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Ferrarini A., Di Rienzo M., “L’uso degli scenari nella valutazione dei conflitti di interessi potenziali”,
SPAZIOETICO, Milano, gennaio 2021
L’uso degli scenari nella valutazione dei
conflitti di interessi potenziali
di Andrea Ferrarini Massimo & Di Rienzo
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale – Non opere derivate 4.0
Internazionale.
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C’è un dubbio che attanaglia chiunque rivesta una funzione pubblica (funzionari, dirigenti, ma anche politici e
professionisti) che immaginiamo quotidianamente occupati a compilare moduli in cui
dichiarano “l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi”… di non trovarsi in
situazioni di conflitto di interessi nemmeno potenziale.
Un dubbio, una domanda, che sorge spontanea e che sicuramente fa tremare la mano del malcapitato che
sottoscrive la dichiarazione “consapevole che chiunque rilascia dichiarazioni mendaci è punito ai sensi
del Codice Penale e delle Leggi speciali in materia:
“Ma cosa diavolo è un conflitto di interessi potenziale?”
In questo articolo cercheremo di rispondere a questa domanda, presentando la nostra metodologia di analisi
dei conflitti di interessi. Questa metodologia ci sembra la più adeguata, per definire i concetti di conflitto di
interessi attuale e potenziale, mantenendo la distinzione tra azzardo morale e conflitto di interessi. In sintesi, i
conflitti di interessi sono sempre un fenomeno potenziale, ma possono emergere in uno scenario di riferimento
(conflitto di interessi attuale), oppur emergere in scenari futuri, che rappresentano i possibili sviluppi nel tempo
di uno scenario di riferimento (conflitto di interessi potenziale).
Il fondamento logico della nostra metodologia è rappresentato dalla semantica dei mondi possibili di Saul
Kripke, che descrive il valore di verità degli enunciati della logica modale; e che noi di Spazioetico abbiamo
adattato all’analisi dei conflitti di interessi.
1.1 Innanzitutto … cos’è un confitto di interessi?
Un conflitto di interessi è una situazione in cui la promozione di un interesse rappresenta una minaccia per un
altro interesse. In particolare, quando si parla di conflitto di interessi nel settore pubblico, si fa riferimento una
particolare situazione, in cui la promozione di un interesse secondario di un Agente o di un Principale
delegato minaccia un interesse primario della pubblica amministrazione. Se non sapete chi sono gli Agenti, i
Principali delegati e la differenza tra un interesse primario e un interesse secondario, vi consigliamo di dare
un’occhiata al nostro GLOSSARIO.
In soldoni, un conflitto di interessi è una situazione di questo tipo:
• Il dottor Paolo Piazzo è stato nominato commissario di gara in una procedura di selezione alla quale
partecipa il fidanzato di sua figlia.
Questo conflitto di interessi esiste indipendentemente dalle scelte e dai comportamenti che il nostro dott.
Piazzo adotterà. Il conflitto di interessi, infatti, è una situazione che precede l’azzardo morale e che deriva da
una interferenza tra gli interessi della sfera professionale del dott. Piazzo (gli interessi primari
dell’amministrazione che lo ha nominato commissario: per esempio l’imparzialità e l’interesse a selezionare il
miglior candidato) e gli interessi della sua sfera privata. Questi ultimi interessi sono molteplici, instabili e
possono essere molto intensi. Solo il dott. Piazzo li conosce, perché appartengono alla sua sfera privata: il
fidanzato di sua figlia potrebbe avere interesse a trovare un lavoro, perché stanno per avere un figlio e si
vogliono sposare; la figlia del dottor Piazzo potrebbe avere interesse a che il fidanzato trovi un lavoro, perché
ha un contratto in scadenza, che non le rinnoveranno a causa della sua gravidanza; il dott. Piazzo potrebbe
avere interesse ad aiutare sua figlia, dimostrandosi migliore di suo padre, che ha abbandonato la famiglia
quando lui era bambino. L’interferenza della sfera privata sulla sfera professionale genera incertezza: come
agirà il dott. Piazzo? Riuscirà a tenere in equilibrio sfera privata e sfera professionale, oppure promuoverà gli
interessi della sua sfera privata? Questa incertezza genera un rischio e questo rischio deve essere gestito con
l’astensione.
