A dos años de la reforma del Sistema de Pensiones: avances y desafíos

Abstract

Este artículo presenta una reflexión sobre los principales avances y desafíos de la implementación de la reforma previsional de 2017. Además, se destacan las líneas generales que futuras discusiones deben considerar para la consecución de una reforma integral.

Full text

A DOS AÑOS DE LA REFORMA DEL SISTEMA
DE PENSIONES: AVANCES Y DESAFÍOS
1
Contexto
El 28 de septiembre de 2017 la Asamblea Legislativa
aprobó con 74 votos el Decreto Legislativo No. 787,
referente a las reformas efectuadas a la Ley del Sistema
de Ahorro para Pensiones (SAP), en la que se realizaron
modificaciones a aspectos estructurales y paramétricos
del SAP. El sistema de pensiones en El Salvador se ha
caracterizado por presentar desafíos históricos en torno
a su funcionamiento y alcance. En primer lugar, la baja
cobertura histórica, en la que únicamente uno de cada
cuatro trabajadores cotiza al sistema de pensiones. A su
vez, una baja rentabilidad de los fondos de pensiones,
el cual reporta una tasa de rentabilidad promedio de
2.19 % en el período de 2002 al 2017, y que se ve
explicada principalmente por la alta concentración de las
inversiones del fondo en deuda gubernamental1. Dicho
aspecto ha deteriorado la suficiencia de las pensiones
(SSF, 2019), especialmente para el grupo de trabajadores
catalogados como obligados (Mesa-Lago y Rivera, 2017).
Además de las implicaciones antes señaladas, el sistema
de pensiones ha generado importantes presiones en
las finanzas públicas, producto de las obligaciones de
deuda contraídas por el Estado como consecuencia del
costo de transición desde la reforma de 1996, y por las
obligaciones que se le han ido asignando posterior a la
implementación del SAP. Según datos del Banco Central
de Reserva (2019), para el año de la reforma, el monto
para pago de intereses y de capital en concepto de FOP
fue de USD 560 millones. Las presiones de la deuda
previsional a las finanzas públicas eran de tal magnitud
que, para 2017, del 69.7 % que representaba la deuda
pública con respecto al PIB, aproximadamente la cuarta
parte (18.4 %) correspondía a la deuda generada por las
obligaciones previsionales.
APORTES
AL DEBATE SOBRE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS Número 08 Enero 2020●
Fundación Dr. Guillermo
Manuel Ungo
Presentación
Con el propósito de contribuir al debate informado en torno al sistema de pensiones en El Salvador, este Aportes
presenta una reflexión sobre los principales avances y desafíos de la implementación de la reforma previsional de 2017.
Además, se destacan las líneas generales que futuras discusiones deben considerar para la consecución de una reforma
integral. En este documento se realiza una breve recapitulación del contexto en el que se llevó a cabo la aprobación
de la reforma. Posteriormente, se hace referencia a los avances y desafíos de la implementación, organizados en los
cuatro elementos de la protección social propuestos por Ginneken (2003): cobertura, beneficios, financiamiento y
administración. En la parte final, se hace un listado de próximos pasos para una futura reforma previsional.
1. A septiembre de 2017, el 81.8 % del fondo de pensiones estaba invertido en instrumentos de instituciones públicas. A la fecha de cierre de este
boletín, la concentración de la cartera de inversiones no ha variado.

2
En los años previos a la aprobación del D.L. No. 787, se
suscitaron hechos y medidas fiscales externos al sistema
de pensiones que aceleraron la discusión de una reforma
previsional que redujera la carga al Estado (ver la figura 1).
En primer lugar, la aprobación de la Ley de Responsabilidad
Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y
el Desarrollo Social (LRF, en adelante), la cual establece
la adopción de medidas para la consolidación de las
finanzas públicas y, en específico, en el rubro de la deuda
previsional, se menciona la necesidad de fijar una meta
en la Ley SAP (LRF, 2016, Art. 7). En específico, el Art.
8 de la LRF establece que “la deuda del sector público
no financiero, que incluye al sector previsional, como
proporción del PIB, deberá mantener una tendencia
decreciente de manera que en el año 2030 su nivel sea
igual o inferior al 60 % del PIB”.
