Impuestos y subvenciones para la minimización de residuos: un estudio comparativo para el caso de Cataluña

Abstract

Ante la creciente importancia de los problemas ambientales y la presión de la opinión pública al respecto, los gobiernos han ido incorporando paulatinamente la protección y mejora del medio ambiente entre los objetivos que procuran conseguir. Debido a la relevancia de la intervención pública en este ámbito, se ha extendido la discusión sobre el uso de diferentes tipos de instrumentos de política ambiental. Cada vez tiene más adeptos la idea de que un instrumento no es mejor que otro "per se", sino en función de las ventajas que pueda presentar para el logro de un objetivo determinado.
Siguiendo esta misma línea, el texto retoma la discusión y, con el fin de delimitar su contenido, selecciona uno de los objetivos prioritarios de la política ambiental en los últimos años: la minimización de la corriente de residuos. Asimismo, centra su análisis en dos instrumentos económicos que se aplican en este campo: los impuestos a la contaminación y las subvenciones. Todo ello a través de dos experiencias concretas desarrolladas en el ámbito de Cataluña:
· el proyecto de Ley del canon sobre los residuos de la Generalitat de Cataluña
· la Orden del 9 de febrero de 1996 por la que se hace pública la subvención para la realización de diagnósticos ambientales y la ejecución de proyectos de minimización de residuos.
Son objetivos de este trabajo:
1. Conocer el concepto y la importancia de la minimización en la gestión de residuos industriales de Cataluña durante la última década.
2. Contrastar la teoría con dos aplicaciones prácticas de instrumentos económicos para la minimización de los residuos en el mismo ámbito territorial.

Full text

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BARCELONA (UAB)
PROGRAMA DE DOCTORADO EN CIENCIAS AMBIENTALES
OPCION ECONOMIA ECOLOGICA Y GESTION AMBIENTAL
IMPUESTOS Y SUBVENCIONES PARA LA MINIMIZACION DE RESIDUOS:
UN ESTUDIO COMPARATIVO PARA EL CASO DE CATALUÑA
Director: Joan Martínez-Alier
Autora: Lorea Mendiola E.
Barcelona, junio de 1999

ii
IMPUESTOS Y SUBVENCIONES PARA LA MINIMIZACION DE RESIDUOS:
UN ESTUDIO COMPARATIVO PARA EL CASO DE CATALUÑA
INDICE
INTRODUCCION
1. LA MINIMIZACION EN LA GESTION DE RESIDUOS
1.1. EL CONCEPTO DE LA MINIMIZACION DE RESIDUOS EN CATALUÑA
1.2. LA MINIMIZACION EN LA GESTION DE RESIDUOS EN CATALUÑA
1.2.1. Antecedentes de la regulación actual de residuos
1.2.2. El Programa General de Residuos de Cataluña
1.3. INSTRUMENTOS DE POLITICA AMBIENTAL PARA LA MINIMIZACION DE
RESIDUOS
2. EL PROYECTO DE LEY DEL CANON SOBRE RESIDUOS
2.1. LOS TRIBUTOS ECOLOGICOS
2.2. EL CANON SOBRE RESIDUOS
2.2.1. Antecedentes
2.2.2. El Canon sobre Residuos Especiales
2.3. EL PROYECTO DE LEY DEL CANON SOBRE RESIDUOS
2.3.1. Cómo actúa el canon sobre residuos
2.3.2. La magnitud del canon
2.4. BASES TEORICAS DEL CANON SOBRE RESIDUOS
2.4.1. Un canon sobre residuos pigouviano
2.4.2. Un enfoque alternativo: combinación de impuestos con estándares
2.4.3. Caracterización teórica del canon sobre residuos de la Generalitat de Cataluña
2.5. REQUISITOS PARA LA APLICACIÓN EXITOSA DEL CANON
2.5.1. Observaciones de entidades afectadas
2.6. ESTADO ACTUAL DEL PROYECTO DE LEY DEL CANON SOBRE RESIDUOS
2.7. VENTAJAS Y LIMITACIONES DEL CANON PARA LA MINIMIZACION DE LOS
RESIDUOS
3. LA CONVOCATORIA DE SUBVENCIONES PARA LA MINIMIZACION DE
RESIDUOS
3.1. LAS SUBVENCIONES AMBIENTALES
3.2. SUBVENCIONES PARA LA REALIZACION DE DIAGNOSTICOS
AMBIENTALES Y LA EJECUCION DE PROYECTOS DE MINIMIZACION DE
RESIDUOS

iii
3.2.1. Cómo actúa la subvención
3.2.2. La magnitud de la subvención
3.3. BASES TEORICAS DE LAS SUBVENCION
3.4. AVANCES EN LA CONVOCATORIA DE SUBVENCION
3.5. VENTAJAS Y LIMITACIONES DE LA SUBVENCION PARA LA
MINIMIZACION DE RESIDUOS
4. CRITICAS AL ENFOQUE TEORICO DE LOS TRIBUTOS Y SUBVENCIONES
AMBIENTALES
5. CONCLUSIONES
6. ANEXOS:
ANEXO I : EJEMPLOS DE ACTUACIONES DE MINIMIZACION DE RESIDUOS EN
CATALUNYA
ANEXO II: GENERACION DE RESIDUOS INDUSTRIALES EN CATALUÑA
ANEXO III : EXPERIENCIAS EN EL USO DE TRIBUTOS AMBIENTALES PARA LA
GESTION DE RESIDUOS
ANEXO IV: PROPUESTA DE CRITERIOS QUE DEFINEN LOS RESIDUOS
ESPECIALES SEGÚN EL PGRE
ANEXO V: FIJACION DE OBJETIVOS DE MINIMIZACION EN EL PGREC
ANEXO VI: INCENTIVOS Y AYUDAS A LA PRODUCCION LIMPIA EN CATALUÑA
7. INDICE DE FIGURAS
8. INDICE DE GRAFICOS
9. INDICE DE CUADROS
10. BIBLIOGRAFIA

1
IMPUESTOS Y SUBVENCIONES PARA LA MINIMIZACION DE RESIDUOS:
UN ESTUDIO COMPARATIVO PARA EL CASO DE CATALUÑA
INTRODUCCION
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
Ante la creciente importancia de los problemas ambientales y la presión de la opinión pública al
respecto, los gobiernos han ido incorporando paulatinamente la protección y mejora del medio
ambiente entre los objetivos que procuran conseguir. Debido a la relevancia de la intervención pública
en este ámbito, se ha extendido la discusión sobre el uso de diferentes tipos de instrumentos de política
ambiental. Cada vez tiene más adeptos la idea de que un instrumento no es mejor que otro "per se",
sino en función de las ventajas que pueda presentar para el logro de un objetivo determinado.
Siguiendo esta misma línea, el texto retoma la discusión y, con el fin de delimitar su contenido,
selecciona uno de los objetivos prioritarios de la política ambiental en los últimos años: la minimización
de la corriente de residuos. Asimismo, centra su análisis en dos instrumentos económicos que se aplican
en este campo: los impuestos a la contaminación y las subvenciones.
Todo ello a través de dos experiencias concretas desarrolladas en el ámbito de Cataluña:
• el proyecto de Ley del canon sobre los residuos de la Generalitat de Cataluña
• la Orden del 9 de febrero de 1996 por la que se hace pública la subvención para la realización de
diagnósticos ambientales y la ejecución de proyectos de minimización de residuos
Son objetivos de este trabajo:
1. Conocer el concepto y la importancia de la minimización en la gestión de residuos industriales de
Cataluña durante la última década.
2. Contrastar la teoría con dos aplicaciones prácticas de instrumentos económicos para la
minimización de los residuos en el mismo ámbito territorial.
El documento comienza con una exposición de los aspectos generales de la gestión de residuos
industriales y de la construcción en Cataluña y el papel de la minimización en los diferentes programas
de gestión. Asimismo, se hace referencia a los instrumentos de política ambiental considerados con
mayor potencial para la gestión de los residuos.
La segunda parte se centra en el canon sobre residuos de Cataluña, donde se resumen las principales
características del proyecto de ley, el sustento teórico de dicho instrumento, el estado actual de su
tramitación, finalizando con una descripción de sus ventajas y limitaciones como instrumento para la
minimización.

2
Posteriormente, el documento aborda la convocatoria de subvención mencionada con anterioridad,
siguiendo un esquema similar al utilizado en el caso del canon.
El cuarto apartado reúne las críticas que desde el punto de vista de la Economía Ecológica se realiza a
los impuestos y subvenciones, en relación a su sustento teórico y su utilización.
Este texto finaliza con una serie de conclusiones respecto a la utilización de ambos instrumentos en el
marco de la minimización de los residuos.

3
1. LA MINIMIZACION EN LA GESTION DE RESIDUOS
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
1.1. EL CONCEPTO DE MINIMIZACION DE RESIDUOS EN CATALUÑA
Macià1 señala que para definir el concepto de minimización, se debe tener en cuenta la "posición del
observador":
a Si el observador se sitúa en el lugar de la disposición, la minimización incluirá cualquier acción
orientada a una reducción de la cantidad de residuos2 que llegue al depósito. Así, la reducción
en origen, el reciclaje interno, la reutilización y la valorización energética pueden, bajo este
concepto, ser consideradas como prácticas de minimización. Algunas agencias, incluyendo la
EPA o el MOPTMA en su Plan Nacional de Residuos Tóxicos y Peligrosos, utilizan este
enfoque.
b Si el observador está situado en la fábrica, el concepto de minimización es más estricto
porque considera únicamente el centro de producción. En este caso, se entiende por
minimización toda acción tendente a evitar que el residuo se genere. La minimización se tiene
que aplicar desde el mismo momento en que se concibe un producto o un proceso productivo.
Se deben tener en cuenta no solamente el proceso productivo, la distribución y el ciclo de vida,
sino también cuáles son las materias primas a utilizar, el diseño de los procesos y los equipos
necesarios que minimicen la generación3. Con este criterio, sólo la reducción en el origen
(que incluye los cambios en procesos o materiales, rediseño de productos, buenas prácticas,
etc.) y el reciclaje interno pueden considerarse como minimización. Este es el criterio
utilizado por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña (ver Figura 1).
FIGURA 1: LA MINIMIZACION EN LA PREVENCION AMBIENTAL INTEGRADA
1 Macià en Junta de Residus, 1996a.
2 Según la Ley 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos, residuo es cualquier sustancia u objeto del que su poseedor se
desprende o tiene la intención u obligación de desprenderse.
3 Junta de Residus, 1994a.
PREVENCION AMBIENTAL INTEGRADA
MINIMIZACION VALORIZACION
REDUCCION EN
ORIGEN
RECICLAJE
INTERNO
RECICLAJE
EXTERNO
VALORIZACION
ENERGETICA
REDISEÑO DEL
PRODUCTO
REDISEÑO DEL
PROCESO
BUENAS
PRACTICAS
NUEVAS
TECNOLOGIAS
CAMBIO DE
MATERIAS PRIMAS
FUENTE: Junta de Residus