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1.2 Costruire “scenari”
Possiamo formalizzare la nostra analisi, dicendo che la valutazione circa la sussistenza di un conflitto di
interessi è sempre vincolata a uno scenario. Il conflitto di interessi è sempre relativo ad un determinato
soggetto (il soggetto delegato) e prende in considerazione la rete di relazioni di questo soggetto.
Queste relazioni “sensibili” mettono in connessione il soggetto delegato con i Principali (es. dirigenti, politici,
elettori), con i destinatari (gli utenti del suo ufficio, settore o servizio) e con gli altri Agenti (es. colleghi o
personale di altre amministrazioni) presenti nella sua sfera professionale. Inoltre, queste relazioni lo mettono
in connessioni con altri soggetti nella sua sfera privata.
Il soggetto delegato e la sua rete di relazioni fanno parte dello scenario (fig.1)
Figura 1 – Scenario: il soggetto delegato e le sue relazioni
Identificare un soggetto e le sue relazioni non basta. Nello scenario dobbiamo ovviamente includere un terzo
elemento: gli interessi primari e gli interessi secondari che “corrono” sulla rete di relazioni (fig. 2)
Figura 2 – Scenario: interessi primari e secondari
Manca ancora un ingrediente, per completare lo scenario: i comportamenti del soggetto delegato, che
possono promuovere alcuni interessi e minacciarne altri. Possiamo prendere in considerazione due tipi di
comportamenti: i comportamenti attuati, cioè concretamente messi in atto dal soggetto delegato; e i
comportamenti possibili, cioè le alternative di comportamento che il soggetto delegato potrebbe adottare (fig.
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Figura 3 – comportamenti (attuali e possibili)
1.3 Conflitti, convergenze, azzardi morali ed effetti collaterali.
Usando gli scenari diventa molto semplice definire una serie di fenomeni che coinvolgono gli interessi.
Innanzitutto, si ha un azzardo morale quando un comportamento attuato del soggetto delegato promuove uno
o più interessi secondari a discapito di uno o più interessi primari (fig 4a). Esiste anche l’ipotesi inversa: un
comportamento attuato che promuove un interesse secondario dell’agente, promuove contemporaneamente
anche un interesse primario. Non esiste un nome per definire questo tipo di comportamenti: possiamo dire che
in questo caso la promozione di un interesse primario è un effetto collaterale del comportamento attuato
dall’agente (fig. 4b)
Figura 4a: Azzardo Morale
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Figura 4b: effetto collaterale
In uno scenario possiamo trovare, contemporaneamente, azzardi morali ed effetti collaterali. Facciamo un
esempio di questa… situazione mista.
Il dott. Aldo Abuso, responsabile del Settore Affari Generali di un Comune, affida tutti gli incarichi di patrocinio
legale alla moglie, che fa l’avvocato. La moglie lavora benissimo e il Comune vince tutte le cause. Aldo Abuso,
evidentemente, commette un azzardo morale, perché promuove un interesse economico della propria sfera
sfera privata, a discapito di interessi primari come l’imparzialità e la tutela della concorrenza. La promozione
dell’interesse primario dell’amministrazione a selezionare il miglior avvocato è solo un “effetto collaterale”
dell’azzardo morale (fig. 5), che non giustifica l’azzardo morale. Questi scenari misti, che contengono azzardi
morali ed effetti collaterali, possono essere usati per studiare le esternalità positive della corruzione, cioè i
vantaggi apparenti che, nel breve periodo, la corruzione sembra garantire ai sistemi pubblici.