En segundo lugar, la declaratoria de impago selectivo
en abril 20172 generó consecuencias importantes en la
calificación crediticia del país y, por supuesto, deterioraban
las expectativas del avance hacia la sostenibilidad fiscal.
Por último, la Sala de lo Constitucional declaró que la Ley
de Presupuesto de 2017 (LP 2017) era inconstitucional,
por no cumplir los principios de universalidad y unidad,
presentando como evidencia que en el rubro del servicio
de la deuda al Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
(FOP), se le asignó únicamente USD 1,000, a pesar de
que en el mismo documento presupuestario se explicaba
que se requerían USD 230 millones para el próximo año
fiscal (CSJ, 2017).
En esta coyuntura, se presentaron entre 2016 y 2017,
cinco propuestas para solventar parte de los problemas
que ya venía reflejando el sistema de pensiones. La
discusión de estas propuestas estuvo caracterizada por
la participación de diversos sectores, principalmente
trabajadores, empleadores y Gobierno; sin embargo, no
se llevó a cabo un proceso de diálogo social claramente
definido entre los distintos actores, existiendo menor
apertura por parte del Órgano Ejecutivo (Mesa-Lago y
Rivera, 2017)3.
Finalmente, se presentó una propuesta autodenominada
integradora, la cual “recoge los diferentes planteamientos
de las propuestas presentadas anteriormente por
diversos sectores y los diferentes Grupos Parlamentarios”
(Asamblea Legislativa, 2017). Fue este anteproyecto, con
algunas modificaciones realizadas en las conversaciones
bilaterales con el Gobierno, el que fue aprobado en
septiembre de 2017.
A continuación, se exponen los principales retos que
persisten a dos años de la aprobación de la reforma de
pensiones. Para efectos de presentación, los desafíos han
sido organizados en los cuatro elementos de la protección
social que propone Ginneken (2003): cobertura,
beneficios, financiamiento y administración.
Avances y desafíos en la implementación
de la reforma
Cobertura
La reforma de 2017 no consideró el tema de la protección
previsional de grupos tradicionalmente excluidos, bajo
la premisa de que la baja cobertura en este sector
poblacional es un problema inherente a un mercado
laboral segmentado y con altos índices de informalidad.
En la actualidad, continúa pospuesta una discusión formal
y técnica de alternativas para facilitar la incorporación
paulatina de trabajadores agrícolas, domésticos, informales
y otros grupos de difícil inclusión. Este vacío data, incluso,
de la primera reforma estructural. A manera de ejemplo,
desde la puesta en marcha del SAP en 1998 está pendiente
la emisión del reglamento especial para la incorporación
de trabajadores agrícolas y domésticos, estipulado en
el artículo 9 de la Ley SAP desde hace más de 20 años.
Lo anterior refuerza lo que Bertranou (2005) denomina
Figura 1. Contexto fiscal que incidió en la reforma previsional 2017
Fuente: elaboración propia.
2. En esta fecha se requería la emisión de USD 282 millones en bonos, parte de esos recursos estarían destinados para el pago de servicio de deuda
de los CIP, que vencía en abril (Transparencia Activa, 2017).
3. Para un análisis comparativo de las propuestas de reforma presentadas ver Mesa-Lago & Rivera (2017).

3
paradoja de la protección, en donde son aquellos grupos
poblacionales más vulnerables los que acceden con menor
frecuencia y calidad a la protección previsional, y viceversa.
Por su parte, la creación de una base única consolidada
de cotizantes al régimen de salud y previsional fue una
de las principales medidas contempladas en la reforma
de 2017 para corregir algunas brechas de cobertura.
Históricamente ha existido un importante grupo de
trabajadores que cotizaba al régimen de salud, pero no al
sistema de pensiones. En la actualidad la consolidación de
esta base de datos única está pendiente, por lo que esta
brecha continúa vigente. A diciembre 2019, al contrastar
cifras de cotizantes al régimen de salud y al sistema de
pensiones, se tiene que 130,410 trabajadores registran
cotización al primero pero no al segundo.
