ChapterPDF Available

De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad; Regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015

Authors:

Abstract and Figures

De Nederlandse regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand maakten tussen 1980 en 2015 in kleine stappen grote veranderingen door. Een ideaaltypische analyse van het institutionele pad suggereert dat dit niet zozeer een kwestie van eroderende sociale bescherming was, maar geleidelijk aan resulteerde in een kwalitatieve verandering van het stelsel: een conversie van een 'tamelijk sociaaldemocratisch' naar een 'karig corporatistisch' systeem, dat minder ruimhartig en meer selectief is. Deze institutionele omslag ging tijdens de onderzochte 35 jaar samen met minder uitkeringsontvangers, lagere collectieve uitgaven en oplopende armoede. Dit duidt erop dat de sluipende conversie van het stelsel maatschappelijke consequenties heeft gehad. Voor de toekomst zijn vier scenario's denkbaar: voortgaan op het structurele pad, selectivering, institutionele inertie en het plegen van sociale investeringen.
Content may be subject to copyright.
DE TOEKOMST VAN
DE SOCIALE ZEKERHEID:
DE MENSELIJKE MAAT
IN EEN SOLIDAIRE
SAMENLEVING
DE TOEKOMST VAN DE SOCIALE ZEKERHEID:
Redactie
E.M.H. Hirsch Ballin
A.P.C.M. Jaspers
J.A. Knottnerus
H. Vinke
Hirsch Ballin, Jaspers,
DE MENSELIJKE MAAT IN EEN SOLIDAIRE SAMENLEVING
9789462 909281
ISBN 978-94-6290-928-1
Ons stelsel van sociale zekerheid dient zowel het individuele
welzijn als het algemeen maatschappelijk belang van
duurzame inzetbaarheid, participatie en sociaaleconomische
stabiliteit. Datis extra belangrijk in tijden van crisis, om
menselijke en economische schade maximaal te voorkomen.
Sociale zekerheid is onmisbaar om een samenleving bijeen
te houden waarin mensen op vele – vaak in de loop van hun
leven wisselende – manieren sociaal en economisch hun
plaats moeten vinden.
De stabiliteit van de sociale zekerheid staat onder druk
door veranderingen die zich in hoog tempo opdringen:
technologische vooruitgang, flexibilisering van arbeids-
relaties, en langer doorwerken. Bovendien wordt het stelsel
op de proef gesteld door de coronapandemie en haar
nasleep, die sociaal kwetsbaren extra hard raken in inkomen,
gezondheid en welzijn. Deze ontwikkelingen onderstrepen
het belang van stabiele kaders, zoals constitutionele en
grondrechtelijke verankering van sociale zekerheid. Hiertoe
behoort ook het Europees kader, want sociaaleconomische
bedreigingen hebben vaak grensoverschrijdende oorzaken en
moeten door internationale samenwerking worden gekeerd.
In deze verzameling van toekomstverkenningen worden
contouren geschetst voor samenhang en stabiliteit van het
stelsel van sociale zekerheid. Sociale bescherming naar
menselijke maat, solidariteit en bescherming van werk en
werkgelegenheid blijven hierbij de essentiële ijkpunten.
Knottnerus en Vinke (red.)
De toekomst van de sociale
zekerheid: de menselijke
maat in een solidaire
samenleving
aangeboden aan dr. E.P. de Jong bij zijn afscheid
als vicevoorzitter van Instituut Gak
E.M.H. Hirsch Ballin, A.P.C.M. Jaspers, J.A. Knottnerus
en H. Vinke (red.) met bijdragen van: S. Brouwer en R.
van Ooijen, S.J. van der Burg-Vermeulen, C. van Ewijk, M.
Goos en A.M. Salomons, K.P. Goudswaard, M. Heemskerk,
A.F. Heerma van Voss, M.J. Keune, P.W.C. Koning, H. van
Meerten en A.K.R. Wouters en J.J. van Zanden, Th.E.
Nijman, P.C.J. Oomens en E. Vossen, P.S.J.M. Schoukens,
O.P. van Vliet en L.M.J. van Doorn, G.J. Vonk, J.C.
Vrooman, D.J. van Vuuren en S. Muns
Boom juridisch
Den Haag
2021
Omslagontwerp: Textcetera, Den Haag
Opmaak binnenwerk: Ambrac, Deventer
© 2021 De auteurs | Boom juridisch
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze
uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of
openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door
fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming
van de uitgever.
Voor zover het maken van verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van
artikel 16h Auteurswet of de reprorechtregeling van Stichting Reprorecht dient daarvoor
een billijke vergoeding te worden voldaan aan Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130
KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het verveelvoudigen en openbaar maken van
(een) gedeelte(n) uit deze uitgave als toelichting bij het onderwijs, bijvoorbeeld in een
(digitale) leeromgeving of een reader (art. 16 Auteurswet), dient een regeling te worden
getroffen met Stichting Uitgeversorganisatie voor Onderwijslicenties (Postbus 3060, 2130
KB Hoofddorp, www.stichting-uvo.nl).
No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or
any other means without written permission from the publisher.
ISBN 978-94-6290-928-1
ISBN 978-90-8974-502-6 (e-book)
NUR 825
www.boomjuridisch.nl
17 De maatschappelijke
consequenties van het
institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid,
arbeidsongeschiktheid en
bijstand, 1980-2015
Cok Vrooman*
Samenvatting
De Nederlandse regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand maakten
tussen 1980 en 2015 in kleine stappen grote veranderingen door. Een ideaaltypische analyse
van het institutionele pad suggereert dat dit niet zozeer een kwestie van eroderende sociale
bescherming was, maar geleidelijk aan resulteerde in een kwalitatieve verandering van het
stelsel: een conversie van een tamelijk sociaaldemocratischnaar een karig corporatistisch
systeem, dat minder ruimhartig en meer selectief is. Deze institutionele omslag ging tijdens
de onderzochte 35 jaar samen met minder uitkeringsontvangers, lagere collectieve uitgaven
en oplopende armoede. Dit suggereert dat de sluipende conversie van het stelsel maatschap-
pelijke consequenties heeft gehad. Voor de toekomst zijn vier scenarios denkbaar: voortgaan
op het structurele pad, selectivering, institutionele inertie en het plegen van sociale inves-
teringen.
1 Inleiding
Dit hoofdstuk analyseert het belang van het institutionele pad voor de collectieve resultaten
van de sociale zekerheid. Dit laatste wordt opgevat als een regelsysteem, dat betrekking
heeft op de collectively defined rights, duties, conditions and potential sanctions which
* Prof. dr. J.C. Vrooman is bijzonder hoogleraar Sociale Zekerheid en Participatie aan de Universiteit Utrecht
vanwege Instituut Gak.
323
aim to generate positive social outcomes by protecting individual actors against economic
deficits(Vrooman 2009, p. 126). Het institutionele pad verwijst naar kwalitatieve veran-
deringen die in de loop der tijd kunnen optreden in het samenhangende geheel van regels.
Zon systeem kent gewoonlijk zowel formele als informele elementen (Hall & Taylor 1996;
Bowles 2004). Enerzijds bestaat de sociale zekerheid uit wettelijk geregelde of bekrachtigde
uitkeringen en voorzieningen. Anderzijds gaat het om bepaalde gedragsverwachtingen die
jegens burgers, uitvoerders, de lokale gemeenschap en bedrijven bestaan, en die niet in
overheidsregels zijn vastgelegd (bijvoorbeeld een morele plicht tot financiële steun aan
nooddruftige familieleden). In dit hoofdstuk richten we ons op de institutionele verande-
ringen die zich sinds 1980 voordeden in een deel van de formele Nederlandse sociale
zekerheid: de werkloosheids-, arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen. Theoretisch
kan dit worden opgevat als een stelsel van inkomensbescherming dat zich op de potentiële
beroepsbevolking richt. Daarbij is een zekere mate van padafhankelijkheid waarschijnlijk
(zie bijvoorbeeld North 1990). Regelveranderingen bouwen vaak voort op het bestaande
stelsel, waardoor grote en plotse paradigmawisselingengewoonlijk zeldzaam zijn. Dat
komt onder andere door de coördinatievoordelen die de bestaande regels opleveren, en
door de lasten die inherent zijn aan grote systeemveranderingen, zoals transformatiekosten
(bij- en omscholen van personeel; aanpassingen van uitvoeringsprocessen, de organisatie-
structuur en -cultuur) en een gebrek aan maatschappelijke legitimiteit. Verder zijn de
bestaande instituties vaak een uitdrukking van de belangen van beleidsactoren, gewogen
met de macht waarover zij beschikken. Die actoren kunnen bovendien last hebben van
institutionele bijziendheid, waardoor zij alternatieve regels beschouwen en waarderen
door de cognitieve en normatieve filters van het bestaande stelsel (Greif 2006; Scott 2008).
