possibile identificare strategie di trattamento del rischio che siano in grado di
“bloccare” il processo di sviluppo dei fenomeni corruttivi quando si trova ad attraversare le singole “dimensioni
(fig. 3):
misure di regolazione degli interessi e standard di gestione delle relazioni
sviluppo delle competenze etiche
misure di gestione e “protezione” dei processi
monitoraggio delle anomalie.
6
“Prima e Dopo la corruzione. Prevenire e proteggersi dal fallimento etico”
5
Il pregio di questo modello è la capacità di “tenere insieme” in modo coordinato ed organico tipologie diverse di
intervento, che, come vedremo tra poco, sono tutte funzionali ad innalzare il livello di integrità del sistema
pubblico: gestione del conflitto di interessi, sviluppo e applicazione dei codici di comportamento, formazione,
definizione e attuazione di misure di prevenzione e controlli ex-post sulla gestione dei processi.
5. Le sette qualità di un’organizzazione
Fino ad ora abbiamo scritto cose condivisibili ai più, ma adesso diremo qualcosa di controverso e qualcuno
potrebbe non essere d’accordo con noi: ha poco senso identificare eventi di corruzione e valutare la loro
probabilità e il loro impatto, con la stessa logica di risk assessment con la quale si calcola, per esempio, quanto
è probabile (statisticamente) morire in un incidente aereo, piuttosto che in un incidente stradale, oppure se è più
rischioso lavorare 8 ore davanti a un PC, oppure lavorare 8 ore davanti ad una pressa idraulica. Definire livelli
differenziati di rischio di corruzione, cioè fare una classifica tra diversi eventi di corruzione, è fuorviante e illusorio,
perché alimenta l’idea che possano esistere eventi corruttivi frequenti ma con un impatto scarso, oppure eventi
corruttivi devastanti ma impossibili, o ancora eventi di corruzione trascurabili, che possono essere tralasciati,
per affrontare eventi di corruzione altamente probabili e con un impatto elevato.
Purtroppo non è così: un evento di corruzione, quando si scarica all’interno della dimensione organizzativa, ha
sempre una energia potenziale impressionante, la stessa energia potenziale di una massa d’acqua che
fuoriesce da una diga che crolla. Tutta questa forza deriva dal fatto che la corruzione, quando diventa fenomeno
organizzativo, ha già attraversato la dimensione relazionale e la dimensione etica, senza trovare alcun ostacolo
al proprio processo di sviluppo. Detto in altri termini: il comportamento corruttivo, quando viene messo finalmente
in atto nella dimensione organizzativa, sembra essere vantaggioso e giustificabile, sembra essere una soluzione
compatibile con un determinato insieme di interessi in gioco che interagiscono e con un determinato sistema di
valori.
Valutare il rischio di corruzione ha poco senso, dunque, se l’obiettivo di questa valutazione è indagare la natura
della corruzione e prevenire la corruzione più “rischiosa”. Ha senso invece, valutare il rischio per determinare
quanto un’organizzazione è vulnerabile alla corruzione, cioè identificare i settori, i ruoli o i processi che sono più
fragili e che potrebbero crollare nel terremoto della corruzione.
Abbiamo identificato sette qualità di un’organizzazione, che possono essere usate per valutare il livello di
integrità, vale a dire la capacità dell’organizzazione di opporsi alle dinamiche corruttive:
6
ROLEABILITY: le persone che prendono decisioni hanno chiaro il proprio ruolo, le proprie
responsabilità e gli interessi primari che devono essere perseguiti;
SURFABILITY: capacità di includere, metabolizzare, mediare e gestire la pressione degli interessi ed i
conflitti di interessi;
LEADERABILITY: esemplarità dei comportamenti della leadership, capacità di gestione dei
comportamenti organizzativi, ethos organizzativo;
DISCUSSABILITY: clima inclusivo, condivisione, benessere organizzativo;
VISIBILITY: le scelte compiute nel corso del processo sono sufficientemente visibili e documentate, e i
flussi informativi sono trasparenti;
PROMPTABILITY: tutti i diversi ruoli e le funzioni intervengono adeguatamente nelle attività: (es. risorse
e competenze adeguate, procedure idonee, ecc...)
ACCOUNTABILITY: responsabilità sociale, capacità dell’organizzazione di identificare e sanzionare i
comportamenti non corretti o illeciti.
Il rischio di corruzione è inversamente proporzionale al livello di integrità, cioè diminuisce se l’integrità aumenta.
Le qualità dell’organizzazione hanno una distribuzione “tridimensionale” (fig. 4) e possono essere usate anche
per definire le misure di prevenzione e valutare la loro efficacia.
6. Breve catalogo ragionato delle misure anticorruzione.
Concludiamo questo articolo con una breve disamina (sicuramente non esaustiva) delle principali misure
anticorruzione. Chiariremo l’impatto di queste misure sulle dimensioni organizzativa, etica e relazionale e la loro
capacità di promuovere le diverse qualità organizzative. Nel nostro breve catalogo le misure sono suddivise in
tre gruppi, che corrispondono ai tre obiettivi strategici identificati nel Piano Nazionale Anticorruzione 2013
7
.
7
PNA 2013, § 2.3: “Obiettivi strategici ed azioni”
7
6.1 Ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione.
Il primo gruppo di misure anticorruzione che prenderemo in considerazione agisce esclusivamente nella
dimensione organizzativa e sono misure di “protezione” dall’azzardo morale.
