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La spécialisation intelligente, une stratégie réellement pensée pour toutes les régions de l'UE ?

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Abstract

La stratégie « Europe 2020 » pour une croissance « intelligente, durable et inclusive » vise à mettre en œuvre ce que l’UE appelle une « stratégie de spécialisation intelligence » (RIS3), en prenant en compte les caractéristiques institutionnelles, culturelles et sociales pour mieux s’adapter aux spécificités locales. A partir d’entretiens semi-directifs réalisés auprès de responsables de service en charge de la gestion des Fonds structurels et d’investissement européens, nous montrons que les régions en retard ont davantage besoin de mettre en œuvre des stratégies de rattrapage plutôt que de conversion « brutale » vers une économie de la connaissance pour laquelle elles ne sont pas prêtes, aussi bien en termes d’ingénierie de projets européens, de qualité de la gouvernance que du potentiel de R&D pour créer des régions tournées vers l’innovation et l’entrepreneuriat. En conséquence, il semble nécessaire de proposer une approche plus individualisée de la politique de cohésion pour qu’elle puisse répondre aux réels besoins des régions européennes en prenant en compte leurs spécificités.
Géocarrefour
94/3
L'Unioneuropéenneàl'épreuvedesesterritoires
La spécialisation intelligente, une stratégie
réellement pensée pour toutes les régions de l’UE ?
Smart specialization, a strategy really thought out for all regions of the EU?
SébastienBourdin,OlivierLefevreetFabriceSaint
Éditionélectronique
URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/15572
ISSN : 1960-601X
Éditeur
Association des amis de la Revue de géographie de Lyon
Référenceélectronique
Sébastien Bourdin, Olivier Lefevre et Fabrice Saint, « La spécialisation intelligente, une stratégie
réellement pensée pour toutes les régions de l’UE ? », Géocarrefour [En ligne], 94/3 | 2020, mis en ligne
le 21 septembre 2020, consulté le 22 septembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/
geocarrefour/15572
Ce document a été généré automatiquement le 22 septembre 2020.
© Géocarrefour
La spécialisation intelligente, une
stratégie réellement pensée pour
toutes les régions de l’UE ?
Smart specialization, a strategy really thought out for all regions of the EU?
Sébastien Bourdin, Olivier Lefevre et Fabrice Saint
Introduction
1 À en juger par son nom, l'objectif de la politique de cohésion de l'Union européenne
(UE) semble clair : promouvoir la cohésion dans l'UE. Or, ce concept recouvre de
nombreuses acceptions (Elissalde et al., 2013) et a évolué au cours du temps (Medeiros,
2016) en fonction des différentes stratégies poursuivies par les orientations politiques
qui se sont succédé sous l’impulsion de la Commission européenne.
2 La dernière stratégie – la stratégie Europe 2020a succédé à l'agenda de Lisbonne en
renouvelant les objectifs de compétitivité et de croissance pour la période de
programmation 2014-2020. La stratégie pour une « croissance intelligente, durable et
inclusive » (Commission européenne, 2010) visait à répondre à des questions
exacerbées par la crise économique, comme le ralentissement de la croissance dans
certaines régions (Bourdin, 2018). Plusieurs rapports, dont le rapport Barca,
préconisaient alors une territorialisation de la politique de cohésion, autrement dit de
distribuer les fonds européens en prenant en compte les spécificités locales de chaque
région d’Europe (Bourdin et Torre, 2018). Les stratégies de développement régional qui
en ont découlé ont été guidées par le concept de spécialisation intelligente (SS pour
smart specialisation), qui tente de traduire un concept sectoriel dans un contexte spatial,
reliant la stratégie de l'Union européenne pour l'innovation à la politique de cohésion
(McCann et Ortega-Argilés, 2013). La stratégie de spécialisation intelligente (SSI) est le
fruit d’une profonde révolution structurelle dans la façon dont le développement
régional est pensé en Europe. Bourdin (2019) parle même de changement
paradigmatique pour décrire la territorialisation de la politique de cohésion qui s’est
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opérée avec la mise en œuvre d’une « place-based policy ». La SS est un concept récent
qui vise à relancer la croissance en Europe et à réduire son déficit de productivité vis-à-
vis des leaders mondiaux (Foray et al., 2009). Empruntant des arguments à la théorie du
commerce international, tels que l'avantage comparatif et les dotations en facteurs, le
cadre de la SSI souligne la nécessité pour les régions et les pays de donner la priorité à
certains domaines verticaux (spécialisation) en s'appuyant sur les forces et atouts
existants (intelligente) comme base d'une croissance axée sur l'innovation (Foray et al.,
2011). En particulier, ce processus de SS repose sur la sélection des domaines
d'intervention/de spécialisation qui ne s’appuie ni sur les connaissances et la volonté
des décideurs, ni sur une base de connaissances purement analytique, mais résulte
plutôt d'un processus interactif entre les décideurs et le secteur privé, le processus dit
de « découverte entrepreneuriale », qui permet d'explorer et d'évaluer les nouvelles
opportunités en termes de potentiels bénéces, de risques et de besoins politiques
(Foray & Goenaga, 2013). Enfin, cette stratégie trouve également ses origines dans les
théories développées en science régionale dans les années 90 notamment autour des
concepts de réseaux d’innovations (Maillat et al., 1991), de districts industriels
(Becattini, 1992) ou encore de milieux innovateurs (Crevoisier, 2001) pour lesquels
l’innovation passait par la mobilisation des ressources territoriales locales. Ces formes
de clusters sont d’ailleurs devenues la cible des décideurs politiques pour soutenir
l'innovation et la compétitivité initiées à plusieurs niveaux spatiaux (supranational,
national, régional) (voir par exemple Porter 2000 ; Asheim et al., 2006).
3 Plusieurs constats s’imposent. Premièrement, la spécialisation intelligente a été
intégrée dans la politique de cohésion sans période d'essai ni phase pilote (Foray, 2015).
Aucune preuve directe n'était disponible au moment du lancement quant à sa
pertinence dans les différents domaines et contextes territoriaux de l'Union
européenne. Ainsi, la SS était et est toujours dans une large mesure une « expérience
ambitieuse », dont les réalisations et l'efficacité sont une question importante à
laquelle nous n’avons à ce jour que des réponses partielles et contradictoires.
Deuxièmement, l'objectif global de la politique de cohésion qui était de refléter les
idéaux de régionalisation et d'intégration associés à la stratégie « Europe des régions »
– s'est déplacé vers la compétitivité et la croissance associées à l'agenda de Lisbonne, et
vers l'innovation associée à Europe 2020. Troisièmement, dans les pays d’Europe
centrale et orientale (PECO), ces changements ont coïncidé, d'une part, avec (i) la
transition et l'adhésion à l'UE, (ii) le renforcement des capacités démocratiques et
institutionnelles et (iii) le niveau de développement très faible des régions
périphériques et, d'autre part, avec (i) le « rattrapage », (ii) la polarisation induite par
les crises, (iii) la centralisation politique et (iv) la concurrence régionale.
Quatrièmement, l'approche de spécialisation intelligente de l'UE a accéléré
l'« européanisation » des politiques nationales et régionales d'innovation (Elouaer-
Mrizak et Picard, 2018), en particulier dans les PECO, en raison de leur brève histoire
dans la formulation des politiques d'innovation. Si l'influence de l'UE a été bénéfique en
fournissant des conseils politiques et de meilleures pratiques, elle exige également le
respect de principes prédéfinis (c'est-à-dire des conditionnalités ex ante), ce qui limite
la marge de manœuvre des États membres dans le choix des options politiques.
D’ailleurs, les accords de partenariat des Etats membres avec l’UE encadrant les
programmes pour la période 2014-2020 mettent l'accent sur la compétitivité
économique plutôt que sur la convergence socio-économique en tant que moteur des
stratégies de développement financées par la politique de cohésion (Nosek, 2017).
