El Sistema Tributario Costarricense, Contribuciones Al Debate Nacional

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Capítulo 5
La gestión aduanera de Costa Rica

Capítulo 5
La gestión aduanera de Costa Rica1
Juan Carlos Barahona M.
Resumen
En todo el mundo, las demandas de la globalización del comercio y de
la producción y las presiones fiscales y de seguridad nacional están
provocando profundas revisiones y drásticos cambios en el
funcionamiento de las aduanas. Los cambios vienen de la mano de dos
catalizadores importantes: las tecnologías digitales y el abaratamiento
de las comunicaciones. Un conjunto de nuevas prácticas conforma un
paradigma de gestión aduanera diferente, que busca un cobro más
eficiente de tributos y aranceles, sin distorsionar el funcionamiento de
los mercados ni entorpecer el flujo de las mercancías lícitas. Las nuevas
prácticas difieren y, en algunos casos, antagonizan tanto con el viejo
modelo, que todos los países que han adoptado programas de
modernización y mejora de sus aduanas, se han visto en la necesidad
de modificar el marco legal de la actividad.
En Costa Rica, el cambio de modelo económico, el crecimiento del
comercio exterior y la necesidad de mejorar los ingresos fiscales sin
crear mayores distorsiones, han llevado a los últimos gobiernos a
impulsar modificaciones en diferentes ámbitos. Los cambios que se
han realizado en el terreno legal, tecnológico, de procedimientos y otros,
colocan al país más cerca del nuevo paradigma que del tradicional. Por
lo tanto, para evaluar la gestión aduanera y discutir el futuro de la
reforma es necesario tratar de establecer cuál es el paradigma que se
está construyendo.
En este capítulo se describe el cambio del viejo al nuevo paradigma de
administración aduanera en Costa Rica, a partir de la definición de
cuatro funciones de la aduana:
• Como recaudador fiscal.
• Como facilitador del comercio.
• Como controlador del tráfico de mercancías.
• Como generador de información.
Estos cuatro roles implican un conjunto de prácticas de gestión que
están siendo empleadas en el país y en el mundo para acometer los
nuevos retos de la actividad, aprovechando el desarrollo de las
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1 Se agradece el aporte de Marta Torres Quesada, funcionaria de la Contraloría General
de la República, quien colaboraró en la revisión y discusión del capítulo y en la
consecución de materiales para su realización.

tecnologías digitales y el concurso de una gama cada vez más amplia
de disciplinas y técnicas. Entre estas prácticas, pueden mencionarse la
autodeterminación aduanera, que traslada al declarante la
responsabilidad por lo declarado, y el uso del Valor de la Organización
Mundial del Comercio (OMC), que modifica las reglas del juego, pues
limita y regula la forma en que la autoridad aduanera puede cuestionar
el valor declarado de las mercancías.
Actualmente se tiende a ver la actividad aduanera como un proceso y
la gestión de la aduana como una administración o gerencia de
procesos, donde lo más importante es el flujo expedito de las
mercancías y el cumplimiento de la normativa. Separar estos dos
objetivos permite apreciar la tensión que existe siempre en el quehacer
aduanero entre facilitación y control. La distinción no es trivial, pues en
la práctica, la reforma se traduce en medidas concretas cuyo apoyo o
rechazo proviene de diferentes sectores, en la medida en que perciben
la facilitación o el control como una amenaza a sus prácticas
comerciales o administrativas.
En la operación del sistema aduanero hay otras tensiones producto de
los intereses, a veces encontrados, de sus tres componentes: la aduana
como tal, los auxiliares privados de la función pública aduanera y los
dueños de la carga. En medio de estas tensiones, la gestión de
aduanas se encuentra en una coyuntura importante, pues debe
continuar atendiendo los retos que la vocación hacia el comercio
exterior del país le exige y, a la vez, mejorar su aporte en la recaudación
de aranceles, tasas y tributos, que representa más del 40% del total
recaudado, pero que hace menos de diez años era superior al 50%.
Esta es una cifra muy importante, en medio de la crisis de ingresos
fiscales que vive el país.
En un país como Costa Rica, donde gran parte de la labor de aduana
la cumplen los auxiliares de la administración pública, el
fortalecimiento del sistema aduanero para que pueda desempeñar sus
cuatro funciones básicas representa un reto adicional. Fortalecer el
sistema aduanero implica fortalecer todas sus partes. En este capítulo
sólo se analiza la parte pública del sistema, pero se deben recomendar
las medidas necesarias para fortalecer, modernizar y dar
transparencia al sector de auxiliares de la función pública aduanera.
También hay que analizar si la protección y privilegios de que gozan
estos funcionarios es una fuente de fortaleza o si más bien los debilita,
al limitar el desarrollo de un posible mercado de servicios de logística.
Fortalecer el sistema implica también procurar que los profesionales y
empresarios vinculados al comercio exterior utilicen en forma eficiente
los servicios que prestan las distintas dependencias de la aduana;
todos deben contar con más y mejor información para tomar sus
decisiones comerciales.
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Los últimos diez años de reforma aduanera han dejado frutos muy
importantes. En cuanto a operación, la aduana es hoy una
organización mucho más profesional, que dispone de tecnologías de
información modernas y cuyo proceso de despacho pasó de medirse en
semanas y días a contabilizarse en horas y minutos. En este capítulo
se analiza el proceso de manejo de carga, identificando logros
específicos y también oportunidades de mejora.
Sin embargo, la investigación arroja sus resultados más interesantes
cuando se analiza el otro gran proceso, el de hacer cumplir la
normativa. Los hallazgos son dramáticos. Existe un inventario de
decenas de miles de casos y gestiones pendientes de ser resueltos. Es
decir, acciones de fiscalización y de otro tipo, que deben procesarse
para determinar si procede o no la aplicación de multas y sanciones. Si
se sigue el debido proceso, estos expedientes tienen que pasar por
varias instancias antes de llegar al sistema judicial, y en este proceso
no existen los más elementales mecanismos de control que cabría
esperar. Los expedientes ni siquiera cuentan con una numeración
única que permita identificarlos o darles seguimiento o establecer si se
están atendiendo en el orden en que llegaron o si se está dando
prioridad a unos casos u obviando deliberadamente otros.
Para hacer cumplir la normativa es necesario que exista la norma, un
mecanismo para detectar a los posibles infractores de esa norma y otro,
para aplicar las sanciones correspondientes a los infractores. La
legislación aduanera costarricense es buena y puede mejorarse, los
sistemas de fiscalización y control también pueden mejorarse, pero si
solo se hace esto, lo que va a suceder es que el inventario de casos sin
resolver y de sanciones pendientes aumente drásticamente, pero
seguiría reinando la impunidad que tanto se le ha criticado al sistema
aduanero.
El capítulo concluye que la reforma aduanera nació con un buen diseño
y ha tenido logros importantes, sobre todo en la facilitación del comercio
y en la generación y publicación de información. Sin embargo, con el
tiempo, la reforma ha perdido rumbo e impulso. La imposibilidad de
hacer cumplir la normativa aduanera amenaza los logros alcanzados
hasta ahora. Es necesario aprovechar la coyuntura para establecer un
plan estratégico que oriente la administración aduanera y hacendaria
hacia los objetivos en los que se deberá concentrar la aduana en el
próximo lustro. Ese plan deberá considerar urgente y prioritario una
intervención enérgica y el diseño cuidadoso y transparente de los
sistemas de control de procedimientos para investigar, identificar y
reprimir las conductas ilícitas.
Es necesario diseñar este proceso y sus componentes con base en
herramientas digitales y garantizar que permita dar seguimiento a
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cualquier procedimiento sancionatorio y llevarlo a buen término. En el
diseño, se debe reducir la discrecionalidad de los funcionarios y
asegurar que toda investigación se realice y procese de forma tal que
no se introduzcan nulidades y vicios de forma que luego resulten en la
impunidad del infractor. Este es un requisito imprescindible para
enfrentar el problema de la recaudación en aduanas.
Se recomienda recurrir a la participación de firmas especializadas de
auditoría y también que el público pueda tener acceso a toda esa
información, como lo tiene ahora a las declaraciones de importación.
La Contraloría General de la República (CGR) puede contribuir con la
evaluación y auditoría de las unidades encargadas de iniciar y
conducir los procedimientos sancionatorios.
Por último, se ofrece un conjunto de conclusiones y recomendaciones
concretas, para reorientar el proceso de modernización de la aduana y
así equilibrar la balanza entre facilitación y control, y darle al país un
servicio aduanero que cumpla tanto con las demandas del comercio
exterior, como con las apremiantes necesidades de tipo fiscal.
1. UN NUEVO PARADIGMA DE LA GESTIÓN ADUANERA
En todo el mundo, las demandas de la globalización del comercio y la
producción y las presiones fiscales y de seguridad nacional están
provocando profundas revisiones y drásticos cambios en el
funcionamiento de las aduanas. Los cambios vienen de la mano de
dos catalizadores importantes: las tecnologías digitales y el
abaratamiento de las comunicaciones. Un conjunto de nuevas
prácticas conforma un paradigma de gestión aduanera diferente, que
busca el cobro eficiente de tributos y aranceles, sin distorsionar el
funcionamiento de los mercados ni entorpecer el flujo de las
mercancías lícitas. Las nuevas prácticas difieren y, en algunos casos,
antagonizan tanto con el viejo modelo, que todos los países que han
adoptado programas de modernización y mejora de sus aduanas, se
han visto en la necesidad de modificar el marco legal de la actividad.
En Costa Rica, el cambio de modelo económico, el crecimiento del
comercio exterior y la necesidad de mejorar los ingresos fiscales sin
crear mayores distorsiones, han llevado a los últimos gobiernos a
impulsar modificaciones en diferentes ámbitos. Los cambios que se
han realizado en el terreno legal, tecnológico, de procedimientos y
otros, colocan el país más cerca del nuevo paradigma que del
tradicional. Por lo tanto, para evaluar la gestión aduanera y discutir
el futuro de la reforma es necesario tratar de establecer cuál es el
paradigma que se está construyendo.
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En este capítulo se pretende explicitar ese cambio de paradigma a
través de una revisión de las funciones de la aduana moderna, sus
implicaciones sobre el marco de operación o de gestión y las prácticas
que han resultado de la necesidad de ajustarse a los retos actuales y
de la oportunidad de usar nuevas tecnologías y mejores
procedimientos; por último, se hace un breve análisis del papel de la
aduana costarricense en la coyuntura actual.
1.1 Funciones del sistema aduanero moderno
1.1.1 El sistema aduanero como recaudador fiscal
Como recaudador del fisco, el sistema aduanero pasa de ser un
simple cobrador, medido por el total de tributos percibidos en cada
operación, a un rol de recaudador activo, que reconoce que el cobro
ineficiente perjudica los ingresos del fisco e introduce distorsiones en
la forma en que operan las empresas, afectando la competitividad
nacional.
La tendencia actual a la desgravación arancelaria no disminuye la
importancia de este rol, pues cuanto más bajo es el arancel, más
importante es aumentar la base de contribuyentes efectivos para
reducir el impacto de la desgravación sobre los ingresos fiscales. Aún
si se alcanzara la eliminación total de aranceles, el valor aduanero
seguiría siendo útil como base para la estimación del costo de bienes
importados y, en consecuencia, de las utilidades gravables de las
empresas que los importan como insumo de capital o de producción
o para su comercialización.
1.1.2 El sistema aduanero como facilitador del
comercio
Como facilitador del comercio, el sistema aduanero pasa de una
situación de competencia administrada - propia de la época en la cual
prevalecían el modelo económico de sustitución de importaciones y el
modelo aduanero tradicional - a una de competencia total, en la que
sus clientes son empresas e industrias que compiten en mercados
globales donde la velocidad, la seguridad y el costo del trasiego de
bienes son cada vez más importantes. Esto no implica obviar o
disminuir la responsabilidad del Estado en cuanto a hacer cumplir
las normas que regulan la actividad comercial; lo que se pretende es
desarrollar procesos que le permitan cumplir con esas funciones sin
detener el flujo expedito de mercancías y sin que se afecten
demasiado los costos de logística del país.
301

Según la Organización de Estados Americanos (OEA, 1998), cuando
el comercio estaba restringido por aranceles, cuotas y elevados
aranceles, los problemas de eficiencia en los servicios aduaneros no
eran un factor tan importante. Pero desde que la política comercial
pasó a ser un elemento fundamental de las estrategias de desarrollo
de los países, los gobiernos se preocupan cada vez más por los efectos
que puedan tener procedimientos aduaneros complicados o corruptos
en las condiciones de acceso a sus mercados e, indirectamente, en los
flujos de inversión extranjera directa.
1.1.3 El sistema aduanero como controlador del
tráfico de mercancías
Como controlador del tráfico internacional de mercancías, el sistema
aduanero ha estado tradicionalmente a cargo del control sobre el
comercio de sustancias prohibidas, el trasiego ilegal de objetos
arqueológicos, la compra-venta de armas y las exportaciones sujetas
a beneficios fiscales, entre otros. Con el incremento de la actividad
comercial y la expansión de los esquemas de integración económica,
además de proteger la seguridad nacional, los consumidores, la salud
humana, animal y vegetal y el medio ambiente, las aduanas deben
emprender acciones para la protección de la propiedad industrial e
intelectual y la verificación del cumplimiento de múltiples
disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, como
las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias.
Sin lugar a dudas, la disposición de las autoridades nacionales de
velar porque estos principios básicos se cumplan, en economías que
apuestan su desarrollo al incremento sostenido de la actividad
comercial y que procuran la atracción de inversiones productivas,
garantiza un mejor ambiente de negocios. En este sentido, la logística
comercial es fundamental y compromete el cumplimiento de las
funciones aduaneras, para asegurar un adecuado equilibrio entre
eficiencia y competitividad.
1.1.4 El sistema aduanero como generador
de información
En este rol, el sistema aduanero modifica su papel tradicional de
simple generador de estadísticas para convertirse en un productor de
información confiable, oportuna y de fácil acceso, que permita
consolidar un banco de datos útil para todos los interesados en la
actividad comercial.
La aduana se constituye en una importante fuente de información
para el desarrollo de la inteligencia de mercados y para la ejecución de
una fiscalización inteligente capaz de optimizar los recursos
empleados en el control aduanero.
302