In het beleidsproces zelf doen zich regelmatig blokkades, coalities, compromissen en uit-
ruilmechanismen voor, met een stabiliserende uitwerking. Padafhankelijkheid is echter
niet onvermijdelijk of lineair.
De volgende vragen staan hier centraal:1
Welke institutionele paden zijn theoretisch denkbaar, en waarom zijn ze belangrijk?
Wat waren de afgelopen decennia de belangrijkste veranderingen in de formele
Nederlandse regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand?
In hoeverre is het institutionele pad van deze regelingen aan te merken als een systeem-
verandering?
1Onderdelen van dit hoofdstuk zijn gebaseerd op lezingen van de auteur tijdens het Divosa Voorjaarscongres
(Rotterdam, 3 juni 2016) en de conferentie Sleutelen aan de sociale zekerheid(Universiteit Utrecht,
24 januari 2019); en op de verkenning De veranderende verzorgingsstaat, die hij in 2020 opstelde voor het
Sociaal en Cultureel Planbureau.
324
Cok Vrooman
Hing het institutionele pad in de achterliggende decennia samen met veranderingen
in maatschappelijke uitkomsten, i.c. het aantal uitkeringen in de drie regelingen, de
uitgaven die ermee gemoeid zijn, de armoede onder mensen met een uitkering, en hun
welbevinden?
Wat kunnen we hieruit leren voor de toekomst van dit onderdeel van de sociale
zekerheid?
2 Institutionele paden en hun maatschappelijk belang
In een klassieke studie beargumenteerde Hall (1993) dat institutionele verandering zich
op drie niveaus kan manifesteren: een aanpassing van bestaande voorzieningen en
instrumenten (eersteordeveranderingen), het ontwikkelen van nieuwe voorzieningen en
instrumenten (tweede orde) en een radicale hervorming, waarbij ook de doelen worden
gewijzigd (derde orde). Het laatste type paradigmatischewijzigingen zou volgens hem
slechts sporadisch voorkomen. In de latere literatuur is dit uitgewerkt en worden drie
institutionele paden onderscheiden. Die lopen uiteen in hun aard, tempo en maatschappe-
lijke consequenties (vergelijk Streeck & Thelen 2005; Djelic 2010; Mahoney & Thelen
2010).
2.1 Drie institutionele paden
Een eerste mogelijkheid is dat er geen verandering optreedt: het institutionele pad blijft in
de loop der tijd stabiel, met hooguit cyclische patronen. Dit kan zich op wereldschaal
voordoen, zoals de theorie over hegemonistische stabiliteit in de internationale betrekkingen
veronderstelt (Kindleberger 1973; Krasner 1983; Keohane 1984; Danemark e.a. 2000). Ook
in de landelijke politieke besluitvorming is langdurige stabiliteit denkbaar, bijvoorbeeld
wanneer er geen overeenstemming kan worden bereikt over de te volgen koers, of indien
sociale partners, lobbyorganisaties of groepen burgers blokkades opwerpen tegen aanpas-
singen in het sociale stelsel. Als bepaalde actoren of punten in het beleidsproces verandering
kunnen tegenhouden spreekt men van veto players and veto points: machtige coalitiepart-
ners, een meerderheid in de Eerste of Tweede Kamer die tegen is, een verdeeld advies van
de sociale partners, een handtekening die niet onder een akkoord of wetsvoorstel wordt
gezet, enzovoort (Tsebelis 2002).
Een tweede optie is incrementele verandering. Hierbij kronkelt het institutionele pad rond
een bepaald evenwicht of beweegt het zich geleidelijk in de richting van een fundamentele
verandering. Er is een stroming in de institutionele literatuur die stelt dat padafhankelijk-
heidin democratische samenlevingen de normale gang van zaken is. In deze gedachtegang
325
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
doen zich doorgaans slechts marginale veranderingen voor, die de status quo en onderlig-
gende beginselen ervan niet wezenlijk aantasten. Systeemwijzigingen komen in deze visie
gewoonlijk niet tot stand (zie bijv. Hall & Soskice 2001).
Recenter wordt echter benadrukt dat er ook sprake kan zijn van een incrementeel pad dat
gestage stelselverandering inhoudt. De cumulatieve invloed van een voortdurend proces
van regelveranderingen, elk afzonderlijk vaak met een subtiel karakter, kan in de loop der
tijd een betekenisvolle evolutie bewerkstelligen in de toekenning van verantwoordelijkheden,
rechten, plichten en dergelijke (Streeck & Thelen 2005; Djelic & Quack 2007; Djelic 2010).
Als steeds dezelfde burgers te maken hebben met een opeenvolging van maatregelen, kan
het stelsel voor hen anders gaan functioneren. Wanneer opeenvolgende aanpassingen van
de sociale zekerheid zich bijvoorbeeld steeds richten op de meest behoeftige burgers (tar-
geting)waarbij iedere afzonderlijke herziening niet heel ingrijpend is kan dit uiteindelijk
resulteren in een ministelsel, waarin de middenklasse veel belasting en premies afdraagt,
maar onvoldoende dekking heeft in geval van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid of
behoeftigheid.
Theoretisch kunnen zulke substantiële incrementele veranderingsprocessen verschillende
gedaanten aannemen: er kan sprake zijn van erosie, verschuiving, layering, afdrijven en
conversie van de formele instituties (Mahoney & Thelen 2010). Erosie is een geleidelijk
proces van uitholling van publieke voorzieningen, bijvoorbeeld door stapsgewijs de doel-
groep te verkleinen, uitkeringen te bevriezen of het recht op voorzieningen te bekorten.
Bij verschuiving vervangt men een bestaande set regels door een andere (bijvoorbeeld een
overgang van publieke voorzieningen naar informele steun), die naar verwachting beter
passen bij gewijzigde maatschappelijke omstandigheden of nieuwe beleidsdoelen. Als zich
layering voordoet, blijven de bestaande voorzieningen intact, maar wordt er een extra
verzorgingslaaggeïntroduceerd, die inspeelt op maatschappelijke veranderingen bij-
voorbeeld een aparte bijstandsregeling om tegemoet te komen aan een sterke toename in
het aantal vluchtelingen. Wanneer sprake is van afdrijven (drift), blijven de bestaande
regels eveneens ongewijzigd, maar verandert de werking ervan omdat ze niet worden
aangepast aan gewijzigde maatschappelijke omstandigheden. Bij conversie worden
bestaande arrangementen ingezet om nieuwe maatschappelijke doelen te realiseren.
Radicale of paradigmatische verandering is de derde mogelijkheid. Hierbij is sprake van
een fundamentele wijziging, die niet kon worden voorspeld op basis van het eerdere pad.
Dit doet zich voor als een bestaand evenwicht wordt doorgepriktdoor een exogene schok
(punctuated equilibria door oorlog, een natuurramp of pandemie, of een wereldwijde diepe
recessie; vergelijk Kuhn 1962) of door diepgaande veranderingen binnen de samenleving
(grote sociale onrust; een nieuwe regering met volstrekt andere preferenties, bijvoorbeeld
326
Cok Vrooman
na een militaire coup of bij verkiezingswinst van een nieuwe politieke partij met een vol-
strekt afwijkend programma). De naoorlogse vestiging van de verzorgingsstaat, met rechten
waarop iedereen in de hoedanigheid van burger aanspraak kon maken, is een voorbeeld
van radicale verandering. De omslag naar een participatiesamenlevingzou er een kunnen
zijn; in de Troonrede van 2013 werd de indruk gewekt dat dit een paradigmatische wending
is. Er ligt inderdaad een andere responsabiliserendevisie aan ten grondslag (Veldheer
e.a. 2012; Peeters 2013; Frericks 2014), maar die heeft in de praktijk de verwachtingen niet
geheel waargemaakt (zie bijv. Van Echtelt e.a. 2019).