In questo gruppo rientrano i controlli di primo livello e le diverse procedure che vincolano la gestione dei
procedimenti e che sono contenute nella normativa, nei regolamenti adottati dall’amministrazione oppure nel
Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione. Procedure e controlli aumentano la Visibility, perché
contribuiscono a ridurre le asimmetrie informative presenti all’interno dell’amministrazione; e la Promptability,
perché consentono agli uffici di gestire adeguatamente le proprie attività.
A questo primo gruppo appartengono anche le misure di Trasparenza, vale a dire gli obblighi di pubblicazione
sanciti dal d.lgs.. n. 33/2013, l’accesso documentale previsto L. n. 241/1990 e l’Accesso Civico Generalizzato.
Questi strumenti, infatti, oltre ad aumentare la Visibility, hanno un effetto positivo sulla Accountability, perché
consentono ai destinatari dell’attività amministrativa e alla collettività di conoscere e valutare l’operato delle
amministrazioni.
6.2 Creare un contesto sfavorevole alla corruzione
Il secondo gruppo di misure di prevenzione agiscono anche al di fuori della dimensione organizzativa e
supportano la gestione dei dilemmi e dei conflitti di interessi, cioè di fenomeni che si evidenziano a monte
dell’azzardo morale.
In questo gruppo rientra la formazione del personale che, non a caso, ha carattere di obbligatorietà e deve
essere organizzata annualmente. Esistono diversi tipi di formazione, che consentono di sviluppare qualità
specifiche: la formazione “tecnica” (aggiornamento professionale) rafforza la dimensione organizzativa, perché
promuove Promptability, Visibility e Accountability; la formazione valoriale, invece, sviluppa Discussability e
Leaderability. La formazione sul conflitto di interessi, infine, si pone su una dimensione del tutto diversa, perché
agisce nella dimensione relazionale ed aumenta la Surfability e la Roleability.
Anche l’adozione di Codici di comportamento è una iniziativa di carattere organizzativo, che però rimanda ad
altre dimensioni: gli standard di comportamento, infatti, intervengono nella dimensione etica e relazionale e
promuovono Roleability e Leaderability.
Infine, le misure di gestione del conflitto di interessi consentono di incidere su uno dei più rilevanti precursori
della corruzione. Tali misure dovrebbero prendere in considerazione anche i conflitti tra interessi primari, le
incompatibilità e le convergenze tra interessi primari e secondari che mettono a rischio l’imparzialità. E garantire
un potenziamento della dimensione relazionale, in termini di Surfability e Roleability, ma anche un aumento
della Visibility.
6.3 Aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione.
Il terzo e ultimo gruppo di misure è finalizzato ad individuare eventuali casi di corruzione che sono “sfuggiti” al
sistema di prevenzione. Rientrano in questo gruppo le misure di gestione del whistleblowing e i controlli di
secondo e terzo livello, che sono finalizzate ad identificare condotte illecite oppure anomalie che potrebbero
essere indicative di eventi corruttivi.
C’è ancora molto da fare, per rendere le organizzazioni nelle condizioni di rilevare adeguatamente gli eventi di
corruzione. La tutela del whistleblowing, per esempio, viene spesso ridotta ad un semplice problema
8
tecnologico, che si risolve mettendo a disposizione dei segnalanti piattaforme di comunicazione che
garantiscano la loro riservatezza. Ovviamente, la riservatezza è importante, così come è fondamentale tutelare
chi segnala da eventuali ritorsioni, ma è riduttivo interpretare il whistleblowing come se fosse, semplicemente,
un flusso informativo da gestire in sicurezza. Il whistleblowing è innanzitutto un dilemma: il dilemma vissuto da
un soggetto che deve decidere se tollerare le dinamiche illecite in atto nella sua amministrazione (e che
l’amministrazione spesso finge di non vedere), oppure se denunciare tali dinamiche, rischiando in prima
persona. In secondo luogo, il whistleblower rivendica l’importanza della Roleability, cioè ricorda alla propria
organizzazione che ci sono interessi primari che sono messi in pericolo e che devono invece essere sempre
promossi.
In futuro le politiche di gestione del whistleblowing dovrebbero, a nostro parere, tendere verso un obiettivo solo
apparentemente paradossale: rendere superflui i segnalanti, attraverso iniziative tese ad aumentare la Visibility,
la Discussability e la Roleability delle organizzazioni; e definire processi trasparenti e condivisi di identificazione
e fronteggiamento dei comportamenti illeciti.
Il raggiungimento di questo obiettivo dipende in gran parte dal modo in cui si svilupperanno i controlli di secondo
e terzo livello.
Attualmente, i controlli sulle amministrazioni sono svolti da una molteplicità di soggetti e prendono in
considerazione diversi aspetti: la regolarità amministrativo-contabile; il rispetto delle misure di prevenzione della
corruzione; il rispetto degli obblighi di trasparenza; la performance; l’efficacia, efficienza ed economicità
dell’azione amministrativa; congruenza tra gli obiettivi realizzati e programmati, ecc…
In questo quadro, così complesso, dovrebbero trovare spazio anche processi di integrity auditing, in grado di
rilevare efficacemente non soltanto eventuali anomalie ed azzardi morali, ma anche fenomeni precursivi della
corruzione (conflitti di interessi non gestiti, convergenze a rischio, asimmetrie informative) ed altre “non
conformità” che mettono a rischio l’integrità dell’organizzazione.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.