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¿Hacia la transformación de la economía?
18 miradas para un diagnóstico de crecimiento en Bolivia
¿Hacia la transformación
de la economía?
18 miradas para un diagnóstico
de crecimiento en Bolivia
Philipp Kauppert
Nicole Jordán Prudencio
Daniel Agramont Lechín
(coordinadores)
Primera edición, diciembre de 2019
Cuidado de edición: Alfredo Ballerstaedt G.
Coordinadores: Philipp Kauppert, Daniel Agramont Lechín y Nicole Jordán Prudencio
Apoyo en la coordinación editorial: Patricia Montes y Camila Pemintel
Edición de grácos y tablas y apoyo en la gestión editorial: Solange Sardán
Diseño y diagramación: Marcos Flores
Diseño de tapa: Juan Francisco Taborga
© Friedrich-Ebert-Stiftung
fes Bolivia
Av. Hernando Siles N° 5998, esquina calle 14, Obrajes
La Paz - Bolivia
Casilla - 12960
(+591-2) 2750005
(+591-2) 2750090
info(at)fes-bolivia.org
ISBN: 978-9917-0-0236-9 (versión impresa)
D.L.: 4-1-24-20 P. O.
Impreso por: Editorial 3600
La Paz, Bolivia
Las ideas expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de sus autores
y no comprometen la línea de pensamiento de nuestra organización, Friedrich-Ebert-
Stiftung, fes Bolivia.
Índice
Introducción [13]
Philipp Kauppert, Daniel Agramont Lechín y Nicole Jordán Prudencio
Preludio: Evolución del enfoque de desarrollo y su abordaje
a través de la historia de Bolivia [25]
Solange Sardán
Rentabilidad social
1. Transformaciones estructurales y recursos humanos
¿Son los recursos humanos una limitante del desarrollo en Bolivia? [39]
Alfredo Seoane Flores
2. Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento? [65]
Daniel Agramont Lechín y Marwin Flores Orellana
Apropiabilidad
3. Bosques y áreas protegidas: sus benecios económicos,
y los costos de su pérdida y deterioro [117]
Alfonso Malky
4. Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa [145]
Andrés Peñaranda
5. Bolivia o un país que no “descubre” ideas [177]
Pablo Mendieta Ossio
6. Fallas de coordinación en Bolivia: la necesidad de vinculación
con cadenas productivas [195]
Jose Gabriel Espinoza Yañez
7. Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual [211]
Alberto Bonadona Cossío
8. Riesgos a nivel microeconómico: ¿cuáles son las trabas institucionales
a la diversicación productiva? [249]
Joaquín Morales Belpaire y Erika Pando
9. Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica
al crecimiento? [279]
Lucía Casanovas y José Peres-Cajías
10. Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas [303]
Alejandro Herrera Jiménez
11. La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
Productividad, crecimiento y desarrollo [347]
Enrique Velazco Reckling
8¿Hacia la transformación de la economía?
Financiamiento
12. El estado del nanciamiento internacional en Bolivia y su relación
con el crecimiento [379]
Darwin Ugarte Ontiveros
13. Intermediación nanciera y crecimiento económico [401]
Alejandro Vargas Sanchez
14. Escaso ahorro interno [427]
Horacio Barrancos Bellot
Aplicación del “diagnóstico de crecimiento” en Bolivia
15. Diagnóstico de crecimiento en Bolivia:
una aplicación a través de redes limitantes [447]
Sergio G. Villarroel Böhrt
16. Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano [473]
Pablo Mendieta Ossio
Autores [489]
9
Índice gráco
Introducción
Gráco 1. Árbol de decisiones del diagnóstico de crecimiento original [17]
Gráco 2. Árbol de problemas adaptado [19]
Tabla 1: Ejercicios previos de “diagnóstico de crecimiento” en Bolivia [21]
Rentabilidad social
Gráco 1. Exportaciones por actividad económica [73]
Gráco 2. Importaciones, por grandes categorías económicas [73]
Gráco 3. Bolivia, inversión pública en infraestructura [78]
Gráco 4. Bolivia, exportaciones por vía férrea [82]
Gráco 5. Bolivia, exportaciones por carretera [85]
Gráco 6. Bolivia, importaciones por carretera [86]
Tabla 1. Población en edad de trabajar según censo poblacional [46]
Tabla 2. Población ocupada según actividad económica [47]
Tabla 3. Tasas de crecimiento de la productividad
y sus factores determinantes [49]
Tabla 4. Principales países socios para exportaciones
e importaciones de Bolivia [72]
Tabla 5. Exportaciones e importaciones por medio de transporte [74]
Tabla 6. Bolivia, comercio exterior en totales y en tránsito (a ultramar) [75]
Tabla 7. Bolivia, ujos de comercio exterior de acuerdo
a medios de transporte [76]
Tabla 8. Exportaciones en tránsito por determinados circuitos logísticos,
por actividad económica [89]
Tabla 9. Exportaciones por vía aérea, por departamento [94]
Tabla 10. Componentes del lpi para diferentes países seleccionados [98]
Tabla 11. Descomposición del gci [98]
Tabla 12. Puntuación de determinados puertos en el lsci [99]
Tabla 13. Puntuación de Bolivia en los índices analizados [100]
Apropiabilidad
Gráco 1. Deforestación anual promedio en Bolivia [121]
Gráco 2. Correlación entre apertura al comercio e ingreso per cápita [147]
Gráco 3. Concentración de las exportaciones y crecimiento
del pib per cápita [148]
Gráco 4. Relación entre la concentración de las exportaciones
y el ingreso per cápita de los países [151]
Gráco 5. Bolivia, relación entre la concentración de las exportaciones
y el pib per cápita [152]
Gráco 6. Mapa de dependencia en los commodities [153]
Gráco 7. Exportaciones totales de bienes y servicios de países de la región [154]
Gráco 8. Impactos potenciales negativos de la dependencia [156]
10 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 9. Bolivia, evolución del coeciente de Gini para el valor de las
exportaciones por producto y país de destino [158]
Gráco 10. Concentración de las exportaciones por producto [159]
Gráco 11. Número de países de destino y productos exportados
por cada país [160]
Gráco 12. Descomposición básica del crecimiento de las exportaciones [160]
Gráco 13. Descomposición del crecimiento de las exportaciones de Bolivia [161]
Gráco 14. Orientación de crecimiento de los productos exportados
de Bolivia [162]
Gráco 15. Orientación de crecimiento de los destinos de exportación
de Bolivia [163]
Gráco 16. Crecimiento de la oferta nacional y de la demanda internacional
para los productos exportados por Bolivia [164]
Gráco 17. Comparación del contenido tecnológico de las exportaciones
de Bolivia [166]
Gráco 18. Posición de Bolivia en contenido tecnológico de las
exportaciones en relación a países de la región [168]
Gráco 19. Participación porcentual de las manufacturas
dentro del valor total exportado [169]
Gráco 20. Aplicación de patentes e ingreso por habitante en
Estados Unidos [178]
Gráco 21. Relación entre bienes en el espacio de productos [180]
Gráco 22. Espacio de productos en regiones seleccionadas [181]
Gráco 23. Complejidad económica y nivel de ingreso [182]
Gráco 24. pib por habitante en Bolivia y Tailandia [183]
Gráco 25. Grado de complejidad económica en países seleccionados [184]
Gráco 26. Complejidad económica de Bolivia [186]
Gráco 27. Composición de las exportaciones bolivianas [186]
Gráco 28. Índices de producción agrícola boliviana [188]
Gráco 29. Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial [203]
Gráco 30. Nodos logísticos, relaciones funcionales
y ámbitos logísticos de Bolivia [204]
Gráco 31. Tasa de formación de capital respecto al pib [220]
Gráco 32. Crecimiento del pib por trimestres [222]
Gráco 33. Exportaciones entre 1997 y 2018 [222]
Gráco 34. Precio promedio anual del barril de petróleo [223]
Gráco 35. Precio promedio anual de estaño [223]
Gráco 36. Precio fob spot wti [224]
Gráco 37. Reservas Internacionales Netas [225]
Gráco 38. Valor de las exportaciones respecto al pib [226]
Gráco 39. rin respecto al pib [227]
Gráco 40. Comparación del rin/pib, varios países [228]
Graco 41. Estructura del volumen de las exportaciones [231]
Gráco 42. Volumen de las exportaciones no tradicionales en tm [232]
11Índice gráco
Gráco 43. Variaciones anuales de las rin [235]
Gráco 44. ipc y emisión monetaria [239]
Gráco 45. Egresos totales del Sector Público No Financiero
como porcentaje del pib [283]
Gráco 46. Recaudación de la Renta Interna [284]
Gráco 47. Ahorro Bruto y Formación Bruta de Capital en Bolivia [287]
Gráco 48. Indicadores aproximados de empleo [311]
Gráco 49. Relación empleo y producto [314]
Gráco 50. Variación de ingresos formales e informales [331]
Gráco 51. Relaciones entre las tasas de crecimiento de la ptf y del pib [360]
Gráco 52. Comportamientos de variables linealmente relacionadas [361]
Gráco 53. Coecientes de correlación de las tasas de crecimiento de la ptf [364]
Gráco 54. Coecientes de correlación respecto a la tasa
de crecimiento del pib [366]
Tabla 1. Rangos de ganancias adicionales de los diferentes actores
de la cadena productiva [129]
Tabla 2. Análisis comparativo entre la represa de El Bala-Chepete,
y la central solar de NOOR ABU DHABI [135]
Tabla 3. Exportaciones de Bolivia según nivel de contenido tecnológico [166]
Tabla 4. Contenido tecnológico de las exportaciones de diferentes
países latinoamericanos seleccionados [167]
Tabla 5. Comparación del rin/pib, varios países [228]
Tabla 6. Volumen y valor del oro y la plata exportados [233]
Tabla 7. rin y sus variaciones anuales [236]
Tabla 8. Indicadores para el pago de impuestos [259]
Tabla 9. Indicadores para iniciar un emprendimiento [260]
Tabla 10. Percepciones sobre solicitudes de sobornos [264]
Tabla 11. Encuestas a empresarios [270]
Tabla 12. Indicadores para el cumplimiento de contratos [271]
Tabla 13. Factores que potencian y limitan el emprendimiento [291]
Tabla 14. Evaluación de las políticas gubernamentales
en el contexto emprendedor boliviano [292]
Tabla 15. Evaluación de las políticas gubernamentales
en el contexto emprendedor boliviano [294]
Tabla 16. Tasas de empleo informal por género
en América Latina [313]
Tabla 17. Productividad laboral: pib por persona empleada [315]
Tabla 18. Principales indicadores de empleo en Bolivia [316]
Tabla 19. Matriz de transición ocupacional [317]
Tabla 20. Costos laborales derivados de la norma en proporción
al salario básico [321]
Tabla 21. Principales obstáculos identicados por las empresas [324]
Tabla 22. Percepción de empresas sobre la informalidad [325]
Tabla 23. Percepción de empresas sobre el empleo [326]
12 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 24. Percepción de empresas sobre la regulación [327]
Tabla 25. Crecimiento en ventas, empleo y productividad de empresas [328]
Tabla 26. Empleo por sector [329]
Tabla 27. Asalariados [329]
Tabla 28. Asalariados por tipo de contrato [329]
Tabla 29. Trabajadores por cuenta propia [330]
Tabla 30. Bolivia, contabilidad del crecimiento [354]
Tabla 31. Contabilidad del crecimiento, Estados Unidos [355]
Financiamiento
Gráco 1. Evolución de las reservas internacionales netas [383]
Gráfico 2. Funciones de impulso respuesta para el pib [394]
Gráco 3. Comportamiento de las tasas de interés de los bancos
y bancos múltiples [414]
Gráco 4. Comportamiento de las tasas de interés de los fondos nancieros y
entidades de micronanzas [414]
Gráco 6. Profundización nanciera de la cartera de créditos en Bolivia [415]
Gráco 7. Profundización nanciera de los depósitos en Bolivia [416]
Gráco 8. Profundización nanciera en países de Sudamérica [416]
Gráco 9. Profundización nanciera de la economía en Bolivia [417]
Gráco 10. Acceso a servicios nancieros [417]
Gráco 11. Acceso a servicios nancieros, puntos de atención nanciera
por área urbana y rural en Bolivia [418]
Gráco 12. Acceso a servicios nancieros, puntos de atención nanciera
por cada 100.000 habitantes en Bolivia [418]
Gráco 13. Uso de servicios nancieros, evolución del número
de cuentas de depósito en Bolivia [419]
Gráco 14. Uso de servicios nancieros [419]
Gráco 15. Calidad de servicios nancieros, índice de satisfacción
del consumidor nanciero en Bolivia [420]
Gráco 16. Crecimiento de la inversión pública y privada,
como porcentaje del pib [430]
Gráco 17. Evolución del ahorro y la inversión, como porcentaje del pib [431]
Gráco 18. Evolución del ahorro interno bruto, como porcentaje del pib [432]
Gráco 19. Comparación del ahorro interno bruto, como porcentaje del pib [433]
Gráco 20. Evolución de los depositos en el sistema nanciero
por tipo de cuenta [434]
Gráco 21. Evolución de la cartera de créditos en el sistema nanciero
por tipo de entidad [435]
Gráco 22. Evolución del número de cuentas de depositos
en el sistema nanciero [435]
Gráco 23. Comparación histórica de los depósitos y cartera de créditos
a nivel nacional [436]
Gráco 24. Sistema de Intermediación Financiera, Patrimonio
y Coeciente de Adecuación Patrimonial (cap) [437]
13Índice gráco
Gráco 25. Ahorro, inversión, depósitos y créditos como porcentaje del pib [440]
Tabla 1. La cuenta nanciera de Bolivia [381]
Tabla 2. Variación de las Reservas Internacionales Netas [384]
Tabla 3. Análisis de regresión, la relación pib y cuenta nanciera [391]
Tabla 4. Test de causalidad de Granger [393]
Tabla 5. Estructura del sistema de intermediación nanciera [415]
Tabla 6. Resumen del Enterprise Survey 2017 del Banco Mundial [421]
Tabla 7. Ranking de los diez principales obstáculos del ambiente
de negocios en Bolivia [438]
Tabla 8. Acceso al sistema nanciero en Bolivia y el resto del mundo [438]
Aplicación del “diagnóstico de crecimiento” en Bolivia
Gráco 1. Red Limitante de la Economía Boliviana [463]
Gráco 2. Crecimiento del pib por habitante [474]
Gráco 3. Elementos y consecuencias de la geografía
como factor de crecimiento [476]
Gráco 4. Calidad de la educación y crecimiento económico [477]
Gráco 5. Espacio producto de las exportaciones bolivianas [478]
Gráco 6. Índice de competitividad global de Bolivia [480]
Gráco 7. Balance ahorro e inversión [481]
Gráco 8. Posibles líneas de acción para mitigar las consecuencias
de una geografía adversa [482]
Gráco 9. Resultados de la identicación de las causas detrás
de la mala calidad de educación en una lluvia de ideas [483]
Tabla 1. Matriz de Eciencia y Deciencia [461]
Tabla 2. Matriz de Factores Limitantes y Limitados [462]
Anexos
Rentabilidad social
Anexo 1 Exportaciones [108]
Tabla 1.1. Exportaciones por actividad económica, por peso [108]
Tabla 1.2. Exportaciones por actividad económica, por peso y valor [108]
Anexo 2 Importaciones [108]
Tabla 2.1. Importaciones, por grandes categorías económicas, por peso [108]
Tabla 2.2. Importaciones por grandes categorías económicas,
por peso y valor [109]
Anexo 3 Comercio exterior boliviano por medio de transporte
Gráco 3.1. Exportaciones por medio de transporte, por peso y por valor [109]
Gráco 3.2. Importaciones por medio de transporte, por peso y por valor [109]
Anexo 4 Principales productos movilizados por los diferentes
medios de transporte [110]
Gráco 4.1 Exportaciones por vía férrea por el puerto de Antofagasta [110]
14 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 4.1. Exportaciones por vía carretera [110]
Tabla 4.2. Exportaciones por la hpp [111]
Anexo 5 Comercio exterior boliviano por determinados puertos [111]
Tabla 5.1. Exportaciones bolivianas, por puertos,
por grandes categorías económicas [111]
Tabla 5.2. Países destino de las exportaciones bolivianas,
por puertos seleccionados [112]
Tabla 5.3. Importaciones en tránsito por determinados circuitos logísticos,
por grandes categorías económicas [112]
Anexo 6 Metodología de cálculo de los principales índices
de competitividad utilizados [112]
Anexo 7 Principales productos de exportación e importación [114]
Tabla 7.1. Bolivia, principales 15 productos de exportación e importación [114]
Apropiabilidad
Tabla 1. Indicadores aproximados de empleo y seguridad social en Bolivia [344]
Tabla 2. Percepción de la empresa sobre el acceso a la infraestructura [345]
Tabla 3. Percepción de la empresa sobre el acceso al crédito [345]
Tabla 4. Percepción de la empresa sobre la corrupción [345]
Tabla 5. Percepción de la empresa sobre el crimen [346]
Tabla 6. trabajadores por categoria [346]
Financiamiento
Gráco 1. Comportamiento de los ujos de la cuenta nanciera y el pib [401]
Gráfico 2. Relación flujos de la cuenta financiera y pib [401]
Tabla 1. Valoración de Componentes y Ponderaciones [471]
15
Introducción
Philipp Kauppert, Daniel Agramont Lechín y Nicole Jordán Prudencio
Han pasado más de seis décadas desde que la región abrazó la teoría
centro-periferia como una explicación estructural del porqué de la debilidad
de nuestras economías y desde que se aventuró en la aplicación de dife-
rentes políticas económicas para superar ese diagnóstico de subdesarrollo.1
Sin embargo, evidenciamos que, a pesar de los grandes esfuerzos que se
hicieron en todos estos años, varios indicadores muestran que todavía las
economías de casi todos los países de América Latina siguen teniendo una
elevada dependencia primario-exportadora y que repiten ese diagnóstico de
los años 50 en que no se exportaba valor agregado y que únicamente se
cumplía el rol de proveedor de materias primas baratas al mundo. Minerales,
hidrocarburos o agricultura de monocultivo continúan siendo las principa-
les exportaciones de los países de la región, al mismo tiempo que se siguen
importando la mayor parte de bienes de capital, intermedios y nales.
Es cierto que los precios internacionales de las principales materias
primas que la región exporta se incrementaron, y mucho más en la primera
década de este nuevo siglo. Esto trajo consigo un crecimiento económico
excepcional, con tasas de hasta 5% en promedio para la región. Sin embar-
go, la caída de estos precios desde nales de 2014 desnudó lo poco que se
había avanzado en una transformación productiva para superar la depen-
dencia histórica de la exportación de materias primas y la vulnerabilidad de
sus precios. Si bien los volúmenes de exportación aumentaron considera-
blemente en estas seis décadas, la relación perversa descrita por la teoría
centro-periferia se mantiene, y la mayor parte de los bienes nales que
nuestros países consumen (especialmente los de alta y mediana tecnología)
provienen del exterior, mientras se continúa vendiendo las materias primas
que países industrializados demandan. La diferencia quizás es que antes
el centro hacía referencia a las potencias de occidente (Estados Unidos y
algunos países de Europa central), mientras que ahora se incluyen en esta
categoría a varios países asiáticos que en poco más de veinte años arreba-
taron la manufactura a las otrora potencias industriales.
1 J. Á. Cálix (2016), “Los Enfoques de Desarrollo en América Latina-hacia una Transformación Social-
Ecológica”, Análisis, 1. Disponible en línea: http://library.fes.de/pdf-les/bueros/mexiko/12549.pdf
16 ¿Hacia la transformación de la economía?
Lo anterior nos lleva indefectiblemente a que los indicadores sociales
todavía no dan indicios de haber superado esta situación de “subdesarrollo”
planteada por la mencionada teoría cepaliana2 y que era el objetivo nal de
la transformación productiva. Nuevamente, no se puede ignorar el hecho
de que en estas seis décadas sí hubo avances, especialmente en la década
del boom de precios internacionales, como tampoco pasar por alto que el
excedente proveniente de los ingresos de exportación se destinó a la imple-
mentación de políticas sociales. Asimismo, no se pueden obviar los datos
de reducción de pobreza y desigualdad en la región. Sin embargo, el mayor
problema era que gran parte de estos logros, en cuanto a mejoras socia-
les, estaban asociados a la dependencia de las materias primas y sus altos
precios. Como es evidente, la disminución de los precios hizo retroceder
esta mejora de la calidad de vida, dando como resultado un aumento de la
pobreza y desigualdad.
Por otro lado, a diferencia de lo que sucedía hace seis décadas, el
daño al medio ambiente se encuentra en niveles tan elevados que en la
actualidad no se podría pensar en propuestas de cambio en visión y enfoque
económico sin tomar en cuenta esta temática que se convirtió en un pilar de
la concepción misma de desarrollo. En otras palabras, no podríamos buscar
propuestas para la generación de valor agregado, enmarcadas en una
agenda de transformación, si es que la misma no incluye la sostenibilidad
ambiental como criterio fundamental.
Proyecto de transformación social-ecológica
Desde el año 2016, la Fundación Friedrich Ebert (fes) asume el reto de pensar
en propuestas, elaboradas por los actores de cada uno de los países de
América Latina, que busquen dar respuesta al gran desafío del siglo xxi para
la región. Es cierto que el desafío de la transformación industrial, en busca
de valor agregado, continúa, ya que mientras el sudeste Asiático encontró
la forma de transformar su base productiva, Sudamérica todavía tiene la
misma estructura económica que en los años 60. Es cierto que la depen-
dencia primario-exportadora una vez más demostró lo vulnerables que son
nuestras economías ante los cambios en los precios internacionales. Sin
embargo, actualmente sería impensable hablar únicamente de diversica-
ción productiva sin procurar que esta esté acompañada de mejoras en las
2 Este término hace referencia al modelo de sustitución de exportaciones que partía del diagnóstico de la
teoría centro-periferia y que fue propuesto por varios economistas latinoamericanos desde la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (cepal).
17Introducción
condiciones sociales de los habitantes del país y de un cuidado y respeto del
medio ambiente que es el que sostiene la vida misma.
De esta forma, cuando se inicia con el proyecto de transformación
social-ecológica (tse) a nivel regional, la fes busca promover la investigación,
discusión y debate para inuir en políticas públicas que promuevan la supe-
ración de este gran mal que es la dependencia primario-exportadora o extrac-
tivismo como es conocida ahora. Se entiende que todos los países del mundo
necesitan generar valor agregado y también se entiende que este tema está
en disputa ideológica y política en el mundo entero. No solo entre los países
en desarrollo, sino también entre los llamados “desarrollados” se está discu-
tiendo entre sociedad y políticos la sostenibilidad de las políticas aplicadas.
Es decir, la gran preocupación actual ya no es solo la generación de valor,
sino cómo se la acompaña para lograr efectivamente un mayor bienestar,
pero que mantenga las mejoras en la calidad de vida de la población y la
sostenibilidad ambiental. Para ello, se conformó un grupo de discusión con
expertos invitados de varios países de América Latina que, después de más de
tres años de trabajo, publicaron los resultados de sus reexiones en 2019.3
Siguiendo esta línea, la fes Bolivia ha conformado, desde 2017, un grupo
plural de expertos, académicos y líderes políticos y sociales de diferentes áreas
de expertisse, que asumen como suyo este reto de pensar en un cambio del
modelo de desarrollo, más allá de la diversicación productiva. Esto no signi-
ca, por supuesto, dejar de lado este importante tema, que es uno de los pilares
de la transformación que se está buscando: propuestas para la generación de
valor. Sin embargo, la línea de la transformación social-ecológica, como su
nombre lo dice, busca pensar el desarrollo multidimensional en las tres áreas
fundamentales que la integran. Para tal efecto, la fes invitó a expertas y expertos
de diversas áreas con el propósito de recoger sus aportes para emprender una
construcción conjunta. Inicialmente, se conformó un solo grupo de discusión,
que más delante, y por iniciativa propia, se dividió en dos grupos de trabajo.
El primer grupo, denominado “Paradigmas de desarrollo”, ha venido
desarrollando debates más amplios sobre la crisis sistémica del paradigma
de desarrollo vigente y las posibilidades reales de la implementación de
un modelo de desarrollo pensado desde Bolivia y enmarcado en la soste-
nibilidad ambiental y la justicia social como principios fundamentales. El
segundo grupo, designado como “Diversicación de la matriz productiva”,
se ha concentrado en la discusión de los caminos concretos para lograr una
verdadera diversicación productiva en el país; es decir, temas como ¿qué
3 Friedrich Ebert Stiftung (2019), Esto no da para más: Hacia la Transformación Social-Ecológica en América
Latina. Proyecto Regional Transformación Social-Ecológica. Disponible en línea http://library.fes.de/pdf-
les/bueros/mexiko/15793
18 ¿Hacia la transformación de la economía?
productos, sectores y procesos se deberían priorizar para la generación de
ingreso y valor en Bolivia, tomando en cuenta los lineamientos de la trans-
formación? La idea es que las propuestas de cada grupo sirvan de insumo
para el otro, con el n de obtener productos que logren armonizar ambas
visiones en pos de un horizonte común. La composición de los grupos es el
resultado de un proceso de elección voluntaria por parte de los miembros
del foro, por lo que es posible que la distribución de género no sea igual en
cada grupo. La mayor parte de las mujeres del foro, así como especialistas
en temas de medio ambiente, optaron por formar parte del primer grupo de
discusión, mientras que la mayoría de los hombres, principalmente econo-
mistas, decidieron pertenecer al segundo grupo.
Este libro es el resultado de dos años de vasta discusión y debate sobre
los caminos para la diversicación de la matriz productiva en el país (segun-
do grupo de trabajo), en el marco de lo que ha sido llamado “Foro de trans-
formación social-ecológica”. Luego de unos meses de trabajo quedó claro
que lo primero que se requería era un diagnóstico de la economía, para,
más adelante, concentrarse en las propuestas especícas de transforma-
ción. Se entendió la necesidad de contar con un análisis sobre los principa-
les problemas que enfrenta la economía en Bolivia, pero desde la perspecti-
va del desarrollo productivo. El diagnóstico debía utilizar una metodología
acorde a los objetivos del proyecto y los consiguientes desafíos plantea-
dos. Con este propósito, se convino seguir la metodología “Diagnóstico de
crecimiento”, elaborada por Hausman, Rodrick y Velasco (2005) con ciertos
cambios e innovaciones que se explicarán más adelante.
Hacia los diagnósticos con miradas de transformación
Los problemas actuales que enfrenta la economía de un país -principalmen-
te en un país en vías de desarrollo- son múltiples, cambiantes y muy comple-
jos, y los responsables de la formulación de políticas públicas intentan, por
lo general, dar respuesta a cada uno de ellos elaborando una extensa lista
de reformas. Sin embargo, los recursos nunca son lo sucientemente abun-
dantes como para poder abordar cada una de las soluciones requeridas, e
incluso si fuera posible hacerlo, ello signicaría, además, que los montos
destinados para solucionar cada problema deberían reducirse de manera
signicativa a medida que la lista se alarga, generando, en consecuencia,
un impacto muy disminuido o hasta imperceptible. A todo esto, cabe añadir
que cada contexto es diferente y, por lo tanto, las recomendaciones que
pueden ser efectivas para un país, pueden no serlo para otro. Es así que, en
ocasiones, las reformas implementadas en un determinado ámbito econó-
mico pueden incluso generar distorsiones en otro sector o sectores, obte-
niéndose un resultado inesperadamente contraproducente.
19Introducción
Frente a la necesidad de establecer prioridades, Ricardo Hausmann,
Dani Rodrik y Andrés Velasco introducen una metodología denominada
“diagnóstico de crecimiento” que propone mejorar la eciencia del gasto en
las reformas por medio de la identicación de la o las restricciones econó-
micas más determinantes por sus efectos directos y en cadena en otras
áreas. La idea central es que si “los países se concentran en el área que
representa el principal obstáculo para el crecimiento, es más probable que
sus reformas sean exitosas”.4 Su enfoque se basa en un árbol de decisiones
(ver gráco 1), con el que se pretende precisar las limitantes estructurales
más importantes para el crecimiento económico de un país y de esa forma
coadyuvar en la toma de decisiones.
Gráco 1. Árbol de decisiones del diagnóstico de crecimiento original
Fuente: elaboración propia sobre la base de Hausmann, Rodrik y Velasco (2005).
Este libro pretende contribuir al diseño y formulación de políticas
públicas a través de la realización de distintos diagnósticos económicos
que permitan tener una visión lo más integral posible respecto a los prin-
cipales problemas y desafíos de la economía boliviana en la actualidad y
con miras a futuro, así como generar recomendaciones que idealmente
contribuyan a la reexión sobre dichas problemáticas y muestren caminos
4 Ricardo Hausmann; Dani Rodrik y Andrés Velasco (2006), “Para acertarle al diagnóstico: Un nuevo enfoque
de reforma económica”, Finanzas & Desarrollo, 4 (1): 12-15.
Geografía adversa Mala infraestructura
Riesgos
macro
Riesgos
micro Externalidades de información
(autodescubrimiento)
Externalidades
de coordinación
Bajo ahorro
doméstico Mala
intermediación
Bajo capital humano
PROBLEMA: bajos niveles de inversión privada y emprendimiento
BAJOS RETORNOS A LA ACTIVIDAD ECONÓMICA ALTO COSTO Y FALTA DE ACCESO A FINANCIAMIENTO
Bajos retornos sociales Baja apropiación Malas nanzas
internacionales Malas nanzas
locales
Fallas de
Gobierno Fallas de
Mercado
20 ¿Hacia la transformación de la economía?
posibles de resolución. Si bien se opta por utilizar la metodología “diag-
nóstico de crecimiento” por su enfoque práctico y ampliamente utilizado,
se reconocen también las limitaciones y críticas a la misma. Por lo tanto,
el libro intenta incorporar los lineamientos de la tse, así como las obser-
vaciones a la metodología de Hausmann et al., en cada uno de los análisis
económicos, para generar una perspectiva diferente, más alineada a un
horizonte de transformación.
Una de las principales críticas que se toma en cuenta es que la meto-
dología original continúa sumamente arraigada a la noción tradicional del
crecimiento económico como principal indicador de progreso y bienestar.
Para contrarrestar esto, se propone una adaptación de ese enfoque bajo el
lente más crítico de la tse, considerando al crecimiento como un elemen-
to importante para la generación de ingreso y valor, siempre y cuando
el mismo esté sustentado en la diversicación de la matriz productiva,
la inclusión social y la sostenibilidad ambiental, como aspectos determi-
nantes e idealmente transversales al mismo. En ese sentido, cada uno
de los autores ha hecho un esfuerzo muy valioso por intentar adoptar
los lineamientos de la tse y pensar más allá de los paradigmas econó-
micos clásicos; algunos incluso han ido más lejos y han complementado
sus recomendaciones con análisis cualitativos y/o prospectivos, o incluso
con reexiones más críticas respecto a la pertinencia de la utilización de
indicadores tradicionales (es el caso de Enrique Velazco). No obstante,
es preciso señalar que solo unos cuantos autores han logrado incorporar
el aspecto de la sostenibilidad ambiental en sus análisis, lo cual es una
muestra de la dicultad existente al momento de vincular el campo de lo
económico con el del medio ambiente.
Por otra parte, a diferencia de las aplicaciones clásicas de la meto-
dología en las que se delimitan de manera más subjetiva y a priori los
principales obstáculos al crecimiento económico, al mismo tiempo que
las recomendaciones se orientan únicamente a superar las restricciones
seleccionadas, el presente documento busca presentar un análisis más
completo al contemplar un doble ejercicio de diagnóstico. Por un lado, se
propone un estudio económico integral y detallado que incluye un análisis,
un diagnóstico y recomendaciones para cada uno de los puntos contem-
plados en el árbol de problemas adaptado (ver gráco 2), mismos que se
corresponden con cada uno de los artículos contenidos en el libro. Por otro
lado, al nal se introduce la aplicación del “diagnóstico de crecimiento”
para Bolivia, complementado con un apartado dedicado a la elaboración
de recomendaciones de política pública con base en los resultados del
diagnóstico.
21Introducción
Gráco 2. Árbol de problemas adaptado5
Fuente: elaboración propia sobre la base de Hausmann, Rodrik y Velasco (2005).
Respecto a la estructura de este libro, además de la presente Introducción,
se cuenta con un Preludio escrito por Solange Sardán que pone en contex-
to los planes y estrategias de desarrollo en Bolivia y su evolución en pers-
pectiva histórica. A continuación, se entra a los apartados que contienen los
5 Se trata de un “árbol de problemas adaptado” porque, además de hacer algunos ajustes y matices a
la metodología “diagnóstico de crecimiento”, también se incorporan dos ramas no consideradas en el
árbol original pero que son cruciales para este libro. La primera analiza la deforestación como limitante
económica estructural, incorporando así una externalidad ambiental que no es tomada en cuenta en
los diagnósticos tradicionales. La segunda aborda un análisis sobre la relación entre productividad,
crecimiento y desarrollo, a partir de una crítica al uso extendido de la productividad total de los factores
(ptf) como indicador idóneo para medir la productividad.
Para comprender el porqué del cambio de terminología de “árbol de decisión” a “árbol de problemas”,
consultar el texto de Villarroel que se encuentra en este libro (p. 447).
Recursos
humanos y
demografía
(Seoane)
Geografía e
infraestructura de
transporte
(Agramont y Flores) Riesgos
macroeconómicos
externos
(Peñaranda))
Mercado laboral
(Herrera))
Riesgos
macroeconómicos
internos
(Bonadona))
Riesgos
microeconómicos:
desde el enfoque de
la institucionalidad
(Morales y Pando))
Riesgos
microeconómicos:
desde la
intervención estatal
y la innovación
(Casanovas y
Peres-Cajías))
Externalidades de información
- autodescubrimiento
(Mendieta)
Externalidades de coordinación
(Espinoza)
Productividad
(Velazco)
Deforestación
(Malky)
Escaso ahorro
interno
(Barrancos)
Intermediación
deciente
(Vargas)
PROBLEMA: bajos niveles de inversión privada y emprendimiento
BAJOS RETORNOS A LA ACTIVIDAD ECONÓMICA ALTOS COSTOS Y FALTA DE ACCESO A FINANCIAMIENTO
RENTABILIDAD APROPIABILIDAD Financiamiento
internacional
(Ugarte)
Financiamiento
local
Fallas de
Gobierno Fallas de
Mercado
22 ¿Hacia la transformación de la economía?
diagnósticos económicos, los que a su vez se dividen en tres partes, siguien-
do –aunque con algunos ajustes– el esquema del árbol de problemas ilustra-
do en el gráco 2. Bajo el título de “Rentabilidad social” se encuentran dos
documentos: el primero, de Alfredo Seoane, hace un diagnóstico al estado de
los recursos humanos en el país, tomando en cuenta la realidad demográ-
ca boliviana; y el segundo, de Daniel Agramont y Marwin Flores, analiza la
infraestructura de transporte en Bolivia de manera muy minuciosa, incorpo-
rando en su análisis el impacto de la geografía y la mediterraneidad.
Bajo el siguiente título de “Apropiabilidad” se concentra la mayor parte de
los diagnósticos (nueve en total), que corresponden a los análisis sobre las
fallas tanto de gobierno como de mercado. Es así que el tercer apartado (y
el primero de esta sección), de Alfonso Malky, estudia la importancia de los
bosques y áreas protegidas, así como los peligros de la deforestación, logran-
do la conuencia de la perspectiva económica, con criterios de inclusión
social y sostenibilidad ambiental. El cuarto, de Andrés Peñaranda, discute
cómo la ausencia de diversicación productiva y exportadora es una limitan-
te estructural al desarrollo económico de Bolivia. El quinto apartado, escrito
por Pablo Mendieta, complementa el artículo precedente y analiza los costos
implicados en el descubrimiento de nuevas ideas en el país. En el sexto docu-
mento, José Gabriel Espinoza examina las fallas de coordinación y la nece-
sidad de una vinculación con cadenas productivas. El séptimo apartado, de
Alberto Bonadona, analiza las dimensiones macroeconómicas internas más
relevantes para Bolivia en el contexto actual. El octavo artículo, escrito por
Joaquín Morales y Erika Pando, estudia los riesgos microeconómicos desde
el enfoque de las trabas institucionales. José Peres-Cajías y Lucía Casanovas,
como coautores del noveno apartado, exploran la relevancia de la interven-
ción estatal en la inversión, la innovación tecnológica y la productividad. El
décimo documento, de Alejandro Herrera, analiza el mercado laboral bolivia-
no y la informalidad como parte integrante del mismo. A diferencia del resto
de los diagnósticos económicos contenidos en el libro, el décimo primer apar-
tado, producido por Enrique Velazco, plantea una reexión sobre la pertinen-
cia y suciencia de la productividad total de los factores (ptf) como indicador
ampliamente utilizado para la medición de la productividad y su vínculo con
el crecimiento y el desarrollo en el paradigma económico dominante.
El título “Financiamiento” contiene tres textos que se orientan a realizar un
análisis sobre el acceso y los costos de nanciamiento tanto a nivel nacional
como internacional. Es así que el décimo segundo documento (y el primero
de esta sección), escrito por Darwin Ugarte, analiza la cuenta nanciera de la
balanza de pagos frente al resto del mundo para determinar si el nanciamiento
externo constituye o no una restricción limitante. Con ese mismo propósito, el
décimo tercer apartado, escrito por Alejandro Vargas, explora la incidencia del
23Introducción
sistema de intermediación nanciera sobre el crecimiento económico en Bolivia.
Por último, el texto de Horacio Barrancos analiza el estado del ahorro interno
para determinar si constituye o no una limitante económica para el país.
La sección nal titulada “Aplicación del diagnóstico de crecimiento en
Bolivia” contiene únicamente dos documentos. El primero, realizado por
Sergio Villarroel, corresponde a la aplicación de la metodología “diagnós-
tico de crecimiento” a través de un enfoque innovador basado en la cons-
trucción de “redes limitantes”, mediante las cuales busca identicar las
restricciones económicas prioritarias para Bolivia, al mismo tiempo que
intenta disminuir el grado de subjetividad presente en la aplicación clásica
de la metodología. Las recomendaciones de política pública posdiagnósti-
co de crecimiento son complementadas por Pablo Mendieta en el apartado
nal. Es importante destacar que ambos autores no se restringen a utilizar
información únicamente contenida en los artículos de los autores que los
preceden, sino que utilizan otras fuentes, por lo que su diagnóstico y reco-
mendaciones no deben ser interpretados como una conclusión que resume
todos los apartados del libro, sino como miradas propias que aportan con
un ejercicio que permite delimitar prioridades de política pública.
En vista de los cambios implementados a la metodología, será intere-
sante contrastar los hallazgos principales de este ejercicio de “diagnóstico
de crecimiento” con aquellos de investigaciones previas que han aplicado
el mismo enfoque metodológico para el caso de Bolivia. La tabla 1, a conti-
nuación, detalla estos estudios, así como las principales restricciones vincu-
lantes encontradas en cada caso.
Tabla 1. Ejercicios previos de “diagnóstico de crecimiento” en Bolivia
Estudio Principales restricciones vinculantes encontradas
Cainco (2016) “Desafío xxi Santa Cruz”. *En orden de más a menos restrictivas:
(+) Geografía, externalidades de información, externalidades
de coordinación, inversión extranjera e infraestructura (-).
The World Bank Group (2015) “Bolivia syste-
matic country diagnostic. Rebalancing inclusive
growth to deepen gains on poverty and inequa-
lity reduction”.
*Distingue entre corto y mediano plazo.
Problemas de apropiabilidad (en el corto plazo).
Infraestructura, servicios de logística y calidad de la educa-
ción (en el mediano plazo).
Vargas, José P. Mauricio (2015) “Identifying
binding constraints to growth: Does rm size
matter?”
*Establece diferencias en función del tamaño de las empre-
sas: i) la apropiabilidad es un problema que se detecta en
las empresas de todo tamaño; ii) los bajos retornos sociales
(especialmente infraestructura) se ven más en empresas
medianas y grandes; y iii) los altos costos de nanciamiento
se encuentran mayormente en empresas pequeñas.
Calvo, Sara (2006) “Applying the Growth
Diagnostics Approach: The Case of Bolivia”. Alto riesgo de apropiabilidad de los retornos debido a riesgos
macro y microeconómicos.
Fuente: elaboración propia sobre la base de los documentos incluidos en la tabla.
24 ¿Hacia la transformación de la economía?
Al tratarse de un proceso que involucra cambiar las formas tradiciona-
les de pensamiento y análisis económico, así como incorporar numerosas
dimensiones que son de por sí complejas individualmente, consideramos
que este libro es un muy importante primer acercamiento a la elaboración
de metodologías y diagnósticos económicos con miradas de transforma-
ción; sin embargo, como ya se señaló, también reconocemos que no todos
los análisis han logrado capturar e incorporar los lineamientos de la tse de
manera transversal, haciéndose evidente la tendencia a hablar casi exclu-
sivamente en términos de crecimiento económico. Se trata, entonces, de
una propuesta aún en proceso de construcción que pretende promover la
generación de herramientas de análisis innovadoras, con el n de contri-
buir con un enfoque diferente y práctico a la formulación de políticas públi-
cas. Todavía queda mucho camino por recorrer, y es por este motivo que
se ha optado por usar una pregunta como título. ¿Hacia la transformación
de la economía? nos lleva a cuestionarnos si en verdad nos encontramos
en camino hacia una transformación económica y hacia un cambio en la
forma misma en la que pensamos y analizamos la economía. Las pregun-
tas nos obligan a reexionar y es justamente eso lo que se quiere propiciar
con este libro.
Perspectivas y visiones
La pregunta que queda pendiente –y que ha sido además el punto de
partida de nuestro trabajo– es cómo imaginar un camino hacia una
transformación social-ecológica en Bolivia. Para empezar, podríamos
intentar descifrar ambas dimensiones, la social y la ecológica. Existen
demandas muy fuertes y con mucho respaldo en la población boliviana
respecto a la sostenibilidad de los servicios y las políticas sociales del
gobierno. Estas políticas públicas, junto con la estabilidad y el crecimiento
económico, han jugado un rol importante en la reducción de la pobreza
de los últimos años. Pero el balance es más complejo y menos positivo
en la dimensión ecológica y, si somos honestos, en esta publicación no
hemos logrado transversalizarla de forma suciente y coherente. Se podría
pensar, después de los incendios en el oriente y su difusión masiva durante
las campañas electorales en septiembre de 2019, que habría una creciente
conciencia ambiental en Bolivia, al menos en algunos sectores de la
clase media-urbana. Sin embargo, queda poco claro si esto se traducirá
en demandas y reclamos reales para la agenda política con relación a
una transformación más profunda del modelo económico basado en el
crecimiento, en pro de un modelo de desarrollo sostenible.
25Introducción
Esta transformación solo puede ocurrir si las políticas industriales del país
logran integrar y articular una visión verde del futuro, donde la econo-
mía y la ecología no sean conceptos opuestos sino interdependientes. Los
países que han tenido experiencias exitosas en este sentido tuvieron que
pasar por rediseñar sus marcos institucionales y poner más énfasis en el
desarrollo de tecnologías verdes. En la mayoría de los casos, esto ha sido
posible a través de políticas de innovación e inversiones importantes en
investigación y desarrollo.6 Y no solo es viable para países industrializa-
dos con economías de conocimiento complejas y altos niveles tecnoló-
gicos, sino también para países en vías de desarrollo. Dichos ejemplos
muestran que estos países han tenido la capacidad de concentrar recur-
sos y esfuerzos en una reorientación a nivel estratégico. Esta reorien-
tación requiere una estrecha cooperación entre el Estado y los sectores
privados relevantes para crear espacios protegidos que son necesarios en
el proceso de aprendizaje y adaptación. Adecuadas políticas industriales
se combinan, a su vez, con otros instrumentos para la promoción del
empleo y para el fortalecimiento de la formación técnica y especializada.
De este modo, se pueden crear y fortalecer cadenas de valor locales y
sostenibles a más largo plazo.
Un instrumento complementario para guiar esta transformación ecoló-
gica pueden ser las políticas scales. Vietnam fue uno de los primeros países
del Asia en introducir impuestos ambientales sobre actividades extractivas,
un factor que benecia los ingresos del Estado y, al mismo tiempo, incentiva
a reducir los daños ambientales. Países como China e Indonesia también
han tenido experiencias interesantes en el marco de la ampliación y dife-
renciación de sus políticas scales, reorientando en este sentido algunas
de sus actividades económicas. Uno de los mayores retos de las próximas
décadas lo constituirá la transición del sector energético basado en carbón
hacia fuentes de energía renovables. Si a esta transición se le da un carácter
descentralizado y participativo, puede generar impulsos importantes para
las economías locales y la creación de empleo. Para lograr este n, también
existen lecciones relevantes a nivel global que pueden tenerse en cuenta en
el debate en América Latina y Bolivia. Considerando la creciente demanda
de energía y electricidad en el país, es estratégica la inversión en redes y
tecnologías de fuentes verdes, sobre todo porque su geografía y su clima
brindan buenas condiciones para ello.
Pero esta necesaria transición no es solo de carácter técnico; tiene tam-
bién una fuerte dimensión política y social. Puede funcionar únicamente si
6 Klaus Jacob, Philipp Kauppert y Rainer Quitzow, Green Growth Strategies in Asia. Drivers and Political
Entry Points. Berlin, fes, 2013. Disponible en línea: https://library.fes.de/pdf-les/iez/10403.pdf
26 ¿Hacia la transformación de la economía?
los cambios concretos son incrementales y negociados en el marco de la
institucionalidad y de una cultura democrática, lo que incluye consensos
básicos sobre los objetivos de esta transición, para el benecio de todos y
orientada al bien común. Resulta complejo negociar los pasos concretos
con los diferentes actores sociales; implica pensar en instrumentos y meca-
nismos de compensación para facilitar este camino de manera justa y trans-
parente. Si los benecios de la transición de corto y largo plazo pueden ser
para todos, es clave también repartir los costos entre todos, según las capa-
cidades y las posibilidades de los diferentes actores sociales y económicos.
En este sentido, para crear un escenario posible y viable juega un rol muy
importante la narrativa del cambio, que también debe englobar los valores
e intereses de la población afectada. A nivel político, signica la necesidad
de crear alianzas amplias para la transformación social-ecológica, a partir
de una visión compartida.
Con la presente publicación invitamos a un debate amplio y plural sobre
la necesidad del cambio hacia una transformación social-ecológica. ¿Cómo
podemos pensar las transiciones en los diferentes campos relevantes,
tomando en cuenta el contexto boliviano con sus características peculia-
res? ¿Qué alianzas protransformadoras serían posibles, si comprendemos
a cabalidad la economía política de las políticas económicas? Actualmente
carecemos de una visión positiva o de una forma de utopía concreta sobre
el futuro de nuestra economía. Más bien dominan en nuestros imaginarios
las distopías y el miedo a un futuro lleno de conictos y catástrofes.7 Ciertos
discursos que antes existían en Bolivia se han desgastado o ya no tienen
suciente fuerza en el debate público. Y el contexto político polarizado –con
una sociedad dividida y con dicultades de crear consensos básicos– lo hace
todavía más difícil. Justamente en este contexto nos parece muy importante
volver a pensar las preguntas fundamentales, facilitar diálogos entre exper-
tos académicos y activistas, entre personas de la sociedad civil y del Estado,
entre personas de los partidos políticos y los sindicatos, nalmente, entre
todos los actores que deberían y pueden ser parte de esta transformación
deseada. En este sentido, y seguramente con muchas deciencias y retos
que es posible mejorar todavía, lanzamos los siguientes capítulos para la
reexión crítica.
7 “¿No hay futuro? Imágenes del mundo que viene”, Nueva Sociedad, 283, Buenos Aires, 2019. Disponible
en línea: https://nuso.org/revista/283/no-hay-futuro-imagenes-del-mundo-que-viene/.
27
Preludio
Evolución del enfoque de desarrollo
y su abordaje a través de la historia de Bolivia
Solange Sardán
Si hay algo que siempre ha caracterizado al contexto económico, político
y social de Bolivia es la dicultad de poder llevar a cabo cada uno de los
planes económicos y de desarrollo que se han planteado a lo largo de la
historia moderna del país de manera consistente y sostenible. En deniti-
va, la historia nos muestra que la planicación estatal ha sido contempla-
da por cada gobierno en función a la duración de su gestión y al complejo
contexto que le tocaba enfrentar. Adicionalmente, el contar con diagnósti-
cos integrales y certeros sobre los cuales diseñar planes de desarrollo ade-
cuados siempre ha sido una de las mayores dicultades de los hacedores
de política pública, lo que ha llevado a que estos planes estén llenos de
aciertos, errores, frenos y repeticiones innecesarias.
Es así que discutir un nuevo enfoque económico puede sonar repetitivo
y hasta innecesario. Sin embargo, desde una mirada prospectiva respecto
a nuestra particular situación nacional y global, queda claro que las formas
más tradicionales de entender el desarrollo y desencadenar el crecimien-
to económico ya no son viables ni ambiental ni socialmente. Es así, que
este libro incorpora las reexiones del proyecto regional de Transformación
Social-Ecológica de la Friedrich Ebert Siftung con el objetivo de promover la
diversicación económica, la sostenibilidad ambiental, la distribución equi-
tativa y la premisa de no dejar a nadie atrás como ejes transversales de
cualquier plan de desarrollo económico.
El libro pretende, entonces, enriquecer el debate sobre estos temas, a
través de la utilización de un enfoque novedoso que se basa en la metodo-
logía diagnóstico de crecimiento, pero que incorpora a su vez no una sino
diversas miradas y diagnósticos. A modo de complementar y contextualizar
estos diagnósticos, a continuación se hará un breve recuento histórico de la
evolución y de las características principales de los distintos planes de desa-
rrollo económico que se han realizado en Bolivia hasta la actualidad.
La historia de la planicación formal del desarrollo en Bolivia tiene
como registro más antiguo al Plan Bohan, que fue producto de la Misión
de Merwin Bohan, llevada a cabo entre 1941 y 1942 (Bohan, 1942). Esta
28 ¿Hacia la transformación de la economía?
estuvo a cargo de varias misiones estadounidenses en Latinoamérica, con
el propósito de efectuar diagnósticos sobre el estado de la economía para
posteriormente desarrollar planes de largo plazo que generen crecimiento
sostenido. Lo que hallaron fue que Bolivia era un país poco articulado, con
escasa infraestructura caminera y de telecomunicaciones. Además, notaron
que existía una importante dependencia de las exportaciones de mineral,
que en ese entonces representaban cerca del 94% del valor total exportado.
Por otro lado, resaltaban el hecho de que el 62% del territorio nacional es-
taba inexplorado, ignorando la parte oriental del país (Cooperación Técnica
Alemana/gtz, 2009). Es así que, bajo un enfoque keynesiano, se recomendó
ampliar el mercado interno, sustituir importaciones a través de la diversi-
cación productiva, integrar el país mediante la construcción de carreteras
que conectaran el oriente con el occidente y aprovechar la explotación de
hidrocarburos para su exportación a la Argentina. El Plan Bohan reconocía
que no se tenían los recursos sucientes para nanciar este plan de desa-
rrollo, por lo que era fundamental concentrar todos los esfuerzos en zonas
que incrementen las exportaciones.
Durante el transcurso de los siguientes treinta años se diseñaron planes
adicionales que tenían la misión de estabilizar la economía manteniendo
los lineamientos del Plan Bohan, entre los que están el Plan Inmediato de
Política Económica (1955) y el Programa de Estabilización Monetario o Plan
Eder (1956). Hasta este momento, los planes se concentraban en mantener
y fortalecer la estabilidad macroeconómica, sin hacer mención explícita a
objetivos de carácter social. Es así que en 1962 se publica el Plan Nacional
de Desarrollo Económico y Social, mejor conocido como Plan Decenal (1962-
1971) que recoge los postulados del Plan Bohan pero que enfatiza en el cre-
cimiento integral y la diversicación de la economía. Asimismo, se incorpo-
ra por primera vez a la agenda del país la discusión sobre el incremento de
la productividad y la creación de empleo productivo, con lo que se empieza
a debatir conceptos referentes al desarrollo económico. Posteriormente,
en 1970, el Ministerio de Planicación y Coordinación formuló la Estrategia
Socio-Económica del Desarrollo Nacional (1971-1991) (1970). Este documen-
to proponía transformar el aparato productivo del país, haciendo énfasis
en el sector agropecuario y en profundizar la participación campesina en
la vida nacional. Se debían constituir complejos industriales, integrar verti-
calmente la minería, exportar gas y petróleo con valor agregado e impulsar
aspectos sociales fundamentales como educación y salud. Como último an-
tecedente de la primera parte de la historia de la planicación del desarrollo
en Bolivia está el Plan Quinquenal de Desarrollo, escrito en 1975. Este plan
añadía a la estrategia la fuente de nanciamiento, que estaba en función de
los excedentes generados por el sector de hidrocarburos y en menor medida
29Preludio
de créditos externos. Cabe señalar que el Plan Quinquenal fue pensado en
una coyuntura de auge en los precios de las materias primas de exportación
y abundancia del acceso al nanciamiento externo.
El siguiente periodo de la historia de la planicación del desarrollo en
Bolivia se desarrolla en un contexto en el que los bolivianos recuperan la
democracia, por lo que los siguientes documentos tendrán como eje bien
denido la protección de la participación ciudadana libre y con derechos.
En consecuencia, se suscribe el Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo
(1984-1987), cuyo objetivo consistía en la
rehabilitación de la economía y transformación de la estructura productiva del
país, de tal forma que afirme la autonomía nacional, impulse el desarrollo y pro-
mueva, simultáneamente, una mayor equidad y solidaridad social. Ello, a su vez,
hará posible elevar el nivel de vida de la mayoría de la población en el marco de
una democracia integral (Presidencia de la República, 1984: 13).
Lo novedoso de este trabajo fue que partía de un diagnóstico que dejaba
entrever el pobre desarrollo de las fuerzas productivas, nula integración
física, y las graves consecuencias de la sequía de 1982-1983 que afectó
seriamente al sector agropecuario. Es así que las políticas de participación
social, desarrollo económico, desarrollo sectorial y desarrollo regional
pretendían orientarse a decisiones de inversión y medidas de distribución
del ingreso.
En 1989 se formula una nueva estrategia de desarrollo económico,
que lleva el nombre de Estrategia de Desarrollo Económico y Social (Edes).
Esta nueva orientación se concibe en un periodo en el que el libre mercado
regía las políticas económicas. Los principales objetivos eran lograr mayor
bienestar para la población actual y para generaciones futuras mediante
una mayor disponibilidad de bienes y servicios. Se hizo especial énfasis
en la producción y productividad, la valoración de los recursos humanos
y naturales, así como en alcanzar una sociedad menos pobre y menos
desigual. Lo interesante del Edes fue haber incluido el aspecto ambiental
dentro del desarrollo productivo, pues se tomaron en cuenta temas
especícos sobre el uso sostenible de los recursos naturales. Cabe recalcar
que el Edes se compiló en lo que luego fue llamado “Libro Blanco”, en
el que se hacía énfasis en la distinción de esta estrategia con los planes
anteriores. Su formulación partía, a diferencia de los casos anteriores, de
un diagnóstico de la economía entre los años 1962 y 1987 para luego pasar
a identicar los desafíos más importantes de la economía nacional. Más
importante aún, los esfuerzos no estaban puestos en ajustar las principales
variables macroeconómicas como se hacía en los documentos previos,
sino en priorizar lo social. Sin embargo, el documento seguía mostrando
una clara inclinación economicista y sectorialista que muy probablemente
30 ¿Hacia la transformación de la economía?
deriva del hecho de que fue trabajado casi exclusivamente por economistas,
y no así por un equipo multidisciplinario.
En lo social, la prioridad era la reducción de la pobreza extrema y la
desigualdad a través de la generación de empleo productivo estable ligado
a mejores prestaciones de seguridad social. Del mismo modo, se preten-
día incrementar el gasto público en educación y salud pública, a la par de
aumentar la oferta de viviendas para los estratos más bajos de ingresos de
la población. Pese al enorme esfuerzo de distinguirse, el Edes no logró arti-
cular el crecimiento económico con el desarrollo, y su implementación fue
casi nula debido a que su puesta en marcha coincidió con la culminación
del periodo presidencial del gobierno que lo trabajó. No obstante, el Edes es
uno de los aportes más importantes en el derrotero del desarrollo econó-
mico de Bolivia, pues gracias a esta estrategia se lograron crear bases de
datos, diagnósticos sectoriales y experiencias de análisis muy valiosos que
se constituyeron en el punto de inicio de los siguientes planes.
A continuación, en 1992 se publicó la Estrategia Nacional de Desarrollo
(end), que se diferenció de todas las propuestas pasadas por ser de fácil lec-
tura y haber sido socializada (Ministerio de Planeamiento y Coordinación,
1992). En efecto, se hicieron enormes esfuerzos para que este documento
sea ligero y de fácil comprensión para la gente, pues el n era llegar a con-
sensos de políticas sociales y económicas con los distintos actores del país.
Se trataba de evitar que las propuestas queden a nivel gubernamental, y más
bien sean apropiadas por los diferentes sectores, líderes de opinión y grupos
de presión. Resumiendo, el objetivo de la end fue el de “crear las condicio-
nes económicas, sociales e institucionales para la satisfacción permanente
de las necesidades básicas de todos los bolivianos en términos de empleo,
ingresos, salud, nutrición, educación, vivienda y saneamiento básico” (ibid.:
14). Básicamente, el end trató de consolidar la institución del mercado como
el mejor asignador de recursos, pero reconociendo que existen imperfeccio-
nes que requieren de intervención gubernamental. El documento trataba de
diagnósticos sectoriales, estrategias para enfrentar los problemas hallados
y lineamientos, objetivos e instrumentos para superarlos.
Algo destacable del end es que planteaba el concepto de crecimiento
económico con justicia social en democracia. Su marco general se basa-
ba en las condiciones imprescindibles –democracia y estabilidad– para al-
canzar de manera simultánea crecimiento económico, empleo sostenido
y mejor distribución de la riqueza. Del mismo modo, otro aspecto que hay
que resaltar es que la end hablaba de la descentralización administrativa,
destacando la territorialidad y regionalidad del país. También hay un esfuer-
zo evidente por incorporar aspectos transversales a todo el planteamiento,
como género, pobreza y medio ambiente.
31Preludio
En 1994 –en lo que fue el intento más serio de modernización del Estado
y la sociedad– se publica un nuevo marco para el desarrollo en Bolivia.
Durante este periodo, el contexto internacional era altamente favorable
dada la estabilidad económica y la consolidación de los sistemas demo-
cráticos. Es así que nace el Plan General de Desarrollo Económico y Social
de la República. El Cambio para Todos (pgdes), bajo un nuevo enfoque que se
concentra en la gobernabilidad. Básicamente, el pgdes procuró romper con
la lógica economicista y pasar a un enfoque integral que trate al desarrollo
sostenible desde una perspectiva política antes que técnica. En esta línea,
el documento se esforzaba, también, en concentrar el análisis en las poten-
cialidades culturales, económicas, sociales y de recursos naturales en lugar
de hacerlo en las problemáticas.
Manteniendo un enfoque de libre mercado, el pgdes conservaba los li-
neamientos de la Edes y de la end, pero pasaba de presentar una lista de
proyectos de inversión a ejecutarse a proponer un marco que se conside-
raba meramente referencial (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente, 1994). En general, abarcaba una estrategia global de desarrollo
sostenido, cuyo objetivo nal era mejorar radicalmente la vida de los bo-
livianos, garantizando democracia y justicia social. Si bien era un marco
muy general, se identicaron puntos claves para el cumplimiento del obje-
tivo: nueva estrategia para la inserción internacional de país, consolidar la
transformación productiva, garantizar igualdad de oportunidades a todos
los bolivianos, ampliar y fortalecer la democracia, aprovechar al máximo
los recursos naturales a la par de preservar el medio ambiente, y asegurar
una relación armónica entre población y recursos naturales. Una vez más,
la implementación de este documento no prosperó, pues las fuerzas políti-
cas del momento impidieron que el gobierno pueda cumplir con los objeti-
vos planteados.
El siguiente plan estratégico para el desarrollo que se suscribió en
Bolivia se desarrolló en un contexto de crisis económica interna y externa
(1999), por lo que la aprobación del Plan General de Desarrollo Económico
y Social 1997-2002. Bolivia xxi, País Socialmente Solidario (pgdes-b), generó
grandes expectativas. El gobierno buscaba hacer frente a la crisis median-
te la coordinación de políticas económicas que asuman la reducción de la
pobreza como objetivo de mediano y largo plazo, con medidas de corto
plazo que activen el aparato productivo y lleven a una reducción del décit
scal. Además, junto al pgdes-b se aprobó el decreto supremo denominado
“Plan Objetivo de Acción 1997-2002 ‘Para Vivir Mejor’”, con el que se con-
solidaba la meta de mejorar la calidad de vida, privilegiando la atención de
la población más pobre. Este decreto supremo y el pgdes-b acumulaban la
experiencia de todos los planes estratégicos pasados y resumían el plan de
32 ¿Hacia la transformación de la economía?
gobierno en los siguientes pilares: oportunidad, equidad, institucionalidad
y dignidad. La falta de éxito de este programa se debió en gran medida a la
incapacidad de involucrar a los actores políticos pertinentes, así como a la
poca participación de los sectores sociales del país.
Analizando las experiencias de los primeros trece años de formula-
ción de planes de desarrollo en Bolivia, los siete planes y visiones no
consideraron los planes sectoriales y de estabilidad económica. Además,
cada uno de ellos se diseñó contemplando únicamente las condiciones
políticas de cada gobierno, sin tener en cuenta la transición de un gobier-
no a otro. Es decir, ninguno hizo el esfuerzo por asegurar la continuidad
de los planes establecidos.
La siguiente época de la planeación surge en un periodo de alta incerti-
dumbre social, política y económica. La profundización de la crisis política y
social derivada del “cuoteo político” y de algunas medidas económicas muy
controversiales –como el incremento de los precios de los combustibles–,
llevó a fuertes manifestaciones sociales que se decantaron en episodios de
represión y violencia entre ciudadanos y las fuerzas del orden. Luego de va-
rias transiciones presidenciales, la paz retornó al país y la recuperación eco-
nómica se inicia en 2004. Posteriormente, las elecciones de 2005 tuvieron
como ganador a Evo Morales, quien cambia el paradigma de desarrollo que
se tuvo desde los años 50 y plantea la idea del “Vivir Bien” como fundamen-
to de la nueva propuesta de desarrollo. Este nuevo enfoque hace referencia
a conceptos que rompen por completo con las ideas del pasado. El Plan
Nacional de Desarrollo (pnd) incorpora la multiculturalidad y la multidimen-
sionalidad como aspectos transversales de todo el documento (República
de Bolivia, 2006).
Esta propuesta promovía eliminar la desigualdad social y la exclusión
racial que afecta a la mayoría de los bolivianos cambiando el patrón de
desarrollo primario-exportador. Por tanto, se enfocaba en un nuevo modelo
basado en la constitución de un aparato productivo integral y diversicado
que sea amigable con el medio ambiente. Se debía exportar recursos natu-
rales industrializados que generen excedentes y que sean controlados por
los bolivianos, para su posterior distribución entre toda la población. Es
decir, la acumulación de estos excedentes permitiría el nanciamiento de
este nuevo enfoque de desarrollo nacional que garantice el vivir bien. Por
otro lado, se adoptan las prácticas solidarias de las comunidades rurales,
en las que la visión comunitaria gobierna las decisiones de producción y
aprovechamiento de los recursos disponibles.
El pnd se puso en marcha con el propósito adicional de desmontar la
estructura colonialista del neoliberalismo para poder construir una nueva
sociedad con un Estado plurinacional comunitario. Los pilares de este
33Preludio
documento son: erradicar la pobreza e inequidad para construir una Bolivia
Digna, consolidar una Bolivia Democrática donde el pueblo ejerce el poder
social, transformar y diversicar el aparato productivo interno para asegu-
rar una Bolivia Productiva, y preservar la identidad nacional para integrar
al país con el mundo para una Bolivia Soberana. Es importante señalar que
estos puntos buscan impulsar la denominada economía plural y modicar
la visión economicista del desarrollo hacia una basada en las culturas indí-
genas y originarias del país. Esta conceptualización asume que el desarrollo
no se basa únicamente en la acumulación de bienes, sino también en la
satisfacción de aspectos subjetivos, espirituales y emocionales.
No cabe duda que este nuevo enfoque de desarrollo ha cambiado el
país en menos de dos décadas, y los logros alcanzados evidencian que
el programa cuenta con varios aciertos. Para empezar, el nuevo modelo
logró reducir la pobreza moderada de 59,9% en 2006 a 36,4% en 2017, y la
incidencia de pobreza extrema pasó de 37,7% a 17,1% en el mismo periodo
(Unidad de Análisis de Política Económica, vol. 28). Del mismo modo, la
desigualdad de los ingresos entre bolivianos se redujo, pasando de 0,59 a
0,46 si se observa el índice de Gini. En general, todos los bolivianos se be-
neciaron de un incremento del gasto social, de una política salarial muy
generosa que incrementó el salario mínimo en 500% entre 2006 y 2017,
de una reducción de la tasa de desempleo y de numerosas transferencias
monetarias. Según la misma fuente, esto permitió que la clase media crez-
ca hasta representar cerca del 62% de la población, lo que explica que los
niveles de consumo y ahorro hayan crecido sustancialmente. Se pueden
mencionar muchos otros avances en términos sociales, que son conse-
cuencia de los distintos programas implementados en más de una década,
como la reducción en las tasas de abandono escolar, de malnutrición in-
fantil, de mortalidad materna, etc.1
Por otro lado, por más innovador que sea el pnd, aspectos trascenden-
tales para la sostenibilidad del proyecto, como la diversicación productiva
y la eliminación del patrón exportador primario, no se han hecho realidad.
En efecto, luego del desplome de las cotizaciones de las materias primas en
2015 se hicieron evidentes las debilidades de la puesta en marcha de este
proyecto. De hecho, a 2018 las exportaciones siguen concentradas en un
80% en minerales e hidrocarburos con poco o nulo valor agregado (Instituto
Nacional de Estadística). Los indicadores sociales cambiaron la tendencia
decreciente a la par que los ingresos estatales comenzaron a reducirse ante
el shock externo de precios. La dependencia scal de estos sectores conlleva
1 Entre los más importantes está la implementación del Bono Juancito Pinto, el Bono Juana Azurduy, Renta
Dignidad y Renta Solidaria.
34 ¿Hacia la transformación de la economía?
que los niveles de endeudamiento se incrementen para mantener y hasta
incrementar el gasto e inversión pública, los motores de la economía desde
2006. Mientras el Estado se ha posicionado como el actor principal de la
economía, el sector privado ha visto reducir sus niveles de productividad y
competitividad mientras sus costos de producción, en especial los laborales,
se han incrementado notablemente bajo la política económica redistributi-
va. Esto ha llevado a que más del 70% de los trabajadores se encuentren en
el sector informal de la economía, lo que pone en duda la seguridad social
de la mayoría de los bolivianos (Eminpro). Además, pese a que este plan de
desarrollo expone una conceptualización de desarrollo que va más allá de
un patrón de consumo y contempla aspectos subjetivos que garantizan la
felicidad, los indicadores que se presentan siguen siendo los tradicionales, y
no logan medir objetivamente si se ha mejorado en otras variables subjeti-
vas como la felicidad y el bienestar. Tómese en cuenta, incluso, que se sigue
considerando el incremento explosivo del consumo como un indicador de
bienestar de las familias, lo que perpetúa al consumismo como componente
inherente del bienestar.
El contexto actual en el que el sector de hidrocarburos enfrenta shocks
de oferta y demanda, y en el que la exportación de minerales no logra enviar
volúmenes similares a la de años anteriores, los ingresos del Estado son in-
sucientes para mantener los logros sociales arriba mencionados. El hecho
de no haber cambiado la estructura económica y productiva de Bolivia hace
que la vulnerabilidad macroeconómica decante en un posible retroceso en
materia de pobreza, desigualdad y bienestar. Básicamente, el pnd ha con-
quistado muchos de sus objetivos sociales, pero no ha sentado las bases
para su sostenibilidad.
Por tanto, esta nueva coyuntura obliga una vez más a replantear el pro-
yecto de desarrollo económico para que, por un lado, sea sostenible, y para
que, por el otro, se apliquen enfoques transversales como el del medio am-
biente y el distributivo. Más aun, tras más de una década desde la puesta
en marcha del pnd, en el país aún no se cuenta con visiones concertadas
que permitan establecer un norte claro para las estrategias de mediano y
largo plazo. Todos los esfuerzos se siguen concentrando en políticas con
horizontes de corto plazo que responden a presiones coyunturales y emer-
gentes que dependen del péndulo político y social del momento. En conse-
cuencia, el hecho de que Bolivia sea siempre un país con urgencias de muy
corto plazo impide que todos los actores del país discutan y reexionen con
el tiempo necesario las directrices que se deben tomar para solucionar los
problemas que perduran desde la fundación de Bolivia.
35Preludio
Referencias
Bohan, Mervin L. (1942), Plan Bohan.
Cooperación Técnica Alemana/gtz (2009), Aproximación Histórica a los Procesos de
Planicación en Bolivia.
Eminpro, Indicadores de trabajo digno. Obtenido de http://inesad.edu.bo/eminpro/
Instituto Nacional de Estadística (ine)
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (1994), Plan General de Desarrollo
Económico y Social de la República (pgdes), El Cambio para Todos, La Paz.
Ministerio de Planeamiento y Coordinación (1992), Estrategia Nacional de Desarrollo
(end). Un instrumento para la concertación, La Paz.
Ministerio de Planicación y Coordinación (1970), “Estrategia Socio-Económica del
Desarrollo Nacional”, Revista de la Estrategia Socio-Económica del Desarrollo
Nacional, La Paz.
Presidencia de la República (1984), Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-
1987, La Paz, Lux (versión revisada y aumentada).
República de Bolivia (2006), Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana,
Productiva y Democrática para Vivir Bien 2006-2010”, La Paz.
Unidad de Análisis de Política Económica (Udape), Dossier de Estadística, vol. 28.
“Abriéndonos paso por el árbol
de problemas en Bolivia”
Rentabilidad social
41
Transformaciones estructurales y recursos
humanos, ¿son los recursos humanos una
limitante del desarrollo en Bolivia?
Alfredo Seoane Flores
Introducción
Considerando al conjunto de los recursos humanos como el elemento vital
y fundamental de los procesos sociales y, entre estos, los de transformación
productiva, tendremos un acercamiento doble a la consideración de ellos
como factor desencadenante o limitante del desarrollo: desde una perspec-
tiva cuantitativa y demográca y desde una perspectiva cualitativa relacio-
nada con la productividad.
La realidad demográca de Bolivia muestra una transición de su estruc-
tura poblacional, de manera que en la actualidad la mayoría de la pobla-
ción, alrededor del 63%, está comprendida entre los 15 y los 65 años (Udape,
2018), es decir, conforma el grupo de la población en edad de trabajar (pet).
Esto signica que el país cuenta temporalmente con el llamado “bono de-
mográco”, lo que quiere decir que los componentes demográcos cuantita-
tivos no son actualmente factores limitantes del desarrollo.
Las restricciones estructurales que presenta el país para lograr un
mayor crecimiento y desarrollo, en lo que se reere a los recursos huma-
nos, proviene de la estancada productividad del factor trabajo, asociada
estrechamente a la calidad del recurso humano en términos de su forma-
ción y capacitación para el aprendizaje y la innovación. Se asocia también
a la baja acumulación de capital productivo que incorpora la fuerza de
trabajo en actividades de mayor productividad, de manera que la escasa
acumulación de capital resulta ser un factor adverso para el aprovecha-
miento del bono demográco.
En efecto, la calidad de los recursos humanos y la cantidad de la acumu-
lación de capital productivo son los dos aspectos limitantes del crecimien-
to, que se condicionan mutuamente. Los datos muestran que en Bolivia se
presenta actualmente una gran oportunidad para que, mediante inversiones
ecaces y desarrollos institucionales bien enfocados, se logre transformar la
fortaleza demográca en fortaleza productiva y convertir el “bono demográ-
co” en “bono de productividad”.
42 ¿Hacia la transformación de la economía?
Existe abundante evidencia y literatura que muestran que la inversión
en recursos humanos tiene un rédito social y económico mayor a otras in-
versiones. Las mediciones de la productividad total de los factores (ptf), en
variados casos nacionales, revelan que más que el incremento cuantitativo
de los factores de producción –capital y trabajo–, es su incremento en la
calidad la que produce los mejores resultados para la elevación de la pro-
ductividad, que surge de la capacidad de aprendizaje e innovación de los
recursos humanos en los procesos productivos y económicos.
Como veremos en la sección siguiente, la teoría económica llega a in-
teresantes interpretaciones que ratican los apuntes anteriores. También
la evidencia histórica señala que el camino seguido en las experiencias de
desarrollo tardío tiene mucho que ver con el impulso dado al aprendizaje
social en general y a la adquisición de conocimiento tecnológico o conoci-
miento útil en particular. Considerando datos de la realidad demográca y la
situación del empleo y la educación del país en general y, particularmente,
la formación técnica en habilidades, presentamos un somero diagnóstico
de situación en el apartado 2 que da sustento a una propuesta de desarrollo
institucional conductivo al aprendizaje social y al salto tecnológico de la
sección 3 con el que este artículo culmina.
1. Apuntes teóricos
Una visión centrada en el capital, muy difundida y dominante en el “mains-
tream” del pensamiento económico, considera el trabajo humano como
elemento accesorio y crecientemente redundante del proceso productivo.
Este enfoque, responsable de la denominación del recurso humano o fac-
tor trabajo como “capital humano”,1 probablemente obedezca a la predo-
minancia que tiene el capital dinerario para nanciar y hacer realidad los
emprendimientos económicos, apareciendo como elemento esencial del
proceso productivo y de acumulación del capital.
Sin embargo, en el ámbito microeconómico, cuya gestión es encarada
tanto por el empresario como por los trabajadores, es donde se procesa la
creación de valor y la innovación. Lo más importante es la capacidad del
recurso humano para realizar acciones y cosas, apoyado en un adecuado
manejo tecnológico que importa, desde luego, inversión y su contrapartida,
el rendimiento de esa inversión.
Lo característico del crecimiento económico está relacionado con la
permanente innovación y aprendizaje que se da en el proceso productivo
1 Consideramos conceptualmente impreciso llamar capital a un recurso y factor de producción, el trabajo,
que dada su esencia humana es diferente de otro factor de la producción, el capital, con manifestaciones
y características materiales como maquinaria e instalaciones o dinero puesto para la inversión.
43Transformaciones estructurales y recursos humanos
mismo y sus secuencias revulsivas en la sociedad, mientras las condiciones
y características macroeconómicas son las que limitan o potencian ese ele-
mento esencial.
Como lo señalaba Schumpeter (1983), el descubrimiento de nuevos
productos, formas organizativas, técnicas, mercados y fuentes de materias
primas se realiza principalmente por la acción del emprendedor y el inno-
vador. Es en los espacios microeconómicos productivos donde se produce
la innovación, la llamada “destrucción creadora”, que sería la savia vital del
progreso económico.
Sin embargo, las condiciones globales de la organización social condi-
cionan la posibilidad actuante de los emprendedores e innovadores, ya que
estos se desenvuelven en un ambiente determinado, más o menos impulsor
o adverso de las acciones que realizan, y que se traducen en incrementos
de la productividad, el aprendizaje y la innovación.2 Estas dinámicas están
necesariamente condicionadas por la posibilidad de nanciamiento a través
de la inversión de capital, además de otras presiones de contexto, como las
leyes, políticas públicas y comportamientos socio-institucionales.3
El enfoque schumpeteriano establece que la innovación tecnológica surge
de una dinámica que debe ser entendida como un proceso de aprendizaje,
puesto que aquella constituye un cambio en el conocimiento adquirido por los
individuos en un entorno social determinado. Esta conceptualización, junto
con el análisis histórico del proceso de innovación tecnológica que realiza, por
ejemplo, Mokyr (1994), permite entender la medida en que esos cambios, que
explican el crecimiento económico, se han logrado como resultado de una
energía proveniente de la sociedad misma, con un componente de aprendiza-
je social desencadenante del proceso de innovación tecnológica a lo largo de
la historia económica y, más aún, luego de la primera revolución industrial.
Nuestro marco teórico pretende elaborar un análisis desde el funciona-
miento integral de la sociedad. Adoptamos, con ese propósito, el enfoque
del institucionalismo, con la exposición reciente de Rivera (2012), que seña-
la: “Si una economía funciona con cierta eciencia y por ende se desarrolla,
es porque se ha cumplido determinados requerimientos políticos y se ha
transformado la correlación de las fuerzas sociales, con sustancial indepen-
dencia de la abundancia de riqueza en recursos naturales”.
2 Para explorar otras perspectivas sobre los problemas vinculados a la innovación en Bolivia consultar los
textos de Mendieta (p. 177) y Casanovas y Péres-Cajías (p. 279) que se encuentran en este libro. Las
remisiones internas corresponden a los trabajos recogidos en esta publicación. Las notas de los
coordinadores van con la indicación (N. de los C.).
3 Entendemos el concepto de institución e institucionalidad como el entramado de normas, leyes y
elementos consuetudinarios que determinan los comportamientos de las organizaciones y los individuos
(véase North, 1993a).
44 ¿Hacia la transformación de la economía?
En torno a este tema, Rivera desarrolla la idea de que sobre una base
político-institucional de ese tipo es donde orece el aprendizaje social como
proceso sostenido en una matriz institucional que supere la fuerza depreda-
dora de sectores detentadores del poder, cuya búsqueda de enriquecimiento
es la principal motivación y no, necesariamente, inducir el progreso general
de la sociedad mediante el aprendizaje colectivo.
Stiglitz y Greenwalld argumentan que
no hay duda de que ha habido aumentos enormes en la productividad y que los
avances en la tecnología así como en “aprender a hacer las cosas mejor” han
desempeñado un papel fundamental en estos aumentos de la productividad […].
El ritmo de aprendizaje (innovación) no solo es el determinante más importante
para las mejoras en los niveles de vida, sino que el ritmo mismo es, casi con toda
seguridad, parcialmente, si no totalmente, endógeno (2016: 39).
Es decir, emergente de la sociedad misma, de su dinámica determinada
históricamente.
En ese sentido destacan que una función clave la deben jugar las polí-
ticas gubernamentales, y que el aprendizaje se ve afectado por el contexto
o medio ambiente económico y social, las infraestructuras públicas y priva-
das y la estructura económica, relacionadas también con la educación y la
investigación. Según Stiglitz y Greenwalld, “inevitablemente los gobiernos
participan en las políticas industriales, en dar forma a la economía, tanto a
través de lo que hacen como a través de lo que no hacen” (idem).
Apartándonos, entonces, de la lógica centrada en el benecio del capital
y pensando en la rentabilidad social y la sostenibilidad del crecimiento4 de
una economía nacional, la apuesta por los recursos humanos puede resultar
de gran impacto. Por lo tanto, una estrategia dirigida a superar el estanca-
miento de la productividad debe procurar el fortalecimiento y desarrollo de
capacidades para la expansión de la producción industrial, con base en el co-
nocimiento y la incorporación de innovación tecnológica “de base ancha”. El
aprendizaje social como proceso que pretende elevar el nivel del crecimiento
en general de los habitantes de un país es, por denición, de “base ancha” y,
por tanto, poderoso instrumento de ascenso social y equidad.
En torno a esa visión de cambio se deberían construir plataformas ins-
titucionales para alcanzar metas en sectores que muestren capacidades
competitivas potenciales. Formar recursos humanos, por tanto, capaces de
descubrirlas y tener éxito en alcanzar sus objetivos. La política económica
4 El concepto de desarrollo que utilizamos en este trabajo tiene relación con un proceso social por el que el
crecimiento de la economía es sostenido temporalmente de manera que se logra incrementos del ingreso
per cápita real, se verican cambios estructurales, disminuye el número de personas debajo de la línea
de pobreza y se atiende la sostenibilidad de las condiciones naturales y del medio ambiente.
45Transformaciones estructurales y recursos humanos
y la política industrial en particular deberían procurar crear un ambiente
adecuadamente impulsor del aprendizaje social y de sus efectos en la inno-
vación y elevación de la productividad, por lo que requieren una estrecha
conexión y coordinación con el mundo empresarial y productivo.
Según Stiglitz y Greenwald, “los mercados por sí mismos no crean una
sociedad de aprendizaje; la estructura de la economía, resultado de las fuer-
zas del mercado, produce menos aprendizaje –y menos crecimiento- que
el que podría o debería haber” (ibid.: 317). Consiguientemente, para estos
economistas hay mayor probabilidad de que las mejoras de aprendizaje au-
menten los niveles de productividad y el crecimiento en comparación con
los efectos positivos causados por la mayor eciencia económica, la dismi-
nución de los costos de transacción o la elevación de la tasa de ahorro.
Joel Mokyr, historiador económico, en su libro La palanca de la riqueza:
creatividad tecnológica y progreso económico (1993), plantea que se pueden
distinguir tres formas fundamentales en que se ha dado el crecimiento:
• A través de la inversión (crecimiento solowiano).
• A través del incremento del comercio (crecimiento smithiano).
• A través del crecimiento de la población (teoría boserupana).
• A través del aprendizaje y la innovación (crecimiento
schumpeteriano).
Desde Solow sabemos que el crecimiento económico se vuelve esta-
cionario si no concurre el incremento de la productividad por encima de
la tasa de crecimiento poblacional por trabajador, dada la depreciación
del capital por trabajador. Es decir, el crecimiento prolongado y sostenido
(el desarrollo) se daría únicamente cuando concurre un incremento de la
productividad procedente del aumento de las capacidades de los recursos
humanos a través del aprendizaje y la innovación.
Adicionalmente, surge la interpretación del crecimiento endógeno de
Romer (1986) que demuestra que los rendimientos del conocimiento aso-
ciado a la producción son crecientes, mientras los del capital y el trabajo
simple, decrecientes. De manera que sería el crecimiento schumpeteriano el
que lidera, conduce y potencia a las demás modalidades que lo producen.
Ante la pregunta de qué es lo que hace que algunos países se desa-
rrollen y otros no, se pretende construir un mismo marco conceptual ex-
plicativo de ambas realidades y del tránsito del atraso al desarrollo. Se
sostiene en ese marco que la salida del atraso es un resultado histórico del
funcionamiento de la sociedad, de manera que las formas institucionales
(incluido, desde luego, su gobierno y leyes) impulsan o frenan las fuerzas
determinantes del desarrollo.
En ese sentido es importante la constatación siguiente:
46 ¿Hacia la transformación de la economía?
Lo que separa a los países desarrollados de los menos desarrollados no es solo una
brecha en cuanto a los recursos, sino una brecha en cuanto al conocimiento. Así
pues, un foco de atención central de las políticas de desarrollo debería ser cerrar
dicha brecha, y eso significa mejorar el aprendizaje (Stiglitz y Greenwald, 2016: 51).
Estudiados los casos de la sorprendente transformación estructural
que vivieron los países en desarrollo del Asia Oriental (inicialmente muy
parecidos a Latinoamérica en cuanto al atraso como punto de partida),
transitando en corto tiempo de la condición de economías con base agrí-
cola a economías de base industrial, se desprende que en todos los casos
hubo una apuesta dirigida hacia la mejora de la calidad de los recursos
humanos, mediante estrategias diferentes. Esto posibilitó que se logre el
“catch up” tecnológico (Amsden, 1989).
Lo importante de las acciones del Gobierno, en la perspectiva anterior,
y tomando como ejemplo el caso de Corea, es el establecimiento de un en-
torno que estimule a las empresas, a los agentes de la producción y agen-
tes especializados (universidades, institutos de investigación, ingenieros,
etc.) a desarrollar las capacidades tecnológicas necesarias para elevar la
productividad y mejorar el desempeño competitivo de las mismas. Estos
logros se consiguen con la implantación de instituciones con profundo
raigambre, proclives a estimular y fomentar, desde la escuela, el compor-
tamiento adecuado de los actores (ibid.).
Sistema educativo y formación laboral
En ese marco destaca la importancia de un sistema educativo y de forma-
ción laboral enfocado al desarrollo industrial como una exigencia del pro-
yecto nacional de desarrollo que cada sociedad formula. Al Estado le toca
dirigir ese proceso de dinámica ascendente, para estimular el importante
proceso de aprendizaje que se da en el ámbito mismo de la producción
(learning by doing), y que debe ir acompañado de la creación de institucio-
nes de enseñanza y formación de habilidades para el trabajo, como una
fuente de ganancia de productividad orientada hacia lo que denominamos
la propuesta de “especialización inteligente”.
Para hacer sostenible esa dinámica es imprescindible que el entorno de
mercado, gobierno y sociedad la acompañen, mediante la aplicación de po-
líticas públicas y la constitución de las instituciones adecuadas para llevar
adelante los comportamientos conductivos de amplia base social, es decir,
el aprendizaje social.
Lo anterior debe ir asociado a un cambio en el paradigma y la política
educativos y desarrollar un sistema institucional que promueva la genera-
ción de conocimiento y, especialmente, que esté dirigido a la producción
o creación de mejor y mayor actividad económica. De esta manera, se
47Transformaciones estructurales y recursos humanos
conseguiría un efecto sinérgico para la creación de mayor y mejor empleo,
generación de ingresos y producción de bienes y servicios para el consu-
mo interno o para el mercado externo.
Una política de fomento del empleo debe estar acompañada de una
visión adecuada de futuro. Es decir, de la mejor y más ecaz manera de
llevar adelante la transformación productiva y alcanzar el desarrollo tar-
dío, mediante políticas institucionalizadas de aprendizaje social. Con este
propósito, se formula la propuesta de la necesidad de reorientar la partici-
pación del Estado en el fomento de la empresa y la actividad económica, a
través de acciones en el campo educativo.
La educación orientada a la capacitación en habilidades y la formación
técnica profesional desde edad temprana, se convierten en un factor nota-
ble para la adquisición de recursos humanos calicados, que exhiban resul-
tados e impactos no solo en la calidad, sino en la productividad del traba-
jador, empleabilidad y mejora de oportunidades laborales. Pero, además,
como señala un experto, “los benecios que desde la formación profesional
institucionalizada se pueden rastrear abarcan espacios tan amplios como el
desarrollo productivo, la inclusión social, la organización del trabajo y las
relaciones laborales, entre otros” (Weinberg, 2015).
Es una verdad ampliamente corroborada que dentro de la fábrica, ta-
ller u otro establecimiento productivo es donde se adquiere conocimiento,
disciplina y habilidad con experiencia. Se aprende y perfecciona un ocio y
se entra en contacto con la tecnología y el trabajo colectivo en un organis-
mo más o menos ordenado. Estas circunstancias producen ganancias de
productividad y, por tanto, son fuente de crecimiento económico y de una
suerte de círculo virtuoso ascendente de la economía.
El gran economista Fernando Fajnzylber decía, respecto a la dinámica
de aprendizaje práctico (learning by doing), que es “en el proceso de in-
dustrialización, eje vital del desarrollo económico por su aporte al progre-
so técnico y a la elevación de la productividad, [donde] la combinación de
aprendizaje e innovación adquiere mayor importancia” (1992: 22).
Para implementar un nuevo modelo de desarrollo productivo es necesa-
rio aplicar un diseño institucional innovador que atienda la formación y de-
sarrollo de los recursos humanos que se requerirán para llevarlo adelante.
Se transitaría así de economías fuertemente centradas en el extractivismo,
la informalidad y estancada productividad (como la producción rural o el
comercio ambulante) a economías de creciente productividad (como la in-
dustrial) con alto valor y conocimiento agregados.
La experiencia en América Latina sobre la formación técnica
profesional es amplia y diversa, pero, en algunos casos, el problema es
el desacople entre estos esfuerzos puntuales y el sistema educativo en
48 ¿Hacia la transformación de la economía?
general, que juega un rol no conductivo, por su equivocado enfoque, con
el aprendizaje social.
Transformar y reorientar ese componente tan importante de la so-
ciedad como es el sistema educativo es la principal tarea que hay que
afrontar. Esta conversión sería una poderosa fuerza motora, generadora
de creatividad e innovación, apuntalando una circularidad ascendente. Un
adecuado nivel educativo y especializado impulsaría el espíritu innovador
y emprendedor que por naturaleza tenemos los seres humanos cuando se
vive en libertad.
2. La demografía, el sistema educativo y el desarrollo en Bolivia
Actualmente en Bolivia existe una composición demográca etaria favo-
rable al crecimiento, llamada, como lo tenemos apuntado, bono demo-
gráco. En efecto, como muestra la tabla siguiente con cifras proyectadas
de datos del último censo poblacional de 2012, en la actualidad el grupo
poblacional en edad de trabajar (pet) –15 a 64 años– ha ido creciendo en
las décadas recientes, hasta alcanzar un 63% en el año 2012, dato que se
mantendría con poco cambio en los años siguientes, según las proyeccio-
nes ociales.
Tabla 1. Población en edad de trabajar según censo poblacional
1976 1992 2001 2012
15 a 64 años 2.506.015 3.478.795 4.663.608 6.300.945
% del total 54% 54% 56% 63%
Urbana 1.094.299 2.113.639 3.072.398 4.377.936
% del total 57% 57% 59% 64%
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Udape, Dossier estadístico 28, 2018.
Que cada año se incorporen importantes contingentes poblaciona-
les al mercado laboral, es una oportunidad para el crecimiento, pues,
dependiendo de la cantidad y calidad del empleo, tendrán un mayor o
menor ingreso y aporte productivo que se traduzca en crecimiento de la
economía.
Sin embargo, actualmente en Bolivia, dada la escasa acumulación
de capital en el sector productivo-industrial, los nuevos contingentes de
pet no encuentran más oportunidades de trabajo que los de baja produc-
tividad, es decir, subempleo o desempleo disfrazado. En efecto, las per-
sonas se ven obligadas a realizar diferentes labores para sobrevivir que
no equivalen a las de un trabajador empleado o por cuenta propia, sino
que son formas de ocupación típicas del sector informal, particularmente
el comercio. Otros muchos laboran en sectores productivos artesanales
49Transformaciones estructurales y recursos humanos
en condiciones precarias de producción y de ingresos. La siguiente tabla
muestra la contracción en el periodo reciente del porcentaje de la pobla-
ción ocupada en sectores con mayor productividad y su incremento en
aquellos con baja productividad.
Tabla 2. Población ocupada según actividad económica (en porcentaje)
Actividad económica 1996 2006 2015 2016 2017
Agropecuaria 44,5 39,5 29,4 31,8 30,3
Explotación de minas y extracción de hidrocarburos 1,5 1,2 2,0 1,5 1,4
Industria manufacturera 11,0 10,5 10,3 9,4 10,0
Electricidad, gas y agua 0,3 0,3 0,4 0,3 0,5
Construcción 4,7 5,5 9,3 8,8 9,0
Comercio, restaurantes y hoteles 19,0 18,3 22,0 21,8 22,3
Transporte y comunicaciones 4,0 5,5 7,3 6,8 7,2
Actividades nancieras y empresariales 1,9 3,9 1,1 1,3 1,2
Administración pública, servicios sociales y comunales 13,2 15,3 18,1 18,1 18,0
No sabe/No responde 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de datos de Udape, Dossier estadístico 28, 2018.
La población urbana, que muestra un crecimiento acelerado, cuenta con
mayor porcentaje o proporción de pet que la rural (véase tabla 1), además, y
es bueno señalarlo, la oferta de trabajo que encuentra es fundamental para
aquellos que buscan o demandan empleo. En efecto, la tabla 2 nos indica
que son los sectores de baja productividad –como comercio, restaurantes,
construcción o administración pública– los que tuvieron mayor crecimiento
en el número de personas ocupadas y cuya localización es mayoritariamen-
te en las áreas urbanas.
El caso de la industria manufacturera es un ejemplo contrario a los
anteriores –ya que se desea que se expanda por ser el sector que eleva la
productividad promedio del país, genera puestos de trabajo en las ciuda-
des y produce una diversicación económica. Muestra una contracción
desde el 11% al 10% de la población ocupada, mientras que el crecimiento
de la población urbana en edad de trabajar se expandió en cuatro veces
(Udape, 2018).
El bid (2018, cap. 6), a partir de las proyecciones de las Naciones
Unidas, calcula que para los próximos años en América Latina y el Caribe
la población en edad de trabajar como porcentaje del total disminuirá
relativamente con respecto a la de mayor edad. Esto supone que el
benecio del bono demográco podría llegar a un máximo el 2020, para
decaer luego. Sin embargo, en Bolivia no lo haría sino hasta el año 2045.
Es decir, que en el caso de Bolivia se tiene un lapso de tiempo de décadas
50 ¿Hacia la transformación de la economía?
para aprovechar la oportunidad que representa el bono demográco,
siempre y cuando se tomen las acciones pertinentes. Por ello, el estudio
concluye diciendo: “Los factores demográcos (pet/n) son más benignos
para la región andina que para la mayor parte de América Latina y otras
regiones del globo” (ibid.).
El economista Luis Carlos Jemio, con datos de la Cepal (2017, Milenio),
sostiene que el año 2030 la situación de bono demográco comenzará a
revertirse por el crecimiento más veloz de la población mayor a 65 años:
En el caso específico de la población boliviana, se proyecta que, en el corto plazo,
la población en edad de trabajar (pet) aumentará a una tasa mayor a la tasa de
crecimiento de la población, pasando de 6,6 millones en 2015 a 7,3 millones en
2020, y luego a 8,5 millones en 2030. La tasa de crecimiento de la pet se reducirá
de 2,1% en 2015, a 2,0% en 2020 y a 1,5 % en 2030. Esto significa, que entre 2015 y
2030 habrán 1,9 millones más de personas que entrarán a la pet, y potencialmente
ingresarán al mercado laboral.
Concluye el autor que para llevar adelante una estrategia de transfor-
mación del patrón de desarrollo “debe ser la inversión y la cualicación
del capital humano” la principal preocupación de la política económica y
el desarrollo institucional. Esto signica que se debería elevar el nivel edu-
cativo de la población a través de una mejora y expansión del sistema edu-
cativo. En ese marco, un cambio de orientaciones y prioridades tanto en el
nivel básico, medio y profesional del sistema educativo formal y el dirigido
a la formación técnica profesional, aparece como agenda de futuro.
Comportamiento de la productividad
En Bolivia, la productividad tiene un estancamiento de larga duración,
con periodos muy breves de crecimiento y tasas bajas. Un componente
relevante en las mediciones de productividad que se realizan es el re-
lacionado con la productividad total de los factores (ptf) que, siendo el
componente más dinámico en las experiencias de productividad en alza,
en Bolivia está estancada, de manera que el factor que mayor importan-
cia tiene en el crecimiento es el incremento de la fuerza laboral de las
personas en edad de trabajar y del capital por trabajador. La siguiente
tabla muestra las tasa de crecimientos de los países andinos y permite
algunas comparaciones.
51Transformaciones estructurales y recursos humanos
Tabla 3. Tasas de crecimiento de la productividad y sus factores
determinantes (en porcentaje)
País pib pib por trabajador Capital jo por trabajador ptf
Bolivia 3,2 0,4 0,9 0,1
Colombia 4,0 0,9 1,6 0,2
Ecuador 4,0 0,8 0,4 0,7
Perú 3,2 0,1 1,2 -0,3
Venezuela* 2,7 -0,6 2,2 -1,2
Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos de Penn World Tables v. 9.0.
Nota: Los datos corresponden al promedio del período 1970-2015.
(*) Corresponde solo a 2000-14.
La información consignada en la tabla anterior proviene de un análisis
de la productividad de los países andinos realizado por el bid (2018), en el
que se señala que “la ptf y la productividad del trabajo muestran un estan-
camiento secular en los países andinos”. Si descomponemos la información
de la ptf –que es el resultado de la acumulación cuantitativa de factores y
la mejora de la productividad–, resulta que “para los 45 años que abarcan
de 1970 a 2015, si bien el pib tuvo tasas de crecimiento aparentemente sa-
ludables de entre un 3,2% y un 4%, la productividad exhibió un crecimiento
desalentador” (idem).
Si observamos el comportamiento de Bolivia, vemos que el crecimiento
del pib por trabajador fue signicativamente inferior al crecimiento del pib, lo
que signica que parte de ese crecimiento se puede atribuir exclusivamente
al mayor número de trabajadores. Asimismo, el estudio señala que “el pib
por trabajador empleado, es decir la productividad laboral promedio de la
economía, creció a tasas inferiores al 1% en todos los casos” y, en el caso de
Bolivia, a tan solo 0,4% (idem).
En lo que se reere a la acumulación de capital jo por trabajador, al-
canzó apenas un máximo del 1,6% en Colombia y de 0,9% en Bolivia. De la
misma manera, el componente residual aplicable a la mejora de la calidad
de los factores, derivada del aprendizaje y la innovación, tuvo un crecimien-
to de 0,1% en Bolivia, es decir, prácticamente inexistente.
El resultado no puede ser más desalentador, ya que en la dinámica del
crecimiento del país no existe un crecimiento auténtico de la ptf, que es casi
nulo desde hace muchas décadas. Por tanto, es fácil deducir que el creci-
miento logrado se debió, principalmente, a la incorporación de nuevos con-
tingentes de trabajadores en sectores de baja productividad y al incremento
del stock de capital.
En este último caso, la consideración de las inversiones en el sector
extractivo de gas, petróleo y minerales podría ser el principal factor que
52 ¿Hacia la transformación de la economía?
explique lo sucedido. Asimismo, hay que evaluar el efecto positivo de los
términos del intercambio sobre el crecimiento (véase Morales, 2012).
También es importante tomar en cuenta las consideraciones que formu-
la el estudio respecto a que
es cierto que hubo fuertes variaciones a lo largo del tiempo: mientras que la década
de 1970 marcó un periodo de auge, los años ochenta mostraron un retroceso en
casi todos los indicadores en todos los países. En el largo plazo, esas fluctuacio-
nes se compensan mutuamente, pero el resultado neto muestra un estancamiento
secular. Además, si se ajustan los estimados de la ptf por utilización de capital físi-
co y humano, que no corresponden a aumentos de la productividad, el crecimiento
es aún menor e incluso se observan caídas en este periodo (bid, 2018).
La capacitación en habilidades técnicas y el sistema de innovación
en Bolivia
La capacitación en habilidades es un mecanismo de intervención muy e-
caz para elevar la productividad del trabajo. Como se desprende del aná-
lisis de las teorías en boga, vivimos en la sociedad del aprendizaje, en la
que el conocimiento es el factor clave para el desarrollo. Un componente
ecaz para ampliar el aprendizaje de base ancha es atender la demanda
por habilidades que sirvan para el empleo digno y bien remunerado.
En Bolivia, desde la década de los años 30, estuvo en la agenda de las
demandas empresariales la formación técnica para apoyar el desarrollo indus-
trial. De hecho, la Cámara Nacional de Industrias ya formulaba esta necesi-
dad del sector al Gobierno (véase Seoane, 2014). En las reformas del sistema
educativo que se implementaron en varias coyunturas históricas, el tema de
la educación como proveedor de habilidades para el trabajo no estuvo ausen-
te. Sin embargo, los resultados al presente son poco satisfactorios como lo
demuestra la encuesta y estudio del bid que citaremos más adelante.
A lo largo de los años se han llevado adelante varias acciones para el
mejoramiento de la calicación del trabajo manufacturero e industrial, entre
las que se destacan la creación de la escuela Pedro Domingo Murillo, funda-
da en 1942, el programa de formación de mano de obra, Fomo –que degene-
ró en una agencia de cobijo de paramilitares en los años 1980–, y que luego
se convertiría en Infocal, en la que participaron las entidades agremiadas
del sector empresarial privado.
Pese a que los esfuerzos han sido importantes por algunos resultados
logrados, sin embargo, es necesario fortalecer las iniciativas realizadas de
manera sistemática y alinearlas con políticas públicas de desarrollo, en el
marco de una verdadera estrategia de desarrollo basada en procesos de
aprendizaje e innovación bien concebidos.
En ese marco, es deseable que en la universidad pública, donde tam-
bién se encaran importantes procesos de innovación para la adquisición de
conocimiento de punta y la generación de tecnología propia, se coordinen
53Transformaciones estructurales y recursos humanos
esfuerzos y sinergias con el sector privado que faciliten la introducción
de ventajas comparativas dinámicas para benecio económico de los
productores.
Existen entidades públicas, privadas y de la cooperación internacio-
nal que han nanciado y apoyado proyectos e instituciones dirigidas a la
capacitación de recursos humanos para la producción. Consideramos nece-
sario evaluar sistemáticamente sus resultados y las necesidades de una
proyección más ecaz, que se traduzca en una política pública conductiva
consistente.
Si tomamos en cuenta que las habilidades fundamentales se adquie-
ren desde la formación primaria, como la lectura, escritura y operaciones
matemáticas básicas, también es oportuno considerar las llamadas “habi-
lidades para la vida”, que son las que proveen al educando de una concep-
ción integral respecto a la construcción de un andamiaje adecuado para
una sociedad del aprendizaje, que va desde la escuela y se consolida en la
secundaria.