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Enfin, la politique de cohésion est devenue la principale stratégie d'investissement de
l'UE, et joue un rôle majeur dans le développement des régions d’Europe centrale et
orientale.
4 Or, alors même qu’elle a contribué à la croissance et à une convergence accrue au
niveau des États membres, elle est susceptible de soutenir les processus de polarisation
actuels entre régions de l'UE. La politique de cohésion s'efforçant avant tout de
maintenir la compétitivité économique de l'UE à l'échelle mondiale, elle s'éloigne de
son objectif traditionnel de promotion de la cohésion territoriale en soutenant le
développement à l'échelle mondiale. En outre, on peut également s’interroger sur la
capacité des régions les plus en difficulté à mettre en œuvre cette stratégie de
spécialisation intelligente basée sur l’innovation alors que certaines d’entre elles, plus
de dix ans après leur intégration dans l’UE, peinent toujours à se développer
économiquement face à des régions capitales qui continuent d’attirer une grande partie
des investissements (Lepesant, 2011 ; Bourdin, 2019). Il se pose aussi la question de la
capacité administrative des régions à mettre en œuvre cette stratégie. Dès 2004, Gilles
Lepesant abordait déjà la question du déficit d’ingénierie à partir de l’exemple des
régions polonaises, et soulevait le besoin d’une recomposition du paysage institutionnel
que nécessitent les Fonds européens en raison des conditions posées à leur attribution.
5 Il semble donc légitime de s’interroger sur les contradictions entre les objectifs de la
politique de cohésion de l’UE, les exigences de la démarche RIS31 et la capacité des
régions périphériques à pouvoir mettre en œuvre cette stratégie, d’autant plus que la
mise en place de cette stratégie étant plus difficile pour les régions en retard, elle revêt
souvent pour elles la forme d’une copie des stratégies des régions avancées (Colletis-
Wahl, 2018). Ainsi, notre article contribue à la littérature existante en examinant
comment et dans quelle mesure (i) l'approche de spécialisation intelligente de la
politique d'innovation régionale se traduit actuellement en décisions stratégiques et en
interventions politiques pour les régions en difficultés économiques et (ii) la stratégie
de spécialisation intelligente répond aux défis socio-économiques des régions
européennes en retard. Alors qu’une très grande partie des publications sur la stratégie
de spécialisation intelligente examine son efficacité à l’aide de méthodes quantitatives,
nous nous basons sur une étude qualitative via des entretiens semi-directifs auprès des
coordinateurs/responsables de la mise en œuvre de la SS dans plusieurs régions
européennes afin de comparer le processus de construction de la RIS3.
6 Notre article est organisé comme suit : tout d’abord nous présenterons le cadre
théorique de notre étude puis nous présenterons notre méthodologie avant d’exposer
les principaux résultats de notre analyse. Enfin, nous proposerons quelques pistes de
réflexion pour la future politique de cohésion 2021-2027.
Cadre théorique
Retours sur la stratégie de spécialisation, son émergence et ses
implications dans les régions en retard
7 Les stratégies de recherche et d'innovation pour une spécialisation intelligente (RIS3) –
mises en œuvre comme une condition préalable à l'obtention d'un soutien des Fonds
européens structurels et d'investissement ont été introduites afin de parvenir à un
changement de paradigme dans la structure des politiques régionales de l'innovation.
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Chaque région doit « identifier les priorités de transformation qui permettent
d'amplifier les structures et compétences locales existantes et de produire ainsi des
avantages compétitifs originaux et uniques » (Foray, 2015, p. 2). Elles sont apparues
dans un courant de pensée de plus en plus populaire soulignant la nécessité de
territorialiser les politiques publiques (Barca et al., 2012 ; Bourdin et Ragazzi, 2018),
dans lequel le contexte géographique composé d'éléments sociaux, culturels et
institutionnels – et l'intervention politique devraient inclure la participation d'un large
groupe d'acteurs, évitant l'exclusion sociale et les inégalités. Elles ont été imaginées
comme pouvant potentiellement résoudre le problème des politiques d'innovation
régionales trop standardisées et de taille unique « one size fits all » (Tödtling & Trippl,
2005). Il s'agit donc d'un programme de transformation économique intégrée, axé sur
les forces, les avantages concurrentiels et le potentiel de performance d'un pays ou
d'une région.
8 Plus précisément, l'expression « spécialisation intelligente » désigne l'approche
actuelle de l'UE en matière de politique régionale d'innovation. Elle a été officiellement
introduite dans le contexte de la politique européenne de cohésion dans le cadre d'une
réforme plus large visant à renforcer le caractère territorial de la politique et à soutenir
la prise de décision en mettant l'accent sur la participation des parties prenantes,
l'expérimentation et les résultats (Barca, 2009). Plus spécifiquement, la SS a proposé un
nouvel ensemble intégré de principes guidant l'investissement dans l'innovation par
l'établissement de priorités et la concentration des ressources publiques, ainsi que la
mobilisation des atouts locaux et des capacités entrepreneuriales. L'adoption formelle
d'une stratégie de spécialisation intelligente (SSI) a ensuite été établie par la législation
européenne comme condition préalable à l'utilisation du FEDER, qui est la principale
source de financement de la politique européenne de cohésion pour la période
2014-2020, en faveur de la recherche et de l’innovation
9 La contribution supposée de la S3 à la performance et à la croissance régionales repose
sur trois piliers. Le premier fait référence à l'idée de la spécialisation : une région doit
éviter de répartir les ressources entre plusieurs (trop de) domaines afin d’atteindre une
masse critique et augmenter la productivité des investissements en recherche et
développement (Foray et al., 2009). Il s’agit d’un principe général mis en avant par la
réglementation européenne. On peut le rapprocher du concept de « concentration
thématique » selon lequel la plus grande partie des investissements des Fonds
européens structurels et d'investissement est orientée vers un nombre limité de
priorités (recherche et innovation, numérique, petites et moyennes entreprises,
transition énergétique). Le deuxième pilier est relatif au principe d'encastrement. La
stratégie régionale qui sera adoptée dépend fortement de la structure industrielle
effectivement présente dans une région. Par conséquent, la spécialisation régionale
montre un degré élevé de dépendance à l'égard des sentiers (Asheim et al., 2011). Le
troisième pilier concerne la relation entre les domaines de spécialisation. La littérature
en économie évolutionniste2 suggère que le passage de la diversication à des
technologies étroitement liées aux technologies existantes peut conduire à de
nouveaux potentiels de croissance pour les régions (Boschma, 2015 ; Balland et al.,
2018).
10 D. Foray (2013) décrit la spécialisation intelligente comme un élément d'une politique
régionale et industrielle plus large dans le cadre de laquelle les processus de
« découverte entrepreneuriale » identifient de nouvelles activités dans des domaines
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technologiques et/ou sectoriels inexplorés, qui ont un potentiel de diffusion des
connaissances, d'innovation, d'économies d'échelle et d'agglomération et de débouchés
commerciaux. Notons que la notion d'« activités » est elle-même assez générique et
n'est pas suffisamment définie dans la littérature. La philosophie de la RIS3 est de
soutenir les « activités » les plus prometteuses (et identifiées) pendant une période
exploratoire, après quoi seules celles qui présentent un « potentiel » devraient être
encouragées par des politiques régionales et industrielles dédiées.