Es necesario, por tanto, que un futuro debate en torno
al sistema de pensiones supere la falsa premisa de que
la cobertura es un problema exclusivo del mercado de
trabajo; y más bien, que considere que los bajos niveles
de cobertura también se ven explicados por la limitada
capacidad del sistema contributivo para adaptarse a la
naturaleza del mercado laboral e incorporar a grupos
históricamente desprotegidos. Por tanto, cada vez resulta
más necesario una discusión técnica e informada sobre
modalidades alternativas de expansión de cobertura, como
los regímenes semicontributivos y el fortalecimiento de los
esquemas no contributivos.
Beneficios
La reforma de 2017 mantuvo las edades de retiro (55 años
para las mujeres y 60 años para los hombres) y el tiempo de
cotización (25 años, que se traducen en 300 cotizaciones
continuas o discontinuas).
Sobre el primer punto, es importante que las edades de
retiro sean técnicamente discutidas en el futuro, pues
debe tomarse en cuenta que estas se han mantenido
vigentes desde la creación del sistema de pensiones en
1969 y que, en sintonía con los cambios demográficos, la
esperanza de vida de los salvadoreños ha incrementado
en las últimas décadas. Sin embargo es necesario siempre
tener en cuenta una gradualidad para adoptar cualquier
medida.
En relación con el tiempo de cotización, en la actualidad
únicamente el 38 % de los afiliados que alcanza la edad de
jubilación cumple con los 25 años de cotización que exige
la ley (Mesa-Lago y Rivera, 2017: 8). En distintos estudios
de Fundaungo (ver Mesa-Lago, 2011: 69-70; Argueta,
Bolaños y Rivera, 2015; 65-66; Mesa-Lago y Rivera, 2017:
34) se ha destacado la necesidad de evaluar los impactos
de la reducción del tiempo de cotización exigido por la ley,
dado que, a la luz de la dinámica del mercado de trabajo
salvadoreño, 25 años parece ser un período muy extenso
como condicionante para optar a una pensión. Esto se
ha traducido en que aproximadamente seis de cada 10
cotizantes terminen recibiendo una devolución de saldo
(en cualquiera de sus modalidades vigentes).
Ante las premisas anteriores, es importante destacar que
los impactos de un incremento gradual en las edades de
retiro y una reducción del tiempo de cotización debe ser
validado por un estudio actuarial realizado por una entidad
independiente y de reconocida reputación. El Comité
Actuarial —contemplado en la reforma de 2017— tendrá
un papel fundamental en este punto, también tendrá
a su cargo el seguimiento a la sostenibilidad financiera
y actuarial de largo plazo del sistema. Sin embargo, a la
fecha esta entidad no se ha conformado, por lo que, a dos
años de la reforma, es necesario acelerar su conformación
y puesta en marcha.
La reforma también modificó la forma en cómo se calcula
el monto de la pensión. Al eliminar el recálculo anual
brinda una mayor certidumbre y estabilidad en el monto
de la pensión, pero hasta el momento del retiro4. Este
cambio contribuye, además, a la equidad en el sistema, en
tanto establece los mismos parámetros para el cálculo de
la renta programada sin distinción de sexo. Sin embargo,
la discusión todavía no pone como punto central el hecho
de que las mujeres probablemente tendrán menor tiempo
de contribución, menor saldo acumulado en la cuenta de
ahorro individual y, por ende, una menor pensión5. Si
bien este abordaje trasciende los alcances del sistema
de pensiones, es necesario que se incluyan medidas
transversales y afirmativas para reducir inequidades entre
hombres y mujeres.
Aunado a lo anterior, la suficiencia de las pensiones
continúa siendo un reto de largo plazo. Previo a la reforma,
los cotizantes obligados reportaban tasas de reemplazo
entre 39 % y 43 % del último salario devengado,
notoriamente en desventaja respecto a los cotizantes
catalogados como optados, con tasas de reemplazo
entre 65 % y 68 % (Mesa-Lago y Rivera, 2017). Los bajos
montos de pensión de los cotizantes obligados están
asociados con la baja rentabilidad histórica que ha tenido
el sistema de pensiones, el cual es un aspecto crucial
dentro de los esquemas de capitalización individual para
acumular más ahorros al cierre de la vida productiva.