Figura 5 – Situazione “mista”
I conflitti di interessi emergono negli scenari in associazione con i comportamenti possibili del soggetto
delegato. Il soggetto, cioè, non ha ancora agito, ma se dovesse farlo potrebbe adottare dei comportamenti che
potrebbero promuovere i suoi interessi secondari e minacciare gli interessi primari (fig.6).
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Figura 6 – conflitto di interessi.
E’ chiara la differenza tra conflitto di interessi e azzardo morale (corruzione), ma anche il nesso che li lega tra
loro: c’è conflitto di interessi, quando un comportamento che potrebbe promuovere interessi secondari a
discapito di interessi primari non è ancora adottato. E’ solo un comportamento possibile nello scenario. C’è
azzardo morale, invece, quando tale comportamento viene attuato. Ogni situazione di conflitto di interessi è un
potenziale azzardo morale. E’ un precursore dell’azzardo morale che deve essere scongiurato attraverso
l’astensione. Con l’astensione, infatti, il soggetto delegato in conflitto perde l’insieme dei comportamenti
possibili e non può più agire nello scenario (fig. 7)
Figura 7 – astensione.
Se il conflitto di interessi è un precursore dell’azzardo morale, la convergenza di interessi è invece il
precursore degli effetti collaterali. C’è convergenza di interessi quando un comportamento possibile dello
scenario, mentre promuove un interesse secondario, promuove anche un interesse primario (fig. 8a). Ed
esistono anche situazioni miste, in cui i comportamenti possibili in uno scenario influenzano gli interessi in
gioco e dividono gli interessi in due sottoinsiemi: l’insieme degli interessi che sarebbero promossi da quel
comportamento, l’insieme degli interessi che sarebbero minacciati da quel comportamento. Questa partizione,
cioè divisione dell’insieme degli interessi di uno scenario, prende il nome di polarizzazione. Le polarizzazioni
possono influire sui processi decisionali dei soggetti delegati. Per esempio, immaginiamo che nostro dott. Aldo
Abuso non abbia ancora deciso se affidare a sua moglie un incarico di patrocinio legale. Deve decidere.
Certamente la sua decisione potrebbe essere influenzata dal fatto che affidare l’incarico a sua moglie (che è
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un ottimo avvocato) manderà in convergenza interessi della sua sfera privata e interessi primari del Comune
(8b).
Figura 8a – convergenza di interessi
Figura 8b – Polarizzazione
Indubbiamente, usando gli scenari possiamo identificare in modo semplice ed elegante tutte le possibili
interazioni tra gli interessi in gioco in una situazione. E’ un modello molto “simmetrico“, che identifica tre
diverse tipologie di impatto dei comportamenti sugli interessi primari (azzardo morale, effetto collaterale e
situazione mista) e tre “precursori” (conflitto di interessi, convergenza e polarizzazione)
Tuttavia, questa analisi ha un costo: rappresenta il conflitto di interessi come una condizione che è sempre
potenziale, perché fa riferimento a comportamenti possibili. Ad essere attuale, reale, è solo l’azzardo morale,
che mette in atto il comportamento opportunistico. Ma se le cose stanno così, allora non ha senso distinguere
tra conflitti di interessi attuali e potenziali. Nessun conflitto di interessi è attuale: abbiamo sempre a che fare
con situazioni potenziali che devono essere gestite, prima che si attualizzino” in un azzardo morale.
1.4 Il conflitto di interessi potenziale: la posizione del Consiglio di Stato.
Questa è stata, per lungo tempo, la nostra posizione. E la nostra posizione sembrava supportata nientemeno
che dal Consiglio di Stato, il quale, in un parere reso ad ANAC nel 2019, ha affermato che “il conflitto di
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interessi è una situazione di pericolo in sé, e qualunque pericolo è per sua natura una potenza e non un atto. Il
danno all’interesse funzionalizzato non si è ancora verificato (salvo quello all’immagine). Qualificare la natura
del pericolo, e quindi del conflitto, come “situazione potenziale”, cioè ritenere che il Legislatore si sia voluto
riferire a un “conflitto potenziale”, sarebbe quindi una tautologia”.
