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Gobernanza territorial a través del prisma de los instrumentos, aprendizajes y conflictos Territorial governance through the prism of tools, learning processes and conflicts

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En este artículo, principalmente a partir de nuestros trabajos realizados en Francia y de nuestra experiencia en varios países de Latinoamérica (Brasil, Uruguay y Chile), proponemos una revisión de las principales dimensiones de la gobernanza territorial, con un énfasis, a través del prisma de los instrumentos, los aprendizajes y los conflictos. Nuestros trabajos sobre la gobernanza territorial son la continuidad de investigaciones, empezadas en los años 80, sobre el desarrollo territorial y rural, el rol de las explotaciones agrícolas en las dinámicas territoriales, la gestión del medio ambiente en particular del agua, el rol de las proximidades y los conflictos, el rol de los instrumentos, dispositivos y los aprendizajes en las coordinaciones entre los actores. Lo que defendemos aquí, resultado de nuestras investigaciones, es que los territorios son, hoy, entidades-espacios─ donde se tomas decisiones estratégicas de mediano y largo plazo de manera participativa dando origen a ciertas formas de gobernanza territorial. In this article, based mainly on our work in France and our experience in several Latin American countries (Brazil, Uruguay and Chile), we propose a review of the main dimensions of territorial governance with an emphasis, through the prism of tools, learning abilities and conflict behaviors. Our works on territorial governance started in the 1980s. They are devoted to the study of territorial and rural development, the role of farms in territorial dynamics, the management of environmental dimensions, particularly water, the role of proximity and conflicts, and the role played by tools, devices and learning in the coordination between the actors. What we defend here, the result of our research, is that the territories are, today, places where medium and long-term strategic decisions, when they are made in a participatory manner, give rise to various forms of territorial governance.
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Gobernanza territorial a través del prisma de los instrumentos, aprendizajes
y conictos
Territorial governance through the prism of tools, learning processes and conicts
Cómo citar: Chia, E., & Torre, A. (2020). Gobernanza territorial a través del prisma de los instrumentos, aprendizajes y conictos. Investigaciones Geográcas, 60,
18-34. https://doi.org/10.5354/0719-5370.2020.57285
Eduardo Chiaa, André Torreb
a
Institut National de Recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement INRAE, L'Unité Mixte de Recherche (UMR)
Innovation Montpellier, Francia. Correo electrónico: eduardo.chia@inrae.fr
b
Université Paris-Saclay, Institut National de Recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement INRAE,
Agroparistech, Paris, Francia.
En este artículo, principalmente a partir de nuestros trabajos realizados en Francia y de nuestra experiencia en varios
países de Latinoamérica (Brasil, Uruguay y Chile), proponemos una revisión de las principales dimensiones de la
gobernanza territorial, con un énfasis, a través del prisma de los instrumentos, los aprendizajes y los conictos.
Nuestros trabajos sobre la gobernanza territorial son la continuidad de investigaciones, empezadas en los años 80,
sobre el desarrollo territorial y rural, el rol de las explotaciones agrícolas en las dinámicas territoriales, la gestión
del medio ambiente en particular del agua, el rol de las proximidades y los conictos, el rol de los instrumentos,
dispositivos y los aprendizajes en las coordinaciones entre los actores. Lo que defendemos aquí, resultado de
nuestras investigaciones, es que los territorios son, hoy, entidades –espacios─ donde se tomas decisiones estratégicas
de mediano y largo plazo de manera participativa dando origen a ciertas formas de gobernanza territorial.
In this article, based mainly on our work in France and our experience in several Latin American countries (Brazil,
Uruguay and Chile), we propose a review of the main dimensions of territorial governance with an emphasis,
through the prism of tools, learning abilities and conict behaviors. Our works on territorial governance started
in the 1980s. They are devoted to the study of territorial and rural development, the role of farms in territorial
dynamics, the management of environmental dimensions, particularly water, the role of proximity and conicts,
and the role played by tools, devices and learning in the coordination between the actors. What we defend here,
the result of our research, is that the territories are, today, places where medium and long-term strategic decisions,
when they are made in a participatory manner, give rise to various forms of territorial governance.
Mechanisms, territorial
coordination, territorial
innovation, tools.
Coordinación territorial,
innovación territorial,
instrumentos, procesos.
Keywords
Palabras clave Resumen
Abstract
Recibido:
18 de mayo de 2020
Revisado
19 de junio de 2020
Aceptado:
29 de octubre de 2020
Historial del artículo
18
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3419
Introducción
Gobernanza: ¿un nuevo modelo de legitimación de las
políticas públicas?
Frente a los fracasos o limitaciones de las autoridades
en la implementación de las políticas económicas y
sociales, en particular a nivel local, el concepto de
gobernanza ha surgido para describir emergentes modos
de gobernabilidad; es decir, nuevas prácticas de interacción
entre actores públicos, privados y otros actores territoriales
que van a generar diferentes capacidades de gobernar. Si
bien fue primero una propuesta de algunos organismos
internacionales para mejorar la coordinación entre los
países y evaluar la participación de las poblaciones en las
decisiones públicas, esta fue rápidamente desviada por los
actores locales para actuar de manera participativa y los
cientícos (economistas, cientistas políticos, sociólogos,
planicadores y geógrafos) para analizar los nuevos
modos de coordinación a nivel territorial. Este concepto
se utiliza ahora para analizar o proponer nuevos modos de
coordinación, practicados por actores públicos y privados
para asegurar los procesos de desarrollo, incluyendo las
dinámicas de desarrollo territorial.
Es la gobernanza un concepto que se ha popularizado
e invadido nuestro cotidiano, puede parecer, a primera
vista, fuerte y reservado solo para acciones ubicadas a
alto nivel de jerarquía de Estados y naciones. Y como
muestran Glückler, Rehner & Handke (2019) el concepto
de gobernanza es polisémico, lo que es a la vez una ventaja
y un inconveniente, ya que permite ser utilizado para
analizar situaciones tanto a nivel local como nacional
o internacional. Como lo señalan Figueroa-Sterquel &
Chia (2016): “La gobernanza no es solo un fenómeno de
moda, sino que también es un desafío político y cientíco”
(p. 2). Sin embargo, se trata simplemente de tomar
decisiones, arbitrar oposiciones y conictos, gestionar
modos y procesos de producción, crear instrumentos y
mecanismos para gobernar y contribuir a la regulación de
las actividades económicas y sociales (cuando sea posible).
Una exigencia que se puede encontrar en diferentes niveles
de la construcción política, desde la Unión Europea
hasta la comuna rural, pasando por una gran región, una
comunidad local o un territorio. La idea del gobierno ha
dominado durante mucho tiempo los asuntos públicos,
con el principio de una jerarquía descendente y restrictiva,
apoyándose en las leyes y las políticas públicas. Luego,
poco a poco, fue surgiendo el concepto de gobernanza,
a veces polisémico e impreciso, pero vinculado a formas
de poder más exibles, basadas en la coordinación de
actores, grupos sociales e instituciones para lograr objetivos
comunes (Le Galès, 2014). Esta evolución se inscribe en
un movimiento de contestación de las políticas públicas y
las prácticas de gobierno por parte de los Estados (crisis
de legitimidad del Estado), pero también en un contexto
de innovaciones institucionales vinculadas a los procesos
de descentralización y contractualización entre el Estado
y las regiones, las colectividades territoriales.
La aparición del principio de gobernanza responde a los
límites de las políticas públicas (nacionales y regionales)
cuestionadas principalmente por los ciudadanos que desean
participar en la elaboración de estas políticas públicas,
para que respondan mejor a sus expectativas. Pero también
se hace eco del movimiento de diferenciación de los
diferentes componentes de la sociedad –stakeholders(Le
Galès, 1995), de la multiplicación de los actores (Pasquier,
Simoulin & Weisbtein, 2007) y de las demandas de
democracia, más allá de la mera representación electoral.
Deseosos de participar más en los asuntos públicos,
los actores de la sociedad se organizan, para demostrar
sus capacidades de aprender e innovar, movilizando en
particular la experiencia e inuir así en la fábrica de las
políticas públicas, como en el caso de los foros híbridos
(Callon, Lascoumes & Barthe, 2001).