La ley educativa “Avelino Siñani y Elizardo Pérez” dene a la educación
secundaria como comunitaria y productiva, orientada, por tanto, a la pro-
ducción intelectual y material, que además del bachillerato otorgue diplo-
mas de técnico medio a los estudiantes. Asimismo, en 2013 se creó el sub-
sistema de educación alternativa y especial con su respectivo viceministerio
encargado de atender esa misión. La educación alternativa “cuenta con las
áreas de educación de personas jóvenes y adultas”, y comprende la educa-
ción técnica, primaria y secundaria. “Plantea como sus principales ejes: la
educación para la producción, la educación para vivir bien, la educación
para la innovación productiva integral y la educación para la permanencia
adopta el enfoque metodológico de ‘aprender haciendo’” (Diseño curricular
base de la formación técnica y tecnológica, 2011). Estas iniciativas, cree-
mos, bien enfocadas, deberán contrastarse con la aplicación efectiva y los
resultados logrados.
En lo que atañe a la investigación e innovación en la universidad públi-
ca, hay un conjunto de iniciativas y proyectos que cuentan con nancia-
miento de la cooperación internacional o que han sido implementadas con
los recursos del idh, aplicando enfoques dirigidos al apoyo y la complemen-
tación con el sector productivo. Sin embargo, su éxito ha sido relativo, entre
otras razones por la dispersión y poca sostenibilidad de sus acciones. Por
tanto, es de imperiosa necesidad realizar evaluaciones consistentes sobre
la base de investigaciones especícas de los programas de la universidad
pública, para extraer enseñanzas y sugerir cursos de acción que la convier-
tan en un actor dinámico del desarrollo nacional.
54 ¿Hacia la transformación de la economía?
Hacia un diagnóstico de la formación de los recursos humanos en Bolivia
Existen varias experiencias de formación profesional y en habilidades que
son más o menos exitosas en nuestro país; tal es el caso de la formación
de chefs que ya muestra importantes logros empresariales, generando una
gastronomía típica y gourmet, con buenos resultados, y que cuenta con
institutos en los diferentes departamentos, entre los que se destaca Gustu
o Manq’a en La Paz, Maná en Santa Cruz y un largo etcétera en las ciuda-
des de Bolivia.
Para apuntalar estas experiencias y entender la dinámica que subyace
en ellas, hay que realizar estudios especícos. Un caso interesante de estu-
dio nos lo brinda Infocal. Este instituto es una iniciativa del sector empre-
sarial privado, cuenta con apoyo estatal y de la cooperación internacional,
y dedica sus esfuerzos a la formación de recursos humanos en habilidades
para el trabajo en varios rubros.
Varios programas de la cooperación internacional, especialmente de
Suiza, apoyan, entre otros proyectos, a los que encabeza el Ministerio de
Educación, que cuenta con un Viceministerio de Educación Alternativa y
Especial, que deben ser objeto de evaluación, tanto en sus contenidos y
enfoque como en los logros alcanzados.
Un estudio realizado por el bid en Bolivia, sobre la base de encuestas,
analiza la brecha de habilidades que existe en el país, originada en el des-
equilibrio entre la calidad del trabajador promedio y la demanda de las em-
presas. El estudio sostiene que, “a pesar de los avances en cuanto al nivel
de cobertura escolar y educación de la mano de obra en Bolivia, los traba-
jadores siguen teniendo bajos niveles de habilidades y las empresas siguen
teniendo dicultades para encontrar en el mercado los trabajadores con las
habilidades necesarias” (bid, 2019: 4).
Este diagnóstico nos permite armar que los problemas educativos y
de formación son la causa de la baja productividad. Al respecto, un estu-
dio del bid menciona: “El 90% de los empleadores tiene dicultades para
encontrar en el mercado los trabajadores con las habilidades necesarias
y más de un tercio considera que la existencia de una mano de obra con
cualicaciones inadecuadas representa una restricción importante para su
negocio” (bid, 2017: 4).
Por lo tanto, en Bolivia existiría una “brecha de habilidades”, que se
dene como el desajuste o desequilibrio (falla) de mercado del trabajo entre
las habilidades de los trabajadores y los requerimientos de los empleos de-
mandados o requeridos.
Para nuestro análisis, el concepto de “habilidades” es la capacidad de
llevar a cabo con éxito ciertas tareas requeridas en la actividad laboral, que
incluye la lectura, escritura y operaciones matemáticas y la aptitud para
55Transformaciones estructurales y recursos humanos
tomar decisiones, así como las que se vinculan expresamente al accionar del
trabajador mismo, a su ocupación, llamadas “habilidades especícas”. “Para
aproximar el nivel de habilidades de la fuerza laboral –sostiene el estudio
del bid–, la encuesta step5 incluye un módulo de evaluación de comprensión
lectora aplicado directamente a los individuos encuestados” (idem).
Los resultados de la encuesta step reejan un importante décit de habi-
lidades de la fuerza laboral boliviana:
El 57% de los trabajadores tiene un nivel básico o muy básico de comprensión lec-
tora, que corresponde solamente con un nivel de comprensión de textos cortos con
información de complejidad muy reducida. Tan solo el 13% de los trabajadores se
encuentra en los niveles más altos de comprensión. Si bien la medición propuesta
solo es una aproximación al stock de habilidades cognitivas disponibles, los resul-
tados reflejan un importante déficit de habilidades en la economía, considerando la
alta concentración de adultos en los niveles más básicos de comprensión lectora,
por encima de otros países incluidos en la encuesta (idem).
Los trabajadores bolivianos usan poco sus habilidades en sus puestos
de trabajo, de manera que tampoco demandarían, paradójicamente, esas
habilidades. “La encuesta mide el nivel de uso de habilidades cognitivas
como son lectura, escritura, matemática y pensamiento crítico en el puesto
de trabajo” (idem), reza el informe, y concluye que los trabajadores en su
mayor parte reportan un débil aprovechamiento de esas habilidades, que
provienen de la formación básica escolar.
En cuanto a las destrezas especícas, la brecha de habilidades es rela-
tivamente menor según las percepciones que surgen de la encuesta a las
empresas.6 En dicha encuesta se detectó que “la brecha de habilidades es
signicativamente mayor para las habilidades cognitivas y socioemociona-
les con relación a las habilidades especícas, hecho que se explica princi-
5 Encuesta de Habilidades para la empleabilidad y la productividad (step, por sus siglas en inglés).
Esta encuesta fue levantada en Bolivia en 2012 con una muestra representativa de 2.433 personas
en La Paz, Cochambaba y Santa Cruz; permite aproximar el nivel (stock) de capital humano en la
fuerza laboral y el uso de este en los puestos de trabajo. La encuesta pone particular énfasis en la
medición de habilidades cognitivas de los trabajadores.
6 En el estudio del bid que estamos analizando, se usaron también datos de la Encuesta de Mercado
Laboral (eml) realizada en 2015, que cuenta con información sobre la demanda de habilidades y los
requerimientos de personal por parte de las empresas medianas y grandes de Bolivia, en la que se
dene las habilidades cognitivas como aquellas habilidades relacionadas con el razonamiento y
con el coeciente intelectual, pero vinculadas a su vez con el saber académico. Con relación a las
habilidades socioemocionales, estas se entienden como el conjunto de habilidades que pertenecen
al área del comportamiento o que surgen de los rasgos de la personalidad, particularmente
enfocados al ámbito del trabajo. La encuesta pregunta especícamente acerca de las habilidades
de responsabilidad y compromiso y atención y servicio al cliente. Por último, la eml recoge
información referente a habilidades especícas, entendidas como aquellas habilidades técnicas
que son aplicables a una ocupación en particular (bid, 2018: 8).
56 ¿Hacia la transformación de la economía?
palmente por la mayor dicultad para encontrar las habilidades de conoci-
miento y comportamiento” (ibid.: 8)
Frente a ese panorama, el estudio se pronuncia por la necesidad de in-
vertir en políticas públicas que reduzcan la brecha de habilidades: “Una mejor
inversión pública en habilidades puede redundar en importantes benecios
tanto para los trabajadores como para las empresas del país” (ibid.: 18).
Sin embargo, el presupuesto de la gestión 2018 determina que para pro-
gramas de formación profesional y apoyo al empleo –correspondientes al
Programa de Promoción del Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social y a la implementación del Plan Nacional de Empleo del
Ministerio de Planicación del Desarrollo– se destina un monto que repre-
senta, apenas, el 0,01% (21,4 millones de bolivianos) del presupuesto ge-
neral. La asignación del gasto para el sector educación es de alrededor del
6,5% del presupuesto, y se destina principalmente al pago de haberes y de
personal, mientras que para el rubro de investigación y formación en cono-
cimiento, el monto es mucho menor.
Este estudio deberá complementarse con una evaluación de la educa-
ción superior que examine la necesidad de incorporar en las políticas edu-
cativas del desarrollo nacional una reforma en las universidades e institutos
profesionales, y discuta la implementación de programas que impulsen la
investigación cientíca y tecnológica.7
La realización de un diagnóstico del estado de situación de la educación
superior puede que resulte tan decepcionante como el de la educación bá-
sica evaluada en las encuestas; sin embargo, hay islas de excelencia y de
institucionalidad que deben ser promovidas y empoderadas, frente a una
alta burocratización, mediocridad y facilismo que existe en las mismas uni-
versidades y en el sistema nacional de educación superior.
Asimismo, es necesario diferenciar la eciencia de la inversión pública de
manera que en el campo del desarrollo de habilidades de la fuerza laboral se
invierta en mejores programas de formación para el trabajo, como enseñan
las experiencias exitosas de países que lograron superar los niveles de produc-
tividad estancados. Junto con la implementación de programas especícos, se
requiere revertir la brecha avanzando hacia la implementación de un sistema
7 Conocimiento útil se reere al benecio general que brinda el conocimiento por sus efectos sobre el
bienestar de la sociedad. Es útil el conocimiento de un médico, como el de un artista o un lósofo.
Por supuesto, también lo es el saber elaborar productos manufacturados para el mercado y el del
empresario emprendedor que selecciona, adquiere y aplica una tecnología que complementa las
habilidades del trabajo humano, potenciando su capacidad de producción y de realización en el
mercado. Rivera (2009) explica estas particularidades.
57Transformaciones estructurales y recursos humanos
educativo que incorpore, de manera estructurada, el desarrollo de habilidades
y que esté vinculado a la estrategia de desarrollo productivo del país.
Los países exitosos en materia de formación para el trabajo, desarro-
llaron sistemas de formación sostenidos en apoyo al desarrollo de habili-
dades de los jóvenes y de los trabajadores, buscando su alineamiento con
los requerimientos de las empresas, sectores productivos y la estrategia de
desarrollo del país. Del mismo modo, invirtieron en la educación superior
–que el estudio del bid no evalúa–, porque la sinergia que debe buscarse
entre la dinámica del aprendizaje social –que incluye el conocimiento cien-
tíco y tecnológico, las artes y las humanidades– y el aprendizaje estratégi-
co juega un rol esencial en la competencia de las naciones.
Es importante diferenciar las habilidades cognitivas desarrolladas en la
escuela de las habilidades especícas y la disciplina en la formación téc-
nica especializada para el aprendizaje, promovidas en la práctica o en la
acción, como son, por ejemplo, la disciplina y especialización adquiridas en
las empresas.
El estudio de caso sobre la formación en habilidades y técnicas de
producción de la Escuela Taller Municipal (etm) del Gobierno Autónomo
Municipal de La Paz (gamlp) realizado por Eliana Arauco (2019), es un ejem-
plo esclarecedor de un enfoque práctico que relaciona formación con prác-
tica laboral. En el estudio citado se considera que la etm es
un caso exitoso de la asociación público-privada, con el fin de sumar esfuerzos y
voluntades orientadas a favorecer la empleabilidad de jóvenes vulnerables a tra-
vés de ofertas de capacitación que se ajustan a las necesidades de los sectores
productivos y del ofrecimiento de periodos de prácticas en empresas, así como de
servicios articulados de apoyo a la inserción laboral y el emprendimiento (: 77).
La etm “privilegia la educación técnica práctica y pertinente al entor-
no productivo local, combina el aprendizaje en la escuela taller con la
pasantía en empresas, de forma que se potencien las capacidades de los
aprendices para responder a las necesidades empresariales, pero, a la vez,
mejoren su propia empleabilidad”. En la Escuela se imparten módulos de
capacitación con una duración de seis meses. En los tres primeros meses
se realizan las capacitaciones técnicas especícas y
las capacitaciones transversales en empleabilidad, emprendedurismo y enfoque
de género en los talleres de la etm. En los tres meses siguientes de la formación
en la etm se acomoda a los “aprendices” en empresas donde realizan prácticas
laborales y cuentan con un apoyo económico de parte de la empresa de al me-
nos el 50% del salario mínimo nacional, además de la supervisión permanente
por parte de los docentes de la etm.
En el transcurso de los años se ha logrado aanzar la institucionalidad
de la etm al interior del gamlp, gracias, en parte, a la cooperación interna-
cional y a la persistente voluntad política de atender el tema del empleo/
58 ¿Hacia la transformación de la economía?
desempleo juvenil, lo que le ha permitido una asignación importante de
recursos para sostener su funcionamiento.
Los factores de éxito del proyecto de la etm son, según Arauco, los si-
guientes: i) la visión estratégica municipal para aplicar políticas activas de
promoción del empleo juvenil; ii) la institucionalización de la etm, lo que
proporciona una sólida base de legitimidad a la convocatoria de actores pú-
blicos y privados para trabajar de manera conjunta en favor de la formación
y empleabilidad de jóvenes; iii) el desarrollo de un modelo innovador e inte-
gral de formación para el empleo enfocado en la demanda, que responde a
las necesidades no solo de los sectores empresariales, sino también de los
jóvenes en situación de desventaja social.
Es necesario estudiar con detenimiento el papel de las universidades y
conocer con más detalle los programas de investigación estratégica para el
desarrollo implementados y, asociado con esto, realizar el examen del pre-
supuesto y la racionalidad del gasto en la educación superior respecto a su
entronque con las necesidades de desarrollo del país, lo que podría arrojar
mayores elementos para el análisis.
3. Propuesta
El aprovechamiento del bono demográco sería de mucho mayor impacto
si se logra el incremento de la productividad total de los factores, principal-
mente a partir del componente “residual” a los aumentos cuantitativos de
trabajo y capital, es decir, del incremento de la productividad explicado por
el aprendizaje y la innovación. Se requiere implementar ciertas políticas de
shock dirigidas a la generación de habilidades, el aumento de las inversio-
nes y la búsqueda de especialización inteligente para aprovechar las opor-
tunidades de mercado y elevar el empleo de mayor calidad, de manera que
alcance una escala social de base ancha.
La posibilidad de transitar de sectores de baja productividad a secto-
res de mayor productividad, identicando estamentos de recursos huma-
nos capacitados que hubieran adquirido las habilidades necesarias para
desarrollar producción eciente y hacer más productivas las inversiones,
debería acompañarse de un esfuerzo de inversión para la acumulación. Ya
sea capital privado o público, se requieren inversiones que se traduzcan
en incremento del empleo, la productividad y la competitividad. Si esto se
combina con la incorporación de procesos de aprendizaje e innovación de
base ancha, la productividad general estará en alza y potenciará el incre-
mento en la cantidad de factores que se produciría por el incremento de las
inversiones y de los emprendimientos.
Trabajar en transformar ese espacio tan importante de la sociedad, como
es el sistema educativo, para convertirlo de un impedimento a un sistema
59Transformaciones estructurales y recursos humanos
educativo enfocado en el desarrollo de la sociedad del aprendizaje, es la
principal tarea que hay que afrontar. Pero pensando en transformaciones
con impactos de corto plazo se debe empezar cuanto antes y buscar efectos
de shock. Para este n, la formación técnica en habilidades puede impulsar
el arranque que acompañe la primera etapa de las medidas que modiquen
al sistema educativo mediante el enfoque conductivo al desarrollo de la
sociedad del aprendizaje, cuyos efectos se verían en el mediano plazo.
No se debe olvidar que la apuesta a la tecnología de punta debe provenir
de las universidades para generar institutos de investigación y producción
de conocimiento útil y adquirir el “catch up” en tecnologías que posibiliten
la adquisición de ventajas comparativas dinámicas en los sectores donde
por su dotación factorial el país las tendría naturalmente, dinamizándolas
con la formación de recursos humanos altamente calicados.
Los estudios de caso nos muestran que la necesidad de trabajar en la
formación de recursos humanos en habilidades necesarias para el trabajo
formal, creativo e innovador es perentoria y puede ser parte del shock de
empleabilidad y competitividad que necesita el país en el corto plazo. Sin
embargo, paralelamente se debe trabajar en propuestas que fomenten la
adquisición de habilidades para la innovación en tecnologías de punta,
impulsadas por universidades e instituciones cientícas involucradas en
el proceso.
Esta política adoptaría dimensiones visionarias si fuera acompañada de
una estrategia para adquirir ventajas competitivas en sectores tecnológicos
de punta bajo el esquema de formación de alto nivel en las áreas en las que
se dena que Bolivia tiene potencialidades (biotecnología, alimentos pro-
bióticos y orgánicos de alta demanda potencial, nanotecnología con nuevos
materiales, litio y energías renovables, entre otros). En suma, fomentar in-
novación y desarrollar estrategias de “catch up” tecnológico.
La universidad, por tanto, tiene que jugar un rol importante en la im-
plementación de ese componente estratégico de alta tecnología, pasando,
previamente, del aprendizaje al “catch up” y a la innovación. La participa-
ción de los gobiernos subnacionales, municipios y gobernaciones, es espe-
cialmente importante en la incorporación masiva del conocimiento útil, de
acuerdo con la especialización inteligente de cada región.
Para atraer inversiones e impulsar la estrategia como proyecto nacio-
nal que movilice a la sociedad en torno a ese objetivo de desarrollo, es
imprescindible que las acciones de gobierno se materialicen en políticas
públicas que impulsen este proyecto y den inujo a las instituciones que las
conduzcan.
El efecto de la composición etaria de la población mayoritaria en pet de-
berá ser potenciada con un shock de expectativas de inversión favorables,
60 ¿Hacia la transformación de la economía?
de manera que el emprendimiento y el capital, en un ambiente favorable,
produzca efectos inmediatos en términos de inversiones para la producción
con mayor valor y conocimiento agregados, es decir, en la actividad indus-
trial. El potenciamiento del bono demográco con el bono de productividad
y el crecimiento de la industria manufacturera a un ritmo mayor, permitirá
que las personas que buscan optimizar su empleo tengan la oportunidad
de obtenerlo, mejorando sus habilidades e incrementando sus ingresos.
Buscar efectos inmediatos en la expansión del empleo, así como nuevas
inversiones creadoras de fuentes de trabajo y de tecnología más moderna,
complementados con eventos de capacitación del trabajador, elevan la pro-
ductividad y generan un círculo virtuoso.
En cuanto a la orientación que debería tomar la transformación del sis-
tema educativo, es imperioso que en el periodo más corto posible se invo-
lucre a la educación básica y secundaria de manera decidida en la forma-
ción técnica y en habilidades. Pero para obtener los resultados esperados
en el corto plazo, hay que invertir ahora y buscar efectos inmediatos en
el comportamiento laboral de los jóvenes que trabajan o que están bus-
cando oportunidades que los vinculen con la demanda para la adquisición
de habilidades en el mercado de trabajo. Se requiere que las empresas se
involucren e inviertan, de acuerdo a sus necesidades, en desarrollar formas
de capacitación –estimuladas por el Estado e impulsadas por los mismos
trabajadores organizados– que les permitan incrementar la productividad y
mejorar el desempeño del factor trabajo. Una vez ingresados en la actividad
laboral, los trabajadores adquieren la disciplina y la dedicación que se ne-
cesitan para el aprendizaje.
Programas que incorporan a jóvenes en la formación en habilidades y
técnicas deberían articular el alineamiento de intereses y estimular la movi-
lización de actores gubernamentales (nacionales y regionales), empresaria-
les, trabajadores de la educación, todo el sistema educativo y los sectores
laborales organizados.
Resumiendo, la propuesta consiste en una estrategia dual de acciones
que atiendan: 1) la necesidad de un shock de productividad para dar opcio-
nes a las generaciones actuales, mediante políticas de formación técnica
para la adquisición de capacidades que permitan elevar la productividad
de cada trabajador, la empleabilidad y la masicación del aprendizaje de la
sociedad entendida como un todo; y 2) una apuesta de mediano plazo res-
paldada en métodos y conocimiento cientícos, que refuercen la formación
profesional en capacidades tecnológicas de alto nivel y en competencias
para el aprovechamiento de las oportunidades y ventajas comparativas que
tiene cada región, de acuerdo con sus propias características, con la mirada
puesta en el mercado global. El propósito es que el país adquiera “delantera
61Transformaciones estructurales y recursos humanos
tecnológica” en algo que tiene y hace a su realidad como es la abundancia
de recursos naturales y la gran biodiversidad. La forma de evitar el extracti-
vismo y el mal uso de la naturaleza es mediante la adquisición de capacida-
des para manejar esos recursos naturales de manera que benecien al país
y su gente a través del conocimiento.
62 ¿Hacia la transformación de la economía?
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67
Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el
crecimiento?
Daniel Agramont Lechín y Marwin Flores Orellana
1. Introducción
Bolivia es un país megadiverso, con un territorio de poco más de un millón
de km2, en el que conuyen varias zonas geográcas y provincias biogeográ-
cas. Está ubicado en el centro del subcontinente sudamericano lo que hace
que tenga acceso a las tres cuencas hidrográcas mayores (Amazonas, Plata,
Altiplano). Es un territorio de contactos e integración, ya que tiene una ex-
tensa frontera con cinco países. Sin embargo, a pesar de todas las ventajas
que presenta, estas características geográcas conllevan un gran reto que es la
integración del país, no solo internamente sino también con mercados interna-
cionales. Tener una extensión territorial tan grande, estar ubicada en el centro
del continente y no contar con acceso soberano a costas marítimas, representa
un gran obstáculo para las operaciones de comercio. Así, el país se encuentra
frente a una economía global con integración creciente de ujos nancieros y
comerciales, pero con dicultades para lograr una inserción eciente.
El enfoque de diagnóstico del crecimiento desarrollado por Hausmann,
Rodrik y Velasco (2005) aborda, mediante el análisis de la rentabilidad so-
cial, esta problemática. El modelo establece que la baja rentabilidad social
se debe, además del deciente nivel del capital humano,1 a la geografía des-
favorable y a una inadecuada infraestructura. A partir de este diagnóstico,
el presente trabajo estudia de manera conjunta la geografía de Bolivia, las
condiciones de la infraestructura y el efecto que tienen sobre la produc-
tividad del país. Es decir, lo que se busca examinar es, dada la geografía
especial de Bolivia, si la infraestructura de transporte existente es un factor
que aumenta o limita la eciencia de la producción del país. Es preciso men-
cionar que, aunque la literatura especializada acepta de manera general
que infraestructura se reere a transporte, energía, comunicaciones y sa-
neamiento básico (educación, salud, etc.),2 en este documento se analizará
únicamente la infraestructura de transporte, ya que se ha adoptado una
1 Tema abordado por Seoane (p. 39) en este mismo libro (N. de los C.).
2 Véase Peters & Pintus (2018) y Rozas & Sánchez (2004).
68 ¿Hacia la transformación de la economía?
metodología, que es la del diagnóstico de crecimiento; por tanto, cuando
los autores hablan de infraestructura y geografía, se reeren a su relación
con la base productiva del país y la forma cómo se puede lograr mayor e-
ciencia, es decir, cómo los gobiernos aprovechan sus ventajas geográcas y
superan sus limitaciones a través de inversiones en infraestructura.
Especícamente, se seguirá la metodología utilizada por varios estudios
sobre logística e infraestructura de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal), como por ejemplo Pérez-Salas et al. (2014) y
Barriga (2014), que realizan un diagnóstico del comercio exterior del país
y sus especicidades, para luego, sobre esta base, analizar la infraestructu-
ra existente. Sin embargo, a diferencia de estos estudios, se utilizará una
metodología especíca para abordar la mediterraneidad de Bolivia, lo que
permitirá incluir las especicidades de las operaciones de comercio interna-
cional, ya sea con países limítrofes o con mercados de ultramar. Esto cobra
especial importancia al analizar la geografía e infraestructura porque, como
se verá más adelante, el comercio con mercados de ultramar para un país
sin litoral presenta dicultades adicionales, ya que requiere el tránsito por
terceros países, lo que signica aceptar tanto su institucionalidad como su
infraestructura de transporte. Respecto a los datos, salvo que se mencione
lo contrario, todos fueron obtenidos de la página web del Instituto Nacional
de Estadística (ine), por tanto, son datos públicos ociales.
El apartado está estructurado de la siguiente manera. En primer lugar,
se presenta un breve estado del arte sobre la importancia de la infraestruc-
tura para el crecimiento de los países, con énfasis en los impactos sobre la
productividad y competitividad. Luego, se elabora un diagnóstico sobre las
principales características de los ujos del comercio exterior boliviano, desde
la perspectiva de transporte y logística. Posteriormente, se realiza el análisis
de la infraestructura de transporte existente en el país y su adecuación a los
requerimientos de los ujos comerciales. Es decir, se buscará determinar si la
infraestructura incide positivamente en la eciencia en la movilización de los
ujos comerciales. Para fortalecer los resultados, lo anterior se complementa
con índices globales de desempeño y eciencia que analizan el rol de la in-
fraestructura sobre la competitividad del país. Finalmente, se presentan las
conclusiones y recomendaciones de política pública.
2. Estado del arte
2.1. Infraestructura
Existe un relativo consenso en la academia de que la importancia del estudio
de la relación entre infraestructura y crecimiento económico se dio gracias
al trabajo de David Alan Aschauer (Munell, 1992; Yilmaz & Çetin, 2017).
69Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
El trabajo, publicado en 1989, llamó la atención sobre un tema que hasta
ese momento no era parte de la agenda de investigación académica: el
capital público y sus efectos en la economía. Entre sus principales hallaz-
gos se encuentra que la disminución en la inversión en infraestructura en
Estados Unidos fue uno de los mayores determinantes de la disminución
en la productividad y producción de la década de los años 60 y 80.
Este documento dio paso a diversos estudios que abordaron los impac-
tos de la acumulación de gasto e inversión pública sobre la productividad de
la economía. Munell (1992: 191) arma que
el consenso es que Aschauer hizo una gran contribución al llamar la atención a la
importancia de la infraestructura pública y en añadir capital público a la función de
producción convencional. [Pero,] la controversia se da sobre el método de estima-
ción de esta función expandida y sobre la interpretación de los resultados.
De esta forma, en los años siguientes, numerosos trabajos encararon
el tema con diferentes técnicas econométricas para profundizar el estudio
de sus efectos. La variable dependiente siguió siendo el producto interno,
mientras se introducían y reemplazaban variables independientes, como
capital (privado y público), trabajo, tecnología, etc. Estudios de Munell
(1990), Gramlich (1994) o Glomm & Ravikumar (1994) conrman la relación
positiva, mientras que otros como McMillin & Smyth (1994) arman que el
capital público no tiene efectos sobre la producción privada.
De esta forma, como bien resume Montero (2012: 35),
las investigaciones realizadas en torno al impacto que tiene el gasto público en
el crecimiento de un país no están aún del todo claras ya que parece haber dos
escuelas de pensamiento […]. La primera escuela del pensamiento es aquella que
relaciona de forma positiva (al menos hasta cierto punto) el gasto público y el cre-
cimiento económico, mientras que por el otro lado están aquellos que relacionan
de forma negativa ambas variables, o en el mejor de los casos encuentran una
relación positiva aunque estadísticamente no significativa.
El presente artículo sigue la primera escuela que, desde el trabajo de
Aschauer (1989), Munell (1990), Barro (1990) y otros, concluye que existe un
impacto positivo entre el aumento de capital público y la productividad del
sector privado. Especícamente se sigue la línea de la Cepal en el sentido
de que
si bien la medición del impacto de las inversiones en infraestructura sobre el de-
sarrollo de una región o un país ha arrojado resultados dispares, gran parte de la
evidencia empírica existente en la literatura muestra que las inversiones en in-
fraestructura contribuyen al crecimiento del producto, la reducción de costos y las
mejoras en la rentabilidad (Rozas & Sánchez, 2004: 30).
Este razonamiento también es seguido por otros organismos interna-
cionales dedicados al desarrollo internacional. El Banco Mundial (2015)
establece que el desarrollo de infraestructura contribuye al crecimiento
70 ¿Hacia la transformación de la economía?
de largo plazo, mientras que el Fondo Monetario Internacional (fmi, 2015)
arma que estudios teóricos y empíricos coinciden en que existe una rela-
ción positiva entre la infraestructura de alta calidad y la productividad en
toda la economía.
Complementariamente, investigaciones más recientes sobre el tema
profundizan aspectos especícos, siendo de especial interés para el pre-
sente apartado la relación entre infraestructura y competitividad, que ha
sido estudiada con detenimiento en las últimas dos décadas (De la Fuente,
2010). En suma, se puede armar que la infraestructura de calidad se rela-
ciona positivamente con la producción y estimula el crecimiento económico
(Urrunaga y Aparicio, 2012; Calderón y Servén, 2004), debido a que pro-
mueve “servicios de transporte ecientes tanto para el movimiento de carga
como de pasajeros, lo que a su vez respalda las actividades económicas
fundamentales y elimina barreras geográcas que impiden la competencia”
(oecd, 2017: 192). O, como lo plantean Rozas & Sánchez (2004: 9), “existe
una relación positiva entre una mejor infraestructura y un mayor crecimien-
to económico, basado en mejoras de la productividad de la economía y su
competitividad sistémica”. Y este es el tema central de este trabajo, por-
que, como se verá más adelante, el análisis de la geografía del país sigue
la misma línea. Siguiendo la metodología de Hausman, Rodrik y Velasco
(2005), la infraestructura y la geografía pueden ser limitantes al crecimien-
to si es que se constituyen en barreras para una efectiva conexión de la
industria nacional, tanto interna como externamente. Así, la inversión en
infraestructura de transporte repercute positivamente sobre la productivi-
dad de las empresas no solo porque mejora su acceso a insumos y factores
de producción, sino también porque mejora el acceso a mercados para los
productos nales (Du & Douch, 2018).
Finalmente, dado que mejoras en la productividad son la base de lo
que se discutirá en este documento, es preciso aproximarse a una deni-
ción. Especícamente podemos armar que para medir las mejoras en la
productividad se seguirá el enfoque de competitividad sistémica elaborado
por la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo (oecd) y
adoptado por la Cepal:
En el enfoque de la competitividad sistémica, la competitividad se sustenta en con-
diciones y acciones a cuatro niveles del sistema –los niveles meta, macro, meso y
micro– y en una concepción guía multidimensional de la competencia, el diálogo
y la toma de decisiones compartida entre los más importantes grupos de actores
[…]. En esta perspectiva los factores determinantes de la competitividad abarcan
diversas instancias, desde la propiamente empresarial –por ejemplo, eficacia en
la gestión y capacitación– a la estructural –por ejemplo, la influencia del merca-
do, instituciones públicas y no públicas extramercado, regímenes de regulación– y
los elementos sistémicos exógenos a la empresa productiva –por ejemplo, facto-
res macroeconómicos, condiciones sociales e infraestructura. En el enfoque de la
71Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
competitividad sistémica, las inversiones en infraestructura básica como determi-
nante de la competitividad han sido establecidas en el nivel macro, en relación
con los niveles de eficiencia exigidos a los mercados de bienes, factores y capitales
(Rozas & Sanchez, 2004: 39).
2.2. Geografía
Como se anticipó, este trabajo toma en cuenta el criterio geografía del mo-
delo de diagnóstico de crecimiento, y lo primero que debemos destacar es
que, dado que Bolivia es un país privado de litoral, el análisis debe incluir
la diferenciación entre comercio de ultramar y comercio con países limí-
trofes. Ignorar este tema introduciría un sesgo importante, ya que, según
los datos ociales del ine, parecería no existir el comercio por vía marítima,
lo que justicaría prescindir del análisis de la infraestructura portuaria. Sin
embargo, este no es el caso y, como se argumentará, casi la mitad del co-
mercio exterior boliviano utiliza puertos, tanto del océano Pacíco como
del Atlántico.
Es importante mencionar el renovado interés académico por el estu-
dio de la geografía y el rol que tiene en la economía. A partir de los años
90 surge la llamada nueva geografía económica (nge), que busca analizar el
impacto de la geografía sobre el crecimiento económico. De acuerdo con
uno de sus más reconocidos investigadores, Anthony Venables (2005: 1),
esta escuela “muestra que la estructura espacial de una economía está de-
terminada por la interrelación entre costos de transacción en el espacio y
varios tipos de retornos de escala”. Así, aunque en el pasado los estudios
académicos asignaban un rol menor a los costos de transporte, esta nueva
ola de investigación destaca su importancia y busca encontrar los efectos
que tiene sobre la productividad y el crecimiento económico.3
Respecto a la infraestructura, una corriente dentro de la nge arma
que el fortalecimiento que se pueda lograr en el transporte tiene gran
impacto sobre la locación de la industria, a través de la mejora en el
acceso a mercados y en el aumento en el tamaño de las aglomeracio-
nes industriales, con especial efecto en las ganancias de productividad
(Combes et al., 2008). En adición, las mejoras en el transporte tienen el
benecio de reducir los tiempos, variable crucial respecto a los costos de
transporte (Crafts, 2009). En simple, las economías requieren redes de
3 Los primeros modelos que incluyeron el rol de la geografía y los costos de transporte se basaron en la
formulación estándar sobre costos de transporte llamada “el modelo iceberg”, popularizado por Paul
Samuelson (1954) y que establecía que los costos de transporte aumentan proporcionalmente a medida que
aumenta el valor (fob) de la mercancía. Sin embargo, actualmente los costos de transporte no se tratan de una
manera tan simple y existen diversas metodologías para determinarlos (Agramont & Peres-Cajías, 2016),
72 ¿Hacia la transformación de la economía?
infraestructuras de comunicaciones, energía o transporte bien desarro-
lladas para expandir su mercado interno y competir internacionalmente
(Rozas & Sánchez, 2004: 10)
En el caso de Bolivia es necesario complementar lo anterior con los
obstáculos propios para países sin litoral ya que, como arma la Comisión
Económica de las Naciones Unidas para el Asia Pacíco Escap (2003: 4),
el transporte de tránsito eficiente es crucial para los países sin litoral. Debido a su
falta de acceso a los puertos marítimos y el costo prohibitivo de carga aérea, los
países sin litoral tienen que confiar en el transporte de mercancías por vía terrestre
a través de uno o más países vecinos. Los costes adicionales que origina junto con
los problemas de distancia, hacen más costosas las importaciones y exportaciones,
poniendo así los países sin litoral en desventaja en la economía mundial.
Esto fue abordado en uno de los estudios más exhaustivos que se hizo
sobre el tema (Unctad, 2014) y que concluye que los países mediterráneos
tienen en promedio niveles de desarrollo 20% menores que los países con
acceso soberano a costas marítimas. Uno de los más importantes canales
de transmisión que encuentran es la integración comercial, ya que, debido
a los mayores costos para conectarse al mundo, los niveles de comercio e
inversión internacional son menores. Es más, este estudio identica que los
mayores costos que enfrentan los ujos comerciales son los responsables
de más de la mitad de la diferencia en desarrollo económico.
Queda claro de lo anterior que una de las variables más importantes
cuando se está analizando la geografía –y mediterraneidad– son los cos-
tos de transporte (Ibid.). Existe vasta evidencia de trabajos académicos que
conrma que los países mediterráneos presentan mayores costos de trans-
porte (Anderson & Van Wincoop, 2004; Cárcamo-Díaz, 2003). Uno de los
trabajos seminales al respecto es el de Limao & Venables (2001), quienes
arman que los dos principales determinantes de los costos de transporte
son las características geográcas de los países y la infraestructura con la
que cuentan para comerciar. Los resultados de ese estudio son especial-
mente importantes para este trabajo porque resumen la relación que existe
entre la geografía de los países, el rol de la infraestructura y el efecto sobre
la productividad.
[Limao & Venables] demuestran que, más allá de los efectos generados por la dis-
tancia, los países mediterráneos tienen costos de transporte que pueden llegar a
ser 75% superiores a los costos de un país costero representativo. Una parte de es-
tas diferencias se explica por las distancias por tierra que el comercio de los países
mediterráneos tiene que atravesar. Otra parte de las diferencias se explicaría por
retrasos o problemas de coordinación en las fronteras, por una mayor incertidum-
bre y retrasos que se traducen en mayores costos de seguros y/o por imposiciones
directamente cobradas por los países de tránsito. También se menciona que una
mejora en la infraestructura –ya sea en el propio país o en el país de tránsito– puede
llegar a compensar hasta más de la mitad de los costos inherentes de la mediterra-
neidad (Agramont & Peres-Cajías, 2016: 23).
73Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
Se puede concluir, por tanto, que existe una relación teórica y empírica
entre geografía, infraestructura y productividad.
3. Características del comercio exterior de Bolivia
3.1. Mercados y productos del comercio exterior boliviano
3.1.1. Mercados
Una de las principales características del comercio exterior boliviano
es su elevada concentración tanto en mercados como en productos.
Analizando por continentes, se evidencia que actualmente las exporta-
ciones están destinadas en su mayoría a Sudamérica, luego al Asia y en
menor cuantía a Europa y Norteamérica. Empero, si bien de acuerdo al
peso (expresado en kg o t [toneladas]) Sudamérica representa 92% de las
exportaciones, de acuerdo al valor (expresado en dólares americanos)
entendemos mejor la dimensión, dado que este subcontinente alcanza a
48%, Asia a 32% y Estados Unidos y Europa menos de 10%.4 Comparando
los datos con el año 2000, se puede armar que Sudamérica no ha variado
en importancia y que la diferencia es el ascenso del Asia en detrimento
de Europa y Norteamérica. Respecto a las importaciones, se evidencia
la misma tendencia. Sudamérica es el principal proveedor de productos,
pero con una importancia decreciente respecto al valor, pasando de 67%
en el año 2000 a 44% en 2018, le siguen Asia con 31%, Europa con 15% y
Norteamérica con 9%.5
La tabla 1 muestra la importancia de la región Sudamericana, dado
que el Mercado Común del Sur (Mercosur) representa 82% del total de las
exportaciones, la Comunidad Andina 9% y los demás países tan solo 9%.
Es más, solo Brasil y Argentina son el destino del 80% de los volúmenes
exportados. Es interesante el caso de los países asiáticos, porque a pesar
de que son grandes compradores de minerales, sus volúmenes son bajos
respecto al gas natural o la soya. En lo que hace a las importaciones,
nuevamente Brasil y Argentina son los principales socios con 41% del
total, seguidos de la China con 16%, Perú con 13% y Chile con 10%. Esta
alta concentración se maniesta al comparar con aquellos países que no
pasan del 3%.
4 Los datos complementarios sobre exportaciones se encuentran en el anexo 1.
5 Los datos complementarios sobre importaciones se encuentran en el anexo 2.
74 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 4. Principales países socios para exportaciones e importaciones
de Bolivia, por peso, 2018
Exportaciones Peso (kg) % Importaciones Peso (kg) %
Total 23.754.824.388 100 Total 5.787.788.175 100
Brasil 10.966.312.312 46 Argentina 1.370.111.059 24
Argentina 8.133.540.587 34 Brasil 958.758.276 17
Colombia 1.041.054.234 4 China 911.216.643 16
Perú 937.129.012 4 Perú 772.075.364 13
Japón 439.452.652 2 Chile 556.891.509 10
China 389,954.744 2 Singapur 184,156.076 3
Corea del Sur 317.775.732 1 Estados Unidos 174.587.261 3
Ecuador 284.431.914 1 México 71.328.407 1
Chile 192.511.747 1 Colombia 64.802.673 1
Otros 1.052.661.454 4 Otros 723.860.907 13
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
3.1.2. Productos
Para entender las exportaciones y analizar la infraestructura, el clasica-
dor más adecuado es el de actividad económica. El gráco 1 muestra que,
de acuerdo al peso, entre 2000 y 2018 la mayor parte de las exportaciones
fueron los hidrocarburos, con una importancia que creció en este período
del 50% a casi el 80%. Mientras la minería se mantuvo relativamente cons-
tante, la manufactura fue la que disminuyó, de 25% a alrededor de 15%. La
agricultura, por su parte, nunca representó más del 5% del peso total ex-
portado por el país y, con el paso del tiempo, disminuyó más hasta llegar a
1%. Examinando los valores absolutos (anexo 1), todos los rubros, excepto
la agricultura, aumentaron entre el año 2000 y el 2018, pero, mientras la
manufactura solo creció al doble, hidrocarburos lo hizo seis veces y mi-
nerales cinco veces. Si comparamos estos datos con los datos de acuerdo
a valor, hidrocarburos baja a 34% del total, mientras que minería sube de
7% a 27% y manufactura, de 13% a 35% (anexo 1). Así que una primera
conclusión es que existe una gran diferencia entre los datos por valor y
peso, principalmente por los hidrocarburos que representan un tercio de
los ingresos por exportación pero a la vez casi el 80% del volumen total
exportado.
75Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
Gráco 1. Exportaciones por actividad económica,
en porcentaje, por peso, 2000-2018
0
20
40
60
80
100
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Extracción de hidrocarburos
Extracción de minerales Industria manufacturera
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Para las importaciones se utilizó la clasicación de grandes categorías
económicas. Como muestra el gráco 2, a pesar de que en el año 2000 la
principal importación fue alimentos y bebidas con casi 40%, su importancia
relativa disminuyó hasta 13% en 2018. Suministros industriales fue la cate-
goría que más incrementos experimentó, pasando en este período de 34%
a 44%. Combustibles y lubricantes pasó a ser en 2018 la segunda mayor
importación con 29% del total. En complemento, comparando los datos res-
pecto a peso y valor, se evidencia que aunque los bienes de capital son muy
importantes respecto al valor, en relación al peso bajan su participación
sobre el total; y el efecto inverso se tiene con los suministros industriales y
los combustibles (anexo 2).
Gráco 2. Importaciones, por grandes categorías económicas,
por peso, 2000-2018
0
20
40
60
80
100
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Alimentos y bebidas Suministros industriales Combustibles y lubrincantes
Bienes de capital Equipo de transporte Artículos de consumo
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
76 ¿Hacia la transformación de la economía?
3.2. Medios de transporte que utiliza el comercio exterior boliviano
3.2.1. Datos generales
El análisis sobre infraestructura del presente documento se basa en
los datos de la utilización de los diferentes medios de transporte por parte
del comercio exterior boliviano. Si bien las cifras de acuerdo al peso no
presentan una visión exacta de la cantidad de comercio que se moviliza
por cada medio de transporte, la importancia de cada producto o circuito
se ve seriamente sesgada dado que existen productos de mucho peso y
poco valor. Sin embargo, como se ve en la tabla 5, aunque existe diferen-
cia en los valores absolutos −dependiendo si se analiza respecto al valor y
respecto al peso−, la importancia relativa no se modica. Así, entendiendo
que se exportan grandes volúmenes de gas natural, se explica que el medio
de transporte más importante para las exportaciones son los ductos, con
78% del total, seguidos por las carreteras (12%), vías uviales (5%) y vías
férreas (4%). A pesar de la importancia de los ductos en el transporte de
las exportaciones con más de 18 millones de t por año, no podemos dejar
de mencionar que Bolivia, en lo que respecta al valor, utiliza los medios
de transporte de manera más balanceada. En el anexo 3 se encuentran
datos desde el año 2000 que muestran que este comportamiento es una
tendencia que se mantiene desde que se dio inicio a la exportación de gas
a Brasil.
Respecto a las importaciones, ya sea que se analicen por valor o por
peso, el análisis casi no varía. El principal medio de transporte es el ca-
rretero con 85%. Luego, de acuerdo al peso, 9% de las compras ingresan
por vía uvial y 5% por ferrocarril. Por valor, el único cambio que merece
resaltarse es que el transporte aéreo –como era de esperarse− sube de
1% a 9%.
Tabla 5. Exportaciones e importaciones por medio de transporte,
por valor y peso, 2018
(a)
Exportaciones Peso bruto (kg) % Valor ($us) %
Total 23.754.824.387 100,0 8.969.096.193 100,0
Ductos 18.614.356,617 78,4 3.042.476.605 33,9
Fluvial 1.198.395,854 5,0 407.179.679 4,5
Aérea 41.599.735 0,2 1.428.788.363 15,9
Ferroviaria 932.073.538 3,9 1.520.430.734 17,0
Carretera 2.968.398.643 12,5 2.570.220.812 28,7
77Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
(b)
Importaciones Peso bruto (kg) % Valor ($us) %
Total 5.787.699.748 100,00 10.044.175.592 100,00
Fluvial 519.875.662 8,98 421.891.485 4,20
Aérea 60.209.777 1,04 899,882.847 8,96
Courier 509.914 0,01 17.184.044 0,17
Ferroviaria 291.899.873 5,04 182.946.938 1,82
Carretera 4.915.204.522 84,93 8.522.270.278 84,82
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Sin embargo, dado que Bolivia es un país sin litoral, con los datos presenta-
dos aún no se tienen elementos sucientes que permitan analizar su conexión
con el mundo, ya que parecería no existir el transporte marítimo, algo que no es
cierto. Por este motivo, en la sección siguiente se profundizará el análisis sobre
la conexión de Bolivia con países limítrofes y con mercados de ultramar.
3.3. Resultados
Luego de aplicar la metodología especíca para países sin litoral, encon-
tramos datos sumamente importantes para el análisis de la infraestructura
sobre el comercio exterior de Bolivia. De la tabla 6 se puede concluir que,
de acuerdo al valor, poco más de la mitad de las exportaciones de Bolivia
tienen como destino países de ultramar (53%), mientras que el resto tiene
como destino países limítrofes (exportaciones extrarregionales). De la misma
forma, 36% de las importaciones provienen de países limítrofes mientras que
el 64% tiene origen en mercados de ultramar. Sin embargo, esto se modica
drásticamente cuando se analizan exportaciones respecto al peso, ya que de
los 23,71 millones de t exportadas en 2018, tan solo 3,78 millones de t estu-
vieron destinadas a ultramar (16% del total) y 84% tuvo como destino nal
países limítrofes. En el caso de las importaciones, por peso, 47% provinieron
de mercados de ultramar (extrarregionales) y 53% de países limítrofes.
Tabla 6. Bolivia, comercio exterior en totales y en tránsito (a ultramar), 2018
Por valor Total ($us) Bilateral ($us) En tránsito ($us) % en tránsito
Exportación 7.535.700.491 3.543.497.770 3.992.202.721 53
Importación 8.492.575.776 3.080.060.267 5.412.515.509 64
Por peso Total (t) Bilateral (kg) En tránsito (t) % en tránsito
Exportación 23.713.173 19.933.031 3.780.141 16
Importación 5.726.336 3.007.672 2.718.663 47
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
78 ¿Hacia la transformación de la economía?
Si bien en términos generales se puede armar que los requerimientos
de infraestructura del comercio exterior boliviano son para un volumen es-
timado de 23,6 millones de t de exportación y 5,7 millones de t de importa-
ción, las especicidades encontradas son importantes (tabla 7). En primer
lugar, las exportaciones por volumen, el comercio bilateral, que no nece-
sitan de infraestructura portuaria, representan 85% del total (20 millones
de t), mientras que el comercio extrarregional, que requiere realizar tras-
bordo, es el restante 15% (3,51 millones de t). En adición, 1,19 millones de
t son trasportadas por ferrocarril para trasbordo a barcaza en la hidrovía
Paraguay-Paraná (hpp), mientras que 2,3 millones de t son movilizadas por
puertos del Pacíco, de las cuales 39% llega por transporte ferroviario y 61%
por transporte carretero. Por su lado, de los 20 millones de t de comercio
bilateral, 92% provienen de la venta de gas natural por ducto, mientras que
el restante 8% (1,6 millones de t) utiliza transporte aéreo, férreo y carretero.
Finalmente, es importante mencionar que los ductos son utilizados casi en
su totalidad para vender a países limítrofes (99% carga bilateral); las vías
férreas y uviales son utilizadas casi en su totalidad para vender a ultramar
(97% y 90%, respectivamente), mientras que las carreteras tienen una fun-
ción mixta.
Tabla 7. Bolivia, ujos de comercio exterior de acuerdo a medios de
transporte, por peso, 2018
Exportaciones Carga bilateral (t) Importaciones Carga bilateral (t)
Bilateral 20.097.254 Bilateral 3.415.859.081
Aérea 41.599 Aérea 60.209.777
Ducto 18.474,392 Ducto 0
Ferrocarril 30.335 Ferrocarril 291.736.800
Carretero 1.550.928 Carretero 3.063.912.504
Multimodal 3.517.602 Multimodal 2.333.711.203
Ferroviario-uvial 1.198.395 Ferroviario-uvial 482.256.112
Ferroviario-marítimo 901.738 Ferroviario-marítimo 163.073
Carretero-marítimo 1.417.469 Carretero-marítimo 1.851.292.018
Total 23.614.856 Total 5.749.570.284
Fuente: ine. Elaboración propia sobre la base de Agramont y Peres-Cajías (2016).
Respecto a las importaciones, esta misma tabla nos muestra que, al no
tener un producto como el gas natural, los ujos comerciales entre países
limítrofes y ultramar son más balanceados. El comercio bilateral representa
el 59% (3,41 millones de t), mientras que el comercio de ultramar alcan-
za al 41% (2,33 millones de t). El comercio bilateral está extremadamente
79Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
concentrado: 90% por carretera (3 millones de t), seguido por 8% por ferro-
carril y 2% por vía aérea. El comercio multimodal (a ultramar) se moviliza
principalmente por rutas carreteras y marítimas (79%).
4. Características de la infraestructura actual
4.1. Inversión en infraestructura
En esta sección se estudia cuán adecuada es la infraestructura existente
en el país para estos ujos especícos de comercio exterior. Es decir, si
responde adecuadamente a las exigencias del comercio boliviano desde
un enfoque logístico que busca optimizar principalmente dos variables:
tiempos y costos. Como se tiene señalado, se sigue un enfoque de com-
petitividad sistémica y se parte del supuesto básico de que la eciencia
productiva de las operaciones no depende únicamente de la productividad
dentro de la planta, sino también de la eciencia del comercio exterior, y es
ahí, precisamente, donde interviene la infraestructura (capital público).
Inicialmente, es necesario abordar la inversión en infraestructura en el
país y resaltar el gran aumento que se dio en el último período, lo que resultó
en un incremento signicativo en la infraestructura disponible. Como arma
el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, “uno de los motores para
el crecimiento económico de Bolivia fue la inversión pública que se incre-
mentó en nueve veces desde el 2005 hasta el 2017 siendo la más alta de
toda la región.”6 De acuerdo al fmi, esto repercutió en que el stock de capital
público en el país pase de 78% en 2005 a 100,5% del pib en 2015 (Yehenew
& Tessema, 2019).
En términos absolutos, la inversión pública creció de 504 millones de
dólares en 1998 a 5.065 en 2016, mientras que la destinada a infraestructura
pasó de 176 millones en 1998 a casi 2.700 en 2016. Es decir, no solo se tuvo
un aumentó en la inversión pública sino que cada vez fue mayor la por-
ción destinada a infraestructura. Para complementar lo anterior, el gráco 3
muestra el destino de esta inversión, que estuvo, en la mayor parte, destina-
da al transporte, pasando de poco más de 152 millones de dólares en 1998 a
casi 1.700 en 2016. Lo que es más, en cada uno de los años de este período
(salvo 2016), el transporte representó, como mínimo, el 70% del total de la
inversión en infraestructura.
6 https://medios.economiaynanzas.gob.bo/MH/documentos/2018/mefp/Periodico1-2018.pdf.
80 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 3. Bolivia, inversión pública en infraestructura,
en millones de dólares, 2006-2016
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Transportes Energía C omunicaciones Rec ursos Hídricos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Siguiendo a Delgado & Álvarez (2000), la siguiente sección se ocupa del
análisis de acuerdo a los componentes de infraestructura para la producción,
es decir, carreteras, ferrovías, aeropuertos, puertos y transporte de energía.
4.2. Ductos
4.2.1. Características generales
En el sector de hidrocarburos, “la cadena está dividida en tres grupos: 1) ups-
tream, que usualmente incorpora las actividades de prospección, exploración
y explotación de hidrocarburos; 2) midstream, que incluye las actividades de
transporte, ya sea por ductos o por otros medios; y 3) downstream, que con-
tiene la renación, transporte, almacenaje y comercialización de petróleo,
derivados y gas natural” (Medinaceli, 2012: 13). El interés de esta investiga-
ción está en la infraestructura existente en el midstream para la venta interna-
cional, será analizado de forma separada para los dos productos que Bolivia
exporta por ductos (gas natural y petróleo), dado que cada uno tiene su pro-
pia logística, aunque entendemos que, en la práctica, a partir del cambio de
normativa desde 2006 “en Bolivia el Estado, a través de ypfb [Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos], toma el control y dirección de la distribución
y comercialización en toda la cadena de los hidrocarburos… [y] la exporta-
ción es realizada exclusivamente por ypfb.” (Udape, 2013: 11).
4.2.2. Gasoductos
De acuerdo a datos ociales de ypfb Transporte S. A., el sistema de transporte
de gas natural se extiende sobre dos tercios del país abarcando siete de
81Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
los nueve departamentos y se divide en cuatro sistemas.7 Actualmente se
tienen tres ductos internacionales que permiten exportar a Argentina y
Brasil. Respecto a la Argentina, el gasoducto Juana Azurduy de Padilla
tiene una extensión de 42 km de longitud (12 en territorio boliviano),
con un diámetro nominal de 32". El volumen de venta en 2018 fue de
7.801 millones de t. En lo que se reere a Brasil, el ducto principal tiene
3.150 km de extensión (557 en territorio boliviano), cruza la frontera por
puerto Suárez-Corumbá y llega a las zonas industriales de San Pablo.
Posteriormente se construyó un segundo ducto más pequeño para vender
gas al estado de Mato Grosso y que cruza la frontera por San Matías. En
2018 el volumen de venta fue de 10.672 millones de t. En comparación
con el total de volumen transportado por el sistema nacional, el mercado
interno representó 24% del total mientras que la exportación por ducto a
Brasil alcanzó 44% y a Argentina 32%.
4.2.3. Oleoducto
De acuerdo a información ocial de ypfb Transporte S. A., la red de trans-
porte de líquidos cubre el centro y sur de Bolivia y se divide en cuatro sub-
sistemas: Norte, Sur, Central y Occidental. La red cuenta con 16 estaciones
de bombeo con una potencia instalada total de 40.072 hp y una longitud
de 3.035 km de ductos.
Solo se tiene un ducto para exportación a mercados internacionales.
Se trata del ducto que parte desde Santa Cruz, pasa por Cochabamba, Sica
Sica y llega hasta Arica en Chile. Es importante aclarar que tanto el ducto
como las estaciones intermedias y los depósitos en las ciudad de Arica
se construyeron gracias al Tratado de Complementación Económica de
1955 e instrumentos posteriores que daban inicio a la posibilidad de que
Bolivia pudiera exportar su petróleo al mundo de forma más eciente, ya
que en el pasado esto se realizaba a través de territorio brasilero. Tiene
una extensión de 595 km y un empalme de 483 km para conectarse hasta
Santa Cruz. Actualmente, la exportación de petróleo boliviano, así como la
importación de diésel oil, se realiza a través de los depósitos de la ciudad
de Arica. Sin embargo, a pesar de la existencia del ducto, este solo sirve
para la exportación de petróleo, mientras que la importación se realiza
con camiones cisterna.
7 http://www.ypfbtransporte.com.
82 ¿Hacia la transformación de la economía?
4.2.4. Análisis
La infraestructura de transporte para la exportación de los dos hidrocar-
buros bolivianos (petróleo y gas natural) es adecuada y permite que la
movilización se realice de forma eciente. Son graneles que se movilizan
de forma masiva a través de infraestructura especializada. Si bien, tiempo
atrás, el petróleo se exportaba al ducto (a través de territorio brasilero),
era una operación extremadamente ineciente y que reducía sustancial-
mente los márgenes de utilidad. En el caso del gas natural, sería inviable
exportarlo sin contar con la infraestructura especializada, debido a que los
volúmenes que maneja son bastante altos y, además, a que su precio no
permitiría el transporte por camión. A decir de varios expertos, la expor-
tación al Brasil tuvo que esperar 25 años de negociaciones debido a que
se requería de una gran inversión para el ducto que llevaría el producto
desde los campos de producción en Bolivia hasta los centros industriales
en Brasil (Medinaceli, 2012; Aliaga & Miranda, 2009). Inchauste (2010: 30)
resalta la importancia de la construcción de los ductos de gas bolivianos,
recordando que ejecutivos de la quebrada Enron armaban que “quien
controla los gasoductos controla el gas natural”.
4.3. Transporte ferroviario
4.3.1. Características generales
Bolivia cuenta con una red ferroviaria que actualmente no une las ciuda-
des principales y más bien es una red de transporte de carga que vincu-
la algunos centros de producción para su posterior venta internacional.
Quizá el dato más importante respecto al transporte de carga por esta vía
es que no se tiene red ferroviaria unida. Por un lado, está la Red Andina
con 2.274 km de extensión y que une los departamentos de Chuquisaca,
Cochabamba, La Paz, Oruro y Potosí. Su conexión internacional permite
llegar a Argentina, Chile y Perú, aunque en la actualidad solo se moviliza
carga por la ruta ferroviaria hacia Antofagasta. Por otro lado, se tiene a la
Red Oriental con una extensión de 1.424 km de vía férrea y que vincula los
departamentos de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija. Su conexión interna-
cional permite llegar a Argentina y Brasil, pero actualmente solo se tiene
carga con este último.
El sistema ferroviario en Bolivia es de concesión para operación y ad-
ministración privada, mediante contratos suscritos por el Estado bolivia-
no. En la Red Occidental opera la Empresa Ferroviaria Andina S. A. (fca),
en “una red vial ferroviaria que comprende 2.276 km, y que atraviesa la
zona occidental del país, vinculando los departamentos de La Paz, Oruro,
Cochabamba, Potosí y Chuquisaca. Internacionalmente vincula Bolivia con
83Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
los países de Chile (Antofagasta), Argentina (La Quiaca) y Perú (Puno)”.8 Si
bien en el pasado esta red permitía llegar hasta el puerto de Arica, desde el
año 2005 el ramal en territorio chileno está inoperable.
Por su parte, Ferroviaria Oriental S. A. es concesionaria de la Red Oriental,
conectando la ciudad de Santa Cruz de la Sierra con Argentina a través de Yacui-
ba-Pocitos; con Brasil a través de puerto Suárez-Quijarro-Corumbá; y con el norte
hacia Warnes y Montero. La red ferroviaria cuenta con 1.244 kilómetros de vía
de trocha métrica, de los cuales 643 kilómetros corresponden al sector este, 539
kilómetros al sector sur y 62 kilómetros al sector norte del departamento. La red
permite tener acceso a los puertos del Atlántico: Santos y Paranaguá, en Brasil, por
el sector este a través de las vías de all (América Latina Logística); y a los puertos
de Buenos Aires y Rosario, en Argentina, por el sector sur en conexión con el Bel-
grano Cargas. Además, por la Hidrovía Paraguay-Paraná, sobre la base de un sis-
tema de transporte intermodal permite acceder a los mismos puertos de Argentina
y al puerto de Nueva Palmira, Uruguay. Finalmente, en el sector sur por el paso de
Salta a Socompa en conexión con las vías del Belgrano Cargas, se puede acceder
al puerto de Antofagasta en Chile.9
4.3.3. Comercio exterior
En los últimos años, para la exportación se han utilizado, casi
exclusivamente, las vías Antofagasta-Uyuni y Corumbá-puerto Suárez,
pese a que existe una brecha muy grande, ya que por la primera se
movilizaron, en promedio, más de 870.000 t, mientras que por la segunda
tan solo 14.000 (menos del 2%). En adición, en el siguiente gráco se
observa que no solo Antofagasta es la principal vía férrea para carga de
exportación, sino que con el paso del tiempo las exportaciones bolivianas
dejaron de utilizar las demás vías disponibles. Especícamente se advierte
que hace más de una década aún se utilizaban las vías de conexión férrea
Pocitos-Yacuiba y Charaña-Arica. Sin embargo, en 2018 únicamente se
utilizaron Antofagasta-Apacheta (97%) y Corumbá-puerto Suárez (3%).10
8 http://ferroviaria-andina.com.bo.
9 https://dlca.logcluster.org.
10 Como bien explica Guzmán (2014), a pesar de que la operabilidad de este ferrocarril es responsabilidad
del Estado chileno –de acuerdo a lo establecido en el Tratado de Paz y Amistad de 1904–, actualmente no
se encuentra operativo en el ramal de su territorio, luego de un derrumbe en el año 2001.
84 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 4. Bolivia, exportaciones por vía férrea, por vía de salida, por peso,
2000 a 2018
0
20
40
60
80
100
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Charaña - Arica Apacheta Antofagasta Antofagasta - Ollague - Uyuni
Puerto Quijarro Corumbá - Puerto Suárez Pocitos - Yacuiba
La Quiaca - Villazón
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
En lo que se reere a los productos exportados, observamos de forma
clara que al tener dos redes que no se conectan, los minerales del occidente
del país se exportan por la vía Antofagasta-Ollague-Uyuni, mientras que
la vía Corumbá-puerto Suárez se utiliza para exportar productos químicos,
casi en su totalidad elaborados en la planta de urea. Algo que merece ser
resaltado es que los minerales exportados por la vía férrea a Antofagasta
tienen como objetivo llegar principalmente al Asia y a Europa. En cambio,
las exportaciones por la vía férrea de Corumbá en su totalidad tienen al
Brasil como destino nal.
Profundizando los datos de la vía férrea Antofagasta-Ollague-Uyuni
(dado que 99% del total exportado se moviliza por esa ruta), es importante
destacar que el cinc es un producto que representa el 85% del volumen total
movilizado en 2018, seguido a mucha distancia por la plata (13%) y los bo-
ratos (2%.) A pesar de que las exportaciones de plomo representan casi 20%
del valor total, entendemos que de acuerdo al peso se transporta principal-
mente cinc. Lo que es más, a partir de 2007 la brecha se fue agrandando y
pasó de casi 300 mil t a 800 mil en 2017 (anexo 4).
En lo que hace a las importaciones, lo primero que hay que subrayar es
que son signicativamente menores a las exportaciones. En 2018 las impor-
taciones alcanzaron casi 292 mil t, lo que signica 30% de las exportaciones.
Lo segundo que llama la atención es la elevada dependencia de solo dos
vías férreas: Corumbá-puerto Suarez y Pocitos-Yacuiba. Es más, el comer-
cio por la primera es signicativamente mayor a la segunda. Desde el año
2000 se advierte que, excepto en 2017, esta vía representó, como mínimo,
85Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
el 70% del volumen importado. Antofagasta-Uyuni y La Quiaca-Villazón
fueron utilizadas por algunos años, pero actualmente muy poca carga de
importación pasa por esa vía.
4.3.4. Análisis
Como menciona el experto Manuel Contreras, desde principios del siglo
xx, “los ferrocarriles fueron fundamentales para conectar a Bolivia primero
con el Pacíco y luego con el Atlántico” (Velásquez & Pacheco, 2017: 318).
Actualmente, la mayor parte de las exportaciones todavía se realiza por
una vía construida en ese período y que, con el paso de los años, fue am-
pliada dentro del país. Concretamente, nos referimos a la vía Antofagasta-
Ollague-Uyuni. Esta vía conecta los principales centros mineros de Potosí
con el puerto de Antofagasta, lo que permite contar con una logística e-
ciente, ya que los concentrados de minerales, debido a que se exportan en
grandes volúmenes, requieren de un medio de transporte masivo. Todavía
se transporta más de 900 mil t por año por esa ruta. Solo tomando en
cuenta que un vagón de carga puede llevar hasta 50 t y un camión la
mitad, el costo de transporte se multiplicaría al doble. En adición, por las
características de desgaste del camión, el ete tiene mayor costo. Como
muestran Agramont & Peres-Cajías (2016), el transporte en camión por
este mismo circuito llega en promedio a $us 80 por t, mientras que en
ferrocarril es de $us 63 por t. Actualmente, existen exportaciones de con-
centrados de minerales por medio carretero, debido, únicamente, a que
los centros de extracción carecen de acceso cercado al ferrocarril, pero
solamente para los que tienen un precio internacional alto que les permita
cubrir costos mayores, como el cinc, plata y plomo.11
Asimismo, están las exportaciones por la vía oriental y que llegan hasta
puerto Suárez. Como se tiene dicho, el principal producto es la torta de soya
que, al igual que los minerales, es un granel que se transporta masivamen-
te. Esta vía férrea permite una gran eciencia en las operaciones, dado que
no solo reduce los costos del transporte férreo, sino que además conecta
a la hpp y, como se verá más adelante, con menores costos de transporte
por las características del transporte uvial. En otras palabras, a pesar de
que el transporte de soya requiere de varios trasbordos para utilizar hasta
tres medios de transporte, el costo es signicativamente menor que utilizar
exclusivamente camión. En la actualidad existen exportaciones de soya que
11 Como se verá en la sección de puertos, debido a la imposición del Estado chileno de utilizar recinto
extraportuario en Portezuelo desde 2014, las exportaciones bolivianas de minerales incurren en costos de
transporte adicionales que alcanzan hasta 40% (Agramont & Peres-Cajías, 2016).
86 ¿Hacia la transformación de la economía?
atraviesan el país por medio carretero hacia puertos del Pacíco, pero, al
igual que en el caso de los minerales, incurren en elevados costos de trans-
porte para luego compensarlos con etes marítimos más baratos.
Sin embargo, a pesar de lo alentadores que puedan parecer estos datos,
no se puede dejar de lado que son los dos únicos ferrocarriles internaciona-
les con que cuenta el país –y que son insucientes. Los minerales de Potosí
y el complejo de las oleaginosas de Santa Cruz se benecian de la eciencia
en sus operaciones, debido a que cuentan con vía férrea. Pero la gran falen-
cia del país es que este tipo de transporte no está disponible actualmente
para las necesidades de la manufactura, producida en las ciudades y que se
moviliza como carga general contenerizada.
4.4. Transporte carretero
4.4.1. Características generales
Para resumir lo que ha sido el desarrollo de la infraestructura carretera en
el país podemos citar a Contreras quien menciona que,
[e]n el caso de las carreteras, los caminos de herradura se mantuvieron y se trans-
formaron en caminos más permanentes para facilitar el tránsito de carretas prime-
ro, de diligencias luego, seguido por automóviles y por último por camiones de car-
ga [...] la ausencia de políticas de transporte también complicó su cabal desarrollo
(Velásquez & Pacheco, 2018: 320).
Actualmente, el sistema de carreteras en Bolivia se divide en tres grupos
de vías de acuerdo a su importancia y nivel de servicio:
Red Vial Fundamental, a cargo de la Administradora Boliviana de Carreteras (abc);
la Red Vial Departamental, bajo la responsabilidad de los gobiernos departamen-
tales y la Red Vial Municipal a cargo de los gobiernos municipales. Asimismo no
existen concesionarios, y el Estado es el encargado del cobro de peajes en todo
el territorio boliviano. La Red Vial Fundamental tiene una extensión de 16.054,35
km. La conforman cinco corredores principales: este-oeste; norte-sur; oeste-norte;
oeste-sur; y central-sur. La Red Vial Departamental y Municipal se constituye en las
vías que articulan diferentes localidades, centros de producción y ciudades capita-
les (Pérez-Salas et al., 2014: 27).
4.4.2. Comercio exterior
En primer lugar, se debe destacar que existen dos circuitos logísticos prin-
cipales para la exportación por vía carretera: Desaguadero y Arica-Tambo
Quemado. Como muestra el gráco 5, en 2018 la primera ruta representó
36% del total, mientras que la segunda alcanzó a 32%. Esta tendencia se ha
mantenido relativamente estable desde el año 2000. Si complementamos
el análisis con los valores absolutos, el volumen de carga de transporte
por carretera aumentó más de cuatro veces en este período, pasando de
87Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
690 mil t en 2000 a casi tres millones en 2018. Respecto a productos, las
principales exportaciones por vía carretera son: soya y derivados (aceite
y en menor medida torta), cinc y boratos. Sin embargo, se tienen también
diversas manufacturas y productos agrícolas en volúmenes pequeños que
representan a la escasa producción industrial y agrícola que tiene el país,
como el azúcar, alcohol, castaña, quinua, textiles, manufacturas de made-
ra, manufacturas de cuero (anexo 4).
Gráco 5. Bolivia, exportaciones por carretera, por peso, 2000-2018
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Amazonas -Cobija Desaguadero Iquique -Pisiga Byuibe -Fortín Villazón
San Matías -San Vicente Apacheta Antofagasta Antofagasta -Ollague Puerto Quijarro
Arica -Tambo Quemado Corumbá Puerto Suárez Pocitos -Yacuiba Or án - Bermejo
La Quiaca -Villazón
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Respecto a las importaciones, la utilización de pasos fronterizos está más
diversicada. Aun así, Arica-Tambo Quemado tiene una diferencia impor-
tante con el resto, ya que moviliza casi 40% del total (en promedio para todo
el período), mientras que Desaguadero, Pocitos-Yacuiba y Corumbá-puerto
Suárez representan, cada uno 15%, del total (gráco 6). Luego, con volúmenes
menores están Iquique-Pisiga y La Quiaca-Villazón. Examinando los valores
absolutos, el transporte carretero aumentó casi en cuatro veces, pasando de
1,48 millones de t en 2000 a 4,91 en 2018. Finalmente, en lo que hace a los
productos, salvo el diésel y carga de proyectos excepcional, las demás impor-
taciones son de carga general contenerizada que, a pesar de ser productos
muy diversos, tiene la misma logística de transporte. Se trata de bienes inter-
medios y bienes nales que provienen de países lejanos (industrializados) y
que son de gran importancia para el país. Respecto a los bienes intermedios,
se tienen derivados de acero y aluminio, fundamentales para la producción
industrial. En relación a los bienes de consumo, se trata de productos de alta,
88 ¿Hacia la transformación de la economía?
mediana y baja tecnología, producidos principalmente en el sudeste asiático.
Son productos de consumo, de una gama tan amplia que están incluidos los
celulares y computadores, así como repuestos de automóviles y textiles.
Gráco 6. Bolivia, importaciones por carretera, por peso, 2000 a 2018
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Amazonas - Cobija Desaguadero
Iquique - Pisiga Antofagasta - Ollague
Arica - Charana - Tambo Quemado Corumba - Puerto Suárez
Pocitos - Yacuiba Orán - Bermejo
La Quiaca - Villazón
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
4.4.3. Análisis
Si bien el transporte carretero tiene la ventaja de la exibilidad, viene
acompañado de una gran desventaja, los elevados costos. Como se men-
cionó, el costo por t es más del doble que el del transporte ferroviario. De
esta forma, la manufactura producida en las grandes ciudades12 tiene la
ventaja del acceso a caminos pavimentados y con muy buena conexión
internacional, ya que se pueden realizar operaciones de comercio inter-
nacional por más de dos pasos fronterizos por cada país limítrofe. Sin
embargo, el problema radica, como ya se tiene mencionado, en que el
transporte carretero es mucho más costoso, y si bien esta manufactura
debería exportarse por ferrocarril como carga general, esto no es posible
por restricciones de infraestructura.
En lo que se reere a la extensión de la infraestructura, hay que con-
siderar la calidad de los caminos. De acuerdo a la Cepal, el “53% de los
12 Especícamente se hace referencia a todas las capitales de departamento exceptuando a Pando
(carreteras de acceso son no pavimentadas), además de El Alto y ciudades intermedias que tienen acceso
a carreteras pavimentadas como Quillacoyo, Sacaba, Montero, Warnes, La Guardia.
89Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
caminos [en Bolivia] son de tierra, el 38,6% de ripio y el 8,5% de pavimento.
Estas características inciden directamente en los costos de transporte carre-
tero, haciendo que el precio por kilómetro recorrido sea superior, además
de tiempos más prolongados y efectos de desgaste sobre la unidad motriz”
(Pérez-Salas et al., 2014: 28). Este punto es de especial importancia porque
se tienen productos agrícolas y manufacturas que nunca se han exportado,
a pesar de tener gran demanda internacional, debido a los elevados costos,
que le restan competitividad. Este mismo estudio concluye que gran parte
de los sobrecostos en Bolivia se generan por las demoras que se derivan de
las malas condiciones de los caminos (ibid.: 74).
4.5. Transporte uvial
4.5.1. Características generales
El cuarto medio de transporte disponible en el país para las operaciones de
comercio exterior es el uvial. Efectivamente, se trata de ríos navegables
naturales, pero se incluye dentro del análisis de infraestructura porque
para facilitar el movimiento de carga se requiere de inversiones constan-
tes, no solo para mejorar el ujo de agua de los ríos, sino también para los
servicios conexos (trasbordo y almacenamiento). Bolivia cuenta con más
de 14.000 km de ríos navegables que se encuentran distribuidos en dos
sistemas hídricos, el amazónico y el del Plata. Empero, de acuerdo a datos
ociales, en la actualidad el gran ujo comercial que vincula a Bolivia con
el mundo se realiza por un único sistema. Hay un volumen considerable
de carga que diariamente se exporta e importa a través de una vía uvial y
que luego se conecta al océano Atlántico. Especícamente nos referimos
al sistema hídrico hpp que tiene una extensión de 3.442 km desde su ini-
cio en el puerto de Cáceres en Brasil hasta la desembocadura de los ríos
Paraná a la altura del puerto de Nueva Palmira (Barriga, 2014).
Aunque se tienen tres pasos fronterizos para el comercio entre Bolivia
y Brasil, solamente puerto Suárez-Corumbá es el que tiene la infraestruc-
tura para conectar al país con la hpp. El tránsito se realiza a través del canal
Tamengo que es un canal de 10,5 km de largo (siete binacionales y 3,5 en so-
beranía de Brasil) y que requirió de grandes inversiones para permitir el paso
de las barcazas actuales.13 Respecto a los productos, como muestran las dos
tablas siguientes, existe un volumen considerable de poco más de un millón
de t por año (promedio 2014-2018). Las exportaciones son casi 90% de soya
13 Para profundizar la infraestructura de puerto Suárez y cómo Bolivia se fue vinculando a la gran uvial de
la hpp, se debe revisar la obra del experto boliviano Antonio Bazoberry. Especícamente se recomienda su
investigación “Canal Fluvial Nuevo Puerto Suárez” del año 2005.
90 ¿Hacia la transformación de la economía?
y sus derivados, mientras que el 10% restante se divide entre cemento, hierro
y urea. En lo que se reere a las importaciones, los dos principales productos
son diésel y gasolina que provienen de diferentes países, y varios insumos
industriales (principalmente de hierro y acero) del Brasil y Argentina.
4.5.2. Análisis
El transporte por la hpp es una de las grandes ventajas competitivas que
tiene el país, pues la barcaza uvial es el medio de transporte más barato
que existe. Cada barcaza tiene una capacidad de carga de 1.500 a 2.000 t,
lo que signica que puede llevar la carga de 30 vagones de ferrocarril y 60
camiones. Considerando que un convoy14 tiene entre 10 y 15 barcazas, se
entiende el porqué de su gran eciencia.
El transporte uvial es tan importante que explica, en parte, el gran éxito
de la agroindustria de las oleaginosas en el país. Este sector tuvo un creci-
miento fundamental en la última década del siglo pasado, no solo debido a
que las tierras eran propicias y el nanciamiento y mercado andino cerrados
con aranceles, sino que además se contaba con la infraestructura que per-
mitía un transporte eciente (ferrocarril, puertos y barcazas).
Sin embargo, la gran falencia de este transporte es que hasta el día de
hoy no moviliza carga general y únicamente se utiliza para graneles. Así,
si bien es muy utilizado para la exportación de la cadena de la soya y para
la importación de combustibles por parte de ypfb, en la actualidad no se
tienen las condiciones para movilizar carga general (contenerizada) que
tenga como origen/destino a países de Europa y el Asia. Como muestran
Agramont y Peres-Cajías (2016), si bien se necesita inversión en mejoras
de infraestructura en el canal Tamengo (tanto en puertos como en río), el
mayor limitante en la actualidad son los servicios logísticos (pero ese es
un tema que merece un estudio diferente). Además, no se puede dejar de
lado la sostenibilidad ambiental que presenta un riesgo creciente para este
transporte. Hay varios meses al año en que la navegabilidad es muy di-
cultosa debido al menor ujo de agua, y este es un problema que, pese a
ser tratado a nivel regional (Comité Intergubernamental de la Hidrovía, cih),
todavía los países no han logrado encontrar soluciones.
4.6. Puertos
Como ya se tiene dicho, el 16% del volumen de exportaciones bolivianas
(3,7 millones de t) utiliza puertos para realizar el trasbordo al trasporte
14 El término convoy hace referencia a un grupo de barcazas uviales que tienen capacidad de carga entre
1.500 y 2.500 t, y que son empujadas/remolcadas por un barco motorizado.
91Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
marítimo y llegar a su destino nal, y 47% del volumen de importaciones
(2,71 millones de t) utiliza puerto para luego llegar a Bolivia. Profundizando
el análisis, respecto a exportaciones, después de la depuración de datos
con la metodología explicada, se encontró que el principal circuito para
exportaciones en tránsito es Antofagasta-Uyuni con 1.686 millones de t,
de las cuales casi el 100% corresponden a minería (tabla 8). En segundo,
lugar se tiene a Arica-Tambo Quemado con 1.491 millones de t, con la
característica de que es el único circuito por el cual transitan las cuatro
categorías de carga. Los otros circuitos movilizan casi solamente exporta-
ciones de minería y de manufactura.
Tabla 8. Exportaciones en tránsito por determinados circuitos logísticos, por
actividad económica, por peso (kg), 2018
Categoría Arica - Tambo
Quemado Antofagasta
- Uyuni Iquique - Pisiga Corumbá - Puerto
Suárez Desaguadero
Agricultura 338.934.930 0 4.808.870 0 124.688
Minería 484.663.435 1.680.268.965 128.645.315 75.423.860 48.647.116
Hidrocarburos 72.118.814 0 0 0 0
Manufactura 595.559.189 6.665.872 54.424.708 1.122.971.994 243.036.890
Total 1.491.276.368 1.686.934.837 187.878.893 1.198.395.854 291.808.694
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
En lo que se reere a las importaciones, cada uno de los circuitos trans-
porta las seis categorías de productos, incluso combustibles. Esto quiere
decir que, a diferencia de las exportaciones, no se tienen circuitos exclusi-
vos para determinado tipo de carga. El motivo es que, dejando de lado los
combustibles y lubricantes, todos los demás productos son carga general y
se transporta casi en su totalidad en contenedores (anexo 5).
4.6.1. Principales puertos utilizados por el comercio exterior boliviano
Respecto a los puertos especícos, en primer lugar de importancia está el
puerto de Arica, que es un puerto catalogado como multipropósito.15 Cuenta
con un frente de atraque de 1.234 metros divididos en seis sitios y un ca-
lado máximo de 12,4 metros (sitio 2B). Este sitio fue inaugurado en 2009,
y es un muelle antisísmico capaz de resistir sismos de hasta 8,7 grados en
la escala de Richter.16 Cuenta además con una Terminal de Embarque de
15 El término multipropósito signica que el puerto puede movilizar distintos tipos de carga.
16 www.puertoarica.cl.
92 ¿Hacia la transformación de la economía?
Graneles Minerales (teagm) que tiene un sistema de cintas encapsuladas y
otro mecanizado para el embarque de graneles minerales (concentrados
de cobre, cinc, y plomo). Tiene una capacidad de acopio de entre 8.000 y
30.000 toneladas métricas. Respecto a la carga boliviana, es el puerto que
mayor diversidad de mercancías moviliza.17 A pesar de que se encuentra
en tercer lugar respecto a exportaciones totales (luego de Corumbá-Puerto
Suárez y de Antofagasta-Uyuni), lo que hay que destacar es que por este
puerto se moviliza carga de las cuatro grandes categorías económicas. Y
esto resulta evidente, no solo por la cercanía al eje troncal de Bolivia, sino
también por la infraestructura que existe. Arica es el único puerto inter-
nacional gracias al cual Bolivia tiene conexión de ducto de hidrocarburos.
Además, en la parte que corresponde a Bolivia, la carretera está asfaltada
en toda su extensión entre ciudades capitales y el paso fronterizo Tambo
Quemado-Chungará, y se cuenta con una aduana integrada.
Los principales productos –a pesar de que el puerto de Arica moviliza
una gran variedad y diversidad de manufacturas– que concentran mayor
volumen, y que guran en los primeros lugares, son los graneles. Se tienen
graneles limpios como soya y quinua y graneles sucios como cinc, plomo
y boratos. Respecto a los principales destinos de exportación, este puerto
es el que a más países conecta, con naves que en total llegan a 129 países.
Entre los principales se encuentran Colombia, China, Perú, Corea del Sur
y Estados Unidos que representan en conjunto casi 80% del total. También
es importante subrayar que este puerto permite que la carga boliviana
llegue a los cinco continentes, aunque la mayor parte esté destinada a
Sudamérica y Asia.
En segundo lugar de importancia está el puerto de Antofagasta, dividi-
do en dos terminales: la terminal multioperada, que consta de once hectá-
reas para el acopio y operación de cargas, con tres bodegas con una capa-
cidad total de 18.000 m2 para almacenaje, y la otra, operada por la empresa
Antofagasta Terminal Internacional (ati), con una extensión de 9,85 hectá-
reas. Este puerto está principalmente destinado para la actividad minera, y
la carga boliviana que lo utiliza no es la excepción. Si bien Iquique y Arica
también movilizan exportaciones de minería boliviana, el volumen es signi-
cativamente menor. Por este puerto Bolivia exportó el 2018 casi 1,7 millones
de t. Una ventaja es que el puerto está conectado por ferrocarril hasta centros
mineros bolivianos, lo que facilita la salida de grandes cargamentos de cinc,
plata y plomo (uno de los pocos proyectos mineros a gran escala que existen
en Bolivia) (Agramont & Peres-Cajías, 2016). Actualmente, la concentración
17 Para los datos de los principales productos de exportación e importación de cada puerto, así como los
países destino/origen, referirse al anexo 5.
93Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
es marcadamente elevada, ya que entre el cinc y plomo concentran más del
93% del total, el resto son volúmenes pequeños de boratos, cobre y plata. La
explicación se relaciona con la infraestructura, ya que Antofagasta es el puer-
to al que se conecta el único ferrocarril internacional del occidente boliviano,
que está conectado, a su vez, con las principales minas de Bolivia.
En tercer lugar, está el puerto de Iquique que es un puerto multipropósito
ubicado en la región norte de Chile. Al igual que el puerto de Antofagasta, se
encuentra dividido en dos: una concesionada a la empresa Iquique Terminal
Internacional (iti) y la otra que continúa bajo el régimen de multioperación.18
Al igual que el puerto de Arica, Iquique es utilizado por los exportadores boli-
vianos, principalmente para manufacturas y minerales. Sin embargo, a pesar
de que este puerto cuenta con naves regulares de las principales navieras del
mundo, es el puerto chileno que menores volúmenes de exportación boliviana
transporta (10% de lo que mueven Arica o Antofagasta). Otro dato que llama
la atención es que sin tener vía férrea, 68% de la carga boliviana que moviliza
es la minera, mientras que en manufactura representa tan solo 29%. Respecto
a los productos bolivianos especícos (anexo 4), están los minerales, como
los boratos de sodio, cinc y plomo, pero, además, torta de soya y azúcar. Es
decir, se moviliza minería y también manufactura, con la particularidad que
ambas arriban al puerto en camión. Respecto a los países a los que este puerto
permite llegar, es evidente que es predominantemente un puerto que conecta
al Asia. Casi noventa por ciento de las exportaciones están destinadas al Asia,
teniendo a la China en el primer lugar, con dos tercios del total.
Finalmente, se tiene a la región de puerto Suárez en el departamento
de Santa Cruz que “provee un punto de interconexión trimodal con acce-
so desde el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil y el norte de Paraguay”
(Pérez-Salas et al., 2014: 29). Actualmente, existen tres puertos con una ca-
pacidad instalada para movilizar cinco millones de t anuales. El primero,
puerto Jennefer, tiene una extensión de 58 hectáreas, entre el puerto, la
zona primaria y la zona de actividad logística. Además, existen cuatro pla-
taformas que permiten mover carga a granel (sólida), carga general/conte-
nerizada y carga de proyectos. Dispone de vías férreas y de 1.600 metros de
camino nuevo para facilitar la logística entre el agua y la tierra. En adición,
el puerto cuenta con el apoyo de dos depósitos: 4.000 t de carga granel
y 10.000 de carga general.19 El segundo, puerto Gravetal, se encuentra en
la desembocadura de Arroyo Concepción y es parte del proyecto granele-
ro del mismo nombre, fundado por un consorcio colombiano. Además de
18 https://epi.cl/puerto-de-iquique/caracteristicas/.
19 www.puertojennefer.com.bo.
94 ¿Hacia la transformación de la economía?
participar en la producción de soya y sus derivados, Gravetal cuenta con
sus propias instalaciones portuarias, llamadas Tamengo i y Tamengo ii, con
una capacidad de carga de 400 t por hora de harina de soya y 400 t por hora
de aceite. Desde sus inicios, el puerto cuenta con acceso ferroviario. En
2003 se amplió la capacidad de almacenamiento en silos. El tercero, puerto
Aguirre, fue fundado en 1988 y gradualmente se fue constituyendo en un
puerto multipropósito que moviliza tanto graneles sólidos y líquidos como
carga general y contenedores. El muelle y almacenes se extienden en una
supercie de 200 h. Fue el primer puerto en territorio boliviano en conectar
con aguas internacionales y desde sus inicios fue determinante para el cre-
cimiento de la industria de las oleaginosas en Santa Cruz. En 2005 inauguró
la primera terminal de contenedores en Bolivia.
Respecto a productos, de los 12 millones de t de exportación que se
movilizó por puerto Suárez en 2018, tan solo 1,19 millones son las que tran-
sitaron por la hpp para llegar a terceros países. Son pocos productos los que
se exportan, y por ese motivo la concentración es muy alta. Con tan solo los
primeros dos productos (soya y derivados), se tiene casi el 90% de la carga
en tránsito. El restante son graneles sucios, como cemento o hierro. Entre
las importaciones se encuentran principalmente diésel y gasolina y carga
general proveniente, en su mayor parte, del Mercosur.
4.6.2. Análisis
Como se demostró, separando el gas natural, se puede armar que, de
acuerdo al peso, casi la mitad de las exportaciones y la mitad de las im-
portaciones de Bolivia son con países de ultramar. Y que, además, más del
80% de estas operaciones se realizan por tres puertos del norte de Chile,
con Arica como el más importante. Salvo la exportación de torta de soya
por la hpp, el resto de operaciones se realiza por estos puertos e inclu-
ye a carga general contenerizada, así como graneles sólidos y graneles
líquidos.
A pesar de esta gran dependencia, lastimosamente la condición ac-
tual de infraestructura y servicios en estos puertos hace que no sean
adecuados para el gran aumento de la actividad económica que se dio en
Bolivia en los últimos diez años. La carga movilizada por estos puertos
se incrementó de sobremanera y no se tuvieron las inversiones reque-
ridas para mantener la eciencia en las operaciones. Uno de los estu-
dios empíricos más profundos sobre la utilización de puertos por parte
del comercio exterior boliviano, concluye que el mayor cuello de botella
para el comercio exterior boliviano son los puertos en territorio chile-
no (Agramont & Peres-Cajías, 2016). Ya sea por operaciones inecien-
tes o por falta de recursos, las demoras alcanzan hasta los cinco días,
95Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
representando un incremento signicativo de costos, no solo por los
pagos al medio de transporte, sino por sobreestadías, almacenamiento
y comisiones; e incluso presentando el riesgo de la pérdida de contratos
con clientes internacionales.
Por otro lado, la casi nula predisposición de cooperación por parte del
Estado chileno no hizo más que agravar la situación. A pesar de que el
Tratado de Paz y Amistad de 1904 otorga a Bolivia el más amplio y libre de-
recho de tránsito, se tienen graves impedimentos que no logran ser solucio-
nados. Hasta el día de hoy, Chile no ha rehabilitado su ramal del ferrocarril
Arica-La Paz, además que las huelgas y paros portuarios en su país son tan
recurrentes que la Cepal encontró que en 2014 representaron casi el 50% de
toda la región (Sánchez et al., 2015). Las inversiones en infraestructura son
insucientes ante el aumento de carga y tanto el Estado chileno como los
concesionarios privados de los puertos se niegan a aumentarlas.
4.7. Aeropuertos
4.7.1. Características generales
Bolivia cuenta actualmente con catorce aeropuertos mayores, de los cuales
solamente cuatro tienen la clasicación de terminal internacional: El Alto
en La Paz, Viru Viru en Santa Cruz, Jorge Wilstermann en Cochabamba y
Oriel Lea Plaza en Tarija. De estos cuatro, “el Aeropuerto de Viru Viru es el
de mayor extensión y cuenta con una pista de aterrizaje de 3.500 metros
de longitud y 45 metros de ancho, lo cual permite el uso de aeronaves de
todo tamaño. Por su infraestructura y posición estratégica es considerado
el aeropuerto centro de distribución de carga y de pasajeros del Estado
Plurinacional de Bolivia” (Barriga, 2014: 12).
Lo primero que hay que mencionar es que, con los datos ociales del ine,
las exportaciones presentan un sesgo muy importante, ya que alcanzaron
en 2018 más de 44.000 t, de las cuales 97% fueron combustibles. Sin embar-
go, en la práctica, este producto no se exporta y se trata más bien del jet fuel
que se vende a los aviones y se contabiliza como exportación. Habiendo
depurado lo anterior, encontramos que en 2018 el transporte aéreo movi-
lizó 1.356 t de exportación y 17.915 de importación. Respecto a los depar-
tamentos, Viru Viru es el aeropuerto que más carga movilizó, con casi un
tercio del total, seguido por La Paz y Cochabamba. Respecto a productos
de exportación (tabla 9), como resulta evidente, son de pequeño volumen y
elevado valor, principalmente manufacturas y renado de minerales como
oro y plata. Respecto a importaciones, son suministros industriales y bienes
nales de muy alto valor, como por ejemplo suministros para industria far-
macéutica o productos de alta tecnología.
96 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 9. Exportaciones e importaciones por vía aérea, por departamento,
por peso, 2000-2018
Exportaciones Peso (kg) % Importaciones Peso (kg) %
Total 1.356.593 100 Total 17.915.807 100
Manufacturas de cuero 294.229 22 Equipo jo 5.460.942 30
Prendas de vestir 277.828 20 Maquinaria industrial 3.490.911 19
Plata metálica 169.774 1% Productos farmacéuticos 1.595.489 9
Productos textiles 140.177 10 Productos químicos 1.227.033 7
Otras manufacturas 77.958 6 Productos mineros 1.191.557 7
Nueces del Brasil 73.441 5 Máquinas de ocina 946.794 5
Otros productos agro 69.336 5 Accesorios de maquinaria 673.596 4
Manufacturas de madera 66.639 5 Objetos de adorno 658.712 4
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
4.7.2. Análisis
Para entender la importancia de la infraestructura para transporte aéreo,
debemos resaltar que es un medio que se utiliza para el comercio de bie-
nes de alto valor. Es decir, no se trata de una opción alternativa para los
otros medios porque solo unos pocos productos pueden acceder a este.
De esta forma, no debería llamar la atención que tanto para exportación
como para importación, apenas supera el 1% del total del comercio boli-
viano y para los productos que cumplen los requisitos arriba menciona-
dos. Actualmente, el aeropuerto que más carga moviliza es Viru Viru, pero
analizando datos desde 2001 entendemos que junto con El Alto son los
más importantes, pese a que existe mucha variación anual.
Sin embargo, si bien se tienen cuatro aeropuertos internacionales, el de
Viru Viru es el único que transporta carga paletizada,20 mientras que en los
otros se moviliza carga general (bulk) que se acomoda de una forma más
discrecional. Esto se debe a que únicamente a Viru Viru arriban naves de
gran tamaño y que transportan carga a destino nal, mientras que en El Alto
y Cochabamba son naves medianas, que deben efectuar trasbordo.
Así, respecto al tamaño de las instalaciones,21 si bien hay margen para
realizar mejoras, en la actualidad no representa un impedimento para en-
carar las operaciones de comercio. Se tiene un volumen bajo de carga ge-
20 Paletizada hace referencia a la utilización de Palet que es una estructura de madera que sirve para
embalar la carga y facilitar su manipuleo.
21 Entrevista con el experto en transporte aéreo Jorge Bustamante, realizada en 10 de septiembre de 2019.
97Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
neral (bulk), y tanto las instalaciones como la maquinaria para movilizarla
responden a las necesidades. En cambio, la verdadera deciencia se eviden-
cia en la infraestructura para los servicios de apoyo. Para movilizar carga no
solo se necesita el manipuleo sino el concurso de varios servicios conexos,
tanto generales como especícos para cada tipo de carga. Es más, las ins-
talaciones no cuentan con medidas de seguridad ni tampoco de facilitación
logística, y menos con ventanillas únicas y ocinas de todos los actores
que intervienen en las operaciones de comercio exterior. Respecto a las
carencias especícas, la más perjudicial es la inexistencia de infraestructura
que permita continuar una cadena de fríos –muy requerida en el transporte
aéreo–, principalmente para medicinas y productos comestibles. Incluso se
evidenció la ausencia de infraestructura básica para el control operativo,
como escáneres y rayos x para la carga.22 En resumen, la infraestructura
existente se adecúa únicamente a carga “normal” que no exige requisitos es-
pecícos, que lastimosamente son muy comunes en el transporte aéreo.
5. Causalidad: ¿cuán adecuada es la infraestructura en Bolivia?
Revisadas las principales características, lo que se busca en esta sección
es analizar cuán adecuada es la infraestructura existente en el país para
los ujos especícos de comercio exterior. Es decir, si responde adecuada-
mente a las exigencias del comercio boliviano desde un enfoque logístico
en que se busque optimizar principalmente dos variables: tiempos y cos-
tos. Como se mencionó, se sigue un enfoque de competitividad sistémica
y se parte del supuesto básico de que la eciencia productiva no depende
únicamente de la productividad dentro de la planta, sino también de la
eciencia de las operaciones de comercio exterior, y ahí es donde la in-
fraestructura (capital público) interviene.
Siguiendo la metodología especíca de diagnóstico de crecimiento, se ana-
lizará si la infraestructura de transporte actual promueve la eciencia producti-
va del país (vía eciencia en el transporte) o si más bien se constituye en un im-
pedimento. Para unir ambas variables se parte de lo estipulado por la Cepal:
La adecuada disponibilidad de obras de infraestructura, así como la prestación efi-
ciente de servicios conexos, contribuyen a que un país o región pueda desarrollar
ventajas competitivas y alcanzar un mayor grado de especialización productiva
[…]. Otro efecto positivo de la disponibilidad adecuada de obras de infraestructura
y de la prestación eficiente de servicios conexos son las ventajas de especializa-
ción que un país puede obtener en la segmentación del proceso productivo, de
acuerdo con los nuevos parámetros de organización económica que el proceso de
globalización ha difuminado internacionalmente. En la mayoría de los casos, la
participación de empresas locales en sistemas internacionales de producción y/o
22 Actualmente solo existe un escáner en Viru Viru y es propiedad de una línea aérea.
98 ¿Hacia la transformación de la economía?
de comercialización permite generar tanto economías de escalas como de aglo-
meración, lo que se traduce en una mayor eficiencia de los factores de producción
(Rozas & Sánchez, 2004: 8).
En primer lugar, varias investigaciones realizadas sobre Bolivia anali-
zan el rol de la infraestructura de transporte y cómo inuye sobre la ecien-
cia. Un estudio llevado adelante por la Cepal y la Cámara de Exportadores
de Santa Cruz (Cadex), mediante entrevistas a 809 empresas exportadores
(31% de un total de 2.622 empresas exportadoras registradas en el país),
concluyó que “el bajo ritmo de crecimiento de la oferta de transporte en el
país junto a la escasa infraestructura del Estado Plurinacional de Bolivia se
constituye un cuello de botella que limita las potencialidades de comercio
exterior del Estado Plurinacional de Bolivia” (Barriga, 2014: 9).
En esta misma línea, uno de los estudios más importantes sobre in-
fraestructura para países sin litoral en Sudamérica, publicado también por
la Cepal, determinó que “en el Estado Plurinacional de Bolivia, la brecha
de infraestructura reduce la productividad de los trabajadores en cerca del
35%, lo cual habría afectado al crecimiento de largo plazo y su tendencia”
(Pérez-Salas et al., 2014: 11).
Respecto a la conexión a través de los océanos, el estudio de impactos
de la mediterraneidad de Agramont y Peres-Cajías (2016) encuentra que, si
bien se tienen varios desafíos en infraestructura dentro del país, la mayor
limitante para el comercio exterior boliviano son los puertos, principalmen-
te los tres mencionados y que se encuentran en el norte de Chile. El estu-
dio analiza varias limitantes al comercio, como la normativa, instituciones
y servicios logísticos, y concluye que la insuciente e inadecuada infraes-
tructura portuaria es la que incrementa los costos de transporte en mayor
proporción.
Por otro lado, un tema abordado en la literatura especializada y que
es considerado neurálgico es la calidad de la infraestructura (Loayza &
Odawara, 2010). Como queda demostrado en varios estudios de Calderón
& Serven (2004, 2011, 2014), el impacto de la provisión de infraestructura
sobre el crecimiento económico es diferenciado, de acuerdo a la calidad que
esta tiene. Especícamente para Bolivia, estos últimos autores encuentran
que dentro de la región, el país es el que más se beneciaría del aumen-
to de las inversiones en infraestructura, en forma de mayor crecimiento
y menor desigualdad (Calderón & Serven, 2004). Por otro lado, se tiene
estudios recientes de organismos internacionales que muestran que este es
un problema signicativo para Bolivia. Por un lado, el fmi muestra que hay
un sustancial margen para mejorar la eciencia de la inversión pública en
Bolivia, además que resalta la importancia de repensar su nanciamiento,
ya que con los precios bajos de los principales commodities que exporta, su
99Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
nanciamiento por endeudamiento se está tornando insostenible (Yehenew
& Tessema, 2019). Por otro lado, el Banco Interamericano de Desarrollo
(bid) concluye que
la evidencia indica que la mayoría de los países de alc puntúan más bajo en calidad
de la infraestructura que lo que se hubiera previsto en función de su nivel de in-
greso per cápita. Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Venezuela presentan resul-
tados de calidad de la infraestructura considerablemente menores a los esperados
según sus niveles de ingreso (Serebrisky et al., 2019).
Para complementar lo anterior, se recurrió a los hallazgos de varios ín-
dices de desempeño comercial y logístico, que incluyen a la infraestructu-
ra como uno de los principales criterios. Estos índices son calculados por
diversas instituciones internacionales a partir de encuestas a una muestra
signicativa de operadores de transporte, expertos, empresarios y actores
especializados, lo que permite cuanticar en qué medida la infraestructura
de cada país es adecuada para los requerimientos de las operaciones de
comercio exterior.23
El primer índice analizado es el Logistics Performance Index (lpi) del
Banco Mundial que es “una herramienta interactiva de evaluación compa-
rativa creada para ayudar a los países a identicar los desafíos y las opor-
tunidades que enfrentan en su desempeño en logística comercial y lo que
pueden hacer para mejorar su competitividad”.24 Con este índice agregado
se entiende que la logística del comercio exterior boliviano no es eciente
ya que el país se encuentra en el lugar 131 de un total de 160 países con un
puntaje de 2,36 sobre 5 puntos (penúltimos a nivel regional). Ya especíca-
mente en el ámbito de infraestructura, la conclusión sobre la eciencia es
la misma dado que el país se encuentra en el puesto 129, con un puntaje
de 2,15 (menos de la mitad del total). Comparando con otros países, como
se ve en la tabla siguiente, Bolivia ocupa el último lugar de la región, tanto
en el puntaje del índice global (lpi) como del subíndice de infraestructura.
Vemos que Paraguay, a pesar de no tener acceso soberano a costas ma-
rítimas, se ubica en el puesto 70, mientras que Chile y Colombia, los dos
mejores de la región, se ubican en los puestos 32 y 58 del mundo, respecti-
vamente. Esto nos muestra la gran diferencia que existe en la región y que,
a pesar de ser países en desarrollo, algunos avanzaron grandemente en
cuanto a eciencia logística e infraestructura.
23 No se incluye el Índice Global de Infraestructura de Kiel Universität porque no incluye datos actualizados.
24 https://lpi.worldbank.org/
100 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 10. Componentes del lpi para diferentes países seleccionados, 2018
País Posición
lpi
Puntaje
lpi Aduanas Infraestructura Envíos
internacionales Competencia
logística Tracking Tiempo
Chile 32 3,25 3,32 3,06 3,21 3,19 3,17 3,55
Colombia 58 2,94 2,61 2,67 3,19 2,87 3,08 3,17
Perú 59 2,77 2,68 2,57 2,91 2,73 2,70 3,00
Brasil 61 2,75 2,39 2,75 2,61 2,94 2,77 3,1
América
Latina 2,66 2,47 2,47 2,69 2,59 2,68 3,05
Paraguay 71 2,57 2,20 2,47 2,29 2,62 2,67 3,23
Bolivia 131 2,36 2,32 2,15 2,54 2,21 2,13 2,74
Fuente: Logistics Performance Index, 2018.