Secondo il Consiglio di Stato, dunque, il conflitto di interessi è sempre potenziale, ma è possibile distinguere
tra conflitti di interessi che emergono in situazioni “conclamate, palesi e soprattutto tipizzate (quali ad esempio
i rapporti di parentela o coniugio) che sono poi quelle individuate dall’art. 7 del d.P.R. n. 62 del 2013” e conflitti
di interessi “non conosciuti o non conoscibili, e soprattutto non tipizzati (che si identificano con le “gravi ragioni
di convenienza” di cui al penultimo periodo del detto art. 7 e dell’art. 51 c.p.c.)“.
In sostanza, per il Consiglio di Stato, “la qualificazione “potenziale” e le “gravi ragioni di convenienza” sono
espressioni equivalenti perché teleologicamente preordinate a contemplare i tipi di rapporto destinati, secondo
l’id quod plerumque accidit, a risolversi (potenzialmente) nel conflitto per la loro identità o prossimità alle
situazioni tipizzate“. Non dobbiamo, insomma, guardare gli interessi, ma le relazioni su cui gli interessi
corrono: “le situazioni di “potenziale conflitto” sono, quindi, in primo luogo, quelle che, per loro natura, pur non
costituendo allo stato una delle situazioni tipizzate, siano destinate ad evolvere in un conflitto tipizzato (ad es.
un fidanzamento che si risolva in un matrimonio determinante la affinità con un concorrente) […] Si devono
inoltre aggiungere quelle situazioni le quali possano per sé favorire l’insorgere di un rapporto di favore o
comunque di non indipendenza e imparzialità in relazione a rapporti pregressi, solo però se inquadrabili per sé
nelle categorie dei conflitti tipizzati. Si pensi a una situazione di pregressa frequentazione abituale (un vecchio
compagno di studi) che ben potrebbe risorgere (donde la potenzialità) comunque ingenerare dubbi di parzialità
(dunque le gravi ragioni di convenienza).
Possiamo tradurre questo complesso ragionamento, usando gli scenari: tutti i conflitti di interessi sono
potenziali, perché fanno riferimento ai comportamenti possibili di un soggetto delegato. Tuttavia, si
differenziano per le relazioni della sfera privata, su cui “corrono gli interessi”, presenti nello scenario: in certi
casi nello scenario ricorrono relazioni “tipizzate“, che per loro natura generano interferenze e minacciano
l’imparzialità del soggetto delegato; in altri, invece, nello scenario troviamo relazioni non tipizzate, che tuttavia
possono evolvere nel tempo e diventare relazioni “tipizzate” e che richiedono quindi una astensione per “gravi
ragioni di convenienza” (fig. 9):
Figura 9 – Consiglio di Stato: scenari in evoluzione
1.5 La notte in cui tutte le vacche sono nere…
Gli scenari evolvono, insieme ai conflitti che si portano dentro. Questo approccio è senza dubbio interessante.
Tuttavia, la semplice evoluzione rappresentata nella figura 9 è sbagliata. Se, come proposto dal Consiglio di
Stato, cataloghiamo i conflitti di interessi esclusivamente in base alle relazioni presenti negli scenari e alla
possibile evoluzione di tali relazioni, non siamo più in grado di distinguere situazioni di conflitto di
interessi molto diverse tra loro… Se tutti i conflitti di interessi sono potenziali, allora tutte le interferenze si
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confondono in una nuvola di probabilità. Prendendo in prestito da Hegel una famoso paragone (usato dal
grande filosofo per criticare Schelling), possiamo dire che la nostra analisi dei conflitti di interessi diventa
precisa più o meno come “una notte in cui tutte le vacche sono nere” . Il dott. Aldo Abuso può aiutarci, ancora
una volta, a comprendere meglio i termini del problema.
Immaginiamo che il dottor Abuso debba affidare un incarico di patrocinio legale ad un avvocato, perché una
impresa ha fatto ricorso al TAR, contestando l’esito di una procedura di gara. Sua figlia è un avvocato. Il dott.
Abuso non ha ancora affidato l’incarico, né ha identificato un avvocato. Quindi, in questo scenario, non può
aver commesso alcun azzardo morale. Tuttavia, potrebbe essere in una situazione di conflitto di interessi.
Consideriamo, a titolo di esempio, queste tre situazioni:
• IPOTESI 1: “La figlia del dottor Abuso è un avvocato amministrativista, che supporta le pubbliche
amministrazioni nei ricorsi presso il Tribunale Amministrativo Regionale di competenza del Comune
presso cui lavora il dott. Abuso”
• IPOTESI 2: “La figlia del dottor Abuso collabora con uno studio legale che si occupa di diritto di
famiglia e diritto del lavoro, ma prima o poi vorrebbe occuparsi anche di diritto amministrativo.
• IPOTESI 3: “La figlia del dottor Abuso vive a New York e collabora con uno studio legale che si
occupa di diritto societario internazionale.
Intuitivamente, l’ipotesi 1 descrive un conflitto di interessi più forte di quello presente nell’ipotesi 2. Nel primo
caso l’interferenza emerge automaticamente, perché il dott. Abuso deve selezionare un avvocato
amministrativista e sua figlia è un avvocato amministrativista. Nel secondo caso, invece, l’interferenza dipende
dalle scelte professionali della figlia del dott. Abuso: se la figlia del dott. Abuso deciderà effettivamente di
occuparsi anche di diritto amministrativo, allora potrebbe avere l’aspettativa che suo padre la aiuti, dandole un
incarico. Se, invece, sua figlia valuterà che i tempi non sono maturi per occuparsi di diritto amministravo, ed è
più conveniente continuare ad occuparsi solo di diritto di famiglia e diritto del lavoro, allora non ci saranno
rischi di interferenza. I concetti di conflitto di interessi attuale e potenziale sono stati introdotti proprio per
descrivere la differenza che intercorre tra l’ipotesi 1 e l’ipotesi 2. Tuttavia, abbiamo detto in precedenza che
in realtà tutti i conflitti di interessi sono potenziali. E se analizziamo le due situazioni prendendo in
considerazione solo le relazioni presenti nello scenario (come proposto dal Consiglio di Stato), dovremmo
concludere (contro qualunque evidenza) che nell’ipotesi 1 e nell’ipotesi 2 troviamo lo stesso tipo di conflitto di
interessi. In entrambi i casi, infatti, abbiamo una relazione “tipizzata” (una relazione di parentela di primo
grado) che potrebbe interferire con le decisioni del dott. Abuso. Il dott. Abuso deve certamente astenersi.
La conclusione è corretta: il dott. Abuso deve astenersi in entrambi i casi. Ma è l’analisi che abbiamo condotto
per arrivare a questo risultato che non è corretta. Se, infatti, quello che conta sono solo le relazioni e la
possibilità di influenzamento, allora il dott. Abuso potrebbe doversi astenersi anche nell’ipotesi 3: la relazione
di parentela non viene meno, anche se sua figlia vive a New York e sua figlia prima o poi potrebbe decidere di
rientrare in Italia e, magari, potrebbe decidere di fare l’avvocato amministrativista. L’approccio suggerito dal
Consiglio di Stato, insomma, ci induce a dire che c’è una potenziale situazione di conflitto di interessi anche
nell’ipotesi 3, mentre il buon senso ci dice che in questa ultima ipotesi non c’è alcun conflitto di interessi.
Ovviamente, tutto torna a posto se re-introduciamo le nozioni di conflitto di interessi potenziale e attuale e se
ragioniamo in termini probabilistici:
• nell’ipotesi 1 il conflitto è attuale e la probabilità e l’interferenza è certa.
• nell’ipotesi 2 il conflitto è potenziale e l’interferenza è molto probabile.
• nell’ipotesi 3 il conflitto di interessi è potenziale ma l’interferenza è poco probabile.
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1.6 Scenari possibili.
Possiamo risolvere questo problema, adottando lo stesso approccio del Consiglio di Stato, ma in modo più
radicale. Secondo il Consiglio di Stato le relazioni di uno scenario possono evolvere nel tempo (per esempio,
una relazione “non tipizzata” tra due fidanzati può evolvere in una relazione “tipizzata” di coniugio). Secondo
noi, tutti gli elementi di uno scenario possono evolvere: non solo le relazioni, ma anche gli interessi e i
comportamenti.
Partendo da uno scenario iniziale, che chiameremo “scenario di riferimento” possiamo descrivere una serie di
“scenari futuri“, che sono uno sviluppo nel tempo dello scenario di riferimento (fig. 10).
Figura 10 – Scenari futuri associati a uno scenario di riferimento
Quando uno scenario rappresenta l’evoluzione di uno scenario precedente, una freccia collega i due
scenari. Contando il numero di frecce che intercorrono tra lo scenario di riferimento e uno scenario futuro,
possiamo visualizzare la probabilità di quello scenario: gli scenari “più vicini” allo scenario di riferimento sono
più probabili degli scenari “più lontani” (fig. 11)
Figura 12: probabilità degli scenari futuri associati a uno scenario di riferimento
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Con gli scenari in evoluzione, possiamo finalmente definire precisamente le nozioni di conflitto di interessi
attuale e potenziale. Un conflitto di interessi è attuale, quando dipende dai comportamenti possibili che il
soggetto delegato potrebbe adottare nello scenario di riferimento (fig. 13).
Figura 13 – Conflitto di interessi attuale
Un conflitto di interessi è potenziale, invece, quando non è presente nello scenario di riferimento, ma è attuale
in uno scenario futuro (fig. 14).
Figura 14 – Conflitto di interessi potenziale
Infine, non c’è conflitto di interessi, quando:
1. Non c’è conflitto di interessi nello scenario di riferimento.
2. Non si sono conflitti di interessi attuali negli scenari futuri, oppure…
3. …ci sono conflitti di interessi attuali, ma solo in uno o più scenari futuri che sono molto lontani dallo
scenario di riferimento.
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Se si verificano le condizioni 1 e 2, il conflitto di interessi è totalmente assente (fig. 15a); se invece si
verificano le condizioni 1 e 3 il conflitto di interessi potenziale esiste, ma è talmente poco probabile da non
rappresentare un rischio (15b).
Figura 15a: .”.. non ci sono conflitti di interessi negli scenari futuri”
Figura 15b – ” … ci sono conflitti di interessi attuali, ma solo in uno o più scenari futuri che sono molto lontani
dallo scenario di riferimento”
1.7 Conclusioni
L’uso degli scenari nella valutazione dei conflitti di interessi si rivela un’arma molto utile per non cadere vittime
della complessità di questo fenomeno. Complessità che ha subito innumerevoli tentativi di riduzione
formalistica attraverso l’ingenuo tentativo di “tipizzare” ciò che non è tipizzabile, cioè l’incertezza riguardo ad
un comportamento umano.
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Proprio questa complessità ci spinge a ricercare approcci multidisciplinari (ahinoi proprio ciò che manca
all’attuale anticorruzione italiana). Non possiamo certo cedere alla tentazione di vedere conflitti di interessi
anche dove non ci sono, né, tantomeno, fare finta che i conflitti di interessi non esistano, dal momento che una
buona prevenzione della corruzione passa proprio dalla capacità di valutare e gestire i conflitti di interessi.
Per questo abbiamo bisogno di strumenti di analisi raffinati ed efficaci, come gli scenari, così da fondare le
nostre valutazioni e le decisioni che su di esse adottiamo su basi solide e su una buona dose di “buon senso”.