Incrementar la rentabilidad del fondo es importante para
que las próximas generaciones cuenten con mejores
pensiones.
Estimaciones del Ministerio de Hacienda (2016)
mostraban que, de cada cuatro personas que cumplirán
las condiciones de retiro para optar a una pensión, tres
4. A septiembre de 2017, el 81.8 % del fondo de pensiones estaba invertido en instrumentos de instituciones públicas. A la fecha de cierre de este
boletín, la concentración de la cartera de inversiones no ha variado.
5. Esto debido a que, ante una edad de retiro menor a la de los hombres, cuentan con menos tiempo para alcanzar los 25 años de cotización. Además,
debido a patrones culturales y características propias del mercado laboral salvadoreño, suelen salir con más frecuencia del mercado de trabajo, tienen
salarios menores respecto a sus contrapartes masculinas y suelen estar inmersas con mayor frecuencia en la informalidad y subempleo.

4
recibirán una pensión mínima (equivalente a USD 207.60)
y solo una obtendrá una pensión superior a la mínima.
Actualmente una pensión mínima equivale al 68.2 % de
un salario mínimo del sector comercio e industria, al 33.9
% de un salario promedio cotizable, al 50.4 % respecto
a la pensión promedio del SAP y al 51.7 % de la canasta
ampliada. Lo anterior muestra que si bien una pensión
mínima equivale a una tasa de reemplazo de 68.2 %
para una persona que ha ganado el salario mínimo, dicho
monto es relativamente bajo para hacer frente a los
gastos de subsistencia de la población; ya que desde un
análisis de economía generacional se encuentra que en
transferencias privadas los individuos de 65 años y más
siguen destinando casi un tercio de sus recursos para
financiar el consumo de otros al interior de sus hogares
(Peña y otros, 2018).
Los bajos salarios también son un condicionante
importante que explican los montos de pensión. Un punto
clave, por tanto, radica en cómo generar las condiciones
necesarias para un crecimiento sostenido de los salarios
y los ahorros de los trabajadores, que se traduzcan en
mejores pensiones.
Un aspecto de mejora producto de la reforma de 2017
fue la incorporación de la pensión por longevidad, por un
monto equivalente a la pensión por vejez, pues brinda
una mayor garantía para que una persona pueda hacer
frente a sus gastos de vejez, con un monto de pensión
correspondiente a los aportes realizados durante su vida
laboral. Esto resulta crucial ante la dinámica demográfica
vigente, en donde, al cumplir sus respectivas edades de
retiro (55 mujeres y 60 hombres), se espera que las mujeres
y hombres lleguen a vivir 28.1y 21.1 años adicionales,
respectivamente (Cepal, 2017). Al respecto, la OIT (2013:
35) establece que “los cambios en la estructura de la
población pueden tener importantes consecuencias para
la prestación de una protección social adecuada y otros
servicios para una población cada vez más longeva”.
A su vez, la incorporación de las dos modalidades de
devolución de saldo programado —beneficio económico
temporal (BET) y beneficio económico permanente
(BEP)— fue pensada como mecanismo para extender
parcialmente la cobertura previsional en etapas de
retiro para aquellas personas que no alcanzan el tiempo
de cotización requerido al cierre de su vida laboral. No
obstante, los beneficios otorgados por esta modalidad no
corresponden a todos los derechos de una pensión, dado
que pueden ser montos incluso menores a una pensión
mínima y, en el caso del BET, tiene una duración limitada
al no contar con garantía por longevidad. Es importante
a su vez verificar si esta medida en efecto cuenta con
una demanda por parte de este grupo poblacional. En
la práctica son pocas las personas que están optando
a esta modalidad, y más bien la mayor parte continúan
solicitando la devolución de saldo en un único momento.
Cifras de Asafondos (2018) mostraban que, entre
septiembre 2017 y agosto 2018, únicamente 19 personas
habían solicitado el BET y 33 personas, el BEP. Por tanto,
persiste la falta de un mecanismo claramente enfocado
en ofrecer protección social a este grupo poblacional.