Estas posibilidades exigen que se le dé absoluta transparencia al
quehacer aduanero: el máximo de información disponible para todos
los usuarios e intermediarios. Esto incluye información sobre los
aranceles y tributos vigentes, los procedimientos de valoración, los
criterios de clasificación arancelaria, las restricciones y prohibiciones
a que están sujetas la importación y exportación de mercancías, las
posibles sanciones y los recursos disponibles.
1.2 Nuevas prácticas aduaneras
Responder al cambio de paradigma, atendiendo las presiones y
contradicciones que surgen de responder a las demandas fiscales y de
control por un lado y de facilitación por el otro, ha ido generando un
conjunto de nuevas prácticas que empiezan a definir un modelo de
aduana diferente. Una forma de acercarse a este modelo es analizar
las tendencias, experiencias y recomendaciones en materia de
reforma aduanera, que giran alrededor de los conceptos básicos que
se presentan a continuación.
Autodeterminación. Esta es la piedra angular de toda la reforma y,
en cierta forma, la más combatida. Es un concepto familiar en la
administración de los tributos internos y significa que el declarante
asume responsabilidad por lo declarado y determina cuánto le
corresponde pagar. En el modelo de aduana tradicional y en la
normativa desarrollada bajo el amparo del Segundo Código Aduanero
Centroamericano, conocido como CAUCA II, el Estado es el encargado
de determinar la obligación de pago. Este traslado de
responsabilidades al sector importador es el centro de la reforma2. El
cambio de procedimiento es fundamental para facilitar el comercio,
pues disminuye considerablemente el tiempo necesario para autorizar
el levante de la mercancía. Además, al restar discrecionalidad al
funcionario aduanero, se reducen las posibilidades de corrupción.
Una de las derivaciones de la autodeterminación es que posibilita el
pago anticipado de los impuestos, lo que también contribuye a agilizar
el despacho aduanero.
Valor OMC. El tema del valor en Aduana ha sido objeto de un
convenio multilateral negociado entre los países en el seno del
Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT): el Código de Valor
GATT, conocido ahora como Valor OMC. Con el uso cada vez más
extendido del Código se ha conseguido globalizar una importante
materia en el ámbito del comercio internacional (el valor en aduana);
303
2 Una discusión amplia sobre este tema puede verse en Bolaños, 1997.

esto permite fijar la base tributaria para la importación de mercancías
en un territorio determinado, a partir de un conjunto de reglas
comunes y conocidas. El valor OMC implica el uso del valor de
transacción, es decir, el precio efectivamente pagado por las
mercancías (Cabello, 2000: 117), deja muy poca discrecionalidad a los
funcionarios de aduanas y les fija reglas muy limitadas para
cuestionar el valor de la transacción.
Si bien regiones enteras del mundo, como la Comunidad Europea, lo
aplican desde hace más de veinte años, su adopción en las naciones
en desarrollo es relativamente nueva y su aplicación todavía es objeto
de discusión.
Control inteligente. Los servicios aduaneros modernos procuran
ejercer la función de control de manera más efectiva, pero sin
entorpecer el intercambio comercial. En este sentido, la pauta la dan
las aduanas que han implementado procesos de control inteligente,
basados en la aplicación de métodos de análisis de riesgo de fraude,
revisiones aleatorias y selectivas, cruces de variables, análisis de
tendencias, establecimiento de perfiles de riesgo3, etc. Se enfatiza el
control a posteriori sobre el inmediato y, en el caso de contribuyentes
importantes, la administración de cuentas sobre la revisión de
transacciones.
Nuevos métodos de recaudación. La disminución paulatina de
aranceles en las economías en proceso de apertura, sumada a la
tendencia a la simplificación y modernización de las estructuras
estatales, están convirtiendo a las aduanas en sofisticados
recaudadores de impuestos distintos a los aduaneros. Para muchos
países, es natural establecer un vínculo entre la institución aduanera
y la tributaria para mejorar el nivel de recaudación y favorecer los
controles cruzados entre ambas instituciones.
Uso intensivo y distribución de información. Las aduanas
modernas basan su funcionamiento en el uso e intercambio de
grandes volúmenes de información, los que siguen aumentando con
el incremento del intercambio comercial. El uso intenso de
información ocurre en por lo menos tres ámbitos: en los procesos
internos de las aduanas, en el intercambio con los servicios
aduaneros de otros países y en la divulgación de información útil para
los usuarios del servicio aduanero y para los actores económicos en
general.4
Organización flexible orientada a procesos. Las aduanas modernas
sólo pueden enfrentar con éxito las exigencias de su entorno si
304
3 Puede ser útil conocer la experiencia de Taiwán (IADB, 2001) en el uso de perfiles de
riesgo para el control y la fiscalización aduanera.
4 www.cefir.org.uy

adaptan sus modelos organizativos. Los servicios aduaneros más
avanzados se caracterizan por contar con una alta proporción de
funcionarios con formación universitaria y estructuras de
organización planas, modernas y ágiles, hacer un uso intensivo de
las tecnologías de la información y las herramientas gerenciales
modernas, especialmente en la administración de procesos, y conocer
a fondo las tendencias comerciales internacionales y aduaneras.
En América Latina, las aduanas de El Salvador y de Perú han logrado
certificarse con la norma ISO 9002.
Tecnología de información. Las aduanas más avanzadas han
automatizado la mayoría de sus procesos; han reducido el uso de
papeles al informatizar sus operaciones, utilizan la internet para
recibir las declaraciones y difundir información, mantienen una
intensa comunicación electrónica con las aduanas de otros países y
emplean modelos de análisis de datos informatizados.
Una muestra interesante del uso de internet como apoyo a la gestión
aduanera es el caso de Corea. Desde 1998, el servicio de aduanas de
ese país puso a disposición de los operadores su página web con
información sobre los procedimientos de exportación e importación,
leyes de aduanas, clasificación de artículos, tasas aplicables, cambios
de divisas, estadísticas de exportación e importación y estado del
despacho de importación. Este es un medio expedito que responde a
las necesidades de los clientes; a través del sistema, los importadores
tienen información inmediata sobre la localización de la carga, el
procedimiento aduanero aplicado, y el estatus de los bienes en
proceso de importación. Además, pueden obtener otras informaciones
sobre el cargamento, como el nombre del operador, el tipo de
mercancía, el embalaje, el estado de la descarga, el lugar de
almacenamiento, etc.
Este proceso no sólo ha reducido la corrupción en las aduanas sino
también las prácticas ilegales de los operadores, que a veces hacían
un uso ilícito de la aduana para beneficio personal (IADB: 2001).
Estándares internacionales. Las tendencias de la modernización
aduanera convergen en un esquema de funcionamiento estándar.
Actualmente, hay un intenso intercambio de información sobre
comercio internacional entre los servicios aduaneros nacionales, que
permite elaborar estadísticas confiables y realizar controles cruzados
entre países. En este contexto, se ha generalizado la adopción del
305

estándar internacional de intercambio de datos UN/EDIFACT. La
determinación de tributos por parte de los declarantes es una regla
general en la mayoría de los países desarrollados. La creciente
adopción de los acuerdos de la Conferencia de Kioto y de las prácticas
aduaneras sugeridas por la Organización Mundial del Comercio
muestra una tendencia global hacia la estandarización de ciertos
procesos aduaneros, como el mecanismo de valoración de las
mercancías.
1.3 Marco operacional de la aduana moderna
Algunos rasgos comunes en las reformas de las últimas dos décadas
definen el marco operacional al que debe ajustarse la gestión de
aduanas para acometer la reforma aduanera global.
La reforma de los servicios ha permitido incorporar nuevas
herramientas y técnicas gerenciales en las aduanas. La más útil es,
probablemente, la administración por procesos, en oposición a la
administración funcional. Identificar, rediseñar y administrar un
proceso de principio a fin, permite optimizar los flujos de trabajo,
coordinar los diferentes componentes involucrados y orquestar un
trabajo multidisciplinario orientado a la solución de problemas.
También permite identificar a los dueños de proceso, es decir, a los
responsables finales del mismo5.
Desde una perspectiva logística, el megaproceso de la aduana sería el
procesamiento de la carga. Lane (1998: 49) sugiere subdividirlo,
distinguiendo salida y entrada de carga y separando el proceso de
carga del de pasajeros. Esta concepción presume que el control y la
fiscalización son secuencias del procesamiento de la carga y que la
mercancía que entra en manos de un pasajero requiere un proceso
distinto; además, lo pone al mismo nivel que el procesamiento de la
carga comercial que viene por otros medios.
Parecería más útil separar los procesos de aduana en dos instancias
que son fundamentales y requieren dueños distintos:
• el flujo expedito de las mercancías.
• el cumplimiento de la normativa.
Desde la perspectiva de las cuatro funciones de la aduana descritas
al comienzo de esta sección, estos dos procesos implican ciertas
restricciones de diseño, pero la tecnología, la administración moderna
y otras disciplinas ofrecen muchas soluciones novedosas con respecto
a la administración aduanera tradicional (Matriz 1).
306
5 Una discusión sobre la incorporación de la Administración por Procesos y la Calidad
Total en la administración aduanera puede verse en Lane, 1998.

Matriz 1
Procesos, funciones y prácticas de la
administración aduanera moderna
Fuente: Elaborado por el autor.
307
. Establecimiento de la autodeterminaci n en
forma obligatoria.
.˚Procedimientos claros,
transparentes y
disponibles crean
seguridad para la
administraci n y los
administrados.
.Transmisi n electr nica de datos previa
al arribo de la mercanc a.
. Publicaci n de informaci n
comercial primaria y secundaria
v a internet.
. Administraci n de cuentas versus
transacciones para clientes con buen historial
en la aduana.
. Reducci n dr stica del
aforo.
.˚˚ Establecimiento de controles a
posteriori.
.˚Proceso electr nico del 100%
de las declaraciones y publicaci n
de las declaraciones.
.˚Pago adelantado de impuestos.
.˚Introducci n de
criterios aleatorios para
la revisi n.
.Control automatizado y perfil de due os
de carga y auxiliares.
. Publicaci n de los
procedimientos.
. Nacionalizaci n de las mercanc as en el
punto de arribo.
. Facilidades para la
inspecci n previa.
.˚Est ndares de servicio.
. Publicaci n de los est ndares de
servicio.
.˚Simplificaci n del pago de aranceles,
impuestos y tasas.
.˚Valor OMC.
.˚Auditor as sobre el cumplimiento de los
procedimientos relacionados con el flujo
de mercanc as.
.˚Publicaci n de las reglas de
origen.
.˚Certificaci n de
procesos.
.˚˚ Sistema armonizado
de clasificaci n.
.˚˚ Simplificaci n de la
declaraci n.
.Metas de recaudaci n por cliente, por
aduana, por partida arancelaria.
.˚˚ Procedimientos claros,
transparentes y
automatizados para el
control in situ y a
posteriori.
.˚Reducci n de la discrecionalidad de los
funcionarios por medio de cambio en el
modelo e introducci n de sistemas
automatizados.
. Intercambio masivo y sencillo
de informaci n con otras
dependencias estatales y con otras
administraciones aduaneras por
medio de est ndares de
intercambio de documentos
(EDI).
.˚Prestigio como controlador eficaz para
disuadir evasores potenciales.
.˚Uso de mecanismos de
inspecci n no intrusivos,
como m quinas de
Rayos X.
.˚Auditor as internas y externas sobre la
administraci n y aplicaci n de multas y
sanciones por delitos aduaneros.
. Publica est ndares de
desempe o.
. Promoci n de los ajustes y la negociaci n
alternativa de conflictos antes que las causas
judiciales.
.˚Uso de mecanismos
selectivos y aleatorios
con base en t cnicas
estad sticas modernas y
registro de la actuaci n
de los administrados.
. Personal multidisciplinario y calificado
para manejar formas de fraude complejas.
.Facilita la denuncia y las
consultas.
.˚Registro del historial de los principales
contribuyentes.
.˚Procedimientos automatizados para
vigilar y detectar las formas m s comunes
de fraude aduanero.
.˚Auditor a de datos.
.˚An lisis de tendencias.
. Publicaci n sencilla y accesible
de toda la normativa aduanera.
Generador de informaci n
Movimiento de mercanc as
Hacer cumplir la normativa
Recaudador fiscal
Facilitador del
comercio
Controlador del tr fico

Separar estos dos procesos, permite admitir también la tensión que
existe siempre en el quehacer aduanero entre facilitación y control.
Esta distinción no es trivial, pues en la práctica, la reforma se traduce
en medidas concretas cuyas fuentes de apoyo o rechazo provienen de
sectores distintos, en la medida en que la facilitación o el control sean
percibidos como una amenaza a sus prácticas comerciales o
administrativas.
La aduana moderna busca mantener el equilibrio entre facilitación y
control. Para eso, además de rediseñar los dos procesos señalados,
se debe contar con una base de recursos adecuada que les dé soporte.
Los elementos principales de esta base son:
Tecnología de información. Automatización, intranet,
telecomunicaciones e intercambio electrónico de información son
algunas de las formas en las que la tecnología de información debería
dar soporte a los procesos del servicio aduanero.
Organización. La estructura de servicios de aduana debe estar
respaldada por una organización con ciertas características: una
institución profesionalizada, con empleados muy capacitados y bien
remunerados, que ponga énfasis en el servicio al cliente y el control
de operaciones a posteriori.
Base jurídica. En este modelo, la base jurídica no puede ser un
obstáculo en la ejecución de las funciones de servicio, sino más bien
un marco ágil que sea la expresión legal del modelo de reforma.
Infraestructura. Esta nueva estructura no es viable si no se reforman
y modernizan también los puertos, aeropuertos, almacenes, el
sistema vial y los edificios a través de los cuales se realizan las
operaciones comerciales.
La administración por procesos y una dotación adecuada de recursos
deben permitir y sostener un balance entre las actividades de
facilitación y las de control, fiscalización, prevención y represión de
los delitos aduaneros (Gráfico 1).
308

Gráfico 1
Administración aduanera moderna
Fuente: Elaborada por el autor.
Establecer estándares de desempeño y un sistema formal y auditable
de medición y seguimiento es fundamental para mantener la
integridad del sistema6.
2. EL SISTEMA ADUANERO COSTARRICENSE
Todo lo señalado en la sección anterior es válido para Costa Rica. Sin
embargo, cada país tiene características propias y por lo tanto,
diferentes formas de acometer los retos que representa la
modernización de la administración aduanera. La complejidad de
esta actividad y la dificultad para definir y darle rumbo a su reforma
se incrementa considerablemente porque en el país la aduana es sólo
una parte del Sistema Aduanero Nacional. Si bien este capítulo se
centra en la gestión de la Dirección General de Aduanas y sus
aduanas territoriales, es importante conocer el amplio contexto en el
que opera.
309
Control
PROCESOS
RECURSOS
Facilitaci n
Medici n continua
del desempe o
6 Para una discusión detallada sobre indicadores de desempeño en el quehacer
aduanero véase el documento “Performance Standards in Tax Administration”
presentado por John Crotty en la reunión anual del Centro Interamericano de
Administración Tributaria en 1996. La experiencia chilena también puede ser una
fuente útil de experiencias en indicadores de gestión en aduanas y en el establecimiento
de metas de desempeño.