La gobernanza posee un lado normativo, con sus preceptos
y métodos: la buena gobernanza, defendida por el Banco
Mundial o el Fondo Monetario Internacional (FMI), por
ejemplo, proponen recetas supuestamente para garantizar la
competitividad de los países o regiones. Pero el concepto/
noción hace también referencia a la experimentación de
nuevas formas de acción pública y de participación de
los actores en la toma de decisiones, en ruptura con el
enfoque de gobierno clásico, cuya organización piramidal
o jerárquica es cuestionada a favor de formas más exibles
y próximas a las personas y organizaciones. Las redes
de actores económicos y sociales, consideradas durante
mucho tiempo como profanas, receptoras de decisiones
públicas, ven hoy su voluntad y sus capacidades de
expertise e innovación tomadas en cuenta en la fábrica de
políticas y acciones públicas (Kooiman, 2000). Se trata
de la integración de los nuevos socios público-privados
en la denición de los objetivos de desarrollo (Wettenhal,
2003), de la participación de diversas organizaciones
(sociales, empresas, organizaciones no gubernamentales
–ONG–, etc.) en la elaboración de leyes, normas y
reglamentos (Pierre, 2000), o de mecanismos que faciliten
la participación de partes interesadas o stakeholders, cada
vez mejor organizadas e informadas, en los procesos de
toma de decisiones. Glückler (2019) propone la idea de
una gobernanza lateral de redes para entender “las redes
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3420
organizadas, en el que las empresas ponen en común sus
recursos y unen sus intereses en la búsqueda de objetivos
comunes” (p. 93). Esta situación se acerca mucho a la que
se produjo en Chile con la política de Clúster.
Por lo tanto, la cuestión de la gobernanza se ha convertido
en una de las principales preocupaciones de los dirigentes
políticos. El hecho de que la gobernanza, sea global,
latinoamericana, urbana, medioambiental, rural... se trata
de resolver, analizar cuestiones de interacción, acción
colectiva y participación, interés general y consulta, y
movilizar los diferentes niveles territoriales (Hooghe
& Marks, 2001). La gobernanza multinivel (Bache &
Flinders, 2004), que se reere a la conjunción de reglas
legales (leyes y reglamentos) del Estado, las naciones y
las regiones. En el caso de Europa, se debe considerar
además el hecho de que las decisiones nacionales no
dependen solo de las directivas y prescripciones de las
autoridades nacionales, sino también de Bruselas.
Este es también el caso de los territorios, ahora considerados
como lugares donde los actores se coordinan, toman
decisiones y elaboran proyectos, y por lo tanto aparecen
como verdaderas organizaciones o laboratorios de la toma de
decisiones. Los actores presentes en los territorios participan
en su gobernanza, desarrollando nuevas capacidades para
actuar juntos, que nacen y se basan por un lado en procesos
de aprendizaje, y por otro, en herramientas, instrumentos
y dispositivos. Los conictos en los territorios provocan
otras situaciones creativas, lo que obliga a los actores
a buscar nuevas formas de trabajar y decidir juntos, a
crear nuevas herramientas, instrumentos y mecanismos
de gobernanza.
Dicho de otra manera, hoy, los territorios, al igual que
las empresas o las instituciones, pueden ser consideradas
como organizaciones (lugares, espacios) donde los actores
se coordinan, toman decisiones, elaboran proyectos e
innovan. El aprendizaje territorial caracteriza así las
nuevas capacidades cognitivas y las nuevas prácticas
que los actores adquieren y que les permiten trabajar
juntos. Los aprendizajes permiten, a los actores, crear un
lenguaje común, denir proyectos compartidos, construir
e implementar reglas y procedimientos operativos para
evaluar acciones y compartir experiencias. Las herramientas,
instrumentos y dispositivos estructuran el comportamiento
de los actores y en algunos casos pueden vivir sus propias
vidas y escapar a su rol de actores.
1 Ver el número especial (53) sobre la Gobernanza territorial, los aprendizajes y los conictos, de la Revista de geografía de la Pontica
Universidad Católica de Valparaíso, editado en 2016 http://www.revistageograca.cl/index.php/revgeo/article/
Los conictos son situaciones creativas en términos de
gobernanza territorial y obliga a los actores a buscar,
inventar y apropiarse de nuevas formas de trabajo: crear
un lenguaje, instrumentos, dispositivos como también
proyectos comunes y decidir juntos. En algunos casos los
actores se apropiarán de las herramientas, instrumentos y
mecanismos propuestos por las autoridades, pero a veces
se opondrán y protestarán contra las decisiones de las
autoridades o de las grandes organizaciones, lo que da
lugar a nuevas innovaciones técnicas, y organizacionales,
sociales o institucionales. Lo anterior se puede calicar
de espiral virtuosa de la innovación.
En este artículo examinamos, a partir de trabajos previos
(revisión bibliografía) sobre la gobernanza, los aprendizajes
y los conictos, y nuestros propios trabajos, realizados
principalmente en Francia, y los cuales utilizamos aquí,
pero también en otros países (Brasil y Uruguay) y en
particular en Chile
1
. Los procesos de gobernanza territorial
a través del prisma de los dispositivos, aprendizajes y
conictos que la construyen y modelan. Mostramos que
es posible y deseable analizar la gobernanza a través
de un prisma distinto al de la participación. En primer
lugar, damos una denición de la gobernanza territorial,
sus principales mecanismos y sus actores. Después,
mostramos la importancia de los instrumentos en los
sistemas de gobernanza y aprendizaje territorial, antes
de abordar la dimensión raramente explorada del papel
que desempeñan las relaciones conictuales.
Denición y utilidad de la gobernanza territorial
El desarrollo territorial debe poner atención a las estructuras
y los métodos de intervención del Estado, como así también
a la voluntad de la población. Esta idea, que ahora tiende a
arraigarse, ha tardado en armarse, esencialmente por dos
razones. La primera, corresponde a una visión del desarrollo
en la cual había un interés por las estructuras productivas o
la innovación, con un interés marcado por la competitividad
de los territorios, horizonte ineludible (prioritario) de las
políticas públicas locales o desconcentradas. La segunda,
tiene sus raíces en los enfoques del desarrollo ascendentes,
a menudo basados en el mito de la organización espontánea
o natural de los actores locales, garantizando sus derechos
de expresión o de acción al margen de las problemáticas
organizacionales o de estructuración de la opinión.
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3421
Los orígenes de la gobernanza territorial en las ciencias
sociales
El primer cuestionamiento surgió de las reexiones sobre la
participación de accionarios en las decisiones y orientación
de las empresas (Pérez, 2009), en particular de debates
sobre las modalidades de organización interna de las
empresas y las formas más ventajosas de externalización
de actividades (Ménard, 1997). Pero estas preocupaciones
se extendieron rápidamente al nivel territorial, en particular
sobre la gestión de subcontratistas y proveedores en un
mismo ecosistema, y luego sobre las modalidades de
gobernanza de los sistemas locales. El éxito de algunos
polos tecnológicos o parques (clúster) empresariales de
alta tecnología (Silicon Valley) contribuyeron al éxito de
la problemática de gobernanza. Efectivamente, su éxito
no solo se debe a la competitividad de las empresas o a
la calidad de sus redes, sino que también depende de la
capacidad de las instancias (formales e informales) locales
para gestionar sistemas socioeconómicos complejos y
para hacer cumplir las normas aceptadas por todos los
participantes.
La mirada espacial de los procesos de gobernabilidad se ha
desplazado gradualmente de las regiones a los territorios,
con la integración de los actores y sus problemas locales
en la denición de los objetivos y la implementación
de las decisiones públicas (Subra, 2016). El interés por
las cuestiones locales corresponde a la evolución de
las políticas –de macroequilibrios hasta el principio de
subsidiariedad– y luego a la importancia de la intervención
del Estado (Commailles, 2014). Los distintos modelos de
relaciones con el poder central se han multiplicado, con sus
dimensiones institucional, territorial, de identicación y
política (Pasquier, 2012), integrando los niveles económicos
y sociales, así como las funciones régaliennes (en francés)
(Lascoumes & Le Galès, 2007). Por último, la tensión
entre territorios y el papel tradicional de un Estado que
gobierna a distancia, a través de mecanismos públicos y
diversos instrumentos (Epstein, 2005), ha acelerado la
insatisfacción de las formas tradicionales de gobierno.