4
El hecho de poner en
marcha un proyecto
de minimización global
dentro de la empresa
permitirá evitar la
generación de
determinados
residuos, racionalizar
la gestión de los
almacenes, de la
producción y de las
compras de materias
primas, replantear
procedimientos,
adoptar buenas
prácticas ambientales,
sustituir ciertos
materiales, etc. En
general, mejorará
tanto la situación
ambiental de la empresa como su competitividad respecto al punto de partida. En algunos casos eso
podrá significar cumplir los requerimientos ambientales legales, pero en otros casos puede no ser
suficiente4 (ver Figura 2).
Se han discutido las ventajas que aporta la minimización
frente a las soluciones de final de línea. En la mayoría de
los casos, se puede afirmar que las soluciones de final de
línea suponen un incremento de los costes de producción,
sin otorgar ningún valor añadido al producto. Además,
suelen conllevar inversiones notables difícilmente
amortizables.
Por el contrario, las soluciones de minimización suelen
traducirse en algunos casos en ahorros de costes directos
(ahorros de materias primas, ahorros de energía, aumento
de la productividad) y, en la totalidad de los casos, en
ahorros de los costes de tratamiento o disposición del
residuo que se deja de generar (ver Anexo I).
Además, hay una serie de aspectos intangibles de los
cuales se puede obtener también cierta ventaja
4 Centre d'Iniciatives per a la Producció Neta
Figura 2: La prevención frente a la corrección
Materias
primas
Energía
Proceso
Prevención Final de
línea
Residuos
Emisiones
Aumento
de costes
• Ahorro de materias primas
• Ahorro de energía
• Mejoras en la calidad del producto
• Mejoras en métodos productivos
• Ahorro en los gastos de gestión y tratamiento de
residuos
• Mejora en la imagen de la empresa
Beneficio
económico
FUENTE: Baena en
Dep. de Medi Ambient,
1995.
Cuadro 1: Factores contrarios a la
minimización
Factores políticos (60%)
• 20% resistencia burocrática
• 10% conservadurismo humano
• 10% legislación poco sistemática
• 10% sensacionalismo de los medios de
comunicación
• 10% desinformación e ignorancia pública
Factores financieros (30%)
• 10% "subsidios" de eliminación
• 10% falta de dinero
• 10% resistencia de la industria a la
eliminación
Factores técnicos (10%)
• 5% falta de información fiable centralizada
• 5% falta de asistencia en la aplicación de la
reducción de residuos de acuerdo a las
necesidades y usos particulares
FUENTE: Palmer en Dep. Medi Ambient, 1995.

5
competitiva, tal y como sucede con la repercusión positiva sobre la imagen de una empresa que este
tipo de acciones, adecuadamente divulgadas,
puede llegar a tener.
A pesar de ello, la mayor parte de las
inversiones medioambientales se dirigen
todavía hacia las soluciones de final de línea
y, en el seno de la industria, aún existe cierta
reticencia a comenzar un estudio global de
minimización como medio para mejorar la
situación ambiental de la empresa. Paul
Palmer, ya en 1982, identificó algunos
obstáculos para la adopción de medidas de
minimización, de los cuales un 90% eran
políticos y financieros y sólo un 10% técnicos
(ver Cuadro 1).
Asimismo, son conocidos ciertos elementos
que pueden favorecer la decisión de una
empresa de poner en marcha un proyecto de
minimización de residuos, tal como se
muestra en el Cuadro 2. Algunos son internos
a la empresa pero un gran número de ellos
depende directamente de la Administración,
fundamentalmente de la política ambiental que
se esté impulsando.
1.2 LA MINIMIZACION EN LA
GESTION DE RESIDUOS EN
CATALUNYA
1.2.1 Antecedentes de la regulación
actual de residuos
La normativa catalana sobre residuos
industriales (ver Cuadro 3) arranca en 1983,
con la aprobación de la Ley 6/1983, de 7
de abril, sobre residuos industriales.
Esta Ley incorporaba los criterios comunitarios de 1975 y 1978.
Cuadro 2: Elementos que favorecen la minimización de los
residuos
Técnicos
Disponibilidad de nuevos procesos productivos
Disponibilidad de nuevos productos o mejoras en los
existentes
Nuevas materias primas
Disponibilidad de plantas modernas
Económicos
Elevados costos de tratamiento de los residuos
Penalizaciones graves por incumplimiento de la normativa
Gestión
Adopción de una política de residuos por la empresa
Incentivos al personal directivo
Realización de auditorías
Publicidad incentivadora
Estrategias de mercado para los productos reciclados
Control y evaluación de resultados
Operativos
Directrices de la empresa claras y simples
Operadores cualificados
Mantenimiento regular
Fijar un área especializada y segura para las operaciones de
residuos (recogida, selección, almacenamiento)
Informativos
Disponibilidad de información técnica (especial consideración
para las PYMES)
Discusión en las reuniones de negocios
Consulta con expertos
Formación especializada
Acceso del consumidor a la información sobre los
componentes residuales de los productos
Tratamiento/Instalaciones
Necesidad de instalaciones
Exigencia de pretratamiento en origen
Obligatoriedad de aceptación de los materiales de retorno
Legislativos y políticos
Leyes sobre residuos especiales con medidas prioritarias de
prevención y recuperación
Cumplimiento de la normativa
Planes de tratamiento de ámbito regional
Co
nsideración de las prácticas empresariales en cuanto a
residuos entre los criterios para el acceso al permiso de
actividad
Seguimiento y control de la generación de residuos
Financieros

6
Mediante el artículo 12 de la Ley 6/1983 el Gobierno de la Generalidad de Cataluña creó un
organismo, la Junta de Residuos, en aquel momento adscrito al Departamento de Política Territorial y
actualmente al Departamento de Medio Ambiente, encargado de la gestión de los residuos en Cataluña.
CUADRO 3: NORMATIVA SOBRE RESIDUOS INDUSTRIALES EN CATALUÑA
AÑO
NORMATIVA AMBITO
1975 Directiva del Consejo 75/442/CE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos. Normativa CEE
1983 Ley 6/1983, de 7 de abril, sobre residuos industriales. Normativa catalana
1984 Decreto 142/1984, de 11 de abril, sobre desarrollo parcial de la Ley 6/1983. Normativa catalana
1986 Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos. Normativa estatal
1988 Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para legales vigentes
en la ejecución de la Ley 20/1986. Normativa estatal
Decreto legislativo 2/1991, de 26 de setiembre, por el cual se aprueba la fusión de los textos en
materia de residuos industriales. Normativa catalana
1991 Directiva 91/156/CE, de modificación de la Directiva 75/422/CE, relativa a los residuos. Normativa CEE
Directiva 91/689/CE, relativa a los residuos peligrosos. Normativa CEE
1993 Ley 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos. Normativa catalana
1994 Decreto 201/1994, de 26 de julio, regulador de los derribos y otros residuos de la construcción. Normativa catalana
1996 Directiva del Consejo, 96/61/CE, de 24 de setiembre de 1996, relativa a la prevención y control
integrado de la contaminación Normativa CEE
1997 Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases. Normativa estatal
1998 Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Normativa estatal
Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración Integral Normativa catalana
FUENTE: Junta de Residuos.
La Junta de Residuos inició sus actuaciones con la realización de un diagnóstico de la situación de los
residuos en Cataluña, tanto en cuanto a la generación, sistemas de gestión, efectos sobre el medio
ambiente, etc. A partir de las informaciones obtenidas, se elaboraron dos documentos de planificación:
a. Plan Director para la gestión de los residuos industriales en Cataluña (PDGRIC),
aprobado en 1990 por el Consejo Ejecutivo de la Junta de Residuos, donde se cuantifican la
producción de residuos, los sistemas de gestión existentes, definición de algunos impactos que esta
gestión tenía sobre el medio ambiente y un conjunto de propuestas de actuación que no venían
definidas en cuanto a su dimensionamiento y localización. Se incluían acciones de reducción,
tratamiento en origen, gestión individualizada de los residuos, elementos de intervención rápido,
medidas de incentivación, tratamientos por servicios a terceros, limpieza de puntos contaminados
por descargas incontroladas, etc.
b. Propuestas de actuación que el Gobierno de la Generalitat aprobó como primera
fase de desarrollo de PDGRIC. Constaba de seis programas específicos con determinaciones