El segundo índice que se incluye es el Global Competitiveness Index (gci).25
De acuerdo al reporte 2018 (tabla 11), Bolivia se encuentra en el puesto 105
del índice global, de un total de 140 países analizados, mientras que respecto
a infraestructura se ubica en el puesto 102. En adición, dado que este índice
incluye un análisis exhaustivo en todas sus secciones, podemos profundizar
los datos sobre infraestructura y transporte. Como muestra la tabla siguiente,
el país se encuentra entre el séptimo y octavo decil, lo que nos indicaría que
su desempeño es muy deciente, ubicándose entre los peores 30%.
Tabla 11. Descomposición del gci
Concepto Valor Puntuación Ranking
Capítulo infraestructura 56,2 102
Índice de conectividad carretera 39,8 39,8 114
Calidad de carreteras 3,4 39,2 98
Densidad férrea 2,6 6,5 81
Eciencia de servicios férreos 2,3 21,9 103
Conectividad aeroportuaria 8.226 30 105
Eciencia de servicios de transporte aéreo 3,3 38,6 118
Índice de conectividad marítima nd nd nd
Eciencia de servicios portuarios 1,9 15.6 135
Tasa de electricación 91,5 91,5 96
Transmisión de poder eléctrico 9,6 94,2 58
Exposición a agua insalubre 8,6 93,3 55
Conanza de la provisión de agua 4,2 53,4 98
Fuente: Global Competitiveness Index, 2018.
25 Calculado por el Foro Económico Mundial (wef) desde 1979 utilizando información pública y su propia
Encuesta de Opinión Ejecutiva (realizada en conjunto con una red de institutos asociados) y mide un
conjunto de instituciones, políticas y factores que denen los niveles de prosperidad económica sostenible
hoy y a mediano plazo (Porter & Schwab, 2008).
101Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
El tercer índice que incluimos –y que merece ser analizado por separado
aunque sea parte del gci– es el Liner Shipping Conectivity Index (lsci) y que
tiene como objetivo capturar el nivel de integración en la red de transpor-
te marítimo de línea existente mediante la medición de la conectividad de
envío. Aunque dicho índice no cuenta con información de Bolivia por ob-
vias razones, al haber mostrado la alta dependencia que tiene el comercio
boliviano para toda la carga en tránsito que actualmente se moviliza por
puertos del norte chileno, el sur peruano y los que se encuentran en la hpp,
los mismos deben ser abordados para establecer su nivel de competitividad
en la coyuntura mundial, y determinar cómo repercuten sobre la carga de y
hacia Bolivia. La siguiente tabla muestra que los puertos chilenos cuentan
con una mejor posición de conectividad marítima en relación a los puer-
tos del sur peruano. En lo que se reere a la salida por la hpp, el puerto de
Montevideo ofrece una mejor posición que la ofertada por Argentina.
Tabla 12. Puntuación de determinados puertos en el lsci, 2019
Puerto Puntaje conectividad marítima
2019 (sobre 100 pts.) Puesto conectividad marítima
2019 (sobre 961 puertos)
Puerto de Arica, Chile 14,07 242
Puerto de Iquique, Chile 23,75 164
Puerto de Antofagasta, Chile 23,13 168
Puerto de Ilo, Perú 4,61 547
Puerto de Matarani, Perú 4,12 577
Puerto de Montevideo, Uruguay 29,08 121
Puerto de Rosario, Argentina 7,07 408
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Liner Shipping Connectivity Index, 2019.
Finalmente se incluye el análisis del Ranking de Competitividad Aérea
2018 que, aunque es parte del gci, merece ser profundizado porque pro-
porciona un enfoque del desarrollo de la industria aérea, tanto para carga
como para viajes y turismo. Incorpora muchos de los factores necesarios
para desarrollar la conectividad y crear mayores benecios económicos en
términos de productividad y crecimiento económico. Según este ranking,
Bolivia se encuentra en el puesto 86 de 140 países y a nivel regional se en-
cuentra en el puesto 16 de 19. Asimismo, respecto a las tasas e impuestos
aeroportuarios que se cobran, la situación es más crítica aún porque Bolivia
se encuentra en el lugar 135 de 140 países.
Para resumir lo anterior se procedió a consolidar los datos en una sola
tabla y determinar un factor de normalización para elaborar un índice que
establezca la causalidad de la infraestructura (tabla 13). El resultado nal re-
eja un puntaje promedio de 0,43, lo que refuerza la hipótesis inicial de que
102 ¿Hacia la transformación de la economía?
actualmente la infraestructura en Bolivia se encuentra parcialmente acorde
a las necesidades del comercio internacional boliviano, vinculado a los me-
dios de transporte marítimo, carretero, aéreo y multimodal.
Tabla 13. Puntuación de Bolivia en los índices analizados
Índice Posición Factor de normalización
The Logistics Performance Index (lpi) 129/160 1-0,80 = 0,19
Doing Business Index (dbi) 96/190 1-0,51 = 0,49
Conectividad marítima 2019 (promedio) 318/961 1-0,33 = 0,67
Ranking de competitividad aérea 86/140 1-0,61 = 0,38
TOTAL 0,43
Fuente: Elaboración propia.
6. Conclusiones y recomendaciones
Actualmente, las exportaciones bolivianas se movilizan por la infraestruc-
tura de los cinco medios de transporte (ductos, ferrovías, carreteras, vías
uviales, aeropuertos) mientras que las importaciones utilizan primordial-
mente carreteras y aeropuertos. Una porción importante de ambos ujos
utiliza puertos para hacer el trasbordo con el transporte marítimo. A pesar
de que más del 80% de la carga en tránsito utiliza puertos chilenos, son
también importantes los puertos bolivianos que tienen acceso a la hpp y
que permiten llegar al océano Atlántico.
De acuerdo a varios estudios realizados para el caso boliviano y de nu-
merosos índices de eciencia logística, el país se encuentra en los niveles más
bajos respecto a la provisión de infraestructura y también respecto a la calidad
y adecuación de la misma. El análisis especíco realizado muestra que existe
gran diferencia entre cada medio de transporte. Mientras que la infraestructu-
ra para la exportación de hidrocarburos es adecuada, la infraestructura para
los demás medios de transporte que utilizan las exportaciones presenta serias
limitaciones, lo que repercute en un aumento en los costos de transporte.
En cuanto a la infraestructura de transporte terrestre (carretera y fe-
rrocarril), la principal limitación es que no existe una red de conexión que
vincule los principales centros de producción con los puertos de tránsito o
países de destino. Esta vinculación existe únicamente para determinados
productos. Respecto al ferrocarril, las dos vías internacionales con las que
cuenta el país permiten exportar minerales por el océano Pacíco y deriva-
dos de soya por el océano Atlántico; pero no representan una opción para la
manufactura debido a que no es parte de sus circuitos logísticos. Así, si bien
permite transportar algunas de las principales exportaciones del país, la red
103Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
ferroviaria no cumple con su concepto básico de ser el medio de transporte
articulador de una región que sea utilizado para la minimización de costos
de transporte, ya que su uso no es para todo tipo de carga y su alcance solo
se centra en la producción de dos departamentos, por lo que su eciencia es
parcial, por debajo de la media, y dirigida solo al transporte de graneles, la
mayoría clasicados dentro del concepto de extractivismo en otros aparta-
dos de este libro. Respecto a carreteras, la fortaleza del país es contar con
una Red Vial Fundamental ya consolidada y que se vincula con los países
limítrofes, además de ser parte del corredor carretero bioceánico. Empero,
no se constituye en un factor que promueva la eciencia de la producción
nacional por el limitado acceso y la calidad. Actualmente, la Red Vial vin-
cula principalmente a los centros de producción urbana mientras que las
áreas rurales sufren por falta de caminos y, más aún, caminos pavimenta-
dos para sus productos agrícolas y manufacturados.
Se evidencia que son manufactura y agricultura las que utilizan infraes-
tructura de transporte que no promueve la eciencia. Las exportaciones
de estos productos se realizan principalmente por los puertos del norte de
Chile y estas operaciones son afectadas no solo porque están forzadas a
utilizar camión, que tiene costos más elevados, sino que la infraestructura
portuaria también presenta grandes limitaciones, principalmente en cuanto
a espacio y maquinaria. Siguiendo el modelo de diagnóstico de crecimiento
del presente libro, entendemos que Bolivia se inserta a una economía global
en la que los países producen bienes en los que son ecientes, y el transpor-
te debería complementar esa eciencia.
Por otro lado, es importante resaltar que bajo un enfoque de sostenibili-
dad ambiental, no se puede pensar únicamente en infraestructura que facilite
el transporte de la producción, sino también en infraestructura que promueva
tanto un mayor cuidado del medio ambiente como una transformación so-
cial y ecológica. En este sentido se tiene que dejar en claro que el transporte
carretero, no solo es el más caro, sino el que más contamina, tanto por la
reducida carga que puede llevar, como por su elevado desgaste. Así, dado
que actualmente es el principal medio de transporte en el país, entendemos
el tamaño del desafío que se tiene. Tanto desde un enfoque de eciencia pro-
ductiva, como desde un enfoque ambiental, la prioridad que tiene el país es
incrementar la infraestructura de transporte férreo para sustituir en lo posible
al camión y mejorar la infraestructura de carreteras al área rural para mejorar
el rendimiento de los camiones y reducir su impacto ambiental.
Bajo la lógica anterior, otra prioridad para el país debe ser mejorar el
aprovechamiento de la hpp, ya que el transporte uvial es de lejos el más
eciente y el que menos contamina. Se entiende que se necesita de inver-
sión en infraestructura en puertos bolivianos y en el mismo río, pero esto
104 ¿Hacia la transformación de la economía?
se debe realizar con los necesarios cuidados (y permisos) ambientales. Por
ejemplo, se puede mencionar a los grandes volúmenes de carga del oriente
boliviano que, en vez de transitar por la hpp, día a día atraviesan la cordillera
en camión, para llegar a puertos chilenos y peruanos. Esto no solo reduce
la eciencia de esos productos, sino que signica una gran contaminación
ambiental por las emisiones de dióxido de carbono (CO2),26 pero también
por el desgaste de partes del camión, de la carretera, etc.
En base a lo anterior, se detallan a continuación recomendaciones de
políticas públicas que buscan dar una lista de prioridades. En resumen, el
principal problema que enfrenta el país por su geografía (amplio territorio y
sin acceso soberano a costas marítimas) y que la inversión en infraestruc-
tura debería buscar resolver es la conectividad. La infraestructura actual del
país permite una conectividad reducida, con medios de transporte que en
su mayoría no son los adecuados para los requerimientos especícos de la
carga y además a través de pocos pasos fronterizos, puertos y aeropuertos.
Como se mostró a lo largo de este documento, esto incide de forma nega-
tiva en la eciencia productiva. En adición, no se puede dejar de lado que
la provisión de infraestructura tiene el potencial de poder contribuir a una
mayor sostenibilidad ambiental. Es algo evidente que la construcción de in-
fraestructura debe buscar que el daño al medioambiente sea mínimo,27 pese
a que, como se demostró en este apartado, los medios de transporte tienen
diferente intensidad de contaminación y que el medio carretero, que es el
más utilizado en el país, es el que más contamina.
En base a lo anterior se formulan las siguientes recomendaciones de
política pública:
• Enprimerlugar,respectoaltransporte terrestre,urgeimplementar polí-
ticas para los dos modos de transportes como parte del mismo sistema
(ferroviario y carretero). Con esta visión, se busca ampliar la cobertura,
porque la manufactura de los centros urbanos requiere el acceso al trans-
porte férreo, y la producción agrícola –esparcida en todo el territorio–, ne-
cesita caminos de mejor calidad y, en lo posible, mejorar la eciencia del
transporte ferrocarrilero. Y a su vez, ambos requieren operaciones por-
tuarias ecientes para acceder a sus mercados de destino. Así, la acción
más urgente es unir las dos redes ferroviarias y conectarlas a los centros
de producción de manufactura (ciudades) con puertos para llegar a sus
26 Un estudio realizado recientemente por vli, una empresa especializada en logística integrada, encuentra
que el transporte ferroviario reduce la emisión de CO2 a la atmósfera en un 40%, comparado con el
transporte por carretera.
27 Para profundizar más al respecto desde otra perspectiva, ver el título "El desarrollo de infraestructura y su impacto
sobre los bosques" (p.132) correspondiente al texto de Malky que se encuentra en este libro (N. de los C.).
105Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
mercados destino. Respecto a carreteras, se necesita vincular a regiones
alejadas, de difícil geografía, y que tienen un gran potencial de exporta-
ción de productos agrícolas y algunas manufacturas. Aquí se debe desta-
car la importancia del Corredor Bioceánico entre Bolivia, Brasil y Perú y
que está en negociaciones hace varios años. Este corredor férreo permitirá
a Bolivia aumentar considerablemente la eciencia de sus operaciones,
porque se crearía un circuito logístico para mejorar la conectividad del
país, aprovechando los grandes volúmenes de carga brasilera y la gran de-
manda de la China. De la misma forma, es importante aumentar el acceso
a vías pavimentadas del área rural, lo que permitirá a varios productos
iniciar su comercio exterior. Como se mostró, esto no solo mejorará la
eciencia productiva del país, sino que será un paso importante en la bús-
queda de la sostenibilidad ambiental del sector de transporte en el país.
• Complementariamente,hayque mejorarlaconectividad delasopera-
ciones internacionales, para lo que se debe trabajar no solo en ampliar
la conectividad, sino optimizar la existente. Respecto a las mejoras,
urge reactivar la vía férrea Arica-Charaña, además de mejorar las ope-
raciones portuarias –que incluyen almacenamiento y manipuleo– en
Arica y Antofagasta. Lastimosamente, como se mencionó, es un tema
que entraña especial dicultad, ya que esta inversión en infraestructura
debe ser realizada por el país de tránsito y, como lo arma la literatura
especializada (Faye et al., 2004), no siempre existe la voluntad política
de cooperar. El caso de Chile no es la excepción. Aunque este país se
comprometió en varios tratados internacionales28 a “garantizar el más
amplio y libre tránsito por su territorio”, en la actualidad esto no sucede,
ya que el ferrocarril dejó de funcionar, la vía carretera a Arica no está
pavimentada y los tres puertos necesitan aumentar su capacidad.
• Respecto a la ampliación de la conectividad, la obra más importante
es una vía férrea hacia el Perú –sabiendo que el ancho de trocha es
diferente–, que permita mejorar la eciencia de las operaciones que ac-
tualmente usan el puerto de Matarani. No solo eso, sino que es una
prioridad para el país contar con un puerto en el que el Estado boliviano
tenga control y jurisdicción de la carga, que podría ser el puerto de Ilo.
Es evidente que la mayor limitante de este puerto es la infraestructura,
ya que actualmente no reúne las condiciones para migrar la carga de
puertos que, como el de Arica, mueven casi tres millones de t por año.
Se entiende que para otorgarle a la inversión en infraestructura las con-
diciones propicias, se necesita un modelo de cooperación entre ambos
28 Tratado de Paz y Amistad (1904), Convención sobre tráco comercial (1912), Convención sobre tránsito
(1937).
106 ¿Hacia la transformación de la economía?
Estados. De lo contrario, difícilmente se realizarán estas cuantiosas in-
versiones, sean privadas o públicas.
• Quedaclaro,entonces, queeltrenbioceánicoes elproyectomásim-
portante y la prioridad de los hacedores de política pública para mejo-
rar la conectividad de Bolivia con el mundo. Este tren brindará grandes
benecios a la carga boliviana, pues la conectará al mundo de manera
eciente, aprovechando las economías de escala de la carga brasilera
con destino al Asia, que se tiene proyectado pueda superar los cinco mi-
llones de t en el corto plazo. Además, permitiría aumentar el comercio
bilateral con Brasil y Perú.
• Respectoaltransporteaéreo,laprioridadesmejorarlaconectividaddel
país, lo que se logrará únicamente atrayendo a aerolíneas que tengan
más frecuencias, mejores conexiones y, en lo posible, mayor número
de vuelos directos. Para esto, es importante consolidar un proyecto ya
existente como es el de Viru-Viru, hasta convertirlo en un aeropuerto
hub internacional.29 Queda claro que la inversión en infraestructura es
el componente más importante para lograr este proyecto tan ambicioso,
pero no se debe olvidar que se requieren políticas complementarias que
lastimosamente no están siendo consideradas. Urge una política de cielos
abiertos que, sin llegar a abrir el cabotaje interno, permita la llegada de
más aerolíneas internacionales que obliguen a mejorar la eciencia de
las nacionales. La otra prioridad es la de cambio de visión en la Aduana
Nacional para que pase de recaudadora-punitiva a facilitadora.
• Porúltimo,respectoaltransporteuvial,sedebentomaraccionespara
que haya un incremento de la carga manejada, que es el transporte
más eciente y el que menos contaminación produce. El primer desafío
en este tema es el relativo a los puertos. Puerto Busch es desde hace
un siglo una prioridad del departamento de Santa Cruz, pero, dada
la cuantiosa inversión que requiere (construcción de infraestructura
carretera, portuaria y uvial) y la existencia de tres puertos en el canal
Tamengo, se deberá analizar su factibilidad. De cualquier manera es
también importante mejorar la conectividad uvial que requiere tanto
inversiones como coordinación con el gobierno brasilero, pero me-
diante la cih, que es el mejor canal para estas negociaciones, pues se
conoce la postura negativa del vecino país. Como se mencionó, este
circuito otorga eciencia a la carga boliviana, ya que cuenta con fe-
rrocarriles que la conectan con el transporte uvial, aunque se debe
ampliar su alcance y cobertura.
29 El término hub es utilizado en el área de transportes como un centro de conexión. De esta forma, un
aeropuerto hub signica un aeropuerto que una o varias líneas aéreas escogieron como su centro de
conexión para una región especíca y donde se realizarán los trasbordos.
107Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
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110 ¿Hacia la transformación de la economía?
Anexos
Anexo 1. Exportaciones
Tabla 1.1. Exportaciones por actividad económica, por peso
2000 2018
Categoría Peso (kg) % Peso (kg) %
Agricultura, ganadería 272.005.075 5 278.426.856 1
Hidrocarburos 2.980.143.805 60 18.614.356.617 78
Minerales 415.401.412 8 1.769.243.663 7
Manufactura 1.335.794.885 27 3.092.797.251 13
TOTAL 5.003.345.177 100 23.754.824.387 100
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Tabla 1.2. Exportaciones por actividad económica, por peso y valor, 2018
Exportaciones
Actividad Económica Peso bruto (kg) % Valor ($us) %
Total 23.754.824.387 100 8.969.096.193 100
Agricultura, ganadería, silvicultura 278.426.856 1 433.715.737 5
Extracción de hidrocarburos 18.614.356.617 78 3.042.476.605 34
Extracción de minerales 1.769.243.663 7 2.389.874.190 27
Industria manufacturera 3.092.797.251 13 3.103.029.661 35
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Anexo 2. Importaciones
Tabla 2.1. Importaciones, por grandes categorías económicas, por peso, 2000 y 2018
Importaciones 2000 2018
Actividad económica Peso (kg) % Peso (kg) %
Alimentos y bebidas 876.706.656 39 748.419.952 13
Suministros industriales 749.514.198 34 2.545.899.474 44
Combustibles y lubricantes 362.919.041 16 1.703.452,782 29
Bienes de capital 68.329.865 3 239.239.494 4
Equipo de transporte 52,842,092 2 233.236.176 4
Artículos de consumo 115.373.380 5 314.822.269 5
Total 2.225.685.232 100 5.785.070.147 100
111Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
Tabla 2.2. Importaciones por grandes categorías económicas, por peso y valor, 2018
Grandes categorías económicas Peso bruto (kg) % Valor cif ($us) %
Total 5.785.070.147 100 10.022.942.168 100
Alimentos y bebidas 748.419.952 13 676.062.109 7
Suministros industriales 2.545.899.474 44 2.949.064.048 29
Combustibles y lubricantes 1.703.452.782 29 1.356.976.916 14
Bienes de capital 239.239.494 4 2.379.298.645 24
Equipo de transporte y accesorios 233.236.176 4 1.484.990.621 15
Artículos de consumo 314,822.269 5 1176.549.829 12
Anexo 3. Comercio exterior boliviano por medio de transporte, 2000 a 2018
Gráco 3.1. Exportaciones por medio de transporte, por peso y por valor
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Peso kg Ductos Fluvial Aérea Ferroviaria Carretera
Gráco 3.2. Importaciones por medio de transporte, por peso y por valor
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Valor FOB $us Ductos Fluvial Aérea Ferroviaria Carretera
112 ¿Hacia la transformación de la economía?
Anexo 4. Principales productos movilizados por los diferentes
medios de transporte
Grá co 4.1 Exportaciones por vía férrea por el puerto de Antofagasta,
por peso, 2000 a 2018
0
100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
700.000.000
800.000.000
900.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Bor atos Cobre Es taño Cinc Plomo Plat a
Tabla 4.1. Exportaciones por vía carretera, por peso, 2018
Producto Peso (kg) % Acumulado (%)
Total 2.968.398.643 100 100
Soya y derivados 1.003.701.824 34 34
Mineral de cinc 386.609.211 13 47
Boratos 200.257.904 7 54
Otras manufacturas 164.251.335 6 59
Urea granulada 160.286.925 5 65
Bananas 128.778.905 4 69
Alcohol etílico 112.659.541 4 73
Gas Licuado de Petróleo (glp) 100.740.480 3 76
Girasol y productos de girasol 100.479.573 3 79
Mineral de plomo 89.003.857 3 82
Maderas y manufacturas de madera 72.524.439 2 85
Azúcar 65.154.847 2 87
Sulfato de bario natural 55.343.699 2 89
Quinua 33.465.763 1 90
Nueces del Brasil 26.650.541 1 91
Otros 268.489.799 9
113Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
Tabla 4.2. Exportaciones por la hpp, por peso, promedio 2014-2018
Código Nandina Descripción Peso (t) %
2304.00.00 Tortas y demás residuos de soya 760.830 72,01
1507.10.00 Aceite de soja 177.407 16,79
2523.10.00 Cementos sin pulverizar (clínker) 57.615 5,45
2601.11.00 Mineral de hierro sin aglomerar 35.007 3,31
3102.10.10 Urea 17.022 1,61
1201.90.00 Habas (porotos) de soya 4.966 0,47
2523.29.00 Cemento tipo Pórtland 3.074 0,29
2601.12.00 Mineral de hierro, aglomerados 695 0,07
TOTAL 1.056.616 100,00
Anexo 5. Comercio exterior boliviano por determinados puertos
Tabla 5.1. Exportaciones bolivianas, por puertos,
por grandes categorías económicas, 2018
Arica Total N° de
países Bilateral En tránsito En tránsito
% Total en
tránsito %
Agricultura 345.170.985 58 6.236.055 338.934.930 98 23
Minería 484.834.627 33 171.192 484.663.435 100 32
Hidrocarburos 72.118.814 2 0 72.118.814 100 5
Manufactura 644.175.002 71 48.615.813 595.559.189 92 40
Total 1.546.299.428 55.023.060 1.491.276.368
Antofagasta Total N° de
países Bilateral En tránsito En tránsito
%Total en
tránsito %
Agricultura 0 0 0 0.00
Minería 1.708.379.277 12 28.110.312 1.680.268.965 98 99.60
Hidrocarburos 0 0 0 0 0.00
Manufactura 6.868.432 15 202.560 6.665.872 97 0.40
Total 1.715.247.709 28.312.872 1.686.934.837
Iquique Peso (kg) N° de
países Bilateral En tránsito En tránsito
%Total en
tránsito %
Agricultura 5.423.397 15 614.527 4.808,870 89 3
Minería 128.645.315 14 0 128.645,315 100 68
Hidrocarburos 0 0 0 0 0
Manufactura 64.632.242 23 10.207.534 54.424.708 84 29
Total 198.700.954 10.822.061 187.878.893
Corumbá Peso (kg) N° de
países Bilateral En tránsito En tránsito
%Total en
tránsito %
Agricultura 0 3 0 0 0 0
Minería 76.169.836 6 745.976 75.423.860 99 6
Hidrocarburos 10.672.221.498 0 10.672.221.498 0 0 0
Manufactura 1.135.061.374 10 12.089.380 1.122.971.994 99 94
Total 11.883.452.708 10.685.056.854 1.198.395.854
114 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 5.2. Países destino de las exportaciones bolivianas, por puertos
seleccionados, por peso, 2018
Arica Peso (t) Iquique Peso (t) Puerto
Suárez Peso (t) Antofagasta Peso (t)
Colombia 983.925 China 337.275 Colombia 753.073 Japón 1.333.829
China 818.632 Colombia 33.978 Ecuador 83.417 Corea del
Sur 864.113
Perú 293,388 Malasia 30.237 Paraguay 66.429 Bélgica 519.670
Corea del
Sur 270.624 Myanmar 23.906 Argentina 54.620 Australia 358.949
Estados
Unidos 238.717 India 13.125 Perú 35.961 España 229.977
Ecuador 160.645 Corea del Sur 12.582 Vietnam 21.412 China 208.064
Japón 88.866 Japón 9.307 Chile 13.825 Canadá 176.079
Canadá 64.709 Venezuela 7.872 Italia 7.987 Brasil 116.108
Países Bajos 55.738 Vietnam 6.872 España 5.734 Países Bajos 57.854
Bélgica 54.026 Bangladesh 6.113 Venezuela 4.499
Otros 400.732 Otros 30.993 Otros 9.657
TOTAL 3.430.002 TOTAL 512.261 TOTAL 1.056.615
Tabla 5.3. Importaciones en tránsito por determinados circuitos logísticos,
por grandes categorías económicas, por peso, en porcentaje, 2018
Grandes categorías
Económicas Arica - Tambo
Quemado Iquique
- Pisiga Desaguadero Pocitos
- Yacuiba Corumbá -
Puerto Suárez
Alimentos y bebidas 5 0 6 17 8
Suministros industriales 30 11 49 34 18
Combustibles y lubricantes 11 4 16 26 10
Bienes de capital 25 24 10 10 10
Equipos de transporte 17 47 1 6 2
Bienes de consumo 12 13 17 8 5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del ine.
Anexo 6. Metodología de cálculo de los principales índices
de competitividad utilizados
The Logistics Performance Index (lpi)
El índice se basa en un estudio desarrollado por el Banco Mundial (bm) y
presentado de forma bianual, cuyo objetivo es medir el desempeño logís-
tico de los países examinados en función a un grupo de variables, a n
de contar con un ranking global periódico.1 Los componentes analizados
1 A la fecha, se generaron seis estudios, los cuales fueron presentados en los años 2007, 2010, 2012, 2014,
2016 y 2018.
115Infraestructura y geografía, ¿limitantes para el crecimiento?
son seleccionados en base a investigaciones teóricas y prácticas, basa-
dos en dos principales categorías: i) áreas de regulación gubernamentales
(aduanas, infraestructura y servicios), y ii) el desempeño de la cadena de
valor (puntualidad, envíos internacionales, seguimiento y localización).
Las mismas se desagregan especícamente en el análisis de seis princi-
pales componentes: la eciencia de las fronteras y aduanas, calidad de la
infraestructura de transporte y comercio, precios de envío, competencia y
calidad de los servicios logísticos, capacidad de seguimiento y localización
de los envíos, y, nalmente, la frecuencia con la que los envíos llegan a los
destinatarios dentro los plazos de entrega acordados. Su metodología se
basa en una encuesta estructurada a operadores de transporte y expertos
reconocidos en el campo a partir de las operaciones de comercio que rea-
lizan a través de los puntos de origen y destino.
Liner Shipping Connectivity Index (lsci)
Este índice tiene como objetivo capturar el nivel de integración en la red
de transporte marítimo de línea existente mediante la medición de la co-
nectividad de envío. El lsci puede considerarse un referente de la accesi-
bilidad al comercio mundial. Cuanto más alto sea el índice, más fácil será
acceder a un sistema de transporte marítimo de carga global de alta capa-
cidad y frecuencia y, por lo tanto, participar efectivamente en el comercio
internacional.
Doing Business Index (dbi)
Este estudio, igualmente desarrollado por el bm, proporciona una medición
que trata de identicar las regulaciones que facilitan y restringen la acti-
vidad empresarial de 189 economías en el ámbito nacional y regional, a
través de la recopilación de información a pequeñas y medianas empresas
dentro su ciclo de vida productivo. Al igual que el anterior indicador, la
metodología se basa en una recopilación de información a través de un
cuestionario que se realiza a agentes de carga locales, agentes de aduanas
y comerciantes. Los mismos se validan mediante rondas de seguimiento y
visitas in situ en las economías analizadas.
116 ¿Hacia la transformación de la economía?
Anexo 7. Principales productos de exportación e importación
Tabla 7.1. Bolivia, principales 15 productos de exportación e importación,
por valor, 2018
Exportaciones Valor (miles
de $us)
Distancia media
de los países
importadores (km) Importaciones Valor (miles
de $us)
Distancia media
de los países
exportadores (km)
Todos los
productos 8.964.856 8.051 Todos los productos 9.995.948 8.585
Gas de petróleo 3.021.894 2.005 Aceites medios y
preparaciones, de
petróleo 959.107 2.478
Cinc y sus
concentrados 1.515.586 15.294 Turbinas de vapor,
de potencia > 40 mw 439.563 11.268
Oro, incl. el oro
platinado, en
bruto 1.165.868 14.780 Aceites ligeros y
preparaciones, de
petróleo (> = 90%) 356.208 10.618
Torta de soya 528.351 2.339 Turbinas de gas, de
potencia > 5.000 kw 245.724 11.261
Minerales de
los metales
preciosos y sus
concentrados
525.683 14.618 Automóviles de
turismo, incl. los del
tipo familiar 236.815 12.061
Estaño en bruto 318.015 8.221 Barras de hierro o
acero sin alear, con
muescas 221.426 1.830
Aceite de soya 252.633 2.482
Vehículos
automóviles para
transporte de
mercancías
155.061 10.701
Plomo y sus
concentrados 243.204 15.770
Automóviles de
turismo, incl. los
del tipo familiar
“break”
117.924 15.316
Fuente: Elaboración propia sobre la base de trademap.org.
Apropiabilidad
119
Bosques y áreas protegidas: sus benecios
económicos y los costos de su pérdida y deterioro1
Alfonso Malky
1. Conictos entre lo económico y lo ambiental
Durante las últimas décadas, la dicultad que han enfrentado países en
desarrollo y desarrollados para “hacer más verdes” sus economías ha sido
claramente un común denominador. El principal factor que ha llevado a
los países a esa situación tiene que ver con los conictos existentes entre
los modelos de crecimiento económico y la protección ambiental. Estos
conictos se hicieron evidentes desde principios de la década de los 90,
cuando se consagraba el concepto de desarrollo sostenible y se rmaban
convenios y declaraciones ambientales históricas, como el de la Cumbre
de la Tierra (Conferencia de Río, 1992).
Durante dicha reunión se aprobó la Agenda 21, un plan de acción con
miras a lograr el “desarrollo sostenible” en el siglo xxi. De esa Cumbre tam-
bién surgieron tres convenciones especícas sobre biodiversidad, cambio
climático y deserticación. Diez años después de Río (en 2002), los países se
volvieron a reunir para consensuar acciones referidas al desarrollo sosteni-
ble en Johannesburgo (Sudáfrica) en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible. Y posteriormente, en 2012, las naciones del mundo se congre-
garon en Río de Janeiro en la llamada “Cumbre Río+20” –debido a que se
realizó veinte años después de la primera reunión en esa ciudad.
El principal desafío de Río+20 fue el de iniciar una transición hacia una
“economía verde e inclusiva”. Dicha economía verde e inclusiva se propuso
conciliar crecimiento económico, progreso social y respuesta a los grandes
desafíos ambientales, así como integrar de manera más ecaz los tres pila-
res del desarrollo sostenible: lo ambiental, lo económico y lo social. Bolivia,
rechazó el concepto por considerar que se trataba de una herramienta que
mercantilizaría las fuentes naturales de la vida y que obligaría a los países
del sur a que asuman la responsabilidad de proteger el medio ambiente que
es destruido por la economía capitalista industrial del norte. Así, propuso
1 El autor agradece las valiosas contribuciones de Irina Cabrerizo y Carla Mendizabal, así como los aportes
del Ing. Armando Lara Arroyo.
120 ¿Hacia la transformación de la economía?
alternativamente el paradigma del “Vivir bien”, establecido mediante la Ley
Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para el Vivir Bien (Ley 300).
Esta ley establece las bases y fundamentos para el desarrollo integral
en armonía y equilibrio con la Madre Tierra. En su artículo 5, dene el Vivir
Bien, como el
horizonte civilizatorio y cultural alternativo al capitalismo y a la modernidad que
nace en las cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campe-
sinos, y las comunidades interculturales y afro bolivianas, y es concebido en el
contexto de la interculturalidad. Se alcanza de forma colectiva, complementaria
y solidaria integrando en su realización práctica, entre otras dimensiones, las
sociales, culturales, políticas, económicas, ecológicas y afectivas, para permitir
el encuentro armonioso entre el conjunto de seres, componentes y recursos de
la Madre Tierra.
La ley establece también, en su artículo 14, la promoción de hábitos de
consumo sustentables que se basan en las relaciones de complementarie-
dad entre los seres humanos con la Madre Tierra y están limitados por las
capacidades de regeneración de sus componentes y sistemas de vida; y, en
su artículo 16, la promoción de acciones para garantizar el aprovechamien-
to sustentable de la tierra y territorios, bajo cualquier forma de propiedad,
incorporando criterios de sostenimiento de la capacidad de regeneración de
la Madre Tierra en la función económica y social.
Asimismo, sitúa el valor intrínseco de la naturaleza al mismo nivel que
el de los seres humanos (Lalander, 2016), y reconoce los derechos de los
pueblos indígenas en materia de gobernanza ambiental. Asimismo, la no-
ción del “Vivir Bien”, articulada en la Constitución Política del Estado, deno-
ta un enfoque de desarrollo ecológicamente equilibrado.
Además de promulgar la Ley 300, Bolivia ha liderado la promoción del
reconocimiento universal de los Derechos de la Madre Tierra en la legisla-
ción, tratados y acuerdos internacionales, con una posición rme de defen-
sa y promoción de sistemas productivos sustentables y de conservación de
los bosques y la biodiversidad, con enfoques basados en la gestión comuni-
taria de poblaciones indígenas, campesinas y de pequeños productores, cri-
ticando los esfuerzos de mercantilización de las funciones ambientales.2
En el marco de la xxi Conferencia sobre Cambio Climático (cop 21), rea-
lizada en París, Bolivia comprometió “la adopción de un nuevo modelo de
2 Bolivia se negó a raticar el Protocolo de Nagoya sobre abs (Access and Benet Sharing) a la luz de la
legislación nacional que ordena la no mercantilización de funciones ambientales y recursos genéticos, y
prohíbe la biopiratería. Asimismo, se ha adherido a los acuerdos de cambio climático de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc) en 1992 y de la Comisión de Lucha contra
la Deserticación (unccd) en 1996. Finalmente, Bolivia ha impulsado la implementación del Mecanismo
de Adaptación y Mitigación de Bosques (como alternativa a redd), como uno de los mecanismos de
implementación de la cmnucc (wwf, 2019).
121Bosques y áreas protegidas
civilización en el mundo sin consumismo, sin guerra y mercantilismo, un
mundo sin capitalismo” (Piotrowski, 2019), creando el Mecanismo Conjunto
de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de Bosques,
que es la herramienta alternativa a Reducing emissions from deforestation and
forest degradation (redd+) que usa el país para cumplir el compromiso inter-
nacional asumido (Jemio, 2018) –que Bolivia alcanzaría cero deforestación
ilegal para nes de esta década y aumentaría la cobertura forestal neta a 54
millones de hectáreas para 2030 (hasta 6 millones de hectáreas adicionales
respecto de los niveles existentes hasta antes de los incendios de 2019).
No obstante, y a pesar de los principios de sustentabilidad que fueron
establecidos por la Ley 300 y promovidos por el Estado Plurinacional de
Bolivia en el contexto internacional, los recursos naturales en Bolivia, en
particular los bosques, el agua y la biodiversidad, están siendo amenazados
por la presión de la actividad humana, que se presenta en formas económi-
camente diversas, incluyendo la extracción de recursos forestales, minera-
les e hidrocarburos, expansión de actividades agropecuarias, desarrollo de
infraestructura, entre otros. Estas presiones y amenazas se ven exacerba-
das por el cambio climático, responsable de cuantiosas pérdidas económi-
cas durante los últimos años (Malky & Mendizabal, 2018).
Bolivia, al igual que el resto de los países de la región, no logró superar el
conicto entre crecimiento económico y protección ambiental. Esto se hace
evidente por el hecho de que el crecimiento económico y demográco y el
cambio climático han puesto a los recursos naturales del país en una situa-
ción de riesgo y vulnerabilidad sustancialmente diferente a la que se tenía
una década atrás. Prueba de ello es que el World Research Institute, en su
Informe Mundial de 2018, establece que en el ranking mundial de los diez
países más deforestados guran cuatro países de la región, entre ellos, Bolivia
(además de Brasil, Colombia y Perú). Este panorama se presenta porque, más
allá de las posiciones políticas y discrepancias conceptuales que se puedan
observar entre los países de la región, ninguno ha llegado a compatibilizar el
crecimiento económico con la protección del medio ambiente.
Esta incompatibilidad se origina en una incomprensión del carácter de
la relación entre lo económico y lo ambiental, y la representación de lo am-
biental como algo externo e independiente, de lo cual podemos ocuparnos
solo tras haber resuelto otras necesidades consideradas más apremiantes e
importantes, como las económicas. Sin embargo, el medio ambiente no es
un sector externo e independiente, es, más bien, la condición habilitante,
o limitante, para la existencia y desarrollo de los demás sectores. El medio
ambiente es la base natural y el contexto que permite el desarrollo de otros
sectores, incluida la economía. La incompatibilidad es tan fuerte que empre-
sas, Estados e individuos tienden a priorizar la extracción y hasta derroche
122 ¿Hacia la transformación de la economía?
de recursos naturales, aun cuando esos procesos de explotación y consumo
destruyen fundamentos de la red vital que nos sostiene (Requena, 2018).
En el caso de Bolivia, esa incompatibilidad se presenta por la existencia
de políticas que promueven la explotación de los recursos naturales, en
particular de los bosques, sin consideración de un enfoque de sustentabili-
dad, así como por la ausencia de políticas orientadas a proteger de manera
eciente esos recursos.
La degradación a largo plazo de una variedad de recursos naturales y
funciones ambientales incrementa, por una diversidad de factores, los ries-
gos de regresión económica y de desastres ecológicos. En ese sentido, es
necesario enfatizar en la necesidad de proteger los componentes y recursos
de la Madre Tierra, a través de la búsqueda de esa compatibilidad entre lo
económico y lo ambiental. El presente artículo, luego de exponer la situa-
ción actual de degradación de los recursos naturales en Bolivia, en par-
ticular de sus bosques, presenta algunas opciones de política y ejemplos
mediante los cuales es posible perseguir esa compatibilidad, a n de que
un desarrollo integral, sustentable y armonioso con la Madre Tierra pueda
alcanzarse en el mediano plazo.
2. Deforestación, funciones ambientales y especies, ¿una amenaza para
el crecimiento económico?
Bolivia tiene una importante supercie de bosque, que cubre la mitad de
su territorio. Tradicionalmente, los bosques han sido vistos como tierras
aptas para la expansión agropecuaria o, desde la perspectiva forestal,
como fuente de provisión de recursos maderables, sin considerar el gran
potencial respecto a la diversidad biológica y a las funciones ambienta-
les que brindan (Plan de Desarrollo Económico Social, pib 2016-2020).
Entre estas funciones destacan la regulación hídrica y climática (Malky &
Mendizabal, 2018). Bolivia es también un país megadiverso, situándose
entre los quince países con mayor biodiversidad del planeta (Butler, 2016;
fao, 2011). Además, el Parque Nacional Madidi es el parque nacional más
diverso del planeta (New York Times, 2018).
Esa biodiversidad se encuentra principalmente concentrada en los bos-
ques de tierras bajas y Yungas (Ibisch & Merida, 2003). Gracias a la biodiver-
sidad que albergan sus bosques, Bolivia se encuentra entre los once países
con mayor riqueza de especies vegetales y entre los diez países con mayor
diversidad de aves y mamíferos, ocupa el cuarto lugar mundial en riqueza
de mariposas, está entre los trece países con mayor riqueza de especies de
anbios y dentro de los once con mayor diversidad de peces de agua dulce
(Estado Plurinacional de Bolivia, 2015).
123Bosques y áreas protegidas
Hasta hace pocos años, el estado de conservación de los bosques y la bio-
diversidad que albergan se mantuvo relativamente estable, en gran parte por
la baja densidad poblacional (10 hab./km2), que incidió positivamente en la
calidad de conservación de la red de áreas protegidas de interés nacional. Las
veintidós áreas protegidas nacionales ocupan un 15,5% de territorio y resguar-
dan el 22% de los bosques de Bolivia, y están habitadas por más de 200 mil
personas, mientras que las áreas de amortiguamiento las pueblan más de tres
millones (wwf, 2019). Es decir, casi el 30% de la población se benecia directa-
mente por las funciones ambientales que ofrecen las áreas protegidas.
La extensión de sus bosques tropicales, la todavía buena calidad de sus
áreas protegidas y su amplia biodiversidad hacen que Bolivia represente
una prioridad global de conservación (Ibisch & Mérida, 2003). No obstante,
la normativa nacional y el reconocimiento de diversos tratados internacio-
nales (que establecen los fundamentos del desarrollo integral en armonía y
equilibrio con la Madre Tierra) no estuvieron alineados a las políticas secto-
riales, resultando en una pérdida progresiva de los bosques y una creciente
presión sobre las áreas protegidas.
Son muy pocos los países tropicales que han visto talar sus árboles con
la rapidez con que lo hizo Bolivia entre 2001 y 2018. En este periodo, Bolivia
perdió 4,83 millones de hectáreas de cobertura forestal, lo que equivale a
una disminución del 7,5% desde 2000, generando un total de 1,53 Gt (giga-
toneladas) de emisiones de CO2. La deforestación anual se ha incrementa-
do en Bolivia en un promedio de aproximadamente 150 mil hectáreas por
año durante los años 90, a casi 350 mil hectáreas por año durante los años
2016-2017 (Andersen & Ledezma, 2019). La siguiente gura muestra cifras
promedio de deforestación para las últimas tres décadas.
Gráco1. Deforestación anual promedio en Bolivia (1990-2017)
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fuente: Andersen & Ledezma, 2019.
124 ¿Hacia la transformación de la economía?
El 2016 fue el año con el más alto nivel de deforestación en la historia de
Bolivia, con más de 417 mil hectáreas deforestadas. Esta cifra cayó a 263 mil
hectáreas en 2017 (Andersen & Ledezma, 2019) y volvió a incrementarse
el 2018, llegando a más de 300 mil hectáreas (Global Forest Watch, 2019).
Estos últimos años, la deforestación promedio per cápita en Bolivia fue de
310 m2/persona/año, lo cual es extremadamente alto comparado con el
promedio mundial de 9 m2/persona/año (Andersen & Ledezma, 2019). Esto
sitúa a Bolivia como el quinto país con mayor deforestación per cápita del
mundo, con una deforestación per cápita doce veces más alta que el pro-
medio mundial.
Alrededor de 2/3 de la pérdida de bosques del país ha tenido lugar en el
departamento de Santa Cruz, siendo la principal causa la actividad agroin-
dustrial, principalmente la ganadería extensiva y la producción de soya y,
en menor medida, la implementación de grandes proyectos de energía, in-
fraestructura e intervención de áreas protegidas.
La pérdida de bosques y la creciente presión sobre las áreas protegidas
no es un problema que tenga que ver exclusivamente con el medio ambien-
te, implica también un grave deterioro de las condiciones necesarias para
el desarrollo de un conjunto de actividades productivas, así como de las
condiciones con las que Bolivia enfrentará al cambio climático durante los
próximos años.
La provisión de agua que sustenta el ciclo hídrico de más de 2/3 del país
(correspondiente a las tierras bajas y al altiplano norte), depende de la exis-
tencia del bosque amazónico, que funciona como una esponja que interna
humedad desde el océano Atlántico. La desaparición del bosque supone la
desaparición de las lluvias con todas sus amplias y profundas consecuen-
cias sobre la naturaleza, la sociedad, la economía y la cultura. De modo
adicional, la selva no solo protege los pobres y frágiles suelos tropicales,
sino que los hace tan fecundos como la naturaleza lo permite. La desapari-
ción del bosque es, por tanto, un grave error con consecuencias sistémicas
(Requena, 2018).
La selva amazónica desempeña también un papel fundamental como
depósito de carbono. La deforestación es uno de los principales contri-
buyentes a las emisiones de gases de efecto invernadero: el 25% de las
emisiones globales son el resultado de la tala y la quema de bosques en
todo el mundo, y el Amazonas posee el 60% de las selvas tropicales que
quedan en el planeta. Bolivia posee más del 6% del bosque amazónico.
Evitar la deforestación y aumentar la cubierta forestal son las formas
efectivas de combatir los impactos del cambio climático (Ortiz, 2019).
Los bosques tienen la capacidad de almacenar entre el 15% y 30% del
total de las emisiones de CO2 (dióxido de carbono), lo que demuestra
125Bosques y áreas protegidas
el rol fundamental que juegan en la lucha contra el cambio climático
(Fernández-Martínez, 2018).
Alrededor del 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero de
Bolivia provienen de la deforestación. Las emisiones per cápita están a la
par de muchos países europeos, aunque Bolivia ocupa el puesto 122 en el
mundo en pib per cápita. Estas emisiones (cerca de 14 tCO2/persona/año)
sitúan a los bolivianos como unos de los más grandes contribuidores al
cambio climático en el mundo (Andersen & Ledezma, 2019).
El efecto de la deforestación no solo tiene un impacto climático a nivel
global, los cambios del clima a nivel local son más grandes y más inmedia-
tos, ya que la deforestación crea microclimas calientes y secos. Además,
incrementa el riesgo de inundaciones catastrócas debido a la baja capa-
cidad de absorción de las tierras agrícolas y pecuarias, comparadas con
los bosques. Finalmente, también hace que se pierda una reserva de agua
importante, lo cual pone en riesgo el acceso a ese recurso vital (Andersen
& Ledezma, 2019).
La creciente deforestación en Bolivia responde principalmente a la ex-
pansión de la frontera agrícola y pecuaria, que se ha visto promovida por un
conjunto de políticas de promoción del sector agropecuario.3 Estas políticas
no están alineadas con los principios de sustentabilidad establecidos en la
Ley 300, y tampoco con los compromisos asumidos en el Acuerdo de París,
principalmente porque no establecieron las salvaguardas adecuadas para
garantizar que la expansión agropecuaria no contribuya a la deforestación.
Dadas las recientes tendencias de deforestación, Bolivia claramente está
muy lejos de alcanzar sus compromisos internacionales (para cumplir esos
compromisos tendríamos que recuperar más de medio millón de hectáreas
de bosque cada año, durante la próxima década).
3 Ley 337/13, Ley de apoyo a la producción de alimentos y restitución de bosques, que permite regularizar
predios que hayan realizado desmontes sin autorización desde el 12 de julio de 1996 al 31 de diciembre
de 2011; Ley 502/2014, ampliación de plazo y modicación a la ley 337. Establece una ampliación de
doce meses; Ley 379/2015, modicación de las leyes 337 y 502. Establece una ampliación de dieciocho
meses; Ley 740/2015, Ley de ampliación del plazo de vericación de la función económico-social,
que establece el plazo excepcional de cinco años en la vericación de la función económico-social,
aplicable en procedimientos de reversión de la propiedad agraria; Ley 741/2015, ley que autoriza
el desmonte para pequeñas propiedades para actividades agrícolas y pecuarias (los alcances de la
presente ley no aplican en reservas forestales y áreas protegidas); D. S. 3847/2019, el gobierno,
“de manera excepcional, autoriza al Comité Nacional de Bioseguridad establecer procedimientos
abreviados para la evaluación de la soya evento (tipo) HB4 y soya intacta, destinados a la producción
de aditivos de origen vegetal-biodiesel”; D. S. 3973/2019, que modica el D. S. 26075 sobre Tierras de
Producción Forestal Permanente. La nueva norma autoriza el desmonte y las quemas controladas para
actividades agropecuarias en tierras privadas y comunitarias que estén concebidas bajo un sistema de
manejo integral sustentable de bosques y tierras.
126 ¿Hacia la transformación de la economía?
En otras palabras, si mantenemos ese ritmo de deforestación –2,5 millo-
nes de hectáreas de bosque promedio anual (causadas por la expansión de
la frontera agrícola y pecuaria)–, emitiremos aproximadamente 73 tC4/ha (5
tC/ha permanecerán en tierras agrícolas y pastizales), sumando hasta 183
millones de tC. Para absorber todo ese carbono para 2030, tendríamos que
plantar de inmediato 4,6 millones de hectáreas con plántulas de caucho o
algo similar que crezca hasta una densidad de 120 tC/ha en cincuenta años.
Entonces, por cada hectárea deforestada, habría que reforestar dos hec-
táreas para absorber el carbono emitido luego de quince años (Andersen,
2015). Claramente, y en función a los datos ociales sobre deforestación y
reforestación, estamos muy lejos de alcanzar esa neutralidad, lo que signi-
ca que nos mantendremos en la lista de países cuyas emisiones netas de
gases de efecto invernadero son positivas.
En cuanto a biodiversidad, los procesos de deforestación y su efecto
en el clima (a nivel global y local) tendrán un impacto en el mediano plazo
sobre la misma, reduciéndola a solamente el 46% del nivel original. Esto no
signica que el 54% de las especies vaya a desaparecer, ya que muchas es-
pecies probablemente sobrevivirán en áreas protegidas, sino, más bien, que
habrá sustancialmente menos diversidad de especies en un área determi-
nada (Andersen, 2014). En las tierras bajas, la deforestación es responsable
de la mayor parte de la pérdida de biodiversidad, mientras que en las tierras
altas, donde no hay deforestación signicativa, el cambio climático sería
responsable del 100% de las fuertes reducciones en biodiversidad previstas
(Andersen, 2014).
Actualmente, a nivel mundial, más de 28 mil especies están en peligro
de extinción. Este número equivale al 27% de todas las especies evaluadas.
En los últimos diecinueve años, la cantidad de especies en peligro ha au-
mentado en 145%, pese a que el número de especies evaluadas es cada vez
mayor (iucn, 2019).
En Bolivia, International Union for Conservation of Nature (iucn) evaluó
2.564 especies de fauna, de las cuales 132 se encuentran bajo algún grado
de amenaza, 55 especies de aves, 34 anbios, 21 mamíferos, 11 reptiles, 8
peces, 2 moluscos y una especie invertebrada. Del total de animales en peli-
gro de extinción, el país reporta 21 especies en peligro crítico, 29 amenaza-
das y 82 vulnerables. En relación a la ora, se evaluaron 1.439 especies, de
las cuales 112 están en peligro de extinción y 3 han sido declaradas extintas
(iucn, 2019). La principal razón por la que muchas de estas especies se en-
cuentran en peligro, es la deforestación y la alteración del clima.
4 Toneladas de carbono.
127Bosques y áreas protegidas
De las 22 áreas protegidas de interés nacional, 16 cuentan con bosques.5
Estas áreas fueron también afectadas por la deforestación. En el periodo
1990-2000 se perdieron, por esta causa, alrededor de 23 mil hectáreas de
bosque al interior de estas áreas, entre 2000-2010 se perdieron 67 mil y
entre 2010-2018 otras 68 mil.6 Estos datos muestran que la deforestación,
aunque en menor medida, también está afectando las áreas protegidas de
Bolivia (wwf, 2019) –si bien los niveles de deforestación al interior de las
áreas protegidas son, en general, muy bajos. Las crecientes presiones aso-
ciadas al desarrollo de proyectos de infraestructura vial y energéticos que
se implementarían en las áreas protegidas y sus áreas de inuencia, repre-
sentan un riesgo latente de que la deforestación afecte signicativamente a
estas áreas prioritarias para la conservación de biodiversidad y de funciones
ambientales.
3. Principales amenazas y algunas alternativas para acercar lo
económico a lo ambiental
A pesar de que son muchos los componentes y recursos de la Madre
Tierra –cuya pérdida o deterioro representan una limitante estructural al
crecimiento económico–, el presente diagnóstico aborda principalmente
el tema la deforestación, vinculándola a los que son sus principales pre-
cursores: las actividades agropecuarias y el desarrollo de infraestructura
que impacta directamente sobre los bosques, habilitando nuevas tierras
para su conversión en otros usos. Asimismo, se aborda el tema de las
áreas protegidas como mecanismo fundamental para frenar la deforesta-
ción y generar, simultáneamente, benecios económicos y ambientales en
la sociedad.
La actividad agropecuaria y la deforestación
La economía del país depende en gran medida de los productos agrícolas
y pecuarios. El sector emplea aproximadamente a 1,4 millones de perso-
nas, lo que constituye alrededor del 28% de la fuerza laboral (World Bank,
2018). El 75% de la mano de obra rural se dedica a la agricultura. Se estima
5 Las áreas protegidas con bosque son: Parques Nacionales: Carrasco, Noel Kempff Mercado, Isiboro-Sécure
(Tipnis); Áreas Naturales de Manejo Integrado: Apolobamba; Parques Nacionales y Áreas Naturales de
Manejo Integrado: Amboró, Cotapata, Kaa-Iya del Gran Chaco, Madidi, Otuquis, San Matías, Serranía
del Aguaragüe, Serranía del Iñao; Reservas de Vida Silvestre: Manuripi-Heath, Tariquía; Reservas de la
Biosfera: Estación Biológica del Beni, Pilón Lajas.
6 Las estimaciones fueron elaboradas en consideración a la base de datos de deforestación de Sernap
2013, Sala de Observación Bolivia-Otca, 2017 y Hansen et al., 2013 V1.5.
128 ¿Hacia la transformación de la economía?
que la participación de la agricultura y la ganadería en el pib ascendió al
11,59% en 2017 (World Bank, 2017).
Si bien el sector agropecuario es muy importante para la economía bo-
liviana, por su capacidad de generación de empleo e ingresos, es también
uno de los que genera mayores impactos ambientales y que afecta direc-
tamente sobre la cobertura forestal del país. De hecho, la expansión de la
frontera agrícola es la mayor causa de deforestación en la Amazonía, y re-
presenta aproximadamente el 80% de la deforestación actual en esta región
(wwf7, s. f.; Nepstad et al., 2008).
Actualmente, Bolivia está expandiendo sus industrias de carne de res y
soya, con el objetivo principal de alcanzar mercados de exportación. Otros
productos, como el azúcar, maíz de grano, girasol y sorgo también han con-
tribuido a la pérdida de bosques (Piotrowski, 2019). Esta expansión se está
llevando adelante con la participación de varias empresas nacionales, pero
también de empresas extranjeras, principalmente argentinas y brasileras,
que están invirtiendo en el sector agropecuario de Bolivia para expandir sus
operaciones latinoamericanas.
La industria de carne de res del país busca expandirse agresivamen-
te, con exportaciones en aumento, particularmente a mercados lucrativos
como Rusia y China. El país tenía 9,3 millones de cabezas de ganado en
2017, suciente para producir 258 mil toneladas de carne de res, de las cua-
les se exportaron 18 mil (7% del total producido). Aproximadamente, 40% de
la producción ganadera se realiza actualmente en Santa Cruz.
El Instituto Boliviano de Comercio Exterior proyectó que para 2025
Bolivia exportará 117 mil toneladas de carne por año (6,5 veces más de
lo que se exportó en 20178). Para alcanzar ese objetivo se tiene previsto
incrementar el número de cabezas de ganado a treinta millones para 2025
(Piotrowski, 2019). Este incremento en el número de cabezas de ganado
generará un impacto negativo en los bosques tropicales, a no ser que se
apliquen mejores regulaciones ambientales y se consideren opciones alter-
nativas a la de la ganadería extensiva.
Por otro lado, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística (ine, 2017),
la supercie de tierras cultivadas creció un 43% entre 2005 y 2015, y se in-
crementará en otros seis millones de hectáreas hasta 2025. Esta proyección
no considera la deforestación de 2016, que fue la más alta de las últimas
décadas.
7 World Wildlife Fund.
8 Los datos ociales para el 2018 aún no están disponibles.
129Bosques y áreas protegidas
Una característica fundamental de la expansión agrícola y pecuaria en
Bolivia se da bajo sistemas de producción extensiva, que se caracteriza por
la constante habilitación de suelos a tierras de cultivos y pastizales. Si bien
existen opciones en cuanto a la forma de habilitar los suelos, la más anti-
gua es la del chaqueo, que consiste en la quema de los suelos y la vegeta-
ción que albergan. Ya que los censos agropecuarios no fueron una práctica
constante,9 no se tienen datos previos de las formas de habilitación de sue-
los que se usaban antes, pero se puede inferir que se daban principalmente
a través del chaqueo. Según el último censo, en los departamentos de Santa
Cruz, Beni y Pando (que es donde se concentran los bosques tropicales del
país) cerca del 60% de las tierras son habilitadas mediante este método.
El chaqueo tiene un impacto importante sobre los bosques, principal-
mente porque la habilitación de tierras no siempre puede ser controlada de
manera adecuada. De acuerdo con la Fundación Amigos de la Naturaleza
(fan, 2016), entre los años 2000 y 2015, el monitoreo de quemas e incendios
forestales reportó una supercie quemada acumulada de 35 millones de hec-
táreas en Bolivia, el 28% (10 millones de ha) ocurridas en bosque y el 72%
(25 millones de ha) en sabanas inundables (pastizales naturales) y áreas an-
trópicas. Los departamentos más afectados fueron Santa Cruz y el Beni.
El año 2019 fue crítico para nuestro país. Según una evaluación realiza-
da por la Fundación Amigos de la Naturaleza, hasta el 15 de septiembre del
mismo año han sido cuanticadas 4,1 millones de hectáreas arrasadas por
el fuego en toda Bolivia. La mayor parte de esta supercie se concentra en
los departamentos de Santa Cruz y el Beni, reportando 3,08 millones y 879
mil hectáreas quemadas, respectivamente (fan, 2019). Estas cifras posible-
mente seguirán aumentando, pues hasta la conclusión de este artículo (24
de septiembre) los focos de calor continúan.
La relación entre las quemas y la ampliación de la frontera agropecua-
ria es evidente, ya que existe coincidencia entre la localización de las mis-
mas y la de de los complejos productivos extractivistas proyectados por la
Autoridad de Bosques y Tierra (abt) sobre todo para Santa Cruz y el Beni10
(Cipca, 2019). Según la Fundación Tierra, el 70% del área quemada coincide
con el avance de la frontera agropecuaria (Hinojosa, 2019).
9 El primer censo agropecuario se llevó a cabo el año 1950 y el segundo fue en 1984. El censo 2013 es el
tercero.
10 Los focos de calor estuvieron situados principalmente en las áreas proyectadas para los complejos:
ganadería intensiva Chiquitania-Pantanal, donde se perdió gran supercie de bosque chiquitano;
complejo ganadería Beni y sus áreas de expedición agropecuaria; y en el complejo agricultura intensiva
en el corredor Santa Cruz-Beni.
130 ¿Hacia la transformación de la economía?
Los incendios se han propagado también en áreas protegidas naciona-
les y subnacionales, como San Matías (568.609 ha), Otuquis (294.345 ha),
Ñembi Guasu (381.567 ha), Tucabaca (42.995 ha) y Laguna Marl (33.505 ha)
(fan, 2019). Ñembi Guasu es el área protegida más joven del país y represen-
ta la primera creada en el marco de una autonomía indígena: el Gobierno
Autónomo Indígena Campesino Charagua. Además, es el territorio del pue-
blo indígena ayoreo, que permanece en aislamiento voluntario.
El impacto de las quemas, y de la actividad agropecuaria en general, re-
percute sobre la pérdida de bosques, la emisión de gei,11 la erosión de suelos
y la contaminación de aguas superciales y subterráneas, entre otros. No
obstante, existen formas de hacer de la producción agropecuaria una acti-
vidad más sostenible, mediante la intensicación del uso del suelo (Cipca,
2017; wwf, 2017).12
La ganadería extensiva necesita de grandes extensiones de terreno, lo
que conlleva un proceso con enormes repercusiones ambientales y sociales.
Este es un modelo utilizado pues, si bien la productividad por animal es infe-
rior al de la ganadería intensiva, los costos son relativamente bajos (Regional
Activity Centre for Sustainable Consumption and Production, s. f.).
Para revertir el impacto de la ganadería extensiva sobre los bosques,
es necesario pensar en modelos alternativos de producción pecuaria y de
creación de incentivos para que los actores privados identiquen un be-
necio económico en la implementación de prácticas orientadas a la
intensicación.
Un ejemplo de incentivos generados entre privados para alcanzar un
modelo de producción pecuaria intensivo, se encuentra en la industria de la
carne en Brasil. Un estudio demostró que prácticas sustentables y libres de
deforestación pueden crear benecios nancieros signicativos para todos
los actores de la cadena de valor; estos benecios pueden ser medidos y
convertidos a dólares ahorrados y ganados (Whelan et al., 2017).
El estudio se enfocó en analizar prácticas sustentables que están sien-
do aplicadas por un conjunto de organizaciones y cuanticar sus impactos
en los niveles de rentabilidad de los diferentes actores de la cadena pro-
ductiva. Estas prácticas fueron promovidas por organizaciones como The
Nature Conservancy (tnc), Instituto Centro de Vida (icv) e Imaora, las em-
presas McDonald’s y Carrefour, los mataderos jbs (el productor de carne más
11 Según wwf, la deforestación causada por la ganadería en la Amazonía alcanza la emisión de 340 millones
de toneladas de carbono anuales (wwf, s. f.).
12 Existen al menos cuatro alternativas al uso del fuego para mejorar las condiciones de los suelos: manejo
sostenible de pastizales, uso de leguminosas, sistemas agroforestales y producción integrada de la
propiedad rural (Cipca, 2017).
131Bosques y áreas protegidas
grande de Brasil) y Mafrig, y los productores de carne (ganaderos) brasile-
ños (Malky & Mendizabal, 2018).
El estudio estableció que, a través de una serie de incentivos económi-
cos generados entre los actores, se promovieron prácticas sustentables y li-
bres de deforestación (basadas en la intensicación), y se crearon benecios
nancieros signicativos para todos los actores de esta cadena productiva.
El principal hallazgo fue que las prácticas sustentables condujeron a una
mayor rentabilidad (véase la tabla 1).
Tabla 1. Rangos de ganancias adicionales de los diferentes actores de la
cadena productiva (expresados en Valor Presente Neto [vpn] a 10 años)
Comercializadores
(McDonald’s-Carrefour) 12,5 a 62,1 millones usd
(0,01 a 0,6%)
Mataderos
(jbs, Marfrig) Entre 20 y 120 millones usd
(0,01 a 0,1%)
Ganaderos Entre 18 y 34 millones usd
(12 a 23% )
Fuente: Whelan et al., 2017.
Los ganaderos que invirtieron más adoptando prácticas sustentables,
cosecharon benecios mayores como porcentaje de sus ingresos totales
(entre 18 y 34 millones usd). Estos benecios mayores responden a una serie
de factores tales como: 1) la reducción de costos de insumos como fertili-
zantes, a través de una mejor gestión; 2) el mejoramiento de técnicas agrí-
colas tales como la recuperación de pastizales, distribución de agua, cercas
y rotación de pastizales; y 3) la eliminación de la necesidad de alquilar tierra
adicional para producción a través de la intensicación sostenible (más ga-
nado por hectárea). En cuanto a los mataderos (jbs y Mafrig) y los comercia-
lizadores (McDonald’s y Carrefour), los benecios nancieros provinieron
de mayores ingresos por la comercialización de la carne de mayor calidad y
libre de deforestación, la reducción de riesgos (asociados principalmente a
cuestiones de reputación) y el acceso a mercados especializados que permi-
ten márgenes de ganancias mayores (Whelan et al., 2017).
Peralta-Rivero y Cuéllar (2018) demostraron que el ingreso económico
de un sistema de manejo ganadero semiintensivo de cinco años, en una
supercie de 500 hectáreas, con aproximadamente 200 cabezas de ganado,
genera más del doble de los ingresos económicos anuales generados por
un sistema extensivo con características similares. Estas mejoras se podrían
dar porque los sistemas semiintensivos ofrecen mejores condiciones para
engorde, reducen la mortalidad de los animales y disminuyen una serie de
costos (p. e. menor uso de fertilizantes y cercas).
132 ¿Hacia la transformación de la economía?
En Bolivia, wwf trabaja actualmente en el Pantanal boliviano con un pro-
yecto de certicación de Buenas Prácticas Ganaderas (bpg), que es válida y uti-
lizada a nivel mundial. Este proyecto tuvo muy buenos resultados y fue ejecu-
tado por la Gobernación de Santa Cruz, la Secretaría de Desarrollo Productivo
de la Gobernación de la Alcaldía de San Matías, el Servicio Nacional de
Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria y la Federación de Ganaderos.
Estancias como San Silvestre, Urkupiña, La Predilecta del Señor, 15 de Agosto
y La Predilecta, fueron las primeras estancias, a nivel nacional, en conseguir
esta certicación. Los cambios y mejoras en este modelo productivo lograron
elevar la productividad, el rendimiento y, por consiguiente, las utilidades de
los productores. Además, contar con esta certicación abre las puertas a la
exportación y, por tanto, a la generación de ingresos adicionales.
Los benecios climáticos de los sistemas pecuarios intensivos y semi-
intensivos son también reconocidos. Un hato ganadero bajo manejo semi-
intensivo emite hasta 50% menos emisiones de metano por mejor alimen-
tación, aprovechamiento de los recursos en el sistema productivo, rotación
de mangas, clausura de montes o áreas con vegetación y manejo del hato
(Cipca, 2019).
En el caso del sector agrícola, los Sistemas Agroforestales (Sernap) re-
presentan una alternativa sostenible. Incluyen sistemas de uso de la tierra,
tanto tradicionales como modernos, en los que los árboles son manejados
junto con cultivos o sistemas productivos en entornos agrícolas. En líneas
generales, los saf sostienen los medios de vida, alivian la pobreza y promue-
ven ambientes productivos y resilientes para los cultivos agrícolas (fao, 2015).
Estos sistemas, si bien no podrían competir con productos agroindustriales,
sí podrían hacerlo con los sistemas tradicionales de producción de pequeña y
mediana escala. Cabe resaltar que en Bolivia el 95% de las unidades produc-
tivas agropecuarias corresponden a agricultura familiar campesina y ocupan
el 40% de la tierra cultivada a nivel nacional (Tierra, 2016).
Entre los principales benecios ambientales de estos sistemas se en-
cuentran: almacenamiento de carbono; prevención y reducción de defo-
restación; mayor almacenamiento y regulación del agua; y reducción de
erosión. Asimismo, mejoran las condiciones para mitigar los impactos del
cambio climático y eventos como sequías e inundaciones (fao, 2015). Los
saf tienen también la capacidad de incrementar los ingresos de familias pro-
ductoras, combinar cultivos con ciclos de producción más equilibrada, re-
ducir costos de producción y, a mediano y largo plazo, mejorar los ingresos
netos para los productores (la combinación de productos permite reducir
riesgos por la diversicación de productos) (fao, s. f).
El Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca), desde
hace más de quince años, viene promoviendo saf en comunidades de tierras
133Bosques y áreas protegidas
bajas. Su experiencia muestra que el país tiene un gran potencial para el
desarrollo sostenible de la Amazonía, pues, después de evaluar los ingresos
de los saf, en comparación con otros sistemas productivos, identicaron
ganancias interesantes por unidad de supercie, con un promedio de Bs
11.600 por hectárea/año. Al mismo tiempo, encontraron alta eciencia en
términos de remuneración de mano de obra invertida, hasta 290 Bs/día
trabajado (Vos et al., 2015).
La combinación de múltiples cultivos permite que las ganancias por
unidad de supercie se incrementen. Así, estimaron que los ingresos gene-
rados por los saf superan los de los sistemas tradicionales de producción
agrícola (arroz, maíz, yuca, soya y plátano) o ganadera en la Amazonía.
Una evaluación de estos ingresos para un periodo de diez años mostró
que solo el cultivo de plátano (Bs 57.000) permite competir con los saf (Bs
54.683) (ibid.).
Los saf también son una alternativa interesante en términos climáticos,
ya que almacenan en promedio hasta 127,4 toneladas de carbono por hec-
tárea (tC/ha) según el contexto y edades de las parcelas. De manera anual,
un saf captura en promedio 16,5 tC/ha/año y tiene un potencial muy alto
como mecanismo de mitigación del cambio climático y conservación de la
biodiversidad (Cipca, 2019).
Es importante explorar modelos de producción sostenible –como los
saf–, no solo porque la expansión de la actividad agrícola tiene un impacto
sobre los bosques, sino también porque representa una amenaza para las
áreas protegidas. Más de la mitad de todo el sector agropecuario se en-
cuentra cerca de un área protegida (menos de 50 km). La cercanía con las
áreas protegidas y el claro impacto que tiene la actividad sobre la cobertura
de bosques, ameritan un análisis más exhaustivo en términos de prioriza-
ción de tipos de cultivos, intensicación y uso de nuevas tecnologías, entre
otros, de manera que se puedan conservar las funciones ambientales que
ofrecen los bosques y muchas de las áreas protegidas (calidad del suelo,
regulación hídrica, etc.).
Más allá de las funciones ambientales que ofrecen los bosques y las
áreas protegidas, es necesario explorar esas alternativas productivas para
garantizar la misma rentabilidad del sector agropecuario, el que, si se man-
tiene el ritmo de deforestación, se verá cada vez más afectado por fenóme-
nos climáticos adversos y por la sistemática reducción de su productividad,
lo que tendría un impacto directo en el crecimiento económico. A pesar de
no contar con evaluaciones detalladas de las pérdidas económicas recien-
tes, se estima que los eventos climáticos correspondientes al período 2007-
2014 generaron pérdidas económicas que ascendieron a los mil millones
usd, y afectaron a más de un millón de habitantes (bid, 2016).
134 ¿Hacia la transformación de la economía?
El desarrollo de infraestructura y su impacto sobre los bosques
Las obras de infraestructura, principalmente carreteras y represas hi-
droeléctricas, también tienen una relación directa con la deforestación y
la pérdida de cobertura forestal en el país.
El transporte carretero es reconocido como un elemento integral del
desarrollo.13 Los programas de construcción, mejoramiento, rehabilitación
y mantenimiento de la red vial cobran notable importancia, dado que co-
adyuvan al desarrollo local, regional y nacional, incrementan fuentes de
empleo, reducen costos de transporte y tiempo de viaje, permiten el co-
mercio y la explotación de las ventajas comparativas, facilitan la movilidad
de mano de obra y fomentan, en términos generales, el desarrollo de las
poblaciones ubicadas en sus zonas de inuencia (Malky et al., 2011; Reid,
2009; Peñarrieta & Fleck, 2007).
Durante las últimas décadas, los gobiernos nacionales y regionales de
países amazónicos promovieron la construcción de carreteras a un ritmo
acelerado, generando impactos considerables en términos ambientales, so-
ciales, económicos y culturales. En la actualidad, este escenario se man-
tiene, y se ve, además, potenciado por la explosión demográca y múlti-
ples iniciativas para fomentar el comercio regional y el transporte de ener-
gía, como la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (Iirsa).
No obstante, la concepción desarrollista detrás de la construcción de las
carreteras a menudo se contrapone a otro de los objetivos de la sociedad
en general: la conservación de los recursos naturales. El conicto se origina
porque la infraestructura puede catalizar la rápida, y con frecuencia caótica,
conversión de ambientes naturales en ambientes dominados por la actividad
humana. Este cambio, de hecho, no representa un subproducto o un efecto
indirecto de la mayoría de las obras de infraestructura vial, sino que repre-
senta el objetivo principal de las mismas. En consecuencia, estas obras, ge-
neralmente, presentan costos ambientales y sociales que están relacionados
con la pérdida de biodiversidad, alteración de la cultura indígena y emisión
de gases de efecto invernadero, entre otros (Malky, 2011; Reid, 2009).
Bolivia ha priorizado el desarrollo de carreteras para promover la in-
tegración nacional y generar oportunidades de empleo, comercio y movi-
lidad.14 Desafortunadamente, la expansión sin precedentes de carreteras
13 Para explorar en mayor detalle las características de la infraestructura de transporte carretero en Bolivia
revisar el documento de Agramont y Flores (p. 84) en este libro (N. de los C.).
14 El informe de gestión 2018 del presidente Evo Morales a la Asamblea Legislativa Plurinacional, muestra
que la cantidad e inversión en carreteras asfaltadas en el país fue de 4.792 km y 6.653 millones de usd en
el período 2006-2017.
135Bosques y áreas protegidas
está abriendo extensas áreas con alto valor biológico a la deforestación y
sobreexplotación (Fernández-Llamazares et al., 2018). Como consecuencia,
al menos nueve áreas protegidas en la Amazonía boliviana ya están frag-
mentadas por las carreteras (Romero-Muñoz et al., 2019).
Conservation Strategy Fund (csf) analizó recientemente un conjunto de
75 proyectos viales en la Amazonía. El análisis consideró tres abordajes:
económico, social y ambiental, para luego integrarlos en un indicador de
eciencia.15 El estudio indica que, si bien todos los proyectos viales tienen
impactos ambientales,16 es posible optimizar las inversiones en infraestruc-
tura vial a n de reducir el impacto ambiental e incrementar el retorno eco-
nómico. Así, el estudio indica que si se decide invertir en el grupo de los
proyectos más ecientes se obtendría el 77% de toda la ganancia económica
con solo un 10% del costo ambiental. Este análisis evidenció, además, que el
46% del total de proyectos planicados para la región no podría justicarse
económicamente. Cancelar estos proyectos evitaría casi el 50% del daño
ambiental esperado (Vilela et al., en prensa).
Para el caso de Bolivia, de trece tramos carreteros analizados, solo dos
presentan Valor Presente Neto Positivo, es decir, únicamente 15% correspon-
de a inversiones cuyos benecios superarían los costos. Esto sin contar los
costos ambientales asociados a cada una de las vías. Todas estas carreteras
tendrán impactos ambientales negativos, ocasionando en conjunto un total
de 223 mil hectáreas de deforestación hasta el 2030. Las once vías que no son
económicamente viables provocarían el 95% (212 mil ha) de esa deforestación
(ibid.). Entonces, si el benecio económico no está demostrado y, más aún, los
impactos ambientales no serán compensados, es necesario analizar en deta-
lle si es conveniente para el país avanzar con estos proyectos. Eliminarlos de
los planes de desarrollo vial, además de evitar los impactos ambientales des-
critos, ahorraría más de 2,2 mil millones usd, que podrían ser redireccionados
a inversiones más ecientes, tales como mejorar la red vial existente, que es
reconocida como la que presenta peores condiciones en la región.
Además de las carreteras, los proyectos hidroeléctricos generan impac-
tos que ya son ampliamente reconocidos sobre los bosques y la biodiversi-
dad, especialmente cuando estos se desarrollan en áreas ambientalmente
sensibles. Bolivia cuenta actualmente con 21 represas, más cuatro en cons-
trucción y otras once propuestas. Nueve de los proyectos hidroeléctricos
formulados están ubicados dentro de áreas protegidas, o a menos de cinco
15 A medida que la ganancia económica es mayor y los costos ambientales y sociales menores, entonces
hablamos de un proyecto más eciente.
16 Según el estudio, la deforestación proyectada para los siguientes veinte años ocasionaría la deforestación
de 2,4 millones de hectáreas en la Amazonía.
136 ¿Hacia la transformación de la economía?
kilómetros de las mismas (Romero-Muñoz et al., 2019). Además, al menos
tres represas están previstas inmediatamente aguas arriba o aguas abajo
de siete territorios indígenas, y se prevé que su construcción provocaría el
desplazamiento de varios grupos indígenas (Finer et al., 2015).
Las represas amenazan la conectividad de los ríos, interrumpiendo la
migración de peces que son esenciales para muchas comunidades indíge-
nas.17 Esta amenaza emergente también provoca deforestación (principal-
mente asociada a las actividades de transporte y la inundación de las repre-
sas), contaminación de aguas y pérdida de biodiversidad.
Debido al reconocimiento de todos los impactos que pueden ser genera-
dos por las represas, especialmente cuando estas son de gran envergadura
y se desarrollan en sitios ambientalmente sensibles, la concepción de que
este tipo de proyectos pertenecen a la categoría de “energías limpias” fue
abandonada ya hace varios años y criticada por muchos autores (Ferarnside
& Pueyo, 2012; Lees et al., 2016; Ribera, 2018; Gunkel, 2009; Porto et al.,
2013). Bolivia está interesada en implementar varios proyectos hidroeléctri-
cos de gran envergadura,18 principalmente para exportar energía al Brasil y
a otros países de la región. Sin embargo, existen alternativas que son más
baratas, energéticamente ecientes y cuyos impactos ambientales espera-
dos son sustancialmente menores.
Por ejemplo, tomemos como referencia el proyecto hidroeléctrico de
Chepete y El Bala, que ha generado mucho debate y controversia precisa-
mente por los impactos ambientales y sociales esperados. Entre los prin-
cipales impactos guran: deforestación de 68 mil hectáreas, afectación di-
recta de más de tres mil habitantes por la inundación y a casi dos mil por
impactos indirectos, la generación de gases de efecto invernadero19 y el im-
pacto sobre la actividad pesquera aguas arriba del embalse. Si comparamos
este proyecto con la Central Solar de NOOR ABU DHABI, que ya se halla en
servicio en Abu Dhabi, veremos que los benecios económicos, ambienta-
les y sociales de este tipo de centrales son claros. Esto, sin antes destacar
que Bolivia es uno de los países que presenta mejores condiciones para la
generación de este tipo de energía, ya que recibe mayor radiación solar en
el planeta (World Bank Group, 2016).
17 wwf y Faunagua estimaron que las represas del Madeira habrían ocasionado que la población del
emblemático “dorado” (Brachyplatystoma rousseauxii) se habría diezmado al 10% en 2018, y se prevé
que la especie podría estar extinta para 2024.
18 Proyectos hidroeléctricos Rositas, Cachuela Esperanza, Bala y Chepete, entre otros.
19 Represas de este tipo se caracterizan porque la producción de energía es anual, es decir, solo se utiliza
el agua que ingresa ese año, lo que implica que no se utiliza toda el agua del embalse. El agua que no se
utiliza se pudre y genera Metano CH4, un gas que es 25 veces más nocivo que el CO2.
137Bosques y áreas protegidas
Como se puede observar en la tabla 2, si bien la potencia instalada
sería menor (30% a la que se alcanzaría con la represa), los benecios
económicos y ambientales son evidentes. La central solar tendría un costo
ocho veces menor, y si se considera el costo por unidad de energía gene-
rada, sería 2,6 veces menor. La supercie requerida sería 27 veces menor,
el costo de producción menos de la mitad y el tiempo de construcción
solo de dos años, lo que permitiría recuperar más rápidamente la inver-
sión y obtener los benecios de la venta de energía seis años antes de lo
esperado para el caso de la represa (esto sin considerar las demoras y los
costos imprevistos que generalmente ocurren en proyectos hidroeléctricos
de gran magnitud).
Por otro lado, debido al costo de producción menor, la central solar
permitiría rebajar las tarifas a los clientes, una solución que podría bene-
ciar a la industria y al comercio del país. En consideración también a los
costos, se estima que la central solar lograría alcanzar un ahorro de 4,28
mil millones usd,20 que se podrían invertir en otras cinco plantas solares
con similar capacidad, con lo que se superaría la capacidad instalada de El
Bala-Chepete, o bien se podría invertir esos recursos en otro tipo de pro-
yectos productivos o sociales.
Cabe destacar que los ahorros estimados no consideran costos adicio-
nales en los que se incurriría en caso de que se quiera exportar la energía
generada por la represa hidroeléctrica al Brasil. Estos costos están aso-
ciados principalmente a las líneas de transmisión (más de 1.000 km) y a
una planta recticadora que permita transformar la corriente alterna en
corriente continua.
Tabla 2. Análisis comparativo entre la represa de El Bala-Chepete, y la
central solar de NOOR ABU DHABI
El Bala - Chepete NOOR ABU DHABI
Costo de inversión (millones usd) 7.000 870
Potencia (Mw)13.652 1.170
Costo unitario instalado (usd/Mw) 1.916.758 744.000
Supercie unitaria (km2/Mw) 0.186 0.007
Supercie requerida (km2) 680 25
Costo de producción (usd/Mwh)250 a 55 24
Tiempo de construcción (años) 8 2
Fuente: Elaboración propia.
Nota: 1) Megawat; 2) Megawatt hora.
20 Resulta de multiplicar el costo unitario instalado de NOOR ABU DHABI, por la potencia instalada de
Chepete-El Bala, y restar ese monto al costo de inversión de Chepete-El Bala. Es decir, se comparan
costos asumiendo similar potencia instalada para ambas alternativas.
138 ¿Hacia la transformación de la economía?
Áreas protegidas y su importancia para la economía
Más allá de los valores culturales y ambientales, que son ampliamente re-
conocidos en la literatura, las áreas protegidas juegan una función econó-
mica importante, albergando distintos tipos de actividades, como el turis-
mo y el aprovechamiento de productos no maderables, que son esenciales
para la supervivencia de comunidades locales y pueblos indígenas que
viven al interior de estas áreas, como también en sus áreas de inuen-
cia. Las 22 áreas protegidas nacionales ocupan un 15,5% (17.004.796,8 ha)
del territorio y resguardan el 22% de los bosques de Bolivia, y se relacio-
nan con alrededor de cien municipios y coinciden con catorce Territorios
Indígena Originario Campesinos (Tioc) (wwf, 2019).
Muchas de las funciones ambientales que ofrecen las áreas protegi-
das, tales como la captación de carbono, bioprospección,21 polinización y
regulación de los ciclos hídricos y climáticos tienen un impacto directo en
la economía.
Dentro de las áreas protegidas se encuentran cinco cuencas claves para
provisión de agua: Cotapata, Amboro, Tunari, Sama y Carrasco, que bene-
cian a bolivianos que viven en las principales ciudades del país como La
Paz, Santa Cruz, Tarija y Cochabamba, respectivamente. Según el Censo
2012 del ine, la población de los cuatro departamentos es de 7,8 millones
de habitantes, que se benecian directamente de la función ambiental de
regulación hídrica que ofrecen estas áreas.
En una menor escala regional, las áreas protegidas juegan también un
rol muy importante para las economías locales. Un estudio reciente, realiza-
do por Conservation Strategy Fund, demostró que los benecios generados
por la Reserva de la Biósfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas
(una de las áreas protegidas de interés nacional), van más allá del consumo
doméstico del agua del que se benecian los municipios de Rurrenabaque,
San Borja, Reyes y Santa Rosa del Yacuma, dado que las ventajas econó-
micas netas generadas por sectores como la ganadería, agricultura y turis-
mo, que dependen fuertemente del recurso hídrico, ascienden a más de 22
millones de dólares anuales (Apaza et al., 2019).
Cabe mencionar que los benecios netos estimados están subvalorados
debido a las siguientes razones: i) en el caso del turismo, se cuanticaron
únicamente los benecios por tarifas de ingreso al área protegida municipal
de Pampas de Yacuma, y no así los benecios económicos asociados a los
servicios turísticos que son ofrecidos por las operadoras locales; ii) en el de
21 Del total de plantas y vertebrados registrados para Bolivia, aproximadamente 70% estarían representados
en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (snap).
139Bosques y áreas protegidas
la ganadería, se consideraron únicamente los benecios netos por venta
de carne, correspondiente al 20% del stock de ganado de la región22; y iii)
además, en el de la ganadería se consideró únicamente a la producción
comunitaria y no así a la producción empresarial. Es decir, si se hace una
contabilización del benecio económico total que es generado por estas
actividades, el valor estimado será signicativamente mayor.
La actividad turística que se desarrolla al interior de las áreas protegi-
das es también muy importante como fuente generadora de ingresos. En
Bolivia, más del 20% de los turistas extranjeros visitan las áreas protegidas,
generando un valor económico de 21 millones de bolivianos anuales por
concepto de tarifas de ingresos a los parques (Sernap, 2018). Estos ingresos,
según estimaciones recientes sobre la disponibilidad de pago de los turistas,
realizado por Conservation Strategy Fund, podrían incrementarse en más
de un 60% en los próximos dos años, lo que signicarían más de 35 millones
de bolivianos adicionales.
Estas estimaciones corresponden únicamente a las tarifas de ingreso a
los parques. Si se considera el movimiento económico que genera el sector,
la cifra se multiplicaría por diez veces, considerando que el gasto promedio
de un turista extranjero que visita un área protegida es, en promedio, diez
veces mayor al pago que realiza para ingresar al área. Este cálculo aún
sigue siendo subestimado, toda vez que no considera los impactos indirec-
tos generados por la actividad.
El impacto económico directo e indirecto de las áreas protegidas, junto a
los que son generados por las funciones ambientales que ofrecen a distintos
sectores productivos, ayudaron a reconocer a estas áreas como una herra-
mienta de política importante para mejorar los ingresos y reducir los niveles
de pobreza en varios países del mundo. En Bolivia, este impacto también
fue demostrado a través de un estudio realizado por Canavire-Bacarreza G.
& Hanauer M. (2013), que utilizó datos biofísicos y socioeconómicos para
establecer que, entre 1992 y 2000, los municipios con al menos 10% de su
supercie ocupada por un ap mostraron niveles mayores de reducción de
pobreza, comparado con municipios similares que no tienen vínculo con un
área protegida.23
Las implicaciones socioeconómicas de este análisis, así como las es-
timaciones del impacto económico de las áreas protegidas a través de las
22 Corresponde al porcentaje de carne que, en promedio, es comercializado anualmente por los productores
pecuarios de la región.
23 Los municipios que no tenían territorio ocupado por un área protegida experimentaron una reducción en
el índice de pobreza de 0,525 (de 1,33 a 0,805), mientras que los municipios con territorio dentro de un
área protegida experimentaron una reducción de 0,559 (de 1,07 a 0,511).
140 ¿Hacia la transformación de la economía?
funciones ambientales que ofrecen o de las actividades económicas que son
desarrolladas al interior de las mismas, son muy importantes, porque en
Bolivia todavía se tiene la percepción generalizada de que las áreas prote-
gidas representan una restricción para el desarrollo económico. Cuando lo
cierto es que la creación y conservación de áreas protegidas en Bolivia tiene
un impacto positivo en la reducción de la pobreza, el mejoramiento de las
condiciones de vida de las familias que habitan al interior y en los márgenes
de las mismas, y en el crecimiento de sectores productivos que se benecian
de las funciones ambientales que ofrecen estas áreas (como la regulación
hídrica para el sector agropecuario, por ejemplo).
4. Recomendaciones
Bolivia es un país que presenta todas las condiciones para alcanzar el desa-
rrollo económico, sin sacricar su riqueza natural. La Ley Marco de la Madre
Tierra y Desarrollo Integral para el Vivir Bien proporciona el marco legal ne-
cesario para orientar la economía boliviana hacia un modelo de desarrollo
integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra. Para ello, es necesario
tomar una serie de acciones. Algunas se describen a continuación:
• Alinearlaspolíticassectorialesaloslineamientos establecidos por la
Ley 300, en particular las políticas relacionadas a la producción agro-
pecuaria. Bolivia presenta los niveles más bajos de productividad agrí-
cola y pecuaria de la región, lo que signica que existe mucho espacio
para incrementar la rentabilidad por hectárea y que esa debería ser una
prioridad impulsada por el gobierno central y los gobiernos departa-
mentales a través de la generación de incentivos. Esas acciones no solo
tendrían un impacto ambiental positivo, sino que permitirían acceder a
nuevos mercados de exportación y generar ingresos adicionales.
• Promoverprocesosdeplanicaciónterritorialbasadosenlavocaciónde
la tierra, con la nalidad de evitar procesos de conversión de bosques
áreas no aptas para la actividad agropecuaria, a n de evitar el deterioro
del suelo y de los recursos naturales en general. Estos procesos de pla-
nicación podrían, por ejemplo, identicar las áreas donde los sistemas
saf serían económica y ambientalmente preferibles respecto a otro tipo
de sistemas productivos.
• Mejorarlosmecanismosdeplanicaciónparaeldesarrollodeinfraes-
tructura vial en el país. Es ampliamente reconocido el impacto que tie-
nen los proyectos carreteros sobre los bosques y la biodiversidad. Por lo
tanto, no se puede promover este tipo de proyectos sin realizar previa-
mente evaluaciones integrales, que consideren lo social y lo ambiental
como elementos centrales de la evaluación. Por otro lado, los procesos
141Bosques y áreas protegidas
de evaluación económica de este tipo de proyectos deben revisarse y
debatirse. No es lógico que, conociendo el impacto ambiental que ge-
neran, se promuevan proyectos cuyo retorno económico no puede ser
demostrado. No se pueden generar impactos ambientales y pérdidas
económicas de manera simultánea.
• Revisarlapolíticaenergética del país.Lasrepresashidroeléctricasno
son la única alternativa para incrementar la capacidad de generación
eléctrica y tampoco son la forma más eciente de hacerlo. El país pre-
senta condiciones privilegiadas para desarrollar otro tipo de generación
energética, como la solar y eólica. Los costos asociados al desarrollo de
este tipo de alternativas tuvieron caídas abruptas durante los últimos
años, incrementando sustancialmente su competitividad. Explorar estas
opciones, no solo evitará pérdidas ambientales y económicas signi-
cativas, sino que podría posicionar al país como “el centro regional de
generación de energías limpias”.
• Paramejorarlosproyectosdedesarrolloquedemuestrensuviabilidad
económica y que no generen desastres ambientales, es necesario opti-
mizar los mecanismos de evaluación de impacto ambiental y promover
políticas orientadas a garantizar procesos de mitigación y compensa-
ción ambiental que garanticen que la pérdida neta para la naturaleza,
por la implementación de estos proyectos, sea equivalente a cero.
• FortaleceryempoderarelSistema Nacional de Áreas Protegidaspara
efectivizar su contribución al Plan de Desarrollo, a la Agenda Patriótica
y a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods). Está demostrado que la
función que cumplen las áreas protegidas va más allá de conservar la
biodiversidad del país, representar buena parte de los ecosistemas exis-
tentes en el territorio nacional o proporcionar una serie de funciones
ambientales vitales para garantizar el bienestar de la sociedad (como
por ejemplo la provisión de agua o la regulación del clima). Las áreas
protegidas cumplen un rol muy importante también en la reducción de
la pobreza, generación de oportunidades económicas vinculadas a ac-
tividades productivas sostenibles (como el turismo o la producción de
productos forestales no maderables) y la provisión de condiciones ne-
cesarias para que se desarrollen sectores económicos relevantes, como
el sector agropecuario.
Las acciones propuestas no solo permitirían reducir las presiones sobre
los bosques y las áreas protegidas, sino, permitirían también encaminar al
país a un modelo económico más acorde a los retos contemporáneos, así
como alinear las políticas sectoriales a los lineamientos ofrecidos por la
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley Marco de la
142 ¿Hacia la transformación de la economía?
Madre Tierra y los Acuerdos Internacionales suscritos por el país. Asimismo,
permitiría explotar sectores en los que Bolivia tiene ventajas comparativas
importantes, tales como la energía limpia y el ecoturismo.
Por el contrario, si se avanza en políticas que incrementen la presión
sobre los bosques y las áreas protegidas, y se avanza sistemáticamente
hacia el deterioro de los recursos naturales, la pérdida de funciones am-
bientales y sus consecuencias (fenómenos climáticos adversos y reducción
de productividad agropecuaria, entre otros) implicaría, en el largo plazo,
una limitación al crecimiento económico del país y un distanciamiento del
“Vivir bien”.
143Bosques y áreas protegidas
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147
Riesgos macroeconómicos, extractivismo1
y vulnerabilidad externa
Andrés Peñaranda
Introducción: la importancia de diversicar exportaciones
Desde antes de su fundación como país y a lo largo de toda su historia, la
inserción de Bolivia en mercados externos se ha basado en un modelo es-
pecializado en la extracción y exportación de bienes primarios originados
en la explotación de yacimientos de minerales, hidrocarburos y productos
agrícolas básicos.
Este patrón de especialización primario exportador responde en gran
medida a una abundante dotación de recursos naturales que se inicia con la
minería de la plata durante la Colonia, continúa con el guano, el salitre y la
goma, se consolida con la explotación del estaño, oro, zinc, y, en las últimas
dos décadas, el gas natural. Actualmente, todo apunta a que el próximo
ciclo extractivista se originará en los yacimientos de litio.
La persistencia del extractivismo es un síntoma del bajo nivel de de-
sarrollo de las exportaciones. Esta condición deja a la economía boliviana
expuesta a un conjunto de restricciones propias de un patrón de especia-
lización e intercambio desigual que estimula la exportación de bienes pri-
marios con bajo nivel de valor agregado y facilita la importación de produc-
tos manufacturados, cuya característica más notable es la presencia de una
oferta exportable compuesta por materias primas de baja elasticidad en la
demanda y por la volatilidad y el deterioro de los precios de las materias
primas en los mercados globales.
Pese a que el extractivismo es un problema reconocido y característico
de Bolivia, las buenas intenciones y esfuerzos esporádicos no han sido
sucientes para superar este patrón de crecimiento y lograr un proceso de
transformación productiva con características de inclusión social y soste-
nibilidad ambiental.
1 El extractivismo es denido por Gudynas (2009) como el conjunto de las actividades económicas que
extraen grandes volúmenes de recursos naturales (tanto renovables como no renovables) que no son
procesados (o que lo son de manera muy limitada), y luego pasan a ser exportados.
148 ¿Hacia la transformación de la economía?
Ante este panorama, el trabajo que presentamos calica el problema
del extractivismo como un “síndrome” (de manera análoga a una enferme-
dad) en Bolivia, dada su persistencia y gravedad, pero común en la mayor
parte de las economías latinoamericanas. Este diagnóstico se conrma por
la constatación de un conjunto de “síntomas”2 característicos de la econo-
mía boliviana.
En el ámbito del sector externo, el enfoque de diagnóstico del creci-
miento desarrollado por Hausmann, Rodrik y Velasco (2005), orientado a
identicar y superar las principales restricciones críticas de la economía,
asume como explicación de inicio el alto grado de vulnerabilidad externa a
la que está expuesta la economía boliviana, como consecuencia de siglos
de práctica extractivista.
Para diagnosticar de mejor manera las restricciones vinculantes al de-
sarrollo del sector exportador, el trabajo adopta una perspectiva integral.
Comienza identicando la ausencia de diversicación (productiva y exporta-
dora) como una de las más fuertes restricciones críticas (binding constraint)
al crecimiento. Luego, realiza un análisis del estado de situación en Bolivia,
para concluir con un diagnóstico que muestra cómo la ausencia de diversi-
cación productiva y exportadora es una limitante estructural al desarrollo
económico de Bolivia. A partir de los resultados, sugiere un conjunto de re-
comendaciones para mitigar el impacto asociado a estas restricciones que
impiden el despegue del crecimiento del país.
Justicación: diversicación económica
El comercio exterior benecia el desarrollo económico de los países. El grá-
co 2 muestra que existe una correlación positiva entre la inserción comer-
cial y el ingreso per cápita. Países que han logrado niveles de ingreso altos
muestran también un alto grado de apertura de sus economías al comercio
internacional.
2 Concentración de las exportaciones por producto y destinos, vulnerabilidad externa, mal holandés,
maldición de los recursos naturales, relación de dependencia, insostenibilidad ambiental y social, entre
los principales.
149Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
Gráco 2. Correlación entre apertura al comercio e ingreso per cápita, 2016
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
0 10 20
Apertura al comercio (% del
PIB
)
PIB
per cápita, PPP ($ Internacional Constante 2005)
30 40 50 60 70 80 90 100 110 120
BOL
QAT
LUX
SGP
MAC
BRN
NOR
IRL
HK G
MLT
AUS
GBR
BRA
ARG
CHI
VNM
KLK
BLZ
IND
Fuente: Elaborado sobre la base de World Integrated Trade Solution (wits)/ Banco Mundial.
Diversas investigaciones proporcionan pruebas empíricas sobre el efec-
to positivo de la diversicación de las exportaciones en el crecimiento del
ingreso per cápita. Autores como Lederman y Maloney (2007), Hausmann,
Hwang y Rodrik (2007) destacan la enorme importancia que tiene, para el
desarrollo de los países, el contenido de lo que exportan.3
3 Diversas aproximaciones teóricas explican la importancia del contenido de las exportaciones para el
desarrollo de una economía e identican las características que distinguen a los productos aptos
para estimular su crecimiento. Estas líneas de pensamiento son conocidas por el uso de metáforas
tan ilustrativas como: “La maldición de los recursos naturales”, “Las manufacturas de alto contenido
tecnológico promotoras de la economía del conocimiento”, “La existencia de un espacio de producto
compuesto por árboles (productos/sectores) desde donde los monos (empresarios) pueden saltar más
fácilmente a otros árboles para fomentar el crecimiento”, etc.
150 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 3. Concentración de las exportaciones y crecimiento
del pib per cápita, 1961-2000
Nota: Este gráco muestra el diagrama de dispersión del promedio de la concentración de las exportaciones (medida por el
índice Hirschmann-Herndahl) y el crecimiento acumulado del pib per cápita en intervalos de cinco años entre 1961 y 2000.
Existe evidencia signicativa respecto a la presencia de una correlación negativa entre ambas variables. El gráco ilustra
cómo países asiáticos de alto crecimiento del ingreso –como China, Corea del Sur, Malasia y Tailandia– están ubicados en la
esquina inferior derecha en niveles de baja concentración de exportaciones
Fuente: Hesse (2008), Export Diversication and Economic Growth.
Las estimaciones econométricas de Hesse (2008) muestran que la con-
centración de las exportaciones es una restricción que perjudica el crecimien-
to de los países en desarrollo (típicamente dependientes de la exportación
de productos básicos). Algunas de las razones de este efecto negativo de la
concentración de las exportaciones sobre el desempeño económico provie-
nen de la inestabilidad de los ingresos precisamente de las exportaciones.
La inestabilidad se explica por la volatilidad de los precios de las ma-
terias primas,4 la demanda global inelástica para este tipo de productos, la
exposición a las uctuaciones de los mercados determinantes de precios y
el deterioro de los términos de intercambio de los bienes primarios (salvo
durante el súper ciclo de los commodities). En consecuencia, Hesse reco-
mienda a los países en desarrollo diversicar sus exportaciones para aliviar
los efectos negativos de shocks externos adversos.
4 Las cotizaciones de los productos básicos en los mercados internacionales tienden a ser muy volátiles,
lo que genera cierto grado de incertidumbre macroeconómica y desalienta a empresarios adversos al
riesgo a realizar inversiones, perjudicando, de esta manera, las expectativas de crecimiento a largo plazo.
De manera análoga al efecto cartera en nanzas, la diversicación de las exportaciones contribuye a
estabilizar los ingresos de exportación a largo plazo.
151Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
Hesse explica que el camino al desarrollo económico suele ser un pro-
ceso de transformación estructural en el que los países pasan de producir y
exportar lo que él denominó “bienes producidos por países pobres” (mate-
rias primas y bienes básicos) a producir “bienes producidos por países ricos”
(productos tecnológicamente más complejos).
En esta misma línea, Chenery (1979) y Syrquin (1989) ya sugerían que
los países deberían diversicarse y avanzar de exportaciones primarias a ex-
portaciones manufacturadas para lograr un crecimiento sostenible. Los re-
sultados de Hesse indican que los países en desarrollo se pueden beneciar
de la diversicación de sus exportaciones, en contraste con las economías
avanzadas, cuyo desempeño mejora con la especialización exportadora.
En un trabajo reciente, Gouvea y Vora (2015) evalúan el desempeño ex-
portador de 44 países –entre 1988 y 2012– en base a un enfoque de portafolio
de cuatro grupos de países clasicados según el predominio en sus exporta-
ciones: i) combustibles; ii) manufacturas; iii) alimentos y productos agrícolas;
y iv) minerales. Los autores encontraron que los portafolios de exportación de
manufacturas tienen un rendimiento superior al de los portafolios compuestos
por productos básicos. La cartera de exportaciones de manufacturas domina
la cartera de exportaciones de alimentos y productos agrícolas, que a su vez
domina las carteras de combustibles y minerales. Estos resultados validan la
opinión de que la fabricación y exportación de bienes manufacturados es la
mejor estrategia para el desarrollo de las exportaciones de un país.