La declinación territorial de la gobernanza: la gobernanza
territorial
La gobernanza se impuso poco a poco en el paisaje
político y cientíco, como lo explica Calame (2015,
citado por Figueroa-Sterquel & Chia, 2016), a propósito
de la gobernanza territorial:
Hace quince años en el mundo intelectual francés, el
término era “tabú” considerado como el caballo de Troya
del neoliberalismo y de las instituciones internacionales
como el Banco Mundial, deseosa, se decía, de hacer
desaparecer el concepto mismo de política en benecio
de un enfoque gerencial, si es posible dominado por las
empresas privadas. En cuanto al territorio, concepto
relativamente vago ¿No era el medio, en ese caso, también,
de escamotear a las instituciones políticas la gestión del
espacio? (p. 59)
El pasaje a la gobernanza territorial se hizo entonces evidente
(Bertrand & Moquay, 2004; Chia, Torre & Rey-Valette,
2008; Leloup, Moyart & Pecqueur, 2005), y podemos
denirla como un proceso de coordinación entre actores de
distinta naturaleza (productivos, asociativos, individuos,
autoridades públicas o autoridades locales), con recursos
asimétricos, reunidos en torno a cuestiones territorializadas
y contribuyendo con la ayuda de herramientas y estructuras
adecuadas al desarrollo, a veces concertado, pero otras a
veces conictivo, a proyectos comunes para el desarrollo
de territorios (Chia, Vitry & Negrete, 2016; Torre &
Traversac, 2011). Esta evolución marca la transformación
de la investigación en torno a los territorios, considerados
como lugares de proyecto colectivo y de articulación de
relaciones globales-locales (Gilly & Torre, 2000; Simard
& Chiasson, 2008).
La visión pragmática así desarrollada actúa como punto
de inflexión del desarrollo territorial, sin olvidar la
articulación local-global, y se preocupa de la construcción
de herramientas y representaciones compartidas (Beuret,
2010), así como la de territorios como espacios de proyectos
conjuntos o comunes (Rey-Valette et al., 2014). Esta visión
responde a ciertos objetivos sencillos:
contribuir a la elaboración o favorecer la implementación
de proyectos de desarrollo e innovaciones;
facilitar la coordinación entre actores heterogéneos
dentro de los territorios;
impedir que determinados agentes abandonen el
territorio (proceso de deserticación o abandono);
evitar los enfrentamientos bloqueadores;
decidir de las vías de desarrollo,
entre otros.
Diversos estudios concluyen a la necesidad de territorializar
los objetivos y concuerdan con la inadecuación de los
territorios administrativos para promover los cambios y
las innovaciones. Por otra parte, estos estudios muestran la
ruptura con los enfoques sobre los mecanismos de gobierno
a través de la administración y las políticas herméticas
y, por otra, la irrupción de cuestiones de democracia
de proximidad en los procedimientos de gestión de las
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personas y las organizaciones, así como en la gestión de
los territorios. Ellos comparten también el hecho que la
evaluación expost de los mecanismos o políticas públicas
y la investigación sobre la gobernabilidad haciéndose,
debería apuntar a entender los modos de construcción
de una cierta representación o proyecto común (Beuret,
2010; Rey Valette et al., 2014) como así también la
lógica de fortalecimiento de los procesos democráticos
y de transición a una democracia deliberativa, incluso
cooperativa (Beuret & Cadoret, 2010).
Actores y mecanismos de la gobernanza territorial
Para analizar la gobernanza de los territorios en su
complejidad, hay que tener en cuenta en primer lugar
los componentes de la acción pública que contribuyen
a la toma de decisiones de las autoridades locales o
extralocales. Estos son en particular:
leyes, promulgadas a nivel nacional, que se aplican a
territorios especícos, así como a todos los territorios
institucionales que representan a una nación;
reglamentos, ya sean nacionales, de seguridad, sociales,
de etiquetado o reglamentos y directivas;
las políticas públicas, nacionales o descentralizadas
a nivel de las grandes regiones francesas: políticas
económicas, en términos de desarrollo industrial, de
servicios, de agricultura o de energía, por ejemplo;
políticas sociales relativas al trabajo, a la vivienda,
a la salud, a la educación; o incluso políticas de
ordenamiento del territorio, vinculadas a la cuestión de
las infraestructuras o a las dimensiones del territorio;
instrumentos financieros (ayudas, impuestos,
contribuciones de los usuarios, etc.) que ayudan a
orientar las políticas y los proyectos emprendidos
por los actores territoriales.
Sin embargo, la gobernanza territorial es también multinivel,
e implica cada vez más intervenciones del Estado central,
así como de los niveles supranacionales (en nuestro caso
especialmente de la Unión Europea) y subnacionales
(principalmente de las regiones). Muy presente en la
literatura de ciencias políticas (Bache & Flinders, 2004),
el término surgió a mediados de la década de 1990 para
conceptualizar las relaciones, complejas en la Unión
Europea, entre los actores del Estado e infranacionales,
público y privado, transnacionales y supranacionales, dentro
de diversas y múltiples redes de relaciones horizontales
2 Se trata de diferentes tipos de zonicación, los cuales fueron iniciados por la Unión Europea, cuyo objetivo es preservar el hábitat natural de las
aves, así como la biodiversidad de la fauna y la ora.
y verticales. A nivel territorial, en el caso francés, esto se
reere al hecho de que las decisiones dependen no solo de
las órdenes de las autoridades nacionales francesas, sino
también de Bruselas, de los servicios descentralizados
del Estado y de las autoridades locales.
La gobernanza territorial también se materializa a través
de instrumentos concretos de ordenamiento del territorio.
Se trata del conjunto de documentos urbanísticos que
determinan la manera de habitar y desarrollar los espacios.
En el caso francés son los Planes Urbanos Locales (PLU);
Planes Regulador Comunal (PRC) en Chile; los consejos
de coordinación cuidad puerto en Chile (Zari, 2016); los
Planes de Coherencia Territorial (SCoT), los planes de
directores regionales y los planes de desarrollo; bien o los
diferentes tipos de zonicación resultantes de la acción
pública, de la zonicación territorial y de su diversidad
que conducen a los miles de pliegos de políticas y apoyos
de la gobernanza multinivel (comunidades de municipios
y aglomeraciones, parques naturales regionales, proyectos
territoriales), o zonicación ambiental (Natura 2000, aves,
hábitats, directivas Znie, corredores ecológicos)2, con
sus exclusiones y sus complejas áreas de solapamiento
y preocupación.
Agreguemos a esto los procesos de coordinación y los
proyectos de acción realizados conjuntamente por diferentes
categorías de actores territoriales, de carácter privado o
semipúblico. Se trata de la cuestión de la democracia
participativa y de la participación de numerosos actores
locales en un proceso de toma de decisiones y que ya
no se deja exclusivamente en manos del Estado. Estos
distintos actores actúan de forma concertada, de manera
complementaria o en oposición a las autoridades, con
la ambición de complementarla, corregirla o inspirarla.
Estos actores aparecen y se maniestan en particular
entre dos elecciones, con la idea de que la delegación
de poderes otorgada a los representantes electos no les
conere a ellos o al Estado las competencias universales
y la capacidad de responder a todas las cuestiones ni a
abordar de manera informada nuevos temas.
En el ámbito de la producción, se trata de grupos de actores
que tienen proyectos territoriales y estructuran las relaciones
locales con diferentes grados de representatividad. Por
ejemplo, las cooperativas y grupos de productores en la
agricultura y las agroindustrias constituyen los sistemas de
grupos de presión, y algunas veces, a pesar de la antigüedad,
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3423
están todavía muy arraigados localmente. También las
redes de actores para la innovación y la transferencia
de tecnología y conocimientos, que intervienen en la
producción local o en los sistemas de innovación. Citemos
el caso de los polos, de naturalezas y mecanismos de
acción variados: como los clústeres (Figueroa-Sterquel,
Chia & Ureta, 2016), distritos industriales o territoriales,
polos de competitividad, o las organizaciones de Defensa
y Gestión de los productos locales, o los sindicatos de
gestión de las cuencas hidrográcas.
Por último, y en un registro más cercano del ordenamiento
territorial y del bien común, señalemos el papel creciente
de las organizaciones, que marca la irrupción de los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y la
participación que pretenden asumir a nivel local, que se trate
de llevar a cabo proyectos o que los conteste. Pensamos,
en particular, en las organizaciones de protección de la
naturaleza, algunas de las cuales extienden su acción al
nivel nacional o incluso más allá, y en las organizaciones
sociales (centro de madre, de barrio, etc.) que operan a un
nivel más microlocal. Durante mucho tiempo, orientados
esencialmente a cuestionar las decisiones públicas, se
han convertido en stakeholders en el debate público y,
en particular, en la elaboración concertada de normas a
nivel local, así como en la elaboración y aplicación de
protocolos de negociación.
Cabe señalar que los mecanismos de gobernanza territorial
que involucran a estos diferentes actores y son el origen
de innovaciones e intervenciones de todo tipo, no
están totalmente estabilizados y dan lugar a debates y
controversias. Sin embargo, existe un consenso bastante
amplio sobre la participación de las stakeholders en
los debates o en la toma de decisiones. De este modo,
la concertación permite construir objetos comunes que
pueden facilitar la toma conjunta de decisiones y guiar
las decisiones futuras, teniendo en cuenta las limitaciones
y la visión de las distintas “partes interesadas” (Touzard,
1972). Al crear las condiciones para la cooperación,
por ejemplo, en torno a la concepción colectiva de un
proyecto o a la planicación de los usos de un recurso
o de un espacio (Beuret & Cadoret, 2010), contribuye
a la construcción de territorios de proyectos comunes,
sobre la base de relaciones de coordinación más o menos
equilibradas y jerárquicas. Pero tengamos cuidado con la
visión idílica de la gobernanza puramente colaborativa y
deliberativa. Su funcionamiento, que puede resultar difícil,
también se basa en relaciones asimétricas, conictuales
y en oposiciones. Sigue habiendo obstáculos y el éxito
del proceso de negociación territorial depende de dos
condiciones previas: la aceptación de las reglas del juego
por parte de los actores, que pueden retirarse de la situación
en lugar de unirse a un proyecto común (Tiebout, 1956) u
optar por no expresarse y actuar fuera de los dispositivos
de gobernanza, así como la designación de las personas
que debaten e implementan los proyectos territoriales y
el proceso de desarrollo (Leroux, 2006).
Dispositivos de gobernanza territorial: instrumentos con
objetivos estratégicos y políticos
Las nuevas situaciones de gobernanza que están surgiendo
en los territorios, en muchos lugares del mundo, se
caracterizan por:
(i) la fuerte complejidad de los problemas a abordar y
la signicativa incertidumbre asociada a los mismos;
(ii) el creciente número de actores involucrados y
su diversidad;
(iii) la importancia otorgada a las herramientas,
instrumentos y dispositivos que requieren que los
actores aprendan a apropiárselos, a construir proyectos
comunes, a trabajar juntos, a coordinar, y evaluar.
Estas situaciones van a generar aprendizajes de gobernanza
que pueden ser considerados como procesos cognitivos
y de comportamiento que permiten a los actores del
territorio producir una visión compartida del territorio,
desarrollar una estrategia y objetivos comunes, y formar
y legitimar la acción colectiva (Chia et al., 2016; Vitry
& Chia, 2017). El rol de los instrumentos en la acción
colectiva está al centro del paradigma de la gobernanza
territorial (Chia, Torre & Rey-Valette, 2008; Lascoumes &
Simard, 2011; Torre, 2016). Los instrumentos se convierten
en auxiliares indispensables (Berry, 1983) para explorar
mundos posibles, evaluar las acciones y negociar con el
mundo exterior. Estos instrumentos pueden ser fabricados
o apropiado por los actores y les permiten, o son utilizados,
para coordinarse, lo que es, de vuelta, una nueva fuente
de aprendizajes (Argyris & Schön, 2001).
Entendemos el porqué de la importancia dada a los análisis
de las técnicas, a las formas de ordenar los instrumentos
(prácticas) en función de los objetivos, del sistema de
actores, lo que algunos trabajos presentarán como la
tecnología de gobernanza (Chia, Torre & Rey Valette,
2008; Moisdon, 2005). Al analizar las situaciones de
ordenamiento territorial del territorio y de desarrollo
territorial hemos observado que un instrumento puede,
durante su vida activa, convertirse en un dispositivo. Este
es el tema de la siguiente sección.
Instrumentación: hacia una tecnología de gobernanza
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3424
Los trabajos sobre los procesos de gobernanza movilizan
de una manera o de otra el trabajo de Foucault sobre los
dispositivos (Boussard & Maugeri, 2003; Chia, Torre &
Rey-Valette, 2008; Hatchuel, Pezet, Starkey & Lenay,
2005). Recordemos que Foucault (2014), en su denición
de dispositivo, habla de un conjunto heterogéneo que
abarca discursos, instituciones, desarrollos arquitectónicos,
decisiones regulatorias, leyes, medidas administrativas,
declaraciones cientícas, propuestas losócas, morales,
lantrópicas, en denitiva, un conjunto heterogéneo
tanto de lo que se dice como de lo que no se dice y estos
constituyen los elementos del sistema. El dispositivo
es entonces la red que se puede establecer entre estos
elementos. Un dispositivo sería mucho más completo
que un instrumento y el instrumento sería más completo
que la herramienta. Veamos cómo estas tres categorías
principales de intermediarios de la decisión se articulan:
herramientas, instrumentos (o innovaciones de gestión)
y mecanismos (tabla 1).
Una herramienta puede ser considerada como la extensión
de la mano, un auxiliar útil con un objetivo operativo
(Aggeri & Labatut, 2010.). Su nalidad no se da a priori,
sino que emerge o se dene en su uso o funcionamiento,
por lo tanto, en el uso que los individuos hacen de ella.
Las herramientas de gestión incluyen reuniones, matrices
de gestión y ordenadores. Para Boussard & Maugeri
(2003) es un montaje (reunión) de elementos materiales,
humanos y simbólicos, en interacciones sistémicas entre
sí para organizar las actividades humanas, en particular
las actividades laborales.
El instrumento, en cambio, es producto de una operación de
pensamiento superior (Aggeri & Labatut, 2010), que es la
visión simplicada del funcionamiento de la organización
y de las relaciones que permite articular los diferentes
objetivos y medios. El instrumento es el que lleva (soporta)
el diseño empresarial, permite implementar la losofía de
gestión y la operación del pensamiento superior.
El dispositivo está compuesto por una serie de herramientas
que constituyen su sustrato técnico (Hatchuel & Weil,
1992), tiene una dimensión social y política (Chiapello
& Gilbert, 2013). Algunos investigadores se apoyan en
la denición de Foucault de dispositivo para analizar
y caracterizar los lugares donde los actores crean
significado, lenguaje, proyectos comunes y producen
reglas de funcionamiento. Hablan entonces de evaluación,
de formación profesional, humanitaria, económica, sanitaria
y reglamentaria. Así un dispositivo tiene un objetivo
estratégico, implícito o no, y sobre todo apunta a un
cambio. Como lo dice Foucault, los dispositivos no son
necesariamente objetos o lugares materiales.
Los instrumentos no solo han invadido empresas,
organizaciones y territorios (De Gaulejac, 2005), sino que se
están desarrollando y reproduciendo muy rápidamente (De
Vaujany, 2006). Es cierto que estructuran el comportamiento
de los actores. Algunos autores como Halpern, Lascoumes
& Le Galès, (2014) consideran que no hay acción pública
autónoma sin sus propios instrumentos. Comprender
cómo los actores se apropian o fabrican los instrumentos
se convierte en desafío para los decidores públicos y
privadas y la investigación. Cuando los actores de un
territorio se enfrentan a instrumentos de acción pública
(SCOT, PLU, planes de desarrollo, etc.) deben producir
nuevos conocimientos y aprendizajes para apropiarse de
estos instrumentos o desviarlos.
Relaciones entre actores e instrumentos: la transformación
de un instrumento en dispositivo
En una organización o situación territoriales, aquellas que
son creadas por una acción particular, como la gestión
de un parque regional, algunas acciones de protección
del medio ambiente, los instrumentos propuesto por el
Estado serán adoptados, apropiados (De Vaujany, 2006),
desviados o transformados por los actores en función
del sistema de actores, la trayectoria del territorio y
los objetivos del momento. Para entender la manera
en que estos pueden producir aprendizaje y convertirse
Tabla 1
Denición y características de los intermediarios de la decisión.
Herramienta Instrumento Dispositivo
Denición Extensión de la
mano.
Producto
de una
operación de
pensamiento
superior.
Un instrumento
de alcance
político
relevante para
el desarrollo
de una
estrategia.
Características Equivalente
al sustrato
técnico del
instrumento.
Tiene tres
componentes:
- Sustrato
técnico
-Visión
simplicada de
las relaciones
-Filosofía de
gestión
Un instrumento
transformado
y apropiado
dentro de la
organización:
su visión
simplicada y
su losofía de
gestión son
transformadas
por los actores.
Fuente: Vitry & Chia (2017).
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3425
en dispositivos, proponemos movilizar la noción de
contextualización (David, 1998), que toma en cuenta tanto
la posibilidad de que los actores modiquen y se apoderen
del instrumento, como la manera en que el instrumento
modica el comportamiento y el conocimiento que los
agentes tienen de la situación y de sí mismos: en denitiva,
permitirles realizar aprendizajes.
En la gura 1 representamos los cambios fuertes o débiles
en el uso de los instrumentos por parte de los actores, así
como los cambios en el comportamiento de los actores
cuando utilizan el instrumento. Se elimina una de las
cuatro situaciones: una fuerte modicación del instrumento
por parte de los actores y una débil modicación en el
comportamiento de los actores, ya que parece imposible.
En la situación 1, el instrumento es aceptado o utilizado
por un pequeño número de personas y tiene poca
influencia en la realización de la acción colectiva.
En la situación 2, se utiliza el instrumento, sin
necesariamente modificarlo. Sin embargo, la utilización
de los instrumentos por los actores causa cambios
significativos en el comportamiento de estos. Finalmente,
en la situación 3, los actores transforman el instrumento
y la transformación del instrumento genera cambios
en el comportamiento de los actores. El instrumento
se transforma en dispositivo, ya que adiciona un rol
más (por lo menos) a su rol original. En esta etapa, el
instrumento permite a los actores elaborar una estrategia
territorial, darle una dimensión política (en el sentido
amplio) a la acción. En cada etapa se pueden identificar
aprendizajes diferentes y específicos.
El ejemplo de contextualización de un SCOT: un enfoque
a través del consenso
Como acabamos de ver, un instrumento puede convertirse
en un dispositivo cuando permite a los actores no solo
cambiar la realidad, sino también desarrollar estrategias
futuras. Es el caso de la SCOT (Schéma de Cohérence
Territoriale), que es un documento de planicación urbana
(ordenamiento urbano) que pretende reunir el conjunto
de las políticas sectoriales de un territorio, en particular
en materia de vivienda, movilidad, desarrollo comercial,
medio ambiente y paisaje de la comunidad de municipios.
Este instrumento, como los Planes de Desarrollo Comunal
(PLADECO) –entre otros– en Chile, es impuesto por
las autoridades para armonizar las políticas agrarias y la
urbanización. En el caso del SCOT du Lunelois en el sur
de Francia (departamento de le Herault) (Chia et al., 2016;
Vitry & Chia, 2017) fue considerado inicialmente como otro
instrumento (situación 2, de la gura 1), incluso ignorado
por un cierto número de actores comunitarios (situación
1, de la gura 1). Sin embargo, en un momento, tuvieron
que organizarse para implementarlo y nacieron una serie
de acciones (encuentros, concursos fotográcos, encuestas
de opinión, entre otros) que empezaron a producir un
lenguaje común y a compartir una cierta representación
del territorio. Estas acciones permitieron también enrolar
nuevos actores e ir deniendo el objetivo: la losofía
Figura 1. Contextualización de los instrumentos tras la modicación de los instrumentos por los actores y de los actores por
los instrumentos. Fuente: Vitry & Chia (2017).
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3426
de gestión. Frente a las amenazas proclamadas por una
gran ciudad vecina, los actores utilizaron el SCOT para
elaborar una estrategia (visión política) de futuro común
y crearon un mito organizacional (en el sentido de March,
1999): espacio de respiración, el pulmón verde de la
región. Esto permitió que la mayoría de los alcaldes de
la Comunidad de comunas fuera enrolada (se implicaran)
y participaran de manera activa y crítica a la denición
del proyecto territorial futuro. Esta transformación fue
posible gracias a la contextualización del instrumento:
situación 3 de la gura 1.
El aprendizaje territorial: al centro de la gobernanza
Los actores de la gobernanza necesitan coordinarse en
los territorios, no solo para jar objetivos comunes, sino
también para implementar sus decisiones y evaluar sus
resultados. Los actores públicos y privados se reúnen
allí para tomar decisiones individuales y colectivas que
favorecerán a la realización de sus proyectos (económicos,
sociales, culturales), los que están basados en parte en
herramientas e instrumentos que permiten orientar las
acciones, evaluarlas y planicar las actividades. Como
proceso adaptativo, la gobernanza pone en juego nuevas
prácticas en lo que el conjunto de los actores involucrados
debe aprender.
Aprendizaje de la gobernanza organizativa
Los autores de Management Sciences y constructivistas
(Örtenbald, 2001) conciben el aprendizaje como un
cambio cognitivo o de comportamiento producido por los
individuos y distinguen tres categorías de sujeto aprendices
(que aprenden): individual, cuando el individuo aprende
solo; colectivo, cuando el grupo produce aprendizaje en
conjunto, y organizacional, cuando el aprendizaje ya no
está anclado en los individuos que lo produjeron, sino
que también en las rutinas de la organización. Argyris &
Schön (2001) propusieron una tipología de bucles (loops):
el primer tipo de aprendizaje se reere a un cambio de
prácticas –maneras de hacer–, mientras que el segundo tipo
de aprendizaje se reere a un cambio de metas o valores
que dictan u orientan el cambio. Se habla también de un
tercer tipo de aprendizaje que sería aprender a aprender.
Tras el trabajo de Berry (1983), Moisdon (2005), Vitry
& Chia (2017) consideramos que los aprendizajes en las
organizaciones son activados por los instrumentos al mismo
tiempo, porque los individuos toman el instrumento y lo
modican, como porque este instrumento provoca cambios
y, por lo tanto, produce aprendizajes. La originalidad de
esta proposición es doble. En primer lugar, explora una
dimensión reciente del trabajo sobre instrumentación de
políticas públicas que enfatiza la importancia de entender
el aprendizaje (Halpern, Lascoumes & Le Galès, 2014).
En segundo lugar, participa en la investigación sobre el
rol de los instrumentos de gestión en el funcionamiento
de las organizaciones, con estudios de caso especialmente
interesantes en el campo de la gobernanza territorial,
ya que se trata de fenómenos complejos con muchas
interacciones verticales y horizontales entre diferentes
actores (públicos y privados).
Si muchos autores han establecido la conexión entre el
aprendizaje organizacional y la gobernanza, existe, sin
embargo, una tendencia a considerar la gobernanza como un
vector del aprendizaje y no al revés. En nuestro trabajo sobre
los aprendizajes buscamos entender cómo el aprendizaje puede
estructurar la acción colectiva y, por lo tanto, la gobernanza
territorial. Estos aprendizajes sobre gobernanza son similares
a la noción de sensemaking (Weick, Sutclie & Obstfeld,
2005), es decir, un proceso de construcción del sentido
común de la acción colectiva que consiste en transformar las
circunstancias en situaciones que se formulan explícitamente
y sirven como trampolín para la acción.
Los aprendizajes de gobernanza territorial
Denimos (Vitry & Chia, 2017) el aprendizaje de gobernanza
como todo cambio cognitivo o de comportamiento,
individual o colectivo que promueva una evolución positiva
o negativa de la gobernanza en un territorio determinado
y, por lo tanto, de la cooperación y la participación de
los interesados en la definición de nuevas opciones
relativas a su gestión. Estos pueden incluir procesos
que modifiquen modelos mentales compartidos, lo
que dene una visión común del territorio, construyendo
conanza, pero también capacidades organizativas como el
encuentro de habilidades de participación, o la capacidad
de trabajar juntos.
Estos procesos pueden resumirse en tres categorías y nueve
tipos de aprendizaje de gobernanza territorial (tabla 2)
(Vitry & Chia, 2017) que contribuyen respectivamente a:
Producir una visión compartida. Se trata de dar
sentido a lo colectivo y a la acción, de proporcionar
un marco de referencia dentro del cual actuar. La
visión compartida puede ser la del territorio o la de
la acción colectiva.
Formar, legitimar un colectivo. Se trata de aprender
a trabajar juntos, de enrolar a nuevos actores (los
interesados) en el (los) proyecto(s) y de construir el
sistema de reglas de la gobernanza.
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3427
Elaborar o revisar una estrategia y objetivos comunes.
Estos son el aprendizaje organizacional "clásico"
de primer “círculo” (revisar la estrategia, cambiar
las prácticas) o en de segundo “ciclo” (negociar un
nuevo objetivo).
En un trabajo sobre el rol de las cooperativas en la gobernanza
territorial en Marruecos, los autores (Vitry, Abdellaoui,
Dugue & Chia, 2015) utilizaron esta clasicación para
analizar el rol de las cooperativas y la acción colectiva.
Distinguieron:
Solo las cooperativas creadas en torno a un
problema común (organización de la trashumancia
y comercialización) y con suficiente tiempo de
maduración permitieron a los agricultores aprender
a elaborar un sentido común. El problema común
(entendido y compartido por todos) como gatillador
de la acción colectiva es una condición necesaria para
el buen funcionamiento de las cooperativas, pero no
parece suciente para su sostenibilidad.
La conanza es esencial para aprender mutuamente. Los
agricultores y actores institucionales consideran que el
éxito de cualquier acción colectiva está condicionado
por el grado de conanza existente entre los miembros
del grupo cooperativo y hacia un líder que tenga
conocimientos técnicos, conozca las leyes, sepa
relacionarse además de una cierta moralidad aceptada
y anclada en el territorio.
Aprender a reunirse. Con frecuencia, las reuniones
parecen esenciales para el buen funcionamiento de las
cooperativas. El presidente de una cooperativa lechera
declara que los dirigentes se reúnen mensualmente
para discutir de las dicultades encontradas, para
lo cual, han creado comités de trabajo encargados
no solo de supervisar el buen funcionamiento de
los servicios de la cooperativa, sino y sobre todo de
detectar los disfuncionamientos.
Aprender a renovar (cambiar de líder). Es importante
establecer un funcionamiento democrático en las
estructuras cooperativas y formar nuevos líderes.
Un trabajo similar se realizó en Chile en la región de
Valparaíso (Chia et al., 2016) donde se analizaron los
aprendizajes producidos por el PREMVAL (Plan Regulador
Metropolitano de Valparaíso) y llegamos a las mismas
conclusiones, con matices diferentes, pero se creó un
mito organizacional:
El alcalde y concejales de Quilpué, de diferentes corrientes
político-partidarias, compartieron las representaciones
que las organizaciones sociales tenían del área norte de
la ciudad, como una zona de conservación ambiental y
de parque para la ciudad. Este planteamiento elaboró las
bases de un lenguaje común que facilitó encontrar el mito
organizacional en la defensa de la conservación ambiental
y la conformación de un Parque Metropolitano, en el
cual todos los actores de la comuna estaban de acuerdo.
Un aspecto importante de mencionar para entender
el planteamiento señalado dice relación con el mito
identicado, el cual tiene que ver con la puesta en valor
de una antigua reivindicación de la población de Quilpué
respecto del fundo El Carmen que habría sido donado por
su propietario a la comunidad. (Chia et al., 2016, p.65)
Otro ejemplo es el trabajo (Vea & Chia, 2016) que consistió
a analizar en la Región del Libertador Bernardo O’Higgins,
la utilización (o el rol) de un SIG en la producción de un
lenguaje común entre productores de Quinua, técnicos y
decidores locales que facilito la elaboración de un proyecto
territorial de implantación del cultivo de Quinua.
Tabla 2
Tipología del aprendizaje de la gobernanza territorial.
Categorías Tipos
Producir una visión
compartida
Crear sentido (sensemaking)
Coproducción de conocimientos
Dar sentido (sensegiving)
Formar, legitimar un
colectivo
Trabajar juntos
Crear interés
Integración de los principios de la
gobernanza
Desarrollar (o revisar)
una estrategia y objetivos
comunes
Aprovechamiento de instrumentos
Revisión de las estrategias
Negociar objetivos
Fuente: Vitry & Chia (2017).
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3428
Conictos
Podemos observar en todas partes del mundo un aumento
de los conictos en los usos del espacio, lo que se reeja
en todo tipo de oposición a las decisiones tomadas por los
actores públicos o las grandes organizaciones, oposiciones
que se maniestan particularmente con respecto a las grandes
infraestructuras de desarrollo. En países desarrollados
como Francia, podemos citar la oposición al proyecto de
construcción del aeropuerto de Notre-Dame-des-Landes
que duró más de treinta años antes de que el Gobierno lo
abandonara, o la represa de Sivens. En otros países, en
particular en los países en vías de desarrollo, se puede
hablar de conictos vinculados a grandes infraestructuras
como la construcción de grandes represas, por ejemplo,
que ha suscitado una oposición muy fuerte en términos de
manifestaciones, recursos judiciales, juicios, bloqueo de
carreteras o lugares, o incluso, violencia que ha provocado
la muerte de algunos opositores en enfrentamientos con
la policía (Awakul & Ogunlana, 2002; Magsi & Torre,
2013; Swain & Chee, 2004).
Una lógica de ensayo y error
Desde el punto de vista normativo, los conictos por el
uso del espacio son designados como obstáculos a la buena
gobernanza o incluso antinómica a esta, porque ponen
muchos límites a las decisiones de las autoridades o de
los operadores privados. Por lo tanto, estas prácticas son
opuestas fácilmente a las prácticas o a los mecanismos
de consultación o negociación, los que participarían en
la buena gobernanza y permitirían llegar a soluciones
negociadas, mientras que los conictos preferirían manifestar
una oposición ciega, o comportamientos egoístas como
en el caso de Nymby (not in my backyard), en el que la
gente solo tiene en cuenta su interés personal, más allá
de cualquier consideración del interés colectivo.
Más que las tensiones entre individuos o pequeños
grupos, los conictos de uso plantean la cuestión de la
compatibilidad entre los intereses individuales y el interés
general. Este último es frecuentemente invocado por las
autoridades para defender sus proyectos y armar objetivos
de desarrollo territorial que supuestamente responden
a los intereses del mayor número posible de personas.
No solo se puede cuestionar la complementariedad de
estos objetivos (en términos de desarrollo económico,
3 Con respecto a una docena de zonas y territorios administrativos en Francia, así como estudios en otros países como Brasil, Chile o Pakistán,
se basan en el uso de diferentes fuentes, incluyendo el análisis de litigios y la prensa diaria regional, tal como entrevistas con partes interesadas y
expertos, y reuniones de seguimiento.
de preservación del medio ambiente, de diversidad y de
equilibrio entre las actividades de los territorios), sino aún
más su compatibilidad con los intereses de los actores de
los territorios y la forma en que estos pretenden inuir
en las orientaciones que vienen desde arriba para hacer
prevalecer sus derechos. ¿Son los conictos de uso un
obstáculo para la buena gobernanza? ¿Un simple episodio?
Las investigaciones que nosotros hemos llevado a cabo
en los últimos diez años nos han permitido de realizar
un primer mapa de conictos y sacar lecciones generales
(escalamiento)3.
Conictos y toma de la palabra
Para situar el lugar que ocupan los conictos en los
procesos de gobernanza territorial, podemos partir de
las soluciones presentadas por Hirschman (1970) en
caso de desacuerdo entre los actores territoriales, los
actores impactados negativamente por las decisiones
tomadas por su entorno o que se sienten agredidos por
las opciones que no les convienen pueden desarrollar tres
comportamientos distintos, correspondientes a diferentes
formas de expresar sus diferencias:
La lealtad (loyalty) consiste en aceptar la decisión
tomada y jugar el juego en silencio. Es la aceptación
de las decisiones en curso, a través de la participación
en las dinámicas y proyectos puestos en marcha, así
como a través de la ausencia de oposición pública o
la expectativa de una sanción por un paso posterior
a través de las urnas.
La salida (exit) o votar con los pies (Tiebout, 1956) o
salir del juego. Es claro que esta solución no siempre
es factible, por razones de costos o de precios de
los terrenos (por ejemplo, es difícil vender terrenos
contaminados a buen precio).
La toma de la palabra (voice), o voz, consiste en
oponerse, legal o ilegalmente, a la decisión tomada y
contestarla haciendo uso de la palabra públicamente.
Entre estas soluciones que caracterizan las diferentes vías
de gestión de los procesos de gobernanza, en una situación
de desacuerdo sobre los procesos de desarrollo territorial
(Torre & Beuret, 2012), es la tercera la que nos interesa
particularmente. En efecto, los conictos se presentan
como expresión voice, de la denuncia, cuando toda o
parte de la población está insatisfecha con las decisiones
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3429
o proyectos y se siente dejada de lado (descuidada, que
no se le toma en cuenta) en las negociaciones o no se
encuentran representadas en las estructuras de gobernanza.
La palabra voice puede tomar la forma de una expresión
individual, y más bien reservada para pequeños conictos, o
colectivos, con una ampliación del espacio de preocupación
y movilización frente a proyectos de gran envergadura o que
impliquen una fuerte reconguración de las modalidades de
gobernanza local (Dowding, John, Mergoupis & Van Vugt,
2000). En este caso, la oposición se dirige a menudo hacia
las autoridades, con el objetivo de cuestionar sus decisiones
e inuir en el proceso de gobernanza (Martinais, 2015).
El objetivo es conseguir que la parte contraria abandone
los proyectos previstos o en curso, o inuir en la decisión
e incorporar algunos de los argumentos y expectativas de
los oponentes, o modicar la composición de las partes
implicadas en la decisión e incluir a los agentes que se
oponen a ella. El impacto, que puede ser considerable,
está relacionado con frecuencia con la escala del conicto
y la movilización de la población. En todos los casos, los
conictos ayudan a mantener las interacciones entre los
grupos y las partes interesadas, incluso durante las fases
más tensas de la oposición, y evitan la ruptura del diálogo.
Conicto e innovación: una doble relación
Los conflictos están fuertemente encadenados a los
procesos de innovación, al menos si mantenemos una
aceptación de la innovación que no se limite únicamente a
la tecnología y que integre dimensiones organizacionales,
sociales e institucionales (Klein, Laville & Moulaert, 2014),
dándole su función de novedad económica o social. Esta
asociación es doble:
por un lado, los conflictos constituyen buenos
indicadores de la innovación, o más bien de resistencia
a la innovación y al cambio;
por otra parte, los períodos de conictuales corresponden
a fases de cambio, durante las cuales se desarrollan
nuevas innovaciones y se alteran los equilibrios del
pasado.
Los proyectos territoriales, o proyectos en los territorios,
traen novedades, innovaciones sociales, técnicas y
económicas. Puede tratarse de un nuevo trazado de
carretera, una fábrica, la construcción de un parque de ocio,
la construcción de ocinas o viviendas, o la construcción
de edicios o espacios naturales como parte de un plan
de desarrollo local. Estas novedades o cambios pueden
provocar resistencia, cristalizar oposiciones más o menos
justicadas, o incluso dar lugar a conictos en caso de
implicación de los oponentes. Los grandes cambios,
como la construcción de un gran aeropuerto, una central
nuclear, un cambio drástico en el uso del suelo, suelen dar
lugar a conictos largos e importantes, por su extensión
espacial y sobre todo social, basada en el reclutamiento
de nuevos opositores, a veces alejados del escenario de
la confrontación.
Pero el conicto es también una fuente de innovación.
Durante su curso, las interacciones, discusiones y
oposiciones, la mezcla que provoca, conducen a cambios
importantes. En términos de gobernanza, es el momento
de la aparición de nuevos actores o grupos, incluso en
mesas de diálogos, la reintegración de partes interesadas
olvidadas o agraviadas en una fase anterior del desarrollo
del proyecto, así como el establecimiento de nuevas
jerarquías que reviertan o cambien el orden anterior. Desde
el punto de vista técnico, el debate y los intercambios dan
lugar a nuevas soluciones innovadoras: nuevos trazados
de carreteras, nuevas técnicas de producción de gas a
partir de residuos vegetales (metanización o digestión
anaeróbica), nuevos métodos de gestión del agua y
cambios de uso del suelo.
De esta manera, las fases de conicto están marcadas
por recomposiciones sociales o de grupos de interés, así
como por cambios de naturaleza técnica o legal: se pueden
probar nuevas alianzas, defender posiciones y confrontar
puntos de vista, y se puede recticar la lista de actores y/o
sus representantes en la mesa de negociación. A veces,
también, oponerse a la posible adquisición o control de
un grupo o individuo sobre el proceso actual, o despedir
a un grupo dominante al principio del proceso a favor de
grupos emergentes o de la reconstrucción de alianzas.
Después del conicto, quedan nuevos acuerdos a nivel
local, nuevos modos de gobernanza, nuevas conguraciones
de las mesas de dialogo, así como técnicas (cambios en el
trazado de carreteras, desarrollos paisajísticos o técnicos,
modicaciones en los planes de uso del suelo, etc.) que
resultan de negociaciones previas.
Los conflictos y su impacto en la gobernanza y el
desarrollo territorial
En los países desarrollados, los conictos de uso rara
vez son destructivos o ultraviolentos. Por el contrario,
generalmente reejan oposiciones entre personas que
comparten un objetivo o proyecto de desarrollo común, que
aceptan o desean vivir juntas dentro de un mismo territorio,
pero que no están de acuerdo en cuanto a los medios y
técnicas para lograrlo. Motivados por una compleja serie
de causas sociales, económicas y técnicas, que van desde la
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3430
divergencia sobre el uso del espacio hasta los procesos de
exclusión espacial, pasando por los debates sobre normas
u opciones tecnológicas, demuestran la posibilidad de un
intercambio democrático mínimo y de un debate abierto
sobre los propios medios o nes (sostenibles o industriales,
por ejemplo) del desarrollo común. Desde este punto de
vista, no es sorprendente que el desafío a los planes de
uso del suelo o a los permisos de construcción sea tan
importante, porque da sustancia y resultados de opciones
divergentes de uso del suelo y desarrollo.
Los conictos reejan reacciones y manifestaciones de
naturaleza diferente que dan nacimiento a innovaciones,
a discusiones sobre su implementación, sobre el proceso
de aceptabilidad o su posible rechazo después de la fase
de conicto. Estos son un buen medio para clasicar y
seleccionar las buenas innovaciones territoriales, a través
de un proceso de prueba y error, y así probar soluciones y
rechazarlas si una gran parte de la población las considera
inadecuadas. En cierto modo, las situaciones conictuales
son laboratorios de decisión y aceptabilidad (Pelletier,
2014). Cuando se lanzan nuevos proyectos permiten
que se prueben:
En algunos casos, impedirán la realización de estos,
si resultan ser demasiado desfasados con respecto a
las expectativas de las poblaciones.
En otros casos, provocarán cambios y modicaciones
para que los proyectos sean aceptables y, por lo tanto,
puedan llevarse a cabo, aunque sea de forma modicada.
En términos generales, la oposición fundamental se reere
a la pregunta: ¿qué espacios y por lo tanto qué territorios,
queremos para mañana? Así, los conictos no son fases
de ruptura con el proceso de gobernanza, sino parte
integrante de esta con sus etapas de oposición, que se
entrelazan y complementan momentos más consensuados
y cooperativos. Como tales, participan en la gobernanza de
los territorios, y no pueden concebirse fundamentalmente
sin referencia a las fases y estructuras de negociación o
consulta, sino más bien en asociación y como complemento
de estas últimas (Bobbio & Melé, 2015; Glazer & Konrad,
2005, 2007). Las etapas de desarrollo marcan períodos
de fuerte progreso e innovación y, por lo tanto, dan lugar
a importantes oposiciones, como las fases de bloqueo
y desaceleración que pueden conducir tanto a la atonía
como a nuevos impulsos.
Conclusión
El objetivo de este artículo era contribuir a denir mejor el
alcance analítico de la gobernanza territorial desde el prisma
de los instrumentos, de los aprendizajes y de los conictos.
Como hemos demostrado, la gobernanza territorial puede
referirse a situaciones muy diferentes que tienen en común
la participación de los actores en el proceso de toma de
decisiones a nivel territorial. Pero esta participación puede
tomar varias formas. Puede encarnarse en situaciones de
cooperación, con el objetivo de integrar y hacer que los
actores actúen juntos movilizando dispositivos complejos,
herramientas o instrumentos de distinta naturaleza. Pero,
por ejemplo, también puede encarnarse en situaciones de
conicto donde la participación de los actores se traduce
en una oposición a las decisiones de las autoridades o de
las grandes estructuras privadas; durante las cuales se
inventan otros modos y forma de gobernanza, o incluso
nuevos instrumentos y dispositivos. La participación que
sea en situaciones de cooperación o de conicto genera
aprendizajes individuales y colectivos que permiten a los
actores no solamente a resolver problemas a corto plazo,
sino que también aprender a construir futuros posibles y
sobre todo lenguajes y proyectos comunes.
La gobernanza es un fenómeno sociotécnico complejo
y situado (contextualizado) y por lo tanto no se trata
de producir una norma. A la diferencia de los enfoques
que tratan (o tienen por objetivo imponer) una buena
gobernanza, la gobernanza debe ser más como un programa
de investigación; sobre todo la manera en que los actores
construyen el vivir juntos y, por lo tanto, la manera en la
construyen sus territorios día tras día según un proceso
complejo y diversicado pero que se renueva sin cesar.
Por esto, debemos seguir explorando nuevas situaciones
de gobernanza territorial para mejorar nuestra capacidad
analítica. Para entender la complejidad de la gobernanza,
como lo muestran los numerosos artículos ya publicados
y los de este número especial en particular, debemos
analizarla desde varias aristas o prisma.
Se debería continuar con la investigación de los cambios en
los territorios para mejorar, por una parte, los conocimientos
sobre los mecanismos (coordinación, participación, etc.)
de gobernanza territorial y, por otra parte, el rol de los
aprendizajes en las innovaciones territoriales. Para esto,
nos parece que se pueden estudiar:
i) las situaciones conictuales, ya que en estas
situaciones los actores se ven obligados a generan
acuerdos y abandonar algunos objetivos, lo que
produce innovaciones territoriales, sociotécnicas
y organizacionales. ¿Cómo se generan? ¿Son
estables en el tiempo (sustentables)? ¿Inuencian
las políticas públicas?;
Investigaciones Geográcas, 2020, 60, 18-3431
ii) las situaciones de aprendizajes provocadas por
los instrumentos de acción pública. ¿Cómo los
actores aceptan o reciben los instrumentos? ¿Cómo
estos instrumentos permiten o no a los actores de
elaborar proyectos y/o lenguajes comunes? ¿Cómo
los actores transforman, desvían o adoptan los
instrumentos?
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Article
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En este artículo se presentan los resultados de una investigación exploratoria cuyo objeto de investigación son los conflictos derivados del proyecto del Aeropuerto Internacional Civil y Militar “General Felipe Ángeles” (AIFA) en Zumpango, Estado de México, basándose en una revisión documental y hemerográfica. Los conflictos observados evidencian no sólo intereses económicos y políticos en pugna, sino también emergencias políticas en defensa de otras formas de entender el desarrollo y de relacionarse con el territorio
Article
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La gobernanza es a la vez un concepto controvertido y una creciente preocupación empírica relacionada con una miríada de desafíos sociales contemporáneos y dilemas de acción colectiva. El propósito de este número especial es invitar a una conversación sobre nuevos conceptos de gober-nanza y su relación con las redes y el territorio en los estudios ambientales, regionales y urbanos.
Article
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Este artículo va más allá del reconocimiento de las redes como un modo de gobernanza para elaborar sobre las formas reales de gobernanza que transmiten una coordinación legítima y aceptable. Avanza el concepto de gobernanza lateral de redes en el contexto empírico de las redes organizadas, en el que las empresas ponen en común sus recursos y unen sus intereses en la búsqueda de objetivos comunes. Para resolver el rompecabe-zas de tener iguales independientes que se comprometan a coordinar sus acciones, el documento pretende superar el dualismo tradicional entre los mecanismos formales e informales de gobernanza. En su lugar, concibe la gobernanza lateral de la red como una estructura para la delegación legítima de la toma de decisiones. Desarrolla un enfoque analítico de redes sociales para evaluar la distribución relacional de la legitimidad. El análisis empírico de dos estudios de caso de organizaciones de redes entre empresas ilustra el grado en que la distribución real de la legitimidad difiere de la autoridad formal de gobernanza. La gobernanza lateral de redes tiene consecuencias prácticas para los gerentes de redes.
Article
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Los clusters surgen, en Chile, como el instrumento para mejorar la competitividad de las empresas y dinamizar los territorios. Defendemos que la acción colectiva no está guiada sólo por las leyes del mercado, sino que también por lógicas territoriales y culturales. Analizaremos el cluster de la Palta en Chile. Los primeros resultados muestran que este cluster no funcionó principalmente porque los actores no fueron movilizados en su creación. La proximidad geográfica es necesaria pero no suficiente para crear una dinámica de cluster. Los territorios son hoy en día verdaderas organizaciones por lo que las políticas públicas deben organizarse à partir de una lógica más territorial que sectorial.
Article
L’élaboration, la construction, l’adaptation d’un instrument dans une organisation se traduit par une situation de gestion. Il va alors se développer un processus d’enrôlement des acteurs pour construire un acteur-réseau suffisamment stable pour permettre la contextualisation de cet instrument. Cependant, que se passe-t-il lorsque les acteurs s’opposent à cet enrôlement ? Quelles stratégies peuvent-ils utiliser pour résister à la situation ? En étudiant le processus de création d’un schéma de cohérence territorial dans une communauté de communes, nous avons croisé sociologie de la traduction et stratégies d' "exit, voice et loyalty" selon Hirschman pour comprendre les chemins d’opposition ou d’enrôlement de ces élus face à la situation. En particulier, nous mettons en évidence deux stratégies face à l’enrôlement, mobilisées par les portes-paroles d’acteur-réseaux concurrents : le voice participatif, et le voice contestataire.
Book
This work aims to present the most recent developments regarding territorial governance, placing particular emphasis on rural and periurban areas. The reader will find information on the processes of development of European regions, as well as on the behaviours and strategies adopted by the different actors who live in these territories and contribute to the latter's livelihood. The first part of the book analyses the structural changes in the modes of production that have affected these territories. The second part addresses the questions of methodology and of the structures of governance of local development in rural areas. The last section makes an assessment of the geographical indications as tools of governance of local agrifood chains. The book was written by economists, geographers, land use planners and specialists of the questions of governance and management of rural and periurban areas.
Book
Economists and political scientists have recently begun to study formally how conftict and the possibility of conftict affects resource allocation and economic performance.! For example, an extensive empiricalliterature suggests that conftict and political instability adversely affects economic development and that higher 2 inequality causes poor economic performance by inducing increased conftict. In this paper I argue that a serious ftaw in this research has taken too individu­ 3 alistic a view of conftict. While the approach of methodological individualism is attractive, in reality individuals act not purely in isolation, but also as part of larger social groupings and networks. I therefore try to consider how these models of conftict may be extended to this type of situation and thus attempt to place individuals within a larger social setting to see how this alters our intuitions about conftict and its economic and political determinants and implications. But what groups are relevant? Individuals belong to many overlapping and cross cutting groups in society. While traditional Marxist analysis stressed dass groupings so that workers associated with workers and capitalists with capitalists, more recent literature (see Wright, 1985) has stressed the diversity of social groupings. Rather than associate along dass lines one might associate along gender, religious, or perhaps ethnic lines. Many strands of research have show how thinking of groups in this heterogeneous way can iIluminate both economic 4 and political behavior.