Además, se incorporó el anticipo de saldo como otro
beneficio al que podrán acceder los cotizantes de forma
escalonada. En 2024, todos los afiliados con al menos 10
años de cotización podrán acceder hasta al 25 % de su
ahorro individual de forma irrestricta. Aquellas personas
que no logren reintegrar el monto total solicitado, más
la rentabilidad dejada de percibir, tendrán que postergar
su retiro. Datos de la Superintendencia del Sistema
Financiero muestran que, entre diciembre 2017 y octubre
2019, un total de 27,439 personas han accedido al
anticipo de saldo. En conjunto, se ha otorgado un total de
USD 163 millones bajo este concepto. Ante la dinámica
laboral nacional, es importante dar seguimiento a cuántas
de estas personas logran reintegrar el monto solicitado en
los tiempos estipulados. También es importante analizar
las implicaciones de este beneficio en el mediano plazo,
dado que, si bien intenta resolver importantes problemas
de liquidez de los cotizantes en el corto plazo, “crea un
serio riesgo de que el saldo de la cuenta sea insuficiente
al momento del retiro” (Mesa-Lago y Rivera, 2017: 14)
y que los cotizantes tengan que postergar su jubilación.
Finalmente, la reforma incorporó regulaciones para
el ahorro previsional voluntario. Este tipo de medidas
resultarán efectivas siempre y cuando se implementen
todas sus regulaciones de manera oportuna y que se
realice un esfuerzo gradual para fomentar la educación
previsional entre la población cotizante. Al respecto, es
necesario que los afiliados —y la población en general—
cuenten con información para tomar las mejores
decisiones previsionales para el futuro, especialmente
en un entorno nacional en donde, ante los bajos niveles
salariales y poca educación previsional, es muy difícil que
las personas logren destinar una parte de sus ingresos
actuales para ahorro.
Financiamiento
La reforma 2017 creó un mecanismo de financiamiento
denominado “Cuenta de Garantía Solidaria”, el cual
funciona como un fondo común hacía el que se destina
un porcentaje de la tasa de cotización, encargándose
del financiamiento del costo de transición y otros
beneficios establecidos en la ley SAP (pensión mínima y
pensión por longevidad). Actualmente la CGS se financia
con el 5 % de la tasa de cotización y, según datos de
la Superintendencia del Sistema Financiero (2019b),
entre enero y junio de 2019 la CGS acumuló un total
de USD 120.9 millones percibiendo un crecimiento del
26 % respecto al monto acumulado el año anterior y sus
erogaciones se concentran mayormente en el pago de
pensiones de longevidad (80.9 %) seguido del pago de
certificados de traspaso (15.2 %) y, en menor porcentaje,
el pago de pensión mínima (3.9 %) y otras pensiones.
Un punto destacable de la creación de la CGS es que
incorpora cierto componente de solidaridad al sistema
dado que las contribuciones de los cotizantes actuales
servirán para financiar las pensiones mínimas y otros
beneficios de los pensionados actuales. Además, la
CGS es un mecanismo que descarga, en cierta medida,
las obligaciones de pago del Estado, reduciendo las

5
presiones fiscales y generando una menor utilización
de los recursos provenientes de los contribuyentes al
fisco, que en su mayoría no son cotizantes al SAP. Sin
embargo, es importante señalar que este fondo común
estará sujeto a fuertes erogaciones, especialmente si se
toma en cuenta que una buena parte de cotizantes irán
optando por pensiones de longevidad, y a la reducción
progresiva del porcentaje de cotización destinado para
su financiamiento6, lo que requerirá verificar y evaluar de
forma periódica su sostenibilidad.
Un estudio actuarial sobre la CGS, realizado por la
Superintendencia del Sistema Financiero (SSF), señala
que, bajo ciertos parámetros7, a partir del año 2027 los
ingresos y los remanentes capitalizados de la CGS no
serán suficientes para hacer frente a sus obligaciones.
Por otro lado, una valuación actuarial realizada por el
grupo consultor MERCER para la Iniciativa Ciudadana
para las Pensiones (ICP), estima que, sometida a una
serie de escenarios8, la CGS se agotaría en el año 2055
(MERCER, 2018). Esto implica la necesidad de analizar
qué modificaciones al sistema actual son necesarias para
permitir que este fondo común se mantenga en el tiempo.
Por otro lado, la reforma 2017 también modificó la
tasa de cotización del 13 % al 15 %, aumento que fue
distribuido en un punto porcentual adicional en el aporte
del empleador y del trabajador, estableciéndose tasas de
contribución de 7.75 % y 7.25 %, respectivamente. Es
importante señalar que, a pesar del aumento en la tasa de
cotización, actualmente los cotizantes destinan un menor
porcentaje (8.1 %) directamente a la cuenta individual
respecto al que se disponía previo a la reforma (10.8 %),
ello debido a la redistribución del 5 % que se realizó con
el objetivo de financiar la CGS en el primer tramo de su
conformación. Esta dinámica podría llevar a que el monto
de pensión que se logré al final de la vida activa laboral
de una cohorte generacional sea menor que el que se
tenía con el esquema anterior a 20179, a menos que
esto sea compensado con aumentos importantes en las
tasas de rentabilidad que devengan las inversiones que
se realizan con los fondos. En ese sentido, se imponen
retos importantes al esquema de inversiones del SAP y es
necesario monitorear los esfuerzos que se realicen con el
objetivo de mejorar la rentabilidad de las pensiones.
En referencia al esquema de inversiones, la reforma
2017 incorporó un mecanismo de multifondos, cuya idea
es la creación de cuatro fondos que funcionarán bajo
regímenes de inversión diferenciados en cuanto a los
instrumentos en los que se invierten. La construcción de
un mecanismo multifondos es un avance de la reforma
2017 en la búsqueda de ampliar las oportunidades de
inversión y, con ello, generar mayor rentabilidad a los
ahorros de los cotizantes. Sin embargo, a dos años de
la aprobación de la reforma, el fondo de pensiones
únicamente se ha divido en dos, el fondo “Conservador”
y el fondo “Especial de Retiro”, cuya diversificación es la
menos riesgosa y, por ende, la menos rentable. Además,
se sigue concentrando la mayor parte de estos fondos
en instrumentos públicos. Según datos de la SSF (2019),
a diciembre 2019 aproximadamente el 80 % del fondo
conservador se concentraba en instrumentos públicos.
Mientras que, en el caso del fondo especial de retiro, casi
el 100 % se invierte en este tipo de instrumentos.
Si bien ya se cuenta con la normativa y reglamento de
inversiones aprobado y publicado, las AFP no han optado
por ofrecer el resto de fondos permitidos por la ley.
Pueden existir diversas razones para ello, una de ellas
es el hecho que la política de inversión no les permite
ir directamente al extranjero donde hay instrumentos
más sofisticados, desarrollados y que, por consiguiente,
pudieran generar una mayor rentabilidad. La existencia
de un mercado de valores limitado y poca diversificación
de las oportunidades de inversión ha sido un aspecto
señalado en múltiples investigaciones realizadas por
Fundaungo (ver Mesa-Lago, 2011; Argueta, 2011;
Bolaños, 2014; Mesa Lago y Rivera, 2017), aspecto que,
a pesar de la conformación de un nuevo esquema de
inversiones, sigue imponiendo limitantes al tema de la
rentabilidad de los fondos y, con ello, al aporte que este
elemento puede tener en el monto de la pensión.
Es importante mencionar que si bien existieron cambios
en el financiamiento del sistema (creación de la Cuenta
de Garantía Solidaria y del Régimen Multifondos), la
ley contempla el mantenimiento del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales (FOP) y, por tanto, de la
emisión de Certificados de Inversión Previsional (CIP)
como mecanismo de financiamiento, en caso de que los
recursos de la CGS —así como el aporte del Estado— no
sea suficiente para hacer frente a las obligaciones del
sistema (ver Articulo 224 de la Ley SAP).
Según datos de Ministerio de Hacienda (2018) se espera
que los aportes del gobierno sean insuficientes en los
próximos años, lo cual implicará la emisión de deuda CIP
por un monto acumulado de USD 4,747.24 millones
durante el período 2019-2029, contemplándose para los
6. Se prevé una reducción progresiva del porcentaje destinado a la CGS, manteniéndose en un 5 % hasta el año 2027 y disminuyendo progresivamente
hasta un 2 % en el año 2050.
7. El estudio actuarial, además de asumir los parámetros establecidos en la Ley SAP, supone (i) un horizonte de proyección de 100 años, (ii) una tasa
de rentabilidad de la CIAP de 4 %, (iii) un porcentaje de incremento salarial del 2 %, (iv) una tasa de crecimiento de la población cotizante del 0.37
%, entre otros.
8. El estudio asume que los siguientes escenarios ocurren simultáneamente: (i) una reducción de 10 % de afiliados a consecuencia de menores
niveles de formalidad, (ii) reducción en 100 puntos básicos en la rentabilidad de cada fondo, (iii) se mantienen fijas las edades actuales de retiro y
(iv) se aumenta la pensión mínima por encima de lo dispuesto en la ley.
9. Debe señalarse que aunque el sistema no garantizaba esta pensión de forma vitalicia y pasaba al agotarse la CIAP pasaba a la mínima.

6
últimos dos años de dicho período la posibilidad de un
déficit en la CGS. Como se ha mencionado, si bien se ha
percibido una reducción en el ritmo de crecimiento de las
emisiones de CIP, es necesario monitorear constantemente
su desempeño, especialmente al tomar en cuenta las
fuertes presiones fiscales y de deuda que este mecanismo
ha generado en los últimos años para el país.
Administración
La reforma 2017 mantuvo la administración privada
del fondo, a cargo de las Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP). El único cambio que se estipuló en
materia de administración fue la reducción progresiva de
la tasa de cotización del 2.2 % al 1.9 %, porcentaje que
se descontará a partir de este año . Si bien la reducción
en la tasa de cotización puede tener efectos positivos
sobre el monto de la pensión de los cotizantes (Barr y
Diamond, 2012), es necesario que se hagan los estudios
pertinentes para conocer la magnitud del aporte. Además,
es importante mencionar que, dado que las pensiones
de referencia de invalidez y sobrevivencia se redujeron
con la reforma (50 % y 36 %, respectivamente) las primas
de seguro pagadas por las AFP, tomadas de la tasa de
comisión, también se reducen.
Por otro lado, la falta de un mecanismo de competencia
dentro del sistema persiste después de la reforma. En
diversas investigaciones realizadas por Fundaungo (ver
Mesa-Lago, 2011; Argueta, 2011; Mesa-Lago y Rivera,
2017) se ha hecho hincapié en la falta de incentivos
para generar competencia en cuanto a la administración
del fondo, que aunado al tamaño del mercado formal
de trabajo, ha dado como resultado el establecimiento
permanente de un duopolio. Históricamente las AFP han
cobrado el umbral máximo de comisión establecida en la
ley SAP. Esta falta de competencia también se corrobora
en los pocos traspasos de afiliados entre aseguradoras
(virtualmente 0 % respecto del total de afiliados) y la alta
rentabilidad de las AFP con relación a su patrimonio neto.
Para el 2019 la utilidad de las AFP respecto al patrimonio
neto fue de 53 %, la mayor entre los nueve países
latinoamericanos con capitalización individual (AIOS,
2019).
Es necesario, por tanto, que en futuras discusiones en
torno al sistema de pensiones se analicen mecanismos
viables para otorgar mayor competencia a su
administración, de manera que puedan ofrecerse tasas de
comisión diferenciadas u otros beneficios adicionales que
se traduzcan en un mayor bienestar y una mejora en las
oportunidades de elección de los cotizantes.
Próximos pasos: hacia una discusión informada
• Un próximo debate en torno al sistema de pensiones
requiere ser sometido a un diálogo social amplio, con
participación efectiva tanto de los diversos sectores
involucrados como de expertos internacionales que
ofrezcan posturas técnicas y objetivas. Por tanto,
se recomienda que la discusión no se concentre
únicamente en el pleno legislativo y que se tome como
referencia las experiencias internacionales de diálogos
amplios e inclusivos, como los realizados en Chile,
Uruguay, Costa Rica, entre otros.
• Futuras reformas deberán incluir medidas de educación
financiera y previsional, con el fin de que el diálogo social
se base en decisiones informadas y que involucre una
mayor participación de distintos sectores sociales. Esto
exige la promoción de la educación previsional en la
población salvadoreña. Para ello, se reitera la propuesta
de crear un fondo de educación previsional financiado
por el Gobierno y las AFP. Además, se recomienda
que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
(Mineducyt) analice la pertinencia de incorporar temas
de educación financiera y previsional en la currícula
educativa en distintos niveles del ciclo estudiantil.
• Es necesario incorporar de forma contundente
en el debate el tema de cobertura previsional,
especialmente para la incorporación paulatina de
grupos históricamente excluidos de la protección
social. Regímenes semicontributivos y la articulación
entre esquemas contributivos y no contributivos deben
tomarse en cuenta para que más trabajadores puedan
comenzar a adquirir derechos para una pensión al final
de su vida laboral. Ante este panorama, debe mejorarse
la capacidad del sistema de pensiones para adaptarse
a las condiciones del mercado de trabajo, por medio
de políticas que han mostrado ser un éxito en otros
países, por ejemplo, la simplificación de pagos mediante
el monotributo.
• Debe revisarse con bastante minuciosidad la efectividad
del BEP y BET como formas alternativas a la devolución
de saldo. Además, al tratarse de un sistema de ahorro
para pensiones, la prioridad debe radicar en mejorar la
rentabilidad que devenga el fondo para que el monto
de las pensiones futuras pueda verse mejorada.
• El debate debe tomar en cuenta medidas que
incorporen solidaridad con el fin de reducir brechas
entre grupos de cotizantes. Países como Chile, por
ejemplo, ha incorporado bonos por maternidad y
subsidio a cotización de trabajo joven.
• Dada la cantidad de obligaciones que debe asumir,
es necesario dar un seguimiento continuo al
comportamiento de la Cuenta de Garantía Solidaria,
de manera que pueda corroborarse su sostenibilidad
y equilibrio. Por tanto, es urgente la conformación y
puesta en marcha del Comité Actuarial.
• Es innegable la necesidad de mecanismos para
diversificar la inversión de los fondos existentes y de
esta manera generar mayores niveles de rentabilidad.
En lo que va de la reforma, y a pesar de contarse con
la normativa necesaria, existe una implementación
parcial del mecanismo multifondos, lo cual puede
vincularse con un desincentivo por parte de las
AFP ante la persistencia de limitantes para poder

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realizar inversiones en el extranjero. En ese sentido,
debe valorarse en una próxima discusión respecto
al sistema de pensiones que existan todas las
condiciones para que los mecanismos referentes a la
mejora de la rentabilidad puedan generar los mejores
resultados.
• Es necesario mantenerse vigilante en cuanto a la
utilización del mecanismo del FOP y la emisión de CIP
para financiar aspectos vinculados con el sistema. Esto
es especialmente importante, dado que se tiene un
mecanismo (la CGS) que se encarga del financiamiento
de aspectos que antes eran cubiertos con la emisión
de CIP B. Es necesario tener en consideración las
implicaciones fiscales que este mecanismo ha tenido,
especialmente para la deuda pública, así como las
metas en materia de deuda previsional que se ha
propuesto el gobierno de El Salvador a través de la Ley
de Responsabilidad Fiscal.
• La falta de competencia en el sistema sigue siendo un
elemento que permanece después de la reforma 2017.
Es importante que una discusión sobre los cambios
fundamentales del sistema tenga en consideración la
estructura y tamaño del mercado salvadoreño, así como
las distintas barreras que pudieran presentarse para
la existencia de una diversificación de los beneficios
que pueden otorgar las administradoras del fondo a
los cotizantes. Medidas como la incorporación de una
AFP Pública, otorgamiento de nuevos cotizantes a
aquella AFP que ofrezca la menor comisión o la mayor
rentabilidad, deben ser analizadas a la luz del sistema
de pensiones vigente.
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Redacción:
Carlos Eduardo Argueta (investigador).
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