7
precisas sobre magnitud de las intervenciones, así como localizaciones precisas de las actuaciones5
6.
El PDGRIC fue duramente criticado y contestado social y políticamente, hasta el punto de que la
Generalitat se vio forzada a retirarlo. Su mala acogida entre los partidos políticos y numerosas
poblaciones catalanas fue debido al poco peso de las medidas de minimización, frente a las de
tratamiento y, sobre todo, a la decisión sobre en qué lugares de la geografía catalana se debían ubicar
las nuevas plantas de tratamiento7.
La oposición abogaba por una nueva estrategia para reducir y reconvertir los desperdicios generados
en las industrias catalanas. Para todos los grupos, era necesario que los vertederos y las plantas
incineradoras se concentraran en las proximidades o en el propio interior de las fábricas y no en lugares
donde no se generan residuos industriales8. Así, el Consell Comarcal del Alt Camp se pronunció en
contra del plan alegando que la mayor parte de los residuos se generan en las industrias del área de
Barcelona, de la cuenca de Tordera y del polígono de Tarragona, por lo que el Alt Camp no tenía por
qué soportar los inconvenientes9.
Los habitantes del Pla de
Santa María, donde se
preveía instalar la planta
incineradora, destacaron
el carácter contaminante
de las materias que se
tratarían en la
incineradora de residuos
industriales10 (ver
Cuadro 4).
En el transcurso del
mismo año de
aprobación, el PDGRIC
fue revocado y la vía de
planificación sectorial de
5 Relea i Ginés en SCOT, 1990.
6 Se preveía la construcción de siete instalaciones:
• tres vertederos en los municipios de Forès (la Conca de Barberà), Rubió (l'Anoia), Castellbisbal (el Vallès Occidental) y otro
que se debía determinar pero que se preveía situar en una comarca de Girona;
• dos plantas de tratamiento, una en Sant Feliu de Buixalleu (la Selva) y en el municipio de Martorell (el Baix Llobregat);
• una incineradora en la población de Pla de Santa María (l'Alt Camp).
7 Sunyer i Martín, 1995.
8 Diario 16, 21/2/1990.
9 La Vanguardia, 14/01/1990.
10 Avui, 14/01/1990.
CUADRO 4: POR QUE NO QUEREMOS LA PLANTA DE RESIDUOS
INDUSTRIALES
INFORMACION SOBRE UNA PLANTA DE RESIDUOS INDUSTRIALES
En general, para hacer desaparecer los residuos industriales, el proceso más habitual es la
incineración y los humos y gases que se producen son emitidos a la atmósfera. Estos gases
son compuestos orgánicos que, o bien no se han descompuesto al ser quemados, o bien se
han formado de nuevo, como producto de la combustión. En general estos productos no
forman parte del ciclo vital del hombre y, por tanto, pueden ser tóxicos, venenosos,
cancerígenos o tener propiedades que favorecen las malformaciones en los fetos. Hay
sustancias como la dioxina (subproducto en la producción del TCF y uno de los
compuestos más tóxicos y cancerígenos que se conocen) que es imposible controlar porque
en toda Cataluña no hay ningún laboratorio preparado para medir esta sustancia. En
Alemania, Dinamarca,.. no se permite construir ninguna.
FUENTE: Extracto de manifiesto distribuido en Pla de Santa María (14/1/90).

8
su actuación se sustituyó por la de complementar la Ley 6/83 mediante un Proyecto de Ley sobre
medidas urgentes para la reducción y gestión de los residuos industriales. En 1991 se aprobó la Ley
2/1991 de 18 de marzo, de Medidas urgentes para la reducción y la gestión de los
residuos industriales, que posteriormente se refundió con las otras disposiciones de residuos,
mediante el Decreto Legislativo 2/1991 de 26 de septiembre11.
En 1993 se aprobó una nueva ley, la Ley 6/1993, del 15 de julio, reguladora de los
residuos, que es el eje fundamental de la ordenación de la gestión actual de los residuos en Cataluña.
Esta Ley se enmarca en los principios y criterios de la normativa de la Unión Europea y del V Programa
de la Comunidad Europea sobre política y acción en relación con el medio ambiente y el desarrollo
sostenible. En este sentido, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley, su objetivo es mejorar la calidad de
vida de los ciudadanos de Cataluña, obtener un alto nivel de protección de medio ambiente y dotar a
los entes públicos competentes de los mecanismos de intervención y control necesarios para garantizar
que la gestión de los residuos se lleve a término sin poner en peligro la salud de las personas y sin
perjudicar al medio12.
Dentro de estos objetivos generales, la Ley 6/1993 establece que las acciones para la reducción y la
valorización de los residuos, por este orden, tienen un carácter prioritario en la política ambiental de la
Generalitat de Cataluña en esta materia.
Tanto la Ley 6/1993, del 15 de julio, como el Decreto legislativo 2/1991, del 26 de setiembre,
contienen las normas específicas de programación de la actividad de la gestión de los residuos. En estas
normas se establecen los objetivos concretos a conseguir y la forma de estructurar su actuación. Esta
programación comprende básicamente dos instrumentos:
• el programa general o de coordinación (artículos 6 y siguientes), que ha de contener las previsiones
genéricas y los principios de actuación de la gestión de todos los residuos comprendidos en el
ámbito de aplicación de la Ley 6/1993;
• los programas de actuación (artículo 13), que han de definir los objetivos específicos para las líneas
de actuación concretas, de acuerdo con las previsiones y los principios establecidos en el primero.
Estos programas de gestión se concretaron en un Programa General de Residuos y en cuatro
programas específicos, tal como se refleja en la Figura 3.
11 Junta de Residus, 1992.
12 Junta de Residus, 1995a.

9
FIGURA 3 : PROGRAMAS ESPECIFICOS DE RESIDUOS EN CATALUÑA
FUENTE: Junta de Residuos.
1.2.2 El Programa General de Residuos de Cataluña (PGRC)
Aunque fue aprobado con posterioridad a dos de los programas específicos, el objetivo principal del
Programa General de Residuos de Cataluña (PGRC) es identificar los principios generales en los que se
tendrán que basar los programas de actuación específicos para cada tipo de residuo y dar pautas para
su estructuración, de acuerdo con la normativa vigente y de forma coherente con los programas de
actuación vigentes. Asimismo, debe permitir coordinar las actuaciones que se pongan en marcha en
cualquiera de los sectores generadores de residuos.
El PGRC promueve con carácter prioritario en relación a otras actuaciones la minimización de la
generación de residuos, tanto en cuanto a su cantidad como a la peligrosidad potencial debido a su
naturaleza. Posteriormente, cuando sea posible, se deberá intentar valorizar el residuo (ver Cuadro 5).
Por último, se adoptará el procedimiento de tratamiento o disposición del desperdicio13 más adecuado
(ver Cuadro 6).
13 La Ley 6/1993 define como desperdicio o rechazo como el residuo no valorizable. Es decir, es una cosa que no puede ser
objeto de recuperación, reciclaje, reutilización, destinados a obtener materias primas secundarias.
Programa General de
Residuos (PGRC)
(setiembre de 1995)
Programa de Gestión de
Residuos Especiales (PGRE)
(marzo de 1994)
Programa de Gestión de
Residuos Municipales (PGRM)
(marzo de 1995)
Programa de Residuos de la
Construcción (PRCC)
(diciembre de 1995)
Programa de Gestión de
Deyecciones Ganaderas (PGDG)
(noviembre de 1996)

10
CUADRO 5: LA VALORIZACION DE RESIDUOS
1. El concepto de valorización
La valorización es un concepto marco que engloba todas aquellas operaciones mediante las cuales un residuo se vuelve a
utilizar total o parcialmente.
La valorización en origen se refiere a cualquier operación que permita valorizar un residuo en el mismo centro productivo
donde se ha generado, sea en el mismo proceso o en otro.
La valorización puede ser material o energética:
• La valorización energética: es una operación de aprovechamiento del poder calórico del residuo, cuando este sea
asimilable a un combustible y el balance ambiental sea favorable. Esta definición implica que cuando un residuo se
valoriza energéticamente es porque tiene un poder calórico que permite su utilización eficiente sin añadir combustibles,
pero sólo en el caso que las emisiones que produzca esta combustión sean inferiores a las que produce un combustible
estándar. La valorización energética es la utilización menos eficiente de los residuos (un residuo valorizado
materialmente se puede valorizar energéticamente a posteriori, pero no al contrario, en general) y requiere un control
estricto de las emisiones. Aunque en la incineración se genera cierta recuperación energética, no se ha de confundir con la
valorización energética de los residuos.
Existen diversos conceptos que se refieren a tipos específicos de valorización, según las diferentes formas de reintroducción
del residuo al ciclo productivo o de consumo:
• Reciclaje: opción de valorización que implica volver a utilizar un residuo en el proceso de fabricación del mismo
producto o de un producto con una función análoga.
• Reutilización: opción de valorización mediante la cual un residuo se vuelve a utilizar en su forma original para el
mismo o diferente uso.
• Uso de materias recuperadas: otras aplicaciones de los materiales valorizables que no caen dentro del ámbito del
reciclaje y la reutilización.
2. Limitaciones de la valorización
• La valorización, como actividad humana y económica, y como un factor de concentración de los residuos en el espacio,
produce un impacto en el medio físico que se ha de minimizar. Las operaciones de valorización, a su vez, frecuentemente
generan residuos sólidos, líquidos o gaseosos.
• La mayor parte de los materiales y productos que circulan por los diversos circuitos de procesamiento y consumo no
están diseñados para favorecer su valorización más adecuada. Por tanto, el aprovechamiento no es óptimo ni, en muchos
casos, posible, lo que produce residuos y un continuo agotamiento de recursos
• No todos los residuos son valorizables, ya que el componente potencialmente valioso puede presentarse en
concentraciones tan bajas o en un estado tan contaminado que no sea económicamente viable intentar aprovecharlo. Otro
problema es tener el material en cantidades suficientes para que resulte rentable su valorización en el estado actual de la
tecnología.
• En el caso concreto de los residuos especiales, la valorización no se considera como una opción a promover. Su perfil
como sustancias especialmente perjudiciales para el medio ambiente y la salud humana hace que la política a largo plazo
para todos ellos sea la sustitución por materiales menos contaminantes hasta donde sea posible y, si no es así, la
reducción de su utilización al mínimo y por tanto su generación como residuo. Por eso se prioriza la implantación de
tecnologías más limpias, que integren las opciones de minimización que se consideran prioritarias.
• La valorización no reduce directamente la producción de residuos, aunque sí la demanda de materias primas y energía
para los procesos, así como el destino de los materiales a las opciones de disposición del desecho.
FUENTE: Elaboración propia con información tomada de Junta de Residus, 1995b.