Otra razón importante para promover la diversicación surge de las res-
tricciones relacionadas al proceso del costo de autodescubrimiento (self-dis-
covery) que deben enfrentar los empresarios y la necesidad del aporte de las
políticas gubernamentales para reducir los problemas de coordinación y ex-
ternalidades en la información (Hausmann y Rodrik, 2002).5
Un momento importante del proceso de cambio estructural es la imple-
mentación de procesos adecuados de aprendizaje que pongan en valor las
ventajas productivas. Los empresarios enfrentan importantes incertidumbres
en la identicación de los costos en la producción de nuevos productos. Si tie-
nen éxito en el desarrollo de nuevos productos, las ganancias se socializarán
(desbordamientos de información), pero las pérdidas por fallas terminarán
siendo privadas. Esta situación produce una subvaloración de inversiones en
nuevas actividades y un nivel de innovación por debajo del óptimo social.
En el modelo de Hausmann y Rodrik (2002), el proceso empresarial de
costos de autodescubrimiento desempeña un rol esencial, pero es probable
que este proceso se produzca de manera insuciente bajo condiciones del
5 Para análisis más detallados sobre las externalidades de coordinación e información en Bolivia, ver los
artículos de Espinoza (p. 195) y Mendieta (p. 177) contenidos en este libro (N. de los C.).
152 ¿Hacia la transformación de la economía?
laissez faire, porque los retornos sociales de tal aprendizaje pueden superar
los retornos privados debido a la presencia de problemas de apropiabilidad
(las fallas de mercado que surgen de la imitación y el free-riding inhiben la
aparición de nuevos productos de exportación en los países en desarrollo
[Klinger y Lederman, 2004]).
Estas dos fallas –muy poca inversión y espíritu empresarial exante, y de-
masiada diversicación de la producción expost– deben ser contrarrestadas
con una política pública de fomento a las inversiones en el sector moderno
exante, y racionalización de la producción expost. La conclusión de Hausmann
y Rodrik (2002) es que el Gobierno está llamado a desempeñar una función
determinante en el desarrollo industrial y la transformación estructural, pro-
moviendo el espíritu emprendedor y la creación de incentivos adecuados
para que los empresarios inviertan en una nueva gama de actividades.
El enfoque clásico de la teoría del comercio internacional recomendaba
la especialización, en el entendido que bajo condiciones de libre comercio
cada país debería especializarse, ya sea en la producción y exportación de
los bienes en los que tiene una ventaja absoluta o relativa (i.e. que puede
producir de manera más eciente que otros países) o en bienes intensivos
en el recurso abundante y barato para, posteriormente, importar aquellos
en los que tiene una desventaja absoluta o relativa.
No es sino hasta nes del siglo pasado que comienza a discutirse la
idea de otorgar un papel relevante a la diversicación económica (Chenery,
1979; Syrquin, 1989). En efecto, a principios de este siglo, la investigación
empírica de Imbs y Wacziarg (2002) demostró que los países en sus prime-
ras etapas de crecimiento económico tienden a diversicar su producción
(i.e. la actividad económica comienza a distribuirse de manera más equita-
tiva entre los sectores). Este proceso de diversicación se maniesta hasta
alcanzar un umbral o punto de inexión relativamente alto de ingreso per
cápita, a partir del cual se evidencia que los países empiezan a especializar-
se en la elaboración de bienes más sosticados.
En un trabajo seminal, Imbs y Wacziarg (2002) encontraron que las eco-
nomías tienden a diversicarse en la mayor parte de su trayectoria de de-
sarrollo y que la relación entre la concentración de las exportaciones y el
ingreso per cápita revela un patrón en forma de U.6 Por tanto, los países en
6 La evidencia empírica revela una relación en forma de U entre la concentración de las exportaciones y el nivel
ingreso per cápita entre los países. La pendiente negativa de la curva en la etapa inicial indica que a medida
que disminuye la concentración (i.e. aumenta la diversicación) se incrementa el ingreso per cápita. El punto
de inexión se da después de alcanzar aproximadamente 10 mil dólares per cápita (constantes del año 2000);
a partir de este segmento, la diversicación comienza a disminuir (los países tienden a especializarse) y la
pendiente de la curva se vuelve positiva. La teoría del autodescubrimiento de Hausman y Rodrik (2003) ofrece
una posible explicación de la forma U, y es que los países al comenzar su proceso de desarrollo necesitan
153Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
desarrollo deberían, según esta teoría, estar en la etapa de diversicación.
En base a esta evidencia econométrica, comienzan a replantearse varias
de las líneas de política pública relacionadas a la promoción de actividades
productivas y surge como un nuevo objetivo promover la diversicación de
exportaciones.
Gráco 4. Relación entre la concentración de las exportaciones
y el ingreso per cápita de los países
Fuente: Imbs & Wacziarg (2002), Stages of Diversication.
Análisis: situación actual del sector externo
La relación positiva entre diversicación y crecimiento económico de
Imbs y Wacziarg se observó en Bolivia durante la década del 90 (gráco
5), cuando a medida que se diversicaban las exportaciones el ingreso
también se incrementaba. A partir del año 2002, el súper ciclo de los com-
modities causó diversas distorsiones en la economía boliviana. En el caso
particular de las exportaciones, se registró una pérdida de diversicación
(Peñaranda, 2018) paralela al incremento en el ingreso per cápita. Se pro-
dujo la ilusión de haber alcanzado un umbral de ingreso per cápita –a
niveles aún muy por debajo de lo esperado, de acuerdo con las previsio-
nes de la teoría de Imbs & Wacziarg–, a partir del cual las exportaciones
volvieron a concentrarse.
experimentar en diversos sectores para descubrir en qué tienen una ventaja comparativa, y este proceso de
experimentación implica, inicialmente, ampliar la gama de bienes producidos y exportados. En un documento
posterior, Klinger y Lederman (2004) conrman el mismo patrón en forma de U.
154 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 5. Bolivia, relación entre la concentración de las exportaciones
y el pib per cápita (1992-2017)
0,85
0,86
0,87
0,88
0,89
0,90
0,91
0,92
0,93
0,94
0,95
1.400 1.600 1.800 2.000 2.200 2.400 2.600
Coeciente de Gini exportaciones
PIB per cá pita (USD constantes 2010)
Fuente: Gini exportaciones/Peñaranda (2018); pib per cápita/World Development Indicators del Banco Mundial.
En los últimos años, la retórica de los discursos ociales para superar este
modelo primario exportador en Bolivia hace referencia a la importancia de
incrementar el valor agregado de las materias primas que se extraen, y su-
giere, mediante su industrialización, exportar bienes intermedios y nales.
Si bien es cierto que añadir valor agregado a los productos básicos de
la actual oferta exportable puede ser una alternativa para incrementar la
diversicación, no es necesariamente la única ni mucho menos la más efec-
tiva. De acuerdo con Hausmann,
la estrategia más prometedora hacia el desarrollo no implica necesariamente agre-
garle valor a las materias primas, la verdadera materia prima de la riqueza radica en
añadir capacidades a las ya existentes. Esto implica combinar nuevas capacidades
(como la automatización) con las ya establecidas, y así poder penetrar en mercados
diferentes y más atractivos.
Al analizar políticas de diversicación, Rodrik (2005) sostiene que la
dinámica que impulsa el crecimiento de los países no surge de las ven-
tajas comparativas estáticas, sino de la diversicación de las inversiones
en una variedad de nuevos emprendimientos productivos. Los países que
realizan nuevas inversiones en nuevas áreas son prósperos, en tanto que
en los que no se da ese proceso tienden a quedar estancados. No es, por
tanto, forzoso basarse únicamente en la dotación de recursos naturales
para modicar el patrón de exportación. A diferencia de las ventajas com-
parativas, que son naturales, las ventajas competitivas (Porter, 1990) pue-
den ser creadas o desarrolladas, por ejemplo, mediante la adquisición de
capacidades tecnológicas.
155Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
El mapa mundial de dependencia económica de commodities elabora-
do por The Economist para el periodo 2010-2013, calicó a Bolivia como el
país con el mayor riesgo de la región por su alto grado de dependencia de
la exportación de productos básicos. De igual manera, la publicación State
of Commoditiy Dependence, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (Unctad, 2016), indica que entre 1985 y 2015 la de-
pendencia de Bolivia de la exportación de commodities se incrementó.
Gráco 6. Mapa de dependencia en los commodities
(promedio 2010-2013, porcentaje del pib)
Fuente: The Economist (2015). A risky state, Interactive world map of commodity dependence.
Durante el periodo del ciclo extraordinario de precios de los commodi-
ties a nivel global –comprendido aproximadamente entre los años 2002 y
mediados de 2014–, las exportaciones bolivianas registraron un incremento
signicativo en términos cuantitativos.7 El valor exportado se incrementó de
1.710 (2002) a 14.285 millones de dólares (2014). En consecuencia, las ex-
portaciones per cápita ascendieron de 198 (2002) a 1.352 dólares (2014).
Inmediatamente después del n del auge de los precios internacionales,
las exportaciones comenzaron a descender hasta niveles que podrían ser ca-
licados como de “la nueva normalidad”. De esta manera, el año 2017 se
registraron exportaciones por 8.338 millones de dólares que, en términos per
7 Lo que no necesariamente supone un avance cualitativo en términos de desarrollo del sector exportador.
156 ¿Hacia la transformación de la economía?
cápita, implican un descenso a 828 dólares por habitante. Si hacemos una
comparación regional de las cifras del año 2017, Bolivia ocupa los últimos
lugares de la región en términos de exportaciones per cápita (último en ex-
portaciones de bienes y penúltimo en servicios).
Gráco 7. Exportaciones totales de bienes y servicios de países de la región
(2017, dólares per cápita)
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000
BOL
VEN
COL
BRA
ECU
PER
ARG
PAR
MEX
CHI
URU
PAN
Totales
0 5 00 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.5 00 4.000 4.500
BOL
COL
VEN
BRAS
ECU
ARG
PER
PAR
MEX
URU
PAN
CHI
Bienes
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3 .000 3.500
VEN
BOL
ECU
PAR
BRA
COL
MEX
PER
ARG
CHI
RUR
PAN
Servicios
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de wdi/Banco Mundial.
157Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
No obstante la mayor exposición de la economía boliviana al comercio
internacional y el signicativo crecimiento de las exportaciones, el sector
exportador aún no ha logrado superar el enfoque primario exportador y
avanzar hacia una estructura exportadora basada en productos que incor-
poren mayor valor agregado, originados en procesos productivos más com-
plejos y con tecnología más sosticada.
Esta situación se profundizó aún más como resultado del súper ciclo de
altos precios internacionales de los productos básicos que Bolivia exporta.
Efectivamente, el incremento que se produjo en las cotizaciones internacio-
nales de los commodities (desde el año 2002 hasta mediados del año 2014),
favoreció un auge económico en términos de exportaciones de recursos
naturales sin precedentes en numerosas economías en desarrollo, y Bolivia
no fue la excepción, pero este fenómeno no contribuyó a diversicar su es-
tructura exportadora.
Este modelo de desarrollo, denominado neoextractivismo,8 ha permi-
tido alcanzar ciertos logros en términos de crecimiento en varios países,
pero también encierra implícitas numerosas contradicciones, entre ellas
la reprimarización de la economía. La trampa de la pobreza, la maldi-
ción de los recursos naturales, la enfermedad holandesa,9 y sus efectos
de desindustrialización de la economía, son fenómenos relacionados
con escenarios de auge exportador basados en la extracción de recursos
naturales.
La dependencia de los commodities plantea desafíos especícos para
Bolivia, así como –en términos generales– para todos los países en de-
sarrollo. El siguiente gráco muestra una descripción simplicada de los
diversos canales de transmisión a través de los cuales la dependencia en
los productos básicos afecta negativamente al desarrollo. Los shocks de
precios, su tendencias negativas y su variabilidad general contribuyen a
explicar el vínculo entre la dependencia de los productos básicos y el bajo
nivel desarrollo humano.
8 Gudynas (2010, 2011) explica que existen dos tipos de extractivismo: el clásico (colonial o convencional)
y el neoextractivismo. Ambos tipos coinciden en profundizar la explotación de los recursos naturales, en
el primer caso para promover el crecimiento y obtener mayores rentas para el Estado, mientras que en el
segundo, para redistribuir y avanzar a una fase superior de desarrollo. La diferencia fundamental entre
estos dos enfoques viene dada por el papel que desempeña el Estado.
9 La investigación de Loza y Morales (2018) analiza el problema de los efectos negativos del extractivismo
y la enfermedad holandesa sobre la industria local y la economía en general.
158 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 8. Impactos potenciales negativos de la dependencia en los
productos básicos sobre el desarrollo y canales de transmisión
Fuente: Unctad y fao (2017), Commodities and Development Report, 2017.
Las consideraciones ambientales no deben quedar ausentes en el
momento de analizar la explotación de recursos naturales para la expor-
tación. Mucho menos cuando los resultados de estudios de percepción,
como la Encuesta Mundial de Valores (emv-2017), muestran que los bo-
livianos priorizan la conservación del medio ambiente por encima del
crecimiento económico. Ante la disyuntiva de escoger entre crecimiento
económico y medio ambiente, los bolivianos optan por el último en una
proporción que supera la de casi todos los países del mundo. De hecho,
es el segundo país con mayor preferencia promedio por la conservación
ambiental.10
Existe un problema de sostenibilidad de estos procesos extractivos dada
las altas tasas de explotación que aceleran la exhaustividad de los depósitos
de los recursos naturales. En este contexto, los recursos naturales extraídos
10 La emv-2017 permite identicar los valores y las actitudes de la población. La pregunta fue: “Le voy a
leer dos frases que la gente suele utilizar cuando se habla sobre el medio ambiente y el crecimiento
económico. ¿Cuál de las dos se acerca más a su propio punto de vista?: 1) debería darse prioridad a la
protección del medio ambiente, incluso si provoca un crecimiento económico más lento y alguna pérdida
de puestos de trabajo. 2) Debería darse prioridad al crecimiento económico y a la creación de empleo,
incluso si el medio ambiente sufre en alguna medida. 3) Otra respuesta”.
Desarrollo
humano
Menor gasto en programas
sociales, infraestructura
Pérdida de ingresos
sector público
Shocks en cotizacio-
nes internacionales
Pérdida de ingreso
Dependencia de
commodities
Volatilidad en térmi-
nos de intercambio
Volatilidad en los
tipos de cambio
Menor gasto en alimentos,
salud, educación
Pérdida de poder
adquisitivo
Menor
crecimiento
Inación
159Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
para la exportación se convierten en una actividad depredadora de la rique-
za de un país, a diferencia de la riqueza generada o creada por procesos
productivos más avanzados.
Diagnóstico
Una economía pequeña y abierta como la boliviana está en una situación de
vulnerabilidad externa cuando la generación de divisas por exportaciones
depende de un limitado número de productos y socios comerciales, quedan-
do sobreexpuesta tanto a las uctuaciones en la cotización internacional
de sus pocos productos de exportación como a la coyuntura económica de
los principales países con los que comercia. Una estructura de exportacio-
nes más diversicada es preferible a una basada en un reducido número de
productos, más aún si se trata de productos primarios. También es deseable
contar con un amplio número de destinos de exportación.
La realidad actual es que las exportaciones de Bolivia continúan alta-
mente concentradas en un producto: gas natural; y en dos países: Brasil y
Argentina. Por tanto, lo que suceda con el precio de exportación del gas,
la demanda de importaciones y la coyuntura económica en esos dos paí-
ses tendrá repercusiones muy importantes en la situación comercial de
Bolivia.
Los contratos con estos clientes van a ser renegociados en un contexto
de proyecciones que muestran la posibilidad de que la demanda de impor-
taciones de gas natural desde Bolivia disminuya en ambos países dadas las
inversiones que han realizado en este sector para incrementar su produc-
ción. A esto se suma que Argentina y Brasil poseen extensas costas que les
permiten acceder a una amplia oferta de exportadores de gas natural licua-
do en el mercado global.
El gráco 9 conrma este diagnóstico. Bolivia es una economía pequeña y
abierta, altamente expuesta a los riesgos de los efectos de shocks externos en
commodities y mercados internacionales. Se estimaron coecientes de Gini
para analizar la concentración de las exportaciones por mercado de destino y
por producto, con el propósito de obtener una estimación puntual y objetiva
sobre la evolución de la diversicación de exportaciones bolivianas.
Los valores del coeciente de Gini indican una alta concentración de las
exportaciones en términos de mercados de destino, i.e. un bajo grado de
diversicación de las exportaciones por países. El valor más bajo se registró
el año 1998 y el máximo el 2011. La concentración de las exportaciones por
país se incrementó de manera sostenida desde 1999 hasta el 2008; se man-
tuvo por casi una década alrededor de sus valores máximos y el descenso
en los últimos tres años años se explica por la signicativa reducción de las
exportaciones de gas natural, el principal producto.
160 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 9. Bolivia, evolución del coeciente de Gini para el valor de las
exportaciones por producto y país de destino, 1992-2017
0,85
0,87
0,89
0,91
0,93
0,95
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Gini produ ctos exportados Gini destino exportaciones
Fuente: Peñaranda (2018), Diversicación y contenido tecnológico de las exportaciones bolivianas.
Por el lado de los productos exportados, los valores del coeciente de
Gini también indican un alto grado de concentración (i.e. un bajo grado
de diversicación) de las exportaciones en términos de productos, medidos
a nivel de capítulos de la Nomenclatura Arancelaria Común de los Países
Miembros de la Comunidad Andina (Nandina). El valor más bajo se registró
el año 1998 y el máximo el 2014.
De manera análoga a lo sucedido con la concentración por países de
destino, la concentración de las exportaciones por producto se incrementó
de manera sostenida desde 1999 hasta el 2006, y desde el 2007 se mantu-
vo alrededor de sus valores máximos hasta el año 2014. La alta concen-
tración de las exportaciones en un reducido número de productos revela
que la dotación de factores continúa siendo determinante de nuestra es-
tructura exportadora.
El análisis comparativo de la concentración de las exportaciones de
una selección de países latinoamericanos muestra que Brasil, Argentina,
Uruguay y México son los países con los mejores indicadores de diversica-
ción de sus productos exportados, en tanto que Paraguay, Ecuador y Bolivia
son los países con menor grado de diversicación en la región.
161Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
Gráco 10. Concentración de las exportaciones por producto
(coeciente de Gini de países seleccionados, 2017)
0,70 0,75 0 ,80 0,85 0,90 0,95
BOL
ECU
PAR
PER
CHI
COL
MEX
URU
ARG
BRA
Fuente: Elaborado sobre la base datos de Comtrade. Datos para Colombia, año 2016.
El gráco 11 ilustra la correlación positiva entre el número de productos
exportados y el número de mercados de destino de las exportaciones de los
países. En el eje horizontal está el número de países de destino, en el eje
vertical el número total de productos (a nivel de seis dígitos del código del
Sistema Armonizado).11 En relación a todos los países, Bolivia está en un
nivel intermedio en términos del número de destinos de sus exportaciones
y muy por debajo en el número de productos exportados.
11 El Sistema Armonizado de Designación y Codicación de Mercancías (sa) es una nomenclatura
internacional de productos elaborada por la Organización Mundial de Aduanas (oma), cuyo objetivo es
facilitar el intercambio de comercio y de información, armonizando la descripción, la clasicación y la
codicación de las mercancías en el comercio internacional. El sa es usado para los aranceles aduaneros
y la recopilación de estadísticas de comercio exterior, y otros propósitos como los impuestos internos,
monitoreo de mercancías controladas, reglas de origen, tarifas de ete, estadísticas de transporte,
control de precios y cuotas, cuentas nacionales e investigación y análisis económico.
162 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 11. Número de países de destino y productos exportados
por cada país, 2017
Nota: en este gráco un mercado se cuenta si quien exporta lo hace al menos con un producto a ese destino en el año
dado con un valor comercial de al menos 10.000 dólares. Un producto se cuenta si se exporta a al menos un destino en el
año seleccionado con un valor igual o superior a los 10.000 dólares.
Fuente: World Integrated Trade Solution (wits)/Banco Mundial.
El crecimiento (o por el contrario la contracción) de las exportaciones
de un país se puede descomponer en: i) la expansión de los ujos comer-
ciales existentes –crecimiento intensivo– (vender productos actuales a los
mercados actuales) y ii) la adición de nuevos productos y mercados –diver-
sicación o crecimiento extensivo– (mediante la introducción de productos
existentes en nuevos mercados, de nuevos productos en nuevos mercados,
y nuevos productos a mercados establecidos).
Gráco 12. Descomposición básica del crecimiento de las exportaciones
Fuente: Banco Mundial (2011), Trade Competitiveness Diagnostic Toolkit, adaptado de Reis y Farole.
Extensivo: nuevos
ujos de comercio
Crecimiento de las
exportaciones
Incremento de productos actuales en
mercados actuales
Diversicación de productos en mercados
establecidos
Disminución de productos actuales en
mercados actuales
Productos actuales en nuevos mercados
Nuevos productos en mercados actuales
Nuevos productos en nuevos mercados
Extinción de exportaciones de productos en
mercados actuales
Intensivo: expansión de
ujos existentes
163Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
El gráco 13 se obtiene con la herramienta wits del Banco Mundial y
muestra el desglose del crecimiento de las exportaciones de Bolivia según
categorías del margen intensivo y extensivo entre 2016 y 2017. Entre estos
años, el incremento de las exportaciones fue de 14,8%, de esta tasa de va-
riación anual, 88,51% se explica por un incremento del margen intensivo, el
restante 11,49% corresponde al margen extensivo.
Por el lado del margen intensivo, el gráco de barras indica que el in-
cremento de productos existentes en mercados establecidos representó 274
puntos, -161 puntos explica la disminución de productos existentes en esos
mercados, y -24,5 puntos corresponde a la extinción de exportaciones de
productos en mercados establecidos. Por el lado del margen extensivo, no
hubo introducción de nuevos productos en nuevos mercados; la introduc-
ción de nuevos productos en mercados establecidos explica 1,6 puntos, en
tanto que 0,1 puntos corresponden a la introducción de productos existen-
tes en nuevos mercados, y la diversicación de productos en mercados es-
tablecidos contribuyó con 9,7 puntos.
Gráco 13. Descomposición del crecimiento de las exportaciones de Bolivia,
2016-2017
0
100
200
Creación de
productos
actuales en
mercados
establecidos
Incremento de
productos
actuales en
nuevos mercados
Incremento de
nuevos
productos en
mercados
establecidos
Incremento de
nuevos
productos en
nuevos mercados
Descomposición del crec imiento de las
exportaciones totales
Margen extensivo
-100
0
100
2
300
-200
-200
-100
300
88,51
11,4911,4911,4911,49
9,7 0,1 1,6 0,0
-24,5
-161,0
88,51 88,51
274,0
00
Extinción de
exportaciones de
productos actuales
en mercados
establecidos
Caída de productos
actuales en mercados
establecidos
Incremento de
productos actuales
en mercados
establecidos
Prom. Total
Margen intensivo
Nota: mediante la utilización de barras verticales, el gráco ilustra la descomposición en las categorías del margen intensivo
y extensivo. Cada categoría está etiquetada a lo largo del eje horizontal, y en el eje vertical se ubica la participación
porcentual de la categoría en el crecimiento total de las exportaciones. El valor de la participación porcentual puede ser
positivo o negativo dependiendo de si las exportaciones de productos en el grupo crecieron o se contrajeron. La línea gris
horizontal representa el efecto neto del margen intensivo y del margen extensivo.
Fuente: World Integrated Trade Solution (wits)/Banco Mundial.
Una parte importante del análisis identica si del país se están expor-
tando productos cuya demanda mundial está creciendo, y además si la ex-
portación se destina a mercados grandes y de altos ingresos, que también
estén en franco y rápido crecimiento. En otras palabras, determinar cómo
la calidad del actual portafolio de productos y clientes de las exportaciones
de Bolivia puede inuir sobre el crecimiento futuro. La participación de mer-
cado, tanto a nivel de productos como de países de destino, frente a la tasa
164 ¿Hacia la transformación de la economía?
de crecimiento mundial de productos y destinos, proporciona una visión del
rendimiento y perspectivas de la cartera de las exportaciones.
El gráco 14 muestra la orientación de crecimiento de los productos
exportados por Bolivia para el año 2017. La nube de puntos del gráco se
puede aproximar por una línea recta de pendiente negativa, que revela
que la presencia de una correlación también negativa entre los productos
exportados y su tasa de crecimiento en el mercado mundial. En el caso
ideal que las exportaciones de Bolivia fueran impulsadas por el crecimien-
to mundial de los productos que exporta, esta correlación debería ser po-
sitiva (y el gráco de la nube de puntos debería mostrar una pendiente
positiva y empinada).
Gráco 14. Orientación de crecimiento de los productos exportados
de Bolivia, 2017
-16
-12
-8
-4
0
4
-3 -2 -1 0 1 2
Crecimiento importaciones mundiales del
producto (2013 -2017)
Log participación % de los productos sobre total e xportaciones (2017)
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Trademap/itc.
En el caso de los lugares de exportación, la orientación de crecimiento
de los destinos de Bolivia tiene pendiente negativa (gráco 15). El hecho
de que Bolivia se concentre en gran medida en Brasil y Argentina (econo-
mías recientemente afectadas de manera negativa en su crecimiento), no
contribuye a una orientación de crecimiento positiva. De manera óptima,
las exportaciones deberían dirigirse a mercados grandes de países que
están creciendo de manera sostenida, con mayor potencial de ingresos en
el futuro, como India, Australia, Sudáfrica, Corea y China. Los principales
países importadores de productos de Bolivia no están entre los que tie-
nen las tasas más altas de importación entre 2016 y 2017 (salvo Estados
Unidos), debido a la excesiva concentración en Brasil y Argentina y a que
165Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
algunas de las economías más desarrolladas están creciendo lentamente
(Unión Europea, Japón).
Gráco 15. Orientación de crecimiento de los destinos de exportación
de Bolivia, 2017
-35
-30
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2
Crecimiento importaciones de los destinos
(2013 - 2017)
Log de participación % de los destinos sobre el total de las exportaciones (2017)
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Trademap/itc.
El gráco 16 conrma la tendencia negativa de la orientación del cre-
cimiento de productos exportados, pero que en este caso tienen la ventaja
de incluir los nombres de los principales diez productos. Las exportaciones
más importantes de Bolivia, como gas y minerales, no han crecido al ritmo
de otros sectores (por ejemplo, frutas y frutos comestibles, cortezas de cí-
tricos, aceites vegetales y joyería de oro) en los que Bolivia demostró un
desempeño interesante.
El posicionamiento de los principales productos exportados por Bolivia
el año 2017, en función de cuatro cuadrantes,12 muestra que de los diez prin-
cipales productos analizados (a nivel de capítulos del Sistema Armonizado),
ninguno se situó en la zona de ganadores en sectores en pleno desarrollo.
Los mejor posicionados, capítulos 8 (cítricos) y 15 (aceites vegetales), que-
daron en el cuadrante de perdedores en sectores en pleno desarrollo. El
resto de productos se mantuvieron situados en zonas menos auspiciosas.
12 En el cuadrante superior derecho se sitúan productos ganadores en sectores en pleno desarrollo a nivel
mundial; a la izquierda, productos perdedores en sectores en pleno desarrollo; en el cuadrante inferior
izquierdo, los productos perdedores en sectores en declive; nalmente, a la derecha y abajo, se sitúan los
productos ganadores, pero en sectores en declive.
166 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 16. Crecimiento de la oferta nacional y de la demanda internacional
para los productos exportados por Bolivia, 2014-2018
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Trademap/itc.
Para lograr mejoras en el desempeño de algunos de estos sectores pro-
metedores, se debe rescatar la experiencia de los exportadores bolivianos
que se propusieron penetrar en los nuevos mercados de rápido crecimien-
to, potenciar los factores de éxito y superar los mayores obstáculos de
fracaso.
Para contribuir de manera signicativa a la promoción de exportaciones
hay que resolver los problemas relacionados con el costo de búsqueda o
falta de información. Así, la información comercial adquiere la categoría
de bien público, por lo que su provisión por parte de las instituciones del
Estado queda justicada. En lo que respecta a la presencia de barreras polí-
ticas en los mercados externos, los acuerdos comerciales y su profundiza-
ción deberían jugar un papel de primer orden para superarlas; y ante la baja
de competitividad, la estrategia consistiría en desarrollar la productividad
mediante un enfoque de promoción de la complejidad económica.
Los aspectos cuantitativos, como crecimiento del valor, volumen y des-
tinos, entre otros, no agotan el análisis del desarrollo de las exportaciones.
Otro ámbito relevante es analizar la estructura y el tipo de productos que
se destinan a los mercados internacionales. El proceso de diagnóstico del
crecimiento de las exportaciones e identicación de la diversicación como
determinante del desarrollo exportador estaría incompleto si no incluyera
167Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
aspectos cualitativos como la calidad, entendida como la sosticación y
grado de contenido tecnológico de los productos exportados.
La evidencia empírica sugiere que ciertos patrones de diversica-
ción pueden mejorar más el ingreso que otros –por ejemplo, los países
del sudeste asiático conaron en la diversicación de las exportaciones
de productos manufacturados para lograr un crecimiento más rápido y
sostenido.
En estos tiempos de producción globalizada, no es fácil determinar qué
exportaciones incorporan tecnología de alto nivel o qué país participa en
la fase de producción más intensiva en tecnología. La clasicación bási-
ca de las exportaciones nales en amplias categorías de alta, media y baja
tecnología, y la determinación del grado en que las exportaciones son bie-
nes primarios o productos basados en recursos naturales, proporciona un
indicador de cómo está evolucionando la transformación de la canasta de
exportaciones de un país a lo largo del tiempo.
La hipótesis tecnológica identica a los países que exportan principal-
mente productos manufacturados de baja, media o alta tecnología, como
aquellos que han logrado un crecimiento alto y sostenido, a diferencia del
crecimiento observado en países especializados en la exportación de bienes
primarios y productos basados en recursos básicos.
A partir del hecho de que todo producto contiene cierto grado de tecno-
logía dependiendo de la dicultad, recursos e inversión aplicada para produ-
cirlos, Lall (2000) desarrolló una metodología para clasicar los productos
exportados de acuerdo a sus diferentes grados de contenido tecnológico. El
gráco 17 y la tabla 3 muestran los resultados de clasicar las exportaciones
bolivianas según su nivel de contenido tecnológico,13 revelando la partici-
pación e importancia de cada una de las categorías de Lall en Bolivia.
Los resultados evidencian que el contenido tecnológico de los produc-
tos de exportación en Bolivia, en un periodo de veinticinco años, dismi-
nuyó en todas las categorías con algún grado de tecnología, incluyendo la
13 La metodología de análisis de Lall determina cinco categorías en función de la Clasicación Uniforme
para el Comercio Internacional (cuci), segunda revisión, a nivel de tres dígitos:
i. Bienes primarios (bbpp): gas, concentrados de oro y plata, torta de soja, aceites crudos de petróleo.
ii. Productos basados en recursos naturales (mrrnn): aceites vegetales, estaño, plata, renados del
petróleo y químicos inorgánicos.
iii. Manufacturas de baja tecnología (low-tech): joyería de oro, cuero, ropa interior, prendas de punto,
muebles y partes.
iv. Manufacturas de media tecnología (med-tech): alcohol, explosivos, productos de polimerización y
copolimerización, jabones y artículos para limpieza y tejidos de bras sintéticas o articiales.
v. Productos de alta tecnología (high-tech): aparatos y maquinaria eléctrica, productos médicos y
farmacéuticos, instrumentos de control de medidas, vericación y análisis, maquinaria eléctrica y
materiales radioactivos.
168 ¿Hacia la transformación de la economía?
categoría de manufacturas basadas en recursos naturales. El descenso más
signicativo se produjo en los bienes de alta tecnología, y la exportación de
bienes primarios, por el contrario, se incrementó.
Gráco 17. Comparación del contenido tecnológico de las exportaciones de
Bolivia (escala logarítmica base 10, 1992-2017)
HI -TECH
ME-TECH
LO -TECHMRN
BP
1992
2017
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Peñaranda (2018), Diversicación
y contenido tecnológico de las exportaciones bolivianas.
Tabla 3. Exportaciones de Bolivia según nivel de contenido tecnológico,
1992-2017
Categoría 1992 2017 Tasa de variación
promedio anual
1992-2017
Millones de
dólares %Millones de
dólares %
Bienes primarios 477 62,3 5.712 72,7 10,9
Manufacturas basadas en
recursos naturales 196 25,7 860 10,9 6,3
Manufacturas de baja
tecnología 59 7,7 196 2,5 5,1
Manufacturas de tecnología
media 19 2,4 49 0,6 4,1
Manufacturas de alta
tecnología 11 1,5 6 0,1 -2,7
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Comtrade y clasicación de Lall (2000).
La tabla 3 ilustra cómo el valor exportado disminuye a medida que se
incrementa el grado de contenido tecnológico de los productos, y cómo las
exportaciones de manufacturas en general redujeron su participación rela-
tiva en contraste con las exportaciones de bienes primarios, conrmando
169Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
la reciente reprimarización de las exportaciones bolivianas. Finalmente,
se observa que a mayor contenido tecnológico de los productos expor-
tados, menor el valor de la tasa de crecimiento promedio anual del valor
exportado, registrando incluso valores negativos en el caso de las manu-
facturas de alto contenido tecnológico.
Estos datos conrman que la reprimarización de las exportaciones
bolivianas son el resultado de un enfoque extractivista especializado en
la exportación de materias primas, característica que se profundizó du-
rante el auge de precios internacionales de los productos que Bolivia
exporta.
Para determinar en qué lugar se sitúa Bolivia en relación a otros paí-
ses de la región, se estimó conveniente aplicar la metodología propuesta
por Lall a los productos exportados por una amplia selección de estos
países (tabla 4). Los resultados de este ejercicio indican que Bolivia es
el país con el menor grado de contenido tecnológico en sus productos
exportados.
Tabla 4. Contenido tecnológico de las exportaciones de diferentes países
latinoamericanos seleccionados, 2017
(en porcentaje)
2017 Arg Bol Bra Chl Col Ecu Mex Par Per Uru
Bienes primarios 48,8 72,7 47,7 46,7 58,3 77,3 10,9 55,6 55,8 57,9
Manufacturas basadas en recur-
sos naturales 20,9 10,9 19,0 44,3 14,8 17,2 7,4 9,9 20,7 22,5
Manufacturas de baja tecnología 3,1 2,5 5,3 2,5 6,3 1,9 9,4 4,8 4,6 8,4
Manufacturas de tecnología
media 18,9 0,6 21,3 4,7 12,7 1,6 47,4 4,7 2,3 6,8
Manufacturas de alta tecnología 2,7 0,1 4,1 0,7 2,6 1,0 22,4 0,7 0,4 1,9
Otras transacciones 5,5 13,1 2,6 1,0 5,3 1,0 2,6 24,4 16,2 2,4
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Comtrade y clasicación de Lall (2000).
Los resultados de la tabla anterior se resumen mejor en los siguientes
dos grácos. Bolivia ocupa el último lugar en la región en términos de la
suma de las exportaciones de manufacturas de bajo, medio y alto conte-
nido tecnológico. Por otro lado, también se constata que Bolivia, junto a
Ecuador, son los países con mayor concentración de sus exportaciones en
bienes primarios.
170 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 18. Posición de Bolivia en contenido tecnológico de las
exportaciones en relación a países de la región, 2017
0%
20%
40%
60%
80%
100
79
31
25 22 17
10 8 7 53
%
MEX BRA ARG COL URU PAR CHI PER ECU B OL
Manufacturas de contenido tecnológico bajo, medio y alto
0%
20%
40%
60%
80%
100
77 73
58 58 56 56
49 48 47
11
%
ECU B OL C OL URU PER P AR ARG BRA CHI MEX
Bienes primarios
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de Comtrade y clasicación de Lall (2000).
Otras estimaciones (Banco Mundial, gráco 19) muestran un panorama
aún más extremo al comparar la composición de las exportaciones. Bolivia
siempre ha estado por debajo del promedio latinoamericano en la exporta-
ción de manufacturas, lo cual no sorprende, dada la condición de país de
menor desarrollo económico relativo a nivel regional. Sin embargo, lo que
llama la atención es que el comportamiento de este indicador en el tiem-
po muestra una brecha signicativa en relación al promedio latinoamerica-
no, que ha mostrado, tendencialmente, un incremento en las últimas dos
décadas.
171Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
Gráco 19. Participación porcentual de las manufacturas
dentro del valor total exportado
0
10
20
30
40
50
60
1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012 2017
Latinoamérica Bolivia
Fuente: Banco Mundial (2019), World Development Indicators.
La conclusión del diagnóstico conrma las sospechas de inicio: la alta
concentración de las exportaciones a nivel de productos y mercados de
destino, acompañada de un bajo nivel de contenido tecnológico (profun-
dizado en los últimos años por el auge de precios internacionales), son
rasgos característicos de un enfoque extractivista que conrma la persis-
tencia del modelo primario exportador en Bolivia. Una vez constatado
este diagnóstico, lo decisivo, ahora, debería centrarse en la discusión
sobre qué opciones de política pública e industrial se disponen para di-
versicar las exportaciones de manera efectiva.
Conclusiones y recomendaciones
A nes del siglo pasado se implementó en Bolivia un programa de ajuste
estructural orientado a superar la crisis económica y sentar las condiciones
necesarias para recuperar el crecimiento y desarrollo socioeconómico. La
estabilización fue exitosa, sin embargo, el costo social fue alto y los resul-
tados en términos de crecimiento económico modestos. Posteriormente,
durante el súper ciclo de los commodities, se produjo un ingreso extraordi-
nario de divisas que promovieron mayores niveles de crecimiento econó-
mico y permitieron nanciar programas y transferencias del sector público
a los hogares, lo que contribuyó a reducir signicativamente la pobreza y
la desigualdad; no obstante, en el ámbito productivo, no se logró estimular
la diversicación de la producción y de las exportaciones.
172 ¿Hacia la transformación de la economía?
Es poco probable que un proceso de diversicación sea impulsado
por las fuerzas del mercado y que ocurra de manera natural (no lo ha
hecho en las últimas tres décadas). Además, la inviabilidad ambiental del
actual patrón de producción extractivista obliga a realizar transiciones
hacia una transformación sostenible e inclusiva. Empero, una diversica-
ción productiva con este enfoque no está en el centro del debate de las
políticas públicas.
Uno de los propósitos esenciales de esta investigación es contribuir a
la discusión de opciones de política pública para el desarrollo de una es-
trategia de diversicación de exportaciones orientada a superar el enfoque
extractivista y la persistencia del modelo primario exportador como patrón
de inserción de Bolivia en el comercio internacional.
Persiste la ausencia de discusión y, por tanto, de consenso, sobre la
mejor manera de enfrentar el desafío de la diversicación. Por un lado están
los que sostienen la aplicación de políticas industriales activas de carác-
ter selectivo y especícas al producto/industria, mientras que por otro lado
está el nuevo enfoque de base amplia que busca identicar y resolver las
restricciones críticas (binding constraints) de la economía, en la línea de
Hausmann, Rodrik y Velasco (2005).
La justicación más fuerte para el desarrollo de políticas selectivas es la
creación de un entorno productivo que permita adecuar o adaptar capacida-
des tecnológicas especícas a los sectores. La dicultad estriba en que, ante
la necesidad de adaptar o crear capacidades tecnológicas para promover la
exportación de productos más sosticados, las empresas en Bolivia carecen
de incentivos y experiencia para incorporar tecnologías especícas por pro-
blemas de apropiabilidad, entre otros.
De acuerdo con la evidencia empírica de la curva en forma de U para la
relación entre la concentración de las exportaciones y el ingreso per cápita
(Imbs y Wacziarg, 2003), parecería que lo más acertado para un país en
desarrollo es comenzar por resolver las restricciones críticas, fomentando
la diversicación y complejidad económicas en todos los sectores a partir
de un enfoque de base amplia (no necesariamente neutra). Luego, una vez
alcanzado un determinado nivel de desarrollo, se deberían aplicar políticas
selectivas que respondan a la especicidad de cada uno de los sectores que
han comenzado a despuntar o distinguirse del resto.
A manera de establecer una posición en la discusión entre selectividad
o base amplia, se sugiere considerar la aplicación de un enfoque eclécti-
co en el que, inicialmente, se establezcan las bases de una orientación de
base amplia que trabaje sobre las restricciones críticas a la transformación
productiva y, a medida que vayan destacando ciertos sectores, dotarlos del
apoyo adecuado a su especicidad.
173Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
Si bien se puede armar que agregar valor a las materias primas que
se extraen es una de las posibles alternativas hacia la diversicación, no es
necesariamente la única ni la más efectiva. La estrategia más prometedora
parte de añadir capacidades a las ya existentes, es decir, combinar capaci-
dades nuevas (por ejemplo, la automatización) con las ya establecidas y,
de esta manera, introducirse en mercados diferentes con productos más
complejos y sosticados.
Los recursos naturales no son necesariamente una maldición y, si se
aprovechan de manera sostenible y eciente, pueden contribuir al creci-
miento. La estrategia de diversicación que se adopte no debería suponer
el descuido de los sectores tradicionales de exportación –a corto plazo
estos sectores son indispensables–, pero no debe apostar a exportar más
de lo mismo.
La esencia de la diversicación se basa en el incremento de la comple-
jidad económica del sistema productivo mediante la identicación y desa-
rrollo de nuevos productos. Aplicar una nueva clasicación a los productos
que permita medir y monitorear el avance en el proceso de diversicación y
sosticación de las exportaciones, es una condición fundamental para con-
seguirla. Para tal efecto, se recomienda, más allá de la clasicación de las
exportaciones entre tradicionales y no tradicionales (que hace tiempo de-
jaron de serlo), emplear una categorización como la propuesta por Lall o
la Unctad que indique el nivel de contenido tecnológico incorporado en los
productos exportados.
A nivel país se plantea promover la complejidad productiva a través de
la coordinación e integración de redes cada vez más sosticadas para trans-
mitir y aprovechar el conocimiento productivo. Los productos más sosti-
cados surgirán de economías complejas, en la que los agentes económicos
puedan interactuar en redes de transmisión y aprovechamiento de cono-
cimiento productivo. En este ambiente, el desarrollo será el resultado de
un proceso de aprendizaje colectivo que permita expandir las capacidades
productivas para el desarrollo de un portafolio de bienes y servicios cada
vez más diverso y menos ubicuo.14
Para el desarrollo de nuevos productos es esencial diversicar las inver-
siones en una amplia gama de nuevas actividades. A corto plazo, el sector
público puede superar la restricción de capacidad tecnológica y establecer
14 Por diversidad se entiende a la variedad de productos que un país es capaz de producir y exportar; por
ubicuidad, el número de países que son capaces de producir un bien o servicio determinado. Existe una
relación inversa entre diversidad y ubicuidad. Los países capaces de producir una mayor variedad de
bienes y servicios (mayor diversicación) también disponen de los recursos necesarios para elaborar
productos más sosticados (menor ubicuidad), por lo que su complejidad económica es mayor; al contrario
de los países menos diversicados y con mayor ubicuidad.
174 ¿Hacia la transformación de la economía?
condiciones realmente favorables para la Inversión Extranjera Directa (ied),
que suele estar dotada de la tecnología y las habilidades necesarias para
desarrollar productos en el corto plazo.
El modelo de transformación productiva deberá sustentarse en fuentes
de crecimiento impulsadas por un mercado debidamente regulado, donde
el sector público desempeñe el papel de facilitador, nivelando el campo de
juego para la inversión que incremente el ritmo del crecimiento, el tamaño
de la economía y las oportunidades de empleo productivo, en lugar de la
redistribución directa del ingreso. La forma en que se genera el crecimiento
es fundamental para acelerar la reducción de la pobreza, por lo que la estra-
tegia de crecimiento inclusivo y sostenible deberá responder a las circuns-
tancias especícas de cada región.
Con este propósito, se deberá identicar exante las restricciones crí-
ticas al crecimiento sostenible, asumiendo una perspectiva de base am-
plia en todos los sectores, para, más adelante, aplicar políticas públicas
que eliminen las restricciones encontradas. Es clave liberar a los factores
productivos atrapados en actividades inviables con el medio ambiente,
de baja productividad o completamente excluidos del proceso de creci-
miento, y desplazarlos hacia sectores de mayor productividad y ambien-
talmente sostenibles.
La sostenibilidad ambiental es el equilibrio que se genera a través de la
relación armónica entre la sociedad y la naturaleza que la rodea y de la cual
es parte. Consiste en lograr resultados de desarrollo sin amenazar la fuente
de nuestros recursos naturales y sin comprometer los recursos de las futu-
ras generaciones. Implica, también, que las relaciones que se establezcan
con el medio ambiente no conlleven la degradación o su destrucción, de
modo que estas relaciones sean sostenibles o perdurables a futuro.
Una transformación productiva con estas características favorecerá la
superación del extractivismo en la economía boliviana, para alcanzar otro
patrón de desarrollo, no precisamente sustentado en un mayor número de
fábricas, sino en procesos productivos en sintonía con el medio ambiente. Si
se consideran los límites y la inviabilidad ambiental de la industrialización
tradicional para estimular el crecimiento, el desarrollo de las exportaciones
de servicios y su sosticación son una alternativa. En este entendido, el co-
mercio de servicios tiene un alto potencial para aportar a la transformación.
Se propone incrementar el nivel y la sosticación de las exportaciones de
servicios como una alternativa de crecimiento económico.
Si bien es cierto que en un primer momento los servicios se produjeron
principalmente para el consumo doméstico, gradualmente se están volvien-
do más productivos, comerciables y sosticados. Es más, de acuerdo con
información de la Organización Mundial del Comercio (omc), actualmente
175Riesgos macroeconómicos, extractivismo y vulnerabilidad externa
el comercio mundial de servicios representa el 23% del comercio mundial
El año 2018 las exportaciones totales de servicios comerciales se incremen-
taron en 7,4% y en los últimos diez años han crecido a una tasa promedio
anual de 3,6%, duplicando el crecimiento del comercio mundial de bienes
(1,8%) observado durante el mismo periodo.
Los servicios15 pueden contribuir de manera sustancial a la diversica-
ción de las exportaciones y a la promoción del crecimiento a través de:
i) la expansión de la participación de los servicios en relación a las expor-
taciones de bienes (por ejemplo, el turismo tiene un enorme potencial en
Bolivia dada su diversidad geográca, cultural y étnica); ii) su utilización
como catalizador de la diversicación en otros sectores (por ejemplo, los
efectos de demostración del turismo para fomentar el descubrimiento de
bienes de exportación).
Mejorar las actividades de servicios esenciales que ahora restringen a
sectores de alta productividad mediante el incremento de la competencia
y una regulación más adecuada y atracción de inversiones, se torna indis-
pensable, así como el empleo de los excedentes de los ingresos de algunos
productos básicos para invertir en infraestructura y desarrollo de servicios,
transformando así al país en una central de servicios empresariales y turísti-
cos. Se propone también apoyar el desarrollo de lugares turísticos y lugares
de conservación.
Por último, pero no menos importante, en el ámbito de la diplomacia
comercial es imperioso trabajar en promover las relaciones comerciales
internacionales mediante una estrategia de inteligencia de mercados para
diversicar la cartera de clientes, productos exportados y empresas inter-
nacionalizadas, así como contribuir al desarrollo del sistema multilateral
de comercio y profundizar la integración comercial de manera intensiva y
extensiva.
15 Los servicios comerciales comprenden una amplia gama de actividades, como servicios profesionales,
informática, investigación y desarrollo, comunicaciones, ingeniería, distribución, educación, nancieros,
salud, turismo, esparcimiento, culturales y transporte.
176 ¿Hacia la transformación de la economía?
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179
Bolivia o un país que no “descubre” ideas
Pablo Mendieta Ossio1
A manera de introducción
El Salvador es un país que tuvo un repunte notable en su crecimiento
después de terminado el conicto armado interno que se desarrolló entre
1980 y 1992. Desde los acuerdos de paz de 1992 hasta 1995 creció a una
tasa promedio anual en torno a 5%. Sin embargo, desde 1996, y salvo
contadas ocasiones, su expansión estuvo alrededor del 2% por año (Banco
Mundial, 2019).
Para hacer frente a esta reducción, puso en marcha una serie de refor-
mas económicas, que le permitieron situarse en la vanguardia de aquellos
países que aplicaron medidas de ajuste estructural en los años 90. Incluso,
en 2011, adoptó la divisa estadounidense como moneda con el n de atraer
más capitales y reducir el riesgo cambiario, pero aun así el crecimiento no
repuntó (Larraín, 2003).
Diversos trabajos de consultoría descartaron buena parte de las hipó-
tesis formuladas para explicar el estancamiento del crecimiento en el país
centroamericano. No fue sino hasta el análisis de los académicos de la
Universidad de Harvard, Ricardo Hausmann y Dani Rodrik, que se llegó a
plantear que el bajo crecimiento tenía su origen en la falta de “autodescu-
brimiento” (Hausmann & Rodrik, 2005).
En términos sencillos, este fenómeno del autodescubrimiento está vin-
culado con que las ideas de emprendimientos con mayor productividad no
son rentables desde la perspectiva privada, aunque sí lo son socialmen-
te (ibid.). Como lo señalan dos de los tres autores de la metodología que
se emplea en este libro, “la incapacidad para ‘descubrir’ nuevas posibili-
dades parece ser el principal obstáculo para el crecimiento [salvadoreño]”
(Hausmann, Rodrik & Velasco, 2008).
En este trabajo abordamos con mayor detalle las razones de este
tipo de defecto que perjudica el crecimiento de varios países, para luego
considerar, para el caso boliviano, si es una barrera para la inversión,
1 Las opiniones vertidas en este trabajo son de entera responsabilidad del autor y no comprometen a las
entidades a las que pertenece.
180 ¿Hacia la transformación de la economía?
y concluimos presentando algunas hipótesis sobre sus causas y opciones de
política para mitigarla. Cabe señalar que este artículo es complementario
al de riesgos macroeconómicos y vulnerabilidad externa recogido en esta
publicación.2
Las externalidades negativas de “información”
Existen al menos dos hechos asentados en la teoría y práctica del creci-
miento económico: i) el aumento del ingreso por habitante está determi-
nado por el incremento de la productividad (Solow, 1957), ii) la producti-
vidad aumenta en la medida en que existen nuevas ideas rentables en la
producción (Schmookler, 1966).
En el caso de los países industrializados, la rentabilidad de las ideas
novedosas se protege generalmente mediante patentes por largos periodos
de tiempo (Sala-i-martin, 2000). De hecho, la posibilidad de que las ideas
puedan generar rentabilidad se constituye en un aliciente para desarrollar
nuevas ideas y, por tanto, mayor progreso tecnológico (Romer, 1990). Es
ilustrativo, por ejemplo, que el número de patentes en Estados Unidos y el
mundo haya aumentado de forma signicativa en los últimos dos siglos,
lo que coincide con la aceleración del crecimiento económico mundial
(Maddison, 2006).
Gráco 20. Aplicación de patentes e ingreso por habitante en
Estados Unidos, 1840-2015
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1840
1846
1852
1858
1864
1870
1876
1882
1888
1894
1900
1906
1912
1918
1924
1930
1936
1942
1948
1954
1960
1966
1972
1978
1984
1990
1996
2002
2008
2014
Millares
Fuente: Ocina de Patentes y Marcas Registradas de Estados Unidos y Bolt, Inklaar, De Jong & Van Zanden (2018).
2 Véanse las pp. 145-175 (N. de los C.).
181Bolivia o un país que no “descubre” ideas
Sin embargo, los países emergentes que adoptaron inicialmente el con-
cepto de rentabilidad, no pueden aprovechar todos los benecios que esta
decisión importa, probablemente debido al riesgo inherente al emprendi-
miento, pues se trata, más bien, de imitación que de invención, una noción
que también puede ser reproducida sin costo por otros eventuales com-
petidores, lo que reduce el interés en invertir en nuevos emprendimientos
(Hausman & Rodrik, 2003).
Es decir, la búsqueda de nuevas oportunidades de negocios entraña un
proceso de “prueba y error”, que involucra costos no recuperables o hundi-
dos. Dadas las señales de precios e incentivos, puede ser costoso ser el “pio-
nero” en una actividad, pues los que continúen no incurrirán en los costos
del descubrimiento de la idea (Sabel, 2012). Por tanto, existe bajo interés de
ser el pionero y muy alto de ser el seguidor del pionero.
Este proceso de búsqueda de nuevas ideas no signica cambiar una
forma de producir por otra con similar resultado. De hecho, implica pasar
de bienes de baja productividad a otros con mayor productividad, pero cuyo
descubrimiento supone costos hundidos en los que incurre la empresa pio-
nera en el descubrimiento (Hausmann, Hwang & Rodrik, 2007).
De esa forma, podríamos explicar las razones de por qué la inversión
privada y el crecimiento son bajos en determinadas economías, lo que acla-
raría también el alto grado de concentración de las actividades o, lo que es
equivalente, la limitada diversicación. Además, esto va asociado al hecho
de que los bienes de capital en general son importados, e implica inclu-
so que una depreciación real tendría más bien efectos contractivos (Brito,
Magud & Sosa, 2018).
Esta visión tomó mayor impulso cuando incluyó en su análisis las in-
terconexiones implícitas entre ideas, actores y bienes producidos, median-
te el uso de las técnicas de redes de la ciencia física aplicadas a la econo-
mía. Según este enfoque, el proceso de crecimiento implica moverse gra-
dualmente de bienes y productos que actualmente produce un país a otros
que son más elaborados y complejos, pero que comparten un conjunto
similar de habilidades y conocimiento implícito/tácito o tacit knowledge
(Hidalgo, César, Klinger, Barabasi & Hausmann, 2007). El gráco 21 ilustra
la relación entre los bienes comerciados internacionalmente en términos
de redes.
182 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 21. Relación entre bienes en el espacio de productos
Fuente: Hidalgo, César, Klinger, Barabasi & Hausmann, 2007 [cc by-sa 3.0].
A partir de esta forma de análisis, se puede entender el grado de inter-
conexión que tienen los diversos bienes y servicios que se producen en un
país; es decir, la complejidad de las redes sobre las que están creadas, un
factor al que, precisamente, lo denominan “complejidad”. Mientras más re-
laciones tiene un bien con otros, se dice que es más “complejo” y viceversa
(Hausmann et al., 2013).
183Bolivia o un país que no “descubre” ideas
Gráco 22. Espacio de productos en regiones seleccionadas
Fuente: Hidalgo, César, Klinger, Barabasi & Hausmann, 2007 [cc by-sa 4.0].
De esta forma, si hacemos un parangón con la visión “estructuralista”
de Prebisch (2009) y Singer (1950), la división entre países desarrollados y
emergentes radica en que los primeros están al “centro” de las ideas, mien-
tras los segundos se encuentran en la “periferia”, tal como lo muestra el
gráco 22 para cuatro regiones seleccionadas.
Un aspecto peculiar es que esta dimensión está muy relacionada con
el nivel contemporáneo de desarrollo de un país (gráco 23) y que es
Países
industrializados
Asia
Pacíco
Africa
Sub-saharania
Latinoamérica y
el Caribe
184 ¿Hacia la transformación de la economía?
apoyada empíricamente en Rodríguez Bastos & Wang (2015) con énfasis en
Latinoamérica.
Grá co 23. Complejidad económica y nivel de ingreso
Fuente: Hidalgo, César, Klinger, Barabasi & Hausmann, 2007 [cc by-sa 3.0].
Además, el nivel de complejidad actual puede ser un buen predictor del cre-
cimiento futuro, incluso más que otras variables relacionadas con la expansión
185Bolivia o un país que no “descubre” ideas
económica de un país, tal como lo muestran Hidalgo & Hausmann (2009) y
Rodríguez Bastos & Wang (2015). Sobre esa base, el Centro de Desarrollo
Internacional de la Universidad de Harvard (cid, por sus iniciales en inglés) di-
funde, anualmente, una proyección para un horizonte de diez años.
En resumen, países en los que existe mayor “autodescubrimiento” de
ideas generan más actividad económica y crecimiento. No obstante, este
fenómeno está limitado por el hecho de que la calidad de pioneros implica
costos. Esa particularidad también se da cuando una empresa se inserta en
el comercio internacional como innovador y tiene éxito (Sabel, 2012).
Por tanto, se deben tomar acciones para reducir los efectos de esta ex-
ternalidad. En el caso de países con bajos niveles de complejidad o diver-
sicación, se sugiere enfocarse en una política industrial que se centre en
fomentar la aparición de nuevas empresas y sectores por medio de “apues-
tas estratégicas” (Hausmann, Rodrik & Sabel, 2008). Esto no quiere decir
dejar de lado las potencialidades y ventajas competitivas de tener recursos
naturales, como lo muestran Iizuka & Gebreeyesus (2017).
El “autodescubrimiento” en Bolivia
Comenzamos esta sección con un ejemplo ilustrativo sobre la importancia
de la diversicación, el “autodescubrimiento” y la complejidad, comparán-
dolos con la experiencia de Bolivia y Tailandia, tal como lo hicieron Cainco
(2016) y Rodríguez (2018).
Pese a que Bolivia, en los años 50, tenía casi el doble del Producto
Interno Bruto (pib) per cápita que Tailandia, actualmente la situación se ha
invertido, como lo muestra el gráco 24.
Gráco 24. pib por habitante en Bolivia y Tailandia, 1950-2018
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
Bolivia Tailandia
Fuente: Elaborado por Cainco (2016) con información de The Conference Board.
186 ¿Hacia la transformación de la economía?
Un aspecto que llama la atención es que ambos países partieron con un
nivel de complejidad similar (gráco 25). La información de comercio exte-
rior indica que Bolivia nació como un país exportador de minerales, prin-
cipalmente estaño e hidrocarburos. En cambio, Tailandia comenzó sien-
do un país exportador de productos agrícolas como arroz, caucho, maíz,
entre otros. Cincuenta años más tarde la situación cambió completamente
para Tailandia, pues se constituyó en un exportador de bienes tecnológicos,
automóviles y productos industriales diversos, mientras que Bolivia, ade-
más de minerales e hidrocarburos, se convirtió en exportador de productos
agroindustriales básicos.
Grá co 25. Grado de complejidad económica en países seleccionados,
1964-2017
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Bolivia Tailandia Chile Corea del Sur
Ar gentina Per ú Malasia Singapur
Fuente: Elaboración propia con información del Observatorio de Complejidad Económica (Simoes & Hidalgo, 2011).
A continuación, ordenaremos la discusión de este aspecto tomando
en cuenta cuatro elementos sugeridos por Hausmann, Klinger & Wagner
(2008).
i) El precio sombra de la restricción
Para este caso, la pregunta pertinente debería ser si es que los servicios
que promueven el descubrimiento de nuevas ideas tienen un precio alto,
aún si no es observable. Como se vio en la sección anterior, una forma
de mitigar esta externalidad debe ser mediante la aplicación de servicios
187Bolivia o un país que no “descubre” ideas
que promuevan las labores de descubrimiento de nuevas oportunidades,
tal como la protección comercial, subsidios a la exportación o barreras
arancelarias a la entrada y crédito dirigido a nuevas actividades (Hausman
& Rodrik, 2003).
Este fenómeno se reejaría en la disposición de pagar por facilidades
para la participación en proyectos de nuevas ideas. En el caso de incentivos
comerciales, estos no se han hecho efectivos por razones scales (subsidios
a las exportaciones) o por el grado de informalidad y contrabando (barreras
arancelarias).
Precisamente, sobre este último punto, la informalidad, es importan-
te señalar que de las empresas encuestadas por el Banco Mundial, el 79%
enfrenta la competencia de canales informales, y casi dos terceras partes
(64%) arma que las prácticas del sector informal son moderada o grave-
mente obstáculos para las empresas (Banco Mundial, 2017).
En lo que se reere al costo de nuevas actividades productivas, la in-
formación de la encuesta mencionada, así como la de la Autoridad de
Supervisión del Sistema Financiero (asfi), no brinda ninguna pauta al res-
pecto, por lo que no nos es posible, actualmente, determinar ese precio.
ii) Efectos de las remociones de las distorsiones
Otro indicador que nos permitiría aclarar si este factor es restrictivo, es
el que aborda los efectos de la remoción de esta barrera. En este caso, se
tienen más bien dos hechos episódicos para explicar este punto.
La experiencia más reciente fue la expansión de la producción a partir
de la caña de azúcar –que gura en el puesto 1202 de 1237 bienes en el
ranking de productos de (The Growth Lab at Harvard University, 2019)– a
etanol, que está en el puesto 1073. Un cambio tan pequeño en térmi-
nos de complejidad y diversicación generó un impacto de casi un punto
porcentual en el crecimiento del pib según el Ministerio de Hidrocarburos
(2018), que luego fue evidenciado en el reporte de crecimiento anual del
pib, con énfasis en el sector agrícola e industrial (Instituto Nacional de
Estadística, 2019).
Otra forma de constatar si los cambios en la complejidad o diversica-
ción implicaron más crecimiento, está en la serie histórica del indicador
construido por el cid que muestra saltos más signicativos hacia el alza.
Como se aprecia en el gráco 26, el aumento más importante respecto a la
banda de conanza de la tendencia3 ocurrió entre 1993 y 1998.
3 Construida a partir de la aplicación del ltro de Hodrik y Presscott con un factor de 500, consistente con
la naturaleza de los ciclos del pib acorde a Rodríguez (2007).
188 ¿Hacia la transformación de la economía?
Grá co 26. Complejidad económica de Bolivia, 1964-2017
-
1,4
-
1,2
-1
-
0,8
-
0,6
-
0,4
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Observado LI (95%) LS (95%) LI (90%) LS (90%)
Fuente: Elaboración propia con información del Atlas de Complejidad Económica
(The Growth Lab at Harvard University, 2019).
Observando el cambio en la canasta exportadora del país (gráco 27),
se observa la irrupción del complejo de la soya (en bruto, en torta y aceite).
En similar periodo, el crecimiento del pib aumentó de un promedio de 4,5%
entre 1993 y 1996 a 5% en el bienio 1997-1998. Aunque no se puede armar
estadísticamente la causalidad de uno por otro, el hecho es claramente indi-
cativo, como lo arman Brenes, Madrigal & Montenegro (2001).
Grá co 27. Composición de las exportaciones bolivianas en 1993 y 1998
189Bolivia o un país que no “descubre” ideas
Fuente: Elaboración propia con información del Atlas de Complejidad Económica
(The Growth Lab at Harvard University, 2019).
iii) Desempeño de los sectores con menores restricciones
Siguiendo la lógica de lo propuesto por Hausmann, Klinger & Wagner
(2008), corresponde discutir si los sectores que no están marcadamente
sujetos a las restricciones en términos de diversicación son más propen-
sos a sobrevivir o incluso a tener éxito.
En ese sentido, los sectores identicados en el punto anterior están cla-
sicados, según el ine, en la categoría “Oleaginosas e industriales”, e inclu-
yen soya y sus derivados, y caña de azúcar. Según información de produc-
ción agrícola, estas son las que más crecieron desde 1984, multiplicándose
por un factor de casi 4,5 veces, incluso tomando en cuenta que desde 2007
existieron restricciones para su exportación y, por tanto, producción, como
lo muestra el gráco 28.
190 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 28. Índices de producción agrícola boliviana, 1984-2017 (1984=100)
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Cereales Es timulantes Fr utales
Hortalizas Oleaginos as e industr iales Tubérc ulos y raíc es
Forr ajes
Fuente: Elaboración propia con información del ine.
De esa forma, se explica que, actualmente, pese a las limitaciones del
sector en el ámbito regulatorio, con licencias de abastecimiento del merca-
do interno y de subsidios implícitos a otros sectores, contabilice el 44% de
las exportaciones no tradicionales del país en 2017.
iv) Esfuerzos para superar las restricciones
Finalmente, se debe considerar si aquellos sectores que están sujetos a las
restricciones buscan formas indirectas de mitigar sus consecuencias. Si
así fuera, podrían, por ejemplo, mediante esquemas de integración vertical
de toda la cadena, reducirse las barreras, lo que facilitaría los esfuerzos
por disminuir los costos por ser pioneros, con esquemas de asociación
público-privado para tal n.
En buena parte de los casos, estas iniciativas han descansado en la
asociatividad, un factor característico del desarrollo del oriente boliviano.
Mediante las asociaciones de productores de todo el conglomerado o cluster,
como la Cámara Agropecuaria del Oriente (cao), Cámara de Industria,
Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz (Cainco), Federación de
Empresarios Privados de Santa Cruz (fepsc), entre otros, se ha tratado de
llegar a acuerdos para promover nuevas actividades y apuntalar el desarrollo
sectorial.
Ejemplos son el esfuerzo público-privado para la producción de eta-
nol y la posibilidad de ampliar la cadena al biodiesel.4 De igual manera, la
4 A la fecha de publicación existía un debate público en el país sobre los efectos que podría tener esta
producción en el medio ambiente. La evidencia internacional sobre biocombustibles no es concluyente y se
191Bolivia o un país que no “descubre” ideas
asociatividad promueve alternativas para el incremento de la productividad,
mejora de la infraestructura e introducción del uso de tecnología agrícola.
De todas formas, salvo estas observaciones puntuales, no se cuenta con
una evidencia más rigurosa sobre este tema.
Comentarios nales
Los resultados descritos, en especial el segundo y tercero evidencian la
existencia de externalidades de información, que nos permiten concluir
que en Bolivia la falta de “autodescubrimiento” implica menor inversión y,
por tanto, menor crecimiento. Esta conclusión es avalada por The Growth
Lab at Harvard University (2019), cuyos resultados se pueden consultar
en el anexo de este trabajo, así como en Peñaranda en este volumen.5
Habrá que añadir, que el análisis del cid establece que el crecimiento
entre 2025 y 2026 se situaría en torno a 3,4% dadas las condiciones actua-
les de complejidad. Más aún, el crecimiento proyectado bajaría a un magro
2,3% en 2027, debido a la casi nula inserción internacional en el ámbito del
espacio de productos.
La constatación de que el “autodescubrimiento” es una barrera para la
inversión y el crecimiento no signica que sea en sí misma la causa del
atraso. Por el contrario, existirían factores profundos que explican el bajo
grado de complejidad, como el alto grado de informalidad en la econo-
mía,6 considerada una causa intermedia de los problemas de complejidad.
Sin embargo, esta tampoco es la raíz de los problemas discutidos en este
documento.
De acuerdo al enfoque inicial propuesto por Loayza (1996), los princi-
pales factores que determinan la informalidad serían: i) altos impuestos, ii)
regulaciones laborales excesivas y iii) baja institucionalidad pública.
En el caso del primer factor, las tasas impositivas están por debajo del
promedio latinoamericano. La principal barrera radica en el intricado y di-
cultoso costo de cumplir las obligaciones tributarias, tal como lo señala el
reporte Haciendo Negocios del Banco Mundial (2019).
En lo que se reere a la cuestión laboral, esta es claramente una barre-
ra en el caso boliviano, pues la legislación está desactualizada y obsoleta
(data en lo esencial de la década de los 30 del siglo pasado), lo que ocasiona
señala que es especíca a cada experiencia (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, 2008). Conviene notar que este apartado se enfoca solo en el peso de las restricciones a la
producción como señal de falta de “autodescubrimiento”, sin tomar en cuenta consideraciones adicionales.
5 Véanse las pp. 145-175 (N. de los C.).
6 Para explorar el tema de la informalidad en mayor detalle, consultar el texto de Herrera en este mismo
libro (p. 303) (N. de los C.).
192 ¿Hacia la transformación de la economía?
que el costo laboral respecto a la productividad sea el cuarto más alto en
Latinoamérica (Alaimo, Bosch, Kaplan, Pagés, & Ripani, 2015).
Finalmente, la institucionalidad pública y la efectividad del gasto son
bajos, dado que, según el reporte insignia 2018 del bid, la ineciencia del
sector público absorbería alrededor de 6% del pib en el caso boliviano
(Izquierdo, Pessino & Vuletín, 2018).
Los dos últimos factores, en especial el primero, explican por qué las
rmas exitosas en Bolivia son medianas o grandes, puesto que las cargas
regulatorias para las micro y pequeñas son un escollo para escalar a tama-
ños y mercados más grandes, que son los que brindarían las oportunidades
para crecer (Vargas, 2015).
En suma, el potencial de ideas en un mundo interconectado a la altura
del siglo xxi está presente en los emprendedores bolivianos. Sin embargo,
un esquema regulatorio e institucional del siglo pasado impide que puedan
plasmarse en negocios rentables, empleos dignos y mayor bienestar para
el país.
A esto debe añadirse una consideración adicional fundamental. En el
entorno actual del siglo xxi, los factores ambientales tienen una impor-
tancia mayor que en décadas pasadas. Varios países que diversicaron
su matriz productiva pudieron hacerlo sin tomar en cuenta los efectos, a
veces negativos, en el medio ambiente (Abram et al., 2018). Hoy, es pre-
ciso llevar adelante esa transformación tomando en cuenta este crucial
aspecto.
Por tanto, la condición en el país para que se presente más “autodes-
cubrimiento”, sería el resultado de descartar aquellas ramas de activi-
dad que muestran repercusiones ambientales negativas y fomentar, más
bien, las que son más amigables con el medio ambiente. En términos
prácticos, esta visión podría materializarse en “políticas públicas basa-
das en la evidencia”, que contribuirían a establecer los criterios técni-
cos para una discusión adecuada y balanceada, como sugieren Birkland
(2011), Cairney (2016) y Parkhurst (2017), para apoyar las iniciativas de
diversicación sostenible.
193Bolivia o un país que no “descubre” ideas
Anexo: complejidad según el cid de Harvard
La nueva forma de visualización del Atlas de Complejidad Económica del cid
comprende un perl por país con las principales recomendaciones de política,
a diferencia del anterior que incluía información útil, pero sin las prescripcio-
nes de política. En este anexo incluimos las más importantes conclusiones
derivadas del uso de The Growth Lab at Harvard University (2019).7
• Uno de los primeros aspectos que destaca es el bajo grado de compleji-
dad. Según la clasicación 2017, Bolivia estuvo en el puesto 112 de 133
países, sin ningún cambio signicativo en los diez años previos.
• La alta concentración de la producción y exportaciones en productos
básicos como hidrocarburos, minerales y bienes agroindustriales es una
muestra de la baja diversidad y complejidad.
• De igual forma, la casi nula movilidad en el ámbito de las exportaciones,
pues no se evidenciaron incidencias signicativas en el crecimiento de
envíos al exterior, ni tampoco alzas importantes en la participación de las
exportaciones sectoriales bolivianas en un rubro determinado.
• En términos de mayor complejidad, durante lo que va del siglo, solo se
incorporaron seis nuevos productos (semillas, alimentos para animales,
cuero, harina de legumbres, productos de intestinos animales y aceites
vegetales) que contribuyeron apenas con un dólar estadounidense al in-
greso por habitante.
• Dado el bajo grado de diversicación o, lo que es equivalente, la alta con-
centración en pocos productos, Bolivia tendría que seguir una apuesta
industrial selectiva. Estas podrían estar en aparatos eléctricos básicos
y maquinaria industrial, las que combinarían tanto el aspecto de mayor
complejidad y potencial con la cercanía a las capacidades actuales del
país.
7 La información está disponible en http://atlas.cid.harvard.edu/countries/31.
194 ¿Hacia la transformación de la economía?
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197
Fallas de coordinación en Bolivia: la necesidad de
vinculación con cadenas productivas
Jose Gabriel Espinoza Yañez1
1. Introducción
El desempeño de la economía boliviana ha estado siempre limitado por el
escaso desarrollo de actividades alternativas a los recursos naturales, lo
que la ha expuesto invariablemente a las uctuaciones del mercado inter-
nacional. Esta alta dependencia de las actividades extractivas ha llevado
a la economía boliviana a una debilidad productiva e institucional a partir
del carácter rentista que se ha impulsado en la sociedad.
Esta situación, sin duda, no es nueva, tanto que existe una larga lista de
esfuerzos por transformarla, sin embargo, en la gran mayoría de los casos los
resultados han sido pocos o ninguno. Evidentemente, los enfoques de cada
uno de estos esfuerzos han variado de acuerdo el contexto histórico, político
y económico. Hoy, el rápido cambio tecnológico y sus impactos en las formas
de producción, el agotamiento de un modelo de crecimiento poco sostenible
medioambientalmente y la reconguración de los ujos de comercio mundia-
les nos obligan a evaluar de nuevo el patrón de crecimiento y desarrollo de
Bolivia, pero tomando en cuenta las enseñanzas del pasado.
Hoy estamos conscientes de que los patrones de desarrollo exitosos se
construyen en función de esfuerzos coordinados entre el sector público y
privado. También hemos aprendido que para que estos esfuerzos tengan re-
sultados debemos ser capaces de resolver una serie de problemas, que van
desde los décits en infraestructura, la falta de mercado interno, el acceso a
nanciamiento y los bienes de capital, hasta factores institucionales menos
tangibles pero igual de importantes. Por eso, esta parte del trabajo se enfoca
en las externalidades de coordinación, dentro de un conjunto mucho más
amplio de elementos analizados.
En principio, nos referimos a externalidades de coordinación como a aque-
llos fracasos de coordinación que pueden surgir, entre otras circunstancias,
cada vez que las nuevas industrias exhiben economías de escala y los insumos
1 Las opiniones vertidas en este trabajo son de entera responsabilidad del autor y no comprometen a las
entidades a las que pertenece.
198 ¿Hacia la transformación de la economía?
no están al alcance de la cadena productiva, o al menos no a un costo razo-
nable, por lo que requieren proximidad geográca (The World Bank, 2009).
Bajo esta idea se han impulsado modelos de desarrollo, particularmente
en los entornos de bajos ingresos, donde el enfoque de cluster para el de-
sarrollo representa la versión más resumida de esta idea. Ocasionalmente,
cuando la industria en cuestión está altamente organizada y los benecios de
las inversiones necesarias pueden ser cuanticados, esta coordinación puede
lograrse solo por el sector privado sin que el gobierno desempeñe un papel es-
pecíco; pero en la mayoría de los casos, con una industria naciente y un sec-
tor privado que aún no se ha organizado y que no tiene certeza sobre los re-
tornos de las inversiones, se necesita de la intervención del sector público.
Un punto importante que deber ser destacado es que, a diferencia de los
problemas de información, los de coordinación normalmente no requieren pro-
gramas de subvención o cualquier otro tipo de transferencia de recursos, por lo
que superarlos no necesariamente es un costo para la sociedad. La lógica para
esta armación es que una vez que la coordinación de las inversiones se logra,
todas ellas se vuelven provechosas de manera simultánea, por lo tanto, ninguno
de los inversores necesita ser subvencionado a partir de ese momento (a menos
que exista una razón adicional, es decir, algún otro tipo de externalidad).
2. Justicación
2.1. La base de la diversicación productiva no puede estar asentada en
teorías concebidas en los años 50 o 60
Después de la gran depresión, a principios del siglo xx, las corrientes de
pensamiento sobre el desarrollo partían del supuesto de que el mundo estaba
lleno de fallas de mercado y que la única manera de que los países pobres
escaparan de la pobreza era mediante intervenciones gubernamentales enér-
gicas. Sin embargo, hacia nales de la década de los 70 y principios de los 80,
las crisis de la deuda en economías sumamente estatizadas (particularmente
en América Latina), acompañadas de altos niveles de corrupción, pobreza,
desempleo y escasos resultados en términos de industrialización y diversi-
cación, impulsaron nuevas corrientes de pensamiento económico.
Dado que el fracaso del gobierno era, por mucho, el mal más grande, se apun-
taló la tesis de la apertura de mercados y el abandono de cualquier pretensión,
por parte del sector público, de dirigir la economía, como la vía más efectiva para
lograr la diversicación productiva, así como la generación de empleo, riqueza y
bienestar. La evidencia, hoy por hoy, muestra que ninguna de las dos corrientes,
al menos en sus expresiones más puras, ha logrado cumplir las expectativas.
Políticas como las de sustitución de importaciones, planicación cen-
tral y propiedad estatal produjeron algunos éxitos; sin embargo, también
199Fallas de coordinación en Bolivia
generaron comportamientos rentistas, incrementos desproporcionados del
empleo estatal e improductivo, y excesivas cargas scales, lo que condujo
a fracasos y crisis colosales. Por otro lado, la liberalización y la apertura
económicas beneciaron a unas pocas actividades de exportación (muchas
veces de enclave y concentradas en productos primarios), al sector nan-
ciero y a los trabajadores calicados. Los resultados, en términos de creci-
miento (en la productividad laboral y total de los factores), en la mayoría de
los casos, tampoco fueron signicativamente superiores a los obtenidos con
las malas viejas políticas del pasado (Rodrik, 2003).
En este contexto, está claro que la planicación estatal y la inversión
pública pueden actuar como motor del desarrollo económico, pero de nin-
guna manera pueden hacerlo de forma separada del resto de los actores de
la economía. Cada vez más se reconoce que las sociedades en desarrollo
deben incorporar la iniciativa privada en el marco de una acción pública
que fomente la reestructuración, la diversicación y el dinamismo tecno-
lógico más allá de lo que las fuerzas del mercado generen por sí solas.
Un buen ejemplo de esto último se encuentra en De Ferrati, Perry,
Lederman & Maloney (2002), quienes hacen un análisis exhaustivo de las
políticas de desarrollo aplicadas en América Latina y explican cómo este
reconocimiento de la necesidad de coordinación entre lo público y privado
es fundamental para superar los errores de las políticas públicas, tanto es-
tatistas como de libre mercado, que ha vivido la región. Los datos muestran
cómo, por ejemplo, las políticas de sustitución de importaciones, que en la
gran mayoría de los casos han resultado en un fracaso rotundo en América
Latina, se han constituido en piedras angulares del desarrollo productivo
en países como Canadá o Australia a partir de un marco institucional en el
que se incluía al sector privado como parte fundamental de este proceso de
sustitución (algo que ha fallado en nuestra región).
En el caso de las políticas de industrialización y diversicación a par-
tir de los recursos naturales –en los que la región es sumamente rica–, se
han generado procesos y políticas rentistas y en muchos casos economías
de enclave, dirigidas por actores del sector privado a partir de la debilidad
institucional de los Estados. Ahora bien, en este vaivén de tendencias en
las políticas de desarrollo se puede identicar un rasgo común en el diseño
de las mismas, que consiste en identicar las externalidades tecnológicas y
de otra índole (que producen las fallas de mercado), para luego orientar las
intervenciones de política sobre estas fallas del mercado (Rodrick, 2004).
Por lo tanto, la discusión giraba en torno a estos fallos, sus intervenciones
y el análisis de los impactos en función de los resultados (número de empre-
sas abiertas, volumen de exportaciones, inversión pública ejecutada o priva-
da, nacional o extranjera, captada, etc.). Sin embargo, bajo este enfoque los
200 ¿Hacia la transformación de la economía?
problemas de información han llevado al fracaso de gran parte de las políticas
de desarrollo (ciertamente con un fuerte enfoque industrialista). Esto nos seña-
la una primera conclusión fundamental: el diseño y análisis de las políticas de
desarrollo debe centrarse no en los resultados de las políticas, sino en lograr
que el proceso de desarrollo de las políticas, en sí mismo, sea el correcto.
Sabel (2010) muestra tres tipos de problemas recurrentes que ponen
en duda los programas y propuestas clásicas de desarrollo productivo. En
primer lugar, dentro de categorías muy amplias, como las manufacturas
“intensivas en mano de obra”, las exportaciones en las que un país se es-
pecializa a menudo se determinan por casualidad o lo que equivale a una
especialización por resultados (no necesariamente eciente) y que general-
mente es producto de un costoso proceso de búsqueda. El ejemplo que cita
el autor es el de Bangladesh, que exporta grandes cantidades de “sombreros
y otros artículos de sombrerería, de punto o de materia textil no en tiras” a
Estados Unidos, pero casi nada de “sábanas, fundas de almohada y sába-
nas de algodón tejidas, no impresas”, mientras tanto, Pakistán, a pesar de
dotaciones similares, se especializa en sábanas pero no en sombreros.
En segundo lugar, incluso en el caso en que la búsqueda apunte al uso
de la tecnología disponible (normalmente extranjera), el equipo importado
debe ser modicado sustancialmente para adaptarlo a las condiciones de
uso locales, a un costo adicional y excesivo, pues se están pagando los de-
sarrollos tecnológicos hechos en economías avanzadas, sin alcanzar nunca
el máximo rendimiento que estas economías obtienen.
En tercer lugar, los costos de búsqueda y adaptación pueden no ser recu-
perables por los empresarios pioneros que los llevan adelante, porque una vez
que la viabilidad de una exportación ha sido demostrada, los imitadores se
agolpan en el mercado, compitiendo con los primeros y eliminando los incen-
tivos para descubrir nuevos productos y mercados. Esto, en otras palabras, se
reere a los problemas de apropiabilidad. Por lo tanto, una conclusión clave de
Sabel es que la innovación en las economías en desarrollo está limitada no por
el lado de la oferta, sino por el lado de la demanda, ya que esta se ve menosca-
bada por la falta de demanda de sus usuarios potenciales en la economía real
(los empresarios), y la demanda de innovación, a su vez, es poca porque los
empresarios perciben que las nuevas actividades son de baja rentabilidad.
A diferencia de lo que comúnmente se cree, en América Latina durante
las dos últimas décadas los incentivos y las subvenciones se han centrado
en las exportaciones y la inversión extranjera directa, bajo la creencia (en
gran medida infundada, como se ha discutido) de que estas actividades son
la fuente de efectos positivos signicativos en el desarrollo de nuevas ac-
tividades. Por lo tanto, el desafío en la mayoría de los países en desarrollo
no es redescubrir políticas de desarrollo, sino redistribuirlas de manera más
201Fallas de coordinación en Bolivia
ecaz. El eje de las políticas, enfocadas en los resultados, ha hecho que se
dejen de lado los factores como el de la apropiabilidad, los fallos de merca-
do y, en lo que respecta a este apartado, los problemas de coordinación.
2.2 Las externalidades de coordinación y las políticas de desarrollo en
Bolivia desde 1950
Sin tratar de hacer una revisión exhaustiva de las políticas y planes de desa-
rrollo, es claro que Bolivia ha mostrado un comportamiento muy parecido a
lo descrito en el apartado anterior, en cuanto a enfoques y objetivos de las
políticas de desarrollo. De esta manera, durante nales de la década de los 40 y
buena parte de los 50, el Plan Bohan2 fue la principal política pública que marcó
los esfuerzos por alcanzar la diversicación productiva, basada en intervencio-
nes estatales, orientadas en principio a la conformación de polos productivos
que, una vez consolidados, debían ser transferidos al sector privado.
Aunque el término no se manejaba aún, es claro que uno de los prin-
cipales problemas identicados era el de las “externalidades de coordina-
ción”, ya que se hace referencia explícita a la falta de materias primas e
insumos, necesarios para lograr el despegue de la producción industrial.
Esto también se nota en la urgencia que plantea dicho plan para integrar
determinadas regiones. Sin embargo, otro de los elementos identicados
era la falta de nanciamiento, el que, con el paso del tiempo, se convirtió en
el principal factor atacado por las políticas de desarrollo.
Durante 1955, fruto de las tensiones políticas y los cambios sociales que
vivía Bolivia, se diseña el Plan de Política Económica de la Revolución Nacional,
en el que se incluyen medidas de largo alcance, como la reforma agraria y un
programa extenso de estabilización monetaria. El objetivo seguía siendo la
diversicación productiva, pero esta vez enfocado en el desarrollo del merca-
do interno. Era claro que el sector privado iba perdiendo peso en los planes de
gobierno y, por lo tanto, las lecturas sobre los problemas de coordinación no
eran pertinentes, ya que se presumía que la interacción vertical, lograda a tra-
vés de medidas administrativas, era suciente para lograr la eciencia técnica
y económica necesarias para hacer sostenibles a las empresas públicas.
Para 1962 se diseña el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social
cuyo objetivo era estabilizar y diversicar la economía, a partir del desa-
rrollo de los servicios básicos y la sustitución de las importaciones. La ten-
dencia cepalina era clara, y en esta lectura los problemas provenían de las
asimetrías en el comercio, que surgían del rol que tenían las economías
2 Para un breve recuento histórico de los planes de desarrollo económico en Bolivia, véase Sardán, pp.
25-33 (N. de los C.).
202 ¿Hacia la transformación de la economía?
emergentes como proveedoras de materias primas y el de las economías
desarrolladas, que proveían productos industrializados.
En ese año también se presenta el Plan Nacional de Desarrollo Rural, que
buscaba incrementar la productividad del sector y vincular al agro con la
industria, lo que claramente respondía a la necesidad de establecer cadenas
productivas sostenibles, con suciente disposición de materias primas para
lograr competitividad. Este enfoque en el plan muestra que los problemas
de coordinación ya habían sido identicados como una de las principales
limitantes para el desarrollo.
La Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional (1969) concebía el
desarrollo a partir de la modernización del aparato productivo, para lo que
se apelaba a un enfoque dual, que proponía la mejora del capital, a partir
de acceso al crédito, junto con procesos de calicación de la mano de obra
(algo que se había abordado de manera muy supercial hasta ese momen-
to). En términos sectoriales, se pretendía el desarrollo de la minería, agroin-
dustria, petroquímica, construcción e industrias mecánicas, tanto para el
mercado interno como externo.
El Plan Quinquenal Económico y Social de 1971 estaba enfocado a reducir
la dependencia de las importaciones y lograr el crecimiento sostenido y ho-
mogéneo, sobre la base de un agresivo programa de expansión del aparato
público en el ámbito productivo, pero también en función de la atracción de
inversión extranjera hacía algunos sectores de consumo nal, como los ali-
mentos, textiles y metal mecánica. Sin embargo, conforme avanzaba la apli-
cación del plan, se fue enfocando también en el desarrollo de aquellos sec-
tores proveedores de insumos y materias primas. En este sentido, era claro
que las externalidades de coordinación estaban presentes en la economía y
habían sido detectadas como uno de los problemas para el desarrollo de la
industria, aunque no desde un principio y con una perspectiva prioritaria.
En 1999 se lanza el Plan General de Desarrollo Económico y Social, que
buscaba darle un impulso a una economía que no había logrado superar las
consecuencias de la obligada estabilización llevada adelante a mediados y
nales de los 80. La reducción del décit scal, el control de la inación y
el ordenamiento administrativo que se llevó adelante tuvo consecuencias
serias en el aparato productivo, ya que se tradujo en un deterioro del inci-
piente aparato productivo, un crecimiento en la informalidad del mercado
interno y la ruptura de las cadenas productivas, con el consiguiente impulso
de la migración campo-ciudad, un incremento de la disponibilidad de la
mano de obra de baja calicación (y por lo tanto la caída de sus ingresos),
fomentando el incremento de las disparidades sociales.
El objetivo, por lo tanto, pasaba por modernizar las formas de producción,
a partir de la inversión privada nacional, pero sobre todo extranjera, con una
203Fallas de coordinación en Bolivia
apertura al mercado externo (por las limitantes del mercado interno) y una ne-
cesaria institucionalización del Estado, para reducir los costos de transacción,
que en muchos casos estaban sostenidos en una burocracia pesada y poco
transparente. El n último era el crecimiento con equidad. Como podemos ver,
este plan tenía objetivos ambiciosos, que en la mayoría de los casos no pudie-
ron ser alcanzados por un contexto externo poco favorable, junto con serios
problemas sociales que impidieron el avance de estas reformas.
Para el 2006, con un cambio radical de enfoque, surge el Plan Nacional de
Desarrollo, que buscaba generar empleo, ampliar la base de consumo en el
mercado interno, y la apropiación de las rentas de los recursos naturales, a
partir del control estatal sobre sectores denominados “estratégicos”. En este
sentido, no existe una mención especíca a los problemas que han limitado el
desarrollo de la industria y de la actividad productiva en general, que vaya más
allá del desvío de los recursos, la falta de un mercado interno que permita el
desarrollo de las economías locales y factores institucionales, como la corrup-
ción, que eran generadores de asimetrías en la distribución de los recursos.
En resumen, queda claro que los enfoques ideológicos de los planes de
desarrollo, asociados con el contexto en el que fueron diseñados, tuvieron un
efecto directo en su lectura sobre las limitantes del desarrollo. En la medida
que los objetivos migran hacia el sector público, la relevancia de las externali-
dades de mercado se pierde, ya que en general las estrategias de desarrollo de
sectores desde el ámbito estatal son de carácter integrado. No obstante, en la
medida en que los planes de desarrollo toman en cuenta al mercado externo
y al sector privado, las lecturas sobre las limitantes del desarrollo empiezan a
tomar en cuenta algunos elementos que tratamos en el presente trabajo.
2. Los retos para la diversicación productiva
A partir de lo anterior, es evidente que los problemas identicados típica-
mente por los programas de desarrollo productivo aplicados hasta ahora
son, al menos, limitados, ya que parten de un enfoque equivocado. Hoy es
patente que el desarrollo productivo, con sostenibilidad, debe pasar por
ambos sectores, por lo que la relevancia de las limitantes del desarrollo,
su identicación y mecanismos para enfrentarlas, es cada vez más alta.
2.2 ¿Cuáles son los fallos de coordinación más importantes en Bolivia?
Se podría establecer una lista larga de problemas de coordinación que
afectan a los distintos sectores productivos en Bolivia; sin embargo, exis-
ten algunos que son transversales y que, en función de la metodología
plateada, resultan como los más relevantes.
204 ¿Hacia la transformación de la economía?
2.2.1. Insumos y materias primas locales
En primer lugar, es evidente que la falta de materias primas e insumos es
una de las principales causas que limitan y, en muchos casos, conducen al
fracaso de los emprendimientos del sector privado. Como se puede ver en el
trabajo de la Cámara Nacional de Industria de Bolivia (2019), entre el 2000 y
2017, en promedio, un 35% de las importaciones corresponden a insumos y
materias primas para la industria, mientras que entre un 8 y 12% de las mis-
mas corresponden a combustibles, que también podrían considerarse como
un insumo para la producción. En términos estrictos de la industria manu-
facturera, por ejemplo, entre el 55 y 70% de los insumos y materias primas
son de origen importado, lo que se constituye en una seria limitante para
la industria nacional a la hora de tratar de aprovechar los acuerdos comer-
ciales y preferencias arancelarias a causa del incumplimiento de las normas
de origen (esto es particularmente cierto en el caso de la industria textil).
En este sentido, el costo de esta restricción es considerablemente alto,
aunque difícil de cuanticar, ya que no se puede medir el potencial de ex-
portaciones, si se soluciona el problema del origen de la materia prima, ni
tampoco evaluar qué nuevos sectores aparecerían en la economía nacional
si se plantean políticas de desarrollo de proveedores y materias primas.
En contraposición, aquellos sectores donde la transformación es menor,
o que están más vinculados a materias primas e insumos abundantes en el
país, como es el caso de algunas industrias de alimentos, se han convertido
en los principales exponentes del sector productivo en Bolivia, lo que sugie-
re que esta es una restricción que cumple con elementos como el de un alto
costo debido a su existencia, esfuerzos del sector privado para superarla,
posibles altos impactos en caso de eliminarla y ventajas evidentes de secto-
res que no la enfrentan en relación a aquellos que sí la sufren.
Ahora bien, una parte sustancial de la falta de vinculación entre los pro-
ductores de materias primas e insumos y los sectores que las transforman,
se debe al bajo desarrollo logístico que aún muestra Bolivia. Esto se puede
ver a partir del Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, en el cual
Bolivia, de manera agregada, se encuentra en el puesto 131 de 168 en el
año 2018, a pesar de toda la inversión en infraestructura que se ha llevado
adelante en el país en los últimos años.3
Esto nos lleva a mirar el índice de manera desagregada, lo que nos
muestra que el principal problema pasa por la calidad y competitividad de
los servicios logísticos, junto con la facilidad para hacer seguimiento y mo-
nitoreo a los envíos de carga. Es decir, esto está relacionado a los factores
3 Véase Agramont y Flores, pp. 65-114 (N. de los C.).
205Fallas de coordinación en Bolivia
institucionales, administrativos y de información necesaria para lograr es-
tablecer cadenas productivas fuertes y diversicadas. La falta de una cade-
na adecuada de suministros, por tanto, está íntimamente relacionada a la
deciencia de la competitividad logística
Esto último tiene una correspondencia directa con las condicionantes geo-
grácas que enfrenta el país y que impactan en la dinámica del sistema logís-
tico nacional. En primer lugar, el carácter mediterráneo de Bolivia la obliga a
acceder a los mercados externos a través de los países vecinos, generando una
dependencia de las relaciones y la gestión de infraestructuras de terceros.4
Gráco 29. Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial
(1 = bajo; 5 = alto)
2,13
2,21
2,54
2,32
2,74
Facilidad para hacer
seguimiento y rastreo de
envíos
Competitividad y calidad de los
servicios logísticos
Facilidad para coordinar
embarques a precios
competitivos
aduanero
Frecuencia de arribo de
embarques al consignatario
dentro del tiempo acordado
2010 2014 2018
Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Mundial correspondientes a cada año.
Ahora bien, esta restricción no solo limita el potencial exportador de
aquellos sectores productivos que podrían vincularse a los mercados inter-
nacionales, sino que se convierte en una limitante para aquellos emprendi-
mientos destinados a los mercados locales, ya que esto también explica la
escasa integración de los mismos.
4 El tema de la mediterraneidad, incluido en el modelo de Hausmann como geografía, es abordado en
Agramont y Flores, pp. 65-114 (N. de los C.).
206 ¿Hacia la transformación de la economía?
Los nodos logísticos, entendidos como centros de distribución de pro-
ductos e insumos, están, en general, destinados a la provisión a mercados
regionales, salvo por el que se encuentra en las ciudades del eje central del
país, que tienen un alcance mayor por ubicarse en los mercados internos
más grandes, y, en el caso de La Paz, cercanos a los principales puertos
utilizados por la carga boliviana.
Por lo tanto, si se piensa que las vinculaciones logísticas reejan, en al-
guna medida, las vinculaciones entre los mercados, queda claro que incluso
en el ámbito interno es complejo para las unidades productivas alcanzar a
constituir cadenas de distribución y comercialización extensas, lo que tam-
bién signica que el comercio intraindustrial es limitado.
Las consecuencias directas de la falta de acceso a mercados diferentes
a los locales próximos pasan por el escaso desarrollo de nuevos produc-
tos, de mayor complejidad, y por lo tanto de valor agregado. Por otro lado,
una segunda consecuencia muestra la necesidad de importar, en aquellos
mercados poco conectados y lejanos del resto de los mercados internos,
productos que probablemente sean producidos en el ámbito nacional.
Gráco 30. Nodos logísticos, relaciones funcionales
y ámbitos logísticos de Bolivia
Fuente: Perl Logístico de Bolivia, caf (2016).
207Fallas de coordinación en Bolivia
2.2.2. Información sobre oferta y demanda en el mercado laboral
La provisión de mano de obra calicada siempre ha sido uno de los puntos
señalados por el sector empresarial como una limitante para su desarro-
llo. Sin embargo, es también cierto que los criterios de cualicación han
cambiado en función de la mayor accesibilidad a la tecnología, el uso de
procesos automatizados y la mayor importancia de las denominadas habi-
lidades blandas en los requerimientos laborales. Por otro lado, las encues-
tas de hogares que lleva adelante el Instituto Nacional de Estadística (ine)
–y en particular las de 2015 a 2018– muestran que la búsqueda de trabajo
a través de medios de prensa escritos sigue siendo uno de los principales
canales, mientras que los amigos, familiares o personas que recomiendan
empleo son una opción alternativa.
Esto plantea una seria interrogante respecto a los altos costos de vincu-
lación entre trabajadores y empleadores, ya que, aparentemente, y más allá
de la cualicación, está también la posibilidad de captar el empleo deman-
dado, de manera eciente, por parte de las empresas (y en consecuencia
el empleo deseado por los trabajadores) –una de las principales limitantes
para el desarrollo del sector privado, toda vez que los canales de transmi-
sión de información entre la oferta y la demanda de empleo son sumamente
complejos y limitados.
En términos de costo, esto plantea una de las más importantes fuentes
de problemas para las empresas que ya enfrentan inexibilidades en otros
ámbitos, al depender de materias primas e insumos importados (y por lo
tanto ser tomadores de precios) o de materias primas nacionales, que en
general son commodities y que por lo tanto también se ajustan a precios
internacionales. Esto ha llevado a la emergencia de todo un sector dedicado
al matching de trabajadores y empresas, en función de plataformas tecno-
lógicas y otros mecanismos que permiten la extensión de las búsquedas
de empleo más allá de los círculos cercanos a la empresa, tanto geográca
como socialmente.
Evidentemente, el levantamiento de esta restricción podría tener im-
pactos altos en el incremento de la productividad, algo de nuevo difícil de
medir,5 pero también efectos directos en los costos de búsqueda y contra-
tación en el corto plazo, ya que según datos de la Encuesta de Oferta y
Demanda de Empleo (bid), en el 2016 las empresas invierten entre cinco y
veinte días en la localización y contratación de personal. De hecho, según
esta encuesta, los empleadores buscan profesionales en periódicos, redes
sociales y lugares inadecuados, y solo el 3% de las empresas lo hace en las
5 Para una discusión más detallada de la medición de la productividad, véase Velazco, pp. 347-375 (N. de los C.).
208 ¿Hacia la transformación de la economía?
universidades. Los que ofrecen sus servicios demoran hasta siete meses en
encontrar un empleo, lo que reeja de forma clara la ausencia de canales de
información adecuados para lograr el matching correcto entre la oferta y la
demanda laboral.
3. Recomendaciones
3.1. Los esquemas de diversicación deben ser, sobre todo, de carácter
vertical
Hasta ahora ha quedado claro que el proceso en el que los países se es-
pecializan –sobre todo en aquellas manufacturas intensivas en mano de
obra– está determinado a menudo por la cantidad y el tipo de recursos que
posee o por un proceso de asociación (quién conoce a quién) poco ecien-
te y costoso. En segundo lugar, en muchos de los casos el desarrollo de
los sectores depende de tecnología que, aunque haya sido creada para las
actividades que se desarrollan, debe adaptarse a las condiciones especí-
cas de cada país.
Ahora bien. Los costos de búsqueda y de adaptación, en la mayoría de
los casos, no son recuperables para los pioneros que emprenden tareas en
los sectores nuevos, porque una vez que los mercados y la viabilidad de los
sectores desarrollados se han demostrado, nuevos competidores pueden
entrar al mercado a un costo mucho más bajo que el enfrentado por los
primeros, compitiendo por las rentas que estos generan.
Estos costos y la falta de apropiabilidad de las rentas que se originan
en las actividades de los pioneros en cada nuevo sector, explican en gran
medida el pobre desempeño de América Latina en el cambio de su matriz
exportadora durante la década de los 90, aun cuando la región ha aplicado,
en la mayoría de los países que la integran, las reformas ortodoxas que
incrementaban la calidad de sus instituciones, la facilidad de acceso al cré-
dito, la asociatividad y otras medidas que supuestamente explicaban la falta
de desarrollo de nuevos sectores. Aunque parezca contradictorio, la evi-
dencia muestra que las reformas hechas en pos de fomentar el ingreso de
más actores al mercado, han reducido el retorno social de la innovación.
Muchas de las políticas de desarrollo partían del concepto de la inte-
gración horizontal, a partir de la generación de una mayor cantidad de em-
presas, mecanismos de cluster y plataformas de exportación, todas ellas
enfocadas a la generación de mayor empleo; sin embargo, los problemas
de coordinación y apropiación de los benecios se han visto incrementados
por la atomización de los procesos productivos y en particular de las escalas
de las empresas, dicultando la creación de empleos de calidad. En efecto,
los esquemas de integración vertical ofrecen mecanismos de mercado que
209Fallas de coordinación en Bolivia
permiten la protección de las inversiones iniciales realizadas, y fomentan,
al menos por un tiempo razonable, la apropiabilidad de los benecios de la
innovación en actividades nuevas para una economía.
Esto es, en alguna medida, semejante a los esquemas de protección de
derechos y patentes que se observan en las economías avanzadas (Sabel,
2010), que protegen las inversiones iniciales en I+D de las compañías pio-
neras, y que en el caso de las economías como la boliviana pueden ayu-
dar a fomentar la innovación, no en tecnología, sino en procesos produc-
tivos y mecanismos que permitan la apertura de sectores nuevos para la
economía.
Entonces, para enfrentar estas externalidades, una primera estrategia
en las políticas públicas debe estar enfocada en lograr, en primer lugar, el
compromiso de las inversiones por parte del sector privado, es decir, crear
esquemas de vinculación creíbles, tales que, por ejemplo, la empresa A hará
esta inversión si la empresa B hace esta otra inversión. También es posi-
ble el diseño de subvenciones previas a la inversión, pero que no necesi-
tan ser pagadas una vez realizadas las inversiones necesarias en la cadena
productiva.
Un esquema de rescates implícitos o garantías de inversión son ejem-
plos de dicha subvención exante, ampliamente utilizadas en Corea del Sur,6
y cuyo funcionamiento, de manera simplicada, parte de la garantía por
parte del Gobierno de devolver la inversión si falla el proyecto. Si el proyec-
to tiene éxito, el inversionista no necesita que el Gobierno realice ninguna
transferencia monetaria, además, no se pagan subsidios. Evidentemente,
este tipo de políticas están expuestas al riesgo moral, por lo que los meca-
nismos de seguimiento y control deben ser estrictos.