11 Or, l'identification de « nouvelles activités » préconisées par la RIS3 peut s'avérer
particulièrement difficile pour les régions en retard de développement. En effet, les
régions en retard de développement enregistrent un déficit en matière de capacités
entrepreneuriales et d'innovation ; le processus de découverte entrepreneuriale sur
lequel repose la RIS3 peut être absent. Les régions en retard de développement
présentent également des réseaux faibles, ce qui entrave l'échange de connaissances, la
fertilisation croisée des idées et l'émergence de nouveaux domaines d'opportunités de
marché (Capello et Kroll, 2016). Néanmoins, les chercheurs ont récemment commencé à
définir théoriquement comment les régions en retard de développement pourraient
davantage s’inscrire dans les initiatives RIS3 et en tirer profit, par exemple en intégrant
formellement la SS dans les cadres géographiques et économiques existants et en
reconnaissant que les trajectoires régionales futures sont largement conditionnées par
leur histoire (Morgan, 2013). P. McCann et R. Ortega-Argilés (2015) et D. Foray et al.
(2015). Certains préconisent de renforcer l'ancrage régional, en alignant mieux les
programmes de formation sur les besoins sectoriels locaux afin de réduire les
inadéquations des compétences régionales avec les besoins des entreprises. De tels
programmes pourraient être adaptés de manière flexible pour garantir que la région
conserve ses compétences face aux changements structurels en cours sur les marchés
du travail, des technologies et des produits (voir Bailey et al., 2018).
Les limites de la stratégie de spécialisation dans les régions en
retard
12 Malgré le satisfecit de son initiateur D. Foray quant à son opérationnalité (Foray, 2019),
le concept de SS a plusieurs limites qui ont été identifiées en partie dans la littérature
et que nous considérons comme particulièrement importantes pour les pays les moins
développés. Parmi ces freins, on recense des obstacles liés aux caractéristiques de
l’économie régionale, les problèmes de qualité des institutions et le manque
d’ingénierie, et enfin les difficultés d’implication des parties prenantes dans le
processus de construction de la SS.
La structure économique régionale compte
13 Les caractéristiques économiques des régions en retard peuvent expliquer en partie les
difficultés de ces régions à pouvoir mettre en œuvre une RIS3. Premièrement, il
manque un véritable écosystème entrepreneurial et il est rare que les conditions
favorables à la création d'entreprises pour créer des emplois de manière durable soient
réunies dans les pays les moins développés de l’UE (Bourdin et al., 2019). D’autres
auteurs (Manolova et al., 2008 ; Bruns et al., 2017) ajoutent qu’il en résulte un manque de
culture entrepreneuriale, reflet de normes et de valeurs culturelles idiosyncrasiques, de
traditions et d’un patrimoine institutionnel différents de celui de l’Europe de l’Ouest.
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14 Plusieurs auteurs (ie. Lefilleur, 2010 ; Boulineau, 2011 ; Gorzelak et al., 2013 ; Bourdin,
2019) ont montré que certaines régions étaient complètement intégrées alors que la
transition économique en Europe centrale et orientale pour d’autres régions restait
largement inachevée. Pour ces dernières, le système socialiste a fortement pesé sur les
structures productives, les composantes socioprofessionnelles et les dotations en
facteurs de production des régions. On continue d’y observer l’héritage de
l’aménagement socialiste avec une industrie lourde (extraction, métallurgie, énergie)
dans les centres urbains avec encore une présence importante de catégories
socioprofessionnelles ouvrières dans les villes aux dépens des activités qualifiées et de
services (Lepesant, 2011). En conséquence, pour ces régions en difficultés et n’ayant que
partiellement entamé leur transition, la mise en place d’une SSI basée sur des
technologies complexes reste à ce jour illusoire. Comme l’expliquent Crespo et al.,
(2017), les régions en retard de développement se caractérisent généralement par un
faible niveau de complexité des connaissances, et ne disposent pas non plus des
conditions pour faire de la R&D leur permettant de tirer parti d’un point de vue
économique de leurs technologies ainsi développées.
15 Par ailleurs, les régions doivent sélectionner ex ante des « domaines prioritaires » sur
lesquels les Fonds seront prioritairement investis. Or, cette identification est difficile.
En effet, dans les régions dépendant d'une seule industrie (par exemple, l'acier) qui est
arrivée à maturité ou même dans une phase de déclin (Virkkala, 2007 ; Isaksen, 2014), la
sélection ex ante est problématique pour deux raisons principales : (i) il n'y a pas
suffisamment de diversité technologique dans la région ; (ii) l'avantage comparatif
historique de la région s'est érodé et n'offre pas de potentiel de croissance économique
à long terme compte tenu de la dynamique industrielle plus large et de la
mondialisation (Foray, 2013). En outre, pour les régions fondées sur des industries
traditionnelles – ce qui est encore le cas pour de nombreuses régions centre-orientales
et du Sud de la Méditerranée –, le fait de se concentrer sur leurs forces industrielles
actuelles peut les conduire à ce que G. Grabher (1993) appelle un « piège de
spécialisation rigide ». Selon l’auteur, les régions en retard de développement peuvent
avoir besoin d'établir des voies entièrement nouvelles pour éviter cela.
La qualité des institutions compte
16 Bien que la politique de cohésion s'adresse à tous les pays et régions de l’UE, une
grande partie des Fonds est attribuée aux régions moins développées (les régions dont
le PIB/hab. est inférieur à 75 % de la moyenne de l’UE soit 27 % de la population de
l’UE qui reçoit 164 milliards d’euros pour 2014/2020, représentant 67 % du budget total
alloué à la politique de cohésion). L’obtention de ces Fonds est fortement conditionnée
par la réalisation d’une RIS3. Or, la littérature souligne notamment l'existence d'un
« paradoxe de l'innovation » dans ces régions. Il existe une contradiction entre la
nécessité de promouvoir l'innovation dans les régions en retard pour accélérer leur
développement et leur capacité moindre d'absorber les Fonds disponibles et d'investir
efficacement dans les activités d'innovation par rapport aux régions plus avancées. Ce
paradoxe s'explique par les faiblesses du système régional d'innovation et les
caractéristiques institutionnelles de ces régions. Le déficit de compétences en
ingénierie de projets européens et le manque de formation du personnel en charge des
dossiers (Bachtler et al., 2014) constitue une réelle difficulté pour ces régions.
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17 Par conséquent, la solution à cette contradiction nécessite un changement
institutionnel majeur et un renforcement des relations entre les parties prenantes de
l’innovation en région (Marques & Morgan, 2018). Plus généralement, la littérature sur
le développement économique régional et local souligne l'importance de la nécessité
d'institutions efficaces, caractérisées par la confiance, la réciprocité et la coopération
stratégique entre les acteurs publics et privés pour favoriser les processus de
développement (Martin et Sunley, 1996 ; Farole et al., 2011 ; Rodríguez-Pose et
Garcilazo, 2015). Dans leur étude récente, A. Rodríguez-Pose et T. Ketterer (2018)
suggèrent que (i) la qualité du gouvernement est importante pour la croissance
régionale et constitue toujours le principal obstacle au développement dans les régions
en retard et que (ii) procéder à des améliorations de la qualité des institutions est
essentiel pour ces régions en difficultés économiques. Ainsi, la qualité du
gouvernement s’avère être un facteur pertinent inuençant la capacité d'innovation, et
des institutions publiques efficaces et transparentes sont nécessaires à la mise en place
de stratégies pour l'innovation qui soient efficaces (Rodríguez-Pose et Di Cataldo, 2015).
La coordination entre les acteurs et une implication large comptent
18 Les régions sont censées (i) organiser un processus de « découverte entrepreneuriale »
participatif entre le public et le privé pour (ii) identifier les capacités régionales, (iii)
convenir d'une spécialisation, supposée incarner une vision commune des parties
prenantes du développement régional et (iv) définir des actions à mettre en œuvre
ensemble (Foray et al., 2009). Cette idée de la nécessité de partenariat entre les acteurs
pour créer les conditions d’un développement territorial n’est pas neuve. Parmi les
conditions à réunir pour bénéficier des Fonds structurels européens, dès les années
1990, il était déjà demandé une collaboration entre acteurs administratifs, économiques
et sociaux (Lepesant, 2004). Cependant, avec la RIS3, la coordination est devenue une
priorité pour construire la SSI d’une région, tout du moins en théorie. Car le problème
est que, dans plusieurs Etats européens, il existe encore un système qui reste très
centralisé (Boulineau, 2016) et où la région demeure une « coquille vide ». Par exemple,
qu’il s’agisse de la Roumanie ou de la Bulgarie, la question de l’adéquation entre le
maillage administratif et la capacité administrative (Boulineau, 2006) se pose. En effet,
afin de se conformer à la classification NUTS3, les pays d’Europe centrale et orientale
ont souvent effectuer des réformes territoriales et définir de nouveaux maillages
territoriaux sur lesquels reposaient l’attribution des Fonds européens. Or, pour certains
d’entre eux, les régions de planification qui ont été délimitées sont devenues des
« maillages sans territoire » et l’on comprend dès lors la capacité médiocre
d’absorption de ces pays. Par conséquent, il existe une incapacité des structures
centralisées à mobiliser la participation des parties prenantes : les lacunes dans
l'élaboration d'une vision commune peuvent ainsi entraver le processus. R. Capello et
H. Kroll (2016) relèvent plusieurs difficultés tels que le manque (i) de connectivité entre
les parties prenantes, (ii) d'esprit d'entreprise, (iii) de qualité de la gouvernance locale
et (iv) de masse critique pour développer des processus d'apprentissage collectif. Ces
aspects sont étroitement liés au contexte institutionnel, car le manque de liens ou la
faiblesse des capacités d'apprentissage collectif peuvent être le fruit de la
prédominance d'institutions biaisées (notamment par la corruption) et de la méfiance
mutuelle aggravée par une faible culture de coopération.
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19 P. McCann et R. Ortega-Argiles (2015) suggèrent donc de mettre en place des mesures
visant à améliorer la connectivité entre les acteurs afin de favoriser le renforcement
des liens. Mais, au-delà des relations entre les parties prenantes du développement
régional (institutions publiques, entreprises de différentes tailles et représentatives du
contexte économique local, établissements d’enseignement supérieur, laboratoires
publics et privés, société civile) d’une région, il est maintenant reconnu que les réseaux
de connaissances susceptibles de créer des innovations sont souvent délimités de
manière non territoriale et que les liens extra-régionaux sont de plus en plus
importants pour élargir le bassin de connaissances d'une région et stimuler
l'apprentissage (Rychen et Zimmermann, 2008 ; Camagni et Capello, 2013). En effet,
lorsqu'ils sont combinés à des bases de connaissances locales, les flux de connaissances
externes peuvent redynamiser l'industrie locale et revitaliser la croissance. C’est ainsi
que, au travers d’une typologie des régions européennes pour l’innovation, R. Camagni
et al. (2014) soulignent la nécessité de surmonter la dichotomie simpliste entre le
centre et la périphérie et dessinent ainsi une géographie de l'innovation qui est
beaucoup plus complexe. Il ressort de leur étude cinq type de régions : (i) un espace
européen fondé sur la science (régions dotées d'une solide base de connaissances et de
processus d'innovation rapides spécialisés, avec une grande originalité des
connaissances scientifiques locales et un degré élevé d'apports de connaissances) ; (ii)
les régions des sciences appliquées (des régions fortement productrices de
connaissances caractérisées par les sciences appliquées, avec un degré élevé de
connaissances provenant de régions ayant une base de connaissances similaire avec
une activité de R&D élevée) ; (iii) les régions avec un domaine d'application
technologique intelligent (dans lesquelles un taux élevé d'innovation de produit est
enregistré, avec un degré limité de science appliquée locale et une créativité et une
réceptivité élevées qui permettent de traduire la science fondamentale externe et la
science appliquée en innovation ; la dotation en R&D est beaucoup plus faible que dans
les deux cas précédents) ; (iv) un espace de diversification intelligente et créative
(composé de régions avec un faible degré de connaissances locales appliquées, une
certaine capacité d'innovation interne, un degré élevé de compétences locales) ; (v) un
espace d’imitation de l'innovation (des régions montrant une faible intensité de
connaissances et d'innovation, un faible esprit d'entreprise et une faible créativité, une
forte attractivité de l'investissement étranger direct à l’étranger, et un bon potentiel
d'innovation). La plupart de ces régions de la classe (v) se trouvent dans de nouveaux
pays membres comme la Bulgarie, la Hongrie, la Lettonie ou Malte, plusieurs régions en
Pologne, en Roumanie et en Slovaquie, mais aussi dans le sud de l'Italie. Il est ainsi
supposé que du fait de leur faible potentiel d’innovation intra-régional, elles doivent
faire appel à des connaissances externes qu’elles importeront sur leur territoire.
Méthodologie
20 La méthodologie déployée consiste à réaliser une analyse qualitative comparative de la
construction des RIS3 dans plusieurs régions européennes afin d’évaluer comment et
dans quelle mesure la SSI correspond aux besoins et s’inscrit dans les dynamiques
économiques territoriales des régions en retard. L’objectif de cette étude n’est pas de
démontrer que la RIS3 ne serait pas efficace dans les régions en retard mais plutôt
d’identifier les différences régionales entre différents types de régions (avancées,
intermédiaires, en retard) qui minimiseraient ses effets dans les régions en difficultés
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économiques. Il sera alors ainsi possible de mettre en lumière les risques de cette
politique et les leviers pour faciliter sa mise en œuvre et avoir ainsi les effets
escomptés.
21 Pour cela, nous avons donc, dans un premier temps, construit un guide d’entretiens
semi-directifs qui a été adressé aux personnes en charge de la gestion des Fonds
européens et de la RIS3 dans différentes régions (tableau 1). Ce guide est structuré
comme suit : (i) nous avons cherché à savoir comment la stratégie régionale a été
construite, et ce qu’elle comportait ; il était important de comprendre avec quelles
parties prenantes la stratégie avait été réalisée, et de percevoir les éventuelles
difficultés rencontrées dans ce cadre ; (ii) nous avons ensuite analysé le contexte
organisationnel, c’est-à-dire comment était structurée l’autorité en charge des Fonds,
et quel était son degré d’autonomie (autorité déconcentrée versus décentralisée) ; (iii)
nous avons interrogé, ensuite, les intéressés sur leur vision des premiers résultats de la
stratégie et souhaitions savoir si les choix qui avaient été opérés avaient été payants ;
enfin (iv), nous avons demandé leur opinion personnelle concernant la SSI au niveau
européen et régional et ce qu’ils changeraient avec du recul pour l’améliorer. Les
entretiens ont été retranscrits puis codés.
Tableau 1 : Caractéristiques des entretiens
Nom de la région date
entretien
durée
entretien langue
BG31 - Expert de l'Etat rattaché à la région Severozapaden -
Direction de la politique économique, département
"innovation et entrepreneuriat", Minitère de l'Economie
24 avril
2019 63 min anglais
EL5 - Directeur du service des Fonds structurels européens -
Région Voreia Ellada (Grèce du Nord)
13 juin
2019 39 min anglais
HU32 - Chef de service - Département de la stratégie et de la
politique d'innovation, Bureau national de la recherche, du
développement et de l'innovation
10 mai
2019 41 min anglais
ITF6 - Responsable du Département de la programmation
nationale et communautaire
15 juin
2019 75 min anglais
RO41 - Directeur adjoint de l'autorité de gestion du
programme opérationnel d'assistance technique, Ministère du
développement régional, de l'administration publique et des
fonds européens
24 juin
2019 71 min anglais
ES61 - Chef de la direction générale adjointe de
l'administration du FEDER, Direction générale de l'Agriculture
et des administrations publiques
8 juillet
2019 56 min anglais
DE6 - Chef de l'autorité de gestion du FEDER - Ville libre et
hanséatique de Hambourg, Ministère de l'économie, des
transports et de l'innovation
03 juin
2019 48 min allemand
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UKI - Chef du département des Communautés et des
Gouvernements Locaux - Programmes FEDER
11 juillet
2019 43 min anglais
FRD1 et D2 - Ancien chef du service Pilotage FEDER / FSE / IEJ -
Direction Europe & International, Région Normandie
08 avril
2019 55 min français
22 Une fois le guide d’entretien construit, nous avons défini un échantillon de régions aux
caractéristiques différentes (tableau 2). Nous nous sommes basés pour cela sur un
ensemble d’attributs : (i) l’European Quality of Government Index (EQI), dont le dernier
classement date de 2017, qui est un indice qui a été développé par Charron et al. (2014)
et qui comprend trois composantes (qualité et impartialité des institutions et niveau de
corruption) ; (ii) le Regional Innovation Score (RIS - version 2018) qui identifie les
performances d’innovation des régions (on distingue les innovation leaders, les strong
innovators, les moderate innovators et les modest innovators) ; (iii) le Regional
Competitiveness Index (RCI) qui évalue la capacité d'une région à offrir un
environnement attrayant et durable où les entreprises et les résidents peuvent vivre et
travailler ; (iv) le PIB/hab. en PPA. en 2018 ; (v) le taux de chômage en 2018 ; (vi) le fait
que l’autorité de gestion était décentralisée ou non. Ces différents indicateurs ont
permis de choisir six régions « en retard » et six régions « avancées ». Il s’agissait donc
de : Severozapaden (Bulgarie (BU31)), la région la plus pauvre de l’UE avec aucune
autorité gestionnaire locale, Voreia Ellada (Grèce (EL5)), la région qui est la plus en
retard en Grèce, avec des indicateurs institutionnels et socio-économiques très bas,
Eszak-Alföld (Hongrie (HU32)) avec des indicateurs peu élevés et un système de gestion
centralisé, la Calabre (Italie (IT F6)), une région historiquement peu développée de l’UE
malgré le fait qu’elle ait bénéficié d’une large enveloppe de Fonds européens sur les
dernières périodes de programmation de la politique de cohésion, la Petite Valachie ou
appelée aussi Sud Ouest Oltenie (Roumanie (RO41)), l’une des régions les plus en
difficulté de la Roumanie, avec un fonctionnement étatique vertical hérité de son passé
communiste, l’Andalousie (Espagne (ES61)) pour les mêmes raisons que la Calabre4 ; puis
des régions plus ou moins « avancées » suivantes : Hambourg (Allemagne (DE 6)),
Londres-centre (Grande-Bretagne (UKI)), région la plus riche de l’UE et capitale du pays,
la Basse-Normandie (France (FR23)), région en transition selon la dénomination utilisée
par la politique de cohésion, la Haute-Normandie (France (FR25)).
Tableau 2 : Caractéristiques des régions de l’étude
Image 100045640000449700001451A5DE90D8124734A5.emf
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Analyse des résultats
Les limites identifiées dans les régions en retard
23 Plusieurs régions en retard semblent avoir eu des difficultés à mobiliser et à engager les
acteurs locaux dans le processus de construction de la stratégie ; un certain nombre de
raisons expliquent cela.
24 Premièrement, il peut s’agir de l’existence d’une autorité de gestion (parfois très)
centralisée qui n’a pas laissé de place à l’implication des parties prenantes locales de
l’innovation. Ainsi, pour certaines régions, les priorités et les actions tendent à être
définies par un ensemble non représentatif d'acteurs participants, issus du monde
scientifique et/ou ayant des relations politiques privilégiées avec l’Etat central.
Plusieurs responsables ont souligné le manque de diversité des personnes impliquées,
en particulier un déficit d’accès et de liens avec le secteur privé. On retrouve ce
phénomène en Bulgarie où la direction nationale en charge des politiques économiques
et de l’innovation n’a pas mis en place une gestion décentralisée de la RIS3 et réunit
une seule fois par an des interlocuteurs régionaux qui font remonter des informations
locales. La personne interviewée en Bulgarie nous a expliqué la peine qu’elle avait à
récupérer cette information et déplorait le manque de formation des interlocuteurs
régionaux. Ce déficit en ingénierie de projets européens constitue un vrai frein de son
point de vue. Tout comme la personne interrogée en Roumanie, il a été souligné le
manque de tradition de gestion administrative au niveau NUTS 2 (régional) et les
interviewés espéraient mettre en œuvre, pour la future politique de cohésion, un mode
plus déconcentré au niveau NUTS 3, le réel niveau d’aménagement et de
développement économique. Ils souhaitaient également, à l’avenir, pouvoir mettre en
place de nouvelles formes de communication plus efficaces et impliquant plus de
personnes via l’organisation de focus groups. En Hongrie, le développement de la
stratégie a été compliqué également. Tout comme la Bulgarie ou la Roumanie, il s’agit
d’un pays très centralisé, qui ne possède pas de strate régionale ou, tout du moins, il ne
s’agit pas d’un échelon reconnu de mise en œuvre des politiques publiques. En outre, la
strate inférieure (le megyék) n’a que très peu de pouvoir sur ces problématiques. Le
gouvernement central a décidé tout de même de suivre les recommandations
communautaires et de demander aux différentes régions un diagnostic. Ces dernières
ont été incitées à créer un début de stratégies territoriales au niveau régional. Mais, le
gouvernement ayant été pris par le temps et « sous la pression de Bruxelles », l’Etat a
finalement créé une stratégie unique pour tout le territoire hongrois, résultat d’un
« copier-coller des stratégies régionales inabouties, sans réflexion stratégique globale
finale » pour reprendre les termes du correspondant national de la RIS3 qui déplorait
« la manière avec laquelle on lui avait demandé de faire les choses ». Concernant la
région hongroise étudiée, il nous a été aussi rapporté un manque de volonté du pouvoir
politique de s'engager dans des processus européens – même s'ils pourraient être
bénéfiques – car ils représentent pour lui un recul de la place des pouvoirs publics dans
le développement économique au profit de l’UE. Enfin, pour ces régions, le processus de
découverte entrepreneuriale est quasiment, voire totalement, inexistant. Le
responsable de la SSI de la région Voreia Ellada nous l’a fait remarquer explicitement.
25 Deuxièmement, les difficultés rencontrées peuvent être une conséquence directe du
manque de masse critique en R&D et de la faible densité d'entreprises ou d'institutions.
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Géocarrefour, 94/3
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Une autre explication corrélée peut résider dans la présence d’un tissu très développé
de TPE-PME qui ne sont peu voire pas innovantes du tout, comme il nous l’a été dit
explicitement pour l’Andalousie. Pour les autorités bulgares et roumaines interrogées,
il a été mis en évidence un manque d’efficacité de la RIS3 dans les régions de
Severozapaden et de la Petite Valachie car ces régions étaient loin des « locomotives
économiques » localisées dans les régions capitales. Il y est déploré un manque de
connexion entre l’université et le monde de l’entreprise, et il a été rappelé à plusieurs
reprises dans les entretiens le côté prématuré de la mise en œuvre d’une économie de
la connaissance dans ces régions « reculées ». Pour la région de Eszak-Alföld, il a été
souligné la présence d’une vraie dynamique locale sur le territoire de Debrecen (ville-
centre de la région) avec une agence de développement économique financée pour
moitié par la ville et pour l’autre moitié par l’université. En revanche, il subsiste des
difficultés à transformer le savoir en valeur économique. « On peut chercher des choses
incroyables, mais si on n’arrive pas l’utiliser, cela ne sert à rien. Il y a un grand capital
de connaissances qui est inutilisé. » a indiqué le chef du service hongrois interrogé.
26 Troisièmement, et plusieurs responsables d’autorités gestionnaires des régions en
retard y ont fait référence, il existe un manque de professionnalisme des acteurs
régionaux, qui ont besoin d'améliorer leurs compétences en matière de construction de
stratégies de développement territorial, et ce, de manière multipartenariale et
multiniveaux. Alors que pour les régions avancées, l’exploitation des indicateurs
économiques, des indices et des classements, ainsi que les avis d'experts et les analyses
SWOT dominent le processus de construction de la SSI, il est beaucoup plus difficile
pour les régions en retard de produire des analyses aussi poussées et de dresser des
inventaires régionaux des ressources liées à des choix rationnels de domaines de
spécialisation dans l’innovation. On retrouve ici des questions de rationalité limitée
(Simon, 1972). D’une manière générale, le défaut d’ingénierie administrative dans les
régions concernées est un problème. Le manque d’expérience des exécutifs régionaux
dans la construction de projets collaboratifs pour mobiliser des Fonds structurels et les
difficultés inhérentes au montage de tels dossiers européens constitue un frein. La
transformation des processus politico-administratifs pour certaines régions (en
particulier en Europe orientale) est encore lente, et la culture de l’évaluation des
politiques publiques tout comme la transparence des processus de décision ne sont que
(très) partiellement présentes. Ce constat appelle des réformes institutionnelles en
profondeur et la formation du personnel. C’est d’ailleurs sur ce dernier aspect que la
personne en charge de la gestion des Fonds européens de la région de Voreia Ellada
regrettait le manque d’implication de ses élus politiques pour impulser une dynamique.
27 Quatrièmement, un problème souvent négligé est qu'en dépit des améliorations
significatives enregistrées en cette fin de période de programmation 2014-2020, les
régions en retard doivent continuer à développer et à mûrir leurs capacités
entrepreneuriales locales. Alors que la découverte entrepreneuriale propose les bases
d’un processus de construction d'une intelligence collective permettant la conception
et le suivi des politiques, une fois que les actions et les projets sont identifiés et
soutenus par des instruments politiques et financiers adéquats, les acteurs régionaux
ont encore un long chemin à parcourir. Des compétences entrepreneuriales expertes
sont nécessaires pour le prototypage, les essais, la démonstration, la validation des
produits et des modèles d'affaires et, en fin de compte, pour la mise sur le marché
international, afin d'avoir un effet structurel significatif sur le développement
territorial. Or, il s’agit d’un manque récurrent pour les régions en difficultés
La spécialisation intelligente, une stratégie réellement pensée pour toutes l...
Géocarrefour, 94/3
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économiques/en transition. Pourtant, dans la RIS3, il est supposé qu'une fois que des
(nouvelles) idées d'entreprise spécifiques en lien avec les domaines prioritaires définis
sont découvertes, il se met en œuvre un processus d'innovation entrepreneuriale qui va
conduire, de manière plus ou moins automatique, à des processus de changements
structurels de l’économie (et donc à la croissance régionale). Mais il est rare d’aboutir à
ce cheminement dans des régions où, historiquement, les aspirations entrepreneuriales
ne sont pas la norme.
La spécialisation intelligente et les « régions qui gagnent »
28 Alors que certaines régions ont peiné pour mettre en place la RIS3, d’autres ont
bénéficié d’un environnement économique et institutionnel favorable pour pouvoir la
mettre en œuvre. C’est le cas de nombreuses régions avancées, si bien que l’on peut
s’interroger si finalement cette stratégie n’avait pas été pensée avant tout pour elles.
C’est le cas de la région d’Hambourg dont le directeur en charge de la RIS3 nous
expliquait qu’elle avait était pionnière dans la construction de la stratégie. Au total, 24
personnes de différentes origines (monde universitaire, recherche publique et privée,
secteur public, petites et grandes entreprises représentatives du tissu économique
régional) ont été réunies et ont dégagé collectivement trois grands axes de réflexion
(transfert, futur et finance) permettant de rendre possible l’application de la stratégie.
La partie « transfert » correspond à la conversion du savoir académique en innovation
technologique puis en atout économique. Le « futur » fait référence à la nécessaire
dimension prospective de la stratégie, tandis que la finance renvoie aux moyens
financiers déployés pour y arriver. La stratégie s’est également appuyée sur une large
enquête auprès des entreprises en lien avec la chambre de commerce et d’industrie
hambourgeoise. Derrière l’apparente réussite de la RIS3, le directeur nous a confié la
difficulté de pouvoir concilier les intérêts singuliers des différentes parties prenantes
durant les multiples réunions préfiguratrices de la stratégie. Il a donc été décidé de
mettre en place in itinere une structure d’échange les acteurs se rencontrent, au
moins une fois tous les trois mois, pour se connaître et faire part des difficultés
rencontrées ou bien des améliorations qu’ils aperçoivent. Enfin, une des améliorations
possibles identifiée par le responsable de l’autorité régionale de Hambourg serait de
mieux gérer la coopération inter-régionale. En effet, même en Allemagne, il est difficile
de briser les frontières et de créer des synergies avec ses voisins. Il s’agit d’un point qui
a été mis en avant également par le responsable de l’autorité régionale de Londres-
centre.
29 L’analyse des entretiens fait également ressortir l’importance du facteur temps et de la
nécessité de préparer, très à l’avance, ce type de stratégies. Pour certaines régions
développées, il y a eu un travail de trois ou quatre ans en amont avant de pouvoir
planifier réellement la RIS3 et produire les premiers documents.
30 De manière générale, les régions avancées semblent les mieux armées pour mettre en
œuvre des démarches de type RIS3, à l’image des régions françaises. En effet, celles-ci
sont régulièrement amenées à élaborer et à mettre à jour des documents stratégiques
dans le cadre d’une approche participative, comme le CRDE (contrat régional de
développement économique) en Haute-Normandie et le SRESR (schéma régional de
l’enseignement supérieur et de la recherche) en Basse-Normandie. Dès 2009, les régions
françaises avaient été incitées par la Commission européenne à se doter d’une SRI
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(stratégie régionale d’innovation) selon une méthodologie commune proposée par le
niveau national. Le passage de la SRI à la RIS3 peut donc s’apparenter à une
consolidation et à un approfondissement de la stratégie existante.
31 Les RIS3 de Basse-Normandie et de Haute-Normandie ont été élaborées selon une
méthodologie comparable, les points communs étant renforcés par le fait que le même
prestataire a accompagné les deux régions dans la rédaction de chaque stratégie. Dans
les deux cas, le processus de concertation s’est articulé autour d’entretiens préalables
avec des acteurs de l’écosystème d’innovation, puis d’ateliers de travail visant à
déterminer les priorités et les domaines d’activités stratégiques propres à la région. A
ces grandes étapes de la concertation se sont ajoutés des groupes de travail organisés
par certains acteurs participant à la démarche et un recueil de contributions écrites.
Dans les deux cas, le suivi de la concertation et de la rédaction de la RIS3 a été assuré
par une instance de pilotage composée notamment de services de l’État et de la Région.
32 L’approche ascendante incluse dans le concept de découverte entrepreneuriale,
relativement novateur, a donc été globalement respectée dans les deux régions
concernées. Néanmoins, il n’a pas été toujours simple de mobiliser directement un
nombre important d’entreprises pour ce type de travaux, notamment en Basse-
Normandie. Outre le temps requis pas la concertation, son utilité n’est pas facile à
percevoir par les acteurs du secteur marchand ; la participation active de structures
intermédiaires (pôles de compétitivité, associations de filières) a néanmoins permis de
s’assurer d’une réelle prise en compte des intérêts des entreprises. La situation est
sensiblement différente pour les laboratoires publics qui se sont massivement investis
dans le processus RIS3. De fait, l’inscription de leur champ de recherche dans la
stratégie leur garantit un accès potentiel aux Fonds européens (et plus
particulièrement le FEDER) tout en confortant une reconnaissance de leur domaine
d’activité au niveau régional, national et européen.
33 Malgré des recommandations nationales formulées par la DATAR (Délégation
interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale) puis par
le CGET (Commissariat général à l'égalité des territoires)5, les RIS3 des régions
françaises présentent des nuances notables, comme en témoigne la comparaison entre
les régions Haute et Basse-Normandie. Dans les deux cas, la recherche d’un consensus a
constitué un principe directeur lors de la sélection des domaines d’activités
stratégiques. Dans le cas de la Haute-Normandie, le processus s’est traduit par une
démarche séquentielle « en entonnoir » (foisonnement, structuration, exploration et
justification, hiérarchisation et stratégie6). Quant à la Basse-Normandie, dont le tissu
économique est jugé peu spécialisé, l’approche privilégiée a consisté à identifier des
domaines d’activités pouvant bénéficier à plusieurs filières phares du territoire
régional, afin de permettre à celui-ci, dans son ensemble, d’être dynamisé par
l’innovation.
34 La définition de la RIS3 répond également à des considérations administratives et
financières. Ainsi, une région dotée d’un volume important de Fonds européens et dont
l’économie est peu spécialisée aurait intérêt à éviter de cibler sa RIS3 sur des domaines
d’activités stratégiques trop étroits, et ce afin de maximiser la consommation des
crédits qui lui ont été attribués. A l’inverse, on pourrait supposer qu’une région
fortement spécialisée mais avec une faible allocation de FEDER opterait pour un fort
ciblage de sa RIS3.
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35 Enfin, il paraît important de noter un écueil possible dans cet exercice de définition
d’une stratégie prescriptive, à savoir se fermer à des opportunités de développement
non identifiées au moment de l’élaboration de la RIS3 mais qui émergent au cours de la
période de programmation. C’est le cas par exemple de l’énergie hydrogène, non citée
dans la stratégie bas-normande. Ce domaine d’activités stratégiques a par la suite été
mis en évidence par des exigences économiques et environnementales et porté par un
volontarisme politique, y compris au niveau local. Cette illustration témoigne de
l’intérêt de faire évoluer la stratégie de spécialisation en cours de période, même si la
méthodologie fondée sur la découverte entrepreneuriale nécessite un délai
incompressible pour aboutir à une révision partagée par l’ensemble des parties.
Conclusion et perspectives de recherche
36 L’objectif de notre article était d’interroger si la stratégie de spécialisation intelligente
initialement imaginée répondait aux attentes et enjeux de l’intégration régionale
européenne. Notre étude fondée sur des entretiens semi-directifs montre que la RIS3
reste difficile à mettre en œuvre dans certaines régions, en particulier les plus en
difficulté.
37 Le manque de connectivité, d'esprit d'entreprise, de taille en termes de potentiel de
marché, de diversité industrielle, de qualité de la gouvernance locale et d'une masse
critique de capacités pour développer des processus d'apprentissage collectif ont fait de
la SSI une stratégie plus utile pour les régions avancées que pour les régions en retard
de développement. De fait, il est nécessaire de renforcer en permanence le caractère
territorial de la politique de cohésion et en particulier de donner les moyens aux
autorités régionales de mettre en œuvre une SSI adaptée aux réelles ressources
territoriales locales présentes sur le territoire. Il est également indispensable de
renforcer l’ingénierie et les capacités administratives dans ces régions, par exemple en
apportant un soutien accru par l'échange de bonnes pratiques et/ou d'experts
praticiens. Le programme de R&I de l'UE après 2020 devrait être ouvert à
l'expérimentation de nouvelles méthodes d'appel et d’évaluation des propositions et de
soutien aux projets, par exemple en combinant de manière innovante des formes
d'investissement fondées sur des subventions, des prêts et des capitaux propres,
obligeant ainsi le secteur public et privé à travailler de manière plus systématique au
service du développement territorial.
38 On peut se poser la question de savoir si les régions doivent continuer à se spécialiser
davantage, alors que, dans certains cas, la diversication pourrait être la meilleure
stratégie. De même, on peut s’interroger sur le fait que la RIS3 fait peser sur une région
divers risques d'immobilisation économique, compte tenu de l'accent mis sur le
renforcement des structures existantes. En outre, une des limites de la stratégie
actuelle est la multitude de stratégies « impersonnelles » de certaines régions. En effet,
certaines régions voire certains pays (la Hongrie par exemple) ont des stratégies
fortement inspirées les unes des autres. Les thèmes « à la mode » (biotechnologies,
industrie créative, informatique, énergies vertes et intelligentes, sciences des
matériaux et fabrication intelligente, etc.) sont surreprésentés. Toutes les régions n’ont
pas d’avantage comparatif dans ces domaines. Les diagnostics ne sont pas tous réalisés
qualitativement, et les stratégies ne correspondent pas toutes à des problématiques
économiques locales. En territorialisant la stratégie, l’Union a voulu s’éloigner du « one
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size fits all ». Notre analyse montre qu’il est difficile d’imposer à une région en retard la
même stratégie qu’à une région métropole. En effet, il est demandé à toutes les régions
de devenir des leadeurs mondiaux dans les thèmes qu’elles auront choisis mais il nous
semble hautement improbable que la région Severozapaden devienne leader mondial
des biotechnologies (même à moyen terme) telles qu’elle l’a défini dans sa RIS3. Nous
pensons que ces régions ont besoin d’avoir des stratégies de rattrapage plutôt que de
conversion « brutale » vers une économie de la connaissance avant de pouvoir mettre
en place ce nouveau dispositif. En conséquence, il semble nécessaire de proposer une
approche plus individualisée de la politique de cohésion pour qu’elle puisse répondre
aux réels besoins des régions européennes.
39 Enfin, les études portant sur la politique de cohésion – et en particulier sur la stratégie
de spécialisation intelligente – ne doivent pas perdre de vue que cet instrument ne doit
pas être déconnecté des autres politiques publiques des Etats et des régions. De ce point
de vue, il semble important de relativiser la portée de cette RIS3 car elle n’est qu’un des
nombreux dispositifs mis en œuvre par les autorités régionales et nationales pour créer
les conditions d’un développement territorial durable. Aussi, il serait intéressant, dans
des recherches futures, d’analyser dans quelle mesure les SSI (et les Fonds européens
dédiés) s’articulent avec les autres politiques publiques de développement (et les
financements locaux ou nationaux dédiés).
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NOTES
1. Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation
2. L'économie évolutionniste est un domaine qui considère l'économie comme un système
évolutif, et non comme un système constamment en équilibre ou tendant vers l'équilibre. Elle
mobilise des concepts tels que la dépendance de sentier ou encore l’évolution dynamique d’un
système pour expliquer les phénomènes étudiés.
3. Nomenclature des unités territoriales statistiques
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4. Notons que pour les régions que nous avons contactées et ayant une autorité de gestion
centralisée, nous avons été mis directement en contact avec le niveau national.
5. Etude portée par la DATAR (2012) : http://www.innovonslareunion.com/fileadmin/
user_upload/innovons/bibliotheque_pour_innover/documents_ou_etudes_nationales/
B_120214_DATAR_Synthese_SRI.pdf
Etude portée par le CGET (2015) : https://www.cget.gouv.fr/ressources/publications/synthese-
des-strategies-regionales-de-l-innovation-en-vue-de-la-specialisation-intelligente-des-regions-
francaises
6. Foisonnement : les parties prenantes (PP) font des propositions sans filtres ; structuration : les
idées des PP sont mises en cohérences et structurées par « grands pôles » ; exploration et
justification : les propositions sont discutées, certaines sont sélectionnées et d’autres non ; les
idées retenues sont hiérarchisées puis la stratégie et construite au regard des choix opérés et
justifiés.
RÉSUMÉS
La stratégie « Europe 2020 » pour une croissance « intelligente, durable et inclusive » vise à
mettre en œuvre ce que l’UE appelle une « stratégie de spécialisation intelligence » (RIS3), en
prenant en compte les caractéristiques institutionnelles, culturelles et sociales pour mieux
s’adapter aux spécificités locales. A partir d’entretiens semi-directifs réalisés auprès de
responsables de service en charge de la gestion des Fonds structurels et d’investissement
européens, nous montrons que les régions en retard ont davantage besoin de mettre en œuvre
des stratégies de rattrapage plutôt que de conversion « brutale » vers une économie de la
connaissance pour laquelle elles ne sont pas prêtes, aussi bien en termes d’ingénierie de projets
européens, de qualité de la gouvernance que du potentiel de R&D pour créer des régions tournées
vers l’innovation et l’entrepreneuriat. En conséquence, il semble nécessaire de proposer une
approche plus individualisée de la politique de cohésion pour qu’elle puisse répondre aux réels
besoins des régions européennes en prenant en compte leurs spécificités.
The "Europe 2020" strategy for "smart, sustainable and inclusive" growth aims to implement
what the EU calls an "Smart Specialisation Strategy" (Research and Innovation strategy for Smart
Specialisation RIS3), taking into account institutional, cultural and social characteristics to better
adapt to local specificities. Based on semi-directive interviews conducted with heads of
departments in charge of managing the European Structural and Investment Funds, we show
that lagging regions have a greater need to implement catch-up strategies rather than a "brutal"
conversion to a knowledge-based economy for which they are not ready, both in terms of
European project engineering, quality of governance and R&D potential to create regions geared
towards innovation and entrepreneurship. Consequently, it seems necessary to propose a more
individualised approach to cohesion policy so that it can respond to the real needs of European
regions by taking their specificities into account.
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INDEX
Mots-clés : spécialisation intelligence, Union européenne, cohésion territoriale, innovation
Keywords : smart specialisation, European Union, territorial cohesion, innovation
AUTEURS
SÉBASTIEN BOURDIN
Enseignant-Chercheur, EM Normandie Business School, Département Economie, Territoires et
Développement durable, Métis Lab (9 rue Claude Bloch, 14 000 Caen) sbourdin@em-normandie.fr
OLIVIER LEFEVRE
Chercheur associé, EM Normandie Business School
FABRICE SAINT
Chercheur associé, Région Normandie
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The entrepreneurial context and its spatially differentiated influence on the level of regional development Studies in regional science increasingly suggest that the environment of newly created firms determines the scope of their value creation, and their local economic impact, even regional. In this paper, we question to what extent the differences in the entrepreneurial context contribute to explain the differences in the level of regional development. Our results suggest a spatial heterogeneity of the influence of the entrepreneurial context on regional development. Consequently, encouraging business creation is not enough, it is also necessary to create the favorable conditions for creating companies whose sustainability and job creation rates are high. Classification JEL: C21, C26, R58
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Cette étude analyse la géographie de la résilience des régions européennes durant la crise de 2008-2013. Plus précisément, nous mettons en évidence la concentration spatiale de régions ayant mieux résisté à la crise ou au contraire qui l'ont largement subi. Puis, nous identifiions des déterminants potentiels de la résilience des régions européennes en prenant en compte des facteurs institutionnels, d'innovation, sociodémographiques et du marché du travail qui pourraient affecter les modèles de résilience. Les résultats suggèrent que les disparités régionales de la résilience régionale sont principalement déterminées par des facteurs tels que la qualité de l'administration régionale, le niveau d'innovation ou encore le niveau d'éducation. En revanche, il semblerait que, contrairement à ce qui est évoqué par la doxa, une stratégie consistant à axer le développement national principalement sur les régions métropolitaines (et en particulier les régions capitales) pourrait accroître la vulnérabilité aux booms économiques.
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The emergence of Smart Specialisation as place-based policy has attracted much scholarly debate. However, interest on the topic has been devoted principally to the process of entrepreneurial discovery and its embedded selective mechanisms for R&I policy. This paper focuses on a less investigated dimension of Smart Specialisation, and specifically on the capacity of S3 to contribute to inter-regional connectivity via the outward looking approach to cooperation promoted by Smart Specialisation policies. In doing so, we use original data collected from a survey of EU regions and neighbouring countries and complemented by in-depth interviews. The survey collates information on instruments of collaboration and discusses drivers and barriers encountered by the regions during the implementation of their outward looking strategies of collaboration. Our results suggest that, while the value of collaboration and the options offered by the outward looking feature of S3 are widely recognised, lack of political commitment, relational inertia and complexities associated to joint programming and availability of R&I instruments are hampering the development of long-term collaborations between regions in EU.
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The latest successive enlargements to Central and Eastern European countries and their differentiated convergence raise the question of the effectiveness of the European structural funds that have been greatly enjoyed by such countries. The literature on this question is nevertheless not unanimous. I therefore offer an analysis of the cohesion policy and its role in regional growth specifically in Central and Eastern Europe, using a method developed in spatial analysis, namely, GWR (geographically weighted regression) at the NUTS 3 level. My findings reveal the existence of a multipolar convergence. The differentiated spatial variations of the influence of European funds on regional economic growth call for reorientation of the cohesion policy, especially in favor of a more territorialized policy..
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Evaluating smart specialisation strategies Smart specialization strategies are implemented by the European Commission as a basis for the current structural policy cycle. Smart specialization corresponds to a reorientation of public policies that aim the development of European regions and, through it, economic and social cohesion of Member States. This evolution is based on a change concerning the theoretical representation of territorial dynamics, passing from regional innovation systems to new economic geography and strategic management based models, more focused on innovation and its influence on shaping regional structures. This article examines the impact of this change on the design and implementation of regional policies, as well as the evaluation of their impacts based on an ex ante evaluation of Erdf-Esf of the current Structural Funds Cycle 2014-2020.
Article
This paper has been written as a response to « Six critical questions about smart specialization » by R. Hassink and H. Gong. The paper starts with a reminder of what has not changed in terms of the basic principles and raison d’être of smart specialization. Then it proceeds to identifying what we have learned since 2014 and on this basis it will address the six critical questions posed by Robert and Huiven.
Article
This paper assesses whether both the levels and the degree of change in government quality influence regional economic performance in the European Union and, in particular, in its lagging regions. The results of the econometric analysis, covering 249 NUTS-2 regions for the period 1999–2013, suggest that (1) government quality matters for regional growth; (2) relative improvements in quality of government are a powerful driver of development; (3) one-size-fits-all policies for lagging regions are not the solution; (4) government quality improvements are essential for low-growth regions; and (5) in low-income regions basic endowment shortages are still the main barrier to development. In particular, low-growth regions in Southern Europe stand to benefit the most from improvements in government quality, while in low-income regions of Central and Eastern Europe, investments in the traditional drivers of growth remain the main factors behind successful economic trajectories.
Article
This paper critically assesses recent place-based approaches to industrial and regional policy epitomised in the EU’s 2020 ‘smart specialisation’ programme. It suggests that these are a move in the right direction in so far as they acknowledge ‘place’ as a key, constituent part of policymaking. Drawing upon examples from across the world, we emphasise the importance of regions pursuing strategies that allow them to capture—in a sustainable way—a part of the value they help create and co-create with other entities, such as multinational firms and other organisations. This involves policymakers acting as public entrepreneurs, devising and implementing strategies, structures and policies to enable the regional ecosystem and its constituent parts to capture value sustainably. In addition to the extant focus on linkages and embeddedness, a key aspect of this involves the adoption of regional value capture and positioning strategies.