11
CUADRO 6: TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN DEL DESPERDICIO
El PGRC denomina disposición del desperdicio
a cualquier operación destinada a transformar o depositar, con el grado
máximo de confinamiento de sus elementos peligrosos, la fracción de los residuos que queda al final de la línea de gestión.
1. Destrucción del residuo
: Puede definirse como la transformación de los residuos en substancias desprovistas de valor
económico (lo que la diferencia de la valorización), pero i
nocuas o menos perjudiciales para el medio ambiente que dichos
residuos.
• Incineración :
Puede aplicarse, en principio, a cualquier residuo combustible, con la única condición de que no
desprenda al quemarse gases o humos tóxicos o, si los desprende, que res
ulten técnica o económicamente viables de
depurar. Se considera causa de inviabilidad técnica el que la depuración suponga transferir a otro medio (hídrico o
terrestre) un grado de contaminación mayor que el que se pretende suprimir. Es siempre necesario u
n tratamiento de los
gases antes de emitirlos a la atmósfera. La transformación del calor producido en vapor, agua sobrecalentada o energía
eléctrica, puede aprovecharse en la propia planta o venderse al exterior para disminuir los costes de explotación.
• Tratamientos fisico-químicos y biológicos :
Bajo este método se agrupan un conjunto de tratamientos por
métodos de la industria química, aplicables a residuos líquidos o disoluciones, y cuyo objetivo es casi siempre la
destoxificación o la inertización de aquéllos. La diferencia entre los tratamientos fisico-
químicos y los biológicos
consiste en que los segundos precisan la intervención de microorganismos vivos. Los tratamientos más significativos
son: oxido-reducción, neutralización, solidificación, intercambio iónico, separación de fases, tratamientos combinados.
2. Disposición del desperdicio :
puede definirse como el almacenamiento de éste en lugares y de forma tal que se asegure la
ausencia o minimización, durante y después de las operaciones, de impact
os ambientales negativos para las zonas
relacionadas con la instalación. En principio, la disposición controlada es aplicable a cualquier tipo de residuo sólido. Sin
embargo, debe tenderse a restringir su aplicación a los casos en que ninguna otra actuación es viable.
• Depósito controlado o relleno sanitario a cielo abierto:
A la disposición realizada sobre el terreno, natural o
acondicionado, y a cielo abierto, se le conoce como depósito controlado o relleno sanitario. También se conoce a las
instalaciones donde se lleva a cabo la de residuos tóxicos y peligrosos como depósitos de seguridad.
• Disposición en estructuras naturales o artificiales :
su característica diferencial es la no desagregación del
residuo, no alteración de sus características de presentac
ión por mezclas con materiales inertes (tierras) como en el
caso del depósito controlado. El campo de aplicación de este método se reduce (fundamentalmente, debido a la carestía
de su explotación, a la dificultad de disponer de estructuras naturales como l
as cuevas o minas abandonadas y al alto
coste de la construcción de estructuras artificiales), a residuos que presenten una o ambas de estas características:
inaplicabilidad técnica del vertido controlado y/o tratamiento idóneo desconocido en el momento actual.
• Otros procedimientos. Vertidos marítimos:
En ciertos casos en que resulta imposible o muy antieconómica la
disposición en estructuras naturales o artificiales, se recurre al vertido marino. Sin embargo, los inconvenientes que
presenta el método (en e
special, necesidad de embalar los residuos en recipientes indestructibles o de englobarlos en
bloques de hormigón con el fin de prevenir su incorporación al medio marino y a las cadenas tróficas), lo limitan
extraordinariamente.
Algunas limitaciones del tratamiento y disposición del desperdicio
•
La conversión del residuo tóxico a un compuesto aceptable desde el punto de vista ambiental, puede llegar a ser difícil y
caro.
• La incineración, es en principio es un procedimiento apto para la transformación de c
iertos residuos combustibles en
productos aceptables, puesto que los convierte en CO2
y agua. Sin embargo, la combustión ineficiente da lugar a productos
intermedios que son extraños al entorno. En este caso, la transformación de los residuos da lugar a ot
ros, pero que son
tóxicos, es decir, ambientalmente inaceptables (dioxinas y furanos).
•
En el caso de los depósitos controlados se trata de constituir barreas físicas de naturaleza compatible con el entorno, con el
fin de aislar el residuo . No obstante, ha
y que señalar que el depósito de los residuos de forma absolutamente compatible con
el medio es imposible. Las pequeñas fugas de residuos son inevitables.
• Las condiciones que deben cumplir los terrenos y el entorno circundante a los vertederos son bastant
e restrictivas y no todos
los residuos pueden depositarse en los vertederos por las reacciones químicas que se pueden desarrollar.
FUENTE: Domènech, 1994; ICT, 1995.

12
Entre las actuaciones que definen el concepto de minimización de residuos, propone poner atención
particular a la reducción en origen y, en segunda instancia, al reciclaje en el mismo proceso que ha
generado el residuo o en otro dentro de la misma instalación. Según el PGRC, la minimización tendrá
que ser técnicamente posible y económicamente viable. El balance económico deberá tener en cuenta
los costos de disposición del desperdicio presentes y futuros que se evitan gracias a la no generación de
los residuos14 (ver Cuadro 7).
CUADRO 7: JERARQUIZACION DE OPCIONES PARA LA GESTION
DE LOS RESIDUOS EN EL PGRC
1 a reducción en origen 1 MINIMIZACION 1 b reciclaje en origen
2 VALORIZACION EN ORIGEN 3 a reutilización
3 b reciclaje
3
VALORIZACION EXTERNA 3 c materiales obtenidos por recuperación
4 VALORIZACION ENERGETICA EN ORIGEN
5 VALORIZACION ENERGETICA
6 DISPOSICION DEL DESECHO tratamiento en origen
tratamiento externo
FUENTE: Junta de Residus, 1995a.
Se ha de promover que el diseño de los procesos potencialmente generadores de residuos se realiza
bajo la óptica de la prevención, no sólo en la propia etapa productiva, sino a lo largo de todo el ciclo
de vida de los productos.
El Programa considera que la promoción de la minimización fomenta el ahorro de recursos y el
alargamiento de la vida útil de los que se utilizan, lo que contribuye, además, a aumentar la calidad del
producto final. Desde esta perspectiva, la minimización se configura como una de las bases de la
competitividad a escala nacional e internacional.
El PGRC clasifica los residuos en los siguientes bloques, según su origen15:
• residuos industriales
• residuos municipales y asimilables
• residuos sanitarios
• escombros y residuos de la construcción
• residuos ganaderos
• envases y embalajes
14 Junta de Residus, 1995a.
15 La Ley 6/1993 excluye de su ámbito de aplicación los residuos siguientes que, por tanto, se someten a un régimen normativo y
de gestión propio: residuos radiactivos; los residuos resultantes de la prospección, la extracción, el tratamiento y el
almacenamiento de residuos minerales y de la explotación de pedreras; los residuos de explotaciones agrícolas y ganaderas que no
sean peligrosos y se utilicen exclusivamente en el marco de la explotación agraria; los explosivos desclasificados; los residuos que
se gestionan como aguas residuales; y los efluentes gaseosos emitidos a la atmósfera (Junta de Residus, 1995a).

13
Para fines de este estudio, se centrará la
atención en los residuos de origen industrial y
de la construcción.
Según el PGRC, los residuos
industriales son aquellos generados en las
operaciones productivas y se separan de los
generados en las operaciones de consumo.
También se incluyen como residuos de origen
industrial aquellos generados en los centros
productivos, aunque no estén ligados
directamente a las operaciones productivas.
Los residuos de origen industrial se clasifican
operativamente en tres categorías, de
acuerdo a sus características físicas y
químicas y de su posible impacto sobre el
medio ambiente y en concreto sobre la salud
humana (ver Cuadro 8).
Los residuos de origen industrial se generan
en focos puntuales, pero la cantidad generada
por cada foco es elevada.
Estos residuos normalmente se generan con
una cierta regularidad, tanto en su cantidad
como en su composición. Las características
físicas y químicas de los residuos generados
son aproximadamente las mismas para una
misma actividad productiva, y eso implica que
se pueden establecer previsiones en cuanto a
la generación y la gestión de estos tipos de
residuos.
Por otra parte, los residuos de origen
industrial suelen tener en su composición
diversos productos considerados tóxicos
para los seres humanos o para el medio ambiente, y eso, juntamente con su concentración, hacen que
tengan que ser gestionados con atención16.
16 Junta de Residuos, 1995a.
CUADRO 8: CLASIFICACION DE RESIDUOS
INDUSTRIALES
• Residuos especiales: son aquellos que, por sus
características de toxicidad o peligrosidad, o por presentar
una problemática específica para su gestión, requieren un
mayor grado de control y unos tratamientos específicos. A
causa de su potencial impacto sobre el medio, son aquellos
para los cuales es más prioritaria la minimización de su
generación. El carácter especial de un residuo se asigna a
priori, según su composición cualitativa y su actividad de
origen, pero esta asignación puede ser corroborada o
modificada con criterios analíticos de composición y
lixiviación. Debido a la dificultad de decidir el carácter
especial de un residuos sin más criterio que el anteriormente
expuesto, la legislación vigente designa los residuos
especiales como aquellos comprendidos en el ámbito de la
Directiva europea 91/689/CEE. En esta Directiva se
especifica que son considerados residuos especiales los que
aparecen en la lista elaborada por decisión del Consejo
Europeo. La lista se ha elaborado considerando el origen, la
composición, la concentración y la reactividad de los
residuos.
• Residuos inertes: son aquellos que, una vez liberados al
medio ambiente, no experimentan transformaciones físicas,
químicas o biológicas significativas. Como los residuos
especiales, su carácter de inerte se puede comprobar
analíticamente con los criterios de composición y lixiviación
establecidos.
• Residuos no especiales: aquellos que no se clasifican
como especiales o inertes. Se trata de residuos que no
presentan en su composición sustancias que supongan un
impacto negativo sobre el medio ambiente, pero que
experimentan reacciones de transformación cuando se liberan
al medio. Son en general residuos fermentables o
descomponibles provenientes de materiales orgánicos
animales o vegetales o contaminados con ellos. También
ciertos residuos de tipo salino o cerámico. Pueden incluirse
en esta categoría determinados residuos de los cuales, si bien
no presentan una problemática especialmente grave, su
asignación a la categoría de no especial se realiza en principio
según su origen, su composición y su gestión.
FUENTE: Junta de Residus, 1995a.

14
Los residuos industriales están sometidos a la legislación vigente y controlados por la Junta de Residuos
tanto en su generación como en su gestión. La cuantificación de su generación se lleva a cabo a través
de la autodeclaración, que constituye una declaración anual en la que los empresarios tienen que hacer
constar el tipo y la cantidad de residuos que generen y su destino. El Cuadro 9 muestra la cantidad de
residuos industriales generada en el periodo 1994-97 según las declaraciones presentadas por las
empresas. En el Anexo II se presenta un cuadro más detallado de la generación de residuos industriales
en Cataluña por sector de actividad en 1997.
CUADRO 9: GENERACION DE RESIDUOS INDUSTRIALES EN CATALUÑA. 1994-97.
(TONELADAS)
AÑO N° DE
DECLARACIONES ESPECIALES INERTES NO ESPECIALES TOTAL
1993
1994
1995
1996
1997
8.748
9.822
10.691
12.117
13.278
762.000
787.200
831.439
1.108.302
*471.155
960.000
728.200
872.306
849.704
1.136.592
833.000
1.521.800
1.998.674
2.131.103
3.041.979
2.555.000
3.037.200
3.702.419
4.089.985
4.649.726
* Los residuos especiales producidos el año 1997 se ha clasificado según el Catálogo Europeo de Residuos.
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Junta de Residuos (datos de la declaración).
El PGRC afirma que la mayor parte de procesos industriales conciben como objetivo único la mejora
cualitativa y cuantitativa de los productos fabricados, mientras que el residuo todavía no se considera
una salida más del proceso, generadora de unos costos de gestión que se podrían evitar con su
minimización. La tarea realizada por la Junta de Residuos en los últimos años ha estado centrada en
difundir la idea de la prevención en la generación de residuos y a adecuar la gestión. En la actividad de
prevención, las acciones han ido dirigidas a todo tipo de residuos, pero dando especial prioridad a los
residuos especiales.
Valorización
Disposición controlada
Tratamiento FQB + Hospitalario
Incineración
Almacenamiento
Gestión insuficiente
Valorización
Disposición controlada
Tratamiento FQB + Hospitalario
Incineración
Almacenamiento
Gestión insuficiente
GRAFICO 1: EVOLUCION EN LA GESTION DE LOS RESIDUOS
INDUSTRIALES (Datos de la declaración)
FUENTE: Junta de Residus, 1998b.

15
Se consideran residuos de la construcción los que tienen origen en el movimiento de tierras previo
a la obra, los originados en la ejecución de la construcción y los resultantes de su derribo17. La
construcción es una actividad que no suele ser tan contaminantes en comparación con otros sectores de
la industria (la materia utilizada es casi siempre inerte), pero genera importantes impactos ambientales
porque mueve grandes masas de materiales.
La producción estimada de escombros en Cataluña es de unos 2 millones de toneladas al año, con
proporciones por habitante y año que oscilan entre los 375 kg. en las zonas más densamente pobladas
y los 275 kg. en el resto de zonas de Cataluña. Su distribución territorial es muy desigual: solamente 9
comarcas concentran un 82% de los escombros totales generados y en 20 comarcas se concentran un
94%. Las 21 comarcas restantes producen solamente el 6% del total de los escombros de Cataluña18.
Históricamente y, en alguna medida, todavía en la actualidad, el destino de los residuos de la
construcción es su disposición incontrolada19 sin realizar ninguna separación ni fomentar vías de
reutilización20 o reciclaje21.
• Objetivos de minimización del
PGRC
Los objetivos generales establecidos en el
PGRC (ver Cuadro 10) se concretan en
unos objetivos particulares que se deben
alcanzar en el tiempo. Estos se tienen que
desarrollar en actuaciones de gestión
específicas para cada tipo de residuos que
tienen que marcar las pautas para
desarrollar posteriormente líneas de
actuación de acuerdo con las prioridades
anteriormente mencionadas.
El PGRC no especifica los objetivos
generales de reducción para los residuos
industriales, pero algunos documentos de la Junta de Residuos fijan un objetivo de minimización del
20% para el año 200022.
17 Decreto 201/1994.
18 Junta de Residus, 1996b.
19 Se entiende por disposición incontrolada a la disposición de los residuos en zonas inadecuadas, lo que provoca procesos de
degradación y contaminación del entorno (Junta de Residus, 1996b).
20 Se entiende por reutilización la recuperación de elementos constructivos completos, con mínimas transformaciones (Junta de
Residus, 1996b).
21 Se entiende por reciclaje la recuperación de alguno de los materiales que componen los residuos para reincorporarlos como
materia prima mediante procesos de transformación más o menos complejos (Junta de Residus, 1996b).
22 Junta de Residus, 1998b.
CUADRO 10 : OBJETIVOS GENERALES DEL PGCR
- Promover la minimización de residuos
- Evitar el trasvase de la contaminación de un medio a otro
- Fomentar la utilización de materias primas respetuosas con
el medio ambiente
- Incentivar procesos de producción más limpios
- Promover la recogida selectiva de residuos
- Aumentar la valorización de los residuos
- Limitar la disposición controlada y la incineración
- Recuperar los suelos contaminados
- Desarrollar programas de sensibilización y
concienciación de la sociedad
- Financiación de la gestión de los residuos
- Fomentar la responsabilidad de los gestores
- Viabilidad de las empresas gestoras
- Controlar el movimiento de los residuos
FUENTE: Junta de Residuos, 1995a.
FUENTE: Junta de Residus, 1998b.

16
En relación a los residuos especiales, el PGRC hace referencia a los objetivos definidos en el
Programa de gestión de residuos especiales (PGRE). En cuanto a la minimización, objetivo que aquí
nos interesa, el PRGE establece líneas prioritarias en relación con residuos específicos, en función a la
peligrosidad de las sustancias a minimizar.
El PGRE define dos periodos diferenciados y establece los siguientes objetivos de minimización:
• 1993-1996: el objetivo de reducción de residuos en este periodo es del 12%, como mínimo,
del total de residuos especiales. Esta reducción se prevé realizar mediante la aplicación de prácticas
internas adecuadas que son simples desde un punto de vista técnico y de un costo reducido desde
un punto de vista económico. A fin de dar un impulso en este campo, el PGRE crea el Centre
d'Iniciatives per a la Producció Neta (CIPN), que tiene que realizar funciones centradas
en la promoción de la prevención y la minimización.
• 1996-2000: el objetivo de reducción de los residuos para este periodo es, como mínimo, del
20% del total de los residuos especiales generados (priorizando los residuos incinerables y los que
tienen una mayor toxicidad). Esta reducción en origen se centra no solamente en la profundización y
la aplicación de las medidas desarrolladas en el período anterior, sino también en la aplicación de
nuevas tecnologías.
CUADRO 11 : OBJETIVOS DE MINIMIZACION DE RESIDUOS INDUSTRIALES
EN CATALUÑA PARA EL AÑO 2000
PROGRAMA RESIDUOS INDUSTRIALES
EN GENERAL RESIDUOS ESPECIALES
PGRC
Año 2000: 20%
PGRE
1993-96: 12%
1996-2000: 20%
Nota aclaratoria: el PGCR no especifica un objetivo de minimización global para los residuos industriales. Sin embargo, otros
documentos posteriores de la Junta de Residuos establecen un objetivo del 20% para el año 2000.
FUENTE: Elaboración propia con información de la Junta de Residuos.
En cuanto a los residuos de la construcción, el PGRC no especifica ningún objetivo de reducción
y el Programa de residuos de la construcción de Cataluña (PRCC) tampoco cuantifica el objetivo de
minimización, aunque destaca su carácter prioritario23
1.3. INSTRUMENTOS DE POLITICA AMBIENTAL PARA LA MINIMIZACION
DE RESIDUOS
Para alcanzar los diferentes objetivos de política ambiental se dispone de una gran variedad de
instrumentos (ver Figura 4). En los años 70 y principios de los 80, la política ambiental se basó
23 En cambio, el PRCC define para el conjunto de Cataluña un objetivo global de reciclaje del 27,5% en 5 años.

17
FIGURA 4 : UBICACION ALTERNATIVA PARA INSTRUMENTOS REGULATORIOS Y ECONÓMICOS
INSUMO
PRODUCCION
ENSAMBLAJE
DISTRIBUCION
USO
PRODUCTO
TRATAMIENTO DE
RESIDUOS
COLECTIVO O
EN EL SITIO
AIRE
AGUA
SUELO
......
Estándares sobre
productos
Cargas a productos
Estándares a productos
Estándares a procesos
Permisos y licencias
Controles sobre el uso de la tierra y del
agua
Permisos negociables
Seguros
Subvenciones
Pagos por incumplimiento
Asignación de responsabilidades
Estándares basados en la tecnología
Estándares de cumplimiento
Permisos y licencias
Controles de uso de la tierra y del
agua
Cobros a usuarios
Seguros
Subsidios
Pagos por incumplimiento
Bonos al desempeño
Asignación de responsabilidades
Estándares ambientales
Estándares para efluentes o
emisiones
Impuestos a la
contaminación
Estándares a productos
Cobros a productos
Tasas administrativas
Impuestos diferenciados
Sistemas de depósito y reembolso
Generación
de residuos Descarga
de residuos
Residuos generados
por el consumo
FUENTE : Berstein, 1993.