2.2 Maatschappelijk belang van institutionele verandering
De resultaten van elk van deze institutionele paden kunnen vanuit collectief oogpunt
suboptimaal zijn. Indien verantwoordelijkheden, regels en organisatievormen ongewijzigd
blijven, is het mogelijk dat een samenleving zich onvoldoende aanpast aan de veranderde
omstandigheden. Dit kan tot gevolg hebben dat een land minder goed presteert dan andere
waar de transitie beter lukt (minder welvaart en welbevinden), dat groepen op achterstand
komen te staan (bijvoorbeeld wanneer jongeren door de gedateerde regels geen goede plek
op de arbeidsmarkt kunnen bemachtigen), of dat zich sociale spanningen voordoen, bij-
voorbeeld tussen de gevestigden en buitenstaanders, of in de verhouding tussen sommige
burgers, overheidsinstanties en de elite. Incrementele verandering kan resulteren in gaten
in de sociale bescherming, de bevoordeling of benadeling van bepaalde groepen, of in grote
complexiteit. Dat komt mogelijk tot uiting in gevoelens van ongenoegen en onrechtvaar-
digheid bij burgers, en in een weinig efficiënte of effectieve uitvoeringsorganisatie. Para-
digmatische verandering kan te snel of ingrijpend blijken, met onvoldoende aandacht voor
de implementatie en onbedoelde gevolgen. Ook kan dit pad verzet oproepen bij de oude
rechthebbenden die erdoor getroffen worden, en bij groepen die meer van de verandering
hadden verwacht.
3Institutionele veranderingen bij werklozen, arbeidsongeschikten
en bijstandontvangers
Om zicht te krijgen op de institutionele veranderingen in de Nederlandse werkloosheids-,
arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen is voor de periode 1980-2015 in kaart
gebracht welke ontwikkelingen zich voordeden in de gedekte doelgroep, de uitkeringscon-
dities, de uitkeringshoogte, de maximale duur en de re-integratie. Er zijn in totaal
35 indicatoren gebruikt, op basis waarvan voor elke regeling jaarlijkse rapportcijfers (1-10)
zijn berekend voor de geboden bescherming.2
2 Voor een toelichting op de indicatoren en de berekeningswijze, zie bijlage 1 en noot 12 in Vrooman (2016).
327
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
Figuur 1 maakt duidelijk dat de werkloosheidsregelingen aanvankelijk per saldo iets verbe-
terden. In 1985 vond een uitruil van duurverlenging en niveauverlaging plaats, waarbij
het eerste effect domineerde; en de arbeidsverledeneisen die in 1987 van kracht werden,
betekenden een rechtenverruiming, met name voor oudere werknemers. Daarop volgt een
lange, vrij stabiele periode (1988-2002). Er zijn dan lichte dalingen door twee aanscherpin-
gen van het begrip passende arbeid(dat wordt gebruikt om vast te stellen welke banen
een werkloze dient te aanvaarden) en doordat ambtenaren onder de (voor hen minder
gunstige) Werkloosheidswet (WW) gingen vallen. Ook vond in 1995 een uitruil plaats,
waarbij strengere arbeidsverledeneisen werden gecompenseerd door gemiddeld iets hogere
en langere uitkeringen. Het laatste effect is sterker, waardoor de score in dat jaar iets opliep.
Veranderende institutionele bescherming in de werkloosheidsregelingen,
1980-2015
Figuur 1
Bron: Vrooman 2016 (bewerking)
328
Cok Vrooman
Na de stabiele periode deed zich in 2003 een scherpe daling voor. Toen werd de WW-duur
beperkt (van maximaal 84 naar 60 maanden) en de uitkering voor jongeren na het eerste
half jaar lager. In 2006 werd de maximale uitkeringsduur verder teruggebracht, tot 38
maanden. Vanaf dat moment kregen jongeren gedurende het eerste half jaar hooguit 60%
van hun eerdere inkomen, en daarna geen WW meer. Ook dit resulteerde in een sterke
afname van de score. Daarna is tot en met 2015 nog sprake van lichte afnames door twee
verdere aanpassingen van het begrip passende arbeiden het afnemend budget dat voor
re-integratie beschikbaar was. Het rapportcijfer van de werkloosheidsregelingen daalt in
de onderzochte periode van 6,1 naar 4,1. Dat komt vooral door de striktere condities (in
termen van arbeidsverledeneisen en passende arbeid), en in mindere mate door kortere
en lagere uitkeringen. De gedekte groep is over de gehele periode bezien licht gegroeid,
doordat mensen in sociale werkplaatsen in 1981 recht op WW kregen.
Bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen nam de bescherming veel sterker af, van een zeer
hoog initieel niveau (9,5) naar een bescheiden 4,9 (zie figuur 2). Omdat het aantal ontvan-
gers sterk opliep, werd in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw al veel gesleuteld
aan dit deel van de sociale zekerheid. De maximale uitkering werd verlaagd van 80 naar
70% van het laatstverdiende loon (en verhoudingsgewijs sterker bij mensen die voor 45-80%
arbeidsongeschikt waren). Het criterium voor het bepalen van (de mate van) arbeidsonge-
schiktheid werd tweemaal aangescherpt, en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet
(AAW) ging over in twee volksverzekeringen met een beperktere doelgroep, de Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) en de Wet arbeidsongeschikt-
heidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Ambtenaren verloren hun gunstige eigen
arbeidsongeschiktheidsregeling. Dit alles mondde uit in een geleidelijke maar niet al te
grote daling van de score, tot 8,5 in 2000.
329
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
Veranderende institutionele bescherming in de arbeidsongeschiktheidsrege-
lingen, 1980-2015
Figuur 2
Bron: Vrooman 2016 (bewerking)
Vanaf 2003 was sprake van scherpere dalingen. De WAZ werd toen weer afgeschaft, en
de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) introduceerde afzonderlijke syste-
men voor mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt waren (Inkomensvoorziening
volledig arbeidsongeschikten, IVA), en de overigen (Werkhervatting gedeeltelijk arbeids-
geschikten, WGA). Bij de laatste groep werd de drempel (het minimale arbeidsongeschikt-
heidspercentage dat recht geeft op een uitkering) verhoogd van 15% naar 35%. De maximale
duur van de loongerelateerde WGA-uitkering werd in stappen verlaagd en zodoende
gelijkgetrokken met die in de WW (38 maanden). Ook de arbeidsverledeneis werd aange-
scherpt, en de regeling voor vroeggehandicapten tot tweemaal toe versoberd. In 2010-2014
was vervolgens sprake van stabiliteit, maar door de invoering van de Participatiewet daalde
de score in 2015 weer substantieel. De Wajong werd toen onderdeel van de Bijstandswet,
waardoor vroeggehandicapten te maken kregen met een middelentoets en de kostendelers-
norm. Bovendien gold de regeling in het vervolg alleen nog voor volledig en duurzaam
330
Cok Vrooman
arbeidsongeschikten. Ook werd de toegang tot de sociale werkplaatsen afgesloten voor
nieuwe gevallen.
Over de gehele periode bezien kwam de scherpe daling in het rapportcijfer van de
arbeidsongeschiktheidsregelingen vooral tot stand door de striktere condities en de kortere
uitkeringsduur. Dat de gedekte groep minder omvangrijk werd, en het uitkeringsniveau
lager, speelde een minder grote rol.
De bijstandsregeling (figuur 3) werd in de eerste helft van de jaren tachtig ingeperkt, onder
andere door een geleidelijke verlaging van de uitkeringshoogte en de afschaffing van het
recht op een algemene bijstandsuitkering voor jongeren tot 18 jaar (waardoor de maximaal
haalbare uitkeringsduur bij 30-minners korter werd). Ook gingen in deze periode striktere
condities gelden. Voor woningdelerswerd een afzonderlijke uitkeringsnorm ingevoerd
(60% in plaats van 70% van het sociaal minimum), en het type werk dat sollicitatieplichtige
bijstandontvangers op straffe van een mogelijke korting moesten aanvaarden werd
gespecificeerd (alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de betrokkene is
berekend). Het beschikbare re-integratiebudget daalde eveneens. Tussen 1986 en 1992
bleef de geboden protectie tamelijk stabiel, maar in 1993 en 1996 liep ze terug, respectievelijk
door de afschaffing van het recht op algemene bijstand voor 18-21-jarigen, en de scherpere
condities van de nieuwe Algemene bijstandswet.3
3 De nAbw introduceerde verplichtingen tot het op peil houden van kennis en vaardigheden, sanctiemoge-
lijkheden in geval van ernstige misdragingen, en vrijstelling van de sollicitatieplicht voor ouders met jonge
kinderen en mensen van 57½ jaar en ouder. Voordien was iedereen die niet onder de Rijksgroepsregeling
werkloze werknemers viel vrijgesteld.