2.1 La estructura del sistema aduanero en Costa Rica
El sistema aduanero costarricense lo conforman por lo menos tres
grupos que, aunque interdependientes, no necesariamente esperan
lo mismo del sistema ni tienen intereses semejantes. Estos grupos son
el Estado, los auxiliares de la función pública aduanera, funcionarios
de aduanas y los dueños de la carga.
Las obligaciones del Estado están definidas en el régimen jurídico; la
Ley General de Aduanas establece que sus fines son:
• Facultar la correcta percepción de los tributos y la represión de
las conductas ilícitas que atenten contra la gestión y el control
de carácter aduanero y de comercio exterior.
• Facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior.
• Desarrollar y permitir la ejecución de los preceptos de la
legislación comunitaria centroamericana y de los convenios y
tratados internacionales de los que Costa Rica forme parte.
Sus competencias están claramente establecidas: tiene
responsabilidad sobre la percepción de ingresos, la facilitación del
comercio y la represión de las conductas ilícitas.
Para los dueños de la carga, el interés primordial debería de ser la
eficiencia de la aduana, es decir, su capacidad de ser un eslabón
eficiente en la cadena de servicios de logística para el comercio
exterior que permite la movilización de la carga. No es tan claro el
interés que puedan tener en la capacidad de la aduana para cobrar
tributos, aranceles y tasas o hacer cumplir la normativa aduanera;
en ciertos casos, es probable que prefieran cierta laxitud. Sin
embargo, en teoría, deberían estar interesados en apoyar el ejercicio
del poder aduanal en materia de cumplimiento fiscal, pues esto
mejora el clima de negocios y desestimula la competencia desleal.
Para ellos, un desempeño eficiente de la aduana en términos de
logística se refleja en la reducción de costos asociados al tiempo
dedicado a trámites de comercio exterior; una disminución de las
horas de gerencia invertidas en lidiar con agencias de gobierno; un
mayor número de transacciones por hora laboral; una disminución
del costo de internamiento de los insumos extranjeros; inventarios
locales menores; disminución del volumen de mercadería en tránsito;
mejor uso de las flotillas nacionales; menos presión sobre las
instalaciones de almacenamiento en aduanas; disminución del
trasiego de bienes de un puesto aduanal a otro por prácticas
aduaneras obsoletas o corrupción; reducción en los costos de
310

transporte y un menor riesgo asociado con las largas esperas en las
aduanas y los puntos de entrada y salida de los bienes.
El papel de los auxiliares de la función pública aduanera es un
híbrido; deben atender sus propios intereses y los de sus clientes,
dentro del marco de responsabilidades y privilegios que la ley les
otorga.
El sistema aduanero no es un ente aislado, tiene responsabilidades
que afectan al resto de la sociedad civil y, además, forma parte de una
red transnacional de comercio exterior con vínculos formales e
informales con otros organismos que se han constituido para facilitar
o regular las actividades comerciales.
Cada uno de los actores que participa en el proceso tiene funciones
específicas que procuran hacer cumplir la normativa respetando
escrupulosamente las obligaciones aduaneras (recaudación y control)
y sin atentar contra la agilidad de las operaciones comerciales.
Los consolidadores de carga son empresas especializadas en brindar
servicios de acomodo y envío a aquellos importadores cuya carga no
ocupa un contenedor completo. Estas empresas colocan cargas de
varios importadores en un mismo contenedor; estos contenedores
con cargas de diversos dueños se llaman contenedores consolidados y
disponen de un trámite especial7. Los consolidadores también
realizan los trámites de embarque y ayudan a los clientes a escoger
las rutas de transporte más adecuadas, según sus necesidades. No
siempre son contratados por los importadores; en algunos casos, los
contratan los proveedores extranjeros.
Los transportistas internacionales son las empresas de transporte
aéreo, marítimo y terrestre. Entre las funciones de los transportistas
terrestres y marítimos, se encuentran la de comunicar a las agencias
de aduanas la llegada de la carga al país de destino y la de entregar
el manifiesto de carga a la aduana; este es un documento en el cual
se describen las cantidades y calidades de la mercancía
transportada8.
Las agencias o agentes de aduana actúan como representantes de los
dueños de la carga ante las aduanas y hacen los trámites necesarios
para que estas autoricen la entrega de la mercancía. A menudo, se
encargan también del pago de los impuestos aduaneros y contratan el
311
7 Por ejemplo, las normas aduaneras establecen que el importador que lleva mayor
volumen de carga en el contenedor decide en qué aduana se nacionaliza la carga.
8 Una práctica común en la gestión aduanera moderna es que los transportistas envíen
manifiesto aduanero en forma electrónica con varios días de anticipación, para facilitar
los trámites y agilizar el paso de la carga por la aduana.

transporte para trasladar la mercancía a las bodegas de los dueños,
una vez que han pasado por la aduana. Las agencias más
desarrolladas pueden actuar como asesores de los importadores en
materia de logística internacional y, en algunos casos, subcontratar
otros servicios (transportistas, almacenes fiscales, consolidadores)
para ofrecerles a sus clientes un paquete completo.
Los almacenes fiscales están autorizados para actuar como recintos
fiscales donde se depositan las mercancías importadas que aún no
han completado el proceso aduanero, porque no han sido revisadas
por los agentes fiscales o porque los dueños no han pagado los
impuestos correspondientes9.
2.2 La necesidad de fortalecer el sistema
Desde la perspectiva estatal, un sistema de aduana eficiente debe
garantizar el cumplimiento de la normativa aduanera y facilitar el
comercio, sin menoscabo de su capacidad y efectividad en la
recaudación.
En cuanto a la recaudación, la aduana tiene un doble papel. Por un
lado, recauda aranceles y tributos relacionados con el comercio
exterior, los que tienden a ser cada vez menores. Por otro lado, es allí
donde se registran y recolectan otro impuestos internos. Si se avanza
en la colaboración y hasta en una posible integración con la Dirección
General de Tributación, la incidencia de la aduana sobre la
recaudación será aún mayor, pues puede contribuir en la revisión de
las determinaciones en el impuesto de renta y en la recuperación del
impuesto de ventas. El Cuadro 1 muestra la importancia de la
aduana en la recaudación de impuestos totales.
312
9 En el diagnóstico del sistema aduanero de Costa Rica realizado por el CLACDS, se
encontró que una práctica común entre los importadores es utilizar los almacenes
fiscales para diferir el pago de los impuestos aduaneros; retiran la carga por partes y
en distintos momentos y sólo pagan la fracción del impuesto correspondiente a la parte
que retiran. Esta práctica es perjudicial para el fisco.

Cuadro 1
Impuestos recolectados en aduanas y relación porcentual
con la recaudación total. Costa Rica, 1991-2000
Fuente: Contabilidad Nacional.
Un servicio aduanero obsoleto e ineficiente puede echar por la borda
todos los esfuerzos realizados en otras etapas del proceso para reducir
los costos y tiempos de transporte y almacenamiento de mercancías.
Por el contrario, los servicios aduaneros modernos y eficientes, no
sólo dejan de ser un obstáculo para el trasiego fluido de mercancías
entre los países, sino que pueden constituirse en verdaderos motores
de productividad y competitividad en otras fases del proceso.10
Por su carácter de ente regulador del comercio exterior, la gestión
aduanera debe buscar un balance entre la facilitación y el control;
este balance es el que determina el éxito o el fracaso de los modelos
de reforma para las organizaciones aduaneras (IADB, 2001). La
sociedad demanda de los servicios aduaneros la consecución de
ambos objetivos. Surge entonces la necesidad de que las
administraciones aduaneras fortalezcan la capacidad institucional del
sistema mediante un marco legal apropiado, la infraestructura
adecuada y la implementación de los procedimientos, sistemas de
información y esquemas organizativos requeridos para atender las
demandas de la logística comercial moderna.
313
Recaudación en aduanas
(millones de colones corrientes)
1991 50.765 51,3
1992 74.829 54,6
1993 87.152 53,0
1994 99.007 51,5
1995 135.757 52,3
1996 144.997 47,0
1997 173.46 46,4
1998 218.851 48,0
1999 236.178 43,8
2000 268.142 44,4
Porcentaje del total recaudado
10 Por un lado, el aumento en la eficiencia de los servicios aduaneros puede impulsar
una mayor eficiencia en los servicios logísticos vinculados con la función aduanera. Por
otro lado, las aduanas modernas generan información de gran valor estratégico para
la toma de decisiones sobre comercio internacional; su aprovechamiento puede
favorecer un uso más inteligente de la infraestructura y los servicios logísticos por parte
de los empresarios.

En los países en desarrollo -incluidos los de Centroamérica-, los
cambios en el intercambio internacional están generando nuevos
roles para los actores que participan en el sistema aduanero. La
acelerada revolución de la logística internacional obliga a los países a
renovar sus procesos, como condición para mantener y mejorar la
competitividad de sus industrias y el progreso de sus economías. Por
otra parte, la apremiante situación fiscal de muchos de estos países y
la amenaza de trasiegos ilícitos, como el narcotráfico, ponen una gran
presión para que estas facilidades para el comercio se den sin
debilitar la capacidad de recaudar y de hacer cumplir la ley.
El fortalecimiento del sistema aduanero para que pueda desempeñar
sus cuatro funciones básicas representa un reto adicional en un país
como Costa Rica, donde gran parte de la labor de aduana la cumplen
los auxiliares de la administración pública.
Fortalecer al sistema aduanero implica fortalecer todas sus partes.
En este trabajo sólo se analiza la parte pública del sistema. Se deben
recomendar las medidas necesarias para fortalecer, modernizar y dar
transparencia al sector de auxiliares de la función pública aduanera.
También se debe analizar si la protección y privilegios de que gozan
estos funcionarios es una fuente de fortaleza o si los debilita, al
limitar el desarrollo de un posible mercado de servicios de logística.
Fortalecer el sistema implica también procurar que los profesionales
y empresarios vinculados al comercio exterior utilicen en forma
eficiente los servicios que prestan las distintas dependencias de la
aduana; todos deben contar con más y mejor información para tomar
sus decisiones comerciales.
3. LA REFORMA ADUANERA EN COSTA RICA
3.1 Antecedentes de la reforma
Entre 1970 y 1990, en Costa Rica se hicieron muchas reformas en los
procedimientos aduaneros. Sin embargo, con mucha frecuencia, los
cambios se implementaban y luego quedaban en el olvido, en la
medida en que las administraciones cambiaban. Los intentos de
reorganización no dejaron de ser soluciones parciales que,
posteriormente, entorpecían aún más el funcionamiento de la aduana
(Garita, 1997).
En 1989, un informe de la Agencia Internacional de Desarrollo (AID)
subrayó la necesidad de emprender un proceso de modernización
aduanera radical en el terreno administrativo funcional, jurídico y de
314

informática. En esa oportunidad se encontraron grandes debilidades
en la infraestructura, falta de gerencia en la Dirección General de
Aduanas (DGA) y una estructura inadecuada, deficiencias en la
cantidad y calidad del personal, ausencia de sistemas informáticos,
una legislación muy rígida y un esquema general de corte
proteccionista que impedía un comercio internacional libre y
competitivo.
Las recomendaciones del informe provocaron cambios en los
procedimientos y la estructura del sistema aduanero e impulsaron el
desarrollo de un sistema computadorizado para simplificar y agilizar
sus funciones; el esfuerzo continuó durante la administración de
Rafael Angel Calderón Fournier y fue retomado por la administración
de José Mariá Figueres Olsen. A este proceso se le conoce como la
Reforma Aduanera Costarricense de los años noventa (Barahona, J. y
López,G, 1998)
3.2 La concepción de la reforma
Cuando comenzó la administración Calderón, en 1990, la
administración aduanera lucía más débil que en 1978, sin información,
con exceso de intermediarios, una legislación centroamericana arcaica,
una cantidad ínfima de profesionales, sin sistemas informáticos,
ausencia de planificación, desde el presupuesto centralizado hasta los
programas de capacitación (Carlos Muñoz, citado por Barahona, J. y
López, G., 1998).
Las mayores dificultades del sistema se ubicaban en la
infraestructura de aduanas y la ausencia de sistemas informáticos,
con un factor agravante adicional: la legislación centroamericana, que
llevaba quince años tratando de ser modificada, establecía una serie
de controles y obstáculos que sólo Costa Rica respetaba por su
tradición legalista.
Al igual que en administraciones anteriores, se llamó al sector privado
y se constituyó una comisión de usuarios de alto nivel como órgano
de consulta del gobierno. Para garantizar la transparencia del proceso
y reducir la resistencia a las reformas, se invitó a los diferentes
actores que podrían apoyar la reforma u oponerse a ella. Se
conformaron dos grupos: a) el sector privado que no estaba
directamente asociado con el proceso aduanero, integrado por
exportadores, representantes de casas extranjeras y otros grupos de
empresarios que apoyaban al gobierno entrante; b) el sector
relacionado con aduanas, conformado por almacenes fiscales,
empresas navieras, transportistas terrestres y aéreos y agentes de
aduana, que sí resultarían afectados por las reformas.
315

Uno de los elementos que contribuyó y que marcó una diferencia
importante en relación con las experiencias que habían fracasado en
el pasado fue la posibilidad de generar un proceso de reforma apoyado
desde fuera de la Dirección General de Aduanas. A lo interno, en la
DGA se manejaba una gran diversidad de intereses, muchos
contrarios a la reforma o a algunas de las medidas que implicaba y
que querían impedir una reforma radical. Desde esta perspectiva, la
Fundación de Cooperación Estatal (FUCE) jugó un papel decisivo,
pues fue la fuente de recursos que dio el primer impulso al proceso y
contó con la voluntad y el compromiso de las autoridades de gobierno.
Algunos miembros de la comunidad empresarial también tuvieron un
papel clave en el apoyo a las reformas.
En este marco de trabajo, se promulgaron, vía decreto ejecutivo, un
conjunto de disposiciones que resultaron fundamentales para el
despegue de la reforma aduanera, por sus implicaciones prácticas en
el sistema, y que fueron la señal de que, aún con la legislación
vigente, podían plantearse transformaciones importantes. Además, en
1992 se desarrolló el sistema informático, bajo el esquema de
módulos independientes que se conectarían posteriormente.
Se introdujeron cambios importantes en materia aduanera, como la
modalidad de pago previo, el establecimiento de estacionamientos
trasitorios, la apertura del régimen de despacho en zona secundaria y
la introducción de sistemas de información en aduanas, almacenes y
agencias.
3.3 La continuidad de la reforma
La administración Figueres Olsen se encontró con un proceso de
reforma aduanera en marcha que requería de decisiones importantes
para que el proceso iniciado se institucionalizara de manera
permanente, con el fin de escapar a la cadena de fracasos del pasado.
En 1994, ya se habían gestado importantes cambios en el área de
informática y en el proceso de mejora de la gestión gerencial del
Servicio Nacional de Aduanas. La nueva administración enfocó su
trabajo en la reestructuración organizativa de las aduanas, la
automatización y fiscalización de los procesos, la renovación de los
procedimientos y la promulgación de una nueva legislación aduanera.
Para esta época, el sistema informático ya se había implementado casi
totalmente, lo que permitía realizar la mayoría de los procesos de
manejo de datos e información en forma electrónica. Desde el punto
de vista organizativo, se había emprendido un proceso de
316

descentralización de las aduanas con un importante componente de
capacitación.
La Ley General de Aduanas, su Reglamento y el Código Aduanero
Uniforme Centroamericano II (CAUCA II), en vigencia desde julio de
1996, se constituyeron en las principales normas reguladoras de los
procedimientos aduaneros, junto con la Legislación Centroamericana
sobre el Valor Aduanero, vigente en ese momento. Sin embargo, la
reforma todavía estaba muy limitada por la legislación regional, la ley
nacional y el reglamento de la ley nacional.
Durante la administración Figueres comenzó la reestructuración de la
Dirección General de Aduanas, con el propósito de modificar su
estructura organizativa para hacerla más flexible, dinámica e
integrada. Con el apoyo de todos los sectores, a fines de 1994, se
procedió al despido de 225 funcionarios aduaneros y sólo se autorizó
la contratación de 74 nuevos funcionarios.
Como producto del Pacto Figueres-Calderón, la Ley General de
Aduanas se introdujo en la corriente legislativa y fue aprobada en
octubre de 1995, junto con el Reglamento y Código Aduanero
Uniforme Centroamericano (CAUCA II). El mayor punto de discordia
en esta materia fue regular la contratación y eventual funcionamiento
de empresas verificadoras, lo que sirvió para que los grupos de interés
cedieran en algunas de sus demandas; luego este aspecto se eliminó
para permitir la aprobación de la nueva legislación11.
La difícil situación fiscal del país en los años 1995-1996 impidió que
se dotara de mayores recursos a la Dirección General de Aduanas;
esto limitó los alcances de la reforma, en particular, los relativos al
desarrollo informático y a la profesionalización de los recursos
humanos. Sin embargo, se lograron algunos adelantos interesantes,
como el uso de internet, para dar facilidades a los usuarios y
transparencia a las liquidaciones12.
Datos de CID-GALLUP, de la Dirección del Programa de
Modernización y del Centro Latinoamericano para la Competitividad y
el Desarrollo Sostenible permiten concluir que durante los primeros
años de la reforma se logró mejorar el servicio al usuario, incrementar
la productividad en el trabajo, reducir la burocracia, elevar la
profesionalización y el grado de automatización y reducir los costos de
operación.
317
11 Una breve descripción del programa de verificación propuesto puede verse en
Herrero, 1998.
12 Con el apoyo del BCIE y el INCAE, se diseñó una página web de la Dirección General
de Aduanas que puede ser consultada por los usuarios del sistema y el público en
general.