18
fundamentalmente en la reglamentación directa (enfoque de comando y control) para corregir el daño
ambiental mediante normas de emisión y vertidos, de producto, de proceso y de calidad ambiental. Sin
embargo, una revisión efectuada en 1991 sobre la frecuencia del empleo de los instrumentos
económicos en los países de la OCDE comprobó que su uso va en rápido ascenso y que se va
ampliando la variedad de instrumentos de este tipo.
Este hecho responde a un interés cada vez mayor de los formuladores de políticas por utilizar
instrumentos basados en el mercado, acorde a ciertas tendencias observadas desde finales de los años
80, tales como :
• una reorientación hacia el mercado y la
desregulación en las políticas públicas;
• un convencimiento de las limitaciones del
papel del gobierno en general y de los
sistemas tradicionales de “comando y
control” para la normativa ambiental;
• una voluntad de aplicar el principio “quien
contamina paga”;
• una necesidad de encontrar mecanismos
más flexibles y eficaces en relación a los
costos para alcanzar los objetivos
ambientales24 .
En este mismo sentido, el V Programa
comunitario en materia de medio ambiente y
desarrollo sostenible y la revisión que se hizo
el año 1996, establecen que es necesario
desarrollar una serie más amplia de
instrumentos de mercado y de colaboración
para modificar las prácticas perjudiciales para
el medio ambiente. En concreto, como
instrumentos de mercado se citan los
impuestos ecológicos, el concepto de
responsabilidad medioambiental, el
establecimiento de un marco de acuerdos
voluntarios y una reforma fiscal donde cada
vez tengan más importancia los tributos
ambientales. En los últimos años se ha
generado una fuerte discusión en torno a la
bondad de los diferentes grupos de
instrumentos (principalmente entre los
24 AEMA, 1997.
CUADRO 12: INSTRUMENTOS PARA LA
MINIMIZACION PROPUESTOS POR EL PGRE
a. De carácter técnico:
•
Impulsar acciones para la minimización de los residuos
en origen van desde el diseño del producto, del proceso,
de equipos y buenas prácticas.
• Priorizar 19 lineas o subcategorías de residuos de
elevada peligrosidad, 21 subcategorías que generan el
mayor número de residuos especiales, y 16 líneas que
tienen por objeto reducir residuos incinerables.
b. De carácter económico:
• Canon de Residuos Especiales (CRE)
•
Lineas de subvenciones para producción y tecnologías
limpias.
c. De carácter normativo:
• Registro General de Gestores de Residuos de Cataluña
•
Nuevos textos legales de prevención dirigidos a limitar
el uso de determinadas materia
s primas, la separación
de los residuos en origen y efectuar la recogida
selectiva, la presentación de planes de minimización,
etc
• Licencia de actividades
•
Fianza y seguro de responsabilidad civil para los
gestores
• Declaración de impacto ambiental
• En la asi
gnación de responsabilidades se aplicará el
principio "quien contamina paga" como principio
preventivo y de reducción del problema en origen.
d. De carácter organizativo:
• "Centro d'Iniciatives per a la Producció Neta"
• "Unitat de Gestió i Distribució del Residus Especials"
• "Unitat d'Emergències"
e. De carácter informativo-educativo.
• Acceso a la información
• Participación
• Educación y formación
FUENTE: Junta de Residus, 1994a.

19
instrumentos económicos y regulatorios). Sin embargo, cada vez se extiende más la opinión de que hay
que seleccionar una combinación de instrumentos adecuada para cada objetivo de política ambiental
que se desee conseguir. Un instrumento no es mejor que otro "per se", sino en función de las ventajas
que pueda presentar para el logro del objetivo planteado.
Un ejemplo cercano de la utilización conjunta de diversos tipos de instrumentos para alcanzar el
objetivo de prevención lo tenemos en el PGRE, tal como se muestra en el Cuadro 12 de la página
anterior.
Centrando la atención en los instrumentos económicos, Rozas25 selecciona los siguientes por su
potencial para la gestión de los residuos:
• Sistemas de depósitos reembolsables. Su complejidad y razón de ser restringe su uso a
determinados productos cuya potencialidad contaminante es elevada, tales como recipientes de
ciertas bebidas, pilas de mercurio, automóviles o determinados electrodomésticos, neumáticos. El
procedimiento de fianza y depósito implica al fabricante y al consumidor en el proceso de
recuperación del residuo.
• Tributos ecológicos. Incluyen tanto los impuestos como las tasas, precios públicos o
contribuciones especiales.
• Subvenciones directas. En el marco de la Unión Europea se han de compaginar con la política
de libre competencia. Tienen un papel importante por cuanto a la financiación de inversiones en
capital destinado al tratamiento y disposición de residuos.
• Empleo de permisos negociables. Hasta el momento tan solo se han utilizado en la
regulación de las emisiones atmosféricas.
Este trabajo se limita a analizar los tributos ecológicos y las subvenciones directas como instrumentos
para lograr el objetivo de minimización de los residuos. El análisis se realizará a través de dos
instrumentos contenidos dentro de las medidas de política de gestión de residuos de la Generalitat de
Catalunya:
• el canon sobre residuos presentado al Parlamento de Cataluña el mes de setiembre de
1997 por iniciativa del Conseller de Medi Ambient;
• la convocatoria de subvenciones para la realización de diagnósticos ambientales y la
ejecución de proyectos de minimización de residuos (orden del 9 de febrero de 1996),
gestionado por el Centre d'Iniciatives per a la Producció Neta de la Junta de Residus.
25 Rozas en Yábar, 1998.

20
2. EL PROYECTO DE LEY DEL CANON SOBRE RESIDUOS
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
2.1 LOS TRIBUTOS ECOLOGICOS
Cada vez se escribe más sobre tributos ambientales y se extiende la utilización de los mismos como
instrumentos para alcanzar objetivos ambientales. En el marco de la gestión de los residuos, algunos
países europeos tales como Francia, Bélgica, Alemania o Reino Unido, han optado por la imposición
de tributos sobre los residuos como sistema para favorecer la prevención y la minimización en su
generación (ver experiencias de algunos países en Anexo III).
Sin embargo, el término tributo ambiental o impuesto ecológico se utiliza para referirse a diferentes
figuras y no existe consenso en definir qué es lo que califica a un tributo como ecológico. Según Jiménez
Herrero26, hay dos criterios que se deben tener en cuenta:
i. La finalidad : aunque ésta deberá ser siempre la protección del medio ambiente, dependerá
de la especie de tributo de que se trate:
• Tasa, precio público o contribución especial: su finalidad no es estrictamente
ecológica sino la de repartir entre los agentes contaminantes el coste de los servicios
destinados a proteger y restaurar el medio ambiente.
• Impuesto: es el tributo ambiental por excelencia y su finalidad será en primer término
la motivación hacia una conducta menos contaminante, es decir, una finalidad extra
fiscal. Ya en un segundo término, el impuesto ambiental podrá conseguir la recaudación
de ingresos.
• Canon: no se le reconoce como una categoría tributaria independiente. Es un "precio"
a pagar por contaminar. Puede concebirse para ejercer una función incentivadora o
para generar ingresos, o ambos, según el caso concreto. Esta figura se integra algunas
veces por los elementos del impuesto, otras por los de la tasa y los del impuesto y otras
más por los de la tasa y del precio público.
• Impuestos ordinarios cuya recaudación se destine a impulsar políticas
ambientales como la instalación de depuradoras o la limpieza de ríos. En todo caso,
ya no se trataría de un tributo ecológico en sentido estricto.
2. El hecho imponible : será configurador de un tributo ambiental si se relaciona bien de
manera directa (impuestos a la generación de residuos), bien de manera indirecta (el caso
de ciertos impuestos al consumo) con determinados objetivos protectores del medio
ambiente.
En este sentido, tributos ecológicos o ambientales en sentido amplio son todas las prestaciones
pecuniarias de derecho público que sirven directa o indirectamente para realizar objetivos de política
26 Jiménez en Yábar, 1998.

21
ambiental, lo que incluiría todas las figuras tributarias arriba expuestas (incluyendo los beneficios fiscales
y otras medidas desgravatorias).
En cambio, un tributo ambiental en sentido estricto son tributos extrafiscales dirigidos a orientar
aquellas conductas de productores y consumidores que inciden sobre el medio ambiente, lo que
coincide con la definición de impuestos de la clasificación anteriormente expuesta.
Estas definiciones nos ayudarán a caracterizar el canon sobre residuos que analizaremos a continuación.
2.2. EL CANON SOBRE RESIDUOS
2.2.1. Antecedentes
El canon sobre residuos ya fue previsto en el Decreto Legislativo 2/1991, de 26 de setiembre, por el
cual se aprueba la fusión de los textos legales vigentes en materia de residuos industriales y en la Ley
6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos. En concreto, el artículo 7.2 de esta Ley contempla
la posibilidad de establecer medidas orientadas a reducir la producción de residuos y su peligrosidad
mediante la aplicación, entre otras, de tasas y otros tributos sobre la producción y la disposición del
desperdicio (Ver Cuadro 13).
Además, en los programas aprobados por el Consejo de Dirección de la Junta de Residuos ya se
menciona la posibilidad y necesidad de introducir un canon que incentive la minimización y valorización.
El PGRC prevé el establecimiento de un canon que, en el marco de la gestión de los residuos, potencie
la reducción como objetivo prioritario. Merece especial atención la propuesta de un Canon sobre
Residuos Especiales (CRE) realizada en el marco del PGRE. Es la primera propuesta que, más allá de
expresar la voluntad de establecer el canon, desarrolla toda una metodología para su cálculo que se
abordará en el siguiente apartado.
En 1997, la Junta de Residus consideró que se daban las condiciones para impulsar el proyecto de ley
del canon sobre residuos. En años anteriores la Junta había llevado a cabo una tarea importante en
cuanto a la promoción y construcción de infraestructuras de gestión de residuos, así como en relación a
la programación y planificación de la gestión. Esto permitió desarrollar un marco normativo para estar
en condiciones de establecer los instrumentos económicos necesarios para conseguir la reducción y
valorización de los residuos. Son de destacar dos disposiciones:
• Decreto 115/1994, de 6 de abril, regulador del Registro General de
Gestores de Residuos de Cataluña que, según la Junta de Residus, ha dado un
impulso muy importante a la gestión de los residuos y, en concreto, a su valorización y a la
ordenación del sector de la recuperación;
• Decreto 34/1996, de 9 de enero, por el que se aprueba el Catálogo de
Residuos de Cataluña, que es un instrumento normativo que determina la gestión que
debe seguir cada categoría de residuos.

22
CUADRO 13 : REFERENCIAS AL CANON SOBRE RESIDUOS EN LA GESTION DE RESIDUOS EN CATALUÑA
NORMATIVA /
PROGRAMA
ARTICULO / APARTADO
Decreto
Legislativo
2/1991, de 26 de
setiembre, por el
cual se aprueba
la fusión de los
textos legales
vigentes en
materia de
residuos
industriales.
Artículo 19 : Gravámenes
19.1 A fin de intensificar las acciones públicas destinadas a reducir el impacto de los residuos especiales
sobre el medio ambiente, se han de fijar por ley las bases que permetan establecer gravámenes específicos, ya
sea sobre la producción de estos residuos, ya sea sobre determinados componentes de estos residuos, ya sea
sobre los productos o las materias primas que los originen.
19.2 Los recursos obtenidos con estos gravámenes han de ser destinados a reducir la generación de residuos, a
fomentar el reciclaje, a promover el tratamiento, a reducir la toxicidad y la peligrosidad y a restaurar las áreas
degradadas por deposiciones incontroladas.
19.3 La Ley a que se refiere el apartado 1 ha de tener en cuenta las normativas fiscales sobre residuos de los
países de la Europa comunitaria y ha de ser armonizada, si es caso, con la normativa comunitaria y estatal
que sea aplicable.
Ley 6/1993,
de15 de julio,
reguladora de
los residuos
Artículo 7. Acción de reducción.-
2. Podrán, asimismo, establecerse medidas orientadas a reducir la producción de residuos y su peligrosidad
mediante la aplicación, entre otras, de tasas o demás tributos sobre la producción y la disposición del
rechazo. Las medidas orientadas a la reducción de envases y embalajes tienen carácter prioritario.
SECCION CUARTA. TASAS, OTROS TRIBUTOS Y PRECIOS PUBLICOS
Artículo 33. Creación
2. La gestión de los residuos puede someterse también a la aplicación de otros tributos y de precios
públicos. El rendimiento de estos tributos y precios públicos se aplicará a la gestión del programa
general ordenado por el artículo 6.
Programa
General de
Residuos de
Cataluña
Apartado 3.2. Principios generales. La minimización de los residuos
....La acción de reducción se consigue en parte en virtud de la política de prevención: la aplicación de
tecnologías limpias o la fabricación y comercialización de productos fácilmente recuperables o reutilizables.
Por otra parte, la actitud de la sociedad es un factor en el logro de este objetivo.
El artículo 7 de la Ley 6/1993 dispone que, a estos efectos, también se pueden aplicar tasas u otros
impuestos sobre la producción y la disposición del desecho. ....
Programa de
gestión de los
residuos
especiales en
Cataluña (1994)
Canon sobre
Residuos
Especiales
(CRE)
Apartado 8.2.1.- Instrumentos económicos para la minimización y la valorización de los residuos
especiales. (pgs. 163-164)
....Para este fin se articulan una serie de medidas de carácter disuasorio y persuasivo que direccionen la
gestión de los residuos especiales en Cataluña bajo los objetivos y las directrices incluidas en este Programa.
• La creación del Canon de Residuos Especiales (CRE) (...) pretende tener un efecto esencialmente
incentivador de las operaciones de minimización por aplicación distributiva del canon.
• (..) La internalización de los costes de tratamiento en determinados productos de consumo generalizado
y dispersos (aceites, pilas, CFC, neumáticos entre otros) generadores de residuos especiales.
• (...) Un mecanismos de ayuda económica para la adopción de estas medidas siempre que representen
una verdadera minimización y/o valorización (..).
• Las medidas de carácter preventivo que tienen el propósito de evitar la contaminación del suelo y de
otros medios, se dirigirán a reforzar y ampliar instrumentos como son la fianza y el seguro de
responsabilidad civil, una como garantía de las obligaciones adquiridas y la otra para responder de los
daños eventuales y perjuicios ocasionados a las personas o a las cosas.
FUENTE: Elaboración propia.

23
En ese punto de desarrollo de la gestión de los residuos, la Junta de Residuos consideró la necesidad
de complementar estos esfuerzos con un tributo que permitiera internalizar los costos y conseguir los
objetivos previstos en la legislación y en los programas27 . Según la Junta, la introducción de este canon
era totalmente coherente con la política medioambiental llevada a cabo hasta entonces en Cataluña y
con las líneas de actuación marcadas por la legislación medioambiental de la UE.
2.2.2. El Canon sobre Residuos Especiales
Entre las medidas económicas contempladas por el PGRE, es de especial interés para los propósitos de
este trabajo la propuesta de creación de un Canon de Residuos Especiales (CRE).
El CRE pretendía tener un efecto disuasorio en la generación de residuos especiales, potenciando las
operaciones de minimización y de valorización en función de la tecnología disponible, diferenciando, a
su vez, las líneas de tratamiento y de disposición (más información sobre el CRE en Cuadro 14).
El destino de los fondos recaudados a través del CRE sería de nuevo la industria, incentivando las
iniciativas de producción limpia, con nuevos procesos, nuevas tecnologías, el uso de materias
alternativas y la reformulación de los productos finales. En este sentido, según el PGRE, el CRE se
podía convertir, en una de las bases que fundamenten la competitividad.
Los principios que debían orientar el establecimiento del gravamen eran los siguientes:
a. Gravar la producción de residuos, de tal forma que se fomente su reducción.
b. Gravar la disposición del desecho y el tratamiento de los residuos, teniendo también en
consideración su naturaleza y las posibilidades de valorización.
c. La valorización de los residuos debía comportar una "reducción" del canon sobre la producción de
los residuos, de tal forma que se priorice ésta sobre los residuos destinados a la disposición del
desecho.
Es decir, se gravaba teniendo en cuenta tanto las características del residuo generado (en base a su
peligrosidad), como el tipo de tratamiento aplicado. Una vez generado el residuo, se favorecía la
valorización frente a la disposición del desecho, mediante una reducción del canon para los residuos
valorizados.
27 Parlamento de Cataluña, 1997.

24
CUADRO 14: DATOS GENERALES DE LA PROPUESTA DE CANON SOBRE RESIDUOS
ESPECIALES (CRE)
DESCRIPCION CANON SOBRE RESIDUOS ESPECIALES
OBJETIVOS Establecer un mecanismo de financiamiento que permita incentivar a través de ayudas a las
empresas las medidas de minimización, de valorización y de reutilización de residuos y en segundo
término su gestión correcta.
AMBITO DE
APLICACION Tal como especifican la Ley 6/93 y el Decreto 2/91, serán objeto de esta propuesta de implantación
del canon los residuos especiales que se producen y gestionan en el territorio de Cataluña.
DESTINO DE LA
RECAUDACION Los fondos recaudados serán destinados a :
• Crear y mantener los instrumentos que el Programa de Gestión de Residuos Especiales
contempla (Centre d'Iniciatives per a la Producció Neta, experiencias piloto, I+D, etc.) y otras
que la propia dinámica de gestión recomiende crear.
• Dotar a la Junta de Residus de los recursos necesarios para el ejercicio de sus funciones.
• Crear y mantener las infraestructuras necesarias para la correcta gestión de los residuos que
tienen origen en el consumo masivo de productos especiales mientras no se disponga de
mecanismos para aplicar los costos del servicio al productor o al consumidor.
• Crear los mecanismos de compensación para la Administración Local receptora de instalaciones
de disposición del rechazo de los residuos especiales en los términos que marca el art. 18 del
Decreto Legislativo 2/1991, de 26 de setiembre.
HECHO IMPONIBLE Serán objeto de tributación las siguientes actividades:
• Producción de residuos especiales en el territorio de Catalunya
• Gestión de residuos especiales en plantas situadas en el territorio de Catalunya
Esta tributación vendrá modulada por factores a aplicar según las tres variables siguientes:
a. Posibilidad de minimización y de valorización del residuo en función de la tecnología
disponible
b. Tipos de gestión del residuo (determinada a su vez por la calidad del residuo)
c. Cantidad de residuos producidos/gestionados.
TIPO IMPOSITIVO Está compuesto de la suma de tributos que se establecen sobre la cantidad de residuos producidos y
los objeto de gestión, y será calculada por la función siguiente:
CRE = Q+G ó CRE = (F.pi + B.Ti) . V . ni
AUTODECLARACION
Y AUTOLIQUIDACION Se basa en un sistema combinado de autodeclaración por parte de los generadores y los gestores de
los residuos especiales. El CRE será abonado por los productores a los tratadores o directamente al
depósito de residuos. También será pagado por los valorizadores en función de los residuos que
generen.
APLICACION DEL
CANON Se propone que su implementación se realice de forma gradual, entendiendo que se tendrán que
realizar los ajustes necesarios de carácter técnico, organizativo, etc. tanto en la administración como
en los generadores de residuos.
Por otro lado, se implementarán medidas de inspección directa a través de medios propios y del
reconocimiento de auditores externos. La Junta de Residus actuará de oficio o por denuncia sobre
las instalaciones de tratamiento y la disposición del desecho, por medios propios o a través de la
contratación de empresas externas de seguimiento "rutinario"; sobre el transporte y sobre los
generadores.
FUENTE: Elaboración propia con información tomada de Junta de Residus, 1994a.

25
• Cómo se calcula el CRE
El CRE estaba compuesto por la suma de tributos que se establecían sobre la cantidad de residuos
producidos y los que son objeto de gestión y se calculaba por la función siguiente:
o también: donde:
CRE =
Q =
G =
F =
pi =
B =
Ti =
V =
ni =
Canon de Residuos Especiales
tributo Q (cantidad generada) por cada residuo especial "i"
tributo G (gestión) para cada residuo especial "i"
cuota base de producción por tonelada de residuo especial generada
coeficiente de peligrosidad del residuo "i"
cuota base de gestión de residuos especiales
factor de tratamiento y/o disposición aplicable al residuo especial "i
factor de valorización del residuo
factor de cantidad o volumen de residuos generados en toneladas
Los valores de F y B los establecerá el Gobierno de la Generalitat de Cataluña con carácter gradual. El
resto de los valores se reflejan en el Cuadro 15.
CUADRO 15: VALORES PROPUESTOS POR EL PGRE PARA EL CALCULO DEL CRE
CONCEPTO
VALOR PROPUESTO
Clasificacion de los niveles de peligrosidad (pi) utilizada en el PGRE :
• Inertes, banales
• Fermentables asimilables a residuos municipales1
• Inertizados, inertes de atención especial, no peligrosos
• Especiales de baja concentración
• Especiales de alta concentración
• Especiales muy tóxicos o peligrosos
1
2
3
4
5
6
Valores orientativos para Ti :
a. En plantas para terceros :
• Tratamiento FQB (físico-químico-biológico):
• Inertización:
• Incineración de residuos no halogenados:
• Incineración de residuos halogenados:
• Disposición directa en depósitos de clase II
• Disposición directa en depósitos de clase III
b. Coeficiente de tratamiento y/o disposición en instalaciones propias
0,45
0,90
1,45
2,45
1,50
3,00
0,00
Valores de Vi :
• residuo no valorizado siendo claramente reciclable o reutilizable
• residuo valorizado (reciclado en el propio proceso o reutilizado por una valorización
externa)
• residuo no valorizable
2
0
1
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Junta de Residus, 1994a.
CRE= (F.pi + B.Ti) .V .ni CRE = Q+G

26
La Junta de Residus proponía unos criterios para clasificar un residuo como especial o no, las
determinaciones analíticas para su caracterización y los de admisibilidad de residuos en depósitos de
especiales un poco más laxos que los de la UE, ajustándolos en el tiempo a los de la normativa
europea, intentado amortiguar el impacto inicial de la aplicación del CRE (ver Anexo IV).
2.3 EL PROYECTO DE LEY DEL CANON SOBRE RESIDUOS
A propuesta del Consejero de Medio Ambiente, en setiembre de 1997 el Parlamento de Cataluña
admitió a trámite el proyecto de Ley del canon sobre los residuos. Este proyecto de Ley regula el
canon que grava determinadas operaciones de disposición del desperdicio de los residuos en Cataluña.
La Ley se aplica a los residuos inertes, no especiales y especiales, procedentes de actividades
industriales y de la construcción, incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 6/1993 reguladora de
los residuos y el Catálogo de residuos de Cataluña (ver Cuadro 16).
En general, un canon por unidad de vertido o emisión es un tributo que fija la Administración con la
intención de que el contaminador pague una suma proporcional a la cantidad y calidad del contaminante
o contaminantes vertidos o emitidos28.
El caso que nos ocupa es un cobro específico al generador de residuos destinados a operaciones de
disposición (canon sobre el número de toneladas de residuos).
La Memoria justificativa de la ley del canon29 defiende la necesidad de incentivar las actividades de
minimización y de valorización que se han de dirigir a todo tipo de residuos, pero dando especial
prioridad a los residuos especiales. Los argumentos principales son:
• el enfoque aún débil hacia las operaciones de valorización y minimización en la gestión de residuos y
el predominio de las disposiciones controladas, debido a la limitada salida comercial de los
productos recuperados y los costos relativamente bajos que comporta la disposición del
desperdicio;
• la escasez de suelo disponible para la disposición de residuos y, especialmente, los residuos
especiales, la existencia de un rechazo social manifiesto a las instalaciones de disposición del
desecho y la necesidad de condiciones adicionales de seguridad en cuanto al suelo (disposición de
residuos), a los sistemas de tratamiento y, especialmente, a la incineración de residuos.
El canon de residuos persigue una reducción de la generación de residuos y una modificación de las
pautas de comportamiento de los ciudadanos de Cataluña, desincentivando la disposición del desecho
de los residuos mientras se incentiva la minimización y la valorización. Eso es debido a que lo que
realmente se grava con el establecimiento del canon es la no valorización y la no minimización.
28 Franco,L., 1995.
29 Junta de Residus, 1997.

27
CUADRO 16: DATOS GENERALES DEL PROYECTO DE LEY DEL CANON SOBRE
RESIDUOS DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA
DESCRIPCION PROYECTO DE LEY DE CANON SOBRE LOS RESIDUOS DE LA GENERALITAT DE
CATALUNYA
OBJETO DE LA LEY Regular el canon que grava la disposición del rechazo de los residuos de Cataluña.
OBJETIVOS A
ALCANZAR A
TRAVES DEL CANON
• promover el uso racional de los recursos naturales;
• favorecer la minimización y valorización de los residuos;
• conseguir que los costos ambientales de la generación de los residuos recaigan sobre quien los
produce, de acuerdo al principio “quien contamina paga”.
AMBITO DE
APLICACION Residuos inertes, no especiales y especiales, procedentes de actividades industriales y de la
construcción, incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 6/1993 reguladora de los residuos y el
Catálogo de residuos de Cataluña.
DESTINO DE LA
RECAUDACION • Financiación de programas de actuación en materia de residuos industriales y residuos de la
construcción aprobados por la Junta de Residuos, en el marco del Programa general de residuos de
Cataluña y al costo de su gestión.
• Preferentemente, por este orden, a las acciones destinadas a la minimización y valorización de los
residuos.
• Garantía de créditos destinados a financiar inversiones u operaciones relacionadas con los
objetivos de esta Ley.
NATURALEZA El canon sobre residuos es un tributo de carácter real que grava la disposición del rechazo de
determinados residuos. Es un gravamen proporcional y de finalidad no fiscal, cuya recaudación será
destinada a los fines anteriormente expuestos.
HECHO IMPONIBLE La realización de una operación de disposición del desperdicio de los residuos ya señalados, tanto en
el origen como en plantas externas, mediante cualquiera de las siguientes operaciones : disposición en
el suelo o en su interior, inyección en profundidad, descarga en vertederos especialmente preparados,
incineración en tierra, almacenamiento permanente o almacenamiento previo a alguna de las
operaciones arriba descritas cuando esta operación sea un servicio público de la Generalitat30.
SUJETO PASIVO Las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, y aquellas entidades a que se refiere el art. 33 de
la Ley General Tributaria, que realicen una operación de disposición del desecho, tanto en el origen
como en plantas externas.
ACREDITACION El canon se acredita en el momento en que se deposita el desecho de los residuos.
No obstante, en el caso de plantas externas de disposición del desecho, la exigibilidad del canon se
adelanta al momento en que el explotador acepte los residuos que le entregue su productor o
poseedor.
BASE IMPONIBLE • El número de toneladas de residuos objeto de disposición del desperdicio.
• Podrá determinarse también por medio de estimación indirecta, en los supuestos y según los
métodos que se establecen en la legislación tributaria general.
TIPO IMPOSITIVO • residuos inertes : 750 pesetas/tonelada
• residuos no especiales : 2.500 pesetas/tonelada
• residuos especiales: 4.000 pesetas/tonelada
• residuos de la construcción : 200 pesetas/tonelada
AUTOLIQUIDACION Los sujetos pasivos están obligados a declarar y autoliquidar el canon así como a proceder a su
ingreso en los términos que se establecen reglamentariamente.
GESTION DEL
CANON La gestión, la comprobación, la recaudación en vía voluntaria y la inspección del canon corresponden
a la Junta de Residuos.
La recaudación en vía ejecutiva corresponde a los órganos que la tienen encomendada con el carácter
general por los tributos de la Generalitat de Cataluña.
INFRACCIONES Y
SANCIONES El régimen aplicables es el que se establece en la normativa de aplicación general vigente para los
tributos de la Generalitat de Cataluña.
30 De las acciones que la Directiva 91/156/CE considera operaciones de disposición del desecho de los residuos, quedan excluidas
del canon el tratamiento en medio terrestre, los vertidos de residuos sólidos en el medio acuático y en el mar, el tratamiento
biológico, el tratamiento físico-químico y la incineración en el mar.

28
Son finalidades de esta Ley :
• promover el uso racional de los recursos naturales;
• favorecer la minimización y valorización de los residuos;
• conseguir que los costos ambientales de la generación de los residuos recaigan sobre quien
los produce, de acuerdo con el principio de quien contamina paga.
La Ley prevé gravar únicamente determinadas operaciones de disposición del desperdicio de los
residuos. Por tanto, los sujetos pasivos serán los explotadores de las plantas de disposición del desecho
en Cataluña, tanto en el origen como externas31.
Por su finalidad de incentivo y no fiscal y debido a su hecho imponible directamente relacionado a la
protección del ambiente, teniendo en cuenta lo expuesto en el apartado anterior, se puede afirmar que
estamos ante un impuesto ambiental o tributo ecológico en sentido estricto. Además, se trata de un
tributo finalista, ya que los ingresos tienen un destino concreto que es el de financiar acciones
relacionadas con la gestión de residuos.
En este sentido, el canon tiene una particularidad, que es una cierto grado de neutralidad fiscal, en el
sentido de que parte del dinero recaudado vuelve a las propias empresas en forma de subvención, de
tal manera que el conjunto de las empresas no pagan nada o solo una parte del impuesto, aunque se
produce una redistribución entre ellas32.
2.3.1. Cómo actúa el canon sobre residuos
Según señala el proyecto de Ley, la introducción del canon pretende que los gestores de las plantas
donde se realicen las operaciones de disposición incorporen los costos ambientales en los precios del
servicio que ofrecen. De esta manera, aquellos productores que optan por la disposición del
desperdicio, de acuerdo con el principio de “quien contamina paga”, verán aumentado el costo de la
gestión de sus residuos. Este sobrecosto no afectará a aquellos empresarios que valoricen y que utilicen
tecnologías limpias en sus sistemas productivos.
El incremento de los costos de las actividades contaminantes incentiva a los agentes económicos a
disminuir la generación de residuos por dos vías :
• una indirecta, a través de la reducción del nivel de producción y la consiguiente disminución
de la contaminación asociada33; esto sucederá fundamentalmente en los casos en que no se
disponga de otras alternativas para la reducción de la contaminación;
• una directa, a través de la adopción de tecnologías más limpias, operaciones de minimización
o valorización, que reducen la cantidad de contaminación por unidad producida, en tanto el
pago del impuesto sea superior al coste de reducir la contaminación.
31 Parlament de Catalunya, 1997.
32 El concepto de neutralidad fiscal se utiliza también en los casos en que la introducción de un impuesto va acompañado de la
reducción de otro, de forma que no incrementa la presión fiscal (Martínez-Alier et al., 1998).
33Bajo el supuesto de que el nivel de producción y la cantidad de contaminación están directamente relacionados.

29
2.3.2 La magnitud del canon
El tipo impositivo es la variable de control que tiene el regulador. La cantidad de residuos generados
destinados a operaciones de disposición es la variable de control del generador.
Según indica el Departamento de Medio Ambiente en los antecedentes del proyecto de Ley del canon,
la cuantía del tipo impositivo se hace depender de la clase de residuo que se trate, de tal manera que a
mayor peligrosidad de los residuos se establece un tipo más elevado. De esta forma, se aplican
diferentes tipos impositivos a los 4 grupos de residuos definidos en el proyecto de Ley (ver Cuadro
17).
CUADRO 17 : TIPOS IMPOSITIVOS ESTABLECIDOS POR EL CR
GRUPO DE RESIDUOS TIPO IMPOSITIVO (ptas/tn)
Residuos de la construcción