3.2. Intervención en habilidades y sectores transversales, no especícos
Por otro lado, la intervención de la política pública no debe centrarse en
industrias o sectores especícos, sino en la actividad o tecnología que pro-
duce los fallos de coordinación, ya que si se apoyan sectores ya estable-
cidos, se vuelve a caer en los problemas de costos antes mencionados.
De la misma manera, si se apuntala a sectores que se vinculan con una o
pocas cadenas productivas, no se logra el objetivo de economías de escala
externas, que es lo que se busca al atacar los cuellos de botella.
A manera de ejemplo de esto último, se puede señalar el problema
común de la industria nacional en relación al acceso a envases. Si se decide
subvencionar pequeñas plantas para cada una de las cadenas (alimentos
6 Para una discusión más profunda sobre este ejemplo, ver Reshaping the economic geography (2009).
210 ¿Hacia la transformación de la economía?
vegetales, lácteos y otros), la tasa de fracaso será sustancialmente más ele-
vada que si se subvenciona una sola empresa que se vincule con todas las
cadenas productivas, ya que la relación entre el costo marginal de una gran
empresa productora de envases y el de varias pequeñas es muy alta.
Por lo tanto, las políticas diseñadas para superar la falta de coordinación
deben compartir una característica importante con aquellas enfocadas en
las externalidades de la información: ambos conjuntos de intervenciones
deben centrarse en las actividades (una nueva tecnología, un tipo particular
de formación, un nuevo bien o servicio), en lugar de los sectores. Son acti-
vidades nuevas en la economía las que necesitan mayor apoyo, no las que
ya están establecidas
3.3. Institucionalidad y políticas públicas deben fomentar la cooperación a
través de mecanismos de mercado
Uno de los ejemplos más exitosos de la intervención del Estado para el de-
sarrollo de nuevos sectores se encuentra en Chile a través de la Fundación
Chile, con la puesta en marcha de la industria del salmón, aunque no es
el único, ya que también se han registrado intervenciones estatales en las
uvas en los años 60 a través de una importante I+D pública que transfor-
mó una industria orientada principalmente al mercado local en una po-
tencia mundial. En el sector forestal, durante al menos sesenta años, se
han subsidiado las plantaciones, y desde 1974 se han destinado recursos
para convertir al sector de la madera en productor de pulpa, luego papel y
nalmente muebles, que se constituyeron en una importante industria de
exportación (Agosin, 1999).
Esto muestra que la diversicación productiva en Chile, lejos de lo su-
puesto, no es el resultado de dejar libres a los mercados, sino más bien de
una adecuada coordinación entre el sector público y privado. Otro caso
emblemático es México, en el que las industrias automotriz e informática
recibieron un fuerte impulso con la implementación de políticas de susti-
tución de importaciones (inicialmente), seguidas de políticas arancelarias
preferenciales bajo el tlcan.7 Ninguno de estos casos es el resultado de
políticas sin intervención, o de igualdad de condiciones y fuerzas de mer-
cado no adulteradas.
En este contexto, se deben hacer algunas consideraciones: en primer
lugar, el sector público no es omnisciente y, de hecho, suele tener aún
menos información que el sector privado sobre la ubicación y la naturale-
za de los fallos del mercado que bloquean el desarrollo de las actividades.
7 Para una discusión más extensa sobre este punto, se recomienda ver Hausmann, Klinger & Wagner, 2008.
211Fallas de coordinación en Bolivia
En consecuencia, dentro de las estrategias de política pública debe existir
alguna que apunte a la obtención de información del sector empresarial,
de forma continua, sobre las limitaciones existentes y las oportunidades
disponibles. Mantener distancias con el sector privado mientras se emiten
directivas burocráticas, normalmente lleva al fracaso de las reformas.
En segundo lugar, la política de diversicación debe estar blindada con-
tra la corrupción y la búsqueda de rentas. Cualquier sistema de incentivos
diseñado para ayudar a los inversores privados a aventurarse en nuevas ac-
tividades puede acabar sirviendo como un mecanismo de transferencia de
renta a empresarios sin escrúpulos y burócratas interesados en sí mismos.
La respuesta natural es aislar la formulación de políticas y la implemen-
tación de intereses privados y proteger a los funcionarios públicos de una
estrecha interacción con los empresarios.
Esta última armación puede interpretarse como opuesta a la primera,
por lo que el reto institucional crítico es encontrar una posición intermedia
entre la plena autonomía (para evitar la falta de información) y la plena in-
tegración (para evitar la corrupción). En este sentido, uno de los elementos
críticos es el del diseño de las políticas públicas en sí mismas, ya que una
vez que el marco institucional “es el correcto”, la elección de las activida-
des y productos que se deben fomentar, así como la determinación de los
resultados, resulta secundaria. Dicho de otra manera, cuando se trata de
la política de diversicación, especicar el proceso es más importante que
especicar el resultado.
Pensar en la política de desarrollo y transformación como un “proce-
so” tiene el benecio adicional de dejar abierta la posibilidad de solucio-
nar obstáculos reales que puedan diferir signicativamente de las hipó-
tesis construidas durante su diseño: por ejemplo, externalidades que no
han sido internalizadas o intervenciones equivocadas que han aumentado
el costo de hacer negocios y por lo tanto reducido los incentivos para la
diversicación.
212 ¿Hacia la transformación de la economía?
Referencias
Agosin, M. (1999), Trade and growth in Chile: Past performance and future prospects,
Santiago de Chile, Cepal.
Cámara Nacional de Industria de Bolivia (2019), Propuesta de Política Industrial para
Bolivia, La Paz, cni.
De Ferranti, D.; G. E. Perry; D. Lederman & W. F. Maloney (2002), De los recursos na-
turales a la economia del conocimiento: Comercio y calidad del empleo, Santiago de
Chile, Cepal.
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213
Dimensiones macroeconómicas
de la Bolivia actual
Alberto Bonadona Cossío
1. Introducción
No se puede tener una clara perspectiva de la macroeconomía de un país
sino se introduce una concepción integral y sistémica de desarrollo.1
Enfoque que además, necesariamente, debe ser histórico. No en un sen-
tido determinístico, al estilo del encontrado en Acemoglu y Robinson y su
explicación de dos Nogales inexorablemente predestinados en su presente
por causa de su pasado colonial (Acemoglu, 2012), sino en la concatena-
ción de eventos que se condicionan premeditada a la vez que aleatoria-
mente. El aspecto central del análisis macroeconómico y del desarrollo
debe partir de preguntarse cómo se produce en un contexto económico y
social condicionado por los acontecimientos pasados y cómo, tal realidad,
se reeja en los fundamentales macroeconómicos. En consecuencia, la
producción no existe en un vacío histórico ni tampoco de manera inde-
pendiente a los procesos de distribución, a las condicionantes del merca-
do, tanto interno como externo, y a las formas en que se da la inversión
en capital jo, el uso y particular acumulación de los recursos disponibles
como las reservas internacionales y las formas que asume (inversión -
nanciera en mercados externos u oro), el desempleo y la inación. Esta
interrelación de procesos “constituyen las articulaciones de una totalidad”
(Marx, 1978).2
Las relaciones que existen entre los fundamentales de la economía no
pueden ser exclusivamente tomadas como un simplicado reejo de la con-
dición inmediata producto de un equilibrio de mercado, al modo que ge-
neralmente hacen los organismos internacionales, el gobierno y muchos
economistas. Al tomar en cuenta, por ejemplo, los precios de las materias
1 El Banco Mundial incluye en su conceptualización de macroeconomía una visión sistémica reveladora:
“La macroeconomía es el sistema que conecta la gran cantidad de políticas, recursos y tecnologías que
hacen posible el desarrollo económico. Sin una gestión macroeconómica adecuada, no es posible reducir
la pobreza y lograr la equidad social” (2016).
2 Una totalidad cuya evolución social es históricamente condicionada más no determinada al punto de lo
inevitable. Los actores sociales juegan papeles trascendentales dentro de este condicionamiento.
214 ¿Hacia la transformación de la economía?
primas como instantes de la realidad económica, estos se tornan en simples
resultados de mercados que en su equilibrio o al cierre de las bolsas arrojan
un dato que se observa porque amenazan con generación de décits en la
balanza comercial que, por denición, deben evitarse, o generan superávits
y sus consecuencias, como es en el caso de Bolivia, son de la mayor rele-
vancia, particularmente hasta 2014, por haber generado un extraordinario
stock de reservas internacionales particularmente en comparación con eco-
nomías de diferentes grados de desarrollo incluyendo a las vecinas.
Reservas que se acumularon a un punto tal que abrieron un portal de
oportunidad que pudo apalancar el desarrollo. Sin embargo, elevados mon-
tos se destinaron a un sinfín de inversiones desconectadas de una plani-
cación integral que habría permitido la generación de empleos y salarios
dignos, condiciones de un desarrollo que respete el medio ambiente, ade-
más de arrojar utilidades. En este último punto se observa, por ejemplo, que
de un total de 16 empresas incubadas por el gobierno, 11 reportaron cerca
de Bs 2.000 millones en pérdidas en el periodo 2007-2016. Entre estas se
encuentran empresas tales como: Quipus, la ensambladora de celulares y
computadoras, con una pérdida acumulada de 18,4 millones de bolivianos
en cuatro años de operación;3 Agencia Boliviana Espacial (abe), con una pér-
dida acumulada de 250 millones de bolivianos en siete años de operación;
Boltur con un millón de pérdida (Cedla, 2018).4 Así también, sus modelos
de negocios han resultado en requerimiento de vínculos particulares entre
su producto y su mercado; como en las pequeñas plantas de reciclaje de
papel y cartón que se vende al interior de las mismas empresas de propie-
dad estatal sin el ltro del mercado, o a un uso y destino diferentes a los
estrictamente económicos (Linares, 2019).5 Es de suma relevancia, por lo
tanto, observar que fueron circunstancias singularmente excepcionales del
3 Esta empresa fue creada, mediante Decreto Supremo 1759 de 9 de octubre de 2013, para vender sus
productos, y luego con posteriores decretos se determinó que dote de computadoras a las escuelas
scales y sin decreto alguno se denió que su n era “regalar computadoras a los jóvenes”. En entrevista
en un programa de atb, el vicepresidente García Linera armó: “No pueden ser rentables. Porque la
fábrica Quipus fue creada, es un emprendimiento de menos de 20 millones de dólares, no son grandes
cantidades, para regalar computadoras a los jóvenes”. Véase Bolivia Verica, 16.8.2019.
4 La Ocina Técnica para el Fortalecimiento de la Empresa Pública (Ofep) señala que las utilidades de las
empresas públicas alcanzaron a los Bs 42.658 millones entre 2006 y 2017 y arma que el Cedla “maneja
información parcial” y “solo midió 11 de 65 empresas estatales”.
5 Linares, en un estudio realizado para Mediaciones, establece que el actual gobierno gasto 5.396 millones
de bolivianos en “Gastos por concepto de avisos en radiodifusoras, televisión, periódicos, Internet,
contratos publicitarios y promociones por algún medio de difusión, incluye material promocional,
informativo, gigantografías, imagen institucional y/o comercial, y otros relacionados” citado en Página
Siete, 1.8.2019. Alicia Canqui, diputada del partido de gobierno, citada por Página Siete (1.8.2019),
armó que los gastos en comunicación y publicidad generan “también un movimiento económico para los
215Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
mercado internacional las que dieron paso a que Bolivia alcance una gran
acumulación de reservas internacionales –acontecimiento único por el vo-
lumen que alcanzaron–, aunque el destino de las mismas no haya generado
un proceso de auténtico desarrollo sostenible por la ausencia de una mirada
integral del potencial económico del país.
Una restringida visión, también distorsiona la real dimensión de la eco-
nomía. El tamaño de la economía nacional internacionalmente solo se la
expresa en dólares sobre la base del pib o el Ingreso Nacional Bruto, nomina-
les (que incorporan la inación de precios), y su variante al dividir este entre
la población. El ingreso per cápita al momento que se coloca entre los 1.026
y 3.995 dólares,6 logra que la economía se gradúe y pase de ser de ingreso
bajo a considerarse de bajo ingreso medio, aunque la realidad de la mayoría
de los habitantes, sus oportunidades sociales y sus efectivas capacidades no
se hayan modicado sosteniblemente.
Los índices utilizados por entidades nacionales e internacionales, como
también analistas de diferentes latitudes, arman que la pobreza y la des-
igualdad han disminuido en Bolivia. Es la disminución en la desigualdad que
se muestra, por ejemplo, con el índice de Gini. Este claramente evidencia
una considerable rebaja en los datos del Banco Mundial (https://datos.ban-
comundial.org/, 2019) desde 61,6 para Bolivia en el año 2000, cuando se
mostraba como el país más desigual del mundo (ocupaba el último lugar),
hasta alcanzar el 44,6 que lo coloca en el puesto 20 de los más desiguales,
con datos entre 2013 y 2016.
Es saludable dejar abierta la posibilidad de cuestionamiento al grado de
igualdad que representa el índice de Gini por el carácter normativo sobre
el que se dene.7 Para incluir una dimensión distinta del ingreso y su dis-
tribución, se comenta el peso de los recién nacidos y sus valores alcan-
zados en los nueve departamentos (ine, 2019), indicador que muestra un
aspecto de la condición en la que nacen los niños en Bolivia. De acuerdo
a las cifras del ine, en el país se encuentra un mayor número de niños con
medios de comunicación y las empresas (de comunicación), porque no sólo se benecia al canal estatal,
se da también a salud, educación”.
6 El World Bank Atlas method establece: “Para el presente año scal de 2020 [que] economías de ingreso-
bajo son denidas aquellas con Ingreso Nacional Bruto (gni)per capita [de] $ 1,025 or less in 2018; lower
middle-income economies are those with a gni per capita between $ 1,026 and $ 3,995; upper middle-
income economies are those with a gni per capita between $ 3,996 and $ 12,375; high-income economies
are those with a gni per capita of $ 12,376 or more” (World Bank Group, 2019).
7 Este índice se establece sobre una concepción particular de igualdad al establecer la misma con relación
a una población que recibe proporciones absolutamente iguales de ingreso. Se puede concebir, en
consecuencia, que una sociedad sería más igualitaria haciendo a todos sus habitantes, o a una gran
mayoría, más pobres.
216 ¿Hacia la transformación de la economía?
bajo peso al nacer entre 1997 y 2017. Es sorprendente que solo en Tarija
el índice muestre una tendencia al mejoramiento; el número de niños con
bajo peso al nacer disminuye en el período referido. En los departamentos
de Chuquisaca, Beni, Potosí y Santa Cruz, la condición reeja un empeora-
miento. En los demás departamentos, la tendencia es constante durante el
período de las dos décadas consideradas. Esto reeja que las modicaciones
en la distribución del ingreso no se han traducido en una real mejora en la
salud de los bebés recién nacidos. Con estos datos se puede inferir que tam-
poco se han mejorado las condiciones de los progenitores.
Asimismo, son organismos internacionales, como el pnud, que dejan la
puerta abierta al estudio de la pobreza y sus consecuencias por la necesidad
de incluir adicionales valoraciones para profundizar en la real dimensión
que esta tiene en sus consecuencias a lo largo de la vida de una persona. En
este sentido, se considera oportuno citar a este organismo que solicita:
[…] expresarse no solo desde el punto de vista de la cantidad, como, por ejemplo,
la esperanza de vida o los años de escolaridad, sino también desde la perspec-
tiva de la calidad. ¿Los años vividos fueron realmente placenteros o estuvieron
plagados de enfermedades? ¿Los niños han asistido simplemente a la escuela o
han adquirido las aptitudes y los conocimientos que los prepararán para llevar
una vida plena? ¿El trabajo permite a la gente prosperar o la mayoría de las per-
sonas desempeñan trabajos inseguros y peligrosos? ¿Las personas están dando
forma a elementos que influyen en su vida o se las excluye de la participación?
Desde el punto de vista del desarrollo humano, el verdadero progreso solo puede
lograrse garantizando la calidad, tanto en la educación y la salud como en otros
ámbitos(pnud, 2018).
También es destacable el esfuerzo hecho por el Cedla para incorporar
adicionales dimensiones para medir la pobreza en Bolivia con su Índice de
Pobreza Multidimensional (Cedla, 2019). De su análisis se concluye que las
condiciones multifacéticas de la pobreza están lejos de superarse en Bolivia
y que el enfoque basado en ingresos para medir su incidencia es por demás
limitado. Los autores del estudio oportunamente arman que “[…] nuestro
enfoque de abordaje busca responder a cómo se produce la pobreza desde
distintas perspectivas y distintas dimensiones y sus múltiples interacciones
[…]” (ibid.: xviii, énfasis en el original).
La mención a otras tantas variables económicas, aparte del crecimiento
del pib, como el décit scal, el décit de la balanza comercial, la tasa de
desempleo ocial, el tipo de interés y la tasa de inación, les da a los econo-
mistas de muchas instituciones y a diferentes economistas independientes,
una base suciente para un inmediato y completo diagnóstico, aunque en
los hechos es supercial y distorsionado. Derivado del mismo prorrumpen
los vítores internacionales por una tasa de crecimiento promedio de 4,5%
y otros análisis nacionales no dejan de reejar satisfacción. De la misma
217Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
manera, curiosamente, surgen los presagios de inmediatos cataclismos
económicos que, por supuesto, no se hacen realidad.
Claramente, esta es una manera particular de leer la realidad econó-
mica, y como todas, es una lectura de economía política. En lo que no se
expresa existen mayores revelaciones de lo que abiertamente se maniesta
(Sen, 2000). Una perspectiva limitada como la descrita se torna en una ba-
rrera mayúscula para entender los problemas macroeconómicos, delinear
políticas efectivas8 y enfrentar los escollos al desarrollo de la economía
boliviana. Esa manera inmediatista de entender una realidad mucho más
compleja constituye una de las restricciones vinculantes de mayor peso al
momento de encontrar soluciones a los problemas económicos del país,
principalmente por su parcelación de la realidad. Es, en síntesis, un caso de
“ceguera inducida”, como la reere Khaneman a “cuando hemos aceptado
una teoría y la hemos usado como herramienta en nuestro pensamiento, es
extraordinariamente difícil apreciar sus fallos” (2012: 361).
Se ha dividido este trabajo en nueve partes, sin contar esta introduc-
ción, en las que se explican algunas dimensiones de la macroeconomía
boliviana que se consideran las más relevantes9 para diagnosticar el mo-
mento por el que atraviesa la economía en el país, sondear elementos que
permiten vislumbrar el futuro y reexionar en alternativas que no conduz-
can al desastre. En la primera parte se observan las explicaciones ocia-
les y de organismos internacionales como una restricción vinculante por
centrarse particularmente en el crecimiento del pib y no en el grado de
desarrollo de las libertades que favorecen al ejercicio de las capacidades
de sus habitantes, el desarrollo de mayores vínculos en favor de mejorar
la complejidad de su base productiva y la magnitud de su formación de ca-
pital, aspectos que deben ser impulsados para que Bolivia supere sus limi-
taciones aceleradamente. Sucesivamente, se analiza el extraordinario vo-
lumen de reservas internacionales alcanzado por situaciones económicas
que ya existían antes de 2006. Se observa una realidad que históricamente
8 Con la agudeza propia de su razonamiento, Enrique Velazco apunta: “Desde el pensamiento económico
dominante, más allá de felicitar y celebrar la gran salud de la macroeconomía, no parecen haber
respuestas ni lineamientos que orienten las decisiones políticas” (2013).
9 El empleo, entre otras, sin embargo, es dejado de lado, primero, porque es tratado en otros trabajos en
este mismo libro, y segundo, porque, desde la perspectiva de lo que se quisiera abarcar, requiere de un
tratamiento más amplio y sistemático para darle la dimensión que merece: desde una perspectiva amplia,
el empleo formal baja y el empleo informal sube, como una única unidad que no se quiebra ni se estira,
así no hay grandes sismos sociales que, por ejemplo, se observan en sociedades industrializadas cuando
caen en crisis económicas. En la caracterización de economías como la boliviana, ambas categorías son
elementos del mismo sistema de empleo. No se crean grandes puestos de empleos productivos porque
el sistema social de producción, empleo y distribución se ha ordenado de tal manera que hace necesario
tener un vital amortiguador socioeconómico: la fuerza laboral informal.
218 ¿Hacia la transformación de la economía?
destaca el auge único de precios internacionales que permitieron esa acu-
mulación extraordinaria de rin. En el siguiente punto se comparan las ex-
portaciones en relación con el pib y las reservas respecto al pib con otras
economías mucho más grandes y sólidas que Bolivia como en relación a
las economías vecinas, aunque con gran intrascendencia al momento de
hacer crecer la base productiva. A continuación, se analizan las caracte-
rísticas que emergieron en la economía nacional fruto de las abundantes
reservas: la bolivianización y el tipo de cambio jo, fundamentos de la
actual estabilidad económica. Estabilidad que debe ser protegida no solo
porque no ha constituido mayor amenaza a las exportaciones no tradi-
cionales, sino porque existen vías posibles que evitan caer en las recetas
ortodoxas que principalmente exigen austeridad para los más pobres. Se
presenta luego la curiosa emisión de bonos soberanos en medio del auge.
Las tres últimas partes se dedican a exponer, primero, la estabilidad de
precios conseguida con una política ortodoxa que debe ser preservada sin
devaluaciones, segundo, la disponibilidad de recursos para la formación
de un fondo de estabilización y, tercero, se pergeñan algunas dimensio-
nes productivas que pueden orientar un desarrollo desvinculado de los
patrones de industrialización a los que se continúa atando a la economía
nacional un crecimiento que no se orienta a la diversicación de la matriz
productiva, y no alcanza, por tanto, una auténtica equidad social y elude
la sostenibilidad ambiental. Finalmente, se derivan algunas conclusiones
y recomendaciones.
2. Las miradas a la economía boliviana
Las evaluaciones del funcionamiento de la macroeconomía de los países
ponen un exagerado acento en la evolución del pib y su tasa de crecimien-
to. Las que propone este trabajo se alejan del análisis de crecimiento eco-
nómico tradicional, para hacerlo desde la óptica de la transformación que
contempla un crecimiento con diversicación de la matriz productiva, con
equidad social y sostenibilidad ambiental. Asimismo, la forma en que tra-
dicionalmente se analizan los indicadores del crecimiento, por lo general,
carecen de una perspectiva causal que permita determinar qué originan
sus respectivas evoluciones y cómo se relacionan con situaciones proba-
bles futuras.10 De esta manera, por ejemplo, no ven el impacto de un shock
10 Para alcanzar una visión más completa, se necesitan de dimensiones adicionales que aproximen a una
evaluación integral y holistica de la evolución económica y social. Esta integralidad exige incluir análisis
que reejen los condicionamientos sociohistóricos que afectan la macroeconomía de estos países
relacionándolos con el futuro desenvolvimiento de la sociedad. Asimismo, se puede enriquecer este
análisis con estudios econométricos que respalden lo que se enuncia en este trabajo con la inclusión de
219Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
positivo externo de una excepcional prolongada duración, cuyo impacto
favorable fue posible por acciones pasadas y una coyuntura fortuita que
colocó a Bolivia en el momento justo para obtener una ventaja, principal-
mente, resultado de la aleatoriedad del mercado internacional.
Dentro de esas limitaciones se exponen los logros del modelo econó-
mico, social, comunitario del actual gobierno como récords ejemplares con
cifras referidas particularmente al crecimiento del pib desde 2009. Ese año,
ciertamente, Bolivia alcanzó a crecer a una tasa de 3,36% (Banco Mundial,
2019) frente a la gran parte de países latinoamericanos que no alcanzaron
una cifra positiva en este indicador. Esa situación, sin embargo, en un año
en que la economía mundial estaba inmersa en la gran recesión de los años
2000, inspiró a algunas autoridades a calicar a la economía boliviana de
“blindada”. Se la mostró como la de mayor crecimiento en el continente
cuando Uruguay con 4,24% superó el crecimiento del pib boliviano.11 La eco-
nomía mundial reejó el descenso inigido por la recesión que partió de los
países más industrializados un año antes, 2008, y su impacto rezagado se
sintió en todas las latitudes un año después.
Una de las instituciones que ha marcado historia en Bolivia es el Banco
Central de Bolivia (bcb), aunque, de un tiempo a esta parte, por cierto, la ca-
lidad de sus informes ha ido en menoscabo de su reputación y prestigio.12
El ranking de países que tan pobremente acompaña a muchas crónicas
periodísticas y que inunda los informes ociales (Ministerio de Economía
y Finanzas Públicas, 2018, 2017, 2016, 2015), se vuelve a encontrar
machaconamente en los informes del bcb con las cifras del mayor crecimiento
modelos que abarquen datos históricos y que, aparte de mostrar correlaciones, determinen causalidades
con las series utilizadas.
11 Por cierto, ni esta ni la uruguaya ni en el mundo entero existe una economía blindada.
12 Algunos ejemplos al respecto: en el informe de Política Monetaria de enero de 2017 del bcb se arma que
ese año se impulsaron políticas monetarias y scales contra-cíclicas, esto es, mecanismos económicos
que intentan frenar la desaceleración de la economía. A la vez, sin embargo, se añade que estas medidas
estuvieron dirigidas a dinamizar los sectores no extractivos. No es fácil estar seguro a qué se reere
el informe cuando la economía boliviana no abandonó este rasgo que la caracteriza desde la Colonia,
la República y el Estado Plurinacional. Las pequeñas industrias estatales que ensamblan insumos
importados o procesan embrionariamente algunas materias primas no rompen la estructura del patrón
extractivo. Incluso las grandes empresas como la planta de urea de Bulo Bulo, no logran este propósito
ya por su localización, ya por su falta de competitividad y otros aspectos ausentes en sus diseños. En
aspectos de menor trascendencia, también se muestra supercialidad y hasta distorsiones. En el Reporte
de balanza de pagos y posición de inversión internacional, gestión 2018 (Banco Central de Bolivia, 2019:
16), se arma: “[El menor volumen importado de alimentos asociado a mayor producción nacional”,
cuando el dato comentado se reere a “alimentos elaborados”.
220 ¿Hacia la transformación de la economía?
del pib en el continente.13 También se resaltan otros índices, como la bajísima
inación en relación a los vecinos o la más baja mora bancaria de la región,
para mencionar algunos. Los rankings del crecimiento del pib, la inación
y la baja mora exaltan este crecimiento como otros indicadores clásicos
que no son los que efectivamente miden el desarrollo en el sentido de la
transformación que requiere la deleznable base económica que persiste en
la economía boliviana.
Después de ponderar el crecimiento de Bolivia, la Cepal parece no con-
siderar que son las reservas internacionales las que mantienen el 4% de
crecimiento en Bolivia, puesto que, aunque apunta que “los ahorros que el
país acumuló durante el súper ciclo de los precios de las materias primas
han permitido nanciar el décit scal”, atribuye el crecimiento principal-
mente a “la inversión pública y una política monetaria […] contra cíclica
que compensó el débil desempeño del comercio externo, afectado princi-
palmente por los menores términos de intercambio que enfrenta el país”. Y
luego, contradictoriamente, señala que son precisamente “los ahorros que
el país acumuló durante el súper ciclo de los precios de las materias primas
[los que] han permitido nanciar el décit scal” (2017).
En líneas generales, el Fondo Monetario Internacional (fmi) repite el
dictamen: “Después de quince años de fuerte crecimiento y reducción de
la pobreza, Bolivia se enfrenta a un período más desaante. El país regis-
tró un crecimiento anual real del pib del 4,8 por ciento en promedio entre
2004-17 […]”. Y continua con la descripción acerca de la acumulación de
reservas internacionales y scales, habla de las políticas acomodaticias
para apoyar el crecimiento y, después de mencionar aspectos sociales,
previene acerca de los grandes décits y, adicionalmente, recomienda es-
tabilizar el tipo de cambio.14 De lo que no estoy seguro es que tal medida
13 El vicepresidente García Linera (2018): “¿Por qué Bolivia nuevamente es por sexto año consecutivo el
primero en América Latina? Por el éxito de su modelo económico, cuando el petróleo valía 100 dólares
nos fue bien, cuando valía 28 dólares nos fue bien, ahora que vale 45 dólares nos sigue yendo bien; el
modelo funcionó, pasó la prueba y no habría por qué cambiar algo que funciona”.
14 El Reporte de la Consulta del art. iv de 2016 de Bolivia presenta el elogio de los directores ejecutivos
del fmi frente a “ el impresionante crecimiento y la mejora económica de Bolivia en indicadores sociales
en la última década. Sin embargo, los Directores notaron que continuaba acomodaticio a las políticas
macroeconómicas, los precios más bajos de los productos básicos y la incertidumbre política están
planteando retos en el futuro, enfatizaron que los ajustes de políticas son necesarios para reducir
desequilibrios internos y externos y garantizar la estabilidad macroeconómica. Además, mayores
reformas estructurales ayudarán a promover un crecimiento sostenible” (International Monetary
Fund. Western Hemisphere Dept., 2018). El Reporte reeja políticas propias de una visión que las
líneas ortodoxas de sus tradicionales recomendaciones que solo llevarían al inmediato desastre a la
economía boliviana, como si no hubiera otra alternativa que se pergeña en este trabajo.
221Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
contribuya a sostener la estabilidad económica y menos conseguir desa-
rrollo con equidad e inclusión.
De acuerdo a los World Development Indicators, en 2008 Bolivia creció
a una tasa de 6,15%; un récord para Bolivia, pero no para el continente. El
mismo año, Panamá creció en 8,61%, Perú en 9,13%, Paraguay y Ecuador en
6,36%. Ranking que coloca a Bolivia en quinto lugar –sin embargo, es curioso
que ese año no forme parte de las comparaciones en las exposiciones ocia-
les. En los años 2014 al 2017, efectivamente, Bolivia ocupa el primer lugar en
crecimiento de América del Sur con tasas que descienden del 5,46% al 4,19%
en ese período. Pero si se ve un poco más al norte, República Dominicana
alcanzó tasas que disminuyeron de 7,60% a 4,55% y Panamá, de 11,81% en
2011 a 9,23% el siguiente año y pasando por 6,05% a 5,36% entre 2014 y 2017.
Es decir, en períodos comparables, estas economías superaron a Bolivia. No
obstante, incluso la Cepal (2017) hace este tipo de comparaciones: “La eco-
nomía boliviana muestra un crecimiento del 4,0% del pib, uno de los más altos
de la región”. Una armación que muestra un crecimiento no sobresaliente
como un gran logro, pero, en los hechos, no contribuye a valorar de manera
precisa el alcance efectivo de una tasa de crecimiento de apenas el 4%.
El punto es: Bolivia no crece en los hechos a una tasa de crecimiento
que habilite a esta economía a superar sus limitaciones aceleradamente.15
Otra, con un mayor peso económico, es la baja complejidad económica
de la economía boliviana. El Economic Complexity Index (eci)16 (Center for
International Development, 2019) coloca a Bolivia en el puesto 112 de 133
países incluidos. En la explicación respectiva apunta: “En comparación con
una década anterior la posición de Bolivia en el eci ha permanecido sin cam-
bios. La complejidad estancada de Bolivia se dio conjuntamente a la caída
en la diversicación de sus exportaciones”.
15 Entre estas se puede destacar la falta del desarrollo de capacidades en el sentido de Sen (Libertad y
Desarrollo, 2000) para un mayor aprovechamiento de las funciones que pueden utilizar los individuos en la
búsqueda de la vida que desean vivir y que pueda conducirlos a un pleno desarrollo como seres humanos.
16 El Índice de Complejidad Económica es parte del Atlas de Complejidad Económica desarrollado por la
Universidad de Harvard bajo el liderazgo de R. Hausmann. En su sitio web denen al Atlas como una
poderosa herramienta de visualización de datos que permite a las personas explorar los ujos comerciales
globales en los mercados, rastrear estas dinámicas a lo largo del tiempo y descubrir nuevas oportunidades
de crecimiento para cada país. El Atlas coloca las capacidades industriales y el conocimiento de un país
en el centro de sus perspectivas de crecimiento, donde la diversidad y la complejidad de las capacidades
existentes inuyen en gran medida en cómo se produce el crecimiento. El indice eci es una medida de
intensidad relativa de los conocimientos con que cuenta un país y clasica a los países con relación a
su diversicación y complejidad de su canasta de exportación. A mayor complejidad de una economía
su infraestructura es más y más adaptable a los cambios del mercado y mayor su potencialidad de
crecimiento económico. Un país se considera “complejo” si exporta no solo productos altamente
complejos, sino también una gran cantidad de productos diferentes.
222 ¿Hacia la transformación de la economía?
Grá co 31. Tasa de formación de capital respecto al pib, 1968-2016
0
10
20
30
40
50
1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
ARG BRA CHN KO R BOL
Fuente: elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators, 2019.
Se oscurecen las perspectivas, aún más, al tomar nota de cuánto del
pib boliviano se destina a la formación de capital (fk) (véase el gráco 31).
Mientras países que han logrado tasas de crecimiento verdaderamente ele-
vadas como la China que destina en torno a un 35% hasta 2004 y más del
40% desde ese año de su pib a la fk o Corea que asigna, en general, más de
un 30%, Bolivia alcanzó un máximo de 24% en 1998 y alrededor de 20% los
últimos años (Banco Mundial, 2019). Niveles similares a los que logran las
atribuladas economías de Brasil desde 1992 y Argentina desde 1984. No
sorprende, entonces, por qué estas economías están donde están: a puertas
de mayores desastres y, Argentina, en brazos del socorro del fmi.
No todo queda ahí. Las comparaciones de la pequeña economía de
Bolivia con las “grandes” de Sudamérica –Brasil y Argentina– y con dos de
las grandes economías del Asia, son por demás iluminadoras. Siempre se
ha considerado que la producción de energía eléctrica es un buen indicador
del estado de la economía, particularmente en cuanto se reere a sus fun-
damentos para el desarrollo económico y social. Antes de 1986, los cinco
países que se mencionan aquí consumían menos de 1.480 kw/hr por perso-
na. Incluso Bolivia consumía 165 kw/hr en 1971 mientras la China solo al-
canzaba a los 151. Vale para la comparación hacer notar que el mismo año
Argentina consumía 870 kw/hr y Brasil 458. En ese entonces parecían gi-
gantes. Para 2014, último año que las cifras consultadas del Banco Mundial
permiten este parangón, Corea consume 10.497 kw/hr por persona y China
3.927 (con este dato la China sigue siendo un país pobre). Después aparece
Argentina con 3.052 kw/hr, Brasil 2.601 y nalmente Bolivia con 753. Por
223Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
cierto, Bolivia aspira hoy en día a superar los 2.000 kw/hr per cápita. Sin
embargo, esta aspiración no se desprende aún de los patrones dictados por
la segunda revolución industrial. Para lograrlo es necesario una visión sus-
tentable del desarrollo, el amplio uso de las energías alternativas, un uso
más eciente del internet de las cosas como de la economía colaborativa y
otras innovaciones tecnológicas que ya son parte del presente (Saxer, 2016)
(Rifkin, 2014).17
3. Ya existía una economía en ascenso desde los inicios del milenio
Las comparaciones de las tasas de crecimiento del pib se utilizan para de-
mostrar logros que en los hechos son parciales. Reejan una perspectiva
particular de la teoría económica, es una visión impregnada de la con-
cepción utilitarista, base fundamental de la teoría neoclásica y de otras
teorías que se centran exclusivamente en el mercado, la utilidad total y
la utilidad marginal. No se trata, por supuesto, de rechazar el mecanismo
del mercado, pero debe complementarse con elementos más amplios que
develen la evolución del entorno. Se necesita una visión de mayor rango
histórico que muestre los procesos anteriores conectados a los actuales.
Asimismo, se deben incorporar elementos que proyecten las políticas ma-
croeconómicas actuales hacia el crecimiento económico con diversica-
ción, equidad social y sostenibilidad ambiental. Las visiones tradicionales
constituyen una limitante estructural al desarrollo, que debe incorporar
esas dimensiones, al encasillarse en miradas parciales de las variables
macroeconómicas.
17 Rifkin señala: “Los cinco pilares de la Tercera Revolución Industrial son (1) cambiar a energía renovable;
(2) transformar las edicaciones de cada continente en micro centrales eléctricas para recolectar energías
renovables en el sitio; (3) implementación del hidrógeno y otras tecnologías de almacenamiento en cada
edicio y en toda la infraestructura para almacenar energías intermitentes; (4) el uso de la tecnología de
Internet para transformar la red eléctrica de cada continente en una Internet de energía que actúa como
Internet (cuando millones de edicios generan una pequeña cantidad de energía renovable localmente,
en el lugar, pueden vender el excedente de electricidad verde) a la red y compartirlo con sus vecinos
continentales; y (5) la transición de la ota de transporte a vehículos con enchufes eléctricos y celdas de
combustible que pueden comprar y vender electricidad verde en una red eléctrica inteligente, continental
e interactiva”. Sobre la base de las discusiones del Foro Económico Mundial en Davos, Fernando Campero
dene: “Las revoluciones industriales son fenómenos económico-sociales que transforman profunda
y sustancialmente a la humanidad. Son procesos que modican las maneras de producir bienes, que
cambian las formas, modos, relaciones de vida de los hombres, e inclusive las visiones sobre el mundo
y las ideas de las personas. Las revoluciones industriales comportan, por lo tanto, un cambio cualitativo
de alcance universal, según el cual se modican las condiciones técnicas y sociales de producción”
(Campero Núñez del Prado, 2016). Campero incluso incluye una quinta por venir. El concepto de una
cuarta revolución fue introducida en el mencionado foro por Klaus Schwab (véase La Cuarta Revolución
Industrial, 2016).
224 ¿Hacia la transformación de la economía?
Grá co 32. Crecimiento del pib por trimestres, 1991-2018
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del ine.
La economía boliviana muestra un despegue desde el inicio del mile-
nio. El pib real inicia un nuevo ciclo de crecimiento con 2,51% el año 2000
(gráco 32), aunque con una posterior caida en 2001, para luego el mismo
año iniciar una clara recuperación que abre el gran auge de la economía
boliviana. Con una mirada limitada, los analistas ocialistas tienden a en-
focarse en la economía nacional desde el año 2006, cuando, en realidad, la
economía boliviana muestra un despegue desde el inicio del milenio. Uno
de los puntales efectivos del nuevo ciclo, claramente, fue el gran crecimien-
to de las exportaciones lideradas por la venta de materias primas. A pesar
de las inevitables turbulencias de los precios que siempre se comportan
caprichosos y entrópicos, las exportaciones, como se muestra en el gráco
33, exhiben un duradero crecimiento desde 2000 hasta 2014.
Grá co 33. Exportaciones entre 1997 y 2018, en millones de bol ivianos de 1990
2.541.495
4.773.615
14.015.558
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del ine.
225Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
Los precios alcanzan picos excepcionales en una trayectoria histórica desde
antes de los inicios del siglo xx (gráco 34) y permiten armar que la coyuntura
que se vive desde 2003 hasta 2014 es única en los últimos cien años.
Grá co 34. Precio promedio anual del barril de petróleo, 1900-2018
0
20
40
60
80
100
120
1900
1903
1906
1909
1912
1915
1918
1921
1924
1927
1930
1933
1936
1939
1942
1945
1948
1951
1954
1957
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
2017
Fuente: elaboración propia sobre la base de U. S. Energy Information Administration, 2019.
La evolución de los precios del petróleo crudo de primera compra regis-
trados por la Energy Information Administration de Estados Unidos (u. s. Energy
Information Administration, 2019) evidencian un ascenso vertiginoso de los
precios del petróleo a partir de un descenso en 2002 y su posterior recuperación
que, en promedio anual, descollaron los 90 dólares el barril entre 2008 y 2014.
Un ascenso no superado en ningún momento de este largo período histórico.
Los precios que remotamente se aproximan a esta excepcional condición co-
rresponden a nales de la década de los años 70 del siglo pasado y por un breve
período que no permitió la gran acumulación de reservas que se obtuvo entre
2003 y 2014. Aspecto que es, precisamente, el que se debe observar y no dejarse
impresionar exclusivamente por un boom más de las materias primas.
Grá co 35. Precio promedio anual de estaño 1900-2015 (dólares por tm)
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
1900
1903
1906
1909
1912
1915
1918
1921
1924
1927
1930
1933
1936
1939
1942
1945
1948
1951
1954
1957
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
Fuente: Matos, 2015.
226 ¿Hacia la transformación de la economía?
Asimismo, de acuerdo al u. s. Geol ogical Sur vey (Matos, 2015), los precios
registrados de venta del estaño (gráco 35) muestran un patrón similar al de
la evolución de los precios del petróleo en comparable período secular. La
particularidad de mantenerse en un relativo prolongado ascenso es el que
permitió la extraordinaria acumulación de reservas, uno de los rasgos más
destacables de la economía boliviana desde comienzos del presente siglo.
Grá co 36. Precio fOb spot Wti, enero, 2005-julio, 2018
(dólares por barril de petróleo)
jul 04, 2008,
142,52
feb 12, 2016,
28,14
jul 27, 2018;
70,01
0
20
40
60
80
100
120
140
160
ene 07, 2005
abr 07, 2005
jul 07, 2005
oct 07, 2005
ene 07, 2006
abr 07, 2006
jul 07, 2006
oct 07, 2006
ene 07, 2007
abr 07, 2007
jul 07, 2007
oct 07, 2007
ene 07, 2008
abr 07, 2008
jul 07, 2008
oct 07, 2008
ene 07, 2009
abr 07, 2009
jul 07, 2009
oct 07, 2009
ene 07, 2010
abr 07, 2010
jul 07, 2010
oct 07, 2010
ene 07, 2011
abr 07, 2011
jul 07, 2011
oct 07, 2011
ene 07, 2012
abr 07, 2012
jul 07, 2012
oct 07, 2012
ene 07, 2013
abr 07, 2013
jul 07, 2013
oct 07, 2013
ene 07, 2014
abr 07, 2014
jul 07, 2014
oct 07, 2014
ene 07, 2015
abr 07, 2015
jul 07, 2015
oct 07, 2015
ene 07, 2016
abr 07, 2016
jul 07, 2016
oct 07, 2016
ene 07, 2017
abr 07, 2017
jul 07, 2017
oct 07, 2017
ene 07, 2018
abr 07, 2018
jul 07, 2018
Fuente: U. S. Energy Information Administration, 2018.
El detalle de los precios diarios del wti del barril de petróleo que se ex-
hibe en el gráco 36 evidencia el comportamiento prolongado del auge de
los precios que, después de la recuperación de 2009, tiene una duración adi-
cional de seis años dentro de límites que bordearon los 90 y 100 dólares.
Estos precios lograron un gigantesco crecimiento de las reservas in-
ternacionales, como se observa en el gráco 37. Al compararse con los
valores negativos en los que cayeron en los años 80 se puede apreciar la
perspectiva de su progresivo e imponente crecimiento a partir de 2003.
Crecimiento que, curiosamente, es calicado por un grupo de economistas
como de “excesivas” o “probablemente más de lo necesario” (Weisbrot &
Ray, 2010).18 Su punto de referencia para este tipo de calicación tiene que
ser la simplista relación con el tiempo que las reservas deben durar para
continuar con el nivel de importaciones que se espera en los siguientes
18 Estos autores destacan que “[L]a acumulación de reservas extranjeras excesivas representa parte del
desafío de desarrollo de Bolivia, que es convertir el superávit comercial recientemente adquirido, basado
más que nada en hidrocarburos y otras exportaciones minerales, en inversiones que puedan incrementar
la productividad, tanto como los niveles de empleo” (Weisbrot & Ray, 2010: 87).
227Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
seis meses. Lo cierto es que al calicarlas de “excesivas” dejan entrever lo
inusual de este enorme aumento de las reservas que es el hecho funda-
mental al que se le debe prestar atención.
Gráco 37. Reservas Internacionales Netas, 1980-2018
15.122,8
9.184,0
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Reservas internacionales netas
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del bcb.
Si bien añaden que el desafío para Bolivia es invertirlas productivamen-
te para generar empleos –como muchas otras alusiones simplistas al uso de
las reservas– no indican qué tipo de inversiones o qué clase de industriali-
zación es necesaria y posible para Bolivia. De esta manera, no abandonan
la generalidad de la recomendación acerca del aumento de las buenas in-
versiones y la benévola preocupación por más empleos.19
En los últimos 15 años, el mercado interno se expandió. Lo que no se
explica es que la gran inyección de divisas fue tan gigantesca para una
economía tan pequeña que incluso le ha permitido contar con recursos en
proporciones crecientes, en valor y cantidad, para comprar volúmenes ma-
yores y más caros productos importados. No se debe dejar entre renglones
que ese titánico aumento de reservas internacionales continúa dinamizan-
do la economía interna. Un mercado interno monetariamente dilatado que
impactó en la circulación de mercancías pero que no amplió la base pro-
ductiva en la dirección ni en las dimensiones que garanticen su expansión
progresiva y menos su sostenibilidad.
19 Enrique Velazco acertadamente cuestiona en varios de sus ensayos la falta de correlación entre la
inversión, la generación de empleo y la calidad de este. Véase, por ejemplo, Velazco-Reckling, 2012.
228 ¿Hacia la transformación de la economía?
4. Bolivia al lado de gigantes con la suerte de los pequeños
Bolivia, en consecuencia, vive aún gracias a las bondades heredadas del auge
de las materias primas. Con una caída de los precios de ellas desde 2014, la
cantidad de reservas internacionales que se acumularon fue de tal magnitud
que continúa sosteniendo el crecimiento de la economía y su relativa estabili-
dad. Bolivia tuvo el gas disponible para exportar en el momento oportuno, in-
cluidos los gasoductos. Así, aprovechó el extraordinario auge de precios que,
de otra manera, la natural volatilidad del mercado internacional en ascenso
hubiera hecho que pase por sobre las cabezas de los bolivianos totalmente
desapercibido y los lamentos bolivianos serían aún más entristecedores.
Es reveladora la comparación entre los valores de las exportaciones respec-
to al pib alcanzadas por los países de la región y, adicionalmente, la China. De
esta manera se calibra con mayor precisión el signicado del auge de las mate-
rias primas para los países de Sudamérica. Los valores que se representa en el
gráco 38, correspondientes a Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Venezuela,
comparados con los de Bolivia, no alcanzan los mismos niveles y se desmoro-
nan con antelación. Brasil y Colombia permanecen estancados en el indicador
referido y Argentina sube un par de años para precipitarse en vertiginosa caída.
Hay que destacar que Bolivia supera aproximadamente en tres y hasta en más
de cuatro veces a Argentina, Brasil y Colombia entre 2011 y 2014. También su-
pera a Chile y Venezuela que fueron otros grandes ganadores del auge de las
materias primas. Los dos países que más ventaja alcanzan son Chile y Bolivia,
con la notoria diferencia que este último permanece desde 2010 hasta 2015 con
la relación más alta de sus volúmenes de exportación y su pib. Aunque su auge
surge en 2000, los niveles que sobresalen ya se muestran desde 2004.
Gráco 38. Valor de las exportaciones respecto al pib
en porcentaje, 2000-2016
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018
ARG BOL BRA CHL CHN CO L VEN
Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, 2019, Banco Mundial, 1960-2018 .
229Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
De aquí, las cifras de cuánto Bolivia exportó respecto al pib son históricas
y singularmente elevadas. Desde 2001 hasta 2004 esta relación fue idénti-
ca a la que alcanza China, entre 20 y 37% del pib. En 2005 exporta similar
porcentaje que China (aproximadamente 35%). Luego, a partir del 2014, el
descenso de todos los países, pero, aunque a una tasa más pronunciada,
Bolivia continúa comparativamente en un elevado nivel.
Esto demuestra, inobjetablemente, la vital preeminencia de las exporta-
ciones para la economía boliviana por el comparable reducido tamaño de
esta y su incuestionable consecuencia en un impacto que los otros países
no alcanzaron durante el auge. Este impacto se tradujo en la extraordinaria
acumulación de las rin y la capacidad que le otorgó a Bolivia para alcanzar
la estabilidad económica que goza hasta ahora, en 2019. En el gráco 39 se
muestra la tasa de las rin con respecto al pib. Desde 2006, la acumulación
de reservas es superior a la de otros países. Así, supera a México, Japón,
Uruguay e incluso en 2008 a la China, hasta 2017. No se puede comprender
el auge de Bolivia y la estabilidad alcanzada si no se observa este fenómeno
con la debida atención.
Gráco 39. rin respecto al pib, 2000-2017
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
JPN MEX URY B OL CHN
Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, 2019, Banco Mundial.
Todavía en 2017, como se observa en el gráco 40A, Bolivia ocupa el
lugar más alto de reservas respecto al producto, 28%, frente a países indus-
trializados como Japón, Suecia y a sus vecinos, de acuerdo a los datos del
World Development Indicators (Banco Mundial, 2019). Sin embargo, cuando
las reservas se relacionan con la población incluyendo a los mismos países
(gráco 40B y tabla 5), vuelve Bolivia a su real dimensión de país atrasado y
pobre. Ocupa, así, el último lugar de reservas per cápita con 928 dólares.
230 ¿Hacia la transformación de la economía?
Grá co 40. Comparación del rin/pib, varios países, 2017
A
0,2%
2,3%
12%
4% 6%
26%
6%
8%
26%
18%
15%
28%
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0 2 4 6 8 10 12 14
NORUEGA
EE.UU.
SUECIA
FINLA NDIA
INGLATERRA
JAPÓN
CHILE
ARGENTINA
CHINA
B
12.438
1.382
6.282
1.910
2.303
9.915
2.154 1.249
2.311
1.800
960 923
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
0246810 12 14
NORUEGA
EE.UU.
SUECIA
FINLA NDIA
INGLATERRA
JAPÓN
CHILE
ARGEN TINA
CHINA
BRASIL
COLOMBIA
BOLIVIA
Tabla 5. Comparación del rin/pib, varios países, 2017
Paises rin en miles de $us población rin/pob pib en miles de $us rin/pib
Noruega 65.923.000 5.300.000 12,438 396.500.000 0,2%
Ee.uu. 451.285.000 326.500.000 1,382 19.400.000.000 2,3%
Suecia 62.191.000 9.900.000 6,282 537.700.000 12,0%
Finlandia 10.506.000 5.500.000 1,910 253.200.000 4,0%
Inglaterra 150.857.000 65.500.000 2,303 2.600.000.000 6,0%
Japón 1.264.140.000 127.500.000 9,915 4.900.000.000 26,0%
Chile 38.981.000 18.100.000 2,154 654.500.000 6,0%
Argentina 55.314.000 44.300.000 1,249 654.500.000 8,0%
China 3.235.681.000 1.400.000.000 2,311 12.300.000.000 26,0%
Brasil 373.955.000 207.700.000 1,800 2.100.000.000 18,0%
Colombia 47.131.000 49.100.000 0,960 315.900.000 15,0%
Bolivia 10.245.000 11.100.000 0,923 36.100.000 28,0%
Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, 2019, Banco Mundial.
231Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
Esclarece analizar a una pequeña economía, como la boliviana, con
vecinos con economías de mayor tamaño y economías gigantescas como
la de algunos países asiáticos, que son todas consideradas emergentes.20
Estas son comparaciones que esclarecen y hacen ver un futuro impreciso
para una de la más pequeñas de las economías: la boliviana. Economía
que mostró el gran potencial de sus exportaciones, pero, al igual que sus
grandes vecinos, no construyó las bases para emprender un auténtico de-
sarrollo. Un desarrollo que lo destaque en la generación de una base pro-
ductiva sólida con los recursos que le facilitó el caótico y azaroso mercado
internacional. Esa coyuntura se dio una vez y difícilmente se repetirá. Se re-
quiere aumentar las exportaciones con acciones premeditadas que vinculen
a esta economía con la Tercera Revolución Industrial,21 mediante políticas
de largo alcance para evitar el vaciamiento de las reservas acumuladas;
pero este sendero no es el que predominantemente se presenta en el campo
político, ni por el gobierno ni por la oposición. De continuar así, solo acaba-
remos, una vez más, como una pequeña economía viviendo entre gigantes
o, la inteligencia no lo permita, siguiendo los desastrosos pasos ya de la
economía venezolana, ya de la argentina.
5. La bolivianización22 y el tipo de cambio jo
La moneda nacional presenta una solidez no vista a lo largo de la histo-
ria boliviana. El amplio uso del boliviano en vez del dólar se inicia como
proceso generalizado en 2004. Sin embargo, es necesario hacer notar que
el boliviano no fue totalmente sustituido por el dólar, incluso en las más
duras condiciones de la gran inestabilidad macroeconómica que caracte-
rizó al país particularmente en los años 80, en la que la moneda nacional
era utilizada como medio de cambio por amplios sectores de la población.
No se puede olvidar que las transacciones ordinarias de todos los días
eran realizadas en bolivianos. Por otra parte, dadas las condiciones gene-
radas para el crecimiento de la producción y estabilidad relativa de precios
en el cambio de siglo, se crearon las condiciones necesarias y sucientes
para que el uso del boliviano se amplíe como medio de atesoramiento
para la preservación del poder adquisitivo, depósitos a la vista y medio de
crédito bancario. Desde todo punto de vista, lo más recomendable para el
20 Lo que no quiere decir que se tomen como ejemplos a seguir sin análisis críticos y más adecuados a una
realidad social boliviana distinta.
21 O si se preere a la Cuarta Revolución Industrial, dependiendo a qué autor se quiera tomar: Rifkin o
Schwab.
22 Un estudio recomendable sobre la bolivianización, aunque no incluye los últimos eventos, es Del Río
Rivera (2014) en el que se analizan los antecedentes, historia y resultados de este proceso.
232 ¿Hacia la transformación de la economía?
ejercicio de políticas monetarias relativamente independientes es el uso
generalizado de la moneda nacional. Aunque particularmente en transac-
ciones de montos elevados, de manera general se continúa utilizando el
dólar como medida de valor. En la compra de inmuebles o vehículos, los
precios se expresan en dólares, aunque la transacción nal se haga en
cualquiera de las dos monedas.
Las ventajas de utilizar la moneda nacional no solo están restringidas
a la política monetaria, sino a toda la población que recibe sus ingresos en
moneda nacional, y si se incurre en un crédito, este se otorga y se paga en
bolivianos. Para que esta condición permanezca, se espera, ciertamente,
que la estabilidad económica en Bolivia no sea algo efímero, aspecto que
exige un ujo constante de dólares vía exportaciones y no así por medio de
endeudamiento. Paradójicamente, para el sostenimiento de la desdolariza-
ción se requieren niveles elevados de dólares como reservas internacio-
nales. De otra manera, no se habrán eliminado denitivamente de la vida
económica de la sociedad boliviana el temor a los “paquetazos” que venían
acompañados de drásticos cambios en la paridad con el dólar, ajustes de
precios y salarios, y altas presiones inacionarias con todos los costos so-
ciales que estas medidas acarrean.
Cerezo y Ticona (2017), en su sugestivo análisis acerca del señoreaje,
la demanda de dinero y la bolivianización, señalan que esta, por el elevado
grado alcanzado, no puede contribuir a mayores impulsos a la demanda
de dinero, salvo “muy marginales” y que “la variable que condicionaría
su evolución sería fundamentalmente la actividad económica (ingresos)”.
Aunque de manera indirecta, lo que dicen estos autores también se aplica
a la bolivianización. Lo cierto es que el aumento de ingresos condiciona al
conjunto de la actividad económica y, particularmente, a la bolivianización,
y en este caso los ingresos deben venir necesariamente por la vía de
actividades generadoras de divisas.
Para observar la evolución de la bolivianización se utilizan indicado-
res tales como las colocaciones bancarias (cartera de créditos), captaciones
bancarias (depósitos del público) y la M3. Este último indicador es la deni-
ción más amplia de dinero que incluye el dinero en efectivo en manos del
público y los depósitos a la vista (la suma de ambos se reere como M1,
incluye también los depósitos en cuentas de ahorro [que al sumarse a la M1
genera la M2]), además de todos los instrumentos del mercado monetario,
como los bonos emitidos por privados, las letras del tesoro y los depósitos
a plazo jo. La M3 incluye los mismos activos nancieros que la M3 salva-
guardados en dólares.
La desdolarización claramente toma cuerpo desde 2009 en adelante.
No obstante, no se puede olvidar que el debate sobre la bolivianización
233Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
surge en 2000 y recién es impulsada por el bcb en 2004 con la creación del
impuesto a las transacciones nancieras. Posteriormente, se da el aumento
del diferencial cambiario en 2005 a 4 centavos que luego sube a 10 centa-
vos en 2006. A la vez se inician las variaciones de la tasa de encaje legal
diferenciado para el dólar y el boliviano, destinados a privilegiar el uso de la
moneda nacional. Como resultado de las repercusiones de la crisis interna-
cional de 2008 se experimentó un notorio bajón en 2009, que resalta más en
la cartera de los bancos, con la bolivianización en un permanente ascenso
medido con cualquiera de los indicadores utilizados. Es, sin embargo, la M3
un indicador más conservador a las variaciones de las condiciones veni-
deras por incluir instrumentos nancieros con rendimientos que requieren
mayores plazos de maduración. Así, se evidencia, primero, una disminución
de la dinámica de M3 que conduce a un descenso a partir de nes de 2017.
Esta caída parcial, es un anuncio de la necesidad de medidas que fortalez-
can la bolivianización. Es decir, se deben preservar niveles aceptables de las
rin con un aumento de la actividad productiva que se traduzca en mayores
exportaciones. Es de la producción que proviene la estabilidad económica y
se expresa en la fortaleza del boliviano.23
Graco 41. Estructura del volumen de las exportaciones, 1998-2018
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
20000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
MINERALES PETR OLEO NO TRADIC IONALES GAS NATURAL
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del bcb.
De la misma manera, es necesario apuntalar el tipo de cambio. Este tam-
bién depende del volumen de las rin que sirve como sostén de la conanza
23 Aquí se expresa un planteamiento contrario a la ortodoxia económica que considera que la conanza es
la causa de la estabilidad monetaria cuando claramente es la producción la que respalda a la conanza
en la moneda. Si se aumenta la producción de exportables necesariamente se robustece esa conanza.
234 ¿Hacia la transformación de la economía?
en la moneda nacional y la permanencia de su uso universalizado en la eco-
nomía boliviana. Se ha armado muchas veces que la devaluación permi-
tiría incorporar mayor competitividad a las exportaciones, particularmente
a las no tradicionales. Lo cierto es que tanto las tradicionales como las no
tradicionales se cotizan en mercados internacionales donde, efectivamente,
las transacciones se llevan a cabo. Un modicación en la expresión moneta-
ria no cambia lo esencial de la base productiva que es la que, en denitiva,
determina la productividad de lo que se exporta como producción “no tradi-
cional”. No es con juegos monetarios que se produce más para impulsar la
actividad exportadora.
Es esclarecedor observar, en consecuencia, el comportamiento de la
estructura de las exportaciones nacionales medidas por su volumen. En el
gráco 41 se presenta la evolución de esta estructura desde 1998 hasta 2018.
En su evolución, los minerales tienen un comportamiento más disminuido,
aunque curiosamente más estable que las exportaciones no tradicionales.
Por otra parte, analizando el volumen de estas últimas en el gráco 42, el
crecimiento que presentan es prevalecientemente ascendente desde el año
2000. Hay que resaltar que su sensibilidad a la volatilidad de los mercados
externos se constata con una estrepitosa caída en 1999, en su no tan nota-
ble disminución en el período poscrisis 2008-2009 y en su acompañamiento
a la caída de las materias primas a partir de 2014, aunque, ciertamente, no
tan dramática.
Gráco 42. Volumen de las exportaciones no tradicionales en tm, 1998-2018
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
NO TRADIC IONALES
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del bcb.
Sean productos tradicionales o no tradicionales que Bolivia exporta,
este país es un tomador de precios y no afecta el precio que recibe por lo
235Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
que vende al mundo. De acuerdo a datos del bcb, mostrados en el tabla 6, en
2016, por ejemplo, Bolivia exportó 1.345 tm de plata a 17 dólares por tone-
lada promedio, y en 2017 al mismo precio coloca un menor volumen, 1.183
tm. Lo propio ocurre con el oro: vende 19 toneladas a 1.240 dólares pro-
medio el primer año y luego un mayor volumen, 26 toneladas, a un mayor
precio de 1.257, el siguiente año. Lo mismo con el gas, la torta de soya, la
castaña, la quinua y hasta con los productos manufacturados de joyería: los
precios se comportan independientemente de lo que este país oferte en el
mercado internacional.
Tabla 6. Volumen y valor del oro y la plata exportados, 2015-2018
2015 2016 2017 2018
Minerales Volumen
miles tm
Valor unitario
en $us/oz
troy na
Volumen
miles tm
Valor unitario
en $US/oz
troy na
Volumen
miles tm
Valor unitario
en $us/oz troy
na
Volumen
miles tm
Valor unitario
en $us/oz
troy na
Oro 20 1.160,3 19 1.240,6 26 1.256,6 29 1.261,5
Plata 1.312 15,8 1.345 17 1.205 17,1 1.183 15,8
Fuente: bcb, Reporte de Balanza de Pagos, 2016, 2017, 2018. Elaboración propia.
En conclusión, más allá de argumentos políticos, es fundamentalmente
por razones sociales y económicas que no se debe devaluar el boliviano.
Socialmente, una devaluación desencadenaría un proceso inacionario con
serias consecuencias para los más pobres. El argumento de su necesidad
para defender las exportaciones nacionales, como se ha demostrado, es
poco sólido. Casi la totalidad24 de los precios de los productos que Bolivia
coloca en el mercado internacional se determinan, precisamente, en bolsas
internacionales. Bolivia produce una fracción de cada uno de ellos sin tener
la capacidad de inuir en el precio nal que se paga por los mismos.
6. Endeudamiento externo y la endofagia nanciera
Fue asombroso que Bolivia, aparentemente sin una justicación sólida,
volviese al mercado nanciero internacional en octubre de 2012 con una
emisión de bonos soberanos25 de 500 millones de dólares. Una operación
internacional que Bolivia no había realizado en muchas décadas, casi un
siglo. La segunda emisión, por el mismo monto, la realizó al año siguiente
24 Existen, sin duda, productos que se verían favorecidos por una devaluación, como son los alimenticios y
vinos. Sin embargo, en la información agregada que se utiliza aquí son de relativamente baja ponderación.
25 Son denominados “bonos soberanos” porque es un Estado soberano el que respalda la operación, lo que
hace que actores internacionales compren el bono o el título de deuda del país emisor.
236 ¿Hacia la transformación de la economía?
y la última por el doble de ese monto en 2017. Un total de 2.000 millones
en estos títulos de deuda con vigencia de diez años desde su emisión y di-
ferentes tasas de interés (en torno a un 5,5%) de acuerdo a las condiciones
de los mercados en los distintos momentos de emisión (Banco Central de
Bolivia, 2019).
Era altamente improbable que operaciones similares se emprendan en
años anteriores a 2002 porque los ujos de las reservas eran bajos, así como
el stock de las rin. No obstante, hay que observar que es 2003 cuando las
reservas inician su primer despegue y, como ya se indicó, también marca el
año del inicio del auge de la economía nacional.
Fueron operaciones al margen de la rutina de endeudamiento del país
a las que se les adujo un éxito internacional excepcional. Sin embargo, la
colocación cuyo destino se supuso a favor de demandantes extranjeros, en
realidad, estos no fueron más que simples intermediarios para inversores
bolivianos. Principalmente, fueron las dos afp bolivianas las que llegaron a
comprar más de mitad del total de las tres emisiones. Según la Autoridad de
Pensiones y Seguros, al 30 de junio de 2019 un valor a precios de mercado
de 852.605.150 dólares son inversiones realizadas en el portafolio de las afp
correspondientes a los bonos soberanos. 493.293.507 dólares han sido ad-
quiridos por la afp Previsión y el saldo por la afp Futuro de Bolivia (Autoridad
de Pensiones y Seguros, 2019; afp Previsión, 2019). Se puede especular que
otras entidades nancieras también nacionales compraron el resto.
Un titular de La Razón (2012) resaltaba que 82% de los bonos emitidos
se colocaron en Norteamérica y Europa. Sin identicar la nacionalidad, el
mismo periódico informó que 8% de los títulos fueron comprados por fon-
dos de pensiones26 (este porcentaje solo habría equivalido a 40 millones
de dólares). Sin embargo, a nes de agosto de 2013 las afp registraron 256
millones de dólares en bonos soberanos del Estado boliviano entre sus in-
versiones (más de la mitad del valor de la primera emisión). A junio de 2019,
los bonos soberanos del Estado Plurinacional de Bolivia seguían vigentes y
las dos afp bolivianas siguen hoy como los más grandes poseedores de los
mismos: 42% de los bonos soberanos. Esta cifra signica el 4,67% del valor
total de los fondos en manos del Sistema Integral de Pensiones (sip) que
26 El periódico La Razón informó que el ministro de Economía, Luis Arce, declaró que la operación generó
una demanda por $us 4.217 millones entre 267 inversores internacionales,“ocho veces más de lo [...]
autorizado por la Asamblea Legislativa ($us 500 millones) para endeudarnos con esta colocación” y
la calicó de exitosa. La tasa de interés anual de esa primera emisión fue de 4,875% en el mercado
de capitales. El mismo ministro dijo que el 43% de los bonos fue adquirido por inversionistas de
Norteamérica, el 39% de Europa, el 16% de Latinoamérica y el 2% de Oriente Medio y Asia. “Hay una
distribución bastante homogénea a nivel de los inversionistas y a nivel regional de la colocación de bonos
que hicimosel lunes”.
237Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
supera los 18 mil millones de dólares en inversiones administradas por las
afp al 30 de junio de 2019.
Gráco 43. Variaciones anuales de las rin, 1995-2018
-4000
-3000
-2000
-1000
0
1000
2000
3000
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del bcb.
¿Qué motivó al gobierno a endeudarse en medio del auge? La posible
respuesta viene de la mano de la evolución de las rin y de las diferentes
magnitudes de las variaciones que su ujo experimenta de un año a otro
(véase gráco 43). Si bien estas crecieron hasta 2008, cayeron en 2009, se
recuperaron en menor proporción al año anterior en 2011, pero el desem-
peño en 2012 no permitió recobrar el nivel alcanzado en 2009. Se puede
pensar, entonces, que la alternativa de salida asumida por las autoridades
económicas ante la perspectiva que se evidenció con estas caídas relativas
mostradas en las uctuaciones de las reservas inspiró la fácil salida del en-
deudamiento externo. Más aun en un momento que instituciones interna-
cionales intermediarias de inversión, como Goldman Sachs y Merrill Lynch,
merodearon por más de un país del mundo pobre para hacer operaciones
similares.27 Al nal de cuentas, Bolivia no fue el único país favorecido por
el auge de las materias primas, como afectado por su natural descenso, y
tampoco solo fue Sudamérica.
El peso especíco del ingreso de dólares a la economía nacional puede
hacerse genuinamente con aumentos de producción exportable. Pero tam-
bién puede hacerse articialmente con el aumento de deuda externa. Se po-
dría pensar que 500 millones de dólares no son sucientemente signicativos
27 El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas expone: “En marzo de 2012, se seleccionan a los bancos
Goldman Sachs y Bank of America Merrill Lynch para acompañar al Estado Plurinacional de Bolivia en
todo el proceso de la emisión” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019).
238 ¿Hacia la transformación de la economía?
o incluso que el total de la deuda soberana hasta ahora contraída es tan
solo una fracción del total de las rin. Sin embargo, el escrutinio de estos
endeudamientos (y por el momento se pueden dejar de lado los contraídos
bilateral y multilateralmente) permite otorgarle una real dimensión en un
conjunto más detallado.
Tabla 7. rin y sus variaciones anuales, 1994-2018 (en millones de dólares)
Año rin Variación anual rin
1994 502,4 131,5
1995 650,2 147,9
1996 950,8 300,6
1997 1.066,0 115,2
1998 1.063,4 -2,6
1999 1.113,6 50,2
2000 1.084,8 -28,8
2001 1.077,4 -7,4
2002 853,8 -223,6
2003 975,8 122,0
2004 1.123,3 147,5
2005 1.714,2 590,9
2006 3.177,7 1.463,5
2007 5.319,2 2.141,5
2008 7.722,0 2.402,8
2009 8.580,1 858,1
2010 9.729,7 1.149,6
2011 12.018,1 2.288,4
2012 13.926,7 1.908,6
2013 14.430,1 503,4
2014 15.122,8 692,7
2015 13.056,0 -2.066,8
2016 10.081,0 -2.975,0
2017 10.261,0 180,0
2018 9.184,0 -1.077,0
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del bcb.
En el tabla 7 se presenta la evolución de las rin durante 15 años hasta
2018. Por cierto, los volúmenes alcanzados llegan a adquirir mayor sig-
nicancia desde 2008 con cerca de 8.000 millones de dólares. Desde ese
239Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
momento a los 15.122 millones de 2014, e incluso la posterior caída hasta
los 9.184 millones en 2018, no deja de ser signicativa para una economía
como la boliviana. No obstante, el ujo anual de las variaciones puede ser
alterado signicativamente con montos como los obtenidos con los bonos
soberanos. Nótese, por ejemplo, la variación de 2009 de 858 millones, así
como las de 2013, 2014 y 2017 con montos de 503, 693 y 180 millones,
respectivamente.
La contrariedad en las operaciones de emisión de los bonos soberanos
de Bolivia se encuentra en la opacidad de su manejo que, llegado el mo-
mento de realizar inversiones nancieras, debería desaparecer totalmente.
Además, ir por el camino de comerse las propias entrañas (endofagia) para
mostrar que Bolivia es solvente a los ojos de inversionistas externos es más
una medida aparentemente política que una medida de nanzas internacio-
nales sólidas. Parecería que políticamente se quiso prevenir desde la prime-
ra emisión de estos bonos la caída que gradualmente se iba gestando de las
reservas por el previsible desplome de los volátiles precios internacionales
de las materias primas.
Por supuesto, una compra de bonos en el exterior por parte de entidades
nancieras internas redujo la liquidez de los bancos y presionó al ascenso
de las tasas de interés. La Cepal (2018) comentó este movimiento para el
primer semestre de 2017 en los siguientes términos: “[…] durante el semes-
tre la liquidez de la economía disminuyó de forma drástica, principalmente
debido a la compra de bonos soberanos por parte de residentes”. En esta
perspectiva de operaciones cotidianas bancarias se agitaron las tasas de
interés y fue necesario controlar su ascenso con una modicación a la baja
de la tasa de encaje legal.28 Los efectos colaterales de estas decisiones en la
suerte de las pensiones de jubilación quedan fuera del punto de vista cepa-
lino. Si bien hacen notar que
[…] las tasas interbancarias, después de incrementarse hasta un 5,13%, como re-
sultado de la caída de la liquidez, se redujeron hasta llegar al 2,0% hacia fines de
mayo; esto repercutió en aumentos de las tasas de interés del sistema financiero,
que posteriormente se han ido moderando, con lo que se ha podido mantener la
expansión de la cartera de créditos al sector privado.
Esta apreciación deja fuera del análisis al otro lado de la medalla. Se
sacrica la rentabilidad de los fondos de pensiones, que se impulsa con me-
jores intereses de los bonos soberanos, pero se frena la subida de la tasa de
interés con la modicación del encaje legal de 10 puntos para los depósitos
28 El Directorio del bcb volvió a rebajar el encaje legal para depósitos en dólares o moneda extranjera de
46,5% a 31,5%, el 9 de abril de 2019. El objetivo expresado fue aumentar la liquidez de los bancos en al
menos 3.500 millones de bolivianos y subir créditos de vivienda y productivos (La Razón digital, 9.4. 2019).
240 ¿Hacia la transformación de la economía?
en dólares. A la vez, se exhibe una inclinación por sacricar la boliviani-
zación. Sin nombrar a esta, la Cepal (2018) sí apunta: “Cabe destacar que
la tasa de crecimiento de los depósitos en el sistema nanciero ha venido
desacelerándose desde 2015, lo que evidenciaría cierto debilitamiento de
este sector”. Ciertamente, no solo del sector nanciero sino de la boliviani-
zación, y con ella también de la estabilización adquirida.
La caída de las rin puede inducir al gobierno a frenarla con mayor deuda
externa bilateral y multilateral. Se evidencia esta condición con el aumento
de la deuda en los últimos años y particularmente en 2017 que aumentó en
2.160 millones de dólares, de 7.268 millones de dólares a 9.428 millones,
de esta última cifra a 10.178 millones en 2018 y en los primeros seis meses
de 2019 a 10.549 millones (Banco Central de Bolivia, 2018a; 2019a; 2019b).
En 2017 se contrataron 24 préstamos incluida la emisión de bonos sobera-
nos por 1.000 millones de dólares. El aumento del saldo total de la deuda
externa en 2017 permitió que este año no exista una caída de las reservas
(véase tabla 7), sino más bien un aumento de 180 millones que contrasta
con la caída en 2016 de 2.975 millones. En 2018 fueron 13 préstamos por un
monto de 1.505 millones. Se debe insistir que la forma genuina de aumento
de las rin debe ser el incremento de las exportaciones, lo que nuevamente
lleva a concluir en un profundo proceso de desarrollo productivo, diversi-
cado, sustentable y protector del medio ambiente y, particularmente, defen-
sor de la biodiversidad.
7. La estabilidad de los precios
Otro costo adicional que se puede prever si se devalúa la moneda nacional
es el impacto que tendría en el índice de inación. La evolución de la ina-
ción en los últimos años, como se puede apreciar en el gráco 44, ha cre-
cido en directa correlación con la masa monetaria. El coeciente de corre-
lación, R2 = 0,99554435, entre el ipc y la emisión monetaria, parece sacado
de un ejemplo de texto de economía monetaria y monetarista. Muestra un
seguimiento de la política monetaria de acuerdo a la más ortodoxa de las
teorías económicas asumida por el gobierno de manera el y perseverante
a la herencia de anteriores gobiernos. Así lo muestran los datos y es una
estabilidad que debe protegerse.
Las consecuencias sociales de una devaluación al romper la estabilidad
de los precios pueden ser catastrócas para los menos favorecidos de la
sociedad boliviana. Aspecto que debe ser antepuesto para su defensa frente
a políticas de supuesta austeridad. Así también, por ejemplo, la economía
boliviana, por su diminuto tamaño, no puede seguir la receta de décit s-
cal de 3% del pib, que fue creada para economías desarrolladas y allí debe
quedarse.
241Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
Gráco 44. ipc y emisión monetaria, 2004-2018
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13
ene-14
jul-14
ene-15
jul-15
ene-16
jul-16
ene-17
jul-17
ene-18
jul-18
EMISION MONETARIA IPC
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del bcb.
En un ataque a la estabilidad de los precios desde otro ángulo, J. A.
Morales apunta:
Como las rentas de los recursos naturales son muy importantes en los ingresos
fiscales, los esfuerzos para cobrar impuestos genuinos han sido limitados. Es así
que todos los intentos de (re)crear un impuesto al ingreso personal han fallado y
que no se ha podido desmantelar el alto subsidio al consumo interno de carbu-
rantes” (2014; 117).
Aquí Morales muestra una mayor preocupación por disminuir un sub-
sidio que rompe la estabilidad alcanzada que por soluciones alternativas al
uso de carburantes, que es lo que corresponde en esta época. De la misma
manera, no se ha percatado que en Bolivia existe un impuesto, aunque
defectuosamente progresivo, al ingreso personal al interior del Sistema
Integral de Pensiones (sip) con el aporte solidario y nacional solidario, crea-
do en 2010 con la Ley 65. Tampoco los funcionarios del gobierno son cons-
cientes de este impuesto y se les pasa por delante el potencial que tiene
para dar respuestas scales más apropiadas a problemas sociales, entre los
que se cuentan las inequidades del sip. Así también se respondería a la au-
sencia de “poderes compensatorios y el control social sobre el gasto públi-
co, que emergen cuando se hace pagar impuestos signicativamente a los
ciudadanos”, que en el ya citado texto reclama Morales.
242 ¿Hacia la transformación de la economía?
8. Un fondo de estabilización sobre la base de la monetización del oro
Los Estados del mundo están enmarañados, aún, en la creencia que deben
poseer oro. Se cree incluso que el oro es la base del poderío mundial.29 El
15 de agosto de 1971 los Estados Unidos elimina el oro como respaldo de
su moneda y desde entonces se habla de la conanza como respaldo del
dinero. Sin embargo, el verdadero respaldo de las emisiones es la produc-
ción de bienes y servicios de una economía y la conanza en la moneda es
su directa consecuencia, no su causa.
Los países guardan oro porque en el desarrollo de la economía capitalis-
ta, particularmente, se le otorga el carácter de fetiche, como si tuviese vida
propia y valor por sí mismo. El oro no es la mejor manera de preservar las
reservas internacionales. Obsérvese, por ejemplo, qué ocurrió con el valor
de las reservas en oro que posee Bolivia. El año 2000 este país tenía 28,3 tm
de oro valoradas en 245 millones de dólares. El valor de esta cantidad de
oro subió hasta 1.001 millones gracias a un ascenso en su precio promedio
anual de 274,5 la onza troy a 1.087,5 en 2009.30 Cualquiera podría decir que
esta es la evidencia necesaria por la que vale la pena guardar oro. Sin em-
bargo, ¿qué ocurre cuando el precio del oro baja?
Ocurre que, simplemente, se deja de poseer la “riqueza” que articial-
mente se registró en la contabilidad de las rin. Según cifras del bcb, el año
2010 Bolivia compro siete tm de oro y el 2011 otras siete tm más. Con 35,3 tm
en 2010, Bolivia tenía nominalmente el valor de 1.613 millones de dólares.
Para septiembre de 2015, cuando Bolivia ya contaba en su tenencia de oro
42,3 tm, estas se valorizaron en 1.606 millones de dólares. O sea, Bolivia era
más pobre en siete millones de dólares en 2015 con una cantidad mayor de
7 tm de oro metálico como parte de las rin respecto a 2010.
Una auténtica mejora en las reservas se daría mediante la creación de
un fondo de estabilización sobre la base de la venta del oro cuando el precio
retorne a las similares cotizaciones como las de octubre de 2012 (1.747 dó-
lares la onza troy), o sea, una toma de ganancias cuando se vende un activo
especulativo. En este caso sí habrá verdadero rédito. Lo más conveniente
sería que con el resultado de la venta total del oro el fondo de estabilización
goce de mayores facilidades para invertir en mercados nancieros que per-
mitirían mayor liquidez y mejores facilidades de transacción para realizar
ganancias en plazos más cortos y en mejores condiciones de rentabilidad.
29 Se tiene en el Congreso de los Estados Unidos un proyecto de ley (hr 5404) para debatir la reincorporación
del oro como respaldo del dólar. Recuérdese que fue un planteamiento que formó parte de la plataforma
electoral de Trump.
30 Precios tomados de World Gold Council (2019).
243Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
Esto se puede hacer, e incluso mejorar el planteamiento, siguiendo las prác-
ticas del Fondo Global de Pensiones del Gobierno de Noruega,31 mutatis mu-
tandis. De esta manera se facilitaría el nanciamiento de proyectos sociales
y productivos con una clara orientación de sostenibilidad económica y so-
cial alejados de un activo, el oro, que no genera ganancias y, a cambio, un
portafolio diversicado que sí lo hace.
9. La Tercera (o Cuarta) Revolución Industrial para desarrollar lo que la
naturaleza dio a Bolivia, preservar la estabilidad macroeconómica y
generar mejores condiciones de vida
El proceso de intensicación del capitalismo en todos los órdenes, de la
producción, el consumo, la cultura, aunque avasallador, permite vislum-
brar alternativos usos de las innovaciones tecnológicas que ese mismo
proceso crea para favorecer un desarrollo más equitativo y ecológicamen-
te sustentable. Los procedimientos tecnológicos y de innovación que se
realizan en todo momento en los grandes centros de investigación abren
nuevas opciones de mayores avances que siguen modicando y modica-
rán la vida de todos los seres humanos.
Por cierto, no todos los países están a la vanguardia. Esta la conforman
los pocos países industrializados y sus más signicativos centros académi-
cos vinculados a las industrias de punta. Son grandes millonarios quienes
ahora orientan la investigación en proyectos que ellos mismos nancian
con el descuido de la investigación básica.32 También son las grandes trans-
nacionales que realizan estos procesos y, nalmente, cada vez en menor
escala, los Estados que destinan recursos para impulsar la investigación y
sus diversas aplicaciones.
El actual modelo boliviano quiere engranar en ese gigantesco proceso
mundial con una forma de industrialización tardía, depredadora, y que se
acomode, como un diminuto vagón de cola, a continuar el abastecimien-
to del gran proceso de globalización, principalmente como productores de
materias primas, siempre dentro de las clásicas deniciones de la división
internacional del trabajo y con productos que esta denición va asignando
31 El País de Madrid informó el 3 de mayo de 2019: “El Fondo Global de Pensiones del Gobierno de Noruega,
el mayor fondo soberano con un capital de 8,93 billones de coronas noruegas (913.838 millones de euros),
logró una rentabilidad del 9,1% en el primer trimestre del año, la tercera más elevada desde su fundación,
lo que permitió un retorno récord de 738.000 millones de coronas noruegas (75.454 millones de euros),
según informó la entidad”. La relevancia de esta noticia es la tasa de 9,1% de rentabilidad que se puede
comparar con las tasas que obtienen las rin en Bolivia que por lo general reportan tasas muy por debajo
del 1% anual. Para más información véase https://www.nbim.no/en/the-fund/about-the-fund/ (Norges
Bank Investment Management, 2019). Otro aspecto destacable es que este fondo es público.
32 Véase “Billionaires with Big Ideas Are Privatizing American Science” (The New York Times, 2014).
244 ¿Hacia la transformación de la economía?
a Bolivia desde el siglo xix (incluso antes). La continuación de este proceso
no garantiza el bienestar de la población ni la continuidad de la estabilidad
macroeconómica conquistada. Más, por el contrario, lo orienta a repetir los
errores del pasado con, por ejemplo, el masivo endeudamiento externo.
Bolivia debe desvincularse de la Segunda Revolución Industrial en la
que todavía permanece en sus proyectos industriales e ir por un sendero de
desarrollo sobre la base de lo que posee y ha sido naturalmente dotada. Una
de las excepciones en Bolivia, que a la vez muestra el camino a seguirse para
impulsar una industrialización que respete el medio ambiente y una desea-
da transición energética, es la generación de energía eléctrica con fuentes
fotovoltaicas solares; sin embargo, no es la prioritaria y masiva fuente de
generación. Las transformaciones de tradicionales materias primas deben
ser gradualmente abandonadas y, en vez de ellas, dirigir sus recursos nan-
cieros a los productos que puede producir en abundancia y transformar en
manufacturas. Para ello cuenta con medios que se pueden desarrollar en
Bolivia y utilizar la tecnología y el conocimiento disponibles en los merca-
dos globalizados. Son productos como la castaña y sus múltiples deriva-
dos manufacturados, el tarwi y sus innumerables propiedades nutricionales
algo superiores a la soja, o la cúrcuma con sus poderosas características
medicinales y una inmensa variedad de otros productos que, por la biodi-
versidad que Bolivia posee, le permite cultivar y gradualmente aprovechar
de manera creciente. Los mercados para estos productos son, sin duda las
grandes metrópolis industrializadas con grupos de altos ingresos que paga-
rán por lo que muy pocos países tienen como Bolivia. Se requiere orientar
estructuralmente un modelo de desarrollo apropiado que, aparte de buscar
la diversicación económica a partir de productos existentes, también evite
la dependencia de monocultivos que sean contraproducentes a la sosteni-
bilidad ambiental.
El presente es un momento histórico de características únicas que
se abre a la economía boliviana por el avance tecnológico logrado en el
mundo industrializado con la inteligencia articial, el Internet de las cosas,
la nanotecnología y muchas otras innovaciones que hacen posible la sos-
tenibilidad ambiental, como es el uso de fuentes de energía no convencio-
nal o el mejor aprovechamiento de los bosques. A la vez, existen grupos
de elevados ingresos en los países industrializados dispuestos a comprar
productos de calidad, con características orgánicas de origen tropical o al-
tiplánico, que pueden ser producidos en Bolivia. El país posee productos
naturales de gran diversidad biológica que pueden transformarse industrial-
mente y producirse masivamente. La tecnología abarata cada día más una
serie de productos manufacturados (desde fuentes energéticas, pasando por
prótesis, confecciones, herramientas, hasta vehículos y viviendas) y a la vez
245Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
requiere de alimentos nutritivos, sanos y que contribuyan a la prevención
de las enfermedades modernas. A la vez, el Internet hace posible un gran
abaratamiento de los vínculos con los mercados internacionales. Este es
el camino que Bolivia debe seguir para aprovechar lo que tiene y lo que el
mundo moderno crecientemente requiere. Una visión de la evolución futura
de la base material boliviana sobre estos fundamentos es la manera de ase-
gurarse la generación de un crecimiento económico de amplia diversidad,
estable y sustentable.
10. Conclusiones y recomendaciones
Tanto economistas nacionales, como del aparato estatal y de organismos
internacionales, tienden a sacar rápidas conclusiones observando princi-
palmente la tasa de crecimiento del pib. Las comparaciones que se realizan
de estas tasas de Bolivia con las de América Latina se muestran como muy
positivas por bordear un 4% cuando, en realidad, no se han generado sóli-
das bases para un desarrollo sustentable. Las prevenciones que se hacen
de no excederse en el décit scal o vigilar el décit en cuenta corrien-
te vienen acompañadas de recomendaciones de mejorar las inversiones,
pero sin criterios claros que contribuyan al logro de cambios estructurales.
En consecuencia, no se dan pasos positivos para alcanzar los desacopla-
mientos imprescindibles de un modelo de industrialización que, aparte de
atar a Bolivia al pasado, le cierra la posibilidad de iniciar un proceso de
desarrollo que utilice las tecnologías que el mismo capitalismo ha creado.
Se trata, entonces, de crear un modelo de desarrollo diferente que paula-
tinamente se desacople de los procesos propios de la Segunda Revolución
Industrial para crear procesos sociales equitativos e inclusivos y ecológi-
camente sostenibles.
La cantidad de reservas alcanzadas, resultado de los inmensos valores
que se exportaron durante el auge de las materias primas que duró hasta
2014, se ha convertido en el más importante puntal de la estabilidad macro-
económica actual. Si no hubiera existido la capacidad instalada de aprove-
char la coyuntura favorable inesperada no hubiera sido posible impulsar la
bolivianización. Medida que se introduce al momento que la economía bo-
liviana repuntaba en su crecimiento. Lo relevante es percatarse que el saldo
que todavía queda de las rin son aún lo sucientemente elevadas como para
dar respaldo a un desarrollo de una industrialización distinta a la asumida
hasta hoy. Por cierto, signica un giro radical en la visión que orienta las
actuales políticas de desarrollo. En un corto plazo, la preservación de reser-
vas y su acrecentamiento puede sustentarse en un sólido robustecimiento
del sector turismo con la concurrencia del Estado y alianzas con el sector
privado, nacional y extranjero.
246 ¿Hacia la transformación de la economía?
En el mediano y largo plazo se requiere diversicar la economía prin-
cipalmente utilizando racionalmente la biodiversidad que brinda la geo-
grafía nacional. El alejamiento paulatino del extractivismo y de los mo-
nocultivos debe ser incluido como parte fundamental de un proceso de
sostenibilidad ecológica y de un plan integral de desarrollo que vincule
el desarrollo social (salud y educación) con la diversicación económica
sustentable. Existe la clara tentación de soluciones fáciles pero atentato-
rias del sistema ambiental del uso de los suelos, particularmente con la
ampliación de la frontera agrícola para el amplio cultivo de soja y caña de
azúcar. Monocultivos que en el corto plazo pueden contribuir a la gene-
ración de divisas con la exportación de metanol derivado de la caña y de
la soja en sí y carne vacuna alimentada con la producción aumentada de
soja. Este tipo de desarrollo no sustentable en el largo plazo por su carac-
terística depredadora de suelos que no tienen esa vocación va a generar
cantidades sustanciales de divisas, pero, a la vez, pone en grave riesgo el
futuro del bienestar de las futuras generaciones.
Se ha señalado que posiblemente lo que motivó al gobierno a endeu-
darse en medio del auge fue la posible respuesta a la evolución de las rin.
Tal salida no está lejos de la política de endeudamiento actual que se reeja
en un aumento de la deuda externa. Para preservar la estabilidad alcanzada
se vuelve imprescindible que las rin no decaigan a un nivel crítico, dígase a
la mitad de la actual cantidad actualmente registrada por el bcb, puesto que
superado ese nivel sería necesario tomar medidas que tendrían un peso
social exagerado con la vuelta de políticas apuntadas por la ceguera induci-
da de teorías económicas que se aplican acríticamente. Así, se recomienda
repetidamente, abierta o encubiertamente, la devaluación del boliviano que
se considera tendría consecuencias de elevado costo social, especialmente
por el proceso inacionario que desataría. De estas interpretaciones emerge
una de las más relevantes restricciones vinculantes que, al superarse, pue-
den orientarse las políticas macroeconómicas a un mejor funcionamiento
de la economía nacional y a un prometedor proceso de desarrollo social
sustentable, crecimiento económico con diversicación, equidad e inclusión
social y sostenibilidad ambiental de la sociedad boliviana.
Es momento de diseñar políticas macroeconómicas y de desarrollo que
deliberadamente conduzcan a una mayor equidad. La estabilidad de precios
se asienta en las reservas internacionales que el Estado posee. Sin embar-
go, un componente de las mismas se encuentra en oro cuya volatilidad de
su precio tanto aumenta como disminuye contablemente las rin sin crear
verdadera riqueza. Es altamente aconsejable, por lo tanto, la monetización
de esos recursos para utilizarse de manera económica y socialmente más
rentable con la creación de un fondo de estabilización. Esos recursos, por lo
247Dimensiones macroeconómicas de la Bolivia actual
tanto, podrían invertirse nancieramente bajo los patrones utilizados por el
Fondo Noruego de Pensiones que es un ejemplo de rentabilidad y seguridad.
De esta manera se facilitaría el nanciamiento de proyectos sociales y pro-
ductivos con una clara orientación de sostenibilidad económica y social.
Finalmente, existe un sistema de impuestos personales en la ley que rige
el Fondo Solidario del Sistema Integral de Pensiones, no calicado como
tal por el gobierno. La población en general tampoco lo asume como un
impuesto personal ni tampoco gran parte de la academia. Estos sistemas
son generadores de mayor equidad que en comparación a muchos otros im-
puestos, como el iva, por ejemplo, generan un efecto cascada que castiga en
última instancia a los más pobres. Esto, particularmente, porque los pobres
no compran productos de vendedores que emiten facturas y, en consecuen-
cia, no generan crédito scal. Sin embargo, la estructura del mismo adolece
de algunas deciencias y debe ser rediseñado como un eciente instrumen-
to distribuidor del ingreso. Este permitirá que determinadas necesidades de
grupos sociales vulnerables, aparte de los jubilados que perciben la deno-
minada fracción solidaria, sean atendidas y se les otorgue la prioridad que
merecen en una perspectiva de desarrollo pleno de los habitantes.
248 ¿Hacia la transformación de la economía?
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251
Riesgos a nivel microeconómico: ¿cuáles son las trabas
institucionales a la diversicación productiva?
Joaquín Morales Belpaire y Erika Pando
1. Introducción
1.1. ¿Cómo desincentivan las fallas de gobierno al emprendimiento?
El marco analítico de Hausmann, Rodrik y Velasco (2008) (de aquí en ade-
lante hrv) identica en los bajos niveles de inversión privada y de em-
prendimiento las raíces del limitado crecimiento económico de países en
desarrollo, así como la escasa diversicación productiva en países expor-
tadores de commodities. A lo largo de este libro nos basamos en el árbol de
diagnóstico propuesto por hrv (ver página 17), para buscar las causas de
la baja inversión privada y restringido emprendimiento en nuestro país.
Según los autores, los limitados retornos del emprendimiento pueden
originarse en que los proyectos tienen per se un bajo retorno o que los re-
tornos prospectivos de los emprendimientos no sean tan exiguos, pero que
sean difícilmente apropiables. Esto signica que, si bien son adecuadas las
condiciones físicas y de capital humano para hacer prosperar un emprendi-
miento, las condiciones institucionales no son las apropiadas. Los empren-
dimientos rentables no se ejecutan por problemas de información o de coor-
dinación, es decir, por fallas de mercado o por debilidades de Estado. Las
fallas de Estado son el centro de las preocupaciones de este apartado.
El documento de hrv estudia las fallas de gobierno y las divide en riegos
macroeconómicos –una mala gestión de la política monetaria, por ejem-
plo– y riesgos microeconómicos originados por una deciente gestión del
aparato público. Para ilustrar este tipo de riesgos, enlistemos sus principa-
les características: i) carga impositiva desmedida; ii) burocracia aplastante;
iii) marcada inseguridad en los derechos de propiedad; iv) problemas de
manipulación de la justicia; v) tribunales inecientes; vi) actos de extorsión
por parte de funcionarios públicos. Estos factores y la actuación del “Estado
depredador” (Robinson, 1999), alimentan el inventario de desincentivos al
emprendimiento y a la inversión privada.
La tarea que acometemos en este apartado es, entonces, diagnosticar
la severidad de estos riesgos microeconómicos desde el enfoque de las fa-
llas institucionales. Por tanto, exploraremos, en primer lugar, los conceptos
252 ¿Hacia la transformación de la economía?
vinculados a la asxia tributaria, la corrupción, y la inseguridad jurídica,
enfocándonos en el rol que juegan como disuasorios de la iniciativa pri-
vada. Si, como lo tenemos apuntado, este trabajo se concentra en los tres
tipos descritos –tributos, corrupción e inseguridad jurídica– de fallas de go-
bierno, el lector debe estar advertido de que existen, además, otros riesgos
microeconómicos, como la incompetencia, inercia, ignorancia e ideología
(Banerjee y Duo, 2011). Sin embargo, estos obstáculos no serán abordados
en nuestro análisis, pues permaneceremos en el marco de hrv.
1.2. Revisión de la literatura
Para una adecuada comprensión de las trabas al emprendimiento como
inhibidores de la innovación tecnológica, la originalidad y la toma de ries-
gos, hemos enmarcado nuestras reexiones en este apartado en el debate
de la transformación social-ecológica. En efecto, en ese marco analítico,
se podría explicar que solo se adopten los emprendimientos más tradicio-
nales y seguros (nancieramente hablando), que son típicamente extrac-
tivos, en desmedro de la creación de nuevas tecnologías y prácticas que
pueden ser más amigables con el medio ambiente, intensivas en mano de
obra y creadoras de trabajos de calidad.
1.2.1. El sistema tributario y su potencial rol disuasivo
El debate sobre los efectos de una carga tributaria excesiva sobre el desen-
volvimiento económico de una sociedad es, sin duda, uno de los debates
más antiguos y amargos en política y economía. San Agustín ya cuestio-
naba (c. 420 d. C.): “Sin la justicia, ¿qué serían los reinos más que un vasto
pillaje? ¿Y qué son las bandas de ladrones, sino pequeños reinos?” El tribu-
to, sin una contrapartida justa, no sería más que un robo. Estudiantes de
primer año de universidad entienden que, en el modelo de equilibrio parcial
de mercado, el impuesto incrementa los precios al consumidor, reduce las
ganancias de las empresas y disminuye el valor creado por el libre inter-
cambio. Esta pérdida es comúnmente conocida como “la carga muerta”.
Economistas clásicos que estudiaron este fenómeno, se dieron cuen-
ta rápidamente que la provisión de bienes públicos por parte del Estado
era una necesidad fundamental para el desempeño adecuado del mercado
(Nozick, 1974). Solo los mercados más primitivos podrían funcionar sin in-
fraestructura, seguridad ni defensa, o sin tribunales. A medida que avanzaba
la revolución industrial, pero sobre todo al nalizar la segunda guerra mun-
dial, se consideraba la intervención estatal como una condición necesaria
para el funcionamiento de la economía de mercado. El mercado requería
mano de obra educada y saludable, infraestructura moderna, subvenciones
253Riesgos a nivel microeconómico
al desarrollo cientíco, agencias regulatorias altamente especializadas, etc.
(Hindricks y Myles, 2013).
La pregunta, entonces, es: ¿cuál es la estructura óptima del tributo? Por
un lado, el exceso del tributo desincentiva la inversión privada, pero, por
otro, la provisión de bienes públicos que son complementarios a la inversión
privada, la alienta (Cheikbossian, 2016). La discusión sobre cuál es la provi-
sión óptima de bienes públicos se la verá más adelante cuando hablemos de
los bajos retornos sociales y fallas de mercado; concentrémonos, ahora, en
las recaudaciones. Comencemos preguntándonos: ¿cuán elevados deben
ser los impuestos? Respondiendo a criterios de eciencia y justicia, ¿quiénes
deben pagarlos? ¿Qué tan compleja debe ser esta estructura?
Más de doscientos años atrás, Adam Smith, en La riqueza de las naciones
(1776), establecía cuatro máximas sobre el impuesto:
1. Los súbditos de cada Estado deben contribuir al sostenimiento del
Gobierno en una proporción lo más cercana posible a sus respectivas
capacidades.
2. El impuesto que cada individuo está obligado a pagar debe ser jo y no
arbitrario.
3. Todo impuesto debe recaudarse en la época y en la forma en las que es
más probable que convenga su pago al contribuyente.
4. Todo impuesto debe planearse de modo que la diferencia entre lo que
se recauda y lo que ingresa en el tesoro público del Estado sea lo más
pequeña posible.
En terminología moderna, esto signica que los impuestos deben ser
justos y previsibles, su pago debe ser conveniente y deben permitir balan-
cear el décit del Estado. Si bien existe consenso en cuanto al primer y al
tercer principio, persiste, sin embargo, una tensión entre ambos.
El debate sobre lo que es un impuesto justo es complejo y desemboca
en una disputa más bien losóca: ¿qué es la justicia? Para nuestros propó-
sitos, solo diremos que la solución a este problema consiste en elegir una
función de bienestar social adecuada (Bergson, 1938); esto es, una función
matemática que mejore y aumente el bienestar de todos los agentes de la
sociedad, respetando ciertos axiomas de equidad y de eciencia, debati-
dos ampliamente por Bentham (1780), Arrow (1950, que pone en duda que
esto sea posíble), Harsanyi (1955), Sen (1970), Rawls (1971), y un sinnúme-
ro de autores, lósofos, politólogos y economistas. ¿Debe preponderar la
equidad o la eciencia? ¿Cuáles son los derechos básicos a los que puede
acceder todo ciudadano? ¿Podemos medir el bienestar de una persona y
luego el agregado de personas? Elegir esta función de bienestar social es
in ne un juicio de valor y no se la puede construir de manera objetiva: su
254 ¿Hacia la transformación de la economía?
consideración debe provenir de la aplicación de algún método de toma de
decisiones colectivas, como por ejemplo del voto democrático.
Una vez decidida la difícil tarea de establecer cuál es la función de bien-
estar social apropiada, habrá que elegir la estructura tributaria que le corres-
ponda. No debería sorprender entonces que la solución a este problema, si
es que existe alguna, sea ardua y compleja. Por consiguiente, esta solución
debería componerse con tasas marginales impositivas diversas, múltiples
niveles de progresividad, impuestos pigovianos que disuadan actividades
indeseables, subsidios que promocionen la justicia, descuentos, ampliacio-
nes de plazos, perdonazos, multas, premios, etc., mediante la puesta en
marcha de todo un sistema burocrático, con su lote de formularios, testimo-
nios, minutas, pruebas, libros contables, informes de auditoría, entre otros.
Los costos administrativos y la contratación de un conjunto de especialistas
-contadores, auditores, economistas, abogados-, son gastos en los que se
debe incurrir para soportar las actividades. Además, la prudencia en la aten-
ción de los plazos e inclusive la presión psicológica, son factores que hay
que tomar en cuenta para la concreción de las iniciativas.
El primer principio de Smith sobre la tributación, que recoge la obser-
vación de san Agustín, concierne a la justicia. Pero establecer un impuesto
“justo” signica incrementar la complejidad del sistema tributario, lo que con-
tradice el tercer principio de conveniencia y simplicidad, y sanciona despro-
porcionadamente a los más humildes, derrotando entonces la intención ini-
cial. En la búsqueda de una transformación social-ecológica debe plantearse
seriamente cuáles son los valores que resuelven la disyuntiva entre eciencia
y justicia, entre complejidad tributaria y redistribución e incentivos scales
pigovianos. Estos valores son permanentemente discutidos en los grupos de
trabajo del Foro de transformación social-ecológica en Bolivia.
La presión scal incluye dos mecanismos disuasivos para el emprendi-
miento: por un lado, la reducción de las ganancias por el efecto directo del
impuesto, y, por otro, el mecanismo más sutil de los costos asociados a la
complejidad tributaria.1 Estos factores pueden inducir a que los empresarios
o no arriesguen inversiones o las realicen en actividades informales (Tassi,
Medeiros, Rodríguez-Carmona y Ferruno [2013]; Morales y Salinas [2019]).
1.2.2. Cómo la corrupción disuade al emprendimiento
Palifka y Rose-Ackerman (2016) denen la corrupción como “el abuso del
poder encomendado para obtener una ganancia privada”. Sus formas son
1 Para una discusión completa sobre los costos y la medición de la complejidad, véanse los trabajos de
Evans, Krever y Mellor (2015).