331
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
Veranderende institutionele bescherming in de bijstandsregelingen, 1980-
2015
Figuur 3
Bron: Vrooman 2016 (bewerking)
In de periode 1997-2003 nam de institutionele bescherming gestaag toe, doordat de hoogte
van de bijstandsuitkering sneller steeg dan de inflatie en het re-integratiebudget werd
verhoogd. Dat sloeg om in 2004, toen de Wet werk en bijstand zorgde voor striktere con-
dities (en daarnaast meer financiële verantwoordelijkheid bij de gemeenten legde). Oudere
bijstandontvangers werden sollicitatieplichtig, en alle uitkeringsgerechtigden moesten in
het vervolg naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeidaccepteren en zien te behouden.
In 2009 verviel door de Wet investeren in jongeren (Wet WIJ) het recht op algemene bij-
stand voor mensen jonger dan 27. Daarna zorgden dalende re-integratiebudgetten voor
een gestage afname van de institutionele bescherming. De Participatiewet hevelde in 2015
niet alleen vroeggehandicapten over van de arbeidsongeschiktheidsregelingen naar de
bijstand (zie boven), maar introduceerde ook de kostendelersnorm’–een uitbreiding van
het woningdelersprincipe tot ouders die samenwonen met hun volwassen kinderen.
Bovendien moesten bijstandontvangers in het vervolg alles doen om algemeen geaccepteerd
332
Cok Vrooman
werk te krijgen, aanvaarden en behouden, en werden ook de overige condities strenger.
Er gingen nieuwe eisen gelden voor de wijze van kleding en de persoonlijke verzorging;
de taal-, reis- en verhuisverplichtingen werden strikter geformuleerd, evenals de plicht tot
het leveren van een tegenprestatie; en agressie tegen medewerkers van de sociale diensten
werd in het vervolg expliciet bestraft.
Per saldo daalde het rapportcijfer van de bijstandsregeling tussen 1980 en 2015 met 2,5 punt,
van 7,9 naar 5,4. Dat kwam vooral door de afnemende rechten van jongeren op algemene
bijstand en de striktere conditionering, en in mindere mate door lagere uitkeringen en de
per saldo afnemende inspanningen tot re-integratie.
4 Duidt het institutionele pad op systeemverandering?
Figuur 4 schetst het institutionele pad dat de drie regelingen tussen 1980 en 2015 gezamen-
lijk aflegden. Dat is geconstrueerd door hun institutionele kenmerken op twee theoretische
dimensies te positioneren, op basis van dezelfde gegevens als in de vorige paragraaf. De
horizontale as meet de reikwijdte (scope): hoe hoog zijn de uitkeringen, en wat is de
maximale termijn? Hiertoe zijn de jaarscores van de Nederlandse werkloosheids-,
arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen met betrekking tot het uitkeringsniveau
en de uitkeringsduur opgeteld en wederom op een schaal van 1 tot 10 geplaatst. De verticale
as geeft aan of de regelingen universeel of selectief zijn opgezet, en hoeveel inspanningen
er worden verricht om uitkeringsontvangers aan het werk te brengen. Hiertoe zijn de
jaarscores van de drie regelingen op de aspecten gedekte groep,conditioneringen re-
integratievan figuren 1-3 opgeteld en geschaald. Deze operationalisatie stemt overeen
met de benadering van Brink en Vonk (2020), die universalismeals stelselkenmerk
afbakenen in termen van een brede personele werking, zo min mogelijk middelentoetsing,
en ondersteuning bij integratie met dien verstande dat de condities hier meer omvatten
dan means testing (zie de vorige paragraaf).
De scores op deze dimensies worden afgezet tegen die van enkele ideaaltypische stelsels:
het liberale, sociaaldemocratische en corporatistische regime (vergelijk Esping-Andersen
1990, 1999; Arts & Gelissen 2010; Ferragina & Seeleib-Kaiser 2011). De horizontale
dimensie maakt een onderscheid in ideaaltypische liberale stelsels (L), met karige en korte
uitkeringen (score 1: op alle onderliggende indicatoren voor uitkeringshoogte en duur de
laagste waarde), en ruimhartige systemen aan de andere kant (score 10: in alle opzichten
de maximale uitkeringshoogte en duur). De tweede dimensie zorgt bij de laatste voor een
333
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
onderscheid in ideaaltypische sociaaldemocratische (S) en corporatistische (C) regimes.4
Het S-stelsel is ruimhartig en universeel: het heeft de grootst denkbare doelgroep (alle
ingezetenen), en stelt de minste (c.q. minst strenge) condities aan de uitkering. Ook zet
het maximaal in op arbeidsmarktre-integratie. Het C-stelsel is ruimhartig en selectief, met
een afgebakende doelgroep, en veel c.q. stringente condities. De inspanningen tot re-inte-
gratie van uitkeringsontvangers zijn hier minimaal. De oorsprong van de figuur is gedefi-
nieerd als een superhybridestelsel (H), dat op alle onderliggende kenmerken gemiddeld
scoort (vergelijk de ideaaltypische analyses in Vrooman 2010, 2013).
In de figuur laten zich zes fasen onderscheiden:
(1) 1980-1984. In deze periode is sprake van beperkingen in de reikwijdte (vooral in 1983),
en worden de regelingen ook iets selectiever;
(2) 1985-1991. De tweedimensionale score verandert nauwelijks, over het gehele systeem
bezien is dit een fase van inertie. De figuren 1-3 laten zien dat dit komt doordat de
iets oplopende scores in de werkloosheidsregelingen worden gecompenseerd door
de daling bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen, terwijl de sociale bescherming in
de bijstand per saldo stabiel bleef;
(3) 1992-1996.Deselectiviteit in de regelingen nam toe, terwijl de scope per saldo constant
bleef. Weliswaar nam de reikwijdte af toen de bijstandsuitkering voor jongeren in
1993 korter werd; maar in 1995 werd het effect daarvan op de score grotendeels weer
ongedaan gemaakt, door de langere duur en hogere uitkeringen in de WW;
(4) 1997-2002. Op systeemniveau was dit weer een fase van inertie. Onderliggend zijn
er wel veranderingen, maar de inperkingen (ambtenaren onder de werknemersverze-
keringen, vervanging van de AAW door de WAZ/Wajong) worden gecompenseerd
door de hogere uitkeringen en re-integratiebudgetten in de bijstand;
(5) 2003-2009. Deze fase kende de meest ingrijpende veranderingen, met beperkingen
in de reikwijdte én meer selectie. Opvallend zijn de grote scopebeperkingen die zich
voordeden in 2003 (duurbeperkingen en lagere uitkeringen voor jongeren in de WW),
2006 (idem, plus kortere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen), 2008 (maximale duur
naar 38 maanden voor niet volledig/duurzaam arbeidsongeschikten) en 2009 (geen
bijstandsrecht voor mensen jonger dan 27). De selectiviteit nam in deze periode ook
toe, maar in mindere mate. De afnemende score op de verticale dimensie ontstond
door de afschaffing van de arbeidsongeschiktheidsregeling voor zelfstandigen, stren-
gere arbeidsverledeneisen, scherpere criteria voor arbeidsongeschiktheid en passende
4 Aangenomen is dat het ideaaltypische liberale stelsel niet uitgesproken universeel of selectief is, en daarom
op de verticale dimensie gemiddeld scoort. Dat is consistent met de bevindingen van Vrooman (2013), dat
landen met een liberaal systeem (Australië, Canada, het Verenigd Koninkrijk en de VS) in termen van
universalisme empirisch tussen de sociaaldemocratische en corporatistische groepen zijn gepositioneerd.
334
Cok Vrooman
arbeid (WW en bijstand), en een verkleining van de groep zonder sollicitatieplicht
in de bijstand.
(6) 2010-2015. In deze fase was vooral sprake van meer selectie, met name door de
invoering van de Participatiewet in 2015 en de afnemende re-integratiebudgetten in
de bijstand.
Ideaaltypische analyse van het institutionele pad in de werkloosheids-,
arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen, 1980-2015
Figuur 4
Afgezet tegen de drie ideaaltypen lijkt er sprake te zijn van een gestage en betekenisvolle
evolutie langs beide assen, hetgeen overeenstemt met de theoretische mogelijkheid die
Djelic (2010) en andere auteurs opperden (zie par. 2). Al is het een kronkelpad, er zit wel
een duidelijke beweging in, van rechtsboven naar linksonder in de figuur. De incrementele
veranderingen krijgen soms vooral gestalte via lagere en kortere uitkeringen, terwijl op
andere momenten de toename in selectiviteit en verminderde re-integratie domineren.
Ook worden perioden van verandering afgewisseld met fasen van inertie. De afname in
termen van scope (-3,4 punt) was per saldo groter dan die in universalisme (-2,5 punt); de
liberaliseringvan het stelsel lijkt zodoende wat sterker dan de corporatisering. Bij het
laatste past de kanttekening dat de scores op de deelaspecten gedekte groepen re-inte-
gratiein de werkloosheids- en bijstandsregelingen vrij stabiel waren (zie figuren 1 en 3).
Die onveranderlijkheid maskeert de sterke toename die zich tussen 1980 en 2015 voordeed
335
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
op het derde element van de verticale dimensie, de conditionaliteit van uitkeringsrechten
(een verandering van -5,5 punten over de drie regelingen gemiddeld).
Deze analyse suggereert dat er in de onderzochte periode niet zozeer sprake was van
incrementele erosie, maar eerder van conversie: er deed zich een geleidelijke kwalitatieve
verandering voor in de bescherming die de werkloosheids-, arbeidsongeschiktheids- en
bijstandsregelingen boden. Ze werden substantieel minder ruimhartig in termen van uit-
keringshoogte en uitkeringsduur, en richtten zich in toenemende mate op het stimuleren
van sociale participatie, met name in de vorm van arbeidsdeelname. Dit laatste kreeg vooral
gestalte via een versmalling van de toegangspoort tot de regelingen, het opleggen van meer
plichten en meer eigen verantwoordelijkheid aan uitkeringsontvangers, en de introductie
van frequentere en zwaardere straffen als zij nalatig werden geacht. Het institutionele pad
duidt erop dat de drie regelingen gezamenlijk in 1980 een ruimhartig en vrij universeel
stelsel vormden (tamelijk sociaaldemocratisch), maar in de daaropvolgende 35 jaar evo-
lueerden tot een minder uitgebreid en meer selectief systeem, dat men karig corporatistisch
zou kunnen noemen.5
5 Het institutionele pad en de maatschappelijke resultaten
Maar heeft deze geleidelijke stelselverandering ook doorgewerkt in de maatschappelijke
uitkomsten die de sociale zekerheid teweegbrengt? Om daar zicht op te krijgen analyseren
we vier typen resultaten: het uitkeringsvolume, de uitgaven, het armoedepercentage en
het welbevinden. De gegevens zijn ontleend aan bestaande reeksen van het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS), het Centraal Planbureau (CPB), de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).
Soms zijn ze aangevuld met informatie uit een andere bron of door schattingen voor ont-
brekende jaren. Figuur 5 toont de ontwikkelingen die zich in de periode 1980-2015 voor-
deden op de uitkomstindicatoren, in relatie tot de veranderingen op de twee institutionele
dimensies uit de vorige paragraaf.
5 Merk op dat dit een iets andere conclusie is dan in de eerdere analyse van Vrooman (2010). De beweging
op de eerste dimensie was daar vergelijkbaar met die in figuur 4, maar op de tweede dimensie werd het
stelsel minder universalistisch. Dat heeft te maken met de meting van jaarlijkse veranderingen in de huidige
analyse (in plaats van 2010 versus 1990); de ruimere tijdsspanne (de jaren tachtig bleven indertijd buiten
beschouwing, en de verminderde re-integratie en de invoering van de Participatiewetwet konden logischerwijs
nog niet worden waargenomen); en het gegeven dat er ditmaal minder regelingen zijn geanalyseerd. Naast
de Ziektewet en indicatoren voor arbeidsmarktregulering bleven de nabestaandenuitkeringen en de vut-
regelingen hier buiten beschouwing. De inperkingen die daarin na 1990 plaatsvonden, duiden inderdaad
op een vermindering van de corporatistische inslag van het wijdere socialezekerheidssysteem. Bovendien
ontbreken hier ten opzichte van de eerdere analyse de AOW en de aanvullende pensioenen. In die twee
regelingen nam de institutionele bescherming in de loop der tijd per saldo toe (Vrooman 2016, p. 11).
336
Cok Vrooman
De ontwikkeling van het uitkeringsvolume is in het wetenschappelijke onderzoek relatief
onontgonnen terrein, zeker als indicator voor de prestaties van uiteenlopende stelsels en
de veranderingen daarin (zie echter Arents e.a. 2000; Vrooman 2009, p. 249-343; Immervoll
e.a. 2015). Otto en Van Oorschot (2019, p. 309) constateren dat het belangrijk is om het
aantal uitkeringsontvangers in verband te brengen met institutionele kenmerken:
The paper realityof social rights and the financial cost realityof social
expenditure only reveal particular aspects of public welfare provision. (.)
Actual benefit receipt can be considered the result of social rights addressing
social needs in a national population and the driver of social expenditure.
Voor het volume hanteren we twee indicatoren: veranderingen in het aantal uitkeringsjaren
van de werkloosheids-, bijstands- en arbeidsongeschiktheidsregelingen (absoluut), en de
wijzigingen in de verhouding tussen dat aantal en het aantal gewerkte jaren (relatief). Het
absolute volume nam blijkens figuur 5 toe tot het midden van de jaren negentig, om daarna
te dalen en vanaf 2008 weer op te lopen. De correlaties met de institutionele veranderingen
zijn matig (en voor de scope niet significant): als het stelsel minder ruimhartig en selectiever
wordt, daalt het aantal uitkeringen. Het relatieve volume maakt dezelfde ontwikkeling
door; de correlaties gaan in dezelfde richting, maar zijn beduidend sterker.
De totale gerealiseerde uitgaven aan de drie typen regelingen hangen theoretisch niet alleen
af van het hiervoor besproken volume, maar ook van de prijs (de gemiddelde uitkerings-
hoogte) en de gebruiksperiode (de gemiddelde uitkeringsduur). De ontwikkeling op deze
klassieke maatstaf voor de prestaties van de sociale zekerheid (Wilensky 1975) kan dus
een ander beeld opleveren. Hier kijken we naar de absolute jaarlijkse uitgaven aan de drie
typen regelingen (gecorrigeerd voor inflatie); en naar diezelfde bestedingen als aandeel
van het bruto binnenlands product (BBP). De ontwikkeling van de absolute uitgaven is
337
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
Scope, universalisme en maatschappelijke uitkomsten, 1980-2015Figuur 5
338
Cok Vrooman
Figuur 5 (vervolg)
Bronnen: Uitkeringsvolume: CPB, Centraal Economisch Plan 2017, bijlage A9
Uitgaven: OECD, Social Expenditure Database
Armoede: CBS, Inkomenspanelonderzoek en Integrale Inkomens- en Vermogensstatistiek, SCP-bewerking;
schattingen voor 1980, 1982-1984 en 1986-1988
Ontevredenheid: Jehoel-Gijsbers en Hoff (2009); LISS-panel
339
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
vergelijkbaar met die van het uitkeringsvolume; maar uitgedrukt als percentage van het
BBP zijn de uitgaven aan de werkloosheids-, arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen
gestaag gedaald. De correlaties met de reikwijdte en het universalisme zijn op deze indica-
toren het hoogst van alle maatschappelijke resultaten die we hier analyseren.
Hoewel de inkomensbeschermende functie van de sociale zekerheid zich oorspronkelijk
richtte op het behoud van de verworven levensstandaard, werd het tegengaan van armoede
gaandeweg een steeds centralere doelstelling (Deleeck 1991). Hier analyseren we de
armoede-ontwikkeling voor twee groepen: de ontvangers van een werkloosheids-, bijstands-
of arbeidsongeschiktheidsuitkering, en werkenden. De ontwikkelingen bij de eerste cate-
gorie maken duidelijk of de veranderende bescherming in de drie regelingen zich heeft
vertaald in een tekortschietend inkomen bij de gebruikers ervan. De veranderingen bij de
tweede groep zijn van belang omdat zich substitutie kan voordoen. Indien uitkeringsrege-
lingen minder toegankelijk worden, is het immers denkbaar dat mensen vaker slecht
betaalde posities op de arbeidsmarkt gaan vervullen en onder de armoedegrens belanden.
Armoede is afgemeten aan het niet-veel-maar-toereikend-criterium van het Sociaal en
Cultureel Planbureau (Vrooman e.a. 2020). Figuur 5 laat zien dat de armoede onder uitke-
ringsontvangers aanvankelijk toenam, van 12% aan het begin van de jaren tachtig tot 28%
in 1994. Daarna zette een dalende trend in (met enige schommelingen), waardoor in 2015
16% van de uitkeringsontvangers onder de armoedegrens verkeerde. Het percentage wer-
kende armen ligt veel lager, maar nam in de hier onderzochte periode wel structureel toe,
hoewel ook dit enigszins fluctueerde. In 2015 was het aandeel arme loonontvangers en
zelfstandigen ongeveer anderhalf maal zo hoog als in 1980, bij een oplopende arbeidsdeel-
name. De veranderingen in de institutionele kenmerken correleren sterk met de armoede-
groei onder werkenden, en in de verwachte richting: selectievere, lagere en korter durende
uitkeringen gaan gepaard met een hoger percentage werkende armen. Hier spelen echter
vermoedelijk ook andere kwesties, zoals de achterblijvende loonontwikkeling en de flexi-
bilisering van de arbeidsmarkt (Vrooman e.a. 2018). De samenhang met armoede onder
uitkeringsontvangers is zwakker, maar verloopt in dezelfde richting.
Het welbevinden van mensen verwijst naar hun subjectieve waardering van de eigen
levensomstandigheden. De meting daarvan is geworteld in sociaalpsychologisch onderzoek
(Diener 1999) en de social indicators-traditie (Veenhoven 2002; Noll 2004). Later werd
het een centraal thema in de happiness economics (Layard 2005), de Beyond GDP-beweging
(Stiglitz e.a. 2009) en onderzoek naar brede welvaart(CBS 2019). Of er sprake is van
veranderingen in het welbevinden is vastgesteld door te kijken naar ontwikkelingen in het
340
Cok Vrooman
percentage 18-64-jarigen werklozen en niet-werklozen,6dat in enquêtes aangeeft niet
tevreden te zijn over hun huidige leven. Figuur 5 laat zien dat het aandeel ontevreden
werklozen in de afgelopen decennia gestaag afnam, van 30% naar 14%. Jehoel-Gijsbers en
Hoff (2009) trokken eerder dezelfde conclusie voor de periode 1974-2007. De niet-werklozen
zijn in de loop der tijd juist vaker ontevreden. Hierdoor werd het gat in het welbevinden
tussen de beide groepen kleiner, al waren werklozen in 2015 nog steeds ruim driemaal zo
vaak ontevreden over het eigen leven als de niet-werklozen. In relatie tot de institutionele
ontwikkeling voert dit tot de onverwachte bevinding dat werklozen, ondanks de daling
van de uitkeringshoogte, de kortere uitkeringsduur en striktere condities, minder ontevreden
zijn geworden. Er is bovendien sprake van hoge correlaties. Mogelijk zijn hier andere fac-
toren in het geding, zoals de toegenomen welvaart, de vergrijzing van de beroepsbevolking,
het groeiend aandeel migranten, of een vermindering van het stigma dat aan uitkeringsaf-
hankelijkheid kleeft (vergelijk Vrooman & Van Echtelt 2011). Nader onderzoek is hier
geboden. Bij de niet-werklozen is ook sprake van een positieve correlatie, al is die ten
aanzien van de reikwijdte niet statistisch significant.
Per saldo houden de institutionele veranderingen sterk samen en verlopen ze in de
richting die men zou verwachten met de relatieve uitgaven, het relatieve volume en de
armoedepercentages. Ze vertonen minder sterke verbanden met de absolute uitgaven en
het absolute volume. De samenhang met ontevredenheid is bij uitkeringsontvangers
tegengesteld aan wat men zou verwachten op basis van de afnemende sociale bescherming.
Merk op dat het hier in alle gevallen om correlaties gaat. Om causale uitspraken te doen
is een uitgebreider modellering nodig. Daarin zou naast een aantal technische aspecten
(autocorrelatie, vertraagde effecten) ook rekening moeten worden gehouden met enkele
andere kenmerken. Te denken valt aan de invloed van de conjunctuur, de veranderende
demografie (meer eenoudergezinnen en migranten, vergrijzing van de beroepsbevolking),
de ontwikkeling van de welvaart, en structurele veranderingen die de afgelopen decennia
op de arbeidsmarkt plaatsvonden (zoals het verdwijnen van industriële werkgelegenheid,
het stijgend opleidingspeil van de beroepsbevolking, en de groeiende arbeidsdeelname van
vrouwen). Dat valt echter buiten het bestek van deze analyse.
6 Zoals Jehoel-Gijsbers en Hoff (2009, p. 110) opmerken, kunnen werklozen, bijstandsontvangers en
arbeidsongeschikten in de gebruikte databestanden over de jaren heen niet geheel consistent worden geï-
dentificeerd. Zij baseren zich op het Leefsituatiesurvey (1980-1986), het Doorlopend Leefsituatieonderzoek
(1989-1996) en het Permanent Onderzoek Leefsituatie (1997-2007), alle uitgevoerd door het CBS. Voor
1981-1982, 1984-1985, 1987-1988 en 1997-1998 betreft het interpolaties. De reeks van Jehoel-Gijsbers en
Hoff is hier aangevuld met POLS 2008 en mutaties ontleend aan het LISS-panel (2009-2015).
341
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
6 Lessen voor de toekomst
Uit dit hoofdstuk kwam naar voren dat de Nederlandse regelingen voor werkloosheid,
arbeidsongeschiktheid en bijstand tussen 1980 en 2015 in kleine stappen grote veranderin-
gen hebben doorgemaakt. Die hielden over vrijwel de gehele linie een vermindering van
de sociale bescherming in. Een ideaaltypische analyse duidde erop dat het stelsel dat zich
richt op de inkomensbescherming van de potentiële beroepsbevolking evolueerde van een
tamelijk sociaaldemocratischnaar een karig corporatistischsysteem: het werd minder
ruimhartig en meer selectief. Er zijn aanwijzingen dat deze conversie maatschappelijke
consequenties heeft gehad: na verloop van tijd daalden het uitkeringsvolume en de uitgaven
aan de drie regelingen, terwijl het percentage arme uitkeringsontvangers aanvankelijk
toenam, maar daarna stabiliseerde. De armoede onder werkenden nam toe, al wordt dat
vermoedelijk ook gedreven door andere factoren dan de veranderingen in de hier onder-
zochte regelingen.Verrassend genoeg lijkt het welbevinden van werklozen de achterliggende
decennia te zijn gestegen, ondanks de stelselveranderingen een interessant onderwerp
voor nader onderzoek.
Wat kunnen we hieruit leren voor de toekomst van de hier onderzochte regelingen? Min-
stens vier scenarios zijn denkbaar. Als we het structurele pad van de afgelopen decennia
voortzetten, zal er sprake zijn van een neergaande beweging over beide assen, die uiteindelijk
resulteert in een selectief ministelsel, dat zich linksonder in figuur 4 bevindt. Dit is histo-
risch bezien vermoedelijk de meest waarschijnlijke uitkomst, maar kan zorgen voor meer
armoede bij uitkeringsontvangers en werkenden, die samengaat met een afnemend uitke-
ringsvolume en dalende uitgaven. De padafhankelijkheid kan echter ook een andere vorm
aannemen, waarbij de toenemende conditionaliteit die sinds 2009 kenmerkend is de
hoofdbeweging wordt, en de hoogte en duur van de uitkeringen verder ongemoeid worden
gelaten (selectivering). Dit zou kunnen resulteren in gematigde inkomensbescherming for
the few, waarbij het pad uiteindelijk midden-onderin figuur 4 zal uitkomen. Collectieve
rechten zijn dan niet ruimhartig, en wellicht voorbehouden aan mensen die gepast gedrag
vertonen (proactief zoeken naar een baan, geen gaten in het arbeidsverleden, een gezonde
leefstijl, een leven lang leren, informele hulp verlenen). Als de toekomstige samenleving
complexer, veeleisender en minder voorspelbaar wordt, kan dit een slinkende groep
betreffen. Het derde scenario is institutionele inertie, waarbij de stabiele fasen die we in de
hier onderzochte periode aantroffen een permanent karakter krijgen.Het punt dat in 2015
in de figuur werd bereikt, vormt dan een nieuw evenwicht in het institutionele pad, met
hooguit kleine schommelingen eromheen. Het is evenwel de vraag of dit scenario realistisch
is, gezien het pad waarop de regelingen de afgelopen decennia zaten, de lopende beleids-
opgaven (vergrijzing, migratie, verduurzaming, klimaatmaatregelen), en ingrijpende
onvoorspelbare gebeurtenissen (zoals de COVID-19-pandemie) die zich ook in de toekomst
342
Cok Vrooman
ongetwijfeld voor zullen doen. De laatste mogelijkheid is die van het plegen van sociale
investeringen. Hierbij wordt gepoogd het institutionele pad in de werkloosheids-,
arbeidsongeschiktheids- en bijstandsregelingen om te draaien (naar rechtsboven in figuur 4),
en te vervlechten met het beleid in andere sectoren. Ruimhartiger en minder selectieve
uitkeringen zijn een deel van dit scenario; maar die uitgebreide inkomensbescherming
zou gestalte moeten krijgen in samenhang met aanpassingen van de arbeidsmarktregulering,
de pensioenen, de kinderopvang, het onderwijsbestel, de gezondheidszorg en het huisves-
tingsbeleid. Sommige auteurs verwachten dat een dergelijke institutionele complementa-
riteitzal werken als een vliegwiel, waarbij synergievoordelen allerlei positieve maatschap-
pelijke effecten teweegbrengen (zie bijv. Hemerijck 2018).
Welk scenario in de toekomst realiteit wordt, hangt mede af van politieke keuzes; en die
zijn doorgaans ingeperkt, o.a. door gevestigde belangen, de voor- en nadelen van bestaande
en alternatieve regelgeving, de logica en toevalligheden in het beleidsproces, en institutionele
bijziendheid. De paden waarvoor men kiest, kunnen uiteenlopende maatschappelijke
consequenties teweegbrengen, en zijn daarom vermoedelijk niet neutraal zelfs niet als
ze in kleine stappen en over een reeks van jaren worden bewandeld.
Literatuur
M. Arents, M.M. Cluitmans & M.A. van der Velde, Benefit dependency ratios; An analysis
of nine European countries, Japan and the US, Den Haag: VUGA 2000.
W.A. Arts & J. Gelissen, Models of the welfare state, in: F.G. Castles, S. Leibfried, J. Lewis,
H. Obinger & C. Pierson (red.), The Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford: Oxford
University Press 2010, p. 569-583.
B. Brink & G. Vonk, Naoorlogs universalisme in het huidige socialezekerheidsdebat,
Beleid en Maatschappij 2020, nr. 2, p. 149-168.
S. Bowles, Microeconomics: Behavior, institutions, and evolution, Princeton: Princeton
University Press 2004.
CBS, Monitor Brede Welvaart 2019, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek 2019.
H. Deleeck, Zeven lessen over sociale zekerheid, Leuven/Amersfoort: Acco 1991.
343
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
R.A. Denemark, J. Friedman, B.K. Gills & G. Modelski, World system history: The social
science of long-term change, Londen: Routledge 2000.
E. Diener, E. Suh, R.E. Lucas & H. Smith, Subjective well-being: Three decades of progress,
Psychological Bulletin 1999, nr. 2, p. 276-302.
M.-L. Djelic & S. Quack, Overcoming path dependency: Path generation in open systems,
Theory and Society 2007, nr. 2, p. 161-186.
M.-L. Djelic, Institutional perspectives: Working towards coherence or irreconcilable
diversity?, in: G. Morgan, J. Campbell, C. Crouch, O.K. Pedersen & R. Whitley (red.), The
Oxford Handbook of Comparative Institutional Analysis, Oxford: Oxford University Press
2010, p. 15-40.
P. van Echtelt, K. Sadiraj, S. Hoff, S. Muns, K. Karpinska, D. Das & M. Versantvoort, m.m.v.
L. Putman, Eindevaluatie van de Participatiewet, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
2019.
G. Esping-Andersen, The three worlds of welfare capitalism, Cambridge: Polity Press 1990.
G. Esping-Andersen, Social foundations of postindustrial economics, Oxford: Oxford Uni-
versity Press 1999.
E. Ferraginaen & M. Seeleib-Kaiser, Welfare regime debate: Past, present, futures?,Policy
& Politics 2011, nr. 4, p. 583-611.
P. Frericks, Unifying self-responsibility and solidarity in social security institutions; The
circular logic of welfare state reforms in Europe,European Societies 2014, nr. 4, p. 522-
542.
A. Greif, Institutions and the path to the modern economy, New York: Cambridge University
Press 2006.
P.A. Hall, Policy paradigms, social learning, and the state: The case of economic policy-
making in Britain,Comparative Politics 1993, nr. 3, p. 275-293.
P.A. Hall & D. Soskice (red.), Varieties of capitalism: The institutional foundations of
comparative advantage, New York: Oxford University Press 2001.
344
Cok Vrooman
P.A. Hall & R.C.R. Taylor, Political science and the three new institutionalisms,Political
Studies 1996, nr. 5, p. 936-957.
A. Hemerijck , Social investment as a policy paradigm,Journal of European Public Policy
2018, nr. 6, p. 810-827.
H. Immervoll, S.P. Jenkins & S. Königs, Are recipients of social assistance benefit dependent?
Concepts, measurement and results for selected countries, Bonn: IZA 2015.
G. Jehoel-Gijsbers & S. Hoff, Conjunctuur, welbevinden en gedrag, in: C. Vrooman,
Werkloos in crisistijd. Baanverliezers, inkomensgevolgen en sociale; een verkenning, Den
Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2009.
R. Keohane, After hegemony; Cooperation and discord in the international political economy,
Princeton: Princeton University Press 1984.
C.P. Kindleberger, The world in depression: 1929-1939, Berkeley/Los Angeles: University
of California Press 1973.
S. Krasner, International regimes, Ithaca: Cornell University Press 1983.
Th. Kuhn, The structure of scientific revolutions, Chicago: University of Chicago Press
1962.
R. Layard, Happiness: Lessons from a new science, London: Penguin Books 2005.
J. Mahoney & K. Thelen (red.), Explaining institutional change: Ambiguity, agency and
power, New York: Cambridge University Press 2010.
H.-H. Noll, Social indicators and quality of life research: Background, achievements and
current trends, in: N. Genov (red.), Advances in sociological knowledge over half a century,
Parijs: International Social Science Council 2004.
D.C. North, Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge:
Cambridge University Press 1990.
A. Otto & W. van Oorschot, Welfare reform by stealth? Cash benefit recipiency data and
its additional value to the understanding of welfare state change in Europe,Journal of
European Social Policy 2019, nr. 3, p. 307-324.
345
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
R. Peeters, Responsibilisation on governments terms: New welfare and the governance
of responsibility and solidarity,Social Policy and Society 2013, nr. 4, p. 583-595.
W.R. Scott, Institutions and organizations, Londen: Sage 2008.
J.E. Stiglitz, A. Sen & J.-P. Fitoussi, Report by the Commission on the Measurement of Eco-
nomic Performance and Social Progress, Parijs 2009.
W. Streeck & K. Thelen (red.), Beyond continuity: Institutional change in advanced political
economies, Oxford/New York: Oxford University Press 2005.
G. Tsebelis, Veto players: How political institutions work, New York/Princeton: Russel Sage
Foundation/Princeton University Press 2002.
R. Veenhoven, Why social policy needs subjective indicators,Social Indicators Research
2002, vol. 58, p. 33-45.
V. Veldheer, J.J. Jonker, L. van Nooije & C. Vrooman (red.), Een beroep op de burger;
minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? Sociaal en Cultureel Rapport
2012, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2012.
J.C. Vrooman, Rules of relief; Institutions of social security, and their impact, Den Haag:
The Netherlands Institute for Social Research|SCP 2009.
C. Vrooman, Een succesvolle gedaantewisseling? De hervorming van de sociale zekerheid,
1985-2010,Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 2010, nr. 4, p. 358-377.
J.C. Vrooman, Regimes and cultures of social security: Comparing institutional models
through nonlinear PCA,International Journal of Comparative Sociology 2013, nr. 5-6,
p. 444-477.
J.C. Vrooman, Taking part in uncertainty; The significance of labour market and income
protection reforms for social segmentation and citizensdiscontent, Den Haag/Utrecht: The
Netherlands Institute for Social Research|SCP/Utrecht University 2016.
C. Vrooman & P. van Echtelt, Het schaamrood van de uitkeringsontvanger, in: P. Schnabel
(red.), KLEUR; SCP-nieuwjaarsuitgave 2011, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
2011, p. 47-51.
346
Cok Vrooman
C. Vrooman, E. Josten, S. Hoff, L. Putman & J.M. Wildeboer Schut, Als werk weinig
opbrengt; Werkende armen in vijf Europese landen en twintig Nederlandse gemeenten, Den
Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2018.
J.C. Vrooman, B. Goderis, S. Hoff & B. van Hulst, Measuring poverty in the Netherlands:
The generalised reference budget approach, in: C. Deeming (red.), Minimum income
standards and reference budgets; International and comparative policy perspectives, Bristol:
Policy Press 2020, p. 169-183.
H.L. Wilensky, The welfare state and equality; Structural and ideological roots of public
expenditures, Berkeley: University of California Press 1975.
347
17 De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad: regelingen
voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015
... 42 Hall 2015; Hall en Soskice 2001; Wood en Allen 2020. 43 Arts en Gelissen 2010; Esping-Andersen 1990, 1999; Ferragina en Seeleib-Kaiser 2011; Van Kersbergen en Vis 2014;Powell et al. 2020;Vrooman 2012Vrooman , 2021Vrooman et al. 2018; . 44 Commissie Regulering van Werk 2020; oecd 2013oecd , 2018oecd , 2019aoecd , 2019boecd , 2020 oecd . ...
... Laagopgeleiden, mensen met een migratieachtergrond en zelfstandigen hadden eveneens vooral te lijden onder de economische gevolgen van de coronacrisis, door verlies van hun baan of bedrijf(Josten et al. 2021). Naast deze negatieve gevolgen heeft de coronaperiode echter ook positieve gevolgen gehad: met name tijdens de eerste lockdownfase was er sprake van een sterke mate van onderlinge verbondenheid, de digitalisering is in een versnelling geraakt -al heeft dat ook schaduwkanten -en mensen gaven soms aan zich meer ontspannen te voelen of de periode van gedwongen thuiszitten te hebben aangegrepen om na te denken over wat echt belangrijk is in hun leven en eventueel een nieuwe weg in te slaan(De Klerk et al. 2021;Sheikh en Prins 2020;Vrooman 2021). De vraag of de coronacrisis van invloed is op de gevonden indeling naar kapitaalgroepen is minder gemakkelijk te beantwoorden. ...
Technical Report
Full-text available
In het doorlopende onderzoek ‘Verschil in Nederland’ brengt het SCP in kaart hoe de Nederlandse bevolking is opgedeeld. Uit de nieuwste editie komt naar voren dat de structurele ongelijkheden tussen zes sociale groepen in de periode 2014-2020 niet ingrijpend zijn veranderd. De economische omstandigheden waren toen overwegend gunstig, en veel beleid had tot inzet ongewenste sociale verschillen tegen te gaan. Desondanks ziet het SCP nog steeds grote contrasten tussen groepen met veel en weinig hulpbronnen (werk, inkomen, opleiding, sociale netwerken, cultureel kapitaal en gezondheid). Net als in ander SCP-onderzoek treffen we ook hier kwetsbare burgers aan die achterblijven, mede doordat achterstanden zich bij hen opstapelen binnen meerdere domeinen. Verschillen tussen mensen kunnen het leven interessant maken, maar wanneer ze leiden tot ongelijke levenskansen of sociale achterstanden is het een andere kwestie. Zulke verschillen zijn niet uitsluitend nadelig voor de mensen en groepen die aan het kortste eind trekken: ze kunnen ook negatief uitpakken voor de samenleving als geheel. Dat doet zich bijvoorbeeld voor wanneer talenten van mensen niet tot wasdom kunnen komen, wat uiteindelijk negatief is voor de collectieve welvaart en het welbevinden van de bevolking. Het onderzoek laat verder zien dat er een verband is tussen structurele ongelijkheid en sociale cohesie. De zes groepen verschillen niet alleen in de hulpbronnen waarover zij beschikken, maar ook in hun visie op de Nederlandse samenleving, de sociale spanningen die zij ervaren en hoe zij tegen de overheid aankijken.
Book
Full-text available
De kwaliteit van werk gaat niet alleen om het hebben van een baan en de hoogte van het arbeidsinkomen, maar raakt ook het welbevinden van mensen. Daarbij spelen de inhoud van het werk, ervaringen op de werkvloer, zelfontplooiing en ruimte voor initiatief een belangrijke rol. Toekomstgericht arbeidsmarktbeleid moet oog hebben voor de verantwoordelijkheden die werkenden naast hun werk hebben.
Book
Full-text available
This English translation of an inaugural lecture, delivered on acceptance of the Chair in Social Security and Participation at Utrecht University, shows that income and labour market security decreased considerably in the Netherlands since the 1980s. It is likely that the growing 'taking part in uncertainty' has been instrumental in shaping the current social segmentation of the Dutch. Insecurity has also probably fuelled discontent among people with few resources and those who fear that their present situation will deteriorate in the future. The lecture also devotes brief attention to the relationship between social networks and benefit dependency, one of the central themes of this new chair of study.
Article
Full-text available
The notion of ‘governance’ is often studied from a public management perspective and is associated with the image of a modest or even retreating state. However, ‘governance’ can also be studied from a political perspective, which focuses on issues of power and interests in governance practices. This shifts attention from a modest state to the techniques governments use to step into society and influence citizen behaviour. Whether in crime policy, youth policy or public health policy, traditional government techniques such as penalising behaviour or compensating harm are complemented by governance techniques to manage citizen responsibility and solidarity in the face of social risks.This article deals with the question of how politicians and governments publicly frame and legitimise a new realm of state intervention dedicated to enticing, persuading and nudging citizens to ‘take responsibility’ in producing public value. An analysis of Dutch political discourse in the first decade of the twenty-first century reveals the mechanisms by which government justifies its new approach to social issues. The traditional connotations of the notions ‘responsibility’ and ‘solidarity’ are transformed in order to mobilise citizens and approach them as both part of the problem and part of the solution to various social issues. An analysis of Dutch youth policy shows how this brings about a politicisation of citizen behaviour and implicates citizens as co-operators of political will formation.
Chapter
Full-text available
At the beginning of the 21st century, social indicators and quality of life research are well established fields of social science in many countries around the world. Numerous book publications, entries in handbooks and encyclopaedias, specialized journals and newsletters, national and international professional organizations, conferences and congresses and not the least regular courses taught within university curricula are some indications of the successful career of two rather new branches of social research. This article will summarize the background and objectives, the major approaches and applications and will discuss some of the recent developments as well as further prospects of these multidisciplinary research fields.
Article
This contribution delineates the sui generis paradigmatic portent of the social investment perspective. After theoretically defining the notion of a policy paradigm in welfare state analysis, the substantive core of the social investment paradigm is presented in two consecutive steps. First, the substantive core of the social investment policy paradigm is exemplified in terms of three core policy functions, relating to: raising and maintaining human capital ‘stock’ throughout the life course; easing the ‘flow’ of contemporary labour market transitions; and upkeeping strong minimum-income universal safety nets as social protection and economic stabilization ‘buffers’. To drive home the conjecture of social investment as a policy paradigm in its own right, this will, in the final section, be compared with two preceding hegemonic ideal-typical policy paradigms: the demand-oriented Keynesian-Beveridgean welfare compromise of the post-war era; and its anti-thesis, the neoliberal supply-side critique of the welfare state of the 1980s, along a number of institutionally relevant dimensions.
Article
This article starts with a description in broad strokes of the intellectual heritage shaping institutionalism in different social science disciplines. Then, a number of debates serve as points of entry to approach the question of coherence or diversity. The definition of institutions, the double issue of change and emergence, and the question of action and agency are explored in turn. Those are key questions today, with which scholars are grappling across and beyond disciplinary boundaries. A red thread throughout the article is to ponder whether the exploration of these questions reveals enduring and tight boundaries, or whether it shows instead increasing coherence and proximity within the broad institutionalist family. In the concluding section, the article goes back to this thread.
Article
Welfare states and social security institutions are positioned at a nexus of the two principles self-responsibility and solidarity resulting in higher or lower social inequality. Despite historical and national particularities, it is possible to identify common tendencies in their relational developments in Europe. Here, four of them will be analysed. The analysis of these cross-national developments results in the observation that self-responsibility and solidarity are being redefined and have ultimately grown together into a strict circular logic of interdependency. This, however, assumes very different forms of self-responsibility and solidarity and thereby a different concept and nexus of both principles than was the case some 20 years ago. Dominant discourses based on dualistic concepts are much too limited to comprehend this complex nexus. Instead, the changed institutions of social security implement institutional norms that correspond to a broad concept of interdependency.