3.4 Evolución reciente
De acuerdo con la Dirección General de Aduanas (DGA, 2002) y con
entrevistas a diferentes funcionarios, la dirección no cuenta con un
plan estratégico explícito; por consiguiente, no hay contra qué evaluar
el avance de la reforma aduanera. Las autoridades reconocen que la
gran dificultad que ha tenido que enfrentar esta administración es
obtener los recursos necesarios para actualizarse y enfrentar este
entorno cada vez más cambiante. La donación de los programas del
sistema de gestión integral GIA/LUCIA hecha por el gobierno
uruguayo fue muy apreciada. Se adquirieron 150
microcomputadoras, se está tramitando la compra de otras 189 y se
desarrolló un Plan de Contingencia Informático.
También se citan como logros importantes las acciones contra el
fraude. Sin embargo, no se pudieron obtener mediciones o
indicadores acerca de cuánto se ha avanzado en este campo en
términos de resultados. Se reestructuró la Policía de Control Fiscal y
se introdujeron 65 nuevas plazas. La DGA reportó 251 denuncias
ante el Ministerio Público; 79% de ellas en los años 2000 y 2001.
En el año 2000, para respetar los compromisos nacionales con la
OMC, la región centroamericana abandonó la legislación comunitaria
sobre el valor de las mercancías. En Costa Rica se introdujo un
capítulo en la Ley General de Aduanas consistente con la definición
del valor OMC y con el apoyo de la SIECA, se capacitó al personal en
las nuevas formas de valoración.
Con la participación del INCAE y de PROCOMER se implementó el
sistema BUDHA, en respuesta a las recomendaciones de un estudio
contratado por la administración anterior que mencionaba13: la
necesidad de definir reglas claras y previamente establecidas y
fomentar el espíritu de servicio del aduanero. El sistema BUDHA
permite consultar las circulares de las distintas gerencias de aduana
sobre un tema. Con esto se uniformizan criterios, se da transparencia
al sistema, y disminuyen las posibilidades de corrupción, pues se
dificulta la elaboración de circulares a la medida. Sin embargo, el
proyecto no se concluyó según el diseño original, que contemplaba un
decreto que hiciera obligatoria la publicación de las circulares en La
Gaceta o en la página web para poder aplicarlas. Sin este decreto, el
sistema pierde mucho potencial, pues la situación permite que haya
circulares dentro y fuera de BUDHA.
Hacia el final de la administración Figueres se presentó a la Asamblea
Legislativa el proyecto de Reforma a la Ley General de Aduanas, a
través del cual se pretende fortalecer el marco sancionatorio aplicable
a los delitos aduaneros, lo que a su vez permitirá combatir en mejor
318
13 Auditoría del Servicio Aduanero contratada por el Poder Ejecutivo a CID-GALLUP en
1995.

forma la corrupción, el contrabando y la evasión fiscal, así como
reprimir la corrupción interna dándole el debido proceso a los
funcionarios que resulten como presuntos responsables (Calvo,
2002:11).
En el Cuadro 2 se presentan algunos indicadores sobre la gestión
aduanera que fueron elaborados a partir de distintas fuentes, pues ni
el país ni la DGA cuentan con un sistema que permita medir su
desempeño.
La información cualitativa y cuantitativa recogida no permite
determinar si en los últimos años ha habido retrocesos importantes
en la reforma o en sus logros. La impresión del autor es que la
reforma perdió su rumbo y no hay avances cualitativos importantes.
Cuadro 2
Algunos indicadores de la gestión aduanera.
Costa Rica, 1994,1997-2000
Fuente: Elaborado por el autor con base en Herrero (1998) y DGA (2002).
319
1994 1997 1998 1999 2000
Indicadores relacionados con la modernizaci n:
Declaraciones de importaci n por funcionario 322 493 514 495 475
Declaraciones de importaci n procesadas electr nicamente 90% 92% 92% 94%
Nivel de profesionalizaci n 21% 31% 32% 33%
Funcionarios por estaci n de trabajo 63* 2 2 2 1,5
Indicadores relacionados con el costo de las aduanas:
Gasto como porcentaje de lo recaudado 1,0 0,7 0,8 1,2
Planilla como porcentaje del gasto 62 77 77 55
Indicadores relacionados con productividad y eficiencia:
Declaraciones de importaci n documentales (%) 7,6 7,9 6,1
Recaudaci n por funcionario (millones de $) 1,1 1,4 1,4 1,4
Recaudaci n en aduana como porcentaje del presupuesto
nacional
30,2 32,8 27,7 18,4
Recaudaci n en aduana como porcentaje del PIB 7,0 6,0 5,4 5,3
Recaudaci n como porcentaje del comercio exterior 8,9 7,2 6,5 7,1
Salario promedio por funcionario 662 671 739 756
En 1.992 hab a 20 computadoras en aduanas. Esta cifra se
estim a partir del total de computadoras en 1992 y el total de
funcionarios en 1994.
*

3.5 La operación de las aduanas en Costa Rica
Es conveniente analizar la operación de las aduanas en términos de
los dos grandes procesos que se señalaron antes. El primero está
asociado al conjunto de procedimientos relacionados con el
movimiento de las mercancías. Si los procedimientos establecidos
son coordinados como un solo proceso, permiten el flujo de
información necesario para que la aduana cumpla con sus funciones
de recaudación, facilitación del comercio, control del tránsito de
mercancías y generación de información. La reforma de los años 90
se concentró en este proceso: hay más claridad en el diseño, se han
invertido más recursos y se conoce con más claridad el estado actual,
los logros y las tareas pendientes.
El segundo gran proceso se relaciona con hacer cumplir la normativa.
Es el conjunto de procedimientos establecidos para prevenir y
reprimir las conductas ilícitas que atentan contra la gestión y el
control aduanero. El cumplimiento del régimen jurídico aduanero
también es indispensable para que la aduana cumpla con sus
funciones. Sin embargo, este proceso es mucho menos claro, se le han
dedicado menos recursos y es el verdadero talón de Aquiles de la
reforma.
En las siguientes secciones se describirán ambos procesos, se
establecerá el estado actual de los mismos y se señalarán algunas
posibles mejoras. Para elaborar este diagnóstico se utilizó información
proveniente de la Dirección General de Aduanas, la Contraloría
General de la República, el Banco Interamericano de Desarrollo, el
Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo
Sostenible, COMEX y otras fuentes. Además, se visitaron algunas
aduanas y se entrevistaron funcionarios y ex funcionarios de distintos
niveles entre noviembre del 2001 y marzo del 2002.
3.6 Manejo de la carga
El manejo de la carga en el proceso aduanero implica los siguientes
subprocesos: embarque y envío, ingreso de mercancías, tránsito,
almacenamiento y despacho. Como se señaló en la introducción, en
estos procedimientos es donde la aduana está mejor, aunque siempre
hay aspectos que pueden mejorarse.
320

3.6.1 Embarque y envío
Este proceso, realizado por el importador, el consolidador y el
transportista, se hace fuera del territorio nacional, por lo tanto, no
está regulado por la legislación aduanera; es una actividad privada en
la que no hay participación ni responsabilidad del sector público.
El importador adquiere una mercancía, busca un transportista
(naviera, línea aérea o transporte terrestre), le indica sus necesidades
de espacio y se pone de acuerdo para el envío, según la capacidad e
itinerario del transportista y sus tarifas de transporte. Una vez que la
mercancía se embarca, queda bajo la responsabilidad de la empresa
de transporte, como se ilustra en el Gráfico 2.
Gráfico 2
Flujograma del subproceso de embarque y envío
marítimo de mercancías
Fuente: Elaborado por el autor14.
Algunos importadores entrevistados por el Ministerio de Comercio
Exterior en 1998 coincidieron en mencionar como problemas
frecuentes en el envío de mercancías los altos costos de tramitación y
de transporte, el atraso de los envíos y la falta de información sobre
estos retrasos.
321
Importador adquiere
mercanc as
Importador contacta a
empresa naviera para
hacer el env o a
Costa Rica
Actividades del Importador
Empresa naviera
embarca mercanc a
e inicia traslado a
Costa Rica
Empresa naviera
tramita manifiesto de
carga a la aduana, dos
d as antes de su arribo
Empresa naviera
llega al puerto, y
notifica llegada a la
aduana
Actividades del Transportista
Embarque
y
env o
Duraci n aproximada
del env o: 8 d as
Duraci n aproximada:
inmediata
14 Los flujogramas de esta sección se elaboraron a partir de entrevistas y los
borradores de un trabajo previo no publicado suministrado por la ex Directora del
Programa de Administración Aduanera.

Desde la óptica del control, ha existido una discusión recurrente
sobre la conveniencia de contratar compañías especializadas en la
inspección previa de carga, que le garanticen a la administración
información real sobre el valor de las mercancías que se importan. Si
bien puede haber algunos resultados inmediatos favorables, hay
fuertes argumentos en contra, relacionados con los altos costos de
estos servicios, la dependencia que generan en el largo plazo y la
necesidad de implementar procedimientos aduaneros ya superados.
Además, estas compañías no tienen ningún incentivo para transferir
conocimiento y tecnología de punta a las aduanas (Lane, 1998:9)15.
El INCAE, el BID y la Asociación Costarricense de Agentes de Aduana
se han manifestado en contra de la contratación de estas compañías.
En 1998, Fernando Herrero, entonces Ministro de Hacienda,
cuestionó la exclusión de un mecanismo temporal de inspección
previa de la Ley General de Aduanas que se tramitó en la Asamblea
Legislativa durante su gestión:
Han transcurrido varios años de la aprobación de la ley y aún no se
cuenta con un sistema adecuado en este campo. La aprobación de la
Ley de Valoración ha agravado la situación, pues ahora el gobierno
acepta sin mayores restricciones el documento que le sea entregado
como factura comercial. (Herrero, 1998:22)
Cuatro años después su afirmación sigue siendo válida, pues todavía
no se cuenta con mecanismos que permitan identificar y castigar la
falsificación y el fraude que implican alterar u ocultar la información
de envío y embarque, lo que suele hacerse en forma bastante burda
(Castonguay, 1994:1). Si no se logra corregir este problema, la
contratación de compañías certificadoras del valor de la mercancía
seguirá siendo una opción, a pesar de que no está claro si realmente
contribuyen a mejorar la recaudación (Dutz, 2001:2-3).
3.6.2 Ingreso de mercancías
Este proceso comprende tres actividades: ingreso de la carga por los
puertos habilitados, presentación de documentos o información de
ingreso y recepción de las mercancías (Gráfico 3).
322
15 Sobre este tema puede consultarse Dutz, Mark, 2000 y Low, Patrick, 1995. Sobre
su posible aplicación en Costa Rica: Castonguay, Vincent, 1994

La descarga y recepción pueden estar a cargo del transportista o de la
aduana, si esta asigna un funcionario aduanero para realizarlas.
Posteriormente, la carga se traslada a un depósito fiscal o a un
estacionamiento transitorio16, ubicado en la jurisdicción de la aduana
de ingreso.
Gráfico 3
Flujograma del subproceso de recepción de mercancías
Fuente: Elaborado por el autor.
La aduana tiene la responsabilidad de supervisar en forma aleatoria
y selectiva el ingreso y la recepción de las unidades de transporte. El
transportista tiene la responsabilidad de enviar a la aduana, por vía
electrónica, la descripción de la mercancía que ingresa en sus
vehículos y de supervisar el ingreso y la recepción de las unidades de
transporte y el traslado al depositario aduanero. En la práctica, no
siempre se cuenta con la descripción de las mercancías.
323
Recepci n
de
mercanc as
Aduana usa criterios
aleatorios y selectivos
para determinar si
supervisa la descarga
del barco.
Empresa portuaria
descarga al banco, sin
supervisi n de la
aduana, pero con
supervisi n de la naviera .
Empresa portuaria
descarga al barco con
supervisi n de la aduana.
Empresa naviera traslada
unidades de transporte a un
estacionamiento transitorio.
Contenedor es almacenado
en el esta cionamiento
transitorio.
Duraci n aproximada:
inmediata
Duraci n aproximada:
6-8 horas
Duraci n aproximada:
10-12 horas
Duraci n aproximada:
m ximo 8 d as
Duraci n aproximada:
inmediata
Actividades de la Aduana Actividades de la Empresa Portuaria Actividades del Transportista
16 Los estacionamientos transitorios son espacios donde los transportistas pueden
conservar sus vehículos, sus unidades de transporte y sus cargas. Deben estar
precintados (cerrados con los marchamos autorizados por la aduana) y quedan bajo la
responsabilidad de la empresa que administre el estacionamiento por un máximo de
ocho días, antes de ser declaradas en abandono.

El importador utiliza diferentes medios de transporte según el tipo de
carga. Por los puertos aéreos entran las mercancías de alto valor, de
poco volumen y los productos perecederos; por los puertos terrestres
entran las mercancías provenientes de Centroamérica, México y
Panamá, y por los puertos marítimos, las mercancías muy
voluminosas y las materias primas.
En la recepción de las mercancías se presentan tres tipos de
problemas: 1) El poco personal de las empresas y una infraestructura
de descarga inadecuada en los puertos de arribo17. 2) El hecho de que,
cuando se trata de embarques consolidados, los transportistas a
veces no indican con anticipación el destino de las mercancías. 3) La
necesidad de usar los estacionamientos transitorios, que también
deben ser controlados durante el proceso.
Aunque en los últimos años se ha invertido en la mejora de la
infraestructura y los procedimientos aduaneros para atender el
ingreso y la fiscalización de las mercancías, todavía hay problemas,
sobre todo en la infraestructura de los puertos marítimos y aéreos.
Los estacionamientos transitorios son un serio problema de control
aduanero, pues tienen menos restricciones que los depósitos fiscales
y el sistema informático tenía un rezago importante en cuanto a
registrar y automatizar la información y hacer cruces con ella. Con
los cambios introducidos en diciembre del 2001, la administración
confía en que podrá fiscalizar y controlar mejor estos sitios. Sin
embargo, los funcionarios de la División de Control y Fiscalización de
la DGA consideran que los controles siguen siendo débiles, pues los
puertos todavía no están conectados al sistema de la aduana y las
bases de datos no se han centralizado.
La existencia de estacionamientos transitorios se origina en la falta de
depositarios o de un espacio portuario adecuado; en términos de
exportación cumplen un papel práctico, pues ofrecen un espacio
donde dejar la carga cuando el barco no puede recibirla o no hay
espacio en el puerto. En la práctica, esto ha llevado a que los
transportistas operen con menos vehículos y a que los importadores
y agentes esperen a que la carga esté en el país para determinar el
régimen de destino de sus mercancías, dentro del plazo que la ley les
otorga. Cualquier iniciativa para reducir o limitar su funcionamiento
debería contemplar ajustes en los plazos que otorga la ley y en la
infraestructura de los puertos, para poder movilizar rápida y
efectivamente la carga y las unidades de transporte.
324
17 Esto está asociado también a temas como el de la aduana 24 horas, pues no solo
depende de la aduana, sino de la disposición de los privados a adecuar su operación.

La posibilidad de elegir el régimen de tránsito en forma anticipada,
cuando la mercancía todavía no ha pagado impuestos, se eliminó en
la reforma al reglamento de octubre del 2000, lo que creó un incentivo
adicional para el uso de este tipo de estacionamientos18.
3.6.3 Tránsito interno o internacional
El tránsito interno o internacional es el régimen según el cual se
transportan por vía terrestre las cargas bajo control aduanero dentro
del territorio nacional (Gráfico 4). En el tránsito interno, las
mercancías se trasladan a una aduana interna para ser
nacionalizadas, en el tránsito internacional, se trasladan a una
aduana fronteriza para salir del país.
Gráfico 4
Flujograma del subproceso de tránsito de mercancías que
ingresan a través de las aduanas
Fuente: Elaborado por el autor.
325
Transportista transmite
declaraci n de tr nsito.
Aduana autoriza el tr nsito de las mercanc as.
Comunica el tr nsito a aduana de destino y
transmite la autorizaci n de tr nsito al
estacionamiento transitorio.
Transportista traslada
mercanc as a aduana destino.
Llegada de unidades
de transporte al
dep sito aduanero.
Tr nsito
de
mercanc as
Duraci n aproximada:
4 horas
Duraci n aproximada:
inmediata Duraci n aproximada:
30 minutos
Actividades del Transportista Actividades de la Aduana
18 Según la División de Control y Fiscalización, la Dirección General de Aduanas
decidió eliminar este trámite simplificado pues se le estaba dando un uso inadecuado.
La administración planea desarrollar la metodología de gestión del riesgo para poder
discriminar entre los distintos usuarios; eso podría conducir a que se vuelvan a otorgar
estos privilegios. En opinión del director de la Cámara de Depositarios, esto contradice
otras medidas tendientes a desincentivar el uso de este régimen.

El tránsito de mercancía no nacionalizada por el territorio nacional
hace más vulnerable el sistema y genera necesidades adicionales de
control. En la Asamblea Legislativa hay un proyecto que busca
promover la nacionalización obligatoria en la frontera de ingreso, pero
ha tenido mucha oposición de los funcionarios de aduanas, que
argumentan que las zonas portuarias no disponen de la
infraestructura necesaria para que esta medida sea viable.
La tendencia de las aduanas modernas es hacia la nacionalización en
el puerto de ingreso, pero en el país, además de las razones
señaladas, hay otras para evitar hacerlo en esa forma; una muy
importante es que se posterga el costo financiero asociado al pago
total de los impuestos correspondientes a la carga importada19 .
Mientras no se fomente la nacionalización en el puerto de ingreso,
seguirá siendo cierto el argumento de que falta infraestructura.
Proyectos como el presentado a la Asamblea pueden servir de
incentivo para que tanto el sector público como el privado hagan las
inversiones necesarias en los puntos de ingreso.
El despacho domiciliario20, y el despacho anticipado son opciones que
plantea la legislación para desincentivar el tránsito interno; son más
sencillos para el importador y recaudan en forma más rápida los
impuestos, aranceles y tasas.
Desde el punto de vista de facilitación y control, persiste el manejo
manual de la información de tránsito (vía fax)21, lo que resta agilidad
al proceso y hace poco confiables los controles. También hay
problemas con la trasmisión de documentos entre aduanas, aunque
la administración confía en que se irán resolviendo como resultado
del avance del proyecto de interconexión de aduanas (DGAb, 2002: 1-
3).
Desde el punto de vista del control, el hecho de que el control de
tránsito entre aduanas no esté automatizado e integrado, complica y
distorsiona el proceso, con los riesgos consecuentes, asociados a la
evasión fiscal y el contrabando.
326
19 Es un financiamiento implícito del Estado a los importadores. Países como
Marruecos han desarrollado un sistema nacional de crédito que permite financiar a los
importadores sin postergar la nacionalización y el registro de los aranceles y tributos
correspondientes. Una medida así tiene la ventaja de que libera al Estado de la
necesidad de custodiar mercancía.
20 Esta modalidad consiste en presentar una declaración provisional de despacho,
cancelar los impuestos en el momento de la llegada de las mercancías y trasladarlas
directamente al domicilio, comercial o industrial del importador.
21 Dentro del esquema descentralizado bajo el cual se diseñó el SIA, no hay
coordinación explícita y automatizada entre procesos que trascienden la jurisdicción de
una sola aduana, sino que esta coordinación tiene que darse por medios alternos
(teléfono, fax, etc.) (DGA , 2001:1).

La DGA propuso una solución parcial a las dificultades de control de
tránsito mediante un proyecto denominado SICONTRA, que podría
subsanar los problemas generados por el diseño descentralizado del
SIA y su plataforma tecnológica actual. Sin desestimar la necesidad
de mejorar las herramientas informáticas de control, es necesario
incorporar el análisis de las condiciones necesarias para reducir al
máximo el tránsito de mercancías sin nacionalizar por el territorio
nacional.
3.6.4 Depósito fiscal
Es el régimen por medio del cual las mercancías son depositadas bajo
la custodia, conservación y responsabilidad del depositario aduanero
y el control de la aduana; estas mercancías no han pagado los
tributos correspondientes y pueden permanecer en el depósito hasta
un año, antes de ser declaradas en abandono.
La descarga puede realizarse con la intervención de un funcionario
aduanero o sin ella. Si no se requiere del funcionario de aduanas, el
depositario tiene un plazo de una hora hábil para comenzar la
descarga y comunicar a la aduana el ingreso de las mercancías. Si se
debe contar con la intervención de un funcionario aduanero, éste
debe trasladarse al depósito en el término de una hora para
supervisar la descarga; si en ese tiempo no se hace presente, el
depositario procede con la descarga, haciendo constar la situación
(Gráfico 5).
El depositario deberá transmitir electrónicamente el resultado de esa
operación a la aduana en un plazo de tres horas. Las mercancías
permanecen en el depósito hasta que la aduana de jurisdicción emita
la autorización de salida.
327

Gráfico 5
Flujograma del subproceso de depósito fiscal
Fuente: Elaborado por el autor.
Entre el 85% y el 90% de los bultos se reciben sin la participación de
los funcionarios aduaneros. Como no dispone de información sobre el
contenido, el funcionario que realiza la tarea utiliza criterios
subjetivos para la supervisión de la descarga; esto dificulta las
funciones de control.
Se identificaron dos razones para el retraso en la trasmisión de
información por parte del depositario aduanero: 1) la trasmisión a la
aduana se hace por lotes, porque el depositario no siempre cuenta
con personal dedicado exclusivamente a esta tarea; 2) hay problemas
en las conexiones electrónicas entre los almacenes y las aduanas.
Por otro lado, hay dos dificultades con las revisiones previas en los
almacenes: 1) algunos almacenes no cuentan con la infraestructura
adecuada para hacer la revisión; 2) no todos los depositarios cumplen
los horarios de atención establecidos por la legislación, pues no les
resulta rentable ampliar el horario, dado el poco volumen de
mercancías que tramitan.
Hay un riesgo y un costo asociados al uso de mercancías sin
nacionalizar como garantía por impuestos, aranceles y tasas, pues
328
Dep sito aduanero recibe unidades
de transporte y comunica la llegada
a la aduana.
Dep sito descarga mercanc as sin
supervisi n de la aduana. Transmite
a la aduana recepci n de mercanc as.
Dep sito descarga mercanc a con
supervisi n de la aduana.
Transmite a la aduana la recepci n
de mercanc as.
Alm acenam iento de la mercanc a.
Duraci n aproximada:
inmediata
Duraci n aproximada:
M ximo: 1hora para descarga
3 horas para transmitir
Duraci n aproximada:
M ximo: 1hora para descarga
3 horas para transmitir
Actividades realizadas por el Depositario Aduanero
Almacenamiento

cuanto más tiempo permanezcan en una bodega, mayor es la
posibilidad de sustitución o de pérdida. A la larga, sería conveniente
estudiar la posibilidad de crear una figura legal que permita el pago
diferido de los impuestos.
3.6.5 Despacho aduanero
El despacho aduanero es el conjunto de operaciones que se deben
realizar ante la aduana para poder disponer de las mercancías
(Gráfico 6). Para elaborar la declaración de importación se deben
cumplir tres procedimientos:
• Examen previo: inspección de la mercancía en el depósito
aduanero para determinar su descripción y clasificación
arancelaria.
• Pedimentación de la declaración: consiste en la elaboración de la
declaración de importación bajo el formato establecido.
• Cancelación de impuestos aduaneros: el agente aduanero, en
nombre del dueño de la carga, cancela los impuestos en una
entidad bancaria autorizada por la DGA.
Aceptada la declaración, se somete al semáforo fiscal, que aplica
criterios aleatorios y selectivos sobre la declaración con tres posibles
resultados: sin verificación, revisión documental y reconocimiento
físico. Si todo está en orden, se autoriza el levante de las mercancías
y el agente las retira del depósito para entregarlas al importador.
Hay una modalidad de despacho aduanero anticipado que consiste en
despachar las mercancías inmediatamente después de su ingreso al
territorio nacional. Para poder utilizar esta modalidad se deben
cumplir las siguientes condiciones:
• El transportista trasmite el manifiesto de carga con anticipación
(transporte marítimo: 48 horas antes del arribo; transporte aéreo,
dos horas antes y transporte terrestre, en el momento de arribo a
la aduana).
• La declaración de importación debe presentarse a la aduana con
un máximo de 24 horas y un mínimo de una hora de anticipación
al arribo del vehículo al puerto.
Uno de los problemas en este proceso es que algunas veces los
transportistas no comunican el arribo de la carga ni el conocimiento
de embarque al importador, lo que hace que la mercancía permanezca
más tiempo almacenada, con el consiguiente incremento en los
costos.
329

En algunos casos, por los “cuellos de botella” que se producen en la
revisión previa, el agente la evita; de hecho, es imposible que unos
pocos cientos de agentes revisen toda la mercancía que pasa por
aduanas en la forma adecuada y sin provocar atrasos.
Actualmente, la totalidad de los manifiestos de carga se trasmite en
forma electrónica; la información llega con anticipación a la aduana y
le permite contar con una descripción previa de las mercancías, saber
a quiénes están destinadas y la zona de operación de destino
inmediato.
Después de la reforma, la forma de declarar de los agentes aduaneros,
basada en la autodeterminación, otorga mayores responsabilidades a
los declarantes y libera recurso humano, que puede utilizarse en la
supervisión de las operaciones de ingreso y tránsito, que son procesos
muy vulnerables (IADB, 2001). En marzo del 2001, la distribución de
los porcentajes de revisión para las declaraciones autodeterminadas
indicó que sólo el 18% de las declaraciones se revisaba físicamente, el
35% se revisaba documentalmente y el 47% no pasaba por ninguna
revisión. Este porcentaje de revisión física sigue siendo muy alto en
relación con otras naciones que han tenido éxito en su proceso de
reforma, donde suele ser inferior al 10%.
Gráfico 6
Flujograma del subproceso de despacho aduanero
Fuente: Elaborado por el autor.
330
Agente entrega mercanc as
al importador.
Entrega de mercanc as
al agente.
Si el sem foro es amarillo
Aduana emite comunicaci n
al agente, solicita
presentaci n de documentos.
Realiza revisi n documental.
Recibe transmisiones del
banco y el agente.
Acepta declaraci n
autom ticamente.
Genera sem foro fiscal.
Importador recolecta la
documentaci n factura, B/L,
declaraci n de valor y
permiso y la entrega al
agente.
Agente realiza revisi n previa en dep sito
aduanero. Realiza la declaraci n. Cobra tributos
al importador. Cancela impuestos al banco.
Transmite declaraci n a la aduana.
Banco transmite pago de
impuestos a la aduana.
Si el sem foro es verde,
Aduana emite comunicaci n
al agente y transmite
autorizaci n al dep sito
aduanero para que entregue
mercanc as .
Si el sem foro es rojo,
Aduana asigna un
funcionario y se realiza el
reconocimiento f sico.
Actividades del Agente Actividades del Depositario Actividades de la Aduana
Duraci n aproximada:
1 hora
Duraci n aproximada:
inmediata Duraci n aproximada:
inmediata
Duraci n aproximada:
inmediata
Duraci n aproximada:
medio d a
Duraci n
aproximada:
2 horas
Duraci n aproximada:
4 d as
Actividades del Importador Actividades del Agente Actividades del Banco
Despacho

Según la DGA, el procedimiento de despacho es uniforme en todas las
aduanas y tiene una duración promedio de aproximadamente una
hora.
Desde el punto de vista de la facilitación, el que los transportistas no
comuniquen la información de la llegada de las mercancías retrasa el
despacho y aumenta el tiempo de almacenamiento. Con frecuencia,
las autorizaciones y permisos también generan retraso por la lentitud
con que trabajan las instituciones gubernamentales no aduaneras
que los otorgan.
Desde el punto de vista del control, algunos gerentes de aduanas y
agentes aduaneros han reportado la falsificación (o clonación) de
declaraciones22.
El siguiente diagrama (Gráfico 7) resume los principales problemas
encontrados en el proceso de manejo de carga descrito, más otros que
no se incluyeron en el análisis.
Gráfico 7
Principales problemas en el proceso de manejo de carga
Fuente: Elaborado por el autor.
331
Ingreso de
Mercanc as
Almacenamiento Despacho
Embarque y Env o Tr nsito
Proceso Manejo
de Carga
No hay control
aleatorio y selectivo
(SIA no est listo)
Poco personal
Incumplimiento
de itinerarios
Costo s
Falta de
espacio
Pobre
infraestructura
Entrega tard a de
documentaci n, o
documentaci n
equivocada
Control m anual
Cont raba ndo
Horarios y tiempos
de t rasla do
Despacho domiciliario
poc o difun dido
Gemeleo , falsificaci n de
gu as
Depto. no tra nsmiten
recep de mercanc as
Poco espacio
revisiones previas
Faltantes y
dete rior os
Falta cap acitaci n
de algunos agentes
No t odos
autodeterminan
Banco s dem ora n
transmitiendo
entero s
Horario s de
atenci n
Demora en permisos
y autorizaciones de
terceros
Declaracion es en
Int ern et no est n
al d a
Algu nos age ntes n o
hacen una descripci n
completa d e las
mercanc as en algunas
de sus declaraciones
No se informa
llegada de la carga
Estacionamientos
transitorios
22 Sería interesante investigar si este y otro tipo de fraudes es más frecuente entre las
declaraciones no determinadas que entre las determinadas, así como cruzar esta
información contra otras variables, a fin de establecer correlaciones que refuercen los
procesos de prevención y control.

En este proceso, es posible introducir mejoras en cada uno de los
pasos; las opciones de mejora son fácilmente identificables y, por lo
general, están asociadas a completar el desarrollo informático y
subsanar deficiencias en el control de las operaciones relacionadas.
Las deficiencias que persisten en este proceso pueden afectar la
recaudación. Aunque más del 90% de los auxiliares trasmiten la
información y la legislación nacional se fundamenta en la
autodeterminación, mientras el país siga bajo el marco del CAUCA II,
persistirán las dificultades de orden jurídico que impiden que se exija
la autodeterminación en el 100% de los casos, trasladando total y
definitivamente la responsabilidad a los dueños de la carga y a sus
representantes.
Algunas omisiones que se presentan, como no controlar la calidad de
las descripciones de la mercancía en las declaraciones de aduana y
dejarlas pasar incompletas al sistema, dificultan el control de las
autoridades e incluso ese control de terceros que se busca al
publicarlas en Internet.
Aún es posible avanzar en la trasmisión de datos previa al arribo de
la mercancía y en el despacho aduanero anticipado, opciones que creó
la ley y facilitan los sistemas informatizados, pero que en la práctica
se utilizan relativamente poco. La aduana tampoco ha logrado tener
suficiente liderazgo para negociar la reducción de las trabas no
aduaneras que atrasan la mercancía en los pasos de frontera, sobre
todo en Peñas Blancas. Esto es grave, no sólo porque neutraliza los
esfuerzos de facilitación, sino porque daña el prestigio y la
credibilidad de la aduana misma, pues los usuarios tienden a
responsabilizarla de cualquier atraso que se produzca en el puerto de
ingreso.
En relación con el control, el uso de controles selectivos y aleatorios
es una medida correcta, sin embargo, se podrían mejorar con la
incorporación de perfiles de riesgo con base en información sobre el
comportamiento de los dueños de la mercancía, los auxiliares
administrativos, etc. Los datos necesarios no se están registrando y
tomará tiempo contar con un sistema más elaborado y efectivo, pero
es preciso moverse en esa dirección. Dentro de la preparación para el
ALCA, Costa Rica es una de las naciones que debe trabajar este
aspecto, lo que significa una oportunidad para avanzar en ese terreno.
Los problemas de conectividad y automatización que todavía tiene la
aduana hacen más vulnerable el control de las mercancías en
tránsito, en almacenes transitorios y en otros depositarios; si no se
implementan los procedimientos adecuados, estos mecanismos de
facilitación amenazan el control efectivo de la aduana y su capacidad
de recaudación.
332

Como Costa Rica aún no se ha adherido al CAUCA III, la
autodeterminación sigue siendo voluntaria, lo que le impide revisar
las obligaciones de los auxiliares de la función pública aduanera y de
los dueños de la carga; esta debilidad ha sido advertida desde hace
cinco años (Bolaños, 1997). Costa Rica lideró, junto con El Salvador,
la elaboración y aprobación regional del nuevo código aduanero, pero
en el país se requiere la aprobación legislativa del mismo. El gobierno
anterior lo envió a la Asamblea, Legislativa pero no ha salido de la
Comisión de Internacionales, donde ha tenido una fuerte oposición de
la Asociación de Agentes de Aduana.
En su función de generador de información útil, para el comercio y el
desarrollo del mercado de los servicios de logística, los avances han
sido muy importantes; se destaca la publicación de las declaraciones
aduaneras en Internet y el buscador de documentos del Ministerio de
Hacienda citado anteriormente. Sin embargo, los importadores aún
no cuentan con un mecanismo sencillo y transparente que les
permita saber si su mercancía arribó, si su declaración fue
presentada y si ya se autorizó el levante.
Aunque se han señalado importantes opciones de mejora, en esta
área es donde son más evidentes los logros de una reforma que
consiguió reducir el tiempo de despacho de semanas a horas para la
gran mayoría de sus operaciones.
3.7 Hacer cumplir la normativa
Aunque es menos usual concebir la función de hacer cumplir la
normativa aduanera como un proceso, se tratará así para poder
señalar con más propiedad dónde se encuentra la mayor debilidad de
la aduana y una de las áreas donde se requiere de un
replanteamiento profundo y acciones inmediatas.
Como ya se señaló, en Costa Rica, el ciclo de entrada y salida de
mercancías ha recibido atención durante los últimos ocho años y el
país ha acumulado logros importantes en términos de facilitación, lo
que constituye un requisito importante para acrecentar la
competitividad del país y apoyar su estrategia de crecimiento con base
en el comercio exterior.
Pero para que las cuatro funciones de la aduana se cumplan a
cabalidad, hay un conjunto de normas que deben respetarse. No
alcanza con que exista la norma: debe haber un proceso sistemático
para identificar a los transgresores y mecanismos confiables y
transparentes para hacerles sentir las consecuencias de irrespetar el
régimen jurídico aduanero.
333

Sin embargo, hay la idea bastante generalizada de que la aduana
adolece de una notoria incapacidad para hacer cumplir la ley, dando
espacio a la evasión aduanera (en sus distintas modalidades:
subfacturación, clasificación incorrecta de la mercancía o de su
origen, pólizas dobles o clonadas) y el contrabando, y la percepción de
que existe total impunidad para los que ignoran la normativa
aduanera.
Para una efectiva sanción o penalización de las violaciones a las
normas y procedimientos de aduana, se deben tener en cuenta tres
elementos: 1) contar con una normativa adecuada, que permita
fomentar las buenas prácticas y castigar las transgresiones; 2)
identificar a los transgresores actuales y potenciales y 3) poder
verificar que las penas previstas en la normativa sean efectivamente
aplicadas. En otras palabras, ¿qué sentido tienen las normas si no se
identifica a quienes las irrespetan? y por otra parte, ¿de qué sirve
encontrarlos, si no se les castiga?
En términos generales, con algunos ajustes, sobre todo en cuanto a
asignar responsabilidades, la legislación nacional ofrece un marco
adecuado para establecer sanciones. A partir de este marco, las
aduanas deben definir los procedimientos para prevenir y controlar el
fraude, fiscalizar las actuaciones y, por último, procesar y sancionar
a quienes incumplan.
3.7.1 Prevenir
En términos de prevención, Lane (1998: 34-37) propone un plan para
promover y mantener la integridad en las aduanas:
a) Usar diferentes tipos de controles que aseguren el reclutamiento
de personas honestas: chequeo de aspectos financieros,
referencias personales, empleo previo, entrevistas, antecedentes
médicos, policiales y criminales y calificaciones académicas.
b) Ofrecer una buena remuneración y un paquete de beneficios
consistente con un puesto de confianza y de honor.
c) Actualizar periódicamente los antecedentes de los funcionarios.
d) Hacer comprobaciones periódicas y aleatorias de uso de drogas.
e) Introducir el tema de la integridad en todas las capacitaciones.
f) Contar con un módulo especializado para revisar e investigar
todas las denuncias y monitorear la integridad en forma
proactiva.
g) Dar a conocer los valores fundamentales de la organización,
enfatizar la importancia de la integridad y garantizar que la
administración superior respeta esos valores fundamentales.
h) Publicar un código de conducta que especifique claramente lo que
se espera de los empleados.
i) Publicar las sanciones por faltas a la integridad, la seguridad o la
334

conducta y castigar firmemente cualquier violación.
j) Aplicar controles internos en todos los sistemas automatizados y
manuales para prevenir violaciones o detectarlas si ocurren.
k) Contar con una auditoría independiente para monitorear los
controles internos.
i) Disponer de métodos creativos e innovadores para detectar y
prevenir las violaciones a la integridad.
El plan sugerido por el exdirector del servicio de aduanas de los
Estados Unidos es una base razonable a partir de la cual las
autoridades aduaneras nacionales pueden elaborar el propio. Este
plan es útil a efectos de evaluar la gestión aduanera, en términos de
prevención, pues facilita la formulación de recomendaciones
puntuales y permite destacar algunos elementos que deben ser
supervisados.
El tema de la administración de personal amerita una evaluación
intensiva y la reforma debe cuestionarse acerca de la conveniencia de
mantenerse dentro del régimen de Servicio Civil o buscar mecanismos
alternativos. Los criterios de reclutamiento y selección de Servicio
Civil, no necesariamente coinciden con los planteados en esta
sección. Por otra parte, la remuneración e incentivos sugeridos no
sólo no son suficientes, sino que son inferiores a los que tienen los
funcionarios en posiciones equivalentes dentro de Tributación
Directa. Antonio Rodríguez, ex director de Aduanas, manifestó que
por esta razón, los mejores funcionarios, en cuanto tienen
oportunidad, se trasladan a Tributación.
Uno de los gerentes de aduana entrevistados manifestó su
incomodidad por no poder escoger su propio personal, pues los
nombramientos se realizan desde la Dirección. No sólo no puede
nombrar su personal, tampoco puede destituirlo o trasladarlo, pues
intervienen desde el sindicato hasta la Sala Cuarta. Es necesario crear
condiciones administrativas que permitan, sin violentar los derechos
de los trabajadores, dar más potestad a los gerentes sobre los
recursos a su cargo.
Otro elemento que surge al contrastar el plan propuesto, con la
gestión actual de la aduana, es la debilidad de los controles, tanto
automatizados como manuales. Llama la atención que la gestión de
los procedimientos para hacer cumplir la normativa es manual y los
controles son prácticamente inexistentes.
335

Por estas y otras razones que se discuten más adelante, se
recomienda considerar seriamente la posibilidad de acoger la
recomendación sobre auditorías externas de Lane. También deben
contratarse auditorías externas para la evaluación de las cuentas de
los importadores o funcionarios cuyas transacciones tienen mayor
impacto en la recaudación.
3.7.2 Control
En el Gráfico 8 se presenta una síntesis de la problemática detectada
en el área de control.
Gráfico 8
Diagrama de los principales problemas encontrados
en el área de control
Fuente: Elaborado por el autor.
No es difícil entender que un sistema que ejerce tan poca prevención
presente tanta vulnerabilidad en el área de control. Estas debilidades
pueden estar asociadas al énfasis que puso la reforma en los aspectos
de facilitación, presionados por el aumento en el volumen. Sin
336
Irregularidades
Planificaci n Uso de
informaci n
Control
Control selectivo y
aleatorio no siempre
se aplica cuando
ingresan las
mercanc as al pa s y a
los almacenes
Poco uso de
perfiles de
riesgo
No suspensiones
Tiempo de
verificaci n presentan
distorsiones
Sistemas dificu ltan uso de
informaci n
Pocos cruces con
tributaci n
Poco control de mercanc as
en almacenes
Alianzas importadores-
agentes-almacenes
Cont raba ndo
Cobros y facturas
pocos claras
Actualizaci n de
par metros de
selectividad
No sanciones
Plan de
auditor as
Cont rol de tr ansacc iones
versus control de cuentas

embargo, los problemas de control son a menudo objeto de crítica por
parte de la prensa y de otros actores civiles, lo que debilita la
credibilidad de la aduana y su capacidad de continuar con la reforma
emprendida. Lo cierto es que la falta de prevención y control
contribuye a incentivar la defraudación aduanera.
3.7.3 Fiscalización
El artículo 43 del Reglamento de la Ley General de Aduanas
constituye, como órganos fiscalizadores del cumplimiento de las
disposiciones del régimen jurídico aduanero, a la División de Control
y Fiscalización, que ejerce el control con cobertura nacional, y a los
departamentos técnicos de las aduanas, que controlan dentro de la
jurisdicción del recinto respectivo.
Según el informe FOE-IP/07/2001, de la Contraloría General de la
República, la Cámara de Industrias estima la evasión anual en
aduanas en alrededor de 70.000 millones de colones; sin embargo,
durante los diez primeros meses del 2000, la División de Control y
Fiscalización sólo recibió 23 denuncias e inició menos de cuatro
procedimientos administrativos por mes. En el mismo informe,
llaman la atención las declaraciones del Viceministro de Hacienda,
respecto a la frecuencia con que los transportistas no entregan los
manifiestos con la información completa, aunque esto constituye una
falta sancionable.
Según información ofrecida por la DGA, durante los últimos cuatro
años se han presentado más de 250 denuncias ante el Ministerio
Público, es decir, algo más de cinco por mes, lo que resulta muy bajo
si se tienen en mente estos controles tan débiles, que hacen presumir
muchos abusos, estimaciones de evasión como la de la Cámara de
Industrias o la opinión de los medios de comunicación sobre la
impunidad en las aduanas, como la que se aprecia en la cita
siguiente, tomada de un editorial del periódico La Nación del 24 de
febrero del 2001:
El estímulo de la impunidad ha permitido crear una verdadera
cultura nacional sobre la evasión y el establecimiento de una
poderosa red o mafia - se ha dicho que más peligrosa que la del
narcotráfico - con tentáculos internos y externos.
Si se analiza el total de denuncias en relación con la contidad función
del número de funcionarios de la División de Control y Fiscalización y
337

de las unidades de supervisión de las aduanas, el problema parece ir
mucho más allá de la falta de personal y de apoyo informático.
3.7.4 Hacer cumplir
Sin embargo, es a la hora de procesar las fallas o faltas que se
denuncian o detectan, donde se encuentra el verdadero talón de
Aquiles del sistema y la explicación de la impunidad que lo
caracteriza.
A lo largo de toda la investigación que sustenta este capítulo, se hizo
evidente que las aduanas no están en condiciones de tener a la mano
información sobre cuántos procedimientos inician, concluyen o tienen
pendientes (DGA 2002:32). En los pocos casos en que se pudo hacer
un muestreo, quedó claro que la principal ocupación de la aduana no
son las razones sustantivas asociadas normalmente a su quehacer
(valoración, clasificación, origen) y quedaron muchas dudas acerca de
en qué cosas se ocupan verdaderamente los recursos técnicos de
supervisión.
Unos pocos ejemplos son suficientes para demostrar el caos que
domina en este proceso. El primero es la “lógica” detrás del proceso
mismo. El gráfico 9, elaborado en enero del 2002 con la participación
de funcionarios de alto nivel de la DGA y el Tribunal Aduanero, habla
por sí solo. Un par de notas adicionales para analizar mejor la figura:
cuando se desea iniciar un proceso para cobrar impuestos no
percibidos o sancionar a un importador o a un funcionario, comienza
el tortuoso procedimiento cuyo punto de entrada está señalado en
negro23. En el momento de esta investigación, el Tribunal Aduanero
estaba conociendo algunas causas con más de 15 años de iniciadas.
Además, como no hay un número de registro único para cada
expediente y, en cada paso una misma causa puede ser identificada
con un número diferente, el seguimiento de los casos es
prácticamente imposible.
338
23 El debido proceso es de por sí complicado; en diferentes etapas, por razones de
fondo o de forma, puede anularse, desestimarse o aplicarse algún tipo de sanción.

339
Gráfico 9
Diagrama del proceso para hacer cumplir la normativa

Un segundo elemento para demostrar el caos y la falta de control que
son fuente de impunidad y, una de las causas de que no se esté
controlando la evasión en la operación aduanera, es el tamaño y las
características del inventario nacional de casos y gestiones
pendientes de análisis (señalados en gris en el gráfico anterior). La
imagen siguiente, que muestra una parte de ese inventario en la
Aduana Central, habla por sí misma: cada caso o gestión se lleva en
un expediente físico como los que se aprecian en la foto (gráfico 10).
Gráfico 10
Un puesto de trabajo en la oficina de supervisión de casos
pendientes en la
Aduana Central. Costa Rica, 2001
Aunque no fue posible calcular el tamaño del inventario nacional de
casos y gestiones pendientes, algunos muestreos permiten estimar
que en las aduanas hay varias decenas de miles; en la segunda
instancia, que es la DGA; son miles de casos y en la tercera instancia,
el Tribunal Aduanero, hay decenas de expedientes.
Tampoco es posible determinar cuántos de esos procedimientos
terminan en algún tipo de sanción. Si se inicia la fase recursiva, en
las aduanas no se llega a saber si prosperó o no la sanción que se
340

intentaba aplicar. La sede del proceso recursivo es la Dirección
General de Aduanas, donde tampoco fue posible determinar con
seguridad el total de causas o gestiones pendientes ni cuál es la
capacidad mensual de procesamiento24. Llama la atención, sin
embargo, que el orden de magnitud anda por los miles y que en la
siguiente fase recursiva, que es el Tribunal Aduanero, se mida la
carga en decenas. No está claro si el sistema las va acumulando sin
resolver, si salen del sistema porque se le da la razón a quien apeló o
si este acepta la resolución. No se cuenta siquiera con un mecanismo
estandarizado de registro de aduana a aduana. Ya se mencionó que
tampoco hay un número consecutivo para llevar el registro de las
gestiones o procedimientos. El resultado es un sistema terriblemente
vulnerable, que pone en riesgo los intereses de la administración y de
los administrados (recuadro 1).
Recuadro 1.
Fundamentalmente, creo que hay dos grandes problemas. Uno, que no
existe una estrategia de control aduanero. En principio, se establecen
tres niveles de control: ex ante y durante el despacho, o control
inmediato, que es responsabilidad de la aduana; el control diferido,
sobre declaraciones, que también corresponde a la aduana y el control
ex post, basado en auditorías y de carácter integral, aplicado a una
empresa y bajo la responsabilidad de la División de Fiscalización. El
otro punto importante es que pareciera que no existen procedimientos
para ejercer el control y el seguimiento de los casos. Así como existen
procedimientos operativos simplificados, debieran existir
procedimientos de control. Un ejemplo, la aduana no finaliza los
procesos o los finaliza defectuosamente, porque a muchos funcionarios
aduaneros no les gusta o no saben hacer las resoluciones finales.
Gerardo Bolaños, ex director de aduanas.
El tema de la impunidad tiene varios aspectos: lo adecuado o no de la
ley, la capacidad de reconocer a los infractores mediante acciones de
control y fiscalización y el hacer cumplir la normativa.
Es importante resaltar que, en la coyuntura actual, los refuerzos en
el área de fiscalización y control sólo vendrían a engrosar el archivo
nacional de casos pendientes. Por lo tanto, es urgente que se tomen
341
24 La DGA reportó haber iniciado el debido proceso para 2837 expedientes entre 1998
y el primer trimestre del 2001 y que esa cifra corresponde al 61% del total de
expedientes que ingresaron durante la administración pasada.

acciones drásticas e inmediatas. Dada la falta de experiencia de la
aduana en cuanto a establecer procedimientos adecuados de control
de gestiones, la presencia probable de muchas anomalías y la falta de
recursos especializados, la administración debería considerar la
participación de compañías reconocidas en este campo. La CGR
puede contribuir estableciendo mecanismos periódicos para revisar
los avances en el área de control y fiscalización.
Por otra parte, nada se logra mejorando estos aspectos si no se tiene
la capacidad de garantizar que se aplicarán las sanciones
correspondientes a los que violan las normas; de lo contrario, sólo se
está haciendo crecer el inventario de casos y gestiones pendientes
(Recuadro 2).
Recuadro 2
Fuente: Elaborado por el autor con base en datos suministrados por la gerencia de la
aduana.
En la misma forma como se discutió el ciclo de la carga,
considerándolo como un proceso que había que optimizar
modificando la organización, ahora se debe redefinir el proceso de
hacer cumplir la normativa y alinear el resto de la organización en
función de este proceso. Algunos aspectos a tener en cuenta son:
342
El inventario inicial de gestiones en procesos se estima en esta aduana
entre 8000 y 12000.
La Aduana Central recibió 1318 gestiones en enero del 2002.
De esas solo 615 podrían generar resolución.
Ninguna tenía que ver con valor, clasificación u origen.
Se resolvieron 95 gestiones del interesado, (ninguna sobre valor, una
sobre clasificación, una sobre origen).
Se dictaron siete actos finales en procedimientos sancionatorios;
cuatro confirman acto inicial y tres dan con lugar los alegados.
Es decir, solo en esta aduana, durante el mes de enero el
inventario de sanciones en proceso aumentó en una cifra
desconocida entre 513 y 1216
Una Muestra...

1) Se debe contar con un solo sistema de registro y garantizar que
todos los procesos que se inicien queden registrados.
2) Se deben revisar los procedimientos de fiscalización, control y
supervisión y asegurar que estos incluyan la tarea de dar
seguimiento al proceso.
3) El sistema informático debe contener un módulo que facilite
procesar las gestiones y tener la información requerida para el
control gerencial y administrativo del proceso sancionatorio.
Además, debe permitir la identificación de las gestiones y los
procedimientos principales y la medida del tiempo que implica
cada paso del procedimiento, los funcionarios que intervienen y
los clientes y auxiliares involucrados. Por último, se deben
registrar los resultados, para disponer de información útil acerca
de cómo se está comportando el sistema y hacer los ajustes
normativos y de procedimiento necesarios.
Mientras tanto, es urgente encontrar el mecanismo legal y operativo y
los recursos que permitan establecer auditorías independientes sobre
los controles internos de las aduanas, con un énfasis especial en los
controles sobre las gestiones y procedimientos para hacer cumplir la
normativa.
343

Matriz 2
344
Recaudaci n
Facilitador del
comercio
Control de la
mercanc a
Generador de
informaci n
〈˚Los
procedimientos
simplificados de
autodeterminaci n
todav a no son
obligatorios para el
100% de las
declaraciones.
〈˚Los
procedimientos
claros, transparentes
y disponibles crean
seguridad para la
administraci n y los
administrados.
〈˚Reducci n de la
discrecionalidad de
los funcionarios por
medio de cambios en
el modelo e
introducci n de
sistemas
automatizados
〈˚Avances
importantes por
medio del uso de
Internet.
〈˚Se admiten
declaraciones con
descripciones
incompletas, lo que
no atrasa el
despacho pero
afecta el control y,
por lo tanto, la
recaudaci n.
〈˚Una reducci n
dr stica del aforo.
〈˚Establecimiento de
controles a posteriori
pero sin un adecuado
manejo de perfiles
de riesgo.
〈˚La automatizaci n
de las operaciones
alcanza a m s de
90%.
〈˚La administraci n
es por transacciones
y no por cuentas.
〈˚Se introdujeron
criterios aleatorios
para la revisi n, pero
persisten niveles
relativamente altos
de revisi n f sica.
〈˚El importador no
recibe informaci n
de la aduana ni
tiene acceso en
l nea para saber si
su mercanc a arrib
y cu ndo se
autoriza el levante.
〈˚El porcentaje de
nacionalizaci n en
el puerto de arribo
deber a ser mucho
mayor.
〈˚Transmisi n de
datos previo al
arribo de
mercanc as.
〈˚Poco uso del
despacho aduanero
anticipado.
〈˚Otras dependencias
o actores pueden
atrasar el despacho.
Movimiento de mercanc as

Matriz 2 (continuación)
345
〈˚Se desconoce el
monto de la
evasi n.
〈˚Procedimientos
arbitrarios,
inconsistentes e
inefectivos crean
inseguridad para la
administraci n y los
administrados.
〈˚Auditor as
insuficientes.
〈˚Los gerentes de
las aduanas
desconocen c mo
terminan los casos y
procedimientos que
inician, con m s
raz n lo
desconocen las
autoridades y la
sociedad en general.
〈˚Dentro y fuera del
sistema hay
percepci n de
impunidad ante la
defraudaci n.
〈˚Incumplimiento de
la normativa e
impunidad
amenazan la reforma
misma.
〈˚Se desconoce
c mo terminan los
procedimientos
iniciados.
〈˚La informaci n
sobre la regulaci n
est en Internet,
pero la publicaci n
de las circulares por
esta v a no es
obligatoria.
〈˚Hay dificultades
para verificar la
cantidad y el valor
de la carga en
origen.
〈˚Desprestigio de la
aduana por falta de
capacidad para hacer
cumplir la ley,
debilita su imagen
rest ndole
credibilidad y
recursos para
continuar con la
reforma.
〈˚Discrecionalidad
de los funcionarios
en cuanto al ritmo y
orden en que se van
resolviendo los
casos.
〈˚Las declaraciones
de importaci n no
est n en l nea y se
mantienen
desactualizadas.
〈˚No es obligatorio
divulgar las
circulares en el
BUDHA.
〈˚Debilidad del
sistema inform tico
para controlar
tr nsitos y
almacenes
transitorios.
〈˚Los puertos no
est n conectados al
sistema de aduanas.
〈˚El tr nsito de
mercanc as no
nacionalizadas crea
vulnerabilidad.
〈˚Persisten
problemas de
trasmisi n entre
aduanas.
Hacer cumplir la normativa
Recaudaci n
Facilitador del
comercio
Control de la
mercanc a
Generador de
informaci n

3.8 Los recursos de la administración
Las cuatro funciones que debe cumplir la aduana están
interrelacionadas. Dada la situación fiscal del país, es fundamental
tomar medidas que permitan mejorar sustancialmente la recaudación
sin comprometer la facilitación; la recaudación aumentará si mejoran
las funciones de control y de generar información.
En la visión propuesta de equilibrio entre facilitación y control, es
claro que la aduana está desequilibrada, que es preciso concentrarse
en mejorar el control, y que esto se consigue no a costa de los logros
en la facilitación, sino invirtiendo en los elementos de la organización
que pueden garantizar un mejor desempeño en los procesos de
manejo de carga y de hacer cumplir la normativa. Estos componentes
son: tecnologías de información, recursos humanos, marco jurídico e
infraestructura.
En los diagramas siguientes se presenta una síntesis de los
principales problemas de la organización en cada uno de esos
componentes, en función de la información obtenida de diversas
fuentes. Los resultados del análisis siguen teniendo un sesgo hacia el
proceso de movilización de la carga, pues en términos de hacer
cumplir la normativa, prácticamente no hay nada.
3.9 Tecnología de información
Todas las aduanas cuentan con un sistema de información que
automatiza las operaciones de importación y exportación: control de
manifiestos, aforo y liquidación, y la totalidad de las declaraciones se
emiten bajo esa modalidad. El sistema es débil en control de tránsitos
y nulo en control de gestiones y procedimientos de cobro de multas,
impuestos o establecimiento de sanciones.
Se hizo una considerable inversión en equipo y se han aumentado
algunas plazas en el área de informática. Se están negociando
algunos proyectos para mejorar el control de tránsito y se planea
sustituir el programa de operación actual, conocido como SIA, por
otro donado por el gobierno de Uruguay25.
Una adición importante al sistema es el buscador de documentos
hacendarios llamado BUDHA. Si se complementa con un marco legal
adecuado, puede constituir una herramienta importante para cumplir
mejor las funciones de generar información, controlar las mercancías
y, sobretodo, combatir la evasión fiscal, al dar más transparencia al
346
25 Se han tomado algunos acciones puntuales para resolver ciertas necesidades sobre
sobre la marcha como elaborar una base de datos de importadores habitúales.

sistema en relación con las circulares de aduanas y otros documentos
que deben ser de conocimiento general. En el Gráfico 11 se presenta
un resumen de los problemas encontrados en el área de informática.
Gráfico 11
Diagrama de los principales problemas en el área de tecnología
de información
Fuente: Elaborado por el autor.
3.10 Organización y recursos humanos
Tanto desde el punto de vista cultural como operativo, cada una de
las aduanas es diferente y por eso requiere perfiles y combinaciones
de profesionales diferentes en su planilla de trabajo.
La DGA menciona como un logro el refuerzo del área de personal
mediante la creación de 65 nuevas plazas profesionales para todas las
dependencias de la Dirección General. Hay esfuerzos de capacitación,
pero parecen insuficientes, sobre todo en cuanto al conocimiento de
la normativa jurídica aduanera y sus aspectos procesales. No hay
uniformidad en los criterios gerenciales y la incidencia de las
347
Administrativo Plataforma Tecnol gica
SIA Seguridad
Tecnolog a de
informaci n
Procedimientos
para atender
aver as y
seguimiento de las
mismas
Proceso de
compras
engorroso y
lento
Sistema poco flexible
Interface
poco gil
Falta completar SIA con nuevos
reportes estad sticos e
informaci n gerencial
No hay auditor a
inform tica
No hay seguridad sobre los
datos
No hay cruce de
informaci n entre m dulos
del sistema
Calidad de la
conexi n electr nica
Rezago tecnol gico
No hay suficiente personal para
mantenimiento inform tico
Capacidad de l neas para la
conexi n a las aduanas
Desface entre
hardware y
software
No se usa apropiadamente el
m dulo de control de
tr nsitos

gerencias en cuanto a la administración de recursos humanos es muy
limitada. Además, la remuneración en aduanas no debería ser
inferior a la del resto de la administración tributaria. Algunos
esfuerzos de reorganización recientes apuntan a mejorar los
problemas de coordinación entre las dependencias del sistema26. En
el gráfico 12 se presentan los principales problemas encontrados en
el área de recursos humanos.
Gráfico 12
Diagrama de los principales problemas encontrados en el área
de recursos humanos
Fuente: Elaborado por el autor.
348
Personal
Gerencial Comunicaci n
Organizaci n
No hay uniformidad
de criterios
gerenciales
Problemas
de imagen
del servicio Burocracia
Problemas de
comunicaci n entre la
DGA y las aduanas y
otras dependencias
Problemas de comunicaci n
entre DGA y usuarios
Problemas de comunicaci n
entre aduanas
No hay plan de incentivos
Desmotivaci n
Falta capacitaci n y
profesionalizaci n
Distribuci n desigual de
empleados y de puestos
Algunos
procedimientos no
corresponden a la
realidad operativa de
las aduanas
No hay procedimientos
claros en la rotaci n de
personal
Alta rotaci n
de funcionarios
26 Como ejemplo de esto, la DGA mencionó algunos trabajos conjuntos entre el
Laboratorio Químico de Aduanas y la Policía Fiscal, al amparo de la reciente
reestructuración realizada mediante el decreto ejecutivo 29663-H. En ese mismo
sentido, una resolución del 13 de febrero del 2002, designó un funcionario de enlace
entre la División de Control y Fiscalización y las secciones de supervisión de las
aduanas.

3.11 El marco legal
El aspecto legal ha tenido suma importancia al momento de
emprender la mayoría de las reformas aduaneras, pues se necesitan
reglas muy claras para que la administración pueda tener control
sobre el flujo de mercancías, recaudar adecuadamente los impuestos
y combatir la defraudación fiscal y otras formas de corrupción.
Esta administración ha colaborado en la preparación de un Proyecto
de Modificación a la Ley General de Aduanas que pone el énfasis en
la determinación de las responsabilidades de los funcionarios
aduaneros, con las respectivas sanciones administrativas y penales
por el no cumplimiento de sus obligaciones. El Proyecto se encuentra
actualmente en la Asamblea Legislativa y con él la DGA pretende
fortalecer el marco sancionatorio para los delitos aduaneros, para
combatir mejor la corrupción, el contrabando y la evasión fiscal, así
como reprimir la corrupción interna, dándole el debido proceso a los
funcionarios responsables de irregularidades.
Si bien es cierto que hay mucha normativa aduanera, hace falta una
adecuada gestión de fiscalización y control. La experiencia en esta
materia demuestra que de nada vale endurecer las acciones cuando
las sanciones no son aplicadas con el rigor que la ley exige, bien sea
por el letargo para hacerla cumplir o por los portillos que resultan de
un mal manejo administrativo.
La principal consecuencia de las limitaciones señaladas es que ha
habido un alto grado de impunidad para quienes no han ejecutado
debidamente las actividades del proceso aduanero. En tanto no
existan precedentes de sanciones y multas para los auxiliares de la
función aduanera o los importadores, se continuarán dando
irregularidades que redundarán en serios problemas en el control del
proceso, la generación de información, la facilitación y sobre todo, en
la recaudación.
Llama particularmente la atención el que, a pesar de que existe un
marco legal que regula muchas de las situaciones expuestas, la
gestión administrativa no esté respondiendo adecuadamente a su
obligación de hacer cumplir dicho marco. En el gráfico 13 se presenta
un resumen de los principales problemas diagnosticados en el área
legal.
349

Gráfico 13
Diagrama de los principales problemas encontrados en la base
jurídica del sistema aduanero
Fuente: Elaborado por el autor.
Los problemas que se refieren al marco legal están contenidos en el
capítulo tercero de este libro. Sin embargo, es oportuno insistir en
que, desde la perspectiva de gestión, no es suficiente con una buena
ley, como la que existe, ni con una mejor, si se promulgara. Tampoco
sería suficiente con mejorar las capacidades de control y fiscalización,
si ambas cosas no se combinan con el desarrollo de la capacidad para
hacer cumplir la normativa, especialmente en cuanto a las penas y
sanciones que se derivan de ella. El seguimiento y la aplicación de
estas sanciones deben ser totalmente transparentes, con
procedimientos y controles auditables y auditados.
Sanciones mayores27 y mejor fiscalización llevará a un incremento del
inventario nacional de casos y gestiones pendientes, si no se
desarrolla paralelamente la capacidad de procesarlos con efectividad,
oportunidad y transparencia.
350
Ley
Sanciones
Base Jur dica
Problemas en la aplicaci n de
sanciones
D bil frente al
CAUCA II
Incumplimiento
Conviven dos tipos
de declaraciones
Falta transparencia
Sanciones deben ser
mayores
Reglamento limita alcance
potencial de la ley
27 El informe presentado por los exministros de Hacienda sobre la situación fiscal del
país recomienda la aprobación inmediata de las reformas a la Ley General de Aduanas
que se encuentra en la Asamblea Legislativa, como un mecanismo efectivo para que,
por medio de mayores penas, evitar la evasión en aduanas.

3.12 Infraestructura
No todas las instalaciones son adecuadas. Aunque se ha invertido en
dar seguridad y mejorar las condiciones, sobre todo en las fronteras
norte y sur, algunas aduanas no cuentan con las instalaciones físicas
básicas para un buen funcionamiento, ni en los edificios ni en los
patios de trabajo. En las aduanas portuarias no hay instalaciones
aptas para el alojamiento de los funcionarios.
Gráfico 14
Diagrama de los principales problemas en el área de
infraestructura
Fuente: Elaborado por el autor.
Algunas aduanas tienen problemas de sobrecarga con el fluido
eléctrico y con las líneas telefónicas. En cuanto a la infraestructura de
comunicaciones, se depende de RACSA y se cuenta con una
plataforma que tiene tres o cuatro años de retraso, aunque ha habido
algunos avances en la interconexión de las diferentes aduanas.
351
Servicios
Locales Zonas de trabajo
Infraestructura
Falta espacio
Problemas de espacio-
capacidad
Calidad de instalaciones
Fluido el ctrico
RACSA
L neas telef nicas
Propiedad
Deficientes instalaciones
para alojar personal

3.13 Consideraciones finales
Hay algunos temas que, por su impacto en la gestión de aduanas,
deben ser analizados con profundidad y discutidos en el ámbito
técnico y político. Algunos de estos temas se discuten a continuación,
sin que se pretenda hacer una lista exhaustiva ni un análisis
profundo de ellos.
3.14 Los auxiliares de la función pública aduanera
Es necesario revisar las condiciones en que operan estos auxiliares,
pues las carencias del mercado de servicios regional y local limitan la
competencia y por tanto los beneficios que podrían generarle al sector
y al sistema como un todo.
Una primera medida para fortalecer el gremio es crear mecanismos
claros y transparentes de registro y calificación de actuaciones. Al no
existir en la práctica regulación, calificación ni información sobre la
calidad e historia de la interacción entre las aduanas y los auxiliares,
los clientes reciben pocas señales sobre su operación y la diferencia
entre estos, con lo que se pierden posibles incentivos generados por
las inversiones de los auxiliares en capacitación, en optimizar y hasta
certificar sus procesos o en otros mecanismos que mejoren el servicio
y su calificación por parte de las autoridades.
3.15 El papel de los dueños de la carga
Un problema para el desarrollo de servicios aduaneros y de logística
más elaborados; por parte del Estado y de los funcionarios de aduana,
es que el sector privado dueño de la carga está poco involucrado en el
proceso. Es frecuente que quienes lo representan en las cámaras y en
la comisión de usuarios sean auxiliares cuyos intereses son legítimos,
pero no siempre coincidentes con los de los dueños de la carga. Un
estudio realizado por el INCAE refleja que los gerentes y dueños de
empresas con más de 50 empleados no son muy selectivos a la hora
de decidir sobre los servicios que contratan. Hay que buscar la forma
de llegar a este grupo empresarial, para que sean mejores usuarios de
la información existente y apoyen el desarrollo de los servicios de
logística necesarios para la modernización del sistema aduanero y el
avance de la reforma.
352

3.16 Los temas de comercio exterior
Conforme avancen las negociaciones de ALCA, se firmen tratados de
libre comercio y se desarrollen nuevos mercados, la aduana tendrá
que ir asumiendo papeles más agresivos para apoyar el comercio
exterior y a los empresarios nacionales, en temas tan complejos como
los relacionados con el origen de las mercancías y otros aspectos
técnicos incluidos en los tratados. Los vínculos, la coordinación y el
apoyo mutuo entre la DGA y COMEX deberían ser cada vez mayores.
COMEX puede contribuir vigilando que se controlen y sancionen los
ilícitos relacionados con la administración de los tratados
comerciales, en especial con las reglas de origen.
3.17 El presupuesto de las aduanas
En 1998, el presupuesto de la aduana representaba el 0,89% del total
de impuestos aduaneros recaudados; en 1999, el porcentaje fue de
1,02%, y en setiembre del 2000, alcanzaba un 1,37%. Esta cifra es
inferior a la equivalente en Tributación Directa y no parece haber una
explicación clara para esto, pues cada una de las administraciones
representa aproximadamente el 50% de la recaudación total.
A la luz de los retos pendientes, es necesario aumentar los recursos
disponibles para la administración aduanera. En el marco de la
crítica situación fiscal que refleja este libro, es probable que no sea
posible alcanzar acuerdos políticos oportunos para incrementar el
presupuesto por las vías convencionales. Sin embargo, se deberá
buscar algún tipo de acuerdo para el muy corto plazo y luego plantear
alguna medida más radical que permita, por ejemplo, que hasta un
cierto techo, la aduana pueda conservar un porcentaje de los ingresos
generados por encima de lo esperado de acuerdo con su desempeño
reciente. (A manera de referencia, en Perú ese techo es del 2%.) Esto
crearía un incentivo interesante para mejorar la recaudación.
Es importante reflejar la preocupación expresada por el ex director de
Aduanas, don Antonio Rodríguez, por la forma en que se trata el
presupuesto aduanero en la Asamblea Legislativa. Según su criterio,
los diputados deberían tener potestad para modificar el monto total
del presupuesto, pero no para introducir modificaciones en las
partidas, pues poco hace un gestor desarrollando un buen plan, si
luego le modifican la expresión financiera del este.
353

3.18 La agencia de recaudación
Es natural que ante la situación fiscal y la crisis de impunidad en las
aduanas, se replantee la conveniencia de una agencia de recaudación.
Cualquier gestión en ese sentido debe analizar las experiencias que ha
habido sobre este punto, sobre todo en América Latina.
Debe analizarse en qué condiciones y bajo qué premisas se hicieron
esas fusiones, cuál fue el proceso y las lecciones aprendidas y cuáles
han sido los resultados. Ha habido experiencias traumáticas, sobre
todo cuando se juntaron dos organizaciones con serios problemas con
la esperanza de obtener una sola organización, más sencilla de
manejar.
No debe confundirse el fin con los medios; si lo que se requiere es
independencia de las decisiones de Hacienda, en el régimen de empleo
y en la administración de los recursos, esta puede ser una vía, pero
también lo puede ser el modelo chileno, donde la aduana no depende
de ningún ministerio y goza de un alto grado de autonomía.
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El proceso de la reforma aduanera nació con un buen diseño, acorde
con los tiempos, y ha tenido logros importantes, sobre todo en la
facilitación del comercio y en la generación y publicación de
información. En el país existe una preocupación razonable sobre lo
adecuado de los montos que se están recaudando, una serie de
estimaciones de base desconocida que dan cuenta de decenas de
miles de millones de defraudación y una percepción generalizada (y a
partir de este estudio, fundamentada) de la enorme vulnerabilidad del
sistema y de su incapacidad para hacer cumplir la normativa que
regula la actividad.
Con el tiempo, la reforma ha perdido rumbo e impulso. La
imposibilidad de hacer cumplir la normativa aduanera amenaza los
logros alcanzados hasta ahora. Es necesario aprovechar la coyuntura
para establecer un plan estratégico que oriente la administración
aduanera y hacendaria hacia los objetivos en los que se concentrará
la aduana en el próximo lustro. Ese plan deberá considerar como
urgente y prioritario la intervención enérgica y el diseño cuidadoso y
transparente de sistemas de control de los procedimientos para
investigar, identificar y reprimir las conductas ilícitas.
354

Debido al éxito de las reformas de la década del 90, las presiones más
fuertes sobre la aduana ya no son en términos de la agilidad o
facilidad con que se mueve la carga. El tema que hay que resolver
ahora es el de la evasión y el fraude aduaneros. Todos los esfuerzos
de fiscalización y el endurecimiento de las sanciones están siendo
neutralizados por la inexistencia de un “proceso para hacer cumplir
la normativa”. Es necesario diseñar este proceso y sus componentes,
con base en herramientas digitales y garantizar que permitirá dar
seguimiento y llevar a buen término cualquier procedimiento
sancionatorio. En el diseño se debe reducir la discrecionalidad de los
funcionarios y asegurar que toda investigación se realice y procese de
forma tal que no se introduzcan nulidades y vicios, que luego
resulten en la impunidad del infractor. Este es un requisito
imprescindible para enfrentar el problema de la recaudación en
aduanas.
Se recomienda recurrir a la participación de firmas especializadas de
auditoría y también que, hasta donde la ley lo permita, el público
pueda tener acceso a esa información, como lo tiene ahora sobre las
declaraciones de importación. La CGR puede contribuir con la
evaluación y auditoría de las unidades responsables de iniciar y
conducir los procedimientos sancionatorios.
El proceso deberá incluir también un mecanismo que permita
identificar a los principales contribuyentes para establecer con ellos
una relación más cercana, que promueva el apoyo mutuo y el
cumplimiento voluntario de la normativa aduanera, pero que incluya
auditorías que garanticen la capacidad de la aduana de forzar el
cumplimiento de la legislación, si es necesario. Este trato por cuenta
y no por transacción debe concentrarse en aquellos contribuyentes
con mayor impacto potencial sobre el fisco. Puede pensarse en algo
similar para con algunos auxiliares de la función pública aduanera.
Estas medidas deben acompañarse del desarrollo de herramientas
adecuadas para la evaluación del riesgo aduanero.
Los años recientes han estado dominados por la presión que genera
el cambio tecnológico y las inversiones que conlleva ese cambio. Esta
situación se mantendrá y no debería seguir consumiendo recursos
políticos. Se debe buscar un mecanismo que descarte la posibilidad
de que estos rubros sean eliminados o que se baje el ritmo de
inversión o se asigne un monto inadecuado. Una salida puede ser
asignarle por ley un porcentaje de lo recaudado o fijar una tasa por
declaración o por dólar importado; entre ambas medidas, un
porcentaje de la recaudación crearía los incentivos correctos.
355

En función del apoyo político del que se disponga, es conveniente que
el plan incluya un paquete de medidas e incentivos para avanzar
hacia la nacionalización de la mercancía en el puerto de entrada, para
reducir la vulnerabilidad que generan los tránsitos internos y las
necesidades adicionales de control que implican los estacionamientos
transitorios.
Aún es posible enderezar el proceso para equilibrar la balanza entre
facilitación y control y darle al país un servicio aduanero, que cumpla
tanto con las demandas del comercio exterior como con las
apremiantes necesidades de tipo fiscal.
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