255Riesgos a nivel microeconómico
diversas: sobornos, coimas, extorsión, nepotismo, fraude judicial, tráco
de inuencias, conictos de interés, etc. Para nuestros propósitos, nos con-
centraremos en las relaciones corruptas entre empresa privada y Estado,
aunque esta relación de corrupción puede existir también entre empresas
y trabajadores, movimientos sociales y Estado, consumidores y empresas,
y entre empresas.
Palifka y Rose-Ackerman distinguen tres niveles de Estado: ociales po-
líticos de alto rango (gobernantes y legisladores), personal administrativo
(burócratas) y tribunales. El marco teórico sobre la temática judicial será
visto más adelante, ahora nos enfocaremos en la corrupción entre ociales
políticos de alto rango y empresas, y burócratas y empresas.
Empresas privadas pueden buscar maneras de verse favorecidas con
exenciones tributarias, aojamientos de regulación o licitaciones directas.
Tales favores se perciben como corruptos cuando el tomador de decisiones
se benecia personalmente de ellas, mediante sobornos u otros benecios,
aunque existe también todo un espectro de guras más o menos legales y
más o menos reguladas, como el lobbying, las contribuciones para cam-
pañas electorales o el “sistema de puertas rotatorias”2 (Hindricks y Myles,
2013). En una economía de mercado, tales favores afectan de manera nega-
tiva a empresas que compiten con aquellas que muestran ventajas basadas
en algún grado de benecio. Se crea entonces una distorsión de mercado:
no son las empresas más competitivas las que triunfan, sino las mejor co-
nectadas políticamente, las que tienen mayor capacidad de corromper a los
gobernantes o manipular a la opinión pública.
Por otro lado, este tipo de “ayudas” otorgadas a empresas tradicionales
puede reducir y limitar la naturaleza de la competencia en el mercado, ya
que unas pocas empresas podrían adjudicarse, por ejemplo, permisos de
exclusividad, formando monopolios. Esta pérdida de eciencia, que otorga
poder de mercado a pocas empresas en desmedro de otras –no precisamente
las más ecientes–, afecta negativamente al crecimiento económico y la
diversicación, ya que pese a que están conectadas políticamente, cuentan
con mayor capital y antigüedad en el mercado y poseen vínculos con
los sectores tradicionales de la economía, no muestran renovación, sino
más bien obsolescencia, carencias y limitada tendencia a la mejora y
creatividad. Esto pone en evidencia la desventaja en la que se encuentran
las pequeñas empresas innovadoras y dispuestas a tomar riesgos, empresas
cuyas nuevas tecnologías pueden tener réditos ambientales, crear nuevos
2 Exfuncionarios públicos de alto rango que, al acabar su gestión en el Estado, son contratados en
importantes puestos gerenciales en empresas como recompensa por favores concedidos durante su
función pública.
256 ¿Hacia la transformación de la economía?
empleos modernos y de calidad, o simplemente servir como ascensor social
para nuevos emprendedores, en busca de una mayor justicia social.
Las ventajas otorgadas a ciertas empresas pueden afectar el crecimien-
to y la diversicación de otras empresas que no sean competidoras direc-
tas. Si las empresas favorecidas son las responsables de la contaminación
o producción de bienes peligrosos para la salud –las denominadas exter-
nalidades negativas–, también lo serían del impacto negativo que podrían
ocasionar a aquellas empresas sensibles a estas prácticas depredadoras.
El hecho de que la corrupción o la búsqueda de rentas se manieste por
menos regulación, repercute en que el grado de externalidad no se sitúe en
un nivel socialmente deseable, disminuyendo, de esta manera, el producto
y la rentabilidad de las empresas afectadas. Un ejemplo sencillo que ilustra
nuestra armación es el de las actividades extractivas de recursos naturales
que impactan negativamente en el turismo, la agricultura, agropecuaria y
pesca, e inclusive en el estado de salud de los trabajadores.
Otra modalidad en la que actúa la corrupción es la vinculada a burócra-
tas y funcionarios públicos de bajo o mediano nivel. Para acelerar trámites,
obtener permisos o evitar sanciones y coimas, los funcionarios preeren
“mirar al otro lado”. Según Acemoglu y Verdier (2000) y Dreher y Gassebner
(2013), crear más barreras burocráticas expande el número de oportunida-
des disponibles para solicitar un soborno e incluso incurrir en extorsiones
con aquellos que transgreden normativas. Dado que más barreras burocrá-
ticas incrementan las chances de obtener sobornos, no solo la burocracia
puede conducir a la corrupción, sino que la corrupción puede ser un incen-
tivo para levantar mayores barreras burocráticas. Paradójicamente, incluso
la normativa destinada a reprimir la corrupción en sí misma es la que crea
estas barreras, pues puede generar más –no menos– corrupción, aunque de
manera más sutil: en lugar de sobornos, incrementa los trámites burocráti-
cos, incrementa la contratación de más funcionarios e impone los servicios
de administradores, contadores, auditores y tramitadores. Esto provoca que
funcionarios de mediano rango manejen y controlen un mayor presupuesto,
lo que incrementa su poder e importancia.
Existe una corriente que considera que, dadas las barreras burocráticas,
la corrupción permite “engrasar las ruedas” del aparato burocrático, y que
es más eciente vivir en un sistema ultrarregulado y con corrupción que en
un sistema ultrarregulado y sin corrupción (Dreher y Gassebner, 2013). Es
de todas maneras una segunda mejor solución, la solución ideal, y quizás
inalcanzable, siendo un sistema burocrático sensato y sin corrupción.
Nuevamente, estas barreras desaniman a emprendedores, sea por los
costos directos e indirectos en los que incurren, por la sensación de que
será una faena interminable llevar todos los trámites a buen puerto, por la
257Riesgos a nivel microeconómico
dicultad de comprender el sistema o, nalmente, porque el sistema contra-
dice sus valores éticos. Los primeros en ser desalentados serán empresarios
de la pequeña empresa, empresarios que tienen un proyecto innovador pero
riesgoso, empresarios jóvenes que todavía no están “amañados” o aquellos
que no tienen los contactos apropiados. Por último, a estos empresarios les
quedarían solo dos alternativas: no emprender o emprender alejados de la
norma, en el sector informal.
Habiendo descrito cómo el peso tributario, la burocracia y la corrupción
pueden desalentar al inversionista, nos queda explorar cómo la inseguridad
jurídica puede agravar las cosas.
1.2.3. La inseguridad jurídica
Es famoso el estudio de Acemoğlu, Johnson y Robinson The colonial ori-
gins of comparative development (2001) en el que se argumenta que los
países menos desarrollados son aquellos en los cuales los colonizadores
implantaron “instituciones extractivas”, entendidas como el riesgo de ex-
propiación arbitraria de la propiedad privada por parte del Estado. Para los
autores, ningún inversionista tomaría el riesgo de crear una empresa si
existe la posibilidad de que un emprendimiento exitoso sea apropiado por
el gobierno. Concurren otras formas de expropiación, como la ocupación
de tierras o de industrias por los trabajadores y el otorgamiento a estos de
la propiedad por parte del Estado. De la misma manera, si este es un riesgo
importante, disuade la inversión privada a menos que el dueño original
actúe en connivencia con el poder político.
Sin embargo, la inseguridad jurídica crea riesgos que van mucho más
allá que la vulneración al derecho propietario. Grossman y Hart (1986), entre
otros, demuestran la capital importancia de poder establecer contratos en
condiciones de asimetrías de información, es decir, en situaciones en las que
existe selección adversa y riesgo moral. En ausencia de contratos compati-
bles con incentivos, como primas al esfuerzo o el establecimiento claro del
control residual,3 el mercado puede simplemente no existir. Si bien la teoría
explora el diseño óptimo de estos contratos, un supuesto implícito es que
los contratos serán cumplidos o se los hará cumplir por el Órgano Judicial.
Sin embargo, este supuesto puede transgredir violentamente la realidad. En
los hechos, el acudir a instancias judiciales puede ser un proceso extrema-
damente moroso, costoso y cuyos resultados pueden ser imprevisibles.
3 El control residual en economía se reere a quién conserva la propiedad de los activos, físicos u otros,
si la empresa entra en bancarrota. Por ejemplo, si el monitoreo de los trabajadores es muy costoso, es
deseable que ellos detengan la propiedad de la maquinara para no estropearla.
258 ¿Hacia la transformación de la economía?
Cuando existe inseguridad jurídica, el costo de incumplimiento de con-
tratos puede ser incluso menor que el esfuerzo por hacerlos cumplir. Por
un lado, existen costos directos, como la contratación de abogados, el pago
de trámites y, con frecuencia, el pago de sobornos. Por otro lado, están los
costos indirectos asociados con el costo de oportunidad de asistir a juzga-
dos en juicios que se prolongan y dilatan. La parte acusada, al tanto de estas
circunstancias puede intentar retardar el juicio lo más posible, conseguir la
suspensión de audiencias o que se soliciten pruebas adicionales, incremen-
tando, así, el costo de oportunidad del acusante, quien puede preferir retirar
los cargos o no iniciar el proceso completamente. La situación se agravaría
si una de las partes del contrato recibe favores de jueces, quienes podrían
también exigir una contraparte por el otro contratante. Anticipando dichos
costos, es probable que el empresario decida simplemente no establecer
contratos, y por ende no emprender, o bien que busque hacer cumplir con-
tratos sin intervención de los tribunales, vía amedrentamientos o incluso
violencia física.
Este estado de cosas puede ser todavía más precario si es que la rela-
ción mercantil se establece entre empresa y Estado. La máxima popular
dice que “el Estado nunca pierde”: si el Poder Judicial está bajo la tutela del
Poder Ejecutivo y las entidades públicas responden a intereses políticos, las
decisiones judiciales y administrativas estarán sesgadas para favorecer al
gobierno, incluso en deliberaciones que no pueden ser justicadas por el
interés público.4 Peor aún, el poder político puede aprovecharse del Poder
Judicial para amedrentar y perseguir a oponentes políticos, o bien scales
inescrupulosos abusar de su poder lanzando acusaciones falsas con el pro-
pósito de extorsionar a empresarios acaudalados y con pocas relaciones
con el poder.
En esta sección se ha descrito cómo la excesiva presión tributaria, la bu-
rocracia, la corrupción y la inseguridad jurídica pueden actuar como impor-
tantes factores de riesgo a la hora de emprender. Sacamos de esta sección
dos conclusiones importantes. Por un lado, estos riesgos afectan despropor-
cionadamente a pequeños y medianos emprendedores, poco conectados,
poco instruidos y con bajos niveles de capital, que estarían dispuestos a
tomar riesgos con emprendimientos innovadores, y afectan menos a em-
presas de sectores tradicionales, bien conectados y que conocen, entienden
y aprovechan el sistema. Esto limita el potencial de diversicación y también
de crecimiento económico. Por otro lado, la alternativa de emprender en el
sector informal puede ser menos contraproducente que la de emprender en
4 Algo similar puede suceder si la legislación es extremadamente protectora de los trabajadores,
provocando que un empresario piense dos veces antes de contratar a alguien.
259Riesgos a nivel microeconómico
el sector formal, dados estos riesgos. Si esto es cierto, un síntoma de que los
riesgos microeconómicos aquí descritos podrían ser limitantes importantes
al emprendimiento y a la diversicación formal, es que los empresarios in-
novadores y creativos operen bajo el manto de la informalidad.
La siguiente sección analiza, primero, si los factores de riesgo microeco-
nómico aquí descritos están presentes en la economía boliviana, y, segundo,
diagnostica si estos factores pueden o no ser tomados como trabas sustan-
ciales y predominantes para el desarrollo económico y la diversicación.
2. Análisis de la situación en Bolivia
2.1. La carga tributaria
La Heritage Foundation es un Think Tank estadounidense de liación con-
servadora que publica cada año un índice de libertad económica.5 Entre
varios componentes, el índice elabora una medida de carga scal que
toma en consideración los siguientes factores: la tasa marginal impositiva
más elevada sobre el ingreso individual, la tasa marginal impositiva más
elevada sobre las utilidades de las empresas y la carga scal total como
porcentaje del pib. Usando este indicador, el informe de 2019 reporta un
índice de 82,4 para Bolivia, que ubica al país en el puesto 5 de 32 países de
las Américas con menor carga scal, por encima de países como Estados
Unidos o Chile. Esto se debe a una tasa impositiva sobre el ingreso del
13% (bajo el Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado, rc
iva, el más bajo luego de Guatemala y de paraísos scales del Caribe), un
impuesto a las utilidades del 25% (solo por encima de Ecuador, Uruguay,
Estados Unidos, Paraguay y paraísos scales del Caribe) y una carga scal
total sobre el pib de 31,1%, la quinta más elevada en la región (Miller, Kim
& Roberts, 2019). El relativo buen posicionamiento de Bolivia, según estos
indicadores, se debe a que sus impuestos al ingreso y a las utilidades son
relativamente bajos, pero la carga scal sobre el pib total ya es indicativa
de la existencia de problemas.
En este sentido, el índice puede ser muy criticado por su carácter mi-
nimalista y su carga ideológica. Un factor en particular importante es que,
si bien las tasas impositivas no son extraordinariamente altas en términos
absolutos, lo son dada la productividad de las empresas. En efecto, el Banco
Mundial reporta que la razón de los impuestos y las contribuciones obliga-
torias totales sobre las utilidades comerciales de las empresas es de 83,7%,
la cuarta más elevada en el mundo, posicionando a Bolivia en el puesto
186 de 189 países. El 60,96% de este 83,7% proviene del Impuesto a las
5 Index of Economic Freedom.
260 ¿Hacia la transformación de la economía?
Transacciones (it), un impuesto de 3% a todo ingreso bruto; vale decir que
es un impuesto que no toma en consideración los costos de las empresas.
Simplicando, esto implica que un comercio cuyos ingresos sean de Bs 1.000
y sus costos de Bs 1.000 tendrá que pagar de todas maneras un impuesto a
las transacciones de Bs 30. La única manera de compensar este impuesto es
deduciendo el pago del impuesto a las utilidades. Queda claro que, en caso
de no tener utilidades o de que estas sean muy bajas, no se podrá compen-
sar este impuesto. No es difícil entender, entonces, que este impuesto pesa
fuertemente sobre empresas de poca rentabilidad o que inician actividades.
El hecho de que este impuesto del 3% sobre las transacciones termine re-
presentando el 60,96% de los benecios de las empresas indica que la carga
tributaria es muy alta con relación a la rentabilidad de las empresas o, visto
desde otro ángulo, que la productividad de las empresas es extremadamen-
te baja. Esto nos confronta entonces al dilema siguiente: ¿se debe alivianar
la presión scal?, o bien ¿se debe buscar mejorar la rentabilidad de las em-
presas, tal y como es tratado en los otros apartados de este libro?
Antes de intentar responder esta interrogante, debemos reconocer que
la presión scal encubre facetas adicionales. El informe Doing Business del
Banco Mundial presenta el puntaje de los países sobre la facilidad de pagar
impuestos (Doing Business, 2018). En base a datos de 2018, una empresa
típica boliviana debe a lo largo de un año realizar 42 pagos (puesto 162 de
190 a nivel mundial, ver tabla 8) y dedicar 1.025 horas al año a llenar formu-
larios, entregarlos y realizar los pagos para tres impuestos6 (puesto 188 de
189, solo el Brasil tiene un peor desempeño). El informe construye un índice
de mora en correcciones y reembolsos por parte el servicio de impuestos
(postlling index), en el que Bolivia se encuentra en el puesto 80 de 190 de
países con más rapidez en los reembolsos, siendo esta la dimensión en la
que el país tiene el mejor desempeño.
A pesar de esto, en el índice compuesto de facilidad de pago de impues-
tos, Bolivia se encuentra en el puesto 186 de 190, con un desempeño solo
mejor que el de República Central Africana, Chad, la República Bolivariana
de Venezuela y Sudán. Estos abismales resultados son consistentes con los
resultados del informe de competitividad global del World Economic Forum
(World Economic Forum, 2018), en el que se pregunta a empresarios boli-
vianos cuán fuerte es el efecto distorsionante de los impuestos y los subsi-
dios en la competencia, cuyas respuestas posicionan a Bolivia en el puesto
139 de 140, solo mejor que Venezuela.
6 Impuestos a las utilidades, al valor agregado y cotizaciones sociales.
261Riesgos a nivel microeconómico
Tabla 8. Indicadores para el pago de impuestos
Bolivia
Latinoamérica
y el Caribe (lac)
Rango lac/31
Percentil lac
Todos los países
Rango mundial/190
Percentil mundial
Puntuación
Pago de impuestos 21,6 61,2 30 100 68,6 186 98
Pagos (número por año) 42 26,8 7 21 28,2 31 16
Tiempo (horas por año) 1.025 332,4 2 6 184,1 2 1
Ratio impuestos y contribuciones totales
(% de las utilidades) 83,7 45,8 2 6 -12,0 4 2
Índex de reembolso 50 48,4 13 42 58,8 107 56
Fuente: elaboración propia sobre la base de Doing Business 2019, Banco Mundial.
Además de estos indicadores, es notorio que la carga impositiva incluye
un importante riesgo asociado a la complejidad del llenado de los formularios
tributarios, del que resultan errores, omisiones y retrasos que se traducen en
anulaciones, multas y cobros de intereses. En el régimen tributario general
existen hasta 62 tipos de multas que pueden llegar a superar los Bs 10.000
(Servicio de Impuestos Nacionales, 2015), y que pueden ser producidas por los
errores más triviales, como un error de redondeo en un cálculo, por ejemplo.
Múltiples comentaristas no dudan en hablar de “inerno scal” o de “terroris-
mo scal”. Evidencia de esto es que, como un eco de las teorías de la oferta
de Laffer, no se reducen los impuestos para incrementar recaudaciones, sino
se perdonan multas e intereses acumulados con el objetivo de incrementar
recaudaciones. En efecto, la solución más frecuente del contribuyente para
evitar multas es simplemente no apersonarse al servicio de impuestos. En
septiembre de 2018 se aprobó un proyecto de ley de reducción de multas, un
“perdonazo tributario” de hasta un 95% si deudores se apersonaban al servi-
cio de impuestos hasta el 30 de noviembre (Ley núm. 1105, 2018). El plazo fue
extendido múltiples veces y sigue vigente hasta ahora.
2.2. Barreras burocráticas: qué nos dicen los indicadores internacionales
En esta parte del análisis, el énfasis está puesto sobre la facilidad con la que
se puede crear un negocio, y en los indicadores de corrupción basados en
encuestas a emprendedores bolivianos. El citado informe Doing Business del
Banco Mundial establece una metodología que permite medir la facilidad de
abrir un negocio mediante el siguiente experimento mental. Imaginan una
262 ¿Hacia la transformación de la economía?
empresa a ser fundada por cinco socios,7 cuya forma legal es una sociedad de
responsabilidad limitada que opera en la ciudad más grande del país, y que
realizaría actividades en el sector comercial o industrial. El informe reporta
que para iniciar un negocio de este tipo se deben cumplir con 14 procedi-
mientos: en América Latina y el Caribe solo Venezuela requiere más etapas
(ver tabla 9). El tiempo medo para llevar a cabo estos procedimientos es de
43,5 días, es decir, casi 50% más que el promedio en la región, y el quincea-
vo más largo en el mundo, suponiendo que no haya coimas ni sobornos de
por medio. El costo de iniciar un negocio incluye trámites, servicios legales y
contables. Medido como una fracción del ingreso per cápita del país, llega al
46%. Es más elevado que el promedio regional, y deja a Bolivia entre los cinco
países de la región donde iniciar un negocio es más costoso en términos re-
lativos al ingreso. Sin embargo, Bolivia no impone una contribución mínima
del empresario al capital antes de que se cumplan los procedimientos, por
ende, esta no es realmente una restricción en el país.
Tabla 9. Indicadores para iniciar un emprendimiento
Bolivia
Latinoamérica
y el Caribe (lac)
Rango lac/31
Percentil lac
Todos los países
Rango mundial/190
Percentil mundial
Puntaje iniciar un emprendimiento 64,3 79,3 29 94 83,6 180 94
Procedimientos (número) 14,0 8,2 2 6 6,8 3 2
Tiempo (días) 43,5 28,5 5 16 20,0 15 8
Costo (% del ingreso per cápita) 46,0 37,9 5 16 23,7 23 12
Contribución min. capital (% del ingreso per cápita) 0,0 1,5 19 60 5,9 126 66
Fuente: elaboración propia sobre la base de Doing Business 2019, Banco Mundial.
Agregando los indicadores, el puntaje de “Iniciar un emprendimiento” cla-
sica a Bolivia como número 29 de 31 países de Latinoamérica y el Caribe
en los que es más fácil iniciar un negocio, y en el número 180 de 190 paí-
ses a nivel mundial. Uno debe ser prudente al interpretar dichos indicado-
res, ya que al tratarse de una clasicación no es posible saber si es o no
dicultoso en términos absolutos, no relativos, iniciar un emprendimiento.
Una segunda crítica a este indicador es que mide la posición relativa pero
7 En el informe se imagina una empresa en la que los cinco socios son hombres y otra en la que las cinco socias
son mujeres. Para Bolivia, los indicadores no divergen por género; omitiremos, por tanto, esta distinción.
263Riesgos a nivel microeconómico
no indica cuáles han sido los avances que se han logrado en la materia, y
tampoco considera los costos asociados con el mantenimiento y la actua-
lización de las obligaciones comerciales.
2.3. Cómo funciona la regulación comercial en Bolivia
El Estado boliviano regula el comercio principalmente con el apoyo de la
Autoridad de Fiscalización y Control Social de Empresas (aemp) y la conce-
sionaria del Registro de Comercio de Bolivia (Fundempresa).
La aemp, creada por decreto supremo núm. 71 de 9 de abril de 2009, tiene
el objeto de scalizar, controlar, supervisar y regular las actividades de las em-
presas en lo relativo a gobierno corporativo, defensa de la competencia, rees-
tructuración de empresas y registro de comercio. En el marco de sus funciones,
la aemp ha emitido la Resolución Administrativa Interna rai/aemp/052/2011 de
16 de agosto de 2011 (ra núm. 52), que contiene el Reglamento de Sanciones e
Infracciones Comerciales, que reglamenta las sanciones administrativas a ser
impuestas en contra de agentes regulados sujetos a scalización por parte de
la aemp en el ámbito comercial dentro del territorio nacional.
2.3.1. Avances que facilitan la creación de empresas en Bolivia
Hasta hace un par de años, el procedimiento para iniciar un emprendi-
miento formal estaba compuesto principalmente por: a) la contratación de
abogados para la redacción de documentos constitutivos; b) la remisión de
documentación a un notario de fe pública para protocolización y emisión
de testimonios; c) la remisión de testimonios a Fundempresa para aproba-
ción; d) publicación in extenso de los testimonios en un medio de prensa
escrito de circulación nacional a precios de mercado; e) solicitud de regis-
tro a Fundempresa y emisión de Matrícula de Comercio. En este caso, el
costo, en términos de tiempo y gasto, podía llegar a ser elevado, lo que se
convertía en un obstáculo para nuevos emprendedores, sea por conoci-
miento limitado sobre el tema o por escasez de recursos para inversión.
Posteriormente, mediante la promulgación de la Ley 779 de 25 de enero
de 2016, se creó la Gaceta Electrónica de Comercio, y con esta herramienta
se dio inicio a una nueva etapa digital para la constitución de empresas y la
consiguiente facilitación de procedimientos formales. Dentro de esta nueva
etapa, el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural desarrolló
el sitio https://miempresa.gob.bo/, una plataforma compuesta por formu-
larios digitales que guían la constitución de una empresa según el tipo so-
cietario y el objeto, además, incluye modelos de documentos constitutivos
y genera de manera automática la publicación de los testimonios in extenso
en la Gaceta Electrónica por un costo único.
264 ¿Hacia la transformación de la economía?
Esta plataforma de servicios reduce el procedimiento constitutivo en
plazo y en costo, puesto que disminuyen los honorarios del abogado, el
tiempo de redacción de documentos y el costo de publicación en un medio
de prensa. Estos avances deben ser reconocidos como pasos importantes
para acelerar la creación de negocios en Bolivia, y nos indican que se to-
maron decisiones en la dirección correcta. Se debe remarcar, empero, que
el mantenimiento de formalidades posteriores a la creación de la empresa
puede representar también un costo importante.
2.3.2. Obligaciones comerciales para mantener un emprendimiento
El Código de Comercio establece ciertas obligaciones para quienes ejercen
actividades comerciales en territorio boliviano, entre otras: a) contar con un
libro de registro de socios o accionistas, según corresponda; b) contar con un
libro de registro de actas; c) registrar ante Fundempresa poderes, balances
y memorias anuales para sociedades anónimas, y transferencias de cuotas
para sociedades de responsabilidad limitada; d) remitir información o docu-
mentación legal o contable cuando sea requerida por la aemp; e) archivar toda
la documentación perteneciente a la empresa en su domicilio social por al
menos cinco años; y f) actualizar periódicamente la matrícula de comercio.
La ra núm. 52, emitida por la aemp, establece que el incumplimiento de
las formalidades corporativas señaladas se sujetará a las siguientes sancio-
nes: amonestaciones, multas, suspensión temporal de actividades y sus-
pensión temporal de la matrícula de comercio. La amonestación es una lla-
mada de atención escrita que requiere a la empresa corregir las acciones u
omisiones consideradas como infracciones leves. La multa es una sanción
pecuniaria de entre 0,02% a 0,45% del ingreso bruto de la empresa; si esta
no tuviera ingreso bruto, la sanción se calcula sobre el patrimonio de la em-
presa, pago que debe realizarse dentro de los diez días de noticación. La
suspensión temporal de la matrícula de comercio signica que la empresa
debe suspender todas sus actividades comerciales sin que ello signique un
cese en las obligaciones comerciales o impositivas.
En vista de lo anterior, es posible vericar que, a pesar de haberse
simplicado el proceso constitutivo para las empresas, tanto en plazo como
en costo, la dicultad surge cuando se trata de mantener a ote y en funcio-
namiento dichas empresas. El riesgo que representa el desconocimiento de
la normativa regulatoria en materia comercial o la mala experiencia deriva-
da de un proceso sancionatorio, en muchos casos desalienta la continuidad
y formalización de las actividades comerciales.
En cuanto a la implementación de la normativa sancionatoria, el in-
forme de gestión 2017 de la aemp señala que durante esta gestión la en-
tidad emitió un total de 700 resoluciones administrativas sancionatorias
265Riesgos a nivel microeconómico
relacionadas con el incumplimiento de disposiciones establecidas en el
Código de Comercio y Registro de Comercio; 791 informes técnico legales
de valoración de descargos por procesos administrativos por incumplimien-
to comercial; 691 notas de cargo para dar inicio a procesos sancionatorios
por incumplimiento comercial, entre otros.
La presión generada por los entes reguladores, especialmente por la
aemp, y la amplitud de las normas regulatorias y comerciales con las que un
gran número de emprendedores no están familiarizados, generan descon-
anza y miedo, lo que impulsa a buscar emprendimientos quizá de menor
escala y fuera de la formalidad.
No obstante estas barreras, y de acuerdo a información estadística ela-
borada por Fundempresa, la base empresarial vigente ante el Registro de
Comercio en 2019 se ha incrementado en un 6% con respecto a 2018, sien-
do las ciudades con mayor cantidad de empresas constituidas entre marzo
2018 y marzo 2019, El Alto con 26.919, Cochabamba con 46.391, La Paz
con 66.740 y Santa Cruz con 80.720. Estos datos son signicativos, pues
muestran un ecosistema empresarial pujante, en cuanto a la constitución
de empresas se reere.
2.4. La corrupción: indicadores internacionales y políticas del Estado
La teoría expuesta por Acemoğlu y Verdier (2000) y Dreher y Gassebner
(2013) pronostica que la incidencia de la corrupción podría elevarse dado
el excesivo número de barreras burocráticas, que abren las puertas a que
los sobornos puedan ser una práctica común (ver tabla 10). Vericamos
esta aseveración basándonos en la encuesta a emprendedores aplicada
por el Banco Mundial en 2017 (The World Bank, 2017), en la que estos
informan que los funcionarios esperan de ellos “regalos”. Los resultados
muestran estas proporciones: 28,4% para obtener un permiso de construc-
ción, el segundo porcentaje más elevado en la región; 19,2% para que “se
hagan las cosas”, el cuarto más elevado en la región; 8,7% en reuniones
con el sco; y 13,8% para obtener un contrato con el gobierno. Se debe
tener cautela al interpretar estas cifras, dado que se trata de percepciones
de los empresarios, y percepciones de corrupción pueden ser afectadas
por eventos mediáticos o rumores (Palifka & Rose-Ackerman, 2016).
Quizá algo más objetiva es la respuesta a la pregunta de si se solicitó
alguna vez al empresario encuestado un soborno relacionado con su ac-
tividad económica8 (ver tabla 11). El 9,1% de los encuestados arma que
8 Claro está, el empresario puede mentir al sub o sobre reportar estos incidentes. Es posible que
malinterprete ciertas señales verbales o físicas, como la solicitud de un soborno cuando no lo es o, al
contrario, puede por inocencia y distracción no percatarse de que se le haya solicitado un soborno.
266 ¿Hacia la transformación de la economía?
“sí”, ligeramente por encima del promedio regional y por debajo del prome-
dio mundial. En cuanto a cuán profunda es esta corrupción, en 6,4% de las
transacciones realizadas por los encuestados se reporta que se solicitó un
soborno en promedio, por debajo del promedio regional y muy por debajo
del promedio mundial. Existe, entonces, una importante posibilidad de que
las percepciones sobre corrupción en Bolivia la sobreestimen. Los niveles
no dejan de ser preocupantes, pero en el marco del análisis de este libro,
si bien la corrupción es una traba al emprendimiento, su efecto parece ser
menos importante que el peso burocrático. De manera provocadora, es ten-
tador escuchar el argumento de Acemoğlu y Verdier (2000) de que, dadas
las barreras burocráticas, el efecto de la corrupción en trámites puede hasta
ser conductor de mejoras en eciencia. No queda duda, sin embargo, de que
un sistema en el que se deben “engrasar los engranajes” es inherentemente
injusto: castiga a aquellos que quieren actuar decentemente y a aquellos
que no están familiarizados con el sistema. Puede ser quizá compatible con
mejoras en crecimiento, pero no en términos de justicia social.
Tabla 10. Percepciones sobre solicitudes de sobornos
Porcentaje de empresas de las que se espera
que den un “regalo”
Bolivia
Latinoamérica
y el Caribe (lac)
Rango lac/30
Percentil lac
Todos los países
Rango
mundial/139
Percentil mundial
Para obtener un permiso de construcción 28,4% 12,0% 2 7 22,4% 44 32
Para “que se hagan las cosas” 19,2% 10,4% 4 13 22,1% 52 37
En reuniones con ociales del sco 8,7% 6,3% 8 27 13,1% 69 50
Para obtener un contrato del gobierno 13,8% 16,0% 15 50 27,9% 95 68
Para obtener una licencia de funcionamiento 4,4% 9,3% 19 62 13,9% 95 68
Para obtener una licencia de exportación 0,6% 4,6% 19 62 13,8% 102 73
Para obtener una conexión eléctrica 1,1% 4,5% 21 70 16,5% 114 82
Para obtener una conexión de agua 0,0% 7,9% 23 75 16,2% 117 84
Fuente: elaboración propia sobre la base de Enterprise Surveys 2017, Banco Mundial.
Tomando en cuenta estas percepciones, es importante indagar con mayor
detalle cuáles han sido y son las políticas del Estado boliviano en el es-
fuerzo de lucha contra la corrupción, así como evaluar su efectividad.
2.4.1. Políticas de Estado contra la corrupción
En este marco, mediante el Decreto Supremo 214 de 22 de julio de 2009,
el Estado Plurinacional de Bolivia dio a conocer su Política Nacional de
267Riesgos a nivel microeconómico
Transparencia y Lucha contra la Corrupción, en la que dene a la corrup-
ción como
el requerimiento o la aceptación, el ofrecimiento u otorgamiento, directo o indirec-
to, de un servidor público, de una persona natural o jurídica, nacional o extranjera,
de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores
promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad, a cambio de la
acción u omisión de cualquier acto que afecte a los intereses del Estado.9
La mencionada política contenida en el D. S. 214 establece como objeti-
vo principal lograr una cultura de cero tolerancia a la corrupción en la socie-
dad boliviana a través de su prevención y la aplicación de sanciones, ambas
sostenidas en cuatro ejes: a) participación ciudadana; b) transparencia en
la gestión pública y el derecho de acceso a la información; c) medidas para
eliminar la corrupción; y d) mecanismos de fortalecimiento y coordinación
institucional.10
De acuerdo a esta política, el primer eje relacionado con la participa-
ción ciudadana se muestra necesaria para fortalecer la auditoria social a la
gestión pública y el mecanismo de la denuncia, puesto que los ciudadanos
cuentan con la legitimidad activa para utilizar tal mecanismo. De la misma
manera, la participación ciudadana, en calidad de observadores, es fun-
damental para supervisar los procesos de contratación, para que estos se
lleven adelante precautelando el interés social.
En lo que se reere al eje vinculado a la transparencia en la gestión pú-
blica y el derecho de acceso a la información, esta política trae a colación lo
establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia
de 2006, caso 12106, que dispone el principio de máxima divulgación para
las autoridades estatales, lo que permite presumir que toda la información
es accesible, salvo en el caso de un sistema restringido de excepciones. Lo
anterior permitiría también fortalecer el derecho de acceso a la información
pública contenida en documentos de entidades públicas que sean relevan-
tes para el interés social.
En relación a lo anterior, también promueve la aplicación de penas
drásticas para sancionar la corrupción de funcionarios públicos, para im-
pedir que quienes sean sindicados de este ilícito vuelvan a ejercer la fun-
ción pública en el futuro. Esta intención gubernamental va de la mano con
la proporción de garantías de condencialidad y protección al denunciante
(para evitar represalias), las que deberán aplicarse de manera expresa en el
caso de “servidores públicos probos” que denuncien actos de corrupción.
9 Anexo Política Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, subtítulo 5. Marco Conceptual.
Decreto Supremo núm. 214 de 22 de julio de 2009.
10 Artículo 4, Decreto Supremo núm. 214 de 22 de julio de 2009.
268 ¿Hacia la transformación de la economía?
Entre otras características similares, se encuentra el desarrollo de un
régimen de inhabilidades y regulación de conictos de intereses que debe-
ría combatir el nepotismo con sanciones especícas, así como realizar el
control social en contrataciones y transferencias de recursos públicos.
Finalmente, el último eje de sustento de esta política contempla una
reestructuración institucional que debería dar como resultado una mayor
coordinación interinstitucional y una adecuada centralización de la infor-
mación sobre actos de corrupción. Para el efecto, las entidades están obli-
gadas a evitar la intromisión política partidaria y redenir sus funciones
para vericar la existencia de legalidad en sus actos, la ejecución de au-
ditorías, la implementación de incentivos salariales correspondientes a la
responsabilidad del cargo, la evaluación de eciencia vinculada a la carrera
funcionaria y la contratación y permanencia en un cargo sin discreciona-
lidades por parte del funcionario contratante. Como parte de la interinsti-
tucionalización, se promueve el establecimiento de un sistema de control
público conjunto de actos de corrupción por parte de la Contraloría General,
el Órgano Judicial, el Ministerio Público, unidades de Auditoría Interna y
otros órganos competentes en la materia.
Ahora bien, a pesar de contar con el marco normativo señalado, la
ong Human Rights Watch (hrw) ha publicado en el capítulo denominado
“Independencia judicial”, de la sección perteneciente a Bolivia en el Informe
Mundial 2018, que el sistema judicial boliviano es víctima de corrupción,
demoras e interferencia política, y cita como ejemplo la elección de jueces de
tribunales superiores en diciembre de 2017, en la que los candidatos fueron
seleccionados por la Asamblea Plurinacional, de mayoría ocialista.
De la misma forma, la Red de Participación Ciudadana y Control Social
(Red pccs) estudia, en el Documento de Análisis “La Justicia en Bolivia: pau-
tas para comprender la problemática y proyectar las soluciones”, de julio de
2017, la problemática que afecta a la justicia en Bolivia, en el que señala,
entre otros puntos, que la proporción juez/habitante es de 1/10.596, y la-
menta la inexistencia de datos ociales sobre la retardación de justicia en
otras materias además de la penal. Como resultado de estas consideracio-
nes, incluso el Informe sobre Derechos Humanos en Bolivia (2014) de la onu
advierte que la justicia en el país está en una crisis “[…] profunda y acen-
tuada por el retraso, insuciente cobertura, corrupción, impunidad y falta de
recursos económicos […]”.
En la sección siguiente se analiza si la estructura normativa descrita,
apoyada en los cuatro ejes fundamentales denidos, se equipara con la rea-
lidad de la justicia boliviana y cuál ha sido su impacto en la lucha contra la
corrupción.
269Riesgos a nivel microeconómico
2.4.2. Existencia y ecacia de la participación ciudadana
El Estado ha procurado incluir normativamente a la ciudadanía en la toma
de decisiones y el accionar de las diferentes entidades públicas, es decir,
ha instaurado el control social como un mecanismo de presión ciudadana
que, en teoría, frenaría la comisión de hechos delictivos relacionados con
la corrupción, entre otros.
A pesar de lo anterior, el Documento de Análisis de la Red pccs –que re-
coge datos sobre la percepción del ciudadano de a pie sobre los resultados
de la elección de magistrados del Órgano Judicial de 2011– señala que el
44,12% de los participantes que ejercieron su facultad de control social, al
evaluar la idoneidad de los candidatos, no se sentían representados por las
autoridades judiciales electas. De ese mismo grupo, el 80,14% dijo no creer
en la mejora de la administración de justicia como resultado de la elección
de autoridades judiciales. Podría inferirse que los datos obtenidos devinie-
ron del reconocimiento del Estado de la existencia de debilidades en las
postulaciones de organizaciones sociales y la falta de difusión de méritos
de los postulantes.
En este sentido, como en el ejemplo citado, el Estado ha dispuesto cier-
tos instrumentos de control social; pero la ecacia y eciencia de los mismos
se ve alterada por la falta de complementos vinculados a la información,
que terminan inutilizando la participación ciudadana y el control social.
La denuncia ciudadana considerada por esta política como otro meca-
nismo de participación que evitaría la impunidad en caso de delitos de co-
rrupción, no es una herramienta útil, puesto que, como podemos ver, 69,5%
de los encuestados por la Red pccs considera que no existe la independencia
judicial. Esta falta de conanza en la independencia del sistema judicial se
traduce claramente en la ausencia de incentivos para que la gente participe
de la scalización de la función pública mediante la denuncia, puesto que,
si se cree que el sistema judicial es dependiente de intereses particulares, la
probabilidad de ser ignorado (en el mejor de los casos) o ser sindicado de
los delitos denunciados para encubrir a terceros, es muy alta.
Se ha vericado la aplicación de herramientas de control y participación
social; sin embargo, no se ha provisto la seguridad ni información necesaria
a los ciudadanos para que hagan uso de estos instrumentos.
2.4.3. Transparencia en la gestión pública y el derecho de acceso a la información
En virtud a lo establecido en la política, el control social tiene una relación di-
recta con la obtención de información solicitada a autoridades estatales e ins-
tituciones públicas. Los ciudadanos tienen derecho a pedir información, y el
270 ¿Hacia la transformación de la economía?
Estado debe transparentar la gestión pública para poner en conocimiento de
los ciudadanos información relevante que permita la scalización social.
Si bien algunas entidades públicas han decidido colaborar con la aplica-
ción de las normas y se muestran más accesibles a la provisión de informa-
ción y respuestas a la ciudadanía cuando esta la solicita, otras han decidido
evitar el contacto directo con la ciudadanía, lo que signica que muchos
funcionarios públicos son reacios a brindar información y, de hecho, en
muchos casos, no la otorgan. Es bastante familiar el escenario en el que un
funcionario público se niega a proveer datos en una llamada telefónica y
demanda una solicitud escrita, cuya respuesta puede tardar varias semanas,
incluso meses, y una vez recibida simplemente informa de la negativa de
entregar la información requerida.
Quienes de manera continua se ven en la necesidad de interactuar con
entidades públicas y sus trabajadores, se han encontrado en más de una
ocasión con funcionarios temerosos de los dispositivos de control que li-
mitan sus acciones. La dependencia política es uno de ellos, que protege a
las autoridades de alto rango de la eventualidad de verse afectadas por la
intromisión de terceros en temas particularmente sensibles.
Como en el caso de la participación ciudadana, las normas han dispues-
to sistemas que permiten el acceso a la información y que, por tanto, trans-
parentan la función pública; la funcionalidad de los sistemas señalados se
ve distorsionada por la falta de independencia, la burocracia y, en muchos
casos, la cultura de sobreprotección de la información que deriva en el sim-
ple rechazo de compartir información con la ciudadanía, pese a la facultad
de scalización y control que la ley les reconoce.
2.4.4. Medidas que ha tomado el Estado para eliminar la corrupción
Además del fortalecimiento de la participación ciudadana en la scalización
y control de la función pública, la Política Nacional de Transparencia y Lucha
Contra la Corrupción del Estado incluye como medida para eliminar la co-
rrupción el control social en las contrataciones públicas y la transferencia
de recursos del Estado. Durante los últimos años, quizá como resultado de
la bonanza económica en el país, el Estado boliviano ha realizado licitacio-
nes públicas e invitaciones directas para un gran número de proyectos que
requerían movilización de una cantidad importante de recursos económi-
cos; no obstante, la invitación a la ciudadanía para efectos de scalización
ha sido ilusoria. Los procesos de licitación pública o invitación directa no
cuentan con canales de difusión que permitan a las organizaciones sociales
o al ciudadano de a pie conocer detalles de los proyectos o los proponentes,
lo cual impide ejercer este mecanismo de lucha contra la corrupción.
271Riesgos a nivel microeconómico
2.4.5. Mecanismos de fortalecimiento y coordinación institucional
Como en el caso de los anteriores ejes, la norma dene a la participación
ciudadana como una herramienta necesaria que permite transparentar la
gestión pública sobre la base de la centralización de la información que
se lograría mediante la coordinación interinstitucional. Este mecanismo
depende también de la optimización de procedimientos administrativos
que facilitarían la auditoria social y la aplicación de la meritocracia en la
contratación y permanencia de funcionarios.
La dependencia política no solo en el Órgano Judicial sino también en
otras reparticiones del Estado, atenta contra la sana coordinación interins-
titucional y la elección tanto de personal como de proponentes bien cali-
cados. Es posible que la dependencia de intereses públicos en intereses
particulares, traducida también en la arraigada dependencia política, con-
vierta la capacidad de coordinación en redes de protección que blinde a
funcionarios corruptos, o en la contratación de empresas o profesionales
con menor calicación a la necesaria en aras de agradar a un superior o
beneciarse personalmente.
Es notorio, entonces, que las políticas de lucha contra la corrupción se
encuentran todavía fuertemente limitadas en su implementación. Una ob-
servación importante es que estas políticas son frecuentemente de carácter
punitivo y generan más procedimientos y normativas. Estas políticas pue-
den ser contraproducentes, y este hecho puede agravarse a futuro si se con-
tinúa por la senda puramente punitiva y de excesiva burocratización. Por un
lado, estas políticas aumentan la carga burocrática, lo que diculta aún más
el emprendimiento, y, por otro lado, pueden ser utilizadas por funcionarios
inescrupulosos con nes de extorsión económica y de persecución política.
Este tipo de abusos se ve facilitado porque la población tiene la percepción
de que los niveles de corrupción son muy elevados, aunque esta percepción
no coincida con la realidad, ya que los agentes políticos se sienten legitima-
dos en la imposición de normas draconianas y de abuso de poder. Si es que
las políticas de lucha contra la corrupción han de ser punitivas, una nece-
sidad imperiosa es que el sistema jurídico funcione adecuadamente, tema
que exploramos en la siguiente subsección.
2.5. La inseguridad jurídica
Para el emprendedor, la seguridad jurídica reviste dos facetas importantes:
primero, debe permitir que se cumplan cabalmente los contratos civiles
y, segundo, debe garantizar el buen funcionamiento de los tribunales.
Respecto al cumplimento de los contratos, el informe Doing Business
2019 del Banco Mundial mide el tiempo y el costo de resolver una disputa
272 ¿Hacia la transformación de la economía?
comercial por un monto de 5.000 dólares americanos por una instancia
competente. La disputa gira en torno a un comprador que se rehúsa a pagar
el precio acordado en el contrato a un vendedor alegando que la calidad de
los bienes no sería la esperada. El vendedor decide entonces entablar una
demanda en contra del comprador. En este caso hipotético, el juez falla a
favor del vendedor y no existe una apelación a una instancia superior. La
disputa sería resuelta en Bolivia en 591 días, 173 días menos que el prome-
dio para la región y 60 días menos que el promedio mundial (ver tabla 5).
Los costos asociados a la representación legal y a gastos procesales repre-
sentan para Bolivia el 25% del valor del monto disputado, 7% menos que el
promedio mundial. Lejos de ser fenomenal, este resultado muestra que con
relación al resto del mundo hacer cumplir contratos en Bolivia no es una de
las barreras más importantes al emprendimiento.
Tabla 11. Encuestas a empresarios
Bolivia
Latinoamérica
y el Caribe (lac)
Rango lac/30
Percentil lac
Todos los países
Rango mundial/139
Percentil mundial
Porcentaje de empresas para las cuales el
sistema judicial es una restricción importante 28,9% 20,5% 7 23 14,1% 18 13
Porcentaje de empresas para las cuales la
corrupción es una restricción importante 45,1% 36,4% 12 40 33,5% 40 29
Porcentaje de empresas en las que se solicitó
por lo menos un soborno 9,1% 8,8% 13 43 17,8% 91 65
Porcentaje de transacciones en las que se
solicitó un soborno 6,4% 6,5% 15 48 13,9% 92 66
Fuente: elaboración propia sobre la base de Enteprise Surveys 2017, Banco Mundial.
Sin embargo, el funcionamiento de los tribunales deja mucho que desear.
El reporte Doing Business construye un Índice de Calidad de los Procesos
Judiciales. Este índice toma en consideración cinco dimensiones: i) estruc-
tura de las cortes y de los procesos, que mide la existencia de cortes espe-
cializadas en temas comerciales; ii) nominación de jueces especializados
en el área, procedimientos simplicados y otros; iii) manejo de casos, como
límites de plazos, regulaciones sobre suspensiones de audiencias, disponi-
bilidad de informes de desempeño de tribunales, etc.; iv) automatización de
tribunales, relacionado a la disponibilidad de sistemas informatizados; y v)
métodos alternativos de resolución de controversias, como arbitrajes y con-
ciliaciones. Este índice ubica a Bolivia en 2017 como el país con los peores
273Riesgos a nivel microeconómico
niveles de calidad de procesos judiciales de la región luego de República
Dominicana, en el puesto 152 de 190 países a nivel mundial, y a la par de
países del África subsahariana y de países de tradición islámica.
En las encuestas a emprendedores del Banco Mundial, 28,9% de ellas
mencionan que el sistema judicial es una restricción importante al empren-
dimiento, comparado con 20,5% para América Latina y el Caribe y con 14,1%
para el resto del mundo (ver tabla 4). El World Economic Forum indica, en
su encuesta para emprendedores, que en 2018 Bolivia era percibida como
el país con peor desempeño en cuanto a independencia de los tribunales a
nivel mundial (puesto 140 de 140). Por último, la Heritage Foundation cons-
truye un indicador de Ecacia Judicial que combina el criterio objetivo del
Banco Mundial sobre la calidad de los procesos judiciales, y los criterios
subjetivos del World Economic Forum referidos a la independencia de los tri-
bunales y a muestras de favoritismo por parte de representantes del Estado.
Este índice ubica a Bolivia, en 2018, como el país con la justicia menos e-
caz de Latinoamérica y el Caribe después de Cuba.
Tabla 12. Indicadores para el cumplimiento de contratos
Indicadores para el cumplimiento de contratos
Bolivia
Latinoamérica
y el Caribe (lac)
Rango lac/31
Percentil lac
Todos los países
Rango mundial/190
Percentil mundial
Puntuación cumplimiento de contratos 54,7 53,5 19 61 55,8 113 59
Tiempo (días) 591,0 763,8 20 65 651,8 90 47
Costo (% del valor disputado) 25,0 31,3 26 84 32,9 118 61
Índice de calidad de procesos judiciales (0-18) 5,5 8,5 30 97 8,4 152 79
Fuente: elaboración propia sobre la base de Doing Business 2019, Banco Mundial.
Estas cifras poco alentadoras se acompañan de otros indicadores de in-
seguridad jurídica, como la Heritage Foundation (2019), que no discutiremos
en detalle, pero presentamos brevemente sus resultados. En cuanto a percep-
ciones sobre derechos de propiedad, en particular por fenómenos de limitada
protección a la propiedad intelectual, Bolivia se encuentra en el puesto 30
de 32 países de América Latina y el Caribe después de Haití y de Venezuela.
Sobre la conanza en el gobierno, basados en percepciones sobre la corrup-
ción y conanza en los políticos, Bolivia se sitúa en el puesto 31 de 32 en
la región, después de Venezuela. Como mencionamos antes, estos índices
son subjetivos pero reveladores de la suspicacia de los emprendedores hacia
las instituciones ociales. Vale la pena notar que el Latinobarómetro (2018)
274 ¿Hacia la transformación de la economía?
reporta que entre la gente común y corriente el 67% confía poco o nada en el
gobierno y 77% confía poco o nada en el Poder Judicial.
A modo de concluir este análisis, la siguiente sección se ocupará de
elaborar un diagnóstico bajo el marco analítico de Hausmann, Rodrik y
Velasco (2005), en el que se propone establecer, de entre los riesgos mi-
croeconómicos que acabamos de describir, cuáles son los más vejatorios al
emprendimiento y a la diversicación.
3. Diagnóstico en el marco de hrv
Presentamos de manera sucinta las conclusiones sobre qué tan severo es
el riesgo que representa cada una de las dimensiones exploradas para el
emprendimiento y la inversión.
3.1. La presión tributaria
Concluimos que la presión tributaria es el riesgo microeconómico más
importante a la hora de emprender en Bolivia. No necesariamente porque
las tasas impositivas sean particularmente elevadas, sino por la dicultad,
complejidad y el riesgo asociado a tributar. El excesivo tiempo que se le
dedica al llenado de formularios, el riesgo de que una omisión o un error
se convierta en una multa onerosa, o la lentitud y obsolescencia de los sis-
temas informáticos del Servicio Nacional de Impuestos contribuyen a que,
en línea con la conclusión del Banco Mundial, identiquemos a Bolivia
como uno de los peores países para pagar impuestos. No es sorprendente
que, al mismo tiempo, Bolivia tenga una de las tasas de informalidad de la
economía más elevadas (la segunda según Medina y Schnierder [2018]).
Es en particular imperativo iniciar un debate sobre el Impuesto a las
Transacciones (it) que, como vimos, equivale al 60,96% de las utilidades de
las empresas, ya que se aplica solamente a los ingresos, ignorando costos.
Este impuesto es un castigo a los pequeños emprendimientos y a los em-
prendimientos nacientes: sanciona con más rigor a los pobres y, por tanto,
no es un impuesto eciente ni justo.
3.2. La burocracia
A pesar de que existen aún procesos burocráticos a la hora de empezar
un negocio, se han hecho grandes avances que deben ser reconocidos. La
digitalización ha permitido que muchos procedimientos hayan sido simpli-
cados, como la creación de la Gaceta Electrónica de Comercio o el acceso
a formularios y tutoriales en el portal ocial “Mi Empresa”. La burocracia
sigue siendo un escollo para la creación y sobre todo manutención de
empresas, lo que obliga a continuar los esfuerzos que se han hecho hasta
275Riesgos a nivel microeconómico
ahora. Empero, aunque crear actualmente una empresa es más sencillo,
los empresarios deben conocer la normativa regulatoria para cumplir y dar
seguimiento a sus obligaciones comerciales y de registro bajo riesgo de ser
sujetos de procesos sancionatorios y multas. Estos costos de manutención
son todavía muy elevados en términos de dinero y sobre todo de tiem-
po. Es notorio que reformas relacionadas con la digitalización tienen ren-
dimientos muy importantes y deben ser replicados en otros sectores, en
particular el tributario o a derechos de registro de propiedad. Alternativas
para mejoras: ventanillas únicas, pero por sobre todo digitales; portales
digitales bien diseñados y de fácil utilización; uso de rmas digitales o la
encriptación digital de documentos ociales; y actas para depender menos
de sellos, rmas, legalizaciones y un largo etcétera.
Concluimos, entonces, que el riesgo asociado a encontrar numerosas
barreras burocráticas en la creación de una empresa ha sido atenuado en
los últimos años, esfuerzo que se debe continuar en la misma dirección. El
hecho, según Fundempresa, de que se hayan constituido en 2019 un núme-
ro récord de empresas es una buena señal. Nuestros indicadores sobre la
facilidad de emprender nos ubican todavía muy por debajo en la clasica-
ción mundial, pero, dados los avances, la situación debería cambiar para
informes futuros. El diagnóstico muestra que el riesgo asociado a la buro-
cracia no es el más espinoso, en lo que se reere a la constitución de una
empresa, pero se debe prestar atención al mantenimiento de los registros y
obligaciones comerciales de las empresas.
3.3. La corrupción
Pese a que en los resultados de las encuestas aplicadas a emprendedores
estos perciben a Bolivia como uno de los países más corruptos, observa-
mos que los indicadores objetivos muestran que el país no está tan mal
posicionado a nivel mundial. Cuando se le pregunta a un empresario si
se le pidió un soborno alguna vez, solo el 9,1% respondió positivamente,
mientras que el 45,1% (World Economic Forum, 2018) cree que la corrup-
ción es una limitante importante para el emprendimiento.
Los esfuerzos normativos dirigidos a reducir la corrupción han gene-
rado mecanismos que promueven el control y la scalización social, pero,
lamentablemente, no se implementan a cabalidad, lo que impide que la
ciudadanía tenga acceso a información institucional y de contrataciones.
La creación de mayores sanciones y normativas dirigidas a castigar la co-
rrupción puede llegar a ser contraproducente por la implantación de más
barreras burocráticas y por el potencial abuso político en un contexto de
populismo penal.
276 ¿Hacia la transformación de la economía?
Concluimos que, a pesar de los preconceptos que compartimos muchos
bolivianos, la corrupción no es una de las limitantes más importantes al
emprendimiento.
3.4. La inseguridad jurídica
La situación de los tribunales en Bolivia es dramática. Existe sobrecarga
procesal judicial debido al bajo número de jueces designados por número
de habitantes, como señala la Red pccs. Esta sobrecarga alarga los proce-
sos innecesariamente y da lugar a la existencia de abusos, extorsiones y
otras exigencias ilegales a las partes de un proceso. No es sorprendente
que los indicadores internacionales ubiquen a Bolivia como uno de los
países con el peor desempeño en el área judicial, con un índice de cali-
dad de los procesos judiciales paupérrimo, con una expresa falta de cum-
plimiento de normativa, procedimientos arcaicos y complejos, y jueces
no especializados en cada área. El abuso en el uso de procedimientos
legales dentro de los juicios genera dilataciones y suspensiones de au-
diencias, y un largo y tenebroso etcétera. Todo esto agrava aún más la
sobrecarga en los tribunales y la desconanza de los administrados hacia
esas instancias.
Sin embargo, recurrir a juicios en tribunales no es una práctica común
para los grandes inversores en el ámbito comercial, que preeren usar mé-
todos de solución alternativa de controversias, como el arbitraje. Muchas
de las empresas pequeñas y medianas recurren a procesos de conciliación
extrajudiciales, sin intervención del Órgano Judicial. Se debe admitir, sin
embargo, que unas cuantas empresas no tienen mayor alternativa que ven-
tilar sus casos en estrados judiciales, siendo presas de dilaciones y poten-
cialmente de extorsiones y abusos.
Concluimos que, si bien la situación relativa a la inseguridad jurídica es
extremadamente grave, no afecta tanto al emprendimiento, ya que algunas
empresas preeren simplemente evitar acudir a instancias judiciales. Para
el propósito de este apartado, concluimos que la inseguridad jurídica no es
una de las dimensiones más problemáticas que entraña el riesgo micro-
económico de emprender. A pesar de ello, es un riesgo importante a nivel
político, dado que el sistema puede ser utilizado con nes de persecución o
de benecios personales o a favor de terceros.
4. Recomendaciones
En cuanto a políticas públicas, existen grandes oportunidades de generar
mayor emprendimiento e inversiones gracias a la digitalización y a la re-
consideración del it.
277Riesgos a nivel microeconómico
4.1. La digitalización: una fruta lista para cosechar
El Estado debería generar más y mejores plataformas digitales para tras-
parentar la gestión pública y facilitar el acceso a la información, ejecutar
obligaciones regulatorias vinculadas al emprendimiento o a derechos de
propiedad de manera más rápida y limitar el contacto directo entre admi-
nistrado y funcionario, reduciendo así las oportunidades de corrupción.
Estas plataformas deben ser modernas, de acceso sencillo y comprensible,
con alta capacidad de tráco y estabilidad de los servidores informáticos.
La adopción de estas plataformas signicaría una reducción en la cantidad
de funcionarios de ventanilla, pero permitiría incorporar más funciona-
rios altamente capacitados en sistemas informáticos, sean estos progra-
madores, diseñadores, abogados o auditores entrenados en materia co-
mercial y nuevas tecnologías. El área que con más urgencia requiere una
modernización y simplicación de sus portales digitales es el sistema de
recaudación de impuestos, aunque el sistema judicial podría beneciarse
igualmente de gran manera de la transición digital. Se debe notar que la
digitalización generaría aportes ambientales benécos, por la disminución
del uso de papel y de otros materiales de escritorio (bolígrafos, carpetas,
etc.), y reduciría la necesidad de desplazamientos vehiculares a centros
congestionados de la ciudad por parte de funcionarios y administrados.
4.2. El it: un debate necesario
Otra recomendación importante es que instale un debate para redenir
el alcance del it, que es un impuesto fuertemente regresivo. Asimismo,
establecer parámetros para que el pago de este impuesto sea justo, y, -
nalmente, la creación de un sistema de crédito scal que no esté basado
en las utilidades, sino, por ejemplo, en las inversiones.
La presencia de un pujante y dinámico sector empresarial informal, que
se desenvuelve sin tributar, sin cumplir con normativa regulatoria y sin ne-
cesidad de usar los estrados judiciales, es la evidencia de que estos ries-
gos a nivel microeconómico son factores importantes en la restricción al
emprendimiento formal (Tassi, Medeiros, Rodríguez-Carmona y Ferruno
[2013]; Morales y Salinas [2019]). Esta es una señal de que, en el marco de
Hausmann, Rodrik y Velasco (2008), están reunidas las condiciones para
obtener un retorno social atractivo del emprendimiento, pero que las trabas
institucionales son perjudiciales para la apropiabilidad de estos retornos,
evitando la traslación del pujante empresariado informal al sector formal y
contribuyente.
278 ¿Hacia la transformación de la economía?
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281
Intervención estatal e innovación, ¿una restricción
microeconómica al crecimiento?
Lucía Casanovas y José Peres-Cajías
1. Introducción
En las últimas décadas se han popularizado diversas investigaciones in-
teresadas en encontrar los factores últimos que expliquen el crecimien-
to y el desarrollo económico de largo plazo. Entre las variables iden-
tificadas se pueden nombrar las instituciones (Acemoglu & Robinson,
2012), la geografía (Sachs, 2003), las comunidades científicas (Mokyr,
2005) e, incluso, los genes (Ashraf & Galor, 2013). A pesar de su hete-
rogeneidad, todas estas propuestas identifican la innovación tecnoló-
gica como uno de los determinantes más importantes del crecimiento
económico debido al impacto que genera en términos de ganancias de
productividad.
En América Latina, la productividad está de nuevo en el centro del de-
bate para explicar el rezago de las economías de la región. Por ejemplo, en
Álvarez et al. (2018) se plantea que, después de casi sesenta años, un habi-
tante promedio en América Latina sigue teniendo el 20% del ingreso de un
estadounidense típico. La centralidad de la productividad para explicar este
rezago es clara: la intensidad del capital en América Latina es similar a la
de Estados Unidos, la productividad del capital humano está, en promedio,
alrededor del 71%, pero la productividad total de factores está, en promedio,
alrededor del 37% de la Estados Unidos. En el caso especíco de Bolivia este
porcentaje se reduce al 19%.
En un reciente trabajo de la caf, se propone que la productividad de
una economía puede descomponerse en la productividad del conjunto de
empresas existentes y en cómo se distribuyen los recursos productivos
entre estas. Ambos elementos cambian en función a (i) la entrada y sali-
da de empresas –asumiendo que deberían ingresar y mantenerse las más
productivas–, (ii) la inversión en innovación y adopción de nuevas tecno-
logías y (iii) la reasignación de los recursos entre las unidades producti-
vas. El trabajo muestra que el rezago productivo de América Latina frente
a Estados Unidos se atribuye a la baja productividad de todos los sectores
282 ¿Hacia la transformación de la economía?
que conforman la economía, más que a la concentración de recursos en
sectores de baja productividad.
Para respaldar esta armación se remarcan dos rasgos característicos
de la estructura productiva de la región: (i) un porcentaje elevado del em-
pleo concentrado en establecimientos pequeños (de menos de 10 trabaja-
dores)1 y (ii) un porcentaje elevado del empleo operando en la informalidad.
Se remarca que ambos elementos son centrales para el análisis en la medi-
da que afectan negativamente la probabilidad que tiene un trabajador de re-
cibir capacitación y desarrollar nuevas habilidades, tanto desde la práctica
como a través de la interacción con sus compañeros de trabajo; estos son
aspectos críticos en la acumulación de habilidades y, consecuentemente, en
el desarrollo de la productividad laboral total.
En sintonía, Ruiz Arranz & Deza (2018) remarcan que los síntomas que
han contribuido a explicar las bajas tasas de crecimiento de la productividad
en América Latina son: i) enanismo empresarial y asignación subóptima de
los recursos de la producción, ii) informalidad y autoempleo, iii) subdesarro-
llo del sector exportador no tradicional y iv) limitado desarrollo nanciero.
De acuerdo con el documento, en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú las
microempresas emplean entre el 50% y el 80% de la fuerza laboral, siendo
Bolivia el país que tiene el mayor porcentaje de personas empleadas que
trabajan en una microempresa. Las autoras concluyen que, en general, en
los países andinos existe una “falta” de empresas grandes y un sobredimen-
sionamiento del empleo en empresas micro.
Para explicar la relación del “enanismo empresarial” con una menor
productividad, las autoras explican que en las empresas de menor escala
prima la falta de experiencia y capacitación de los dueños y trabajadores,
la escasa innovación y modernización del capital, restricciones crediticias
y condiciones informales de trabajo. Estos elementos inciden en un alto
nivel de mortalidad empresarial,2 así como en un débil crecimiento de las
que sobreviven. Más aún, esta concentración del empleo en microempre-
sas con baja productividad y bajos niveles salariales, también generarían
deciencias estructurales en la medida que la asignación de recursos incide
directamente en la productividad agregada.
Estas propuestas invitan a indagar sobre las causas estructurales que
generan incentivos a la creación (y permanencia) de unidades productivas
1 Por ejemplo, en América Latina 1 de cada 2 asalariados está ocupado en ese tipo de unidades productivas,
mientras que en Estados Unidos esa relación es de 1 a 8.
2 Por ejemplo, en Ecuador la probabilidad que tiene una microempresa de desaparecer en los siguientes
cinco años es de 53%. En Bolivia la probabilidad de que una microempresa sobreviva, pero no crezca, es
del 63%; esta misma variable para una empresa pequeña aumenta al 81%.
283Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
de pequeña escala e informales. De acuerdo con la investigación de la caf
(Álvarez et al., 2018), las políticas y regulaciones laborales,3 al estar sesga-
das hacia empresas formales de mayor tamaño y fácilmente scalizables,
inciden tanto en la asignación de recursos productivos como en un desin-
centivo estructural al crecimiento e innovación por parte de las empresas.
Además, se remarca, reducen la exibilidad con la que puede contar el sec-
tor empresarial para adaptarse a entornos cambiantes.
Por su parte, Ruiz Arranz & Deza (2018) reportan que la tasa de in-
formalidad en Bolivia es la mayor de los países analizados en el estudio,
representando un 81,1% del empleo.4 De acuerdo a esta investigación, la
estrategia empresarial de mantenerse informal responde a la posibilidad
de una reducción en costos (laborales y tributarios) y que incide en que
esta unidad empresarial pueda mantenerse competitiva en el mercado.
Asimismo, se demuestra que las empresas formales que no enfrentan la
competencia de las empresas informales llegan a tener mayor producti-
vidad. En Medina & Schneider (2018) se corrobora que Bolivia tiene la
mayor economía informal entre 158 países estudiados y que esta respon-
dería a un incentivo de los agentes económicos para evitar tanto el pago
de impuestos como para evadir todas las regulaciones laborales asociadas
con la formalidad, evitando la burocracia y la carga de otro tipo de políti-
cas y regulaciones.
En estas investigaciones se sugiere, por tanto, que las limitantes de la
región en términos de productividad pueden asociarse con una estructura
empresarial subóptima que, a su vez, puede explicarse por fallas de merca-
do o por las distorsiones generadas por determinadas políticas públicas. En
Gray Molina (2005) se sugiere que entender la informalidad ante todo como
una falla puede generar malinterpretaciones, dado que se tendería a obviar
particularidades importantes de la economía boliviana. Considerando esta
alerta desde la literatura nacional y la actual discusión en la literatura re-
gional previamente presentada, enfatizamos que el presente texto no busca
dar respuestas denitivas a por qué los factores de producción no se asig-
nan de forma eciente en Bolivia, por qué sobreviven empresas inecientes,
por qué las empresas innovan poco, o, si las políticas públicas son la causa
de la informalidad.
3 Relacionadas principalmente con protección al empleo, jación de salarios, impuestos y contribuciones
relacionadas al empleo formal.
4 La informalidad está relacionada con el incumplimiento o cumplimiento parcial de regulaciones en
materia laboral y tributaria, y en el estudio se analiza como el número de empleados que no contribuyen
a un plan de jubilación sobre el total de la población empleada.
284 ¿Hacia la transformación de la economía?
Así, el objetivo de este apartado es, sencillamente, determinar la rele-
vancia de la intervención estatal a la hora de entender la evolución de la
inversión, la innovación tecnológica y la productividad en Bolivia. Para ello,
nos basamos en la propuesta de Hausmann et al. (2008), quienes plantean
que las limitaciones a las inversiones en los países en vías de desarrollo se
pueden explicar por dos factores: altos costos de nanciamiento o bajos
retornos a la actividad económica. Estos últimos pueden ser resultado de
bajos retornos sociales (condicionados por la disponibilidad de factores
complementarios) o bajos niveles de apropiabilidad, los cuales pueden ser
generados por fallas de gobierno o por fallas de mercado. En este apartado
se analiza la relevancia de las fallas de gobierno microeconómicas a la hora
de explicar la evolución de la inversión, la innovación e, indirectamente, la
productividad en Bolivia en los últimos años. En concreto, usando la me-
todología propuesta por Hausmann et al. (2008), se busca responder dos
preguntas: a) ¿están las fallas de gobierno microeconómicas entre las limi-
taciones más relevantes a la inversión en Bolivia?; b) ¿es posible identicar
cuáles son las más acuciantes?
El apartado revisa y evalúa el comportamiento de las variables concre-
tas propuestas en el modelo original de Hausmann et al. (2008): impuestos
y regulaciones. Sin embargo, tan importante como entender qué hace el go-
bierno, puede ser el estudio de qué es lo que no hace.5 Así, en este apartado
se analiza también la institucionalidad de la innovación en Bolivia, es decir,
la existencia (o no) de mecanismos claros a partir de los cuales interactúan
empresas y sector público para potenciar la innovación.6
2. El Estado de situación en Bolivia
Dado que nuestro foco de atención es la intervención estatal, a continua-
ción analizamos la evolución del Estado en términos macroeconómicos
en los últimos años. Para comenzar, en el gráco 45 se observa que los
egresos totales del Sector Público No Financiero (spnf) como porcentaje
del pib, tuvieron una clara tendencia ascendente entre 2000 y 2015: pasa-
ron de un promedio de 35,8% entre 2000 y 2006 a un promedio de 47,1%
entre 2007 y 2015. Este crecimiento se sustentó en la premisa de un nuevo
5 Véanse, por ejemplo, los trabajos que remarcan la importancia de la intervención estatal a la hora de
potenciar la innovación (Cirera & Maloney, 2017; Mazzucato, 2011).
6 Ríos (2018) muestra que la inversión en innovación es baja en toda América Latina: se invierte poco
en Investigación y Desarrollo (I+D), se generan pocas patentes y es escasa la publicación de artículos
cientícos. A la hora de entender este desempeño, el autor remarca la existencia de problemas de
coordinación entre los entes públicos, privados y académicos responsables de las actividades cientícas
y tecnológicas.
285Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
modelo económico que argumentaba que el sector público tenía un tama-
ño insuciente para dinamizar la economía.
Gráco 45. Egresos totales del Sector Público No Financiero como
porcentaje del pib, 2000-2015
37,4%
36,5%
34,1%
34,6%
45,1%
43,0%
45,3%
54,8% 54,7%
30%
35%
40%
45%
50%
55%
60%
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuentes: Elaboración propia con base en Udape.
Por otro lado, el gráco 46 muestra que las recaudaciones impositivas
como porcentaje del pib también tuvieron una tendencia creciente. Resalta
particularmente el incremento entre 2003 y 2006 debido a la creación e
implementación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (idh). Así, con el
n de aislar el efecto que este impuesto o el efecto que el boom de materias
primas pudo tener sobre el sistema tributario, también se presenta la evo-
lución de los impuestos totales menos aquellos que afectan directamente
al sector extractivo de la economía (idh, iehd, utilidades mineras). Esta va-
riable muestra una menor aceleración entre 2003 y 2006, pero además una
clara tendencia ascendente entre el año 2000 y el 2015.
Más aún, cuando se analizan especícamente impuestos que se pue-
den relacionar de forma más directa con la actividad empresarial formal
(impuestos a las utilidades, al valor agregado y a las transacciones), la ten-
dencia creciente vuelve a repetirse: de un promedio de 9% del pib entre 2000
y 2003, se pasó a uno de 14% entre 2013 y 2014. Por tanto, ambos grácos
sugieren una profundización de la participación del Estado en la economía
boliviana en los últimos años.
286 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 46. Recaudación de la Renta Interna, 2000-2015
14,0% 13,5%
15,2%
22,2%
23,5%
21,8%
25,2%
26,9%
25,6%
11,3%
11,3%
13,7% 14,6%
14,6%
14,6%
16,2%
17,9%
15,8%
16,5%
18,0%
18,7%
19,2%
19,5%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
22%
24%
26%
28%
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Total impuestos Sin Extractivo
Fuente: Elaboración propia con base en Udape.
La literatura nacional ha valorado de forma diferenciada el impacto
que este crecimiento pudo tener sobre los niveles de innovación en Bolivia.
Según Acevedo et al. (2015), las políticas públicas instauradas en Bolivia en
las últimas gestiones apuntan a fortalecer el ecosistema de la innovación.
En concreto, los autores identican la existencia del Sistema Boliviano de
Innovación puesto en marcha desde 2007, cuando por decreto se aprobó
el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2011. En primer lugar, se plantea que
el sistema cuenta con diferentes agencias descentralizadas de desarro-
llo que apuntan al fortalecimiento de determinados sectores económicos.
Entre estas instituciones se nombran el Instituto Nacional de Innovación
Agropecuaria y Forestal (Iniaf), Pro Bolivia, Insumos Bolivia y Promueve
Bolivia.7 En segundo lugar, se resalta la creación de empresas estatales en
áreas estratégicas, cuyas acciones se ven organizadas por el Servicio de
Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (Sedem). Finalmente, a tra-
vés de la creación del Viceministerio de Ciencia y Tecnología (dependiente
desde 2006 del Ministerio de Planicación y desde 2009 del Ministerio de
Educación), se llama la atención sobre la creación e implementación de un
Plan Nacional para la Ciencia, Tecnología e Innovación que, luego de un
amplio proceso consultivo, fue presentado en 2013. El plan se basa en los
7 En Seoane (2016: 282-284) se muestra que, si bien con otros nombres, previamente existían entidades
que debían cumplir las tareas asignadas a estas nuevas instituciones. Por ejemplo, si bien el Iniaf fue
creado en 2008, previamente Sibta cumplía funciones similares.
287Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
modelos de innovación de triple hélice, en los cuales se busca crear marcos
institucionales que respondan a las particularidades de cada economía y
que aseguren la colaboración entre el sector privado, la academia y el go-
bierno, con el n de fomentar la producción y diseminación de conocimien-
to propio y la innovación.
Al momento de la publicación del artículo, si bien los autores asegura-
ban que el sistema estaba aún en sus primeras fases de implementación, se
remarcaba la existencia de algunos resultados positivos: acceso a journals
internacionales por parte de la comunidad universitaria, encuestas sobre
potencial innovador y olimpiadas estudiantiles, entre otras. En contraste,
en el trabajo de Seoane (2016) se reconoce la existencia de estas iniciativas
gubernamentales, pero se remarca que los resultados y los avances especí-
cos son aún escasos. En concreto, se analizan las políticas implementadas
entre 2006 y 2012 y se plantea que la actividad estatal se concentró en la
consolidación de empresas públicas y que no se fortaleció el sistema de
innovación boliviano (ibid.: 275-282). En la misma línea, se destaca la es-
casa coordinación entre actores productivos privados, gobierno y academia
(ibid.: 284-287).
En esta misma línea, la información proporcionada por Foronda et al.
(2018) sugiere que las políticas públicas no explicarían las inversiones en
innovación realizadas por las empresas bolivianas. En efecto, los autores
demuestran que la inversión en innovación tiene resultados positivos en
términos de productividad: las empresas de manufactura y de servicios
intensivos en conocimiento que introducen innovaciones en procesos son
entre 166% y 196% más productivas (medida como las ventas por emplea-
do) que las que no lo hacen. Asimismo, las empresas manufactureras y
en servicios intensivos en conocimiento que introducen innovaciones en
productos llegan a ser 56% más productivas que las que no lo hacen.8 Sin
embargo, se remarca que los determinantes claves para la inversión en
innovación en Bolivia son la propiedad de una patente, las fuentes de in-
formación de mercado y las tecnologías. Más aún, se remarca que el avan-
ce en la implementación de las políticas del Plan Nacional de Ciencia es
incipiente y concentrado en determinados sectores, como el agrícola o
energético (ibid.: 7).
Más allá de estos estudios académicos, existe evidencia alternativa que
apunta sobre la existencia de avances muy limitados en la implementación
8 Otros elementos que tienen una relación estadísticamente signicativa con la productividad son el capital
por trabajador y, sorprendentemente con un signo negativo, el tamaño de las empresas. En cambio, la
innovación no tecnológica no es estadísticamente signicativa a la hora de explicar la productividad en
Bolivia.
288 ¿Hacia la transformación de la economía?
del Plan Nacional de Ciencia. Por ejemplo, si bien el plan fue presentado
en 2013, fue recién en marzo de 2019 que comenzó el “proceso de cons-
trucción del proyecto de ley sobre Startups, emprendimientos tecnológicos
en Bolivia” (énfasis nuestro).9 Asimismo, llama la atención el surgimiento
de una iniciativa desde el sector privado que busca consolidarse como el
eje articulador de un modelo de triple hélice en Santa Cruz. Esta iniciativa,
que se denomina Innova Santa Cruz, busca coordinar los esfuerzos de
innovación del sector privado, la academia y de gobiernos subnacionales
y municipales en el marco de un pacto por la innovación planteado en
diciembre de 2016.10 Por todos estos elementos, creemos que es necesario
analizar con mayor detalle cómo perciben los emprendedores y diversos
organismos internacionales el vínculo entre políticas públicas e innova-
ción en Bolivia.
3. Diagnóstico: las restricciones microeconómicas a la inversión y la
innovación
El objetivo de este apartado es entender los bajos niveles de producti-
vidad en Bolivia analizando la evolución de la inversión y el efecto que
las fallas de gobierno microeconómicas pueden tener sobre la misma.
Como se comentó –y considerando lo discutido el apartado precedente–,
ofrecemos evidencia sobre las fallas de gobierno en los aspectos consi-
derados por el modelo inicial de Hausmann et al. (2008) y en aquellos que
son críticos para el buen funcionamiento de un modelo de innovación de
triple hélice.
para comenzar, el gráco 47 muestra que con el boom en los precios de
las materias primas que se experimentó entre 2004 y 2014, el ahorro interno
de la economía boliviana creció de manera notoria, pasando del 10% del
pib a alrededor del 25%. Esta considerable expansión en las fuentes dispo-
nibles no vino acompañada de un incremento de la misma magnitud en la
inversión: esta pasó del 15% al 20% del pib. Más aún, este crecimiento estuvo
dinamizado ante todo por la inversión pública. En contraste, la inversión
privada se mantuvo estancada en torno al 7% del pib entre 2003 y 2010 y
subió ligeramente hasta el 8% del pib entre 2011 y 2016.
9 La noticia se encuentra en la página ocial de la Cámara de Senadores
(https://web.senado.gob.bo/prensa/noticias/arranca-proceso-de-construcci%C3%B3n-de-la-futura-ley-
de-emprendimientos-tecnol%C3%B3gicos-en). Consultado en 19.09.2019.
10 En la página web de dicha institución es posible encontrar los resultados de las primeras iniciativas
llevadas a cabo: http://www.santacruzinnova.org.bo/.
289Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
Gráco 47. Ahorro Bruto y Formación Bruta de Capital en Bolivia
(porcentaje del pib), 2000-2016
0
5
10
15
20
25
30
20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016
Ahorro/PIB Total Púb/PIB Priv/PIB
Fuente: Elaboración propia con base en ine.
Es difícil explicar el estancamiento de la inversión armando llana-
mente que el sector privado no ve oportunidades de inversión. Por ejem-
plo, en las tres encuestas (2008, 2010 y 2014) ejecutadas por el Global
Entrepeneurship Monitor (gem), se encuentra que más del 50% de los
encuestados destacan la existencia de oportunidades económicas que
invitan a iniciar un emprendimiento; más aún, el 75% de los encuestados
remarcan que tienen las capacidades para iniciar un negocio (Querejazu et
al., 2015: 43). Estas percepciones se reejan también en esfuerzos concre-
tos por emprender: la Tasa de Actividad Emprendedora (tea) en 2014 se
encontraba en torno al 25%,11 entre las diez más altas de los 70 países para
los cuales el gem tiene datos.
En sintonía con estos resultados y con una denición amplia de inversión
en innovación, Foronda et al. (2018) muestran que, del total de empresas
encuestadas en 2016, el 60% realizó al menos una actividad de innovación
11 La tae se calcula como el ratio de las personas que son emprendedores nacientes (involucrados en la
creación de un negocio, 0 a 3 meses de vida) y gerentes-propietarios de un negocio nuevo (hasta 3,5 años
de vida), sobre el porcentaje de la población adulta.
290 ¿Hacia la transformación de la economía?
entre 2013 y 2015. De acuerdo con las respuestas, las empresas invirtieron
en la adquisición de bienes de capital (37%), actividades de capacitación
(24%), en adquisición de tecnologías de la información y la comunicación
(hardware: 22% y software: 16%) e Investigación y Desarrollo (I+D) interna
(16%).12 Como se comentó, la propiedad de una patente y la existencia de
fuentes de información de mercado son determinantes para que las empre-
sas manufactureras y en servicios intensivos en conocimiento tengan una
mayor intensidad de inversión en innovación.13
El resultado de estas inversiones se puede plasmar en innovaciones tec-
nológicas (productos o procesos) o no tecnológicas (organización y comer-
cialización). De acuerdo con la encuesta, las primeras son preponderan-
tes respecto a las segundas: del total de empresas encuestadas, el 40,6% y
27,1% invirtieron en productos y procesos, mientras que el 33,8% y 26,3% lo
hicieron en organización y comercialización, respectivamente. Asimismo,
resalta que el 73% de las innovaciones en productos se constituyen en pro-
ductos que son nuevos para la empresa, pero no para el país; el 24,6% son
productos que son nuevos en el país, pero ya existentes en el mundo; y, solo
el 1,8% de las innovaciones son productos que son nuevos en el mundo.14
Igualmente, casi dos tercios de los emprendedores encuestados por el gem
en 2014 declaraban dedicarse a la producción de un producto o servicio que
es nuevo para al menos algunos consumidores en el país; el 40% declara-
ba que existían pocos o ningún negocio que ofreciera el mismo producto
o servicio que ellos; solo el 5% de los entrevistados declaraban ofrecer un
producto o servicio a clientes en el extranjero.
En el trabajo original de Foronda et al. (2018) no se muestra cuáles
son los productos que son nuevos en el mercado internacional. Tampoco
el gem especica los productos especícos que se venden a clientes en el
extranjero. Sin embargo, es posible asociar estos resultados con el inci-
piente desarrollo de empresas relacionadas con lo que se denomina Cuarta
Revolución Tecnológica y cuya expresión más conocida por la población
es la empresa Jala Soft en Cochabamba. En Campero (2016: 14) se observa
que las empresas bolivianas que estarían trabajando con las tecnologías
de la Cuarta Revolución Tecnológica ofrecen software o aplicaciones para
12 Los ámbitos de innovación en los que se invierte una menor cantidad de recursos son actividades de
ingeniería y diseño industrial, estudios de mercado, transferencias de tecnología e I+D externo.
13 Se debe notar, sin embargo, que estas variables son signicativas estadísticamente al 10%. Asimismo,
llama la atención que las empresas en La Paz y Cochabamba sean estadísticamente más intensas a
invertir en innovación que las empresas en Santa Cruz. En cambio, determinantes tales como si la
empresa exporta, el tamaño de la empresa, la propiedad extranjera de la misma no son estadísticamente
signicativos de una mayor intensidad innovadora.
14 En cuanto a las innovaciones en procesos, los ratios son similares: 74,1%, 24,7% y 1,2%.
291Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
móviles a empresas tales como Lenovo UK, Microsoft, Google, Amazon,
entre otros.
Asimismo, de acuerdo a Silva y Silva (2019) en Bolivia existen 152 star-
tups que se ubican principalmente en el eje central (96,7%). Adicionalmente,
en 2019 existirían 1.149 empresas de software en Bolivia (89,56% en el eje
troncal) y seis instituciones gubernamentales de apoyo directo, tanto na-
cionales como regionales. El mismo estudio muestra la existencia de 27
universidades públicas y privadas cuya oferta académica está orientada a
tecnologías digitales; 15 instituciones de apoyo; 27 espacios de CoWork; tres
incubadoras y cuatro aceleradoras de base tecnológica. Se plantea, además,
que el perl del emprendedor de base tecnológica es hombre (87%), con
perl tecnológico (74%), motivado por oportunidad, con experiencia previa
(65%), modelo de negocios Business to Business (B2B) (65,21%), con nivel
de inglés entre intermedio y avanzado, forma parte de un equipo de dos
personas y la empresa que lidera tiene un promedio de vida de 26 meses.
¿Afectan estos cambios a la productividad agregada de la economía?
Algunos indicadores invitan a la cautela. Nótese, por ejemplo, que en
Foronda et al. (2018), el peso de las innovaciones más complejas (ID interno
y externo) es inferior al 20% del total invertido. Igualmente, se observa que
el 41,5% de los emprendedores bolivianos encuestados en 2014 declaraban
emprender en actividades ligadas al comercio, el 14,9% declaraba hacerlo
en alojamientos y restaurantes, el 11% en manufacturas, teniendo el resto
de sectores una importancia relativa inferior al 10% (Querejazu et al., 2015:
65). Esta distribución no es irrelevante considerando que los dos primeros
sectores se encuentran consistentemente entre los menos productivos de la
economía boliviana (Chávez & Zavaleta, 2018). Más aún, los esfuerzos em-
prendedores bolivianos son muy frágiles a lo largo del tiempo. Por ejemplo,
si bien la tasa de discontinuidad15 de los emprendimientos bolivianos bajó
de 10,5% en 2008, a 9% en 2010 y a 6,9% en 2014, es aún elevada en pers-
pectiva internacional (Querejazu et al., 2015: 50-51).16
En los siguientes párrafos trataremos de mostrar la relevancia del vín-
culo que puede existir entre estas decisiones de inversión y las fallas de
gobierno microeconómicas.17 Para comenzar, en el trabajo de Foronda et
15 Se reere a porcentaje de la población entre 18 y 64 años que ha discontinuado su actividad como
propietario en los últimos 12 meses.
16 No es posible ofrecer datos más actualizados dado que la última versión del gem ejecutada en Bolivia se
realizó en 2014.
17 Como se mencionó, está lejos del alcance de un documento de las características del presente, estudiar
cuáles son las causas y consecuencias de la informalidad, o determinar los vínculos entre capital humano,
estructura empresarial y productividad agregada.
292 ¿Hacia la transformación de la economía?
al. (2018) se destaca que existen cuatro categorías diferentes a la hora
de analizar los obstáculos a la innovación: 1) de mercado, 2) de conoci-
miento, 3) de costo o nanciero y 4) otros. Se plantea que en Bolivia el
principal factor está relacionado con los costos de la innovación, seguido
por la facilidad de imitar la innovación y la percepción de altos riesgos
económicos.18
Sin embargo, es también posible identicar la relevancia de las políticas
públicas si se estudia la relación de las empresas con los sistemas de in-
novación. En efecto, las empresas evidencian en la encuesta ejecutada por
Foronda et al. (2018) que las fuentes de información más importantes para
su accionar son fuentes internas y que las provistas por el sector público
son irrelevantes. Asimismo, en general, las empresas remarcan una mayor
relación con proveedores y clientes, pero una baja vinculación con univer-
sidades, institutos de investigación y laboratorios, tanto privados como pú-
blicos. En su conjunto, esta información remarca que el gobierno no es per-
cibido y no actúa como un elemento dinamizador en un hipotético modelo
de innovación de triple hélice.
El análisis de los resultados del gem-2014 muestra de manera más
explícita la relevancia que los emprendedores bolivianos le asignan a
la intervención estatal. Esta tiene connotaciones positivas y negativas:
77% de los encuestados identican a las políticas gubernamentales como
el principal factor que limita el emprendimiento en Bolivia, pero tam-
bién el 64% de los encuestados identican a actividades relacionadas con
el Estado como los dos principales factores que potencian el emprendi-
miento (tabla 13). Este contraste sugiere que el Estado boliviano puede
estar realizando algunas actividades que son percibidas de forma posi-
tiva por los emprendedores, pero otras que son percibidas de manera
negativa. Por ello, se hace necesario un análisis en detalle de estas dife-
rentes tareas.
18 También son relevantes la escasez de personal calicado y la insuciente exibilidad de los reglamentos
y normas. Como era de esperarse, son las empresas pequeñas y medianas las que asignan mayor
importancia a los diferentes obstáculos en comparación con las empresas grandes.
293Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
Tabla 13. Factores que potencian y limitan el emprendimiento, 2014
(en porcentaje)
Principales factores que limitan el emprendimiento Principales factores que potencian el emprendimiento
Políticas gubernamentales 77,0 Clima económico 36,1
Apoyo nanciero 44,3 Programas del gobierno 27,9
Programas del gobierno 18,0 Información 26,2
Normas culturales y sociales 13,1 Apoyo nanciero 23,0
Información 13,1 Capacidad para emprender 21,3
Capacidad para emprender 11,5 Educación y capacitación 18,0
Educación y capacitación 9,8 Acceso a infraestructura física 18,0
Transferencia de I+D 9,8 Políticas gubernamentales 14,8
Clima económico 9,8 Transferencia de I+D 14,8
Corrupción 9,8 Características de la fuerza de trabajo 14,8
Infraestructura comercial y profesional 8,2 Apertura de mercado 9,8
Acceso a infraestructura física 8,2 Diferente desempeño de pequeñas, medianas y… 4,9
Apertura de mercado 6,6 Normas culturales y sociales 3,3
Características de la fuerza de trabajo 6,6 Percepción de composición de la población 3,3
Contexto político, institucional y social 6,6 Internacionalización 3,3
Costos laborales, acceso y regulación 3,3 Infraestructura comercial y profesional 1,6
Percepción de composición de la población 1,6 Contexto político, institucional y social 1,6
Costos laborales, acceso y regulación 1,6
Fuente: Elaboración propia con base en Querejazu et al., 2015: 92.
La tabla 14 muestra información en lo que respecta a algunas de las
variables de interés del presente estudio. Dado que los emprendedores ca-
lican diferentes políticas en una escala que va del 1 al 5 (siendo 1 la cali-
cación más baja de las distintas políticas en su relación con el fomento al
ecosistema emprendedor y 5 la más alta), resulta evidente que en ningún
caso las políticas públicas analizadas son vistas como propiciadoras de la
entrada de nuevas empresas en el mercado o del potenciamiento de aque-
llas que ya están en el mismo. En particular, llama la atención la baja cali-
cación a la celeridad con la cual se pueden superar los diferentes trámites
burocráticos para iniciar una empresa y las restricciones que los impuestos
generarían para el crecimiento de las empresas ya existentes.
294 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 14. Evaluación de las políticas gubernamentales en el contexto
emprendedor boliviano, 2014
Apoyo General
Las políticas del gobierno favorecen claramente a las empresas de nueva creación. 2,1
El apoyo a empresas nuevas y en crecimiento es una prioridad de la política del gobierno central. 2,2
El apoyo a empresas nuevas y en crecimiento es una prioridad de la política de las gobernaciones y
municipios. 2,2
Impuestos
Los impuestos y tasas NO constituyen una barrera para crear nuevas empresas e impulsar el crecimiento
de la empresa en general. 1,9
Los impuestos, tasas y otras regulaciones gubernamentales sobre la creación de nuevas empresas y el
crecimiento de las establecidas son aplicados de una manera predecible y coherente. 2,2
Burocracia
Las nuevas empresas pueden realizar todos los trámites. administrativos y legales en aproximadamente
una semana 1,8
Llevar a cabo los trámites burocráticos y obtener las licencias que marca la ley para desarrollar empresas
nuevas y en crecimiento NO representa una especial dicultad. 2,0
Fuente: Querejazu et al., 2015: 90.
La relevancia que las fallas de gobierno tienen como limitantes del em-
prendimiento en Bolivia son también evidentes en el trabajo de Kantis et
al. (2018), en que se analiza el contexto innovador en 15 países de América
Latina a través del uso de diez índices que se agrupan en tres áreas: ca-
pital humano, espacio de oportunidades y desarrollo de emprendimientos
dinámicos. En esta comparación, Bolivia ocupa el penúltimo lugar de la
región en un índice (Estructura Empresarial) y el último lugar en otros
dos (Condiciones Sociales, y Políticas y Regulaciones). Este último índi-
ce está directamente relacionado con el apoyo estatal al emprendimien-
to dinámico y se construye a partir de información disponible en fuentes
secundarias. En cuanto a las políticas y regulaciones, se estudian las fa-
cilidades para abrir y cerrar empresas, el apoyo al comercio exterior, la
seguridad contractual, la presión impositiva, políticas generales de apoyo
a emprendimientos y programas especícos de apoyo a emprendimientos
dinámicos.19
La información sobre las variables que componen el índice de Políticas
y Regulaciones se obtiene del gem y del Ease of Doing Business, la encuesta
mundial elaborada por el Banco Mundial desde 2006. Si analizamos los
19 En el caso de la Estructura Empresarial, se mide el índice de sosticación empresarial, la productividad
del trabajo, las exportaciones de alta tecnología y la intensidad tecnológica de la industria. En el caso de
las Condiciones Sociales, se considera la inversa del coeciente de gini, el ingreso nacional per cápita y
el desempleo juvenil.
295Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
resultados de la última versión de esta encuesta (2019), se observa que,
con una calicación de 50,32%, Bolivia ocupa el número 156 de 190 países
analizados en cuanto a la facilidad para realizar negocios. Si comparamos
con el resto de países de América Latina, Bolivia está por encima solo de
Surinam, Haití y Venezuela. Así, la facilidad de realizar negocios en Bolivia
sería peor que en otras economías de la región que también son denidas
como economías de ingresos medios bajos: El Salvador se encuentra en la
posición 85 con una nota de 65,41%, Honduras en la posición 121 con una
nota de 58,22% y Nicaragua en el puesto 132 con una nota de 55,64%. El
análisis contempla diez diferentes índices y, una vez más, el peor resulta-
do se da en uno que está directamente relacionado con este trabajo: pago
de impuestos.
Si bien este último índice se compone de diferentes variables, llama po-
derosamente la atención los resultados en las horas por año destinadas al
pago de impuestos. La relevancia de las mismas se hace evidente en la tabla
15, donde se compara a Bolivia con otras economías de ingreso medio bajo
de América Latina: desde la primera versión de la encuesta hasta la última,
el número de horas dedicadas al pago de impuestos en Bolivia se ha man-
tenido en un nivel elevado, varias veces más elevado que en el resto de los
países analizados. De toda la muestra, solo en Brasil, con 1.958 horas, se
superan las horas dedicadas al pago de impuestos. Por tanto, si bien se po-
dría criticar que los informes comentados precedentemente se basan ante
todo en indicadores subjetivos, la consistencia de resultados en el gem, en
Kantis et al. (2018) y el Doing Business, remarca que las fallas de gobierno
microeconómicas son identicadas como limitantes importantes al empren-
dimiento en Bolivia.
296 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 15. Evaluación de las políticas gubernamentales en el contexto
emprendedor boliviano, 2006-2019
Año
Bolivia El Salvador Honduras Nicaragua
Número
de pagos
por año
Horas por año
destinadas
al pago de
impuestos
Número
de pagos
por año
Horas por año
destinadas
al pago de
impuestos
Número
de pagos
por año
Horas por año
destinadas
al pago de
impuestos
Número
de pagos
por año
Horas por año
destinadas
al pago de
impuestos
2006 42 1.080 41 320 47 424 66 240
2007 42 1.080 41 320 47 424 66 240
2008 42 1.080 41 320 47 424 66 240
2009 42 1.080 41 320 47 224 66 240
2010 42 1.080 41 320 47 224 66 240
2011 42 1.080 41 320 47 224 66 222
2012 42 1.080 41 320 47 224 43 207
2013 42 1.025 41 320 47 224 43 207
2014 42 1.025 41 320 48 224 43 207
2015 42 1.025 41 320 48 224 43 207
2016 42 1.025 41 312 48 224 43 207
2017 42 1.025 41 248 48 224 43 201
2018 42 1.025 7 180 48 224 43 201
2019 42 1.025 7 180 48 224 43 201
Fuente: Elaboración propia con base en datos disponibles en página web Doing Business.
Los resultados del Global Innovation Index (2018) apuntan en la misma
dirección. En este informe, que considera siete áreas diferentes de análisis,
se identican tres áreas en las que Bolivia tendría un desempeño inferior al
que se esperaría de una economía de ingresos medios bajos: instituciones,
la sosticación de las empresas y el desarrollo de productos creativos. En
la primera área, si bien las variables de ambiente político son positivas, los
resultados de las variables de calidad regulatoria, facilidad de apertura de
un negocio e imperio de la ley, son identicados como una clara debilidad
del país. Respecto a esta última, los indicadores del Worldwide Governance
Indicators creados por el Banco Mundial, sugieren un claro deterioro entre
1996 y 2017: la tendencia negativa comenzó en 2004, se estabilizó en 2008
pero volvió a descender desde 2012.
En resumen, la información que presentamos no muestra que la inter-
vención estatal sea la única limitación del emprendimiento y la innovación
en Bolivia, sino una que no se puede ignorar. Así, debe quedar claro que esta
evidencia no debe ser interpretada como una defensa de la eliminación de
impuestos. Al contrario, consideramos válidas aquellas propuestas que re-
marcan la centralidad de los impuestos a la hora de ofrecer bienes públicos
297Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
que son claves en la creación de innovaciones disruptivas (Mazzucato,
2011). Tampoco sugerimos la eliminación de la burocracia, más aún cuando
sabemos que esta es crítica en procesos de integración económica (Bruszt
& Campos, 2018). Es decir, creemos que no son fructíferas las discusiones
binarias entre más Estado o menos Estado, sino aquellas donde podamos
analizar si el Estado es capaz o incapaz de crear una relación virtuosa con
el desarrollo de los mercados (Johnson & Koyama, 2017). Así, lo que plan-
teamos es que el pago de impuestos, la burocracia y el respeto a las reglas
del juego (imperio de la ley) deben ser elementos centrales en cualquier
discusión sobre la evolución de la inversión y la innovación en Bolivia en la
última década.
Más aún, si analizamos este tema en el marco de la generación de pro-
cesos de desarrollo más inclusivos, es evidente que el cumplimiento de las
obligaciones impositivas y laborales se constituye en una dicultad mayor
para unidades productivas de pequeña escala. Estas cuentan con menos
excedentes para cumplir estos requerimientos y enfrentan limitaciones re-
lacionadas a las habilidades y los conocimientos administrativos para este
efecto. En este mismo sentido, el incremento sostenido en los costos labo-
rales en el último tiempo (que incluyen el incremento por decreto de los
salarios y la obligatoriedad de pagos extraordinarios como el segundo agui-
naldo) se han constituido en una limitante real para el crecimiento de la
actividad de la empresa privada. Esta, en la medida de sus posibilidades, ha
optado por estrategias de reducción de costos a partir de la “maquinización”
de procesos y la sustitución progresiva de la mano de obra. Ambas estrate-
gias pueden resultar en un sistema productivo que refuerza la informalidad
y el “enanismo empresarial”, y que hacen al sistema menos “inclusivo”: se
incrementa la mortalidad empresarial asociada a empresas de menor tama-
ño y se reducen las oportunidades de acceder a un trabajo formal.
4. Conclusiones
Investigaciones recientes respaldan ampliamente el hecho de que la inno-
vación es uno de los determinantes de los niveles de productividad y, en
consecuencia, del crecimiento de las economías. Durante 2018 se han rea-
lizado varias investigaciones que demuestran que la productividad es una
variable determinante al momento de analizar el rezago de las economías
de América Latina. Estas investigaciones coinciden además en que las ca-
racterísticas más importantes que inciden en este rezago de productividad
responden a que (i) un porcentaje signicativo del empleo se concentra en
unidades productivas de pequeña escala (“enanismo empresarial”), (ii) un
porcentaje elevado del empleo opera en la informalidad y (iii) existe una
reducida inversión en innovación y adopción de nuevas tecnologías.
298 ¿Hacia la transformación de la economía?
En este marco, en el presente trabajo se evaluó si las fallas de gobierno
microeconómicas se encuentran entre las limitantes más relevantes para
la inversión, innovación, productividad y, consecuentemente, para el cre-
cimiento de largo plazo en Bolivia. A partir de un análisis del crecimiento
del spnf y de las recaudaciones relacionadas de manera más directa con
la actividad empresarial, se ha evidenciado que durante los últimos años
ha existido una clara profundización del Estado en la economía boliviana.
Sin embargo, este crecimiento en el sector público no se habría traducido
en resultados concretos que permitan evidenciar un claro avance en el
fomento a la consolidación y crecimiento de la innovación en Bolivia. Por
un lado, se analiza lo que hace el gobierno, destacando el impacto nega-
tivo que las políticas impositivas y regulaciones tienen sobre la inversión
y la innovación. Por otro lado, se analiza lo que no hace el gobierno en el
marco del impulso a la innovación y la constitución/consolidación de una
institucionalidad de fomento que facilite la interacción entre la empresa,
el sector público y la academia.
En concreto, el apartado muestra que, a pesar del boom en los precios
de las materias primas, la inversión privada se mantuvo estancada aun
cuando habrían existido oportunidades económicas y una interesante ac-
tividad emprendedora. En este marco de análisis, el documento demuestra
que las fallas de gobierno son altamente relevantes ya que (i) la infor-
mación provista por el sector público es percibida como irrelevante, (ii)
las políticas gubernamentales son entendidas como el principal factor que
limita el emprendimiento y (iii) las políticas gubernamentales de apoyo
al emprendimiento están muy mal calicadas por los emprendedores (en
particular las relacionadas con los trámites burocráticos para iniciar una
empresa y las restricciones que generan los impuestos). De la misma ma-
nera, investigaciones internacionales colocan a Bolivia en los últimos lu-
gares en relación con variables relacionadas con la estructura empresarial
y las condiciones sociales, políticas y regulaciones que favorecen (o no) la
innovación. Así, con base en toda esta evidencia, el presente documento
sugiere que, si bien la intervención estatal no es la única limitación del
emprendimiento y la innovación en Bolivia, es una que denitivamente
no se puede ignorar y que constituye una de las limitantes restrictivas del
crecimiento de largo plazo.
5. Recomendaciones
Las recomendaciones se enmarcan en torno a (i) la generación de condi-
ciones habilitantes para el desarrollo de la actividad privada y (ii) la gene-
ración de condiciones e incentivos claros para la inversión en innovación,
ambas enmarcadas en una propuesta de desarrollo con inclusión social
299Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
y sostenibilidad ambiental. Actualmente no se cuenta en el país con un
ecosistema que genere oportunidades e incentivos claros para la inversión
en innovación. Si bien existen esfuerzos relacionados a la creación de ins-
tancias, la implementación de diagnósticos y planes de ciencia, tecnología
e innovación, digitalización, etc., la evidencia demuestra que, en general,
estos esfuerzos no están articulados y, más aún, son temporales y carecen
de continuidad.
¿En qué se ha avanzado?20 Actualmente se organizan eventos como el
Educainnova que, desde el Ministerio de Educación, promueve la inclusión
de Tecnologías de Innovación y Comunicaciones (tic) en las aulas. Participan
profesores a nivel nacional presentando sus experiencias y panelistas na-
cionales e internacionales que colaboran con el proyecto. Adicionalmente,
hace unos años, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua promovió una
“Hackatón” orientada a que la toma de decisiones para reciclar, reutilizar y
renovar el uso de desechos se sustente sobre tic. Fue un ejercicio interesan-
te que, sin embargo, no tuvo continuidad. En el mismo sentido, se organizó
una Hakactón desde el Ministerio de Justicia para crear aplicaciones bajo
la premisa de “Nada justica la violencia”. Una vez más, la asignatura pen-
diente es la continuidad de estos proyectos.
Existen también varias instituciones de distintos perles vinculadas de
una u otra forma a la innovación. Entre estas resaltan fundaciones como
Fundetic o Fundación Aydha, instancias del Estado como Agetic, adsib, abe,
Viceministerio de Ciencia y Tecnología, empresas comprometidas con la
innovación como el bcp, bnb, Viva, Jalasoft, universidades u organizaciones
como Google Developers Group (gdg), Seedstars, Startup Weekend, hub 7,
Nasa Challenge. Sin embargo, no existe una instancia que promueva su
coordinación y complementación de largo plazo en torno a una visión es-
tratégica y compartida de desarrollo del mismo ecosistema, haciendo que
las intervenciones sean circunstanciales y discontinuas. Esta falla es cla-
ramente percibida por el sector privado cruceño quien a partir de la crea-
ción de Innova Santa Cruz en la Cámara de Industria, Comercio, Servicios
y Turismo (Cainco), busca consolidarse como el elemento dinamizador y
articulador del proceso de innovación en esta región.
Por otro lado, los requerimientos del sector privado vinculado direc-
tamente a la innovación están relacionados con la posibilidad de montar
una empresa en poco tiempo y con pocos requisitos, tener registro tribu-
tario (nit) con una categoría especial, tener acceso a créditos, capital semi-
lla y programas de aceleración que, además de fortalecer sus capacidades
20 Comunicación personal con Marcelo Durán Vazquez, quien es consultor en tecnología, docente y director
en Bithumano.
300 ¿Hacia la transformación de la economía?
empresariales, puedan vincularlos con fondos e inversionistas, tener facili-
dades con las cargas sociales (vínculo con el programa de Mi Primer Empleo
del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural), etc. Igualmente,
de acuerdo a Silva y Silva (2019), para escalar, las empresas de base tecno-
lógica en Bolivia necesitan aliados estratégicos, mentores, infraestructura
tecnológica, nanciamiento y red de contactos. En este contexto, para apo-
yar la innovación, el Estado debería asumir un cambio de paradigma, ser
el primero en simplicar sus procesos, entender las diferencias en requeri-
mientos y potencialidades, y comprometerse con una visión y propuesta de
desarrollo de largo plazo que guíe, oriente y dé consistencia a cada una de
sus intervenciones en todos sus niveles.
En general, falta –tanto a nivel del sector productivo en general como
el de la innovación en particular– una visión integradora que facilite la arti-
culación y coordinación entre Estado, empresa privada y universidades en
un proyecto de largo plazo que trascienda los eventos y talleres temporales
para constituirse en un ecosistema que genere, de manera efectiva y sos-
tenible, oportunidades permanentes de desarrollo. Más aún, dado que el
Estado no percibe al sector privado productivo e innovador como un actor
estratégico en la generación y distribución de valor, muchas veces las “solu-
ciones” que se crean no necesariamente responden a las necesidades reales
de quienes deberían aprovecharlas.
Por ejemplo, en Silva y Silvia (2019) se remarca que actualmente los
elementos más importantes para el desarrollo del ecosistema digital y de
innovación en Bolivia son: la construcción de conanza y capital social
que favorezca la acción coordinada de las distintas iniciativas, la espe-
cialización de los actores institucionales y el desarrollo de competencias
especializadas (trascender la sensibilización para promover la generación
y difusión de competencias técnicas, empresariales y habilidades blandas).
En este sentido, en el estudio se identican frenos estructurales relacio-
nados al talento humano, primero por su limitado conocimiento y manejo
del idioma inglés, pero sobre todo, por las brechas en habilidades tanto
entre los requerimientos de las empresas y el capital humano formado en
las universidades como en el nivel de habilidades cognitivas, tecnológicas
y socioemocionales con las que los estudiantes llegan a la universidad.
De esta manera, el cambio fundamental que se plantea no trata mera-
mente con variaciones al régimen tributario o centrarse en temas como la
simplicación de trámites, sino más bien con un cambio de paradigma. La
losofía del Estado actual se basa en la generación de recursos a partir de
la tenencia y explotación de recursos naturales no renovables y su distri-
bución a poblaciones vulnerables a partir de bonos. En este marco general,
la actividad privada es percibida como estratégica desde dos perspectivas
301Intervención estatal e innovación, ¿una restricción microeconómica al crecimiento?
que, a nuestro entender, son erróneas. Por un lado, su rol de generador de
ingresos no está asociado al fomento de un crecimiento saludable y sos-
tenido (no solo en términos de sostenibilidad del crecimiento per se, sino
también de un tipo de crecimiento que contemple un análisis ambiental),
sino más bien a su “estrangulamiento” a partir de la scalización tributaria
y regulatoria. Por el otro, su “rol social” se impone arbitrariamente a partir
del incremento del salario por decreto –que no responde a incrementos
en productividad– y al pago de obligaciones y costos adicionales como el
doble aguinaldo.
Esta losofía de intervención, altamente rentista, resulta en la inexis-
tencia de una relación directa entre el “esfuerzo” y las retribuciones lo que,
a su vez, deriva en desincentivos estructurales a invertir, innovar y crecer.
Así, una de las recomendaciones centrales de este análisis es trabajar en
un cambio de paradigma en el que se entienda al sector privado como un
motor real para el crecimiento y el desarrollo del país, y que el Estado pueda
migrar de una cultura de persecución a una de fomento. En esta, los ejes
centrales deberían ser el acceso a mercados, nanciamiento y conocimiento
adecuados y la generación de los lineamientos del “desarrollo que quere-
mos”, uno socialmente inclusivo y ambientalmente responsable.
302 ¿Hacia la transformación de la economía?
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305
Mercado laboral en Bolivia:
rol, situación y perspectivas
Alejandro Herrera Jiménez1
1. Introducción
La evidencia para América del Sur sitúa a Bolivia como uno de los países
con mayor presencia de informalidad en la región. Así, la característica
distintiva del mercado laboral en Bolivia es la alta proporción de traba-
jadores y empresas2 que cumplen con los criterios propuestos en la lite-
ratura económica asociados al fenómeno de la informalidad. Si bien no
existe consenso sobre la denición de lo informal, diferentes estudios y
alternativas metodológicas3 evidencian que los conceptos de sector, em-
pleo y economía informal alcanzan proporciones superiores a los dos ter-
cios de la población ocupada o de la producción en Bolivia durante las
últimas décadas. Esta alta proporción de informalidad, si bien denota una
ligera tendencia decreciente durante la primera década de los años 2000
seguida de una reciente reversión, mantuvo un promedio anual propor-
cionalmente elevado.
Luego de más de una década de contexto externo favorable y crecimien-
to para América del Sur, muchos de los países de la región evidenciaron cla-
ras tendencias hacia la reducción de sus niveles de informalidad. Así, países
como Brasil, Colombia, Ecuador o Perú registraron importantes reducciones
en las mediciones de informalidad en los últimos años. Esta tendencia no
se maniesta plenamente en el caso de Bolivia. Organismos internacionales
como la Organización Internacional del Trabajo (oit) sostienen que estos
países implementaron efectivas iniciativas para facilitar la transición hacia
el empleo formal, al aprovechar el contexto de crecimiento económico.
Entre estas estrategias de transición hacia la formalidad, se resalta la gene-
ración de empleos de calidad, mayor eciencia y simplicación del entorno
1 Los criterios y opiniones contenidos en este documento son de responsabilidad del autor y no reejan la
posición de las instituciones a las que está aliado.
2 Entendidas como unidades económicas que producen bienes y servicios.
3 Entre estos Pradham y Van Soest (1995), Loayza (1996, 1997), Jiménez y Jiménez (2003), Schneider
y Buehn (2007), Landa y Yañes-Pagans (2008), Morales y Ajata (2008), Martínez y Chumacero (2009),
Gasparini y Tornarolli (2009), Wanderley (2009), Hernani-Limarino (2010) y Vargas (2012).
306 ¿Hacia la transformación de la economía?
de la norma laboral, generación de alternativas de protección social que a
su vez generen incentivos en los trabajadores para que opten por empleos
formales, entre otros. Sin embargo, la relativa estabilidad de los altos nive-
les de informalidad en Bolivia e incipientes y focalizadas políticas de forma-
lización del empleo con impacto limitado, plantean un escenario de estudio
que ayudará a formular pautas sobre los factores restrictivos que limitan la
transición hacia la informalidad y sus consecuencias socioeconómicas.
Asociada a la predominancia de la informalidad en el mercado laboral
boliviano, se evidencian los niveles más bajos de productividad laboral en
América Latina. La información existente no solo establece que el país tiene
uno de los promedios de productividad laboral más bajos de la región, sino
que además da cuenta de muy leves variaciones durante las últimas décadas.
Si bien la región revela niveles de productividad inferiores frente a otras re-
giones del mundo, países como Colombia, Ecuador o Uruguay lograron mejo-
rar sus niveles de productividad laboral en los últimos quince años de manera
notable. Diferentes teorías plantean distinta relación causal y distinta estática
comparativa en la relación entre la productividad laboral y la informalidad;
sin embargo, la evidencia sugiere que la baja productividad laboral se corre-
laciona positivamente con empleos precarios y sin seguridad social, y una
baja complementariedad entre los factores trabajo y capital en las empresas.
En consecuencia, la alta informalidad coexistente con la baja productividad
laboral plantea un segundo fenómeno de interés para este artículo.
El rol de la norma laboral vigente y las políticas aplicadas sobre el mer-
cado laboral constituyen un punto fundamental de partida para el análi-
sis de los resultados laborales y productivos del país. Un marco normativo
central vigente desde 1942 y un progresivo aumento de los costos no sa-
lariales derivados de la norma, sintetizan los principales hitos de la evo-
lución del marco normativo laboral en Bolivia. En una aparente relación
contraproducente, Bolivia registra en simultáneo los estándares más altos
de protección normativa al empleo formal en América Latina y a su vez las
tasas más bajas de cobertura de la protección y benecios que derivan de la
misma normativa. Luego de intentos por exibilizar las relaciones de em-
pleo formal durante la década de los 90, con resultados moderados, desde
mediados de la primera década de los años 2000 se evidencia una rever-
sión hacia incrementos en los costos derivados de la norma. La caducidad
y complejidad normativa, y la introducción de medidas emblemáticas como
el “segundo aguinaldo” o los aportes del empleador a la prestación solidaria
de vejez, pueden ser clave para explicar los ujos de creación y destrucción
de empleo formal en el país.
Frente a las evidentes limitaciones de información actualizada sobre la
dinámica del mercado laboral en Bolivia, un creciente número de estudios
307Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
basados en teoría plantean explicaciones sobre los resultados laborales en
los últimos años.4 La mayor parte de estos estudios se concentra en ana-
lizar el efecto de los costos derivados de la norma desde una perspectiva
genérica, señalando a estos costos como uno de los factores principales
que determina la creación de empleos en el sector formal. Un número más
limitado de estudios explica el bajo nivel de productividad laboral en el país
al momento de analizar los cambios en la composición del empleo entre
sectores formal e informal. Pese a lo anotado, aún no se incorpora en el
análisis la existencia de las fricciones de búsqueda que caracterizan el fun-
cionamiento del mercado laboral, y que se denen como un componente
estándar en los estudios laborales en la actualidad. En consecuencia, es
necesario plantear una explicación sobre la dinámica laboral que desagre-
gue el efecto de los costos derivados de la norma, incluya el resultado de la
productividad del trabajo y la existencia de fricciones en su seno.
La informalidad no debe ser vista como un resultado del mercado labo-
ral, sino como parte integrante de este, y como tal deberá entenderse: un
funcionamiento, un eslabón existente entre los factores que determinan la
demanda y oferta de trabajo (instituciones, calidad del empleo y contexto
macroeconómico), y los resultados relevantes del mercado de trabajo (em-
pleo, distribución y nivel de los ingresos laborales, productividad y creci-
miento económico). Este estudio pretende realizar un análisis del mercado
laboral boliviano y su principal característica, con el objetivo de plantear
algunos criterios para alcanzar la generación de empleos de calidad pro-
pensos a mejorar la productividad laboral. Se inicia con una breve revisión
de la literatura sobre las condiciones de empleo, los costos laborales y la
resultante informalidad en Bolivia para, posteriormente, efectuar un aná-
lisis de situación a la luz de la complementariedad entre la literatura exis-
tente y la evidencia laboral. Más adelante, se realiza un diagnóstico basado
en las causas y consecuencias del principal problema del mercado laboral,
la informalidad. Finalmente, se proveen recomendaciones iniciales para
orientar cambios en políticas y en las prácticas del mercado laboral hacia
la generación sostenible de empleo de calidad y con alta productividad.
2. Justicación y estado del arte
Empecemos revisando los estudios más importantes que abordan la prin-
cipal característica del mercado laboral en Bolivia.5 Respecto a los estu-
4 Estos estudios serán descritos con mayor detalle en la siguiente sección.
5 La justicación de la informalidad como la limitación relevante, se sustenta en las secciones 2 y 3 de este
documento.
308 ¿Hacia la transformación de la economía?
dios sobre el fenómeno de la informalidad en Bolivia, cabe resaltar que
después de más de dos décadas de investigaciones enfocadas en analizar
la proporción de este fenómeno desde diferentes perspectivas, en los úl-
timos años se han generado varios trabajos de orden causal, que lógica-
mente suceden al importante aporte de los estudios descriptivos. Estos
análisis causales plantean, desde una perspectiva predominantemente
teórica, un conjunto de factores que determinan el tamaño del sector in-
formal en Bolivia. Muchos de estos contemplan un análisis de equilibrio
general del mercado laboral, y un reciente estudio incorpora la existencia
de fricciones laborales.
Román (2011) desarrolla un modelo de equilibrio general dinámico es-
tocástico con sector informal sin fricciones laborales para Bolivia. El mode-
lo se desarrolla con el objetivo de evaluar el impacto de aumentos en los
costos laborales, planteados en el (no aprobado) anteproyecto de Código
Laboral, que implica incrementos en los costos de contratación y de despi-
do. Los resultados de la investigación establecen que una reforma de este
tipo aumenta la informalidad y ocasiona que en el largo plazo se reduzca el
número de tributantes. Además, da cuenta que este escenario incrementa
el tiempo necesario para que el pib se recupere en caso de una recesión o
responda en caso de una expansión.
Posteriormente, Vargas (2011) presenta un modelo de equilibrio general
dinámico estocástico con mercado laboral en la tradición walrasiana, en el
que incluye al sector informal boliviano, con el objetivo de estimar su tama-
ño y establecer algunos experimentos de política. Mediante la estimación
del modelo, Vargas establece que la economía informal representa el 60%
del pib de la economía boliviana. El autor realiza cuatro experimentos de po-
lítica: incremento de multas y penalidades para empresas informales, incre-
mento de penalidades para los evasores de impuestos en el sector formal,
incremento de la calidad de scalización del gobierno, y la combinación de
las primeras dos. Los resultados muestran que la combinación de políticas
(penalidades al sector informal y mejora en la calidad de scalización) es
efectiva para reducir el tamaño del sector informal en Bolivia.
Por su parte, Muriel y Machicado (2014) analizan el efecto de la norma-
tiva laboral sobre el empleo, tomando en cuenta a las empresas manufac-
tureras. Los autores estiman los ujos de creación y destrucción de empleo
y encuentran que las empresas con altas tasas de trabajadores temporales,
comparadas con aquellas que tienen asalariados permanentes, asociadas
a menos costos derivados de la norma, tienen las mayores tasas de rea-
signación y de crecimiento neto del empleo. Además, estiman, mediante
funciones de demanda, que el incremento del salario básico en el periodo
2006-2009 y los mayores costos derivados de la nueva ley de pensiones han
309Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
conducido a costos sociales en términos de pérdidas de empleos, con mayor
impacto para los obreros que para los restantes trabajadores.
En un primer estudio que considera la existencia de fricciones laborales
para el caso de Bolivia,6 Fernández (2016) propone un análisis de las conse-
cuencias distributivas de un impuesto sobre la nómina a los empleadores,
la productividad y la composición del mercado de trabajo, el desempleo, el
sector informal y el sector formal que resultan de la implementación de la
Ley 065 desde 2011. Este documento maneja los costos laborales derivados
de la normativa de forma genérica y como equivalente a un impuesto sobre
las empresas que pertenecen al sector formal. Los resultados muestran que
el establecimiento del impuesto sobre la nómina supone aumentar el tama-
ño del sector informal.
Herrera (2017) y Herrera y Muriel (2019) plantean un modelo de bús-
queda y emparejamiento de empleo con fricciones laborales para Bolivia
incorporando cambios en costos laborales. Los experimentos de política
realizados por los autores dan cuenta que en el caso de racionalizar los
costos de mantener, o los de desvincular, un empleo en el sector formal,
resultan en un aumento del empleo dentro del sector informal, que se ex-
plica por una mayor transición entre los estados de empleo, reduciendo la
predominancia de las transiciones desde el desempleo y el empleo formal
hacia el empleo en el sector informal, estableciendo los canales por los
cuales se genera el impacto negativo sobre la proporción del sector infor-
mal. Es decir, las mencionadas reducciones tienen la capacidad de generar
una mayor dinámica en la creación y destrucción de empleos en el sector
formal, ampliando la proporción de mano de obra en este sector con un
aumento paralelo del desempleo temporal por la mayor dinámica laboral
desde la formalidad. También se inere un aumento en la productividad
laboral promedio de la economía resultante de una racionalización de los
costos mencionados, puesto que una mayor proporción de empresas y de
trabajadores podrá generar excedente dentro del sector formal neto de los
costos no salariales moderados.
Estos últimos autores además realizan simulaciones en la variación en
la productividad agregada de la economía, que muestran que bajo un es-
cenario de costos no salariales altos, como los que se registran en la ac-
tualidad, potencialmente se evidencia un aumento del empleo en el sector
informal. Este resultado, también destacado en la literatura revisada, puede
explicarse como una estrategia productiva por evitar la pérdida de exceden-
te que implicaría cumplir con los costos que derivan de la normativa laboral.
6 Es decir, y de modo muy general, el tiempo que le lleva a un trabajador buscar un empleo o cuando
transita de un trabajo a otro. Lo mismo, cuando una empresa busca a un trabajador.
310 ¿Hacia la transformación de la economía?
Respecto a la productividad laboral, los resultados del modelo dan cuenta
que una amplia proporción de empleo en el sector informal implica baja
productividad laboral promedio, lo cual es evidente en los bajos porcentajes
de transición de estados de empleo hacia el sector formal. Esto podría ex-
plicar la razón por la que se percibe una precarización del empleo, dada la
persistencia de su predominancia en el sector informal luego de una década
de crecimiento económico en el país.
En un reciente artículo, Velazco (2018) sostiene que la falta de diver-
sicación productiva en Bolivia conlleva a la ausencia de empleos dignos
con mejoras sobre el bienestar. Según el autor, la alta concentración de la
estructura ocupacional en bajos niveles de productividad es el resultado
de una institucionalidad de tipo extractivista. Por su parte, Yáñez (2018)
analiza la calidad del empleo en Bolivia mediante la construcción de un
índice de calidad que integra un conjunto de factores relacionados al mer-
cado laboral. Los resultados muestran ciertas mejoras de la calidad del
empleo en el área urbana y para los asalariados en la formalidad, princi-
palmente en los sectores de electricidad, gas y agua. Con relación a esos
datos, es posible apreciar el deterioro de la calidad del empleo entre los
ocupados del área rural, los ocupados más jóvenes y los de mayor edad
(60 o más años).
3. Análisis
3.1. Características relevantes del mercado laboral en Bolivia
En esta sección, se identifican i) las características más importantes
del mercado laboral boliviano a la luz de los estudios anteriormente
mencionados y ii) la evidencia sobre la percepción en ambas partes de
este mercado: empleados y empleadores. Se justifica la importancia de
estas características y se establecen las razones por las que estas pue-
den ser consideradas como parte de las principales restricciones para el
crecimiento sostenido de la economía boliviana y el bienestar de los
trabajadores.
3.1.1. El nivel de informalidad en Bolivia
Desde los primeros estudios sobre la informalidad planteados en los años
setenta,7 se han propuesto diferentes pero poco congruentes alternati-
vas para conceptualizar y cuanticar este fenómeno socioeconómico. La
discrepancia conceptual generalmente reeja las diferentes perspectivas
7 Véase Oviedo, Thomas y Karakurum (2009) y Maloney (2004).
311Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
desde las que se analiza el mercado laboral. Bajo la necesidad de cuanti-
car el tamaño de la informalidad como base para plantear políticas labo-
rales, cabe destacar los esfuerzos de la oit por claricar e instrumentalizar
los conceptos, sintetizados en los trabajos de Hussmanns (2001, 2004).
Este aporte permite distinguir tres diferentes dimensiones de la informali-
dad para identicar de mejor manera el objeto de estudio de esta investi-
gación. Siguiendo la síntesis de Eminpro (2016) del informe oit (1993), los
tres enfoques son:
• Sectorinformal:contempla al conjunto de unidades productivas
de carácter i) familiar o ii) de pequeña escala de producción. Estas
unidades, por lo general, se caracterizan por una limitada capaci-
dad administrativa y no suelen contar con personería jurídica ni
tampoco con seguimiento contable. En la práctica, este concepto
se instrumentaliza mediante la perspectiva productiva, que conside-
ra que una empresa y su demanda de trabajo son parte del sector
informal si es que opera con menos de cinco trabajadores o no
cuenta con registro legal o tributario de funcionamiento.
• Empleoinformal:considera al conjunto de trabajadores con em-
pleos, ya sea en el sector formal o informal, que se encuentran al
margen de la norma laboral y sobre todo de la protección social.
Empíricamente, este concepto se instrumentaliza mediante la pers-
pectiva legal de la informalidad, la que considera que un trabajador
tiene un empleo informal si no se cuenta con el pago de los bene-
cios establecidos en la norma o no cuenta con aportes al sistema
de pensiones.
• Economíainformal:toma en consideración ambos conceptos al
mismo tiempo: sector y empleo informal, donde el sector informal
puede contar con trabajadores formales que tienen protección so-
cial y el empleo informal puede encontrarse en el sector formal
si no está cubierto por la seguridad social o por el sistema de
pensiones.
Al margen de las diferencias conceptuales o metodológicas, es evi-
dente que la literatura enfocada en aproximar las proporciones del em-
pleo, sector y economía informal en Bolivia llega al consenso de que este
fenómeno alcanza altos porcentajes durante las últimas décadas. Así,
Jiménez y Jiménez (2003), en base a encuestas de hogares a nivel ur-
bano, encuentran que el 63% de los ocupados en 1994 no pertenecía a
la categoría de asalariados formales. Landa y Yanez-Pagans (2008) es-
timan la proporción de trabajadores en el sector informal mediante las
encuestas de hogares representativas a nivel urbano. Estos autores en-
cuentran que, para el periodo 1996-2006, la informalidad alcanzó niveles
312 ¿Hacia la transformación de la economía?
del 60%, con una tendencia levemente decreciente hasta 2006. Gasparini
y Tornarolli (2009) usan las deniciones productiva y legal de la infor-
malidad para determinar el tamaño de la economía informal también
mediante encuestas de hogares, y evidencian que, para el periodo 1989-
2005, el tamaño de la economía informal en Bolivia alcanzó un promedio
de 77%.
Por su parte, Morales y Ajata (2008) estiman que el tamaño de la
economía informal en Bolivia alcanzó un promedio de 70% entre 1999
y 2005, con una tendencia decreciente para el último año. Martínez y
Chumacero (2009) consideran las categorías ocupacionales en encuestas
de hogares para los años 1995, 2000 y 2005, asociando el empleo infor-
mal con los empleos de baja productividad laboral. Estos autores evi-
dencian que el nivel de empleo informal estimado alcanza un promedio
del 64% para el periodo evaluado. Bajo la distinción entre el empleo in-
formal asalariado y no asalariado desarrollado por Levy (2010), Hernani-
Limarino (2011) estima que el empleo familiar junto al empleo informal
no asalariado y asalariado, tuvieron en conjunto un promedio anual del
79% entre 1999 y 2009.8
Desde una visión más crítica de la denición de productividad del empleo en
el sector informal, Wanderley (2009) estima el tamaño del empleo informal
mediante dos medidas asociadas a unidades con identicación tributaria y
cobertura de la seguridad de largo plazo. Los resultados de la autora para
2005 establecen que el empleo informal medido por identicación tributaria
alcanzó el 63%, mientras que la medida por la falta de cobertura de la se-
guridad social llegó el 81%. Vargas (2011) calcula el tamaño de la economía
informal para Bolivia mediante un modelo de equilibrio general dinámico.
Los resultados de este último estudio señalan que el tamaño de la economía
informal en Bolivia representa el 60% del pib, con una tendencia decreciente
para el año 2010.
En la actualidad, Eminpro (2019) provee información anual sobre indi-
cadores aproximados de las proporciones del empleo en el sector infor-
mal, el empleo informal y el empleo en la economía informal en Bolivia,
basándose en la serie de encuestas de hogares del Instituto Nacional de
Estadística (ine). El panel (B) del gráco 48 muestra la proporción apro-
ximada del empleo en el sector informal medido a través de la denición
8 Cabe aclarar, que el objetivo de este estudio es analizar el efecto de la normativa sobre la creación de
empleos en el sector formal asalariado. Así, los cambios entre la informalidad asalariada e informalidad
no asalariada, a pesar de su relevancia, están fuera del alcance de este análisis.
313Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
productiva9 y del registro al régimen tributario.10 Estos indicadores aproxi-
mados muestran que el empleo en el sector informal alcanza un promedio
anual del 71% y una tasa de variación interanual del -0,3% entre 2005 y
2017, con una leve reducción hasta 2013 seguida de una reversión a partir
del año 2014. El gráco 48 muestra que el empleo en el sector informal
medido por régimen tributario registra un promedio anual del 67,5%, y una
tasa de variación interanual de -1,1% para el mismo periodo, y maniesta,
además, una tendencia similar.
Gráco 48. Indicadores aproximados de empleo
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Porcentaje de la población ocupada
Empleo en el sector informal medido por productividad
Empleo en el sector informal medido por régimen tributario
9 Considera a la población ocupada en unidades de baja productividad, con limitado nivel organizacional y
baja intensidad de uso de capital y tecnología, que contempla: a) trabajadores por cuenta propia (excluye
a los profesionales independientes); b) trabajadores familiares y empleadas del hogar; c) obreros(as),
empleados(as), cooperativistas, socios(as), patrones(as) o empleadores(as) de establecimientos donde
trabajan menos de cinco personas (Eminpro, 2019).
10 Contempla a la población ocupada que declara que la unidad o establecimiento donde trabaja no cuenta
con Número de Identicación Tributaria (nit), ni tampoco trabaja en el sector público o en organizaciones
extraterritoriales; es decir: a) obreros(as) y empleados(as) que declaran que su unidad económica no tiene
nit, y se encuentran en organizaciones privadas u organizaciones no gubernamentales (ong) excluyendo
aquellas extraterritoriales; b) trabajadores(as) por cuenta propia, cooperativistas, trabajadores(as)
familiares, y socios(as), patrones(as) o empleadores(as) que declaran que su unidad económica no tiene
nit; c) empleadas(os) del hogar (Eminpro, 2019).
(A) Empleo en el sector informal
314 ¿Hacia la transformación de la economía?
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Porcentaje de la población ocupada
Empleo informal Empleo en la economía informal
Fuente: Extraído de Eminpro (2019) sobre la base de datos del ine-Bolivia.
El panel (B) exhibe alternativamente las medidas del empleo informal11 y el
empleo en la economía informal.12 La evidencia contenida en estas series
denota que el empleo informal alcanzó un promedio anual del 77,5% y una
variación interanual de -0,4% entre 2005 y 2017, mientras que el empleo en
la economía informal registró un promedio anual del 79,4% y una variación
de -0,5% para el mismo periodo. Claramente, las medidas de empleo infor-
mal registran proporciones superiores a las del empleo en el sector informal
en el país.
Finalmente, es importante dimensionar la informalidad en Bolivia en relación
a la de países de América Latina. En uno de los pocos estudios disponibles
para esto, Gasparini y Tornarolli (2009) encuentran que Bolivia registra el
porcentaje de empleo informal más alto de América del Sur durante el pe-
riodo 1991-2003. Como muestra la tabla 16, entre 2006 y 2017 países como
11 Toma en cuenta a la población ocupada que cumple con las siguientes característica: a) obreros(as),
empleados(as), patrones(as), socios(as) y empleadores asalariados(as) y empleadas(os) del hogar
remuneradas que no cuentan con aguinaldo; b) trabajadores(as) por cuenta propia, trabajadores(as)
familiares, cooperativistas, y patrones(as), socios(as) y empleadores no asalariados(as) pertenecientes al
sector informal medido por el régimen tributario (Eminpro, 2019).
12 Corresponde a la suma del empleo del sector informal y el empleo informal del sector formal, e incluye
a la población ocupada con las siguientes características: a) obreros(as), empleados(as) y patrones(as),
socios(as) y empleadores asalariados(as) que declaran: i) que su unidad económica no tiene nit y se
encuentran en organizaciones privadas u ong excluyendo aquellas extraterritoriales, o ii) que trabajan
en organizaciones públicas o extraterritoriales pero no cuentan con aguinaldo; b) trabajadores(as) por
cuenta propia, cooperativistas, trabajadores(as) familiares, y socios(as), patrones(as) o empleadores(as)
no asalariados que declaran que su unidad económica no tiene nit; c) empleadas(os) del hogar.
(B) Empleo informal
315Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Ecuador, Perú o Uruguay presentan importantes reducciones en las propor-
ciones de empleo informal, con hasta más de veinte puntos porcentuales. Por
su parte, Bolivia registró una reducción mucho menor, con un estancamiento
entre 2010 y 2017, principalmente concentrado entre mujeres.
Tabla 16. Tasas de empleo informal por género entre 2006 y 2017
en América Latina
País Total Mujeres Hombres
2006 2011 2017 2006 2011 2017 2006 2011 2017
Argentina 55,3 47,7 47,9 57,5 48,7 47,4 53,6 47,0 48,3
Bolivia 96,2 83,4 84,0 97,1 85,6 85,7 95,4 81,6 82,6
Brasil 41,7 38,0 36,5 45,5 40,0 37,8 38,7 36,4 35,5
Colombia n. d. 66,5 61,1 n. d. 66,3 60,4 n. d. 66,7 61,6
Ecuador 82,0 72,5 72,4 81,8 71,5 74,2 82,2 73,1 71,1
Paraguay n. d. 73,9 71,3 n. d. 75,1 72,6 n. d. 73,1 70,4
Perú 82,2 76,3 68,9 87,7 81,5 74,3 77,6 71,8 64,0
Uruguay 44,4 38,4 24,1 43,8 37,6 22,8 44,8 39,0 25,2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de oit, 2019.
La oit (2014) resalta que durante el reciente periodo –de contexto económi-
co externo favorable para el conjunto de países de América Latina– se ob-
servaron importantes procesos de formalización del empleo en gran parte
de los países de la región, las que también están asociadas a políticas labo-
rales activas.13 En lo que respecta a Bolivia, se aplicaron ciertos programas
de promoción del empleo como el programa “Mi primer empleo digno” de
inserción laboral para jóvenes de bajo ingresos de zonas urbanas y periur-
banas. El Ministerio de Trabajo implementó esta política en 2009 e incluyó
entre sus metas la promoción del empleo formal en la población objetivo.
Sin embargo, evaluaciones de impacto de estos programas muestran que
si bien los beneciarios aumentaron sus probabilidades de empleo formal,
esto fue temporal (Hernani-Limarino y Villarroel, 2015).
3.2. Crecimiento, diversicación y productividad laboral
La evidencia para los países en desarrollo14 señala que los principales pro-
cesos de formalización del empleo se suscitaron en contextos de creci-
miento económico, sugiriendo que este último es un factor importante
para la generación de empleo formal. Sin embargo, queda claro que si bien
13 Evidencia nueva sobre los recientes años posboom económico sugieren ciertos aumentos en la
informalidad, lo que motiva una amplia literatura sobre el carácter cíclico de la informalidad. Véase
Bosch y Esteban-Pretel (2009).
14 Véase Loayza (1996, 2016) y Shleifer y La Porta (2008, 2014).
316 ¿Hacia la transformación de la economía?
es una condición necesaria no es suciente; la importancia del aspecto
institucional interactúa con el del crecimiento. Así, el nivel de producti-
vidad laboral puede constituirse en el canal mediante el cual las caracte-
rísticas de mercados laborales altamente informales se reejan en menor
diversicación productiva y, por ende, en un crecimiento que no está sus-
tentado por el empleo y la producción.
Según la oit, la evidencia internacional muestra que aquellos países con
altos niveles de empleo informal alcanzan los niveles de ingreso per cápita
más bajos. Si bien la determinación del ingreso de un país es el resultado
de la interacción de varios factores y la presencia de restricciones limitan-
tes, la fuerte correlación inversa entre informalidad e ingreso per cápita,
presentada en la gura 49A, sugiere que los resultados del mercado laboral
podrían estar limitados por la presencia de la informalidad. Adicionalmente,
como muestra la gura 49B, mercados laborales altamente informales ade-
más plantean una correlación negativa con el Índice de complejidad eco-
nómica.15 Es decir, países con alta informalidad, también se caracterizan
por una producción menos diversicada y relativamente concentrada en el
extractivismo.16
Gráco 49. Relación empleo y producto
(A) pib per cápita y empleo informal
15 Medida de las capacidades productivas de los sistemas económicos, generalmente regiones o países.
Este índice busca explicar el conocimiento acumulado en una población y eso se expresa en las actividades
económicas presentes en una región. Consúltese https://atlas.media.mit.edu.
16 Tal como Velazco (2018) sugiere para el caso de Bolivia.
317Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
(B) Índice de complejidad y empleo informal
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
-2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5
% de e mpleo del informal
Índice de complejidad económica
Fuente: oit, 2018.
En paralelo a la alta proporción del sector informal en Bolivia, otra ca-
racterística relevante que hay que considerar es la baja productividad labo-
ral en comparación a los niveles alcanzados por los países de la región. La
tabla 17 muestra una medida aproximada de productividad laboral propues-
ta por el Banco Mundial (2017): el pib por persona empleada expresada en
dólares, a precios constantes de 2011 y ajustado por la paridad del poder ad-
quisitivo. La información evidencia que Bolivia alcanzó un promedio anual
de 12,6 miles de dólares por trabajador empleado entre 2005 y 2017, cuando
el promedio en América Latina fue de 31,8 y de 31,4 para el mundo en el
mismo periodo. Estos resultados dan cuenta de que la productividad labo-
ral del país representa menos de la mitad de la productividad en América
Latina (Muriel y Olivares, 2016), lo que lo posiciona entre aquellos países
de menor productividad laboral. La evolución de la productividad denota,
además, un crecimiento moderado a lo largo de los últimos diez años, equi-
valente a un 3,2% anual entre 2005 y 2017.17
Tabla 17. Productividad laboral: pib por persona empleada
entre 2005 y 2017
2005 2007 2009 2011 2013 2015 2016 2017
Bolivia 11,03 11,39 11,62 12,14 12,93 13,70 13,92 15,33
lac 27,65 29,26 28,82 30,67 31,34 30,67 30,39 32,45
Mundo 26,38 28,42 28,75 30,68 31,89 33,03 33,53 35,70
Ratio Bolivia/lac 0,399 0,389 0,403 0,396 0,413 0,447 0,458 0,472
Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Development Indicators del Banco Mundial (2017).
Nota: Expresado en miles de dólares a precios constantes de 2011 y ajustado por la paridad del poder adquisitivo (ppa).
17 Que podría explicarse por la preponderancia del sector hidrocarburos –de muy baja intensidad de mano
de obra– en el pib, considerado en el indicador propuesto por el bid.
318 ¿Hacia la transformación de la economía?
3.3. La transición hacia la (in)formalidad en Bolivia
La alta proporción de informalidad en el país coincide con una baja tasa
de desempleo abierta. La tabla 18 muestra la evolución de la tasa de des-
empleo así como los principales indicadores laborales del país. Dado el
bajo desempleo, cabe preguntarse cuál es el grado de movilidad laboral
en el país.
Tabla 18. Principales indicadores de empleo en Bolivia (en porcentaje)
Indicador 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
Índice de carga económica (pei/pea) 59,20 54,37 53,54 51,68 57,84 63,82 60,32
Tasa de oferta potencial (pet/pt) 76,19 76,81 77,25 78,14 80,22 79,25 79,91
Tasa bruta de participación (pea/pt) 47,86 49,76 50,31 51,52 50,82 48,38 49,80
Tasa global de participación (pea/pet) 62,82 64,78 65,13 65,93 63,35 61,04 62,40
Tasa de ocupación (po/pet) 59,39 61,43 62,97 64,18 61,55 58,9 60,22
Tasa global de ocupación (po/pea) 94,55 94,82 96,68 97,35 97,15 96,49 96,60
Tasa de desempleo abierto (pda/pea) 5,45 5,18 3,32 2,65 2,85 3,51 3,43
Fuente: ine, Bolivia.
Nota: pei, Población económicamente inactiva; pea, Población económicamente activa; pet, Población en edad de trabajar;
pt,Población total; po, Población ocupada; pda, Población desocupada abierta.
Así, un tercer hecho crítico sobre las dinámicas del mercado laboral
en Bolivia es la baja transición desde el desempleo o desde el empleo
en el sector informal hacia el empleo formal. A pesar de las limitaciones
de información para estimar estas transiciones, los cálculos de algunos
estudios y aproximaciones mediante encuestas de hogares permiten una
aproximación a este fenómeno. La tabla 3.4 muestra las estimaciones de
Landa y Yanez-Pagans (2008) sobre transiciones ocupacionales para el
periodo 1995-2005.
Los autores evidencian la baja movilidad laboral existente en el periodo
estudiado entre los sectores formal e informal. Así, el 87,1% de los trabaja-
dores formales durante el período 1995-2000 continuaron siendo formales
en el año 2005, mientras que el 93,9% de los trabajadores informales per-
manecieron en esta categoría. En relación a las transiciones entre los tipos
de empleo, los autores muestran que la transición ocupacional desde el
sector formal hacia el informal es más elevada que aquella desde el sector
informal al formal, con un 12 y 6%, respectivamente.
319Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Tabla 19. Matriz de transición ocupacional, periodo 1995-2005
(en porcentaje)
t
t-1
Formal Informal Hogares Totales
Formal 87,1 12,1 0,8 100
Informal 5,9 93,9 0,3 100
Hogares 9,2 5,1 85,7 100
No trabaja 38,0 52,8 9,3 100
Total 37,1 59,1 3,8 100
Fuente: Landa y Yanez-Pagans (2008) sobre la base de Encuesta de Hogares 2005.
Nota: El periodo t corresponde a información para 2005, mientras el periodo t-1 corresponde a la información entre 1990 y 2000.
3.4. Normativa y costos laborales en Bolivia
En Bolivia, la norma laboral central es la Ley General del Trabajo (lgt)
de 1942. Como resaltan Paredes (1993) y Muriel y Ferruno (2011), esta
norma representó un avance en derechos laborales, pero es claro que las
circunstancias del empleo en el país cambiaron considerablemente en más
de setenta años. Como consecuencia de la nueva Constitución Política del
Estado de 2009 se implementaron una serie de normas complementarias
a la lgt (que aún mantiene su rol central dentro de la norma laboral),
como el Código de Seguridad Social, la Ley de Pensiones y un conjunto de
decretos supremos. Muriel y Ferruno (2011) sostienen que las continuas
modicaciones y ampliaciones, sobre la base de la estructura fundamen-
tal de la lgt, han tornado compleja y confusa la normativa laboral en el
país, y persisten, en la práctica, vacíos legales sobre las relaciones labo-
rales.18 Además de estas modicaciones, una reglamentación excesiva de
las relaciones de trabajo, que demanda un sistema institucional adecuado,
sobrepasan las capacidades efectivas que tiene el Estado, lo que genera
ausencia de su cumplimiento y una distorsión en la distribución adecuada
de responsabilidades entre empleados y empleadores.
Bajo lo establecido en la lgt, los costos laborales se pueden dividir en
dos componentes: los costos salariales y los costos no salariales. Respecto
a los primeros, la normativa establece que los salarios se negocian entre
empleadores y empleados de manera independiente. Sin embargo, según
Muriel y Ferruno (2011) es el Estado el que dene las condiciones de esta
negociación laboral. Dentro de estas medidas se encuentran: i) la jación
de un nivel de salario mínimo nacional y ii) la determinación ocial de un
18 Un claro ejemplo de estos aparentes vacíos es la reciente Sentencia 09/2017 del Tribunal Constitucional
Plurinacional (tcp) que anula el artículo 12 de la lgt, que establecía las modalidades de contratos y la
forma de jar el desahucio en caso de despido injusticado.
320 ¿Hacia la transformación de la economía?
incremento anual que debería al menos compensar la pérdida de valor
adquisitivo anual de la moneda nacional a consecuencia de la inación.
Según los autores, la determinación de incrementos al salario mínimo na-
cional (smn) y al “haber básico”19 durante los últimos años sobrepasa el cri-
terio inacionario, además de dejar de lado aspectos que podrían ajustar
más efectivamente los niveles salariales, como las metas de productividad
laboral.20
Respecto a los costos no salariales derivados de la norma laboral apli-
cados a las empresas que pertenecen al sector formal, estos corresponden
a cargos que deben beneciar, al menos indirectamente, a los empleados
(Muriel y Ferruno, 2016). En el país, el empleador llega a cubrir la mayor
parte de estos costos no salariales, que pueden ser clasicados en tres ca-
tegorías: i) los costos o de contratación o de iniciar un empleo en el sector
formal; ii) los costos de mantener un empleo en el sector formal; y iii) los
costos de despido o de desvincular un empleo en el sector. Así, y en función
de la deniciones de la sección 3.1.1, se puede establecer que solo aquellas
empresas que cumplen con estos costos que corresponden al sector formal,
es decir, que estos cargos implican los costos no salariales de la “formali-
dad’’. A continuación se identica y describe la presencia de estos costos en
la normativa laboral boliviana.
3.4.1. Costos de iniciar un empleo en el sector formal
Según la lgt, la contratación de un trabajador debe establecerse median-
te un contrato de trabajo escrito o verbal.21 Los contratos se denen en
función de: empleos a tiempo completo por periodo indenido, empleo a
tiempo parcial por periodo indenido o empleos temporales por periodo
jo. Los contratos de trabajo son rmados por trabajadores mayores de 21
años, mientras que trabajadores entre 14 y 21 años también pueden rmar
contratos, a menos que sus padres o tutores legales se opongan. La lgt
reconoce tres tipos básicos de contratos de trabajo:22
19 Es la remuneración que se pacta en el contrato de trabajo entre el empleador y el trabajador.
20 Entre 2006 y 2017 el nivel de smn se cuadruplicó nominalmente, pasando de Bs 500 a 2.000. Muriel y
Ferruno (2016) muestran que a pesar de las decisiones asumidas al momento de denir los incrementos
salariales, últimamente los hacedores de política económica resaltan la importancia de contemplar
además criterios de productividad para dicho ajuste anual.
21 En marzo de 2017, el tcp, mediante Sentencia 09/2017, anula el artículo 12 de la lgt, que establecía las
modalidades de contratos y la forma de jar el desahucio en caso de despido injusticado. Sin embargo,
tres decretos supremos –16187, 22138 y 28699– siguen vigentes y no fueron anulados por la sentencia,
por lo que no se han eliminado estas guras laborales plenamente.
22 lgt, título ii, capítulo ii-iv. Además, se considera el “contrato de enganche”, que desde 1945 solo aplica al
sector público.
321Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
1. Acuerdos individuales de empleo: determinan las obligaciones y las
condiciones de trabajo entre una empresa y una persona individual
(o legal). Los contratos individuales deben ser explícitos sobre la na-
turaleza de los servicios acordados, el lugar de trabajo, los montos y
plazos de pago, y la duración del contrato, entre otros.
2. Acuerdos colectivos de empleo: establecen obligaciones y condicio-
nes de trabajo entre una empresa y los aliados de un sindicato o
grupo de sindicatos (federación o confederación). Los convenios co-
lectivos deben ser registrados en el Ministerio de Trabajo y rmados
por los sindicatos legalmente reconocidos.23
3. Contratos de aprendizaje: mediante los cuales un individuo trabaja
bajo la responsabilidad del empleador con el objetivo principal de
aprender. Este contrato no debe interferir con la educación regu-
lar. En caso de disolución del contrato por la empresa, los salarios
deben ser pagados por el tiempo trabajado.
Los costos de iniciar una relación formal de empleo se dividen en dos:
los costos explícitos derivados de la norma laboral y los costos implícitos
asociados a los problemas de selección adversa y riesgo moral. Como seña-
lan Bosch y Esteban-Pretel (2012), una buena forma de aproximar los cos-
tos de iniciar un empleo en el sector formal es el criterio establecido por el
reporte Doing Business (2017) sobre el tiempo que se requiere para registrar
una empresa formalmente. Si bien existe una diferencia conceptual entre el
costo de registrar una empresa dentro del sector respecto del costo de ini-
ciar un empleo en el sector, no es menos cierto que estos costos integrados
implican el costo de producir dentro del sector formal. Así y según reporte
el Doing Business (2017), Bolivia se sitúa entre los países con mayores di-
cultades burocráticas al momento de iniciar una actividad económica en el
sector formal, a pesar de las importantes simplicaciones llevadas adelante
desde el año 2004. Respecto a estas dicultades, el reporte 2017 establece
que en Bolivia se requieren en promedio 45 días hábiles para registrar una
empresa formalmente.
3.4.2. Costos de mantener un empleo formal
Según Muriel y Ferruno (2011), en términos generales, la normativa labo-
ral obliga al empleador formal el pago de los siguientes costos no salaria-
les para poder mantener un empleo dentro del sector formal:
23 lgt, título ii, capítulo i, art. 5, capítulo 2, artículos 23-29.
322 ¿Hacia la transformación de la economía?
• Aguinaldo de Navidad, equivalente a un mes de sueldo para los traba-
jadores con un año ininterrumpido o duodécimas del sueldo según los
meses trabajados, siempre y cuando el trabajador haya permanecido
en la empresa por periodos menores a un año pero mayores a tres
meses (los obreros, a un mes).
• Segundo aguinaldo, establecido desde el año 2014 por el Decreto
Supremo 1802 determina duplicar el pago del aguinaldo, en caso de
que el crecimiento económico del país, de junio a junio, supere el 4,5%.
• Primas anuales, derivadas de las ganancias netas de las empresas,
consistentes en un mes de sueldo para todos los trabajadores que hu-
bieran trabajado ininterrumpidamente durante un año, siendo propor-
cional para los que hubieran trabajado períodos menores a un año y
mayores a tres meses. Las empresas deben destinar hasta el 25% de
sus utilidades netas anuales para otorgar el señalado bono (Muriel y
Ferruno, 2011).
• Bonos de producción (independientes de la prima anual), que están
establecidos como una remuneración adicional por el esfuerzo pro-
ductivo y son determinados por medio de acuerdos entre la empresa
y el sindicato.
• Pago de horas extraordinarias y trabajo en días feriados, a un costo 100%
mayor al del horario normal (incluye el trabajo en los días domingo).
• Pago adicional por trabajo nocturno, realizado en las mismas condicio-
nes que el diurno, pero con un incremento del 25% en establecimientos
comerciales y ocinas, 30% en establecimientos industriales y fabriles,
40% en el caso de mujeres mayores de 18 años y 50% en laborales en
galerías subterráneas, hornos de calcinación, molinos, etc.
• Salario dominical para los obreros, equivalente al haber básico, dividido
entre los días hábiles promedio del mes, multiplicado por los domin-
gos de cada mes.
• Bono de antigüedad, de dos a cuatro años, 5%; de cinco a siete, 11%;
de ocho a diez, 18%; de 11 a 14,26%; de 15 a 19,34%; de 20 a 24,42%; y
de 25 años adelante, 50%. El bono se determina sobre la base de tres
salarios mínimos nacionales para las empresas productivas, públicas
y privadas, y sobre un salario mínimo para las restantes instituciones,
con excepción de las educativas que tienen su propio escalafón.
• Bonos de frontera, zona o región, establecidos como “subsidios de
frontera”, cuyo monto representa el 20% del salario mensual para los
que trabajan en la franja de 50 km lineales al borde de las fronteras
internacionales.
• Quinquenio, pago que se realiza cada cinco años e implica un mes de
sueldo por año (es decir, de cinco sueldos).
323Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Considerando estos costos, Muriel y Ferruno (2016) plantean el cálculo
de los porcentajes sobre el haber básico que deben cubrir los empleadores.
Según esta estimación, la carga no salarial que debe atender el empleador
como proporción del salario básico alcanza un 74%. Sin considerar pagos
generalmente extraordinarios o especícos de ciertos sectores –como los
aportes mineros a la prestación solidaria de vejez, los salarios dominicales–,
este porcentaje alcanza el 56% del salario básico para el año en 2015. La
tabla 20 muestra, además, la estimación de estos costos, realizada por parte
de diferentes estudios aplicados al caso de Bolivia, como una proporción del
salario básico.
Tabla 20. Costos laborales derivados de la norma en proporción al salario básico
Referencia Costos derivados de la norma laboral
(porcentaje del salario básico) Año
Udape (1997)139% 1996
Muriel y Ferruno (2011)251% 2004
Muriel y Machicado (2014)350% 2007
Muriel y Ferruno (2016)156% 2015
Alaimo, Bosch, Gualavisi y Villa (2017) 61% 2013
Notas: (1) sobre la base de valores porcentuales jados por norma; (2) cálculo sobre la base de la Encuesta a
Establecimientos Económicos (ine); (3) sobre la base de la Encuesta Anual a la Industria Manufacturera (ine).
3.4.3. Costos de desvincular un empleo formal
Como describen Hernani-Limarino, Villegas y Yáñez (2011), la lgt determi-
na que las empresas incurran en tres tipos de costos en caso de rescisión
de un contrato:
• Preaviso. La ley obliga a las empresas a informar a los trabajadores con
un aviso previo de su despido. El período de noticación por adelanta-
do varía de siete días después de un trabajo continuo de por lo menos
un mes; quince días, después de uno de al menos seis meses; y un mes
después, de uno de al menos un año para obreros y tres meses para
empleados.24 Así, la noticación anticipada debe considerarse como
un costo de despido, ya que la productividad puede disminuir sustan-
cialmente después de la noticación. Recientemente, estos criterios se
han vuelto aún más restrictivos reduciendo las causales de despido.
• Mecanismo de apelación. Cuando el trabajador considera que su des-
pido ha sido “injusto”, tiene derecho a iniciar un juicio para que la
empresa pruebe las causales de su cesación. Si no se demuestra un
24 lgt, título ii, capítulo i, art. 12.
324 ¿Hacia la transformación de la economía?
despido justo, la empresa no solo está obligada a pagar todos los sa-
larios no retribuidos durante el período de prueba, sino también debe
cancelar las primas de antigüedad o reincorporar al trabajador a su
puesto de trabajo, alternativas que este último debe elegir.25 Los ser-
vicios jurídicos para los conictos laborales son proporcionados libre-
mente por las ocinas regionales del Ministerio de Trabajo.
• Indemnización por despido. Todos los trabajadores con al menos 90
días en la actividad laboral continua tienen derecho a una indemniza-
ción equivalente a un salario mensual por año trabajado a menos que
renuncien o sean despedidos con justa causa. Los pagos de la desvin-
culación se deben materializar en un plazo no mayor a 15 días, caso
contrario, la cantidad deberá ser actualizada al valor del momento
del despido, tomando en cuenta la variación porcentual de la Unidad
de Fomento a la Vivienda (ufv) como tasa de descuento. Su incum-
plimiento acarreará multas equivalentes al 30% del monto total a ser
pagado en benecio del trabajador.26 Los trabajadores que renuncien
o sean despedidos con justa causa, recibirán una prima de antigüedad
equivalente a un salario mensual por año trabajado de manera acu-
mulativa después de cinco años de trabajo continuo.
3.5. Percepción de la demanda y oferta de trabajo
Para comprender el desempeño del mercado laboral boliviano en los últi-
mos años, es necesario conocer las características y dinámicas, tanto de
trabajadores como de empleadores. Con este n, en esta sección se efectúa
una descripción de la evidencia empírica de dos recientes encuestas. Por
el lado de los empleadores, la Encuesta de Empresas del Banco Mundial
provee información acerca de las percepciones de las empresas sobre las
condiciones económicas y normativas, que juegan un rol importante en
sus operaciones productivas. Esta encuesta fue realizada en 2006, 2010
y 2017 y contempla percepciones sobre acceso a nanzas, regulación,
corrupción, comercio, informalidad, inestabilidad política y social, entre
otros. Por el lado del empleo, se analizan sus dinámicas recientes con
información de la serie de Encuestas de Hogares y la Encuesta Continua
de Empleo (ece, de aquí en adelante) del ine. La descripción de las dinámi-
cas desde ambos lados del mercado nos permitirá realizar un diagnóstico
fundamentado en la evidencia y que derive en recomendaciones acordes
a la realidad local.
25 D. S. 28699, 1 de mayo de 2006, capítulo ii, art. 10.
26 D. S. 28699, capítulo iii, art. 2-4, 9.
325Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
3.5.1. Perspectiva desde la demanda laboral
Para identicar los principales obstáculos que limitan la actividad de las
empresas y, en consecuencia, restringen la generación de empleos, en
esta sección se describen los principales resultados de la Encuesta de
Empresas realizada por el Banco Mundial en Bolivia durante los años
2006, 2010 y 2017.27 La tabla 21 reeja la percepción de propietarios y
gerentes de empresas en Bolivia respecto a los quince potenciales obs-
táculos para la actividad privada y la generación de empleo. Para el año
2017, el 22,9% de los empleadores identica a la competencia del sector
informal como la barrera más importante que deben enfrentar para el
desarrollo de sus actividades. Si bien la comparativa temporal denota
que desde 2006 hay una tendencia a la disminución de este porcentaje
en el país, la comparativa regional y mundial muestra que Bolivia está
5,5 puntos porcentuales (pp. en adelante) por encima de la percepción
promedio regional y 10,1 pp. del mundial. Analizando este criterio por
tamaño de empresa, la tabla muestra que son las pequeñas empresas las
más afectadas por la competencia informal, reejando percepciones 18,7
pp. más altas que la gran empresa y 15,7 pp. por encima que la mediana.
Es decir, el perl de empresa que identica a la competencia informal
como el obstáculo más difícil de afrontar es la pequeña empresa dedica-
da a los servicios.
27 La serie de Encuestas de Empresas recolecta información a nivel de empresa de una muestra
representativa del sector privado. Las encuestas contemplan temas de ambiente de negocios, que
incluyen quince criterios principales. Utilizando la denominada “Metodología Global” se han llevado a
cabo más de 135 mil entrevistas en 139 países. En 2017, la Encuesta de Empresas recabó información
de propietarios y gerentes de 364 empresas en Bolivia, bajo el siguiente detalle: i) empresas por sector:
32% manufactura, 24% comercio y 43% servicios; ii) empresas por tamaño: 50% pequeña, 27% mediana
y 23% grande; iii) departamento: 34% La Paz, 33% Santa Cruz y 33% Cochabamba. Para mayor detalle,
consultar http://espanol.enterprisesurveys.org/data/.
326 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 21. Principales obstáculos identicados por las empresas
(en porcentaje)
Obstáculos
identicados Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Practicas del sector
informal 12,8 17,4 28,1 37,5 22,9 21,5 23,4 24,5 21,5 5,8
Administración de
impuestos 4,1 4,4 3,5 0,2 12,5 8,3 14,0 13,5 5,4 23,8
Las tasas impositivas 12,8 10,9 3,6 1,2 11,8 2,6 15,0 14,1 3,2 11,0
Licencias y permisos
de negocios 2,5 4,4 0,8 2.9 8,5 21,2 3,9 10,0 4,3 1,1
Corrupción 7,6 9,7 8,0 0,9 7,8 7,0 8,1 5,3 19,2 1,6
Regulaciones laborales 2,8 4,5 3,2 5,8 7,1 18,0 3,2 3,4 11,6 42,0
Acceso a las nanzas 15,7 9,0 7,3 10,6 5,8 7,5 5,2 6,4 4,9 0,2
Educación de la fuerza
de trabajo 5,2 7,8 2,0 12,1 5,0 2,6 5,9 5,2 4,7 3,5
Transporte 2,9 2,2 3,4 1,1 3,8 0,1 5,2 4,3 2,9 0,6
Crimen, robo y
desorden 3,0 6,7 2,3 3,7 3,5 4,3 3,2 2,9 6,5 0,0
Acceso a la tierra 3,7 1,4 0,1 0,3 3,2 0,0 4,3 3,1 4,3 0,0
Aduanas y regulacio-
nes comerciales 3,6 4,2 2,8 2,2 3,0 0,4 3,9 1,3 8,9 6,0
Inestabilidad política 13,1 11,1 30,3 15,1 2,7 0,8 3,4 3,2 0,7 3,0
Electricidad 9,3 5,4 4,5 6,2 1,9 5,8 0,5 2,4 0,2 0,5
Tribunales 1,0 1,0 0,1 0,3 0,5 0,0 0,7 0,2 1,5 0,8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco Mundial.
La segunda limitación más relevante para las empresas está asocia-
da con la administración de impuestos y el nivel de las tasas impositivas.
En 2017, un 12,5% de las empresas identicó a la administración tributaria
como el obstáculo más restrictivo para sus actividades y 11,8%, al nivel de
las tasas impositivas. Comparando los resultados desde 2006, se evidencia
un aumento considerable en el porcentaje de empresas que señalan a la
parte tributaria como el principal limitante para la actividad empresarial.
Bajo la comparativa regional, Bolivia tiene en los dos anteriores criterios
tributarios porcentajes más altos que el promedio para Latinoamérica y el
mundo; por ejemplo, 8,4 pp. por encima del promedio mundial y 8,1 pp. del
regional en la administración de impuestos. Una comparación por tamaño
de empresa y sector denota que la mayor parte de las empresas que prio-
rizan este criterio como restrictivo está concentrada en la gran empresa
dedicada al sector de servicios. Revisemos algunos de los criterios sobre los
principales obstáculos presentados en la tabla 21.
327Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Considerando que el mayor porcentaje de empleadores encuestados en
2017 antepone a la competencia informal como la principal dicultad, las
tablas 22 y 23 establecen los criterios especícos que sustentan esta percep-
ción. En efecto, la tabla 22 muestra que el 78,9% del total de empresas en-
cuestadas compite con informales en el mismo rubro. Por la información en
dicha tabla, la competencia informal tiene una mayor presencia en el sector
manufacturero y está predominantemente presente entre la pequeña y gran
empresa; es decir, el perl de empresa que compite con la informalidad a
una mayor intensidad es la pequeña empresa manufacturera. El porcentaje
de empresas que arma competir con el sector informal en Bolivia es 9,2
pp. mayor que el porcentaje promedio para América Latina y 25,3 pp. mayor
que el mundial. Es también interesante observar el porcentaje de empresas
que inicia sus operaciones en la informalidad. La misma tabla muestra que
en 2017 un 20,3% de las empresas encuestadas reconoce que inició su ac-
tividad en la informalidad. Este porcentaje es 7,4 pp. superior al promedio
regional y 9,2 al promedio mundial. Además, la información de la encuesta
muestra que el 25,4% de pequeñas empresas encuestadas reconoce el inicio
de sus actividades en la informalidad frente a un 13,6% entre las empresas
grandes. El sector de la manufactura reeja el mayor porcentaje de empre-
sas que iniciaron en la informalidad, 11,8 pp. por encima del porcentaje en
las empresas grandes.
Tabla 22. Percepción de empresas sobre la informalidad (en porcentaje)
Percepción Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Practicas del sector
informal 53,6 69,7 90,1 80,5 78,9 87,4 75,9 80,0 73,5 82,5
Tribunales 11,1 12,9 9,5 27,6 20,3 30,1 16,9 25,4 2,3 13,6
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (http://enterprisesurveys.org), Banco Mundial:
(a) “Empresas que compiten con informales”, (b) Recalculo de 100 menos el porcentaje de “Empresas inicialmente formales’’.
La tabla 23 presenta las características de la oferta de trabajo por parte
de las empresas encuestadas por el Banco Mundial. Para 2017, el 49,9% de
las empresas realizaba capacitación formal a sus trabajadores. Este resul-
tado reeja una reducción respecto a 2006 y 2010, en 4,0 y 7,2 pp., respec-
tivamente. La diferencia por tamaño de empresa reeja que las empresas
grandes ofrecen más capacitación laboral que las empresas pequeñas en
47,4 pp. La comparativa regional sitúa al conjunto de empresas bolivianas
1,3 pp. por debajo del porcentaje promedio latinoamericano. Respecto a la
oferta de empleo, el 67,1% de las empresas encuestadas reconoce haber
328 ¿Hacia la transformación de la economía?
generado empleos bajo los criterios de formalidad, porcentaje ligeramen-
te superior a la de 2006 y 2010, e incluso levemente superior al promedio
regional. Sin embargo, el análisis por tamaño de empresa muestra que la
capacitación formal está comparativamente más concentrada en la gran
empresa que en la pequeña. Otro aspecto interesante de la tabla es el ta-
maño de empresa reportado por los empleadores. El número promedio de
empleados en 2017 para Bolivia era de 30,5. Es fácil colegir que el sector
manufacturero es más intensivo en empleo que el sector de servicios. Ahora
bien, el número promedio de empleados en América Latina supera en ocho
empleados al promedio para Bolivia, y el promedio mundial, en cinco em-
pleados. Este último dato está asociado con los resultados de encuestas
aplicadas a trabajadores, en las que se reeja una alta concentración del
empleo en pequeñas y medianas empresas como se presenta en el siguiente
apartado.
Tabla 23. Percepción de empresas sobre el empleo
Percepción Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Capacitación
formal (a) 33,2 51,2 53,9 57,1 49,9 35,1 55,3 39,5 79,7 86,9
Proporción trabajo
formal (b) 52,8 62,1 53,0 43,8 67,1 67,1 - 67,9 61,7 72,8
Experiencia del
directivo (c) 17,1 23,1 18,5 21,0 20,1 22,7 19,1 18,7 26,1 18,7
Número de
trabajadores 35,5 38,9 34,6 45,2 30,5 45,0 25,5 7,1 39,9 293,8
Trabajos perma-
nentes (d) 94,6 95,6 86,2 90,4 92,6 94,1 92,1 3,9 7,5 10,9
Trabajos tempora-
les (e) 5,4 4,4 13,8 9,6 7,4 5,9 7,9 4,1 38,0 255,9
Trabajadores
calicados ( f ) 76,1 78,4 70,5 62,9 83,2 83,2 - 3,5 30,4 139,1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas Banco Mundial.
Notas: (a) Porcentaje de empresas que ofrecen capacitación formal; (b) proporción de trabajos ofertados formalmente
(%); (c) años de experiencia del máximo directivo trabajando en el sector de la empresa; (d) proporción de trabajadores
permanentes (de todos los trabajadores); (e) proporción de trabajadores temporales (de todos los trabajadores); (f) proporción
de trabajadores calicados (de todos los trabajadores de producción) (%).
En el mismo orden de lo identicado al inicio de este apartado, la tabla
24 contiene algunos indicadores adicionales en relación con el segundo
obstáculo predominante que perciben las empresas bolivianas encuesta-
das en 2017. Para ese año, las empresas en Bolivia reejan que al menos
el 15% del tiempo de la alta gerencia se destina a cumplir con la regulación
gubernamental. En comparativa, el tiempo de la alta gerencia orientado a
329Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
la regulación en la región es del 12,6% y en el mundo del 9,6%. De la evi-
dencia por sector y tamaño de empresa queda claro que a medida que la
empresa tiene un mayor número de trabajadores (i.e. pasar de la micro a la
gran empresa), se incrementa el porcentaje dedicado al cumplimiento de
la regulación. Como se sostiene en el apartado anterior, Bolivia (así como
otros países de la región) ha hecho esfuerzos por reducir los costos de ini-
ciar una actividad formal, reejados en el reporte Doing Business del Banco
Mundial. En línea con esta evidencia, la tabla 24 muestra que el tiempo
requerido para obtener licencias de funcionamiento, permisos de construc-
ción y permisos de importación ha disminuido en la última década, incluso
reejando valores menores que los promedios regionales o mundiales. De
todas formas, la información de la tabla revela que a medida que la empresa
se hace más grande, el tiempo necesario para obtener licencias, permisos y
cumplir con la regulación se incrementa –potencial causa (entre otras que
se abordarán en el apartado siguiente) para entender la alta concentración
de empresas en las categorías de micro y pequeña empresa.
Tabla 24. Percepción de empresas sobre la regulación
Percepción Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Tiempo cumplir
regulación(a) 9,6 12,6 13,5 28,5 15,1 16,4 14,7 14,4 14,9 25,5
Días para
licencia(b) 28,7 61,6 26,0 37,3 26,6 26,8 26,5 26,3 25,1 33,1
Permiso
construcción(c) 64,6 78,0 107,5 193,0 67,8 69,1 67,7 40,3 86,6 123,2
Permiso
importación(d) 17,1 26,3 19,0 37,7 29,0 22,7 32,2 21,7 35,0 41,3
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco Mundial.
Notas: (a) tiempo de la alta gerencia dedicado a cumplir con los requisitos de la regulación gubernamental (%); (b) días para
obtener una licencia de operación; (c) días para obtener un permiso de construcción; (d) días para obtener una licencia de
importación.
La competencia de la informalidad y la carga tributaria, identicadas
como principales obstáculos, junto a otros criterios reejados en las tablas
3.16 a la 3.19, en el anexo, se consignan en los resultados de la tabla 25:
ventas, empleo y producción para las empresas encuestadas. Como un re-
ejo de la favorable situación macroeconómica experimentada por Bolivia
en la última década y media, las empresas encuestadas reportan crecimien-
to en sus niveles de ventas y de creación de empleos. Sin embargo, y acorde
a la relación alta informalidad-baja productividad identicada en este docu-
mento, las empresas perciben un decrecimiento en la productividad laboral
330 ¿Hacia la transformación de la economía?
en los últimos diez años. Así, la información de esta última tabla denota que
las pequeñas y medianas empresas perciben menor productividad laboral
para 2017, más acentuada en el sector de servicios.
Tabla 25. Crecimiento en ventas, empleo y productividad de empresas
Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Crecimiento
ventas (a) 1,1 2,1 3,1 12,4 11,6 15,5 9,7 11,0 11,9 10,0
Crecimiento
empleo (b) 5,0 3,6 5,9 8,5 14,6 14,8 14,5 15,6 10,0 16,0
Crecimiento
productividad (c) -3,3 -1,7 -1,8 7,4 -3,1 0,7 -4,9 -5,2 -2,1 0,5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco Mundial.
Notas: (a) crecimiento anual real de ventas (%); (b) crecimiento anual del empleo (%); (c) crecimiento anual de la
productividad laboral (%).
3.5.2. Resultados de la oferta laboral
Analizando la evidencia sobre la dinámica en el lado del empleo, podemos
identicar algunos cambios en su composición por sectores. La tabla 26
muestra que pese a que el sector agrícola sigue siendo en Bolivia el más in-
tensivo en mano de obra, los sectores de servicios, comercio y construcción
crecieron en 3,8 pp., 4,0 pp. y 4,1 pp., respectivamente. Como se constató
en la sección anterior, estos sectores son, además, los que concentran la
mayor parte del empleo informal y precario. El decrecimiento del empleo
en el sector industrial bien podría reejar una especie de efecto desplaza-
miento de los trabajadores hacia la informalidad, lo cual concuerda con la
evidencia planteada sobre la correlación negativa entre informalidad, pro-
ductividad y diversicación.
Las tablas 27 y 28 muestra la dinámica sobre la proporción de traba-
jadores asalariados por permanencia y por tipo de contrato. Esta informa-
ción plantea que la proporción de trabajadores asalariados con más de
cinco años de permanencia aumentó ligeramente desde 2006 en aproxi-
madamente cuatro puntos porcentuales a 2017, mientras que la propor-
ción de asalariados con entre uno y cinco años de permanencia se estancó
desde 2006 en alrededor del 27% de la población ocupada. Si nos enfoca-
mos en los trabajadores asalariados con menos tiempo de permanencia
en una fuente de trabajo, es decir con un año o menos, identicamos una
clara tendencia decreciente entre 2006 y 2017, que podría asociarse con
una menor creación de empleos asalariados, en contraste con las propor-
ciones del “cuentapropismo”.
331Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Tabla 26. Empleo por sector (en porcentaje)
Sector 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Agrícola 34,0 30,6 29,0 27,7 28,0 25,5 25,9 28,3 25,0 26,4 24,6
Servicios 17,3 19,1 16,5 18,5 21,8 22,9 24,1 20,7 20,6 21,1 21,1
Comercio, restaurantes y hoteles 19,2 18,4 22,4 20,6 21,6 22,7 21,6 22,1 22,5 22,4 23,2
Construcción 6,1 7,6 7,5 8,0 8,2 7,9 7,4 9,2 10,1 9,9 10,1
Electricidad, gas y agua 0,3 0,4 0,4 0,3 0,4 0,6 0,4 0,3 0,4 0,4 0,5
Sector nanciero 4,4 4,0 3,6 4,5 1,0 1,0 1,4 1,2 1,3 1,5 1,4
Industrial 11,1 11,7 11,5 12,0 10,8 10,2 10,8 9,9 10,9 10,2 10,7
Ejército y policía 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2
Minería 1,4 1,7 1,4 1,1 2,2 2,5 2,3 2,1 2,2 1,7 1,6
Transporte y almacenamiento 6,2 6,6 7,9 7,3 6,1 6,6 6,0 6,1 6,8 6,5 6,8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Indicadores de Mercados Laborales y Seguridad Social del bid, 2019.
Tabla 27. Asalariados (en porcentaje)
Categoría 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Asalariados con 1 a 5 años
de permanencia 27,31 29,48 29,63 27,24 28,29 28,24 28,45 28,8 27,94 28,44 27,54
Asalariados con 1 año o
menos de permanencia 37,97 37,46 35,11 36,39 33,27 30,63 31,14 34,03 35,3 34,06 34,18
Asalariados con 5 años o
más de permanencia 34,72 33,05 35,25 36,37 38,43 41,13 40,41 37,16 36,76 37,49 38,27
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Indicadores de Mercados Laborales y Seguridad Social del bid, 2019.
Tabla 28. Asalariados por tipo de contrato (en porcentaje)
Categoría 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Asalariados con contrato
de duración determinada 17,58 20,37 22,66 21,12 24,03 26,35 26,88 27,13 26,45 27,37 27,10
Asalariados con contrato
indenido 24,33 23,15 19,8 20,49 20,58 18,71 25,43 20,02 18,16 18,27 19,59
Asalariados sin contrato 58,09 56,49 57,54 58,39 55,39 54,93 47,69 52,86 55,39 54,35 53,31
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Indicadores de Mercados Laborales y Seguridad Social del bid, 2019.
Como complemento al anterior par de tablas, la tabla 29 presenta
las tendencias sobre la proporción de trabajadores por cuenta propia en
Bolivia, entre 2006 y 2017. La información para los trabajadores cuenta-
propistas con más de cinco años de permanencia en una fuente de trabajo,
muestra que la proporción de este tipo de trabajadores se redujo entre 2006
y 2017 en alrededor de cinco puntos porcentuales. Sin embargo, la propor-
ción de trabajadores por cuenta propia con pertenencia a una fuente laboral
menor a cinco años, revela un alto crecimiento en el periodo analizado. El
332 ¿Hacia la transformación de la economía?
cuentapropismo con pertenencia a una fuente laboral de entre 1 a 5 años
aumentó en 3,07 pp., mientras que el con menos de un año de pertenencia
aumentó en 2,38 pp. en más de diez años. La información en las anteriores
tablas denota una alta dinámica laboral en el cuentapropismo, especial-
mente para el empleo temporal.
Tabla 29. Trabajadores por cuenta propia (en porcentaje)
Categoría 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Cuentapropista con 1 a 5 años
de permanencia 17,41 18,35 17,00 16,90 18,57 20,37 17,82 18,23 19,96 19,23 20,48
Cuentapropista con 1 año o
menos de permanencia 12,94 13,38 13,34 15,62 14,13 14,49 11,54 14,94 13,52 15,95 15,32
Cuentapropista con 5 años o
más de permanencia 69,65 68,27 69,66 67,48 67,30 65,15 70,65 66,83 66,52 64,82 64,20
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Indicadores de Mercados Laborales y Seguridad Social del bid, 2019.
Finalmente, abordemos uno de los resultados importantes del mer-
cado laboral: los ingresos salariales. Como establecimos en la primera
sección de este documento, la informalidad es una parte integrante del
mercado laboral boliviano y no es, en sí mismo, un resultado. Así, la in-
formalidad tiene un efecto distorsionante en los ingresos salariales al seg-
mentar el mercado laboral y, por tanto, genera diferentes dinámicas sa-
lariales entre trabajadores formales e informales. El gráco 50 muestra la
evolución de la tasa de variación entre trabajadores formales e informales.
Considerando que la evidencia previamente analizada muestra un aumen-
to en la proporción del empleo informal, en esta gura podemos, además,
percibir que el ingreso de los informales empezó a decrecer desde 2009,
mientras el ingreso de los formales tuvo una recuperación entre 2008 y
2012. Esta evolución refuerza la idea de la precarización del empleo en
Bolivia como una consecuencia de la extensión de la informalidad, que
se traduce en menores niveles de ingreso laboral. Así, en otra aparente
relación contraproducente, el alto nivel de protección al empleo desde la
normativa laboral, estaría, igualmente, abandonando a quienes perciben
menores ingresos y, por ende, son más vulnerables.
333Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Gráco 50. Variación de ingresos formales e informales
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
2007200820092011201220132014201520162017
General I nformal Formal
Fuente:
Elaboracio´n
propia
sobre la
base
de
los
Indicadores
de
Mercados
Laborales
y
Seguridad
Social
del bid,
2019.
4. Diagnóstico
Para poder elaborar una propuesta, es necesario identicar las potenciales
causas y sobre todo las posibles consecuencias a futuro de la presencia
de la informalidad en el mercado laboral en Bolivia. En esta sección se
repasan los diferentes planteamientos que abordan estos aspectos, y se
procura articular las ideas propuestas en la literatura, en sintonía con la
evidencia presentada en los apartados anteriores. Más adelante, se anali-
zan las potenciales consecuencias que deberían motivar un debate sobre
las aparentes relaciones contraproducentes entre la alta protección del
empleo y la baja cobertura de la norma para aquellos trabajadores más
vulnerables. Finalmente, se sugieren algunas recomendaciones.
4.1. Causas de la informalidad
Este apartado se inicia con una revisión de los trabajos más importan-
tes sobre las causas que generan la existencia del sector informal. Estos
estudios señalan los diferentes factores, tanto macroeconómicos como
microeconómicos, asociados a las circunstancias y tipo de decisiones
que afrontan tanto oferentes como demandantes dentro del mercado
de trabajo. A pesar de la diversidad de planteamientos sobre las causas
que generan la irrupción del sector informal, gran parte de las investiga-
ciones coinciden en apuntar a dos elementos centrales. El primer factor
es la introducción de la normativa laboral y su “rigurosidad” respecto el
334 ¿Hacia la transformación de la economía?
establecimiento de empleos dentro del sector formal. Segundo, el rol del
nivel de la productividad agregada de la economía como un factor deter-
minante que engloba las características y el desarrollo del mercado labo-
ral y la economía como tal.
4.1.1. Normativa laboral y costos no salariales derivados
En relación a la primera causa identicada, los análisis de Loayza, Oviedo
y Servén (2005), Vuletin (2008), Levy (2010), La Porta y Shleifer (2014),
Loayza (2016) y Kanbur (2017) resaltan la inuencia de la normativa sobre
el origen y desarrollo del sector informal. Kanbur (2017), en un esfuerzo
por sintetizar los más importantes aportes de las últimas décadas sobre
informalidad, plantea que la introducción y los estándares denidos por
la norma laboral causan una segmentación de las empresas en función
de las decisiones de producción que afrontan. Así, el autor sostiene que,
frente a la introducción de la norma laboral, existirán empresas que deci-
den cumplir, evadir o evitar esta normativa, mientras que otras se mantie-
nen al margen de la normativa por su reducido tamaño y limitado uso de
factores productivos.
Las empresas que deciden cumplir con la normativa laboral son aque-
llas que pertenecen al sector formal y que generan empleos dentro del sec-
tor. En cambio, las empresas que deciden evadirla, bajo riesgo de ser des-
cubiertas por el Estado, mantienen, sin embargo, su potencial productivo y
demanda de trabajo. Aquellas que deciden evitarla, limitan voluntariamente
sus niveles de producción y de demanda de trabajo con el objetivo de man-
tenerse al margen de las obligaciones establecidas en la norma, sin amena-
za explícita de ser scalizadas. Finalmente, las empresas, cuyo uso de los
factores capital y trabajo es muy limitado, lo que a su vez resulta en niveles
de producción bajos, simplemente están fuera de la aplicación de la norma-
tiva y suelen constituir una proporción mayoritaria del sector informal.28
Siguiendo a esta explicación, Kanbur (2017) establece que el sector
informal está compuesto por aquellas empresas que evaden, evitan y que
están fuera del alcance de la norma. Un adecuado uso de la capacidad
institucional del Estado para ejercer seguimiento a la actividad informal
podría reducir la proporción de empresas que deciden evadir la normativa.
No obstante, el aspecto que más preocupa en los estudios sobre el sector
informal es la existencia de empresas que deciden alterar o distorsionar su
nivel de producción y demanda de empleo con el n de evitar la normativa.
28 Esta última categoría podría asociarse con trabajadores por cuenta propia o empresas familiares de
subsistencia.
335Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
En consecuencia, una regulación que implique una excesiva carga laboral
para el empleador resultará en una tendencia a evitar o evadir las obli-
gaciones establecidas, aumentando, de esta forma, el tamaño del sector
informal. Este resultado no solo podría promover un cambio en la propor-
ción relativa del empleo en ambos sectores, sino, además, generar nive-
les más bajos de productividad laboral, ya que dentro del sector informal
coexisten empresas muy pequeñas en producción y aquellas que limitan
sus posibles resultados.
Además de lo señalado, cabe revisar el potencial carácter restrictivo de
una normativa “excesiva” para ambas partes del mercado. Loayza y Rigolini
(2006) consideran que el sector informal surge cuando los costos de operar
en el sector formal exceden los benecios que dentro de este se pueden ob-
tener. En un reciente estudio, que contempla a gran parte de las economías
en desarrollo con amplios sectores informales, Loayza (2016) destaca la
existencia de dos casos extremos respecto a la regulación laboral. En un pri-
mer caso, el autor dene una regulación de tipo “populista”, vigente cuando
los incrementos en los costos no salariales derivados de la regulación supe-
ran a los incrementos observados de la productividad laboral.29 En el otro
extremo, se dene una regulación de tipo “reformista” donde, a diferencia
del anterior, los incrementos de productividad superan a los incrementos
de los costos que derivan de la normativa. Al proyectar el tamaño del em-
pleo en los sectores formal e informal hasta 2030 para más de cien países,
incluyendo Bolivia, Loayza (2016) propone que una “racionalización” de la
regulación30 podría alcanzar una mayor proporción de empleo dentro del
sector formal y, en consecuencia, una mayor protección y productividad
laboral promedio en el mercado.31
De manera complementaria y desde una aproximación empírica, dife-
rentes estudios muestran el efecto positivo de una excesiva normativa la-
boral sobre el tamaño del sector informal. Loayza (1996), en línea con sus
planteamientos teóricos, evidencia una elevada correlación positiva entre
las normas laborales altamente restrictivas y la proporción del sector in-
formal en América Latina. Por su parte, Botero et al. (2004), con una mues-
tra de 85 países en desarrollo, encuentran que una normativa restrictiva se
29 Este tipo de regulación puede ejemplicarse con incrementos del salario mínimo, proporcionalmente
superiores y alejados del incremento de la productividad promedio de los trabajadores en la economía.
30 Lo cual implica pasar de una regulación que tiende al tipo “populista” hacia una regulación que considere
la evolución de la productividad.
31 En las estimaciones de Loayza (2016) para Bolivia, se propone que bajo una regulación tipo “populista”,
el empleo informal puede alcanzar el 95% del empleo en 2030, a diferencia de un 30% bajo regulación
de carácter reformista.
336 ¿Hacia la transformación de la economía?
relaciona con un amplio sector informal. En un vasto estudio de carácter
regional para la India, Besley y Burgess (2004) demuestran que la normativa
laboral restrictiva incide en el funcionamiento de la economía y se asocia
con grandes segmentos vinculados a la informalidad. Para Bolivia, Román
(2011), Vargas (2011), Muriel y Machicado (2014), Fernández (2016), Herrera
(2017) y Herrera y Muriel (2019) encuentran una relación positiva entre las
proporciones del sector informal y una mayor normativa laboral.
De todas formas, la literatura descrita detecta de forma genérica el efec-
to de la norma laboral y de los costos asociados a pertenecer al sector for-
mal. Como se detalla en la sección 2, además de los costos en que incurre
la empresa para mantenerse dentro del sector formal, también están los
costos de iniciar y de desvincular un empleo dentro del sector formal. Si
bien los costos de iniciar un empleo en el sector formal son conceptualmente
distintos a los costos de entrada al sector formal para la empresa, la literatura
que se describe a continuación hace poco énfasis en esta distinción, dado
que la integración de ambos costos implica el costo de producir dentro del
sector formal. Así, Loayza y Rigolini (2006), Bosch y Esteban-Pretel (2009),
Levy (2010), Almeida y Carneiro (2012), Ulyssea (2014) y La Porta y Schelifer
(2014) analizan las condiciones para la contratación y las restricciones al
despido, que se incluyen, implícitamente, en la función de la demanda de
mano de obra como costos del sector formal.
Considerando los costos implícitos y explícitos de entrar al sector formal
para luego generar empleos, cabe resaltar que en la literatura existe un de-
bate acerca de la magnitud del efecto que implica reducir estos costos sobre
las proporciones del sector informal y su demanda de trabajo. En un estudio
pionero e inuyente en América Latina, De Soto (1989) considera que el
sector informal constituye un acumulado de emprendimientos productivos
que por las normas laborales quedan al margen de la formalidad. En base a
su análisis del sector informal en el Perú, De Soto propone especícamente
reducir las regulaciones de entrada y registro, para así disminuir la pro-
porción del sector informal y, de ese modo, transferir dicho “dinamismo’’
al sector formal. En un aporte teórico de carácter microeconómico y luego
aplicado a Brasil, Ulyssea (2014) sostiene que la reducción de los costos de
entrada al sector formal, para las empresas que posteriormente demandan
trabajo, tiene un efecto sustancial y positivo en la composición del empleo,
reduciendo el empleo informal y aumentando el formal.
En contraposición a los anteriores planteamientos, De Andrade, Bruhn
y McKenzie (2014), basándose en una experiencia desarrollada para el caso
de Brasil, y Jaramillo (2009), para el caso del Perú, muestran que reducir los
costos de entrada a la formalidad tiene un impacto poco signicativo sobre
el sector informal y su empleo. Más aun, De Mel, McKenzie y Woodruff
337Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
(2008), para el caso de Sri Lanka, muestran que mejorar la información
sobre el proceso de registro e incluso el reembolso de los costos directos de
inscripción no tiene ningún efecto sobre la formalidad. La intuición detrás
de estos últimos resultados, según De Andrade et al. (2014), es que las em-
presas ponderan en mayor proporción el valor (costo) esperado descontado
de mantenerse en el sector formal más que el costo de entrar al sector.
En relación a los costos de desvincular un empleo en el sector formal, y
por ende el costo de dejar de producir dentro del sector, se resalta un apa-
rente consenso entre los estudios que logran desagregar este elemento de
la norma laboral. Al respecto, Di Porto, Elia y Tealdi (2016) evidencian que
menores costos de despido generan un aumento tanto en la creación como
en la destrucción de empleos permanentes en el sector formal, aunque con
mayor magnitud en la destrucción, con el consecuente aumento en el des-
empleo temporal. En un estudio para 93 países, Dell’Anno y Solomon (2016)
demuestran que un cambio en los costos de despido genera un trade off en la
decisión de operar en el sector informal o quedar desempleado. Para el caso
de Brasil, Bosch y Esteban-Pretel (2015) sostienen que una reducción en los
costos de despido mitiga la rigidez del empleo dentro del sector, resultado en
una importante disminución del empleo en el sector informal. Para Bolivia,
Muriel y Ferruno (2011), sobre la base de una encuesta de percepciones apli-
cada a noventa empresas de diferentes características en cuanto a tamaño,
ubicación geográca, sector económico, tipo de empleo que generan y otras
variables, encuentran que los pagos de desahucio e indemnizaciones es la
principal causa para que las empresas, principalmente las micro y pequeñas,
limiten la contratación de nuevos trabajadores en su sector.
4.1.2. Productividad agregada de la economía
Un segundo determinante económico para la existencia del sector infor-
mal –identicado en la literatura consultada– es la productividad total de
los factores de la economía.32 Loayza (2016) plantea que mejoras en la
señalada productividad implican una mayor demanda de trabajo desde
el sector formal, condicionado al tipo de normativa laboral vigente en el
mercado laboral. Así, el autor sostiene que una normativa que no sea ex-
cesiva sobre el empleo en el sector formal favorece el efecto positivo de
la mejora en la productividad agregada. Kanbur (2017) –quien relaciona
el nivel de productividad agregada con el avance tecnológico de una eco-
nomía– establece que una mejora en la productividad agregada supone
32 Cabe aclarar que a diferencia de la productividad total de los factores productivos de la economía, la
productividad laboral es una consecuencia en sí misma del sector informal.
338 ¿Hacia la transformación de la economía?
reducir el tamaño óptimo de la empresa promedio dentro de la economía,
cuyo efecto podría incrementar el sector informal aún más, pese a lo gra-
voso de la normativa.
4.2. Consecuencias de la informalidad
La existencia de una alta proporción de informalidad en las dinámicas
económicas y laborales de los países en desarrollo plantea profundas im-
plicaciones para el funcionamiento de las economías ([La Porta y Shleifer,
2008; 2014]; [Ulyssea, 2014]). La literatura sobre los sectores informales re-
coge tanto efectos positivos como negativos que merecen ser analizados.
En efecto, los estudios resaltan los efectos negativos: la baja eciencia de
la recaudación tributaria y la consecuente pérdida de capacidad del Estado
para la provisión de bienes públicos; la distorsión de las decisiones de
empleo por parte de las empresas, lo que podría restringir la productividad
agregada de la economía y la competencia asimétrica entre empresas for-
males e informales dentro de los mercados; entre otros. Contrariamente,
la economía informal puede ser beneciosa para el crecimiento económi-
co, pues provee exibilidad laboral de facto para las empresas que de otra
manera se verían restringidas por la excesiva normativa. Sin embargo, la
literatura sobre esta “potencialidad” no es aún concluyente.
De forma concreta, Kanbur (2017) señala que la dinámica de los secto-
res informales viene asociada con dos consecuencias principales: la baja
productividad laboral y la pobreza.33 Kanbur, citando a Levy (2008), La Porta
y Shleifer (2008) y Rodrik (2014), señala que en los países con sectores infor-
males robustos existe un signicativo segmento de empresas de muy baja
productividad laboral.34 Respecto a la pobreza, Kanbur (2017) señala que si
bien existe una importante desigualdad de ingresos entre los trabajadores y
empleadores del sector informal, en general la informalidad se asocia con
la pobreza. La persistencia de la informalidad es un desafío social y econó-
mico para los países como Bolivia, dado que cuando los trabajadores, en su
mayor parte, están empleados en el sector informal, no cuentan con pro-
tección contra los riesgos laborales, el desempleo, e incluso pueden incidir
sobre la pobreza intergeneracional y los resultados laborales futuros.
Si bien la relación entre informalidad, pobreza y crecimiento es com-
pleja, podemos destacar algunos elementos. Puesto que la mano de obra
en Bolivia está altamente concentrada en la economía informal, como se
33 Como se evidencia en el gráco 50 en la sección 3.
34 La coexistencia de baja productividad laboral y un amplio sector informal en Bolivia, se discute en el
apartado 2.
339Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
detalló en la sección 2, y dado que existe una sustancial dispersión entre
los salarios en el seno del sector informal –sección anterior–, es posible
inferir que los empleadores informales enfrentan el menor riesgo de po-
breza, seguidos por sus empleados que muestran mayor prevalencia ante
la pobreza. Si bien el trabajo informal ofrece oportunidades y benecios,
como la exibilidad de las horas de trabajo y la conveniencia del lugar de
trabajo, los costos a menudo son particularmente altos, como los gastos
directos y de corto plazo, necesarios para administrar un negocio informal
o trabajar informalmente; otros, los indirectos, pueden ser, también, altos
a largo plazo, asociados al hecho de que un trabajador o trabajadora in-
formal no cuenta con cobertura plena de salud, pensión de vejez, para sí
o para sus familiares.
4.2.1. Instituciones e informalidad
En los estudios dedicados a investigar las causas de la informalidad, desta-
can aquellos que identican la presencia de este fenómeno en factores es-
tructurales y no meramente cíclicos. Una línea importante de reexión se
concentra en el análisis de la inuencia de las instituciones en la decisión
de las empresas sobre cómo operar en el sector formal o informal. Como
se pudo ver en la sección anterior, un alto porcentaje de las empresas en-
cuestadas en Bolivia por el bm, reconoce el inicio de sus actividades en los
márgenes de la informalidad. Los estudios que pretenden explicar el efecto
de las instituciones sobre las decisiones empresariales son predominante-
mente teóricos, y se concentran en analizar la legislación laboral y la regu-
lación. Sin embargo, los aspectos institucionales también pueden incidir
en la oferta de trabajo. Cuestiones relativas a la scalidad y retenciones
salariales tienen consecuencias sobre las decisiones del trabajador.
Una de las principales dicultades para evaluar los efectos de la legis-
lación laboral sobre el mercado de trabajo es establecer una medida del
grado de protección del empleo. Márquez y Pagés (1998) procuran abordar
este problema construyendo un índice de protección al trabajo que con-
temple los principales componentes de la regulación laboral en los países
de América Latina. Los autores examinan en qué medida este índice insti-
tucional está correlacionado con los indicadores del mercado laboral, en
particular con el empleo total y el trabajo por cuenta propia. Se evidencia
que cuando se trata de explicar el trabajo por cuenta propia en los países
explicado por el índice institucional planteado, se encuentra una correla-
ción positiva y altamente signicativa entre ambas. Esto sugiere que regula-
ciones laborales altamente proteccionistas (como se caracteriza a la norma
laboral vigente en Bolivia, en el apartado anterior) pueden derivar en mayor
cuentapropismo y por ende en menor cobertura de la norma.
340 ¿Hacia la transformación de la economía?
Heckman y Pagés (2004) realizan un ejercicio similar al anterior, con el ob-
jetivo de evaluar el impacto de la legislación laboral sobre el empleo. Para
esto, los autores construyen un índice que contempla todas las posibilida-
des sobre la duración de la relación de trabajo y la magnitud de los costos
por despido para países de América Latina. Dan cuenta que la legislación
sobre los costos de despido tiene un impacto signicativo sobre el empleo y
las transiciones del empleo en el mercado de trabajo, lo que sugiere –recor-
dando lo manifestado, para el caso Bolivia, en la sección segunda de este
documento– que el costo de desvincular a un trabajador puede constituirse
en una restricción importante para la movilidad laboral.
5. Recomendaciones
La principal característica del mercado laboral boliviano –constatado y
resaltado por la evidencia y literatura revisada– es el alto grado de infor-
malidad. Este es un factor que merece especial atención, ya que la alta
informalidad se traduce en resultados, como el hecho de que una propor-
ción mayoritaria de los y las trabajadores no se benecian de la protec-
ción concedida por la legislación laboral, y que las empresas muestren
bajos niveles de productividad y escasas opciones de expansión. Además,
el hecho constatado de que la informalidad en Bolivia se concentra mayo-
ritariamente en segmentos de trabajadores con bajos ingresos, revela un
panorama que debe preocupar. Es decir, los trabajadores que más necesi-
tan de la protección de la legislación terminan siendo aquellos que están
(relativamente) más desprotegidos por la norma laboral.
Algunos autores sugieren que la informalidad no está necesariamente
relacionada con la precariedad de los empleos. Según esta visión, se podría
reejar una decisión espontánea de los trabajadores por puestos más exi-
bles y, además, considerarla como un mecanismo ad hoc de protección a
impactos de orden macroeconómico. Sin embargo, la pregunta relevante
en tal caso es: ¿hasta qué punto la informalidad en el mercado laboral es
una elección de los trabajadores o es más bien una limitación derivada de
la escasez relativa de puestos formales? Es importante resaltar que la infor-
malidad no debe ser comprendida como un simple resultado del mercado
laboral. Más al contrario, el sector informal es parte integrante del merca-
do laboral y, por tanto, deberá entenderse como un funcionamiento, como
un “eslabón” importante entre los factores que determinan la demanda y
oferta de trabajo (e. g. instituciones, calidad de la mano de obra y ambiente
macroeconómico), y los resultados relevantes del mercado de trabajo (e. g.
empleo, distribución y nivel de los ingresos laborales, productividad y cre-
cimiento económico).
341Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
Adicionalmente, la informalidad no es independiente de los factores
determinantes de la oferta y la demanda de trabajo, por el contrario, es
completamente endógena. El cambio en las condiciones macroeconómicas
o institucionales tiene un impacto sobre el tipo y calidad de empleos gene-
rados en ambos sectores del mercado laboral, en el grado de informalidad
y, consiguientemente, en los resultados del mercado. De tal manera que la
cuestión central es determinar cuáles son los impactos especícos de estos
factores, en particular el institucional, sobre la informalidad y su conse-
cuente efecto sobre los resultados del mercado de trabajo.
La evidencia analizada desde la percepción de la demanda de traba-
jo señala que en el país los costos de mantener y sobre todo los costos de
desvincular un empleo en el sector formal tienen un gran impacto sobre la
generación de empleos en el sector y, en consecuencia, en la composición
del empleo entre sectores. Estos costos no solo restringen la creación de
empleo bajo la norma laboral, sino que también se relacionan con meno-
res dinámicas y menos deseables resultados del mercado laboral: menor
productividad promedio y menor probabilidad de transitar hacia empleos
dentro del sector formal. La reducción de los costos de crear un empleo en
el sector formal reejaría un impacto negativo sobre el sector informal pero
comparativamente menor al impacto de reducir los costos de mantener y
disolver el empleo formal. Este resultado se explica con el argumento de
que las empresas que evalúan formar parte del sector formal para emplear
mano de obra y poder producir, ponderan mucho más los costos de mante-
ner y eventualmente desvincular un empleo formalmente en comparación
al costo inicial de producir en el sector formal.
En conclusión, la persistencia de la informalidad es un desafío social
y económico para países como Bolivia, en los que los trabajadores, en su
mayor parte, están empleados en el sector informal y no cuentan, por tanto,
con protección contra riesgos laborales, desempleo, subempleo, e incluso la
incidencia sobre la pobreza intergeneracional aumenta, se ponen en duda
el futuro de los jóvenes que inician su vida laboral en la informalidad, entre
otros. Si bien el trabajo informal ofrece oportunidades y ciertos benecios,
como la exibilidad de las horas de trabajo y la conveniencia del lugar de
trabajo, los costos subyacentes a menudo son bastante altos tanto indivi-
dual como colectivamente. Los costos más importantes son aquellos que
en el largo plazo resultan ser bastante altos, como la ausencia de cobertu-
ra por salud, las pensiones de vejez e incluso la capacitación laboral para
el trabajador o para sus familiares. Las características laborales de Bolivia
muestran que una alta regulación sobre el empleo en el sector formal ha
resultado en tasas de cobertura de la norma y el acceso a benecios labora-
les por debajo del 20% de la población ocupada en los últimos tiempos.
342 ¿Hacia la transformación de la economía?
En línea con los resultados obtenidos, el mensaje central de este docu-
mento es insistir en la importancia de reconsiderar los actuales estándares
de la carga laboral que deriva de la normativa, la cual requiere ser menos
compleja y más acorde a las características actuales y la dinámica del mer-
cado laboral. La evidencia analizada plantea un punto de partida respecto a
que los elementos de la normativa laboral pueden ser más restrictivos sobre
la generación de empleos formales. En ningún caso se propone eliminar los
costos de mantener un empleo en el sector formal, porque esto implicaría
una no deseable ni justicable desprotección del trabajador. Sino, más bien,
pensar en una racionalización de la carga para el empleador formal que
podría generar incentivos para crear relaciones de empleo bajo la formali-
dad, y debatir la introducción de alternativas a los costos de desvinculación
de empleo formal, como por ejemplo un seguro de desempleo que, según
recientes estudios para países con amplios sectores informales, puede re-
sultar en un mayor nivel de empleo en el sector formal.
Si el objetivo es mejorar la cobertura de la protección laboral para aque-
llos trabajadores más vulnerables, es necesario explorar estrategias para
incidir en la formalización que derive en la generación de empleos de cali-
dad. Estas estrategias pueden estar concentradas en ciertos lineamientos,
como la promoción de la productividad, el establecimiento de incentivos y
el fortalecimiento de la scalización. Sobre la promoción de la productivi-
dad laboral, después de reconocer que el contexto macroeconómico juega
un rol importante en la determinación de la productividad agregada, queda
por explorar otras estrategias, como el desarrollo de cadenas de valor, me-
jora del acceso nanciero, en línea con la percepción de las empresas en
Bolivia capturada en la Encuesta a Empresas de 2017.
Respecto a la normativa, iniciativas para mejorar o aumentar la infor-
mación y difusión de los derechos y obligaciones a empleadores y trabaja-
dores puede conllevar a la reducción de la informalidad asociada al desco-
nocimiento. Este desconocimiento sobre los procedimientos para el registro
formal o para la aliación de trabajadores a la seguridad social puede explicar
una de las razones por las cuales Bolivia tiene un alto porcentaje relativo de
empresas que inician en la informalidad. Los incentivos a la formalización,
enfocados en las micro y pequeñas empresas, podrían ser muy efectivos para
sostener su funcionamiento en los márgenes formales, pero, además, para
facilitar su desarrollo hacia la mediana y gran empresa. Ejemplos como es-
quemas simplicados para la rendición de cuentas, declaraciones tributarias
y pagos podrían aliviar a empresas pequeñas que pueden utilizar el tiempo
y recursos que destinan a cumplir con la regulación, en promover la innova-
ción de sus procesos o mejorar la capacitación de sus trabajadores.
343Mercado laboral en Bolivia: rol, situación y perspectivas
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346 ¿Hacia la transformación de la economía?
Anexo
Tabla 1. Indicadores aproximados de empleo y seguridad social en Bolivia (en porcentaje)
Asegurados al Sistema de Salud
2003-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Tasa de asegurados al
sistema de salud 15,0 17,0 0,0 23,2 23,8 26,0 27,6 28,3 33,1 28,3 27,7 30,2 30,7
Aliados al Sistema de Pensiones
2003-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Tasa de aliados al
sistema de pensiones 9,7 n.d. n.d. 12,7 12,1 14,0 16,3 17,3 20,0 15,1 17,4 17,2 17,3
Empleo por tipo de contrato
2003-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Con
contrato
con
fecha
de
te´rmino
n.d. n.d. n.d. 7,7 8,6 8,6 9,0 10,8 10,2 9,4 9,7 9,8 9,6
Sin
contrato
pero
fecha
de
te´rmino
n.d. n.d. n.d. 6,1 6,3 6,9 4,7 5,3 5,9 5,1 12,0 11,4 12,3
Personal de planta con
ítem n.d. n.d. n.d. 8,4 7,3 8,1 7,7 7,4 9,5 6,9 6,7 6,5 7,0
Trabajadores que no
rmaron contrato n.d. n.d. n.d. 77,8 77,7 76,3 78,7 76,5 72,2 65,6 6,8 5,4 3,9
Sin
informacio´n
n.d. n.d. n.d. 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 2,2 13,0 64,7 66,9 67,1
Empleo por tenencia de aguinaldo
2003-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Poblacio´n
ocupada
con
Aguinaldo
12,8 14,2 15,0 18,1 16,0 16,7 18,2 18,2 19,4 14,9 16,2 15,5 16,1
Población ocupada sin
Aguinaldo 87,3 85,8 85,0 82,0 84,1 83,3 81,8 81,8 80,6 85,1 83,9 84,5 83,9
Desempleo
por
tenencia
de
indemnización
2003-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Cesantes
menos
de
12
meses
que
con
indemnización
3,4 3,2 1,3 2,4 2,6 2,2 2,3 1,1 2,1 3,1 2,5 2,1 1,0
Cesantes
menos
de
12
meses
que
sin
indemnización
80,1 64,1 75,8 84,4 77,1 68,8 73,0 69,3 73,4 72,3 81,6 82,1 82,8
Cesantes
con
más
de
12
meses
de
cesantía
16,5 10,0 23,0 13,2 19,8 28,4 24,1 29,2 24,5 24,4 16,0 15,7 16,1
Sin información 0,0 22,7 0,0 0,0 0,6 0,5 0,7 0,4 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0
Fuente: Indicadores Aproximados de Trabajo Digno de Eminpro (2019) sobre la base de ine-Bolivia.
Nota:
Como
porcentaje
de
la
poblacio´n
ocupada.
347
Tabla 2. Percepción de la empresa sobre el acceso a la infraestructura
Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Cortes eléctricos por mes(a) 7,1 1,8 0,4 1,2 0,6 0,9 0,4 0,4 1,0 0,8
Perdidas por corte eléctrico(b) 5,1 1,7 4,4 2,5 0,9 1,4 0,7 0,2 0,4 0,4
Días por conexión eléctrica(c) 38,1 52,7 15,2 21,2 30,0 29,0 30,2 34,7 18,0 31,2
Cortes de agua por mes(d) 1,2 0,9 0,2 0,2 0,3 0,3 ... 0,3 0,4 0,3
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco
Mundial: (a) número de cortes eléctricos en un mes típico; (b) si hubo interrupciones, perdidas promedio debido a
interrupciones eléctricas (% de ventas anuales); (c) días para obtener una conexión eléctrica previa solicitud; (d)
número de insuciencias de agua en un mes.
Tabla 3. Percepción de la empresa sobre el acceso al crédito
Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Acceso a cuenta corriente(a) 85,0 89,7 91,3 95,6 82,2 71,1 86,2 78,4 92,8 97,2
Acceso al crédito bancario(b) 31,5 51,3 50,1 49,1 47,3 42,0 49,3 41,5 59,8 86,0
Financiamiento propio(c) 71,7 55,9 64,1 65,1 58,6 65,1 56,5 60,4 54,6 59,5
Financiamiento bancario(d) 13,8 26,9 24,9 14,2 23,5 17,7 25,4 17,9 31,5 36,5
Financiamiento capital trabajo(e) 10,9 16,5 19,6 19,0 17,0 13,9 18,1 9,3 5,8 2,5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco Mundial:
(a) porcentaje de empresas con una cuenta corriente o de ahorro; (b) porcentaje de empresas con un préstamo
bancario/línea crédito; (c) proporción de inversiones nanciadas internamente ( %); (d) proporción de inversiones
nanciadas por bancos (%); (e) porcentaje de empresas que utilizan bancos para nanciar capital de trabajo.
Tabla 4. Percepción de la empresa sobre la corrupción
Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Incidencia de soborno 19,5 8,6 20,9 10,7 9,1 0,2 12,6 8,8 7,4 17,8
Soborno a funcionarios tributarios(a) 14,6 6,1 19,6 3,4 8,7 0,3 12,4 19,3 0,5 9,1
Soborno por contrato gubernamental(b) 30,3 14,3 36,1 30,7 13,8 12,3 14,3 8,2 10,9 7,1
Soborno por permiso construcción(c) 24,9 12,2 30,1 25,7 28,4 0,0 37,7 38,5 0,0 30,8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco
Mundial: (a) porcentaje de empresas que esperan dar regalos en reuniones con funcionarios tributarios; (b)
porcentaje de empresas que se espera que den regalos para asegurar un contrato gubernamental; (c) porcentaje de
empresas que esperan dar regalos para obtener un permiso de construcción.
348
Tabla 5. Percepción de la empresa sobre el crimen
Mundo América
Latina
Bolivia
2006 2010 2017
Total Total Total Sector Tamaño
Manufactura Servicios Pequeña Mediana Grande
Costo por seguridad (a) 3,7 2,9 1,7 3,1 4,4 2,2 5,2 1,7 2,7 3,3
Pe´rdidas
por
robo (b)
5,7 4,0 3,3 3,5 5,9 8,7 5,2 1,3 0,6 0,3
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la serie de Encuestas a Empresas (enterprisesurveys.org), Banco
Mundial; (a) costos promedio de seguridad (% de ventas anuales); (b) pérdidas promedio por robo y vandalismo (%
de ventas anuales).
Tabla 6. Trabajadores por categoria (en porcentaje)
Categorías 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Directores y altos funcionarios ( %) 2,0 2,3 1,0 1,1 2,3 1,7 2,5 1,8 2,1 2,1 2,3
Trabajadores en ocupaciones administrativas
o en un nivel intermedio ( %) 3,6 3,9 3,4 4,0 3,5 4,0 3,2 3,0 3,3 3,8 3,0
Trabajadores en ocupaciones agrícolas ( %) 33,8 30,3 29,0 27,3 27,9 25,6 25,9 26,5 24,9 26,0 24,6
Trabajadores en ocupaciones de servicio ( %) 11,2 11,4 10,9 11,5 9,5 9,0 10,1 19,0 9,6 9,7 8,9
Trabajadores empleados en el ejé
r
cito ( %) 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2
Trabajadores y operadores no agrícolas ( %) 24,1 25,9 27,3 27,3 28,8 27,9 27,0 25,2 33,0 31,3 32,0
Trabajadores té
c
nicos y profesionales ( %) 13,2 14,1 13,7 15,9 14,4 16,0 18,2 15,0 14,2 14,0 15,4
Comerciantes y vendedores trabajadores ( %) 12,1 12,0 14,7 12,8 13,4 15,8 12,8 - 12,7 13,0 13,7
Fuente:
Elaboración
propia
sobre la base
de
los
Indicadores
de
Mercados
Laborales
y
Seguridad
Social
del
bid,
2019.
349
La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
Productividad, crecimiento y desarrollo
Enrique Velazco Reckling
1 Introducción
La transformación social y ecológica supone la reducción y, eventualmen-
te, la reversión de los negativos efectos socioeconómicos y ambientales ge-
nerados por el paradigma económico dominante, en el que el crecimiento
es a la vez el medio y una meta central de las políticas de “desarrollo”.
La productividad es uno de los conceptos centrales en este paradigma.
Al inaugurar la ii Conferencia caf sobre “Productividad e innovación para
el desarrollo”,1 el presidente ejecutivo del Banco de Desarrollo de América
Latina (caf), Luis Carranza, armó que la productividad es la herramienta
“fundamental” para aumentar el crecimiento: “la diferencia de renta per cá-
pita de los países desarrollados frente a los de la región en más de un 50%
está explicada por la productividad, más que por el capital humano y la
inversión. La clave está en qué tan bien hacemos las cosas”, por lo que “la
productividad es la herramienta fundamental con la que podemos aumentar
el crecimiento y el bienestar de la población”.
Las presentaciones de los expertos invitados a la Conferencia redunda-
ron en destacar que los países de la región –y la región en su conjunto– no
logran cerrar la brecha con las tendencias mundiales de crecimiento de la
productividad total de los factores (ptf) y de la productividad laboral. Pero
ninguna ponencia identica las causas del estancamiento en la producti-
vidad. Por el contrario, reejan el desconcierto generalizado en el ámbito
académico por las “inexplicables desviaciones” de la realidad económica
respecto a las relaciones que establece el marco teórico económico entre la
productividad total de factores, la productividad laboral y el crecimiento.
En general, sus recomendaciones son generalidades: mejorar la educa-
ción, incentivar el uso de nuevas tecnologías, profundizar la nanciarización,
reducir la informalidad, etc. Pero las acciones en estos ámbitos se repiten
desde los años 80 cuando la consigna eran reformas estructurales a la justicia,
comercio, educación, trabajo, desarrollo tecnológico, entre otros.
1 7 y 8 de noviembre 2018, Bogotá, Colombia.
350 ¿Hacia la transformación de la economía?
Las acciones sugeridas reiteradamente han sido insucientes. Abordar
responsablemente el desafío de la transformación social y ecológica requie-
re considerar la posibilidad que el observado estancamiento del desarrollo
tenga causas no (solo) en las políticas adoptadas, sino en el paradigma eco-
nómico dentro del que se identican esas políticas.
Por ejemplo, las relaciones de los indicadores de productividad con
otros aspectos relevantes socialmente, como salarios y distribución del in-
greso, están invisibilizados por la ptf. Es decir, los pobres resultados –o los
persistentes fracasos en múltiples contextos nacionales de las políticas a
las que llevan los diagnósticos enmarcados en el paradigma vigente– son
un fuerte indicio que el propio paradigma puede ser insuciente para un
adecuado diagnóstico de la realidad porque no considera los reales factores
determinantes de la productividad y del crecimiento.
Por estas consideraciones, el presente trabajo es una reexión inicial
sobre la pertinencia y la suciencia de la ptf como herramienta conceptual
que contribuya a identicar los factores que inciden o denen el crecimiento
y el desarrollo en el paradigma económico dominante. Las conclusiones,
aunque preliminares dados los alcances del estudio, deberían contribuir a
una mejor y más pertinente investigación sobre los factores que determi-
nan, condicionan o explican la productividad y su rol en el comportamiento
de la economía boliviana.
Para ello, circunscribe el análisis en el marco de tres interrogantes:
1. ¿Apoyan los datos empíricos la existencia de la “productividad total
de los factores” tal como la concibe e interpreta el paradigma eco-
nómico vigente?
2. Si la respuesta fuera negativa o generara dudas razonables, ¿es-
tarían cuestionados solo aspectos puntuales o implicaría aspectos
fundamentales del paradigma vigente?
3. Y, si así fuera, ¿es posible concebir un paradigma alternativo que
considere explícitamente indicadores pertinentes a la transforma-
ción social y ecológica?
Con este propósito, a partir del (¿creciente?) desconcierto de los niveles
académicos sobre la interpretación de la ptf y de su utilidad para identicar
los factores que podrían orientar el diseño de políticas que promuevan efec-
tivamente el crecimiento, el trabajo busca introducir al debate la necesidad
de cuestionar no solamente las políticas hasta ahora aplicadas en el ámbito
del crecimiento, sino también al paradigma dentro del cual estas políticas
han sido diseñadas e implementadas.
Para ello, tiene como objetivos:
351La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
• establecer empíricamente si el comportamiento del crecimiento
económico es compatible con el concepto de la ptf;
• puntualizarlimitacionesdelosmodelostradicionalesdecrecimien-
to para identicar a los verdaderos “impulsores” del desarrollo so-
cial, ambientalmente sostenible;
• buscarinterpretacionesalternativas al “factor”ptf para desarrollar
formas de contabilidad “social” del crecimiento que incorporen ex-
plícitamente aspectos fundamentales y básicos para el desarrollo;
• identicarlosrasgosdistintivosdelparadigmaalternativoquedebería
construirse para avanzar en la transformación social y ecológica.
Aunque la productividad es un tema de análisis extremadamente especí-
co, el presente trabajo aporta una necesaria reexión sobre los mecanismos
que articulan el crecimiento económico con el desarrollo, vínculos que la ptf
oculta porque es “todo lo que contribuye al crecimiento además del capital y
del trabajo”. Con esta denición, no sorprende que las recomendaciones de
políticas de desarrollo que emergen del paradigma vigente sean generalida-
des en todos los ámbitos posibles de actividad, pero que mantienen como
factor incuestionable y directo del crecimiento (“desarrollo”) al capital.
De hecho, el modelo de crecimiento de Solow-Swan –que es represen-
tativo de los modelos de crecimiento ampliamente empleados–, asume im-
plícitamente (Blair, 2015) que:
1. El producto económico no depende de insumos como los recursos
naturales o la energía.
2. La distribución del ingreso no está relacionada con, ni inuye en, el
crecimiento.
3. Las instituciones (normas sociales) no son importantes para el
crecimiento.
4. La estructura de la fuerza laboral no es importante para el crecimiento.
En este sentido, identicar mecanismos de transmisión más especícos
entre crecimiento y desarrollo es una importante contribución que permiti-
ría revisar las prioridades en todos los otros ámbitos, desde la visión social
del desarrollo, la institucionalidad y las prioridades en las políticas macro,
hasta las relaciones laborales y comerciales, pasando por la producción y el
consumo ambientalmente responsables.
Metodológicamente, el trabajo recupera estudios previos sobre las
(co)relaciones empíricas entre variables de interés para el desarrollo –como
valor agregado, inversión, crecimiento, distribución del ingreso empleo,
productividad laboral, etc.–, que se pueden extraer de las series de cuentas
nacionales, así como comparaciones entre los comportamientos relativos
entre ciertos indicadores que los datos empíricos muestran, y los que se
352 ¿Hacia la transformación de la economía?
esperarían si fuera válida la relación directa entre el crecimiento y la ptf que
predice el modelo vigente.
Compara las conclusiones y las recomendaciones de políticas que se
derivan del paradigma vigente, con las de un modelo alternativo de conta-
bilidad “social” del crecimiento que no incluye a la ptf sino a factores rela-
cionados con la productividad laboral, distribución primaria del ingreso y la
remuneración al trabajo. La comparación muestra que el modelo alternati-
vo es superior al modelo vigente en cuanto a su capacidad explicativa de la
realidad, del rol y de la importancia relativa de los factores que inciden en el
crecimiento, y de la vinculación del crecimiento con el desarrollo.
El análisis es esencialmente reexivo conceptualmente y las conclusio-
nes, aunque razonables intuitivamente y prácticamente superiores a los del
paradigma económico dominante, son aún preliminares; sin embargo, la
reexión abre una línea e investigación que podría ser sumamente fructífera
para construir un nuevo paradigma de desarrollo en el que la economía in-
corpore, entre sus principios doctrinales, el bienestar de las personas como
el objetivo directo del crecimiento, la equidad en la distribución del ingre-
so como la condición de pertinencia social y de estabilidad política, y a la
producción y el consumo responsables como condiciones de sostenibilidad
material y ecológica.
2 El crecimiento económico y la productividad total de los factores
La productividad, en general, es una medida de eciencia que relaciona la
cantidad de “producto” que se genera con una determinada cantidad de
“insumos”. Mientras mayor la productividad, mayor el producto generado
para una determinada cantidad de recursos empleados.
En la citada ii Conferencia caf sobre “Productividad e innovación para el
desarrollo”, Luis Felipe López-Calva, director regional para América Latina
y el Caribe del pnud, resaltó la independencia entre crecimiento, producti-
vidad y equidad en el pensamiento económico actual: “el crecimiento eco-
nómico y la distribución del ingreso son temas que se deben analizar por
separado, pero se deben determinar de manera simultánea”; sugiere que
mejorar la productividad requiere dotar a las personas de mayores habilida-
des: “es muy importante pensar en el desarrollo de habilidades y educación
de calidad, como formas de dotar a los individuos de los elementos para
que puedan contribuir más activamente en el crecimiento económico de
nuestra región”.
En general, la Conferencia reeja el desconcierto generalizado en el ám-
bito académico y en el político por las “inexplicables desviaciones” de las
353La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
relaciones entre productividad, crecimiento, empleo y salarios respecto a lo
esperado desde el marco teórico dominante. Como reeja la bbc,2
Hay un misterioso rompecabezas que tiene a los líderes políticos y económicos
con la cabeza entre las dos manos tratando de entender por qué hay un estanca-
miento salarial en varios países desarrollados. Si a la economía le va bien, baja el
desempleo, hay más oportunidades de trabajo y, en teoría, los sueldos deberían
subir. Pero como eso no ha estado ocurriendo en varios países desarrollados, los
economistas están tratando de dilucidar qué le pasa al mercado laboral. Hasta la
Reserva Federal de los Estados Unidos -equivalente al Banco Central de otros paí-
ses- reconoció que estamos frente a un misterio: “habría esperado mayor reacción
de los salarios a la significativa reducción del desempleo”, declaró el presidente del
organismo, Jerome Powell, quien agregó que “es un rompecabezas”.
Bolivia, a pesar de haber registrado en varios de los últimos años las
tasas de crecimiento más altas de la región, tiene, después de Haití, la pro-
ductividad laboral más baja de América Latina y el Caribe. Respondiendo
desde la perspectiva empresarial a por qué Bolivia ocupa el último lugar en
productividad, Hugo Siles3 (cni/cepb) identica diez restricciones limitantes:
costos laborales inexibles; masivo contrabando; deciente institucionali-
dad y excesiva burocracia; costo de la mediterraneidad; desconexión públi-
co-privada; escasez de habilidades y destrezas para la toma de decisiones;
apreciación de la moneda nacional; débil up-grade tecnológico; tamaño del
mercado; y, fragmentación de las cadenas de producción.
A estas posibles explicaciones se suman muchas otras causas o conse-
cuencias que son también relevantes para la sociedad: concentración de la
riqueza, desempleo y precariedad del empleo, informalidad, nanciariza-
ción, estancamiento del salario real, capacidad de consumo, estructura de
las ofertas y demandas nales, etc.
El desconcierto generalizado por las discrepancias entre predicciones
teóricas y tendencias reales del comportamiento de los indicadores rele-
vantes a la productividad, por un lado, y la incapacidad de identicar las
acciones necesarias para lograr la correlación esperada entre teoría y reali-
dad, por otro, sugieren que no se tiene una denición correcta de lo que es y
signica “productividad”, o que no se la mide correctamente; pero también
puede ser que las diferencias entre teoría y realidad reejan la falta de com-
prensión respecto a cómo funciona realmente la economía y en cómo se
maniesta en los modelos teóricos.
Siendo la productividad, en general, un indicador de eciencia, se le
asocian también varios otros signicados de acuerdo a la forma particular
de denirla y medirla. Así, en las empresas, se la mide como la relación
2 Cecilia Barría-bbc News Mundo, https://www.bbc.com/mundo/noticias-46021870.
3 https://www.paginasiete.bo/opinion/2017/5/20/anos-productividad-bolivia-aumento-punto-138236.htm.
354 ¿Hacia la transformación de la economía?
entre la cantidad (o el valor) de los productos generados y la cantidad (o
el valor) de los insumos empleados en esa producción, de manera que una
mayor productividad implica mayor producción por unidad de insumo. En
particular, la relación entre el total producido y el número de trabajadores (o
la cantidad de horas empleadas) es la productividad laboral; muestra cuán-
to, en promedio, cada trabajador aporta a la producción y al ingreso empre-
sarial, por lo que también ja el límite máximo posible de la remuneración
a su trabajo. La productividad laboral y las muchas otras formas que puede
tomar medir la eciencia, aplicada a sectores especícos o a la economía en
su conjunto, se usan para comparar sus desempeños relativos.
La productividad a la que se reeren el presidente de la caf y el director
regional del pnud, es la “productividad total de los factores” (ptf). Este es
el indicador más frecuentemente empleado para analizar la estructura de
las fuentes del crecimiento de una economía, pero es también el menos
comprendido conceptualmente y, por ello, el que más controversias gene-
ra respecto a las acciones sugeridas para mejorarla. Este ensayo analiza
puntualmente la productividad total de los factores y su pertinencia para
orientar las políticas de desarrollo.
3 ¿Existe la “productividad total de los factores”?
La mayor evidencia sobre la insuciencia (o la incapacidad) de los mo-
delos económicos para orientar las políticas de desarrollo que aseguren
bienestar a la gente, son los contrastantes resultados en el crecimiento
de las economías, con sus secuelas de pobre desempeño en relación a la
reducción de la pobreza, la exclusión, la injusticia y la desigualdad.
Los temas de desigualdad, crecimiento o salarios, para citar algunos
pertinentes a los desafíos que los países en desarrollo enfrentan actualmen-
te, están ampliamente tratados en la literatura económica y de desarrollo.
En general, todos estos estudios emplean para el análisis “modelos de creci-
miento” que son variaciones del que Solow propuso en 1957 introduciendo
el concepto de “progreso técnico” en la “función agregada de producción”.
Básicamente, el modelo asume que el “producto” de la economía puede ex-
presarse matemáticamente mediante una función que relaciona aportes de
tres factores: el capital, expresado en el conjunto de los “activos físicos” ne-
cesarios para la producción; el trabajo, medido por la cantidad de personas
trabajadoras o de las horas/hombre dedicadas a la producción; y un factor
que engloba aportes al producto de todo lo que “no es ni capital ni trabajo”
y que expresaría el aporte del “progreso técnico” a la economía.
Adicionalmente, el modelo supone que el capital y el trabajo están rela-
cionados por el hecho que las participaciones relativas de estos factores en
355La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
la distribución de los benecios del crecimiento están en proporción a los
aportes de cada factor a ese crecimiento.
La teoría económica dominante toma la relación de Solow como esen-
cialmente cierta; la idea básica es que el crecimiento económico es el resul-
tado de las inversiones en bienes de capital que permiten a los trabajadores
generar nuevos productos mediante procesos cuyas eciencias son modula-
das por el comportamiento del progreso técnico –la “productividad total de
los factores”, ptf–, vinculación que sería la clave para entender los efectos
de todo lo que no sea capital o trabajo en el crecimiento del producto.
A partir de este modelo y de su expresión matemática, resulta que el
crecimiento de la economía (del “producto”) es la suma de los crecimien-
tos de la inversión (K), de la fuerza laboral (L) y de la ptf. La relación entre
el crecimiento del producto y el de los factores que lo denen es la base
de la “contabilidad del crecimiento” usada para establecer objetivos de las
políticas públicas con base en el análisis de los aportes al crecimiento. En
la práctica, el crecimiento de ptf no se mide directamente, sino restando al
aumento del producto (pib), los cambios en el capital (K) y en el trabajo (L),
ponderados por sus respectivos aportes relativos al crecimiento.
Las recomendaciones de políticas de crecimiento que surgen del mode-
lo, en general, consideran:
1. Si a corto plazo no se esperan cambios signicativos en la ptf o en la
fuerza de trabajo, el pib crece si crecen las inversiones, o crece la “pro-
ductividad del capital” –haciendo que por cada unidad invertida se ge-
nere una mayor cantidad (valor) de producto–, o si crecen ambos.
2. Si se mantienen constantes las tasas de inversión y la ptf, el pib au-
menta si aumenta el aporte del trabajo a la producción.
3. Finalmente, queda como otra fuente de crecimiento la propia ptf
(que incluye todo lo que no es capital o trabajo).
3.1 La interpretación de la ptf con la «contabilidad del crecimiento»
Aunque es cada vez mayor la evidencia de que las diferencias en la ptf son
determinantes para explicar las diferencias en crecimiento que se pueden atri-
buir a las inversiones y el trabajo, son menos frecuentes los acuerdos respecto
a qué hacer para mejorar, de una forma sostenida, la ptf, toda vez que depen-
de de “todo lo que no es capital o trabajo”: más allá de recomendar “ganancias
en la productividad”, ¿qué políticas especícas se deberían aplicar?
Es decir, la solución a los problemas del crecimiento no solo pasa –al
menos inicialmente– por contar con más capital, sino por buscar mayor
eciencia (mejorar la productividad) en el uso y en la asignación de los re-
cursos; el desafío, entonces, es precisar el tipo de políticas que incidirían
356 ¿Hacia la transformación de la economía?
positivamente en incrementar la ptf, en general, y la productividad laboral,
en particular.
Sin embargo, los resultados que se obtienen de las matrices de contabi-
lidad del crecimiento, no son particularmente útiles para identicar las ac-
ciones especícas que contribuirían al aumento de la productividad. La tabla
30 reproduce los resultados de un estudio realizado el 2002 por el Banco
Mundial para cuanticar las incidencias del trabajo, el capital, la educación4
y la productividad en el crecimiento del pib en Bolivia entre 1971 y 2000.
Según el estudio, entre 1971 y 2000, la economía boliviana creció 2,7%
básicamente por el aumento de la población ocupada (1,6%) y, en menor
medida, el del capital (0,7%), mientras que ni la educación (0,2%) ni la ptf
(0,2%) incidieron mayormente; entre 1991 y 2000, el crecimiento del empleo
contribuye otra vez con el mayor aporte, aunque el de la productividad es
también relevante; en los años 80, solo el aumento en la población traba-
jadora aporta al aumento del pib, mientras que, en la década de los 70, el
trabajo y el capital tienen la inuencia mayor. Finalmente, en general, la
educación no habría tenido una contribución relevante al crecimiento.
Tabla 30. Bolivia, contabilidad del crecimiento, 1971-2000
pib Trabajo Capital Educación ptf
1971-2000 2,7% 1,6% 0,7% 0,2% 0,2%
1991-2000 3,8% 1,7% 0,5% 0,4% 1,2%
1981-1990 0,1% 1,6% -0,3% 0,2% -1,5%
1971-1980 4,2% 1,6% 1,9% -0,1% 0,7%
Fuente: Banco Mundial, 2002.
Con estos los aportes relativos del trabajo, el capital, la educación y la
productividad en cada período, resulta difícil explicar qué factores incidieron
para que, por ejemplo, entre 1971 y 1990 la productividad tuviera una caída
absoluta de –2,2% (pasa de +0,7% a -1,5%) mientras que, entre 1980 y 2000,
la variación absoluta hubiera sido de +2,7% (pasa de -1,5% a +1,2%).
“Inexplicables” de este tipo aparecen también en el análisis de econo-
mías más desarrolladas. Por ejemplo, la tabla 31 muestra el resultado de la
contabilidad del crecimiento, elaborado por Brad DeLong en la Universidad
de California, Berkeley, para la economía de los Estados Unidos entre 1948
y el 2000:
4 Emplea una “función de producción” que, además de capital y trabajo, incorpora explícitamente un
término que representa el aporte de la educación al crecimiento, lo que deja una “ptf sin educación”.
357La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
Tabla 31. Contabilidad del crecimiento, Estados Unidos 1948-2000
Tasa anual de crecimiento Aportes a pib/L
(α = 0,4)
pib K/L pib/L α(K/L) ptf
1948-1973 4,0% 3,0% 3,0% 1,2% 1,8%
1973-1995 2,7% 2,0% 0,9% 0,8% 0,1%
1995-2000 4,2% 2,7% 3,0% 1,1% 1,9%
Fuente: Brad DeLong, econ161.berkeley.edu/macro_online/growth_accounting.pdf.
Según el autor, “el crecimiento del último medio siglo puede ser des-
compuesto naturalmente en tres períodos: (i) el de alta productividad y de
alto crecimiento (1948-1973), en el que la relación capital-trabajo (K/L) cre-
ció en un 3% por año; (ii) baja productividad y baja inversión de 1973 a 1995,
en el que la relación capital-trabajo creció más lento (2% por año); y (iii) el
reciente período de cinco años (1995-2000), en el que relación K/L creció
cerca de 2,7% por año”.
Sin embargo, el autor destaca:
Más importante que las contribuciones de la profundización del capital,5 son
los cambios en el crecimiento de la ptf. Las oscilaciones en el crecimiento
anual de la ptf entre los tres períodos son enormes. ¿Qué causó la desacelera-
ción de la productividad en el período 1973-1995? Se mencionan cuatro fac-
tores –el precio del petróleo; el “baby boom”; la mayor dificultad en medición
de variables económicas; y los gastos en la protección del medio ambiente
–aunque sin duda puede haber otros. Pero ninguno de estos factores parece ser
suficientemente grande para explicar el colapso en la productividad total de los
factores en los Estados Unidos. “Las causas de esta caída de la productividad son
inciertas. La propia reducción de la productividad permanece como un misterio”
(énfasis añadido).
Los resultados especícos y la interpretación de la “contabilidad del cre-
cimiento”, dependen de la forma particular de la función de producción que
se emplee en cada caso y que, a su vez, depende del modelo conceptual
adoptado para representar cada economía. En síntesis, desde la perspecti-
va macroeconómica, incrementar la productividad signica incrementar el
producto generado por cada unidad de capital o de trabajo invertido en la
producción, pero no permite mayor precisión respecto a las acciones que
serían necesarias para incrementar la ptf entendida como el factor determi-
nante para explicar las diferencias en el crecimiento de las economías.
Estas dicultades han motivado opiniones como las de Abramovitz que,
ya en 1956, armó que la ptf, en la práctica, era “una medida de nuestra
ignorancia”; desde entonces, y después de sesenta años de investigación
5 La profundización del capital es la inversión por puesto de trabajo, K/L.
358 ¿Hacia la transformación de la economía?
en contabilidad del crecimiento, en 2015 Jason Furman, jefe del Consejo
de Asesores Económicos del presidente Obama, sintetiza bien los desafíos
que hoy enfrentan los debates sobre la productividad:
• La productividad es importante, pero es también misteriosa en tres niveles. En
primer lugar, los datos sobre productividad laboral son fuertemente volátiles
[…] por lo que cada nuevo informe estadístico tiene poca información útil y
nos priva a los economistas del placer de analizar datos con altas frecuencias;
toma años identificar las tendencias en crecimiento de la productividad lo que
se complica además por la influencia de las innovaciones en la calidad y bajar
los costos marginales.
• Un segundo nivel de misterio es que la productividad total de los factores (ptf)
no se puede observar directamente […] y está sujeta a considerables errores
de medida.
• El tercer nivel de misterio está en cómo explicar los impulsores conceptua-
les del crecimiento de la productividad. Incluso si tuviéramos acuerdo sobre
el crecimiento histórico de la productividad, explicar las razones para ello es
aún más difícil. Intuitivamente la ptf dice cuán eficientemente se utilizan los
recursos […] pero los períodos de alto crecimiento de la ptf no necesariamente
coinciden ni pueden asociarse a los avances en innovaciones tecnológicas.
Todavía elude a los economistas la comprensión conceptual rigurosa de la
brecha entre insumos y productos (Furman, 2015).
3.2 Los cuestionamientos a la función de producción (y a la ptf)
Los cuestionamientos a los modelos tradicionales de crecimiento, al con-
cepto de las “funciones de producción” sobre las que se sustentan y, es-
pecícamente, al concepto de la productividad total de los factores, son
de larga data. Curiosamente, aunque todavía hoy muchos toman estos
modelos como ciertos y los usan para tomar decisiones, el propio Solow
alertó de las limitaciones dentro las que su modelo es aplicable, y sobre el
peligro de sobrevalorar la productividad total de los factores. En su discur-
so de aceptación del Premio Nobel, en 1988, armó:
[…] la economía empírica descansa en una subestructura de supuestos de fondo
que no son muy ciertos. Por ejemplo, para calcular la productividad total de los
factores se requiere no solo que los precios de mercado sirvan como aproxi-
maciones válidas y rápidas a productos marginales, sino que la agregación no
distorsione esas relaciones más allá de toda esperanza de utilidad. Bajo estas cir-
cunstancias, la robustez de las relaciones debe ser la suprema virtud economé-
trica; la sobreinterpretación es el vicio econométrico endémico. De esta manera,
yo sería feliz si ustedes aceptaran que [los resultados de la contabilidad del cre-
cimiento] apuntan solo a una verdad cualitativa y dan, quizás, una idea de las
órdenes de magnitud.
Escapa a los alcances de este ensayo abordar exhaustivamente los de-
bates en torno a la validez de los modelos de crecimiento. Como una apre-
tada síntesis, en el trabajo de Blair Flix ya citado, los cuestionamientos a las
funciones de producción y a la ptf están agrupados bajo tres criterios:
359La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
a. Los límites biofísicos: las funciones de producción ignoran los aportes
y las restricciones que imponen la disponibilidad y el acceso a recur-
sos naturales, y las leyes de la termodinámica que rigen sus posibles
transformaciones en bienes y servicios económicos; en este sentido,
Herman Daly puntualiza que la ausencia de los recursos y de la energía
en las funciones de producción es como una receta para “hacer una
torta que requiere solamente al cocinero y su cocina” (1997). Los ejer-
cicios para incorporar recursos y, especialmente, energía en la función
de producción han mejorado su comportamiento empírico; aunque para
hacerlo se deben modicar algunos de los supuestos básicos, que per-
manecen dentro los principios neoclásicos comunes a las teorías del
crecimiento.
b. La forma funcional de la función de producción: este criterio agrupa a
una gran mayoría de las críticas a la función de producción y a la ptf.
Parten por denunciar el “fetichismo matemático” en la economía que
privilegia la elegancia o facilidad de trato matemático de un modelo,
a su correspondencia conceptual con la realidad; por ejemplo, para
mantener la vigencia de la Teoría Marginalista, que está en el corazón
de los modelos neoclásicos del crecimiento, se requiere que la forma
matemática de la función de producción asegure la continuidad de las
primeras derivadas de todas las variables como condición de pertinen-
cia. El diseño de modelos con estas condiciones y restricciones lleva a
incongruencias, por ejemplo, en las unidades con las que se expresa
(o con las que se mide) cada factor –especialmente la ptf, o a infe-
rir, como ciertos, ujos de causalidad entre variables relacionadas por
identidades axiomáticas. Entre otras de las críticas a la falta de rea-
lismo de la función de producción, se cuestiona también la extensión
del modelo de crecimiento tipo Solow –formulado para una empresa
que produce solo un tipo de producto– al conjunto de la economía.
Finalmente, en 1974, Anwar Shaikh, con muy simples manipulaciones
algebraicas, demostró que las identidades contables básicas se pueden
reescribir de forma idéntica a las de la función de producción, lo que
explica el grado, a veces alto, de ajuste de los datos de crecimiento a
la forma de la función de producción.
c. Las limitaciones en las mediciones: resalta las dicultades epistemoló-
gicas relacionadas con la medición de los insumos y de los productos
de la función de producción. De nuevo, el modelo básico asume que
la economía se reduce a una empresa que emplea un tipo de insumo
y que genera un tipo de producto. En la realidad, hay múltiples tipos
de insumos para producir una innidad de productos que deben agre-
garse bajo un criterio común, como el valor monetario; la dicultad
360 ¿Hacia la transformación de la economía?
radica en que el “valor monetario” puede ser el costo de producción
al momento de salir del proceso, o el valor actual del ujo monetario
esperado, lo que introduce las tasas de interés o la valoración de los
inventarios como factores adicionales. Similares problemas de agre-
gación se presentan en relación a los aportes del capital y del empleo;
cerrando esta breve síntesis, las consideraciones precedentes hacen
que la medición del pib en términos “reales” (cantidades físicas) o en
términos “nominales” (valores monetarios) no sea el ejercicio simple
de aplicar deactores para relacionar uno con otro, sino una compleja
tarea que, entre otros, debe considerar precios relativos, consistencia
de índices de precios, etc.
3.3 ¿Hay una relación funcional entre crecimientos del pib y de la ptf ?
Ciertamente, hay un debate académico instalado (Storm, 2017; Ollivaud,
Guillemette, Turner, 2016; Felipe, McCombie, 2012; Duke, 2016), cuando
menos en relación a las formas y a las restricciones bajo las que los mode-
los de crecimiento se deben aplicar al conjunto de la economía. Respecto
a la ptf, en la práctica parecería haber una mayor aceptación explícita de
su existencia a pesar de que no se ha avanzado en entender qué signica
y cómo se la puede inuir.
Si la función de producción existe y si tiene la forma funcional que la
teoría le asigna, las tasas de crecimiento del pib y la de la ptf estarían correla-
cionadas porque, de acuerdo al modelo, la tasa de crecimiento del pib es igual
a la suma de la tasa de crecimiento de la ptf más las tasas de crecimiento
ponderadas del capital y del trabajo. Como además está conceptualmente
asociada al progreso técnico (y a “todo lo que no sea capital y trabajo”), se
esperaría que su tasa de crecimiento sea relativamente estable, positiva y
autónoma de los comportamientos del capital y del trabajo: estable, porque
las innovaciones surgen constantemente en todas las actividades y en todas
las economías, y una innovación, por muy radical que sea, requiere tiempo
para que sea incorporada a los procesos productivos y sus aportes se ex-
presen en el crecimiento; positiva, ya que es difícil explicar conceptualmente
un “decrecimiento” del progreso técnico adquirido; y, por denición, con
crecimiento autónomo respecto al del capital (inversiones) y del empleo.
Estas expectativas fueron puestas a prueba usando datos de las cuentas
nacionales de Estados Unidos entre 1929 y 2017.6 Las series largas permi-
6 Los análisis originales sobre este tema se realizaron en Ensayos para el debate, de Inaset, en 2008-2009
y han sido actualizados al 2017 para el presente trabajo; las reexiones sobre la ptf fueron presentados
inicialmente en el 3.er Encuentro de Economistas de Bolivia (Cochabamba, octubre de 2010).
361La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
ten calcular tasas de crecimiento del pib, las inversiones, el empleo y la ptf
(y otras veinte variables o de cocientes entre variables) para episodios de
crecimiento de 1 a 50 años. El gráco 51 muestra, para episodios de cre-
cimiento de 1, 10 y 20 años, las series con la evolución cronológica de las
tasas de crecimiento en la columna izquierda; en la columna central los
diagramas de correlación entre el crecimiento de la ptf y el del pib; y en la
derecha, las mismas series pero ordenadas según valores crecientes de la
tasa de crecimiento de la ptf.7
Las guras ponen en evidencia, en primer lugar, la volatilidad de las
tasas de crecimiento a la que hace referencia Furman, especialmente para
los episodios cortos de crecimiento. A su vez, los diagramas de correla-
ción muestran que el crecimiento del pib no correlaciona con el de la ptf
ni en episodios cortos (1 a 5 años) ni en episodios largos de crecimiento
(10 a 40 años). Además de la falta de correlación (los cambios en la ptf
no ocasionan cambios proporcionales y en el mismo sentido en el pib), las
guras de la columna derecha muestran que la ptf no cumple ninguna de
las tres expectativas: primero, el rango de variación de sus tasas de cre-
cimiento es el mayor en todos los episodios de crecimiento; segundo, no
siempre es positiva: en periodos cortos cuando menos en la mitad de los
episodios tiene crecimiento negativo; y, tercero, está muy fuertemente co-
rrelacionada (aunque negativamente) con el comportamiento del capital
y del empleo.
Nótese que al ordenar los datos de los episodios de crecimiento por
valores crecientes de la tasa de crecimiento de la ptf (guras de la tercera
columna) se obtiene más y mejor información sobre las relaciones funcio-
nales que por el ordenamiento cronológico (primera columna). La falta de
correlación con el pib y el comportamiento de la ptf bajo los tres criterios bá-
sicos de evaluación, son incompatibles con la relación funcional asignada
en los modelos de crecimiento, y son fuerte evidencia contra la existencia de
la ptf tal como la dene el modelo de crecimiento.
Puntualmente, la fuerte correlación negativa entre el crecimiento de la
ptf y el de la suma de los crecimientos del capital y del empleo, es un resul-
tado obvio por la forma como se calcula la ptf: a la tasa de crecimiento del
pib (medida a través de indicadores de actividad económica), se le resta las
tasas ponderadas de crecimiento de las inversiones (capital) y del aporte del
factor trabajo (empleo). Por ello, independientemente del avance del pro-
greso técnico, altas inversiones en actividades o sectores que generan poco
7 Los detalles de la metodología para generar estos resultados, pueden consultarse en Ollivaud,
Guillemette, Turner (2016), supra, o en Velazco (2007).
362 ¿Hacia la transformación de la economía?
valor agregado reducen el “crecimiento de la ptf”, mientras que el aumento
de la tasa de desempleo, la incrementa.
Alternativamente, inversiones o aportes del trabajo altamente ecien-
tes en la creación de valor llevarían a estimaciones de mayor crecimiento
para la ptf.
Gráco 51. Relaciones entre las tasas de crecimiento de la ptf y del pib
Series cronológicas Coeciente de correlación Comportamiento funcional
Verde: ptf; Roja: (K + L); Negra: pib
Fuente: Elaboración propia con datos de nbea.
Como comparación, el gráco 52 muestra la correlación de las tasas
anuales de crecimiento del pib con las del empleo (po) y con las de la remu-
neración al trabajo (rem) para episodios de dos años; en estos casos, las
correlaciones conrman relaciones funcionales lineales y directas entre
363La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
el pib y las variables consideradas y, en particular, una clara tendencia de
sincronía del crecimiento del pib con los de las variables consideradas.
Gráco 52. Comportamientos de variables linealmente relacionadas
Correlación pib y empleo Correlación pib y remuneración Comportamiento funcional
Fuente: Elaboración propia con datos de nbea.
Las relaciones precedentes sugieren que, si la ptf existe, su relación
funcional con el pib y con sus tasas de crecimiento no podría ser la que esta-
blece la función de producción. Pero estas mismas relaciones podrían ser
evidencia de que la ptf en realidad no existe y, de ser así, tampoco existiría
la función de producción que supuestamente vincula el pib con el capital, el
empleo y la ptf. En tal caso, derrumbaría uno de los pilares fundamentales
del pensamiento neoclásico sobre el que se construyen los modelos básicos
de crecimiento, los que tendrían que ser modicados.
En resumen, ¿existe la productividad de los factores?
Las evidencias presentadas sugieren que, la respuesta conservadora, es
que existen serias dudas razonables sobre la existencia de la ptf con base en
las siguientes consideraciones:
a. Primero, “si existe, no es útil”: en tanto no se tenga una denición
precisa ni se sepa cómo inuir en su magnitud y en su ritmo de
crecimiento, no será un instrumento útil para establecer estrategias
de desarrollo. En las actuales condiciones, la falta de esos conoci-
mientos obliga a los Estados a explorar una multitud de posibles
factores con la esperanza de que alguno de ellos “mejore la ptf”
aunque, si sucediera, tampoco se podría conocer cuál de las accio-
nes es la que tuvo el efecto positivo; este “disparar en la oscuridad”
es por cierto poco eciente y conlleva, además, el desperdicio de
los escasos recursos disponibles para el desarrollo.
b. Segundo, “su comportamiento es errático e inexplicable”: los ejercicios
de contabilidad del crecimiento con modelos que adoptan la función
364 ¿Hacia la transformación de la economía?
de producción neoclásica, dan para la ptf valores que cambian brus-
camente entre períodos –positiva o negativamente– mostrando un
comportamiento que no es compatible con el del “avance tecnoló-
gico” (al que se la asocia) y que se esperaría varíe más lenta, pero
positivamente, que las coyunturas económicas.
c. Tercero, “el crecimiento del pib no está relacionado linealmente con el
crecimiento de la ptf”: empíricamente, el coeciente de correlación
entre las tasas de crecimiento del pib y ptf –que mide la fuerza o
intensidad de la correlación entre 1 (correlación perfecta) y 0 (au-
sencia de correlación)– es menor a 0,2 para todos los episodios de
crecimiento analizados, descartando la posibilidad de una relación
directa y lineal entre esas tasas de crecimiento.
4 Una interpretación empírica de la “p tf”
Desde la introducción de los modelos de crecimiento a la Solow, se acep-
ta que la ptf es una “variable no observable” que se “mide” como el re-
siduo no explicado entre la tasa de crecimiento del producto menos las
tasas ponderadas de crecimiento del trabajo y del capital. Pero como el
propio Solow apunta, aplicando el modelo de crecimiento entre 1909 y
1949, solamente el 13% del crecimiento del pib en Estados Unidos corres-
pondería al aumento de las horas trabajadas y al aumento del stock de
capital, de manera que el 87% restante correspondería al crecimiento de
la ptf. Estimaciones más actualizadas de Jones (205) encuentran que el
crecimiento de la ptf explica casi el 80% del crecimiento económico de los
Estados Unidos entre 1948 y 2013.
Escapa a los alcances de este ensayo revisar la vasta literatura eco-
nómica en la que se analiza la ptf, sus signicados y los esfuerzos por
interpretarla en función de un sinnúmero de factores o de variables en la
perspectiva de explicar su contribución al crecimiento. El trabajo de Jones
recién citado, menciona al respecto que en los últimos 15 a 20 años, los
esfuerzos académicos se han concentrado en dos áreas de investigación:
mejorar la calidad y precisión de las mediciones de los aportes de diver-
sos factores que se supone inuyen en la ptf; y estimar los efectos de las
“malas asignaciones” de recursos a nivel micro que podrían reducir la ptf
en el nivel agregado.
Entre los avances recientes en estos ámbitos, menciona: los métodos
de medición de la calidad de la educación; las diferencias en experiencia
y experticia de las fuerzas laborales en diferentes economías; diferencias
sectoriales en la productividad, especialmente en agricultura; diferencias
en la “calidad” del capital; y el rol potencial de la productividad no-neutral.
365La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
También destaca los avances en medición de los insumos en la contabi-
lidad del desarrollo, como las diferencias en el retorno que se asigna a
la experiencia laboral o a la calidad de la fuerza de trabajo en diferentes
países, y el grado de intercambiabilidad de trabajadores con diferencias en
capital humano (por ejemplo, educación o valores culturales).
A pesar de todos estos “avances” para estimar mejor los posibles apor-
tes de factores asociados a las “calidades” de los factores capital y trabajo,
el hecho incontrastable es que no se ha logrado mejor comprensión del
signicado de la ptf ni de las formas de afectarla. Es decir, sesenta años de
investigación académica no han podido establecer conclusivamente la na-
turaleza de la ptf ni demostrar empíricamente que la función de producción
representa el funcionamiento de la economía más allá de que el capital y el
trabajo contribuyan a la formación del producto.
Según las identidades contables básicas –“verdaderas por deni-
ción”–, desde la estructura de los ingresos el producto es la suma del
excedente bruto empresarial, de la remuneración al trabajo y de los
impuestos; considerando las cuentas del gasto, el producto es también
igual a la suma del gasto en consumo (de la administración pública y de
los hogares), las inversiones y del saldo comercial neto (exportaciones
menos importaciones). De estos siete factores que aportan al pib, la fun-
ción de producción solo considera directamente uno: inversiones para la
formación de capital, que en promedio aporta con un 15% a la estructura
del pib.
Suponiendo aún que la ptf existe, ¿con cuáles de las restantes seis varia-
bles o factores correlaciona, y con cuáles se podrían establecer relaciones
funcionales directas?
En el gráco 53 mostramos coecientes de correlación entre los valo-
res calculados para la ptf con una docena de variables o indicadores: el
pib; remuneración a trabajadores (rem); el excedente empresarial operativo
bruto (ebo); la inversión privada ja (ipf); el gasto privado en consumo (pce);
el empleo (po); la participación de las remuneraciones en la distribución
del ingreso (rem/va); la relación, respecto a la ipf, del Valor Agregado (va/
ipf) y las remuneraciones (rem/ipf); la inversión por puesto de trabajo (ipf/
po); el nivel salarial o la remuneración media (ns=rem/po); y la productivi-
dad laboral (pib/po). La duración de los períodos de crecimiento analizados
está especicada en cada gura.
366 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 53. Coecientes de correlación de las tasas de crecimiento de la ptf
(12 Indicadores seleccionados para 10 períodos de crecimiento)
Fuente: Elaboración propia con datos de nbea.
Según esta realidad empírica, las correlaciones positivas y fuertes se
dan con la “productividad” de la inversión (va/ipf) y con la “eciencia social
de la inversión” (rem/ipf), es decir, con el aumento que genera una unidad
de inversión en el producto (valor agregado) o la remuneración al trabajo;
y correlaciona débilmente con la productividad laboral y el empleo. Merece
destacarse que la correlación de la ptf es alta con la remuneración al traba-
jo, mientras que es prácticamente nula con el nivel de empleo.
En el formalismo neoclásico de crecimiento, el análisis de Servaas
Storm (cit. en supra), concluye que la ptf es “el promedio ponderado de las
productividades del trabajo y del capital”; pero por denición, la ptf recoge
los aportes de todo lo que no es capital ni trabajo.
Contrariamente a los supuestos sobre los que descansa el modelo neo-
clásico de crecimiento, no toda inversión ni toda persona ocupada aporta
igualmente al pib: unas inversiones (o empleos) tienen impacto mayor en el
367La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
crecimiento que otras, de manera que inuyen en la magnitud de la ptf de
diferentes maneras.8 En la medida que, por unidad de inversión, se genere
más producto (aumenta la “productividad del capital”), se contribuye a un
mayor pib con un menor aumento de la inversión: en tal caso, aumentan
tanto la ptf como el pib, mientras que cuando crecen las inversiones o los
empleos se crean en sectores “menos productivos”, el pib podría crecer, pero
la ptf tenderá a reducirse.
En general, en el formalismo del paradigma vigente, todo aumento de la
inversión o del trabajo que no se reeje directamente en un similar aumento
del producto, reduce la ptf. Pero, como sugieren las observaciones prece-
dentes, en la realidad la “calidad” de la inversión y del empleo son determi-
nantes para establecer la magnitud del crecimiento económico. Siguiendo
esta línea de razonamiento, la incidencia efectiva de la inversión o del em-
pleo en la tasa de crecimiento del pib debe estar intermediada por proce-
sos en los que adquieren relevancia los indicadores como la productividad
laboral, la remuneración al trabajo, el poder de compra de los salarios, la
distribución del ingreso y, en general, de los multiplicadores del consumo y
de la inversión.
Es decir, la “ptf” sería básicamente un indicador que engloba los aportes
de la distribución del ingreso, de la remuneración al trabajo, de la capaci-
dad de consumo de los hogares y, en general, de la calidad social de las
inversiones, aspectos todos que sin duda contribuyen al crecimiento de la
economía, pero que los modelos amparados en las teorías neoclásicas han
logrado ocultar de manera sistemática.
Desde esta perspectiva, la “desconcertante” caída de ptf en Estados
Unidos de 1970 a 1995, así como su sólida recuperación entre 1995 y 2000, y
que se ha atribuido al impacto de las tic, debería poder explicarse en térmi-
nos de la calidad social de la inversión y de la equidad en la remuneración
de los factores. Una señal en esta dirección es que mientras la inversión por
trabajador aumentó en más de seis veces entre 1950 y 2008, la remunera-
ción al trabajo por unidad de inversión cayó, de algo más de 10 veces en
1960 a menos de 4 en los últimos años; especícamente, entre 1973 y 1995,
la participación de las remuneraciones en la distribución del ingreso cae un
0,27% anual, mientras que la remuneración promedio crece en 0,79% por
año; entre 1995 y el 2000, estas tendencias se revierten: la participación de
la remuneración en el ingreso mejora en 0,26% anual y las remuneraciones
crecen en 2,7% por año, niveles que son comparables a los registrados en el
apogeo de la vigencia del estado de bienestar.
8 Por ejemplo, invertir un millón en un vehículo blindado o en un cuadro de museo frente a adquirir por el
mismo monto equipos para procesar alimentos, impactan de forma diferente en el pib y en el empleo.
368 ¿Hacia la transformación de la economía?
Explicaría también por qué la nanciarización de las economías –que
han desviado hacia los activos nancieros los recursos que previamente
se destinaban a crear nuevas capacidades productivas y empleo– se ca-
racteriza en general por menores tasas de crecimiento, concentración
del ingreso (mayor desigualdad) y por un marcado estancamiento en la
productividad.
El crecimiento de la ptf no correlaciona con el crecimiento del pib. ¿Con
qué factores correlaciona el pib? Otros trabajos (Velazco, 2009), muestran
que el crecimiento del pib está fuertemente correlacionado con las tasas de
crecimiento del empleo y de la remuneración al trabajo; estos dos factores
constituyen variables primarias de las que se derivan indicadores como el
gasto en consumo privado (pce), el nivel salarial medio (ns) y la propia pro-
ductividad laboral (pl). Como muestran las tendencias en el gráco 54, la
correlación positiva entre el crecimiento del pib y el de estos indicadores se
acentúa a largo plazo.
El comportamiento de pl está fuertemente correlacionado a ns, tanto en
la tendencia como en la magnitud, a corto y largo plazo; contrariamente a
la “sabiduría académica ocial” que no acepta la posibilidad que los salarios
superen la pl, en los “episodios distributivos” el crecimiento del nivel salarial
supera al de la productividad, sugiriendo que la equidad contribuye direc-
tamente a la productividad laboral y al crecimiento; implica que la calidad
de la inversión, medida por la capacidad de generar mayores remuneraciones
(ingresos y poder de consumo), es tan o más importante que la magnitud de
las inversiones.
Gráco 54. Coecientes de correlación respecto a la tasa de crecimiento del pib
369La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
Fuente: Elaboración propia con datos de nbea.
Las correlaciones destacadas empíricamente, muestran vínculos del pib
con los indicadores de distribución (rem, ns). Mediante aritmética simple, es
fácil mostrar que el pib puede expresarse en términos del nivel medio de las
remuneraciones y del coeciente de distribución del ingreso (δ).9 El nivel sa-
larial o remuneración media, depende de la productividad del trabajo y de la
fracción del Valor Agregado (va ≈ pib a precios básicos) que se destina a re-
muneraciones. Esta fracción puede estar condicionada por factores –como
el mercado laboral y otros–, pero depende fundamentalmente de decisiones
políticas empresariales, que pueden ser orientadas hacia una mayor equi-
dad, especialmente si en la sociedad existen valores e incentivos adecuados
9
370 ¿Hacia la transformación de la economía?
(a través de políticas públicas) para inducir una mejor distribución del ingre-
so (y de la riqueza).
Los dilemas y debates sobre emprendimientos públicos o privados, o
sobre las formas de apropiación del excedente –capitalista, socialista o co-
munitaria–, se reeren especícamente a las formas, los principios o los cri-
terios que se adoptan para inducir adecuados equilibrios en la distribución
primaria del ingreso (que mide el coeciente δ). Pero estas distinciones no
tienen sentido respecto a la creación del valor (la productividad) que es un
desafío común a todas las organizaciones económicas.
En términos de crecimiento del pib, este es igual a la suma de los creci-
mientos del nivel salarial, del inverso de la participación de las remunera-
ciones en el ingreso y del empleo (población ocupada). Aunque básicas y
obvias, en estas relaciones –derivadas de los procesos elementarles de pro-
ducción y creación de valor−, el crecimiento del producto está expresado en
términos del crecimiento de los otros indicadores con los que hemos identi-
cado correlaciones muy fuertes, especialmente los indicadores de distribu-
ción, como el salario promedio o la fracción del Valor Agregado destinada
a remunerar el trabajo.
Estas relaciones identicadas empíricamente son compatibles con la
observación de Marriner Eccles10 quien, al comentar las raíces de la gran
depresión en los Estados Unidos señala:
La producción requiere demanda, y la demanda requiere distribución del ingreso y
de la riqueza. Pero no la redistribución del ingreso o de la riqueza acumulada, sino
del ingreso conforme este se genera en los procesos productivos, para dar a los
trabajadores y a sus familias la capacidad de consumo compatible con la capacidad
del aparato productivo de la nación.
Resalta que la creación de riqueza debe beneciar a la sociedad en su
conjunto para lo que vincula los tres elementos básicos de la economía:
la producción, el consumo y la distribución de la riqueza. En esta línea de
razonamiento, las inferencias sobre las relaciones causales que sugieren
las correlaciones empíricas implican un gran avance respecto a los mode-
los de crecimiento, sobre todo, porque no requiere suponer relaciones o
factores cuestionables en términos de su realismo y pertinencia, como es
la Productividad Total de los Factores, que adecuadamente Abramovitz, en
1956, la describió como “una medida de nuestra ignorancia.”
En consecuencia, aplicando la “navaja de Occam”,11 las explicaciones
alternativas que este ensayo ofrece sobre las relaciones que determinan el
10 Director de la Reserva Federal de los Estados Unidos en el gobierno de Franklin D. Roosevelt.
11 La navaja de Occam es un principio para la explicación de realidades o acontecimientos planteado por
William de Occam, lósofo inglés del siglo xiv; arma que la explicación más simple tiende a ser la correcta:
371La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
crecimiento y, a partir de ellas, sobre el signicado y pertinencia de con-
ceptos como la función de producción o de la productividad total de los
factores, deberían cuando menos ser considerados como una explicación
alternativa válida frente a la demostrada incapacidad de los modelos vi-
gentes para entender y explicar los mecanismos relevantes al crecimiento
económico que, más allá de la inversión, implican el propio concepto de
la productividad, y el rol que en ello juegan el empleo, la remuneración al
trabajo, el consumo y la distribución del ingreso.
5. Implicaciones: ¿por qué no crece la productividad en Bolivia?
¿Cuáles serían las probables causas del estancamiento de la productividad
en realidades, como la boliviana, en las que relativamente altas tasas de
crecimiento económico conviven con muy baja productividad laboral, del
capital y “total de los factores”?
Los factores tradicionalmente identicados como determinantes de la
productividad, consideran fundamentalmente los procesos internos de las
empresas y las condiciones institucionales, externas a ella, que podrían in-
cidir en la eciencia de sus procesos productivos.
La caf (2018)12 plantea cuatro ámbitos de factores limitantes de la pro-
ductividad: el poder de mercado y la falta de competencia entre empresas;
relaciones interempresariales y con proveedores-insumos; la normativa la-
boral y cualicación de trabajadores; y el sistema nanciero. A su vez, el
Informe Macroeconómico de América Latina 2018 del bid (2018), considera
ocho sectores como los determinantes para el crecimiento del pib per cápita:
mercado de capitales; educación; salud; infraestructura; innovación; inte-
gración y comercio; mercado laboral; y telecomunicaciones.
Es posible que los factores identicados por los estudios de la caf y el bid
operen también en el aparato productivo boliviano pero, muy probablemen-
te, no son ni los únicos ni los más relevantes. Las correlaciones empíricas
del crecimiento del pib, sugieren que la productividad está vinculada a la
demanda del mercado y, por lo tanto, a los ingresos y la capacidad de con-
sumo de los hogares. Estas vinculaciones marcan una diferencia conceptual
fundamental con los enfoques ortodoxos sobre la productividad.
Por ejemplo, los ejercicios de medición de la “ptf” para Bolivia en los
últimos diez años llevan a la conclusión que la ptf se ha estancado sin
“ante hipótesis alternativas para explicar un hecho, la mejor es la que implica la menor cantidad de
supuestos”; alternativamente, mientras más supuestos se tenga que hacer para explicar un hecho, menos
plausible será como explicación correcta. http://enciclopedia.us.es/index.php/Navaja_de_Ockham.
12 El estudio es la base para las discusiones en la Conferencia caf realizada en Bogotá.
372 ¿Hacia la transformación de la economía?
ninguna explicación evidente. Considerando solo la relación funcional entre
el crecimiento del pib y la ptf, ese resultado sería el esperado. Para quienes
deciden las políticas, los ujos relacionales en la economía parecen haberse
reducido a la forma más simplista de expresar el crecimiento –“el crecimien-
to del pib es proporcional al crecimiento de la inversión”–, al extremo que la
inversión adquiere el carácter de condición sine qua non para el crecimien-
to. Si se “empuja” la economía con un agresivo aumento de la inversión
con nivel de empleo estable, ese crecimiento es el aporte dominante al cre-
cimiento del pib dejando –natural y “algebraicamente”–, muy poco espacio
para la “ptf”.
Pero un factor relevante adicional, es que la concentración de las inversio-
nes (pública, privada o ied) está mayormente orientada a sectores extractivos
intensivos en capital –que no generan empleo productivo (ni nuevos ingresos
ni capacidad de compra ni mayor demanda). Entonces, lejos de promover
un crecimiento dinámico e inclusivo, aumenta la precariedad del empleo y
la concentración de la riqueza, acentuando la persistencia del extractivismo.
Pero la tendencia que se acentúa son los bajos salarios, el reducido poder
adquisitivo, una alta presión scal regresiva, etc., reforzando la incapacidad
estructural de generar empleo productivo. En última instancia, todos estos
factores reducen estructuralmente la productividad global y laboral.
Los mecanismos multiplicadores institucionales de la inversión y del
consumo se han anulado en la práctica: el grueso de las inversiones se
destina a productos, insumos o servicios de origen externo, mientras que
el consumo interno está también siendo satisfecho por proveedores exter-
nos que no contribuyen a la creación de puestos de trabajo productivo ni
al ingreso laboral de los hogares porque se desincentivan inversiones que
aumenten la oferta interna.
En estas condiciones, se acentúa la heterogeneidad del aparato produc-
tivo que tiende a polarizarse entre un reducido sector de alta productividad
y altos ingresos, y otro, muy amplio, caracterizado como “empleador de
última instancia” que condena a amplios sectores sociales a un “cuentapro-
pismo” obligado; supone altos niveles de autoexplotación laboral pero sirve
para ocultar la incapacidad estructural de la economía para generar empleo
digno bajo eufemismos como el emprendedurismo. En la medida que estos
sectores de baja productividad y bajos ingresos se expanden, la productivi-
dad general de la economía se estanca: el valor agregado por hora trabajada
es cada vez menor.
A pesar de estas evidencias, las políticas nacionales fomentan las acti-
vidades económicas de baja productividad a través, fundamentalmente, del
acceso al nanciamiento. Como consecuencia, primero, se ha masicado la
microempresa de comercio con lo que se ha estructurado una masiva red de
373La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
distribución del contrabando, destruyendo para todo n práctico, el merca-
do interno a la producción nacional; segundo, el microcomercio genera ren-
tas pero no ingresos (valor agregado), de manera que la creciente absorción
de la mano de obra en ocupaciones en este sector implica el estancamiento
y reducción de la productividad laboral;13 y, tercero, la nanciarización que
estas política han alentado, llevan a que desde el 2012, el incremento anual
del endeudamiento de los hogares y de las empresas, sea mayor al incre-
mento del pib (el ingreso), hipotecando ingresos y capacidad de consumo
futuros (Velazco, 2015).
Es decir, el bienestar en Bolivia está siendo nanciado con deuda y no
con mayores ingresos vinculados a la mejora de la productividad, y la reduc-
ción estructural de demanda para la producción interna potencial, determi-
na una limitación estructural al crecimiento global de la productividad.
En resumen, los académicos y políticos suponen que la baja producti-
vidad se debe a alguna forma de deciencia tecnológica en las empresas o
a las limitaciones impuestas por la institucionalidad débil o deciente; las
soluciones que se proponen privilegian políticas scales y monetarias que
promueven la estabilidad nanciera y la exibilización laboral para alentar
la inversión privada y atraer la ied (inversión extranjera directa); bajo esos
argumentos, el proceso vela aspectos muy relevantes socialmente, como
que la participación de las remuneraciones en la distribución del ingreso
se reduce en benecio de mayores utilidades o de la vorágine recaudadora
del sco.
6 Conclusión: tse implica superar los paradigmas vigentes de
crecimiento
El ensayo reexiona sobre uno de los temas fundacionales del pensamien-
to económico vigente (y dominante): los modelos neoclásicos de creci-
miento. El denominador común de estos modelos es que se asientan sobre
supuestos altamente cuestionables si se los contrasta con la realidad; ade-
más, introducen conceptos como la función de producción o la producti-
vidad total de los factores que consolidan, en la práctica, la vigencia con-
ceptual de esos dudosos supuestos. Entre los supuestos necesarios para
formular la función de producción, por ejemplo, están la completa inter-
cambiabilidad de capital y trabajo, la Teoría Marginalista como rectora
13 Cuando menos el 60% de la mano de obra incorporada a la fuerza de trabajo entre el promedio 2011-2015
respecto al promedio 2005-2009 corresponde a actividades en sectores de baja productividad (Velazco,
2018).
374 ¿Hacia la transformación de la economía?
de la distribución del ingreso, libre acceso a la tecnología, ausencia de
gobierno, etc.
Para muchos economistas, especialmente para aquellos cercanos a po-
líticos que tienen facilidad para desprenderse de la realidad en la que vive
el conjunto de la ciudadanía, estos supuestos no son obstáculo para aceptar
y adoptar los resultados que arrojan los modelos. De hecho, guiarse por los
modelos les resulta mucho más razonable que pensar críticamente en la
posibilidad que el modelo no sea aplicable, cuando menos, a ciertas reali-
dades especícas.
Es evidente que los modelos dicen una cosa a estos economistas, pero
el sentido común nos dice al resto algo muy diferente sobre lo que está su-
cediendo en la realidad.
Especícamente, los modelos de crecimiento han llegado a constituir la
base conceptual para justicar ideologías políticas en la que la concentra-
ción de la riqueza adquiere el estatus de una “virtud neoliberal” bajo la que
se incuban burbujas especulativas cuya meta única es concentrar riqueza;
con ese propósito, no se duda en transformar las economías en un casino
global.
Al respecto, en 2008 –pocos meses antes del inicio de la crisis nanciera–,
Tomas Palley sintetiza esta realidad en un comentario en The Guardian:14
El Nuevo ciclo se apoya en los booms financieros y en importaciones baratas. Los
booms financieros proveen garantías de respaldo que sustentan el gasto financia-
do con deudas. El endeudamiento está también alentado por la flexibilización de
estándares crediticios y por la introducción de productos financieros que amplían
la capacidad de apalancamiento y la base de los activos que califican como acep-
tables para garantizar préstamos y créditos. Las importaciones baratas amorti-
guan los efectos del estancamiento en las remuneraciones reales.
Esta estructura contrasta con los ciclos de negocios anteriores a 1980, que se basa-
ban en el crecimiento de los salarios ligados a la mejora de la productividad y alen-
tados por políticas de pleno empleo. Era la mejora sostenida de remuneraciones,
no el endeudamiento ni los booms financieros, la que alimentó el crecimiento de la
demanda. La mayor demanda alentó el gasto en inversiones, que a su vez generó
ganancias en la productividad y el crecimiento del pib.
Ahora no es suficiente lidiar solamente con la presente crisis. La política debe
también fijar un camino de largo plazo, lo que implica reconsiderar el paradig-
ma impuesto desde hace 25 años. Significa terminar con los déficits comercia-
les que drenan el gasto y los puestos de trabajo, y restablecer los vínculos entre
salarios y productividad. De esa manera, la remuneración al trabajo, no el endeu-
damiento ni la inflación de precios de los activos, será el motor de la demanda
agregada.
Poco después de haberse contenido la crisis nanciera, en agosto de
2010 el Financial Times publicó un comentario de Joseph Stiglitz,15 Premio
14 https://www.theguardian.com/commentisfree/2008/feb/08/thedebtdelusion
15 https://www.ft.com/content/d5108f90-abc2-11df-9f02-00144feabdc0
375La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
Nobel de Economía, con el título “Needed: a new economic paradigm”, cuyas
partes salientes transcribimos por su pertinencia y su relevancia general
sobre el paradigma económico vigente.
El juego de las culpas continúa en relación a quién es responsable por la peor
recesión desde la Gran Depresión: los financistas que hicieron tan pobre trabajo
en administrar los riegos o los reguladores que fallaron en impedirlo. En esto, la
profesión económica carga bastante más que un poco de la culpabilidad. Prove-
yó los modelos que dieron tranquilidad a los reguladores de que los mercados se
autorregularían; que serían eficientes en autorregularse. Hoy, no solo la economía
está en tiras, sino que también lo está el paradigma predominante durante años
previos a la crisis (o, al menos, lo debería estar).
Es difícil para los no-economistas entender cuán peculiares fueron los modelos
macroeconómicos predominantes. Muchos asumieron que la demanda debería
ser igual a la oferta –lo que significa que no debería haber desempleo. Otros usa-
ron los “modelos del agente representativo” –que asumen que todas las personas
son idénticas, lo que significa que no habrían mercados financieros significativos
(¿quién le prestaría dinero a quién?). Las asimetrías en la información, uno de los
fundamentos de la economía moderna, tampoco tenían un lugar en la concepción
de las políticas.
Los malos modelos llevaron a malas políticas: los bancos centrales se concentra-
ron en las pequeñas ineficiencias que genera la inflación, a costa de excluir las
más, mucho más importantes ineficiencias que generan los mercados financieros
disfuncionales y las burbujas de precios de los activos.
Los modelos deben ser calificados por su capacidad predictiva –y especialmente
por su habilidad para predecir en circunstancias relevantes. Aumentar precisión
de pronóstico de variables estándar en tiempos normales (saber si la economía
crecerá al 2,4% o al 2,5%) es mucho menos relevante que saber el grado de riesgo
de una recesión fuerte. En esto, los modelos fallaron de forma miserable, y las
predicciones de los decisores políticos sobre esos modelos han minado seriamente
su credibilidad. Los decisores políticos no vieron venir la crisis, dijeron que sus
efectos estaban controlados después que reventó la burbuja, y creyeron que las
consecuencias serían de mucha menor duración y mucho menos severas de lo que
han sido […].
A pesar de las advertencias sobre los peligros que implicaba el modelo
nanciero y hasta que la crisis fue inevitable, los efectos de las políticas
que adoptaron los reguladores (Estado) y actores (las entidades nancie-
ras) siempre fueron vistos como datos que “retroalimentaban conanza”
en los supuestos que sustentaban a los modelos. Los comentarios de Palley
y Stiglitz coinciden en que, tanto antes como después, la correcta mirada
a los temas vinculados al desarrollo no puede restringirse al tema especí-
co; debe ser mucho más amplia para permitir valorar adecuadamente las
principales relaciones de causalidad con otros aspectos pertinentes para el
desarrollo.
En el ámbito del crecimiento desarrollado en este ensayo, el énfasis en
las inversiones tiene como consecuencia que anula, conceptual y estructu-
ralmente, los vínculos multiplicadores del ingreso-demanda-consumo que
dinamizan la producción interna: para atraer inversiones se recurre a políti-
cas que resultan en bajos salarios reales, en reducido poder adquisitivo, alta
376 ¿Hacia la transformación de la economía?
presión scal regresiva, etc., que se traducen en la incapacidad estructural
para generar empleo productivo. El enfatizar al capital como el factor de-
terminante del crecimiento, conduce inexorablemente a que las recomen-
daciones de políticas privilegien al capital frente al resto de los factores, en
especial la equidad y la calidad del empleo, soslayando en consecuencia los
vínculos entre el crecimiento, la equidad y las restricciones que, sobre el
primero, imponen los límites ecoambientales que, a su vez, determinan la
necesidad de producción y consumo responsables.
Promover el crecimiento no es la meta de la transformación social-
ecológica. Como concepto, es un paradigma alternativo al desarrollismo y
a los modelos tradicionales de crecimiento y busca un desarrollo equitativo
y sostenible en lo económico, social, político y ambiental, para lo que es
necesario conciliar metas hasta ahora políticamente inconexas.
Por ello, las herramientas de los modelos económicos tradicionales, es-
pecialmente en relación al crecimiento, no solo son inaplicables, sino que
conllevan el peligro de retroalimentar los vicios de los modelos vigentes, a
los diagnósticos y a las acciones que estos diagnósticos “tradicionales” su-
gieran (porque muy posiblemente serían acciones inadecuadas).
Implica, en consecuencia, que la condición necesaria para avanzar hacia
la transformación social-ecológica, es adoptar y aplicar un nuevo paradig-
ma de desarrollo capaz de entender –y atender–, las necesidades concretas
de bienestar de las personas, con respeto y en armonía con el contexto
ecoambiental, superando especícamente los modelos de crecimiento.
Hacer más de lo mismo con los modelos vigentes, no solo impedirá
avanzar a la transformación esperada, sino que nos llevará a seguir malgas-
tando los escasos recursos materiales, económico-nancieros, humanos,
técnicos e institucionales, persiguiendo elusivas y mal denidas metas.
377La “productividad total de los factores”: ¿mito o realidad?
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Financiamiento
381
El estado del nanciamiento internacional en
Bolivia y su relación con el crecimiento
Darwin Ugarte Ontiveros
1. Introducción
El presente trabajo sigue la metodología de Hausmann, Rodrik y Velasco
(en Serra y Stiglitz [eds.], 2008) sobre “Diagnósticos de Crecimiento” como
un referente para analizar el estado del nanciamiento internacional en
Bolivia y determinar si el mismo constituye o no una limitante al creci-
miento y desarrollo económico inclusivo y sostenible del país –o si podría
convertirse en una limitante en el futuro. Para ello, el documento se centra
en diagnosticar fundamentalmente la cuenta nanciera de la balanza de
pagos, es decir, el saldo neto de derechos y obligaciones frente al resto del
mundo (si Bolivia presta dinero al resto del mundo o si, por el contrario,
ellos prestan a Bolivia). El documento se encuentra estructurado en cuatro
secciones. Inicialmente se describe el comportamiento de cada uno de los
ítems componentes de la cuenta nanciera en los últimos años: inversión
extranjera directa, inversión de portafolio, otras inversiones y variacio-
nes en las reservas internacionales. Más adelante, se analiza cuantitati-
vamente la relación de cada ítem con el crecimiento económico del país,
y teóricamente la relación con la desigualdad económica y sostenibilidad
ambiental. En la cuarta sección se estudia el efecto de la deuda externa
de Bolivia sobre el crecimiento económico, una pregunta relacionada con
la actual coyuntura en la medida en que esta categoría ha adquirido im-
portancia en los últimos años como fuente de nanciamiento. Se concluye
con una discusión de los resultados.
2. La cuenta nanciera de Bolivia
Según Naciones Unidas (2017), en los últimos años la transferencia neta
de recursos de los países en desarrollo hacia los países desarrollados con-
tinua siendo negativa, es decir que el capital migra de los países en de-
sarrollo. Si bien existen algunas diferencias regionales, en general, según
este reporte, los ujos nancieros netos, la suma de la inversión de cartera
382 ¿Hacia la transformación de la economía?
directa y otras inversiones, para los países en desarrollo, han sido negati-
vas en los últimos años.1
En Bolivia el balance negativo no es la excepción. La siguiente tabla
presenta el nivel de préstamo neto/endeudamiento neto de la balanza de
pagos, es decir, el suministro neto de recursos hacia o desde el resto del
mundo medidos según el saldo en cuenta corriente y el saldo de la cuenta
capital, la variación de los derechos netos frente al resto del mundo.2
Como se observa en la tabla, desde 2015 la cuenta nanciera presentó
un estado creciente de endeudamiento neto con el resto del mundo. Si se
considera el nanciamiento de esta deuda, se tiene que la participación pro-
medio durante el periodo 2014-2018 de las reservas internacionales fue de
39%, seguida en importancia por la inversión en cartera (emisión de bonos),
cuya participación promedio fue del 27%. Destaca el aumento en los dos
últimos años de la cuenta otra inversión (crédito externo contratado) como
fuente de nanciamiento. Estos ítems se constituyen en las principales fuen-
tes de nanciamiento del país en los últimos años.
Si se considera el último año, los datos reejan que la necesidad de
nanciamiento, durante el año 2018, alcanzó a 3061,8 millones de $us, un
incremento de 18,2% en el endeudamiento con relación al año 2017. El -
nanciamiento de este décit en los saldos de cuenta corriente y de capi-
tal estuvo basado principalmente en la reducción de los activos de reserva
(Reservas Internacionales Netas), los que cubrieron el 40,2% de las necesi-
dades de nanciamiento. El segundo rubro en importancia fue la inversión
en cartera (emisión de bonos), que cubrió el 26,9% de las necesidades, y el
ítem otra inversión (créditos del exterior), que cubrió el 17,2% del nancia-
miento del año 2018.
1 En respuesta a las salidas de capital, muchos bancos centrales de los países en desarrollo comenzaron a
reducir sus reservas de moneda extranjera para ayudar a estabilizar los tipos de cambio; así, los elevados
niveles de reservas extranjeras y una mayor exibilidad cambiaria habrían amortiguado las salidas de
capital de los países en desarrollo.
2 El superávit en cuenta corriente y el superávit de la cuenta capital se reejan en un aumento de los
derechos netos que puede ocurrir en forma de adquisición de activos de reserva por parte de autoridades
monetarias frente a no residentes. Asimismo, un décit en cuenta corriente y un décit de la cuenta
capital implican que la adquisición neta de recursos del resto de mundo debe abonarse liquidando activos
externos o por medio de un incremento en los pasivos frente a no residentes.
383El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
Tabla 1. La cuenta nanciera de Bolivia (2014-2018)
Año 2014 2015 2016 2017 2018 2014 2015 2016 2017 2018 Prom 2014-2018
En millones de $us Participación, en %
Cuenta Financiera
(Préstamo neto (+)/
Endeudamiento neto (-)) 767,5 -2832,8 -2259,9 -2589,8 -3061,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Inversión Directa -689,7 -556,4 -246,5 -632,8 -405,2 26,9 13,6 5,7 24,4 13,2 16,8
Adquisición neta de
activos nancieros -33,1 -1,8 88,9 79,7 -89,3
Pasivos netos
incurridos 656,6 554,6 335,4 712,5 315,9
Inversión de cartera 734,5 622,1 910,6 -1077,0 -855,2 28,6 15,3 21,1 41,6 27,9 26,9
Adquisición neta de
activos nancieros 755,4 641,0 931,8 -47,0 -830,9
Pasivos netos
incurridos 20,9 18,9 21,3 1030,1 24,3
Otra inversión -209,6 -1278,2 121,9 -647,6 -571,8 8,2 31,4 2,8 25,0 18,7 17,2
Adquisición neta de
activos nancieros 666,0 -526,7 833,1 275,8 172,2
Pasivos netos
incurridos 875,6 751,5 711,3 923,3 744,0
Activos de reserva 932,3 -1620,3 -3045,9 -232,4 -1229,5 36,3 39,7 70,4 9,0 40,2 39,1
Fuente: Banco Central de Bolivia.
La Inversión Extranjera Directa (ied) en Bolivia durante el periodo 2014-
2018 muestra valores que la posicionan como emisora neta de pasivos de
inversión extranjera, es decir, receptora neta de inversión directa por un valor
promedio de 506 millones de $us anuales. La inversión directa bruta en el
exterior, la adquisición neta de activos nancieros, ha estado compuesta en
gran parte por préstamos al exterior con aliadas, principalmente del sector
hidrocarburífero. Mientras que la desinversión se explica esencialmente por
amortizaciones de créditos relacionados con el sector de hidrocarburos y de
la industria manufacturera. Si se consideran los pasivos netos incurridos,
es decir la inversión directa recibida del exterior, resulta que la reinversión
de utilidades y los instrumentos de deuda fueron las modalidades más
importantes de estos ujos de capital.
Por actividad económica, el ujo de la inversión directa bruta en este
período se concentró principalmente en el sector hidrocarburos (45% de
participación), seguido por la industria manufacturera (13,7%) y la minería
(13,1%). Estos sectores suman, según datos del Banco Central de Bolivia,
una participación del 71,8% en promedio respecto del total en el periodo
2014-2018.
384 ¿Hacia la transformación de la economía?
La inversión de cartera activa y pasiva se reere a la tenencia de activos
nancieros extranjeros por parte de residentes bolivianos y la tenencia de
títulos y valores bolivianos por extranjeros, donde los títulos y valores que
se transan son participaciones en fondos de inversión, depósitos y tenen-
cia de bonos, entre los más importantes. En Bolivia, como se observa en
la tabla 1, en los tres primeros años del periodo 2014-2018 la inversión de
cartera hacia el exterior fue positiva debido a la compra de activos nan-
cieros en el resto del mundo, lo que generó un aumento en la posición
acreedora del país. Esto acompañado con un décit comercial generó una
disminución en las reservas internacionales en esos años. En el año 2017,
sin embargo, el gobierno emitió bonos soberanos y, por lo tanto, aumentó
la emisión de pasivos por alrededor de 1.000 millones de dólares incremen-
tando la posición deudora del país, en tanto que en el año 2018 la emisión
de pasivos disminuyó en relación al año anterior. La entrada de divisas por
este concepto permitió el nanciamiento de parte del décit comercial.
En lo que se reere a la cuenta otra inversión, esta comprende los
desembolsos y amortizaciones de la deuda externa, créditos comerciales
por operaciones de anticipos comerciales de empresas nacionales, cuentas
por pagar y cuentas por cobrar. Una de las cuentas más importantes en el
periodo 2014-2018 es la de los desembolsos y amortizaciones de la deuda
externa, que alcanzan su pico el año 2018, con desembolsos de alrede-
dor de 1,200 millones de $us provenientes de organismos multilaterales de
nanciamiento, como el bid y la caf y préstamos bilaterales provenientes de
la República de China. En este periodo también se realizaron amortizacio-
nes y pago de intereses como servicio de la deuda a las instituciones seña-
ladas así como el pago de intereses de los bonos soberanos emitidos el año
anterior. Así, en términos netos se produjo una entrada de divisas que incre-
mentó el saldo de la deuda externa y aumentó la posición deudora de la
economía. Asimismo, en los últimos años se observó un aumento de pasi-
vos debido a la emisión de bonos soberanos y a los desembolsos netos de
la deuda externa, que si bien se traducen en una entrada de divisas para el
país, aumentaron al mismo tiempo la posición deudora de la economía.3
Por su lado, las reservas internacionales se constituyen en un indicador
de estabilidad económica en la medida que expresan los recursos dispo-
nibles de un país para efectuar compras en el extranjero y para enfrentar
posibles shocks externos.4
3 Se agradece a Marcela Aparicio por la contribución en la redacción de la descripción de las variables
inversión de cartera y otra inversión.
4 Las reservas internacionales están asociadas a los depósitos que la autoridad monetaria de un país tiene
de divisas extranjeras. Estos activos están usualmente compuestos por tenencias en oro y plata, billetes
385El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
Grá co 1. Evolución de las reservas internacionales netas
Fu ente: Banco Central de Bolivia.
Como se observa en el gráco precedente, en Bolivia, las Reservas
Internacionales Netas (rin) del bcb alcanzaron a 8.946,3 millones de $us en
2018. El año 2014 representó el nivel más alto de las últimas décadas, con
un valor de 15.122,8 millones de $us, lo que al año 2018 representa una
reducción de 6.176,5. Una reducción a una tasa de crecimiento promedio de
11,9% anual. Sin embargo, a 2018, las rin permiten cubrir nueve meses de
importaciones de bienes y servicios, por encima del umbral para evaluar el
nivel mínimo de reservas con relación a importaciones, establecido en tres
meses. De igual manera, Bolivia mantiene un ratio elevado de rin/pib, de
22%, situándose en primer lugar en la región (conjuntamente con Perú).5
Si se analiza la composición de las rin, tabla 2, se puede observar que los
descensos en el nivel de reservas en el país se deben principalmente a las
reducciones en los ujos de fondos (ingresos menos egresos del país) que
hasta la fecha no recuperan los niveles positivos que se tenían antes de 2015.6
Las variaciones de las otras categorías en el período 2015-2018 –el depósito
y monedas extranjeros (euros y dólares), depósitos y certi cados de depósito de divisas por períodos no
mayores a 90 días, títulos emitidos por organismos internacionales, aceptaciones bancarias especiales
no mayores a 90 días, entre otros.
5 Los valores del ratio rin/pib para el resto de los países a 2018 son: Brasil (20%), Uruguay (17%), Paraguay
(16%), Colombia (14%), Argentina (14%), Chile (13%), Venezuela (7%) y Ecuador (2%) (bcb, 2018).
6 Los principales ítems que constituyen los ingresos son exportaciones de ypfb, desembolsos de créditos
externos, transferencias del fondo ral m/e (neto), exportaciones de la Empresa Metalúrgica Vinto, la
emisión de bonos soberanos, y otros. Los egresos están conformados por pagos de ypfb, transferencias
del sistema nanciero (neto), servicio de deuda externa, pagos M y LP, gastos scales, y otros (bcb, 2018).
386 ¿Hacia la transformación de la economía?
o retiro de $us en efectivo demandado por la población a través del sistema
nanciero (variación bóveda), la variación cambiaria y los ingresos por rendi-
mientos bcb–, no dieren demasiado respecto a los años precedentes a 2015
(véanse los promedios de las dos últimas columnas).
Tabla 2. Variación de las Reservas Internacionales Netas
(en millones de $us)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Promedio
2011-2014 Promedio
2015-2018
RIN Fin de Periodo 12.018,5 13.926,7 14.430,1 15.122,8 13.055,9 10.081,0 10.260,6 8.946,3 13.874,5 10.586,0
Variación rin 2.288,8 1.908,2 503,4 692,7 -2.066,9 -2.974,9 179,7 1.314,3
Crecimiento anual
rin 23,5% 15,9% 3,6% 4,8% -13,7% -22,8% 1,8% -12,8% 12,0% -11,9%
1. Flujo de Fondos 2.235,5 2.541,8 2.846,0 2.611,0 -255,2 -1.794,0 741,4 288,9 2.558,6 -254,7
2. Variación
Cambiaria (Oro,
EUR, CAD, AUD,
CNY, DEG)
79,6 204,9 -606,8 -283,4 -440,7 58,1 439,0 -153,4 -151,4 -24,3
3. Variación Bóveda 40,1 -972,5 -618,6 -1736,8 -1473,9 -1370,2 -1112,2 1599,4 -822,0 -589,2
4. Ingresos por
Rendimientos bcb -66,4 134,0 82,8 101,9 102,9 131,1 111,4 149,6 63,1 123,8
5. finpro 0,0 0,0 -1200,0 0,0
Fuente: Banco Central de Bolivia.
3. La relación de la cuenta nanciera con el crecimiento económico,
desigualdad económica y sostenibilidad ambiental
La presente sección describe inicialmente los mecanismos teóricos por los
cuales cada ítem de la cuenta nanciera incidiría en el crecimiento econó-
mico de un país, la desigualdad económica y la sostenibilidad ambiental.
Más adelante se presenta alguna evidencia descriptiva sobre la relación de
estas variables con el crecimiento económico de Bolivia.
Si bien hubiese sido interesante relacionar la cuenta nanciera con otras
variables que midan mejor los niveles de desarrollo integral de un país (más
allá del crecimiento económico), como la inclusión social y la sostenibilidad
ambiental, la ausencia de datos en Bolivia impide desarrollar tal análisis
cuantitativo de manera adecuada. Se abandona esta tarea como agenda
de investigación pendiente y se entiende que el crecimiento económico es,
al n de cuentas, un componente esencial del desarrollo de un país en su
sentido amplio.
387El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
(i) La relación de la cuenta nanciera con el crecimiento económico en la
literatura especializada
Según Obstfeld (2009), en la literatura especializada la documentación
sobre los impactos positivos directos del nanciamiento internacional en
los niveles de bienestar económico o crecimiento de los países en desa-
rrollo, resulta poco convincente. Según este autor, los niveles de apertura
nanciera internacional tenderían a aumentar la frecuencia e intensidad
de las crisis económicas. Evidencias positivas sobre el efecto de la apertu-
ra nanciera internacional se encuentran en Ezeanyeji y Maureen (2017)
y Agarwal (1997).
En las últimas décadas, la relación entre la Inversión Extranjera Directa
y el crecimiento económico ha sido ampliamente discutida en la academia.
Las teorías y la literatura existente proporcionan resultados conictivos con
respecto a esta relación. Por un lado, algunos trabajos sostienen que la ied
podría estimular el cambio tecnológico mediante la adopción de tecnología
y conocimiento técnicos, lo que impulsaría las economías de los países re-
ceptores. Por otro lado, otros estudios sugieren que la ied puede provocar un
efecto desplazamiento en la inversión nacional (crowding-out), la vulnera-
bilidad externa y dependencia, la competencia destructiva de las liales ex-
tranjeras sobre empresas nacionales y el “efecto de robo de mercado” como
resultado de la pobre capacidad de absorción. Para una revisión reciente
sobre el tema véase Sha (2014).
Reciente literatura sugiere la importancia de la capacidad de absorción
(condiciones locales) de un país para aprovechar las externalidades de la ied
(véase Al Nasser [2010]). Borensztein, et al. (1998) y Xu (2000), por ejemplo,
muestran que la ied aporta tecnología, lo que se traduce en un mayor creci-
miento solo cuando el país antrión tiene un umbral mínimo de existencias
de capital humano. Es decir que la ied contribuye al crecimiento económico
solamente cuando una capacidad de absorción suciente de las tecnologías
avanzadas está disponible en la economía antriona. Otro factor importante
considerado como condición local necesaria para que la ied tenga un efecto
positivo sobre el crecimiento económico es el desarrollo de los mercados
nancieros (Hermes y Lensink [2003]). Estos autores argumentan que el de-
sarrollo del sistema nanciero contribuye al proceso de difusión tecnológica
asociado a la ied. Alfaro et al. (2009) sugieren que los países con mercados
nancieros desarrollados se benecian signicativamente de la ied a través
de mejoras en la productividad total de factores (ptf).
En Bolivia, Flexner (2000) sugiere un efecto positivo de la ied sobre el
crecimiento del pib per cápita para el periodo 1990-1998. Este autor desta-
ca a Estados Unidos como el principal país origen de la ied en este periodo
(40,7% de la ied total de Bolivia) y a los sectores de minería e hidrocarburos
388 ¿Hacia la transformación de la economía?
como los principales sectores receptores (80,4% de la ied total de Bolivia).
Sin embargo, Andersen et al. (2004) concluyen ausencia de efecto de la ied
sobre el crecimiento del pib per cápita en el periodo 1970-2000, y sugieren
que ni la educación ni el desarrollo del mercado nanciero interactúan sig-
nicativamente con la ied en su efecto sobre el crecimiento. Así, esta falta
de complementariedad sería el factor que explique la ausencia de efectos
de la ied sobre el crecimiento (como resultado de limitadas condiciones lo-
cales). Reciente evidencia, Herzer (2016), sin embargo, sugiere que existe
una relación de largo plazo entre la ied y la ptf en Bolivia, que esa causalidad
a largo plazo proviene de la ied a ptf y que la transferencia de propiedad
del Estado a rmas extranjeras privadas está asociada con ganancias de
productividad.
La relación inversión de cartera y crecimiento económico en los países en
desarrollo es un tema ampliamente estudiado en la literatura económica.
Entre los benecios reconocidos se tiene el incremento de la liquidez de los
mercados de capital doméstico y el aumento de la eciencia de estos merca-
dos (Durham [2004]). Es decir que (i) a medida que el mercado nanciero se
vuelve más liquido, una mayor cantidad de inversiones puede ser nanciada
en tanto que los ahorristas tienen mayor oportunidad de invertir con la se-
guridad de que ellos podrán manejar su portafolio de inversión o vender sus
activos nancieros rápidamente, en el caso de que necesiten sus ahorros;
(ii) la inversión de portafolio extranjera fortalece los mercados domésticos y
mejora su funcionamiento hacia una mejor asignación de capital y recursos
de la economía doméstica y contribuye al desarrollo mundial al mejorar la
asignación de ahorros y recursos dando la oportunidad a los inversionistas
de diversicar su portafolio y mejorar el riesgo.
Los trabajos iniciales sobre el efecto de la inversión de portafolios en
el crecimiento abogan efectos positivos (véase Borzenstein et al. [1998],
Bekaert y Harvey [1998, 2000], por ejemplo). Trabajos recientes, sin embar-
go, enfatizan problemas metodológicos en esas estimaciones, particular-
mente sesgo de simultaneidad, y sugieren ausencia de un efecto directo de
la inversión de portafolio sobre el crecimiento económico (véase Edison et
al. [2002], Durham [2003], por ejemplo). De igual manera, Durham (2004)
no encuentra efectos directos signicativos, sin embargo sugiere que el
efecto positivo depende de la “capacidad de absorción” de los países an-
triones, entendiendo esta como el desarrollo del mercado nanciero y la
capacidad institucional de estas economías. Vita y Kyaw (2014) analizan
este efecto desagregando por niveles de ingreso. Sus resultados dan cuen-
ta de un efecto positivo y signicativo solo en países en desarrollo con un
nivel de ingreso medio-alto. Los autores concluyen que los países en de-
sarrollo que han alcanzado un nivel mínimo de desarrollo económico y de
389El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
capacidad de absorción pueden capturar los efectos positivos de los ujos
extranjeros de inversión.
Entre los factores que pueden inuenciar el ujo de la inversión de car-
tera hacia un país, la literatura sugiere a la tasa de retorno de la inversión
como el factor más importante –otras características son la facilidad de ac-
ceso, la estabilidad nanciera, impuestos bajos y la protección al inversio-
nista. Es necesario, sin embargo, destacar la simultaneidad de la inversión
de cartera con el crecimiento económico (Duasa y Kassim [2009], por ejem-
plo, a través de un análisis de causalidad para Malasia, demuestran que el
crecimiento económico es el factor más importante para atraer inversión de
portafolio extranjera y no viceversa).
En Bolivia, la literatura sobre el tema se limita a la década de los años
90. Morales (1993) examina los efectos del movimiento masivo de capita-
les privados hacia Bolivia de inicios de la década de los 90. En efecto, el
autor sugiere que la apertura de la cuenta capital de la balanza de pagos
no ha sido suciente para crear un mercado de capitales ni para formar
un mercado nanciero diversicado. Jiménez y Humerez (1995), de igual
manera, sugieren que el ingreso de capitales de la década de los años
90 no se ha trasmitido a incrementos en la acumulación de capital de la
economía Así, la escasa respuesta de la formación bruta de capital jo al
aumento del nanciamiento externo explicarían su débil conexión con el
crecimiento de la economía. Por otro lado, Tito López (2012), consideran-
do el periodo 1995-2009, concluye que el aporte del crecimiento económi-
co a la profundización del mercado de capitales es pequeño, debido a que
el consumo de los hogares no se encuentra ligado a la tenencia de activos
nancieros y que la inversión privada no está sujeta a un nanciamiento
en este tipo de mercados.
Los estudios empíricos sobre la relación deuda externa y crecimiento
económico son numerosos en la literatura, tanto para países desarrollados
como en vías de desarrollo. Los países se prestan del extranjero para llenar
el vacío creado por las brechas scales. Si el gobierno no quiere comprome-
ter la estabilidad macroeconómica imprimiendo más dinero y su capacidad
impositiva es limitada, entonces la opción de deuda externa se convierte en
una alternativa para nanciar bienes públicos. Teóricamente, desde Eaton
(1993), se sabe que los países en desarrollo se benecian del préstamo ex-
terno, si el producto marginal del capital es superior a la tasa de interés
mundial. Sin embargo, como destacan Indermit y Brian (2005), para que
la deuda externa permita explotar el potencial de un país, la tasa de rendi-
miento del gasto debe exceder el costo marginal de endeudamiento, dado
que toda deuda se paga.
390 ¿Hacia la transformación de la economía?
Dos trabajos que estudian empíricamente la relación entre la deuda ex-
terna total y la tasa de crecimiento del pib para los países en desarrollo son
Patillo et al. (2002) y (2004). Estos autores sugieren que existe una relación no
lineal, en forma de U invertida entre la deuda externa total y el crecimiento
en los países en desarrollo. Bajos niveles de deuda afectan positivamente el
crecimiento económico, pero esta relación se vuelve negativa a niveles ele-
vados de la misma (el punto de inexión es de 35-40% del ratio deuda/pib).
Patillo et al. (2004) sugieren que los canales a través de los cuales la deuda
externa total afecta al crecimiento son la productividad total de los factores
y la acumulación de capital. Así, los países en vías desarrollo tienen peque-
ñas existencias de capital y probablemente elevadas tasas de rendimiento de
inversión. En este marco, utilizando los fondos prestados para inversiones
productivas, el crecimiento debería aumentar y permitir el pago oportuno de
la deuda. Por otro lado, la teoría del sobreendeudamiento (Krugman, 1988;
Sachs, 1989) sostiene que si hay alguna probabilidad de que en el futuro la
deuda sea mayor que la capacidad de pago del país, los costos esperados del
servicio de la deuda desalentarán la inversión nacional y extranjera, ya que
los inversores potenciales temerán ser “gravados” por los acreedores para
atender la deuda externa (la curva de deuda de Laffer).
En Bolivia, la literatura sobre este tema se enfoca en analizar esta rela-
ción con datos de la década de los años 80 y 90, esto dada la importancia de
la deuda externa en la economía en ese periodo de tiempo (véase Morales
[1991] y Ramirez [1990]).
(ii) La relación de la cuenta nanciera con la desigualdad y sostenibilidad
ambiental en la literatura especializada
En el contexto de un creciente volumen de comercio e inversión entre paí-
ses, la investigación relacionada con los efectos de estos ujos internacio-
nales de recursos también se ha enfocado en comprender su efecto en otras
variables como la pobreza, desigualdad y sostenibilidad ambiental.
Por un lado, la ied puede ayudar a reducir la desigualdad de los ingresos
si los ujos son utilizados para contratar mano de obra no calicada y de
bajos ingresos (Deardorff y Stern, 1994); el segundo mecanismo vendría por
el lado del crecimiento económico asumiendo que sus benecios se exten-
derán a toda la economía (Tsai, 1995). Por otro lado, la ied entrante puede
deteriorar la distribución del ingreso aumentando los salarios en los secto-
res con mejor desempeño en comparación con los sectores tradicionales
intensivos en mano de obra (Feenstra y Hanson, 1997). La evidencia sugie-
re preponderancia del segundo mecanismo para los países en desarrollo.
Así, Choi (2006), utilizando datos de 119 países en el periodo 1993-2002,
concluye que el coeciente de Gini aumenta a medida que el stock de ied
391El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
en porcentaje del pib, aumenta. Resultados similares son encontrados por
Basu y Guariglia (2007) para el caso de la desigualdad en capital humano,
la misma que se incrementa con el crecimiento de la ied. Asimismo, Herzer
et al. (2014) concluyen que la ied ha contribuido a ampliar las brechas de
ingresos en América Latina.
En lo que respecta al efecto sobre el medio ambiente, la literatura su-
giere evidencia sobre el efecto de los ujos comerciales y la ied sobre la
sostenibilidad del medio ambiente (véase Chakraborty y Mukherjee [2013]
y Shahbaz et al. [2015], por ejemplo). Jorgenson (2007) explica esta relación
analizando la organización transnacional de la producción en un contexto
de dependencia de la inversión extranjera. El argumento de este autor es
que los países menos desarrollados con elevados niveles de deuda externa
y las consecuentes medidas de austeridad, se ven tentados a crear entor-
nos operativos más favorables para la inversión extranjera, bajo la aspi-
ración de estimular el desarrollo económico. Por lo tanto, en este esfuer-
zo, muchos países intentan facilitar y mantener condiciones comerciales
más atractivas, incluidas reducciones de impuestos, exibilidad laboral, así
como exenciones a las regulaciones ambientales. Evidencia en favor de este
mecanismo se encuentra en Jorgenson (2007, 2009a); Bopkin (2017) para el
caso de África resalta además el rol de las organizaciones institucionales
y civiles al interior de cada país para mitigar los efectos negativos de la ied
sobre el medio ambiente. Cole et al. (2006) sugieren la endogeneidad de esta
relación. Estos autores desarrollan un modelo donde las empresas locales
y extranjeras inducen al gobierno local a favorecer políticas ambientales
menos restrictivas.
Otro argumento relacionado con el anterior es el de la “teoría del refugio
de contaminación”. Esta hipótesis predice la reubicación de industrias muy
contaminantes de países desarrollados con políticas ambientales estrictas
a países en desarrollo donde políticas similares no existen, son laxas o no
se aplican. En consecuencia, la libre movilidad de capitales internaciona-
les alentaría a las industrias más contaminantes a trasladarse a países con
una política ambiental débil. La evidencia sobre este mecanismo es mixta,
Brunnermeier y Arik (2004) y Dechezleprêtre y Sato (2017) presentan re-
visiones de la literatura sobre este irresoluto tema de investigación en la
literatura.
Una tercera teoría sobre la relación ied-medio ambiente es la hipótesis
de Porter (Porter y Van der Linde, 1995), que argumenta que políticas am-
bientales estrictas pueden tener un efecto positivo neto en la competitivi-
dad de las empresas reguladas, en la medida que tales políticas promueven
mejoras en la eciencia de reducción de costos y fomentan la innovación
en nuevas tecnologías, lo que a su vez reduce o compensa por completo
392 ¿Hacia la transformación de la economía?
los costos regulatorios, y permiten a estas empresas alcanzar el liderazgo
tecnológico internacional y, consecuentemente, ampliar su participación en
el mercado global. Una revisión de la literatura actual sobre el tema se en-
cuentra en Dechezleprêtre y Sato (2017), la misma que sugiere ausencia de
evidencia empírica para esta hipótesis.
(iii) La relación de la cuenta nanciera con el crecimiento económico en
Bolivia
En esta sección se describe la relación de los componentes de la cuenta
nanciera con el crecimiento económico de Bolivia para el período 2014-
2018. Los datos utilizados son series trimestrales que equivalen a 20 ob-
servaciones.7 La correlación lineal del pib con la ied es de 3,22%, con la
inversión de cartera de -42,1%, con otra inversión del -29,9%, y con las
reservas del -15,2%. El limitado tamaño de la muestra impide implementar
técnicas o pruebas estadísticas con propiedades deseables en las estima-
ciones de la relación ítems de la cuenta nanciera y crecimiento econó-
mico.8 En este restringido escenario lo mejor que se puede hacer para
aproximar la relación entre las variables de interés es implementar una
regresión simple de mínimos cuadrados ordinarios. La especicación ele-
gida es la siguiente:
Donde pibt es el Producto Interno Bruto en millones de $us, CtaFinti con-
tiene cada uno de los ítems de la cuenta nanciera: ied, inversión de por-
tafolio, otra inversión, y reservas. Trimi contiene variables dicotómicas por
trimestre para aislar determinísticamente efectos estacionales. Nótese que
todas las variables están en primeras diferencias, esto para hacerlas esta-
cionarias en tendencia.
Los resultados de la regresión se presentan en la siguiente tabla. Los
mismos sugieren ausencia de relación entre los componentes de la cuenta
nanciera y el pib de Bolivia si se considera el período 2014-2018. Esta au-
sencia de relación podría entenderse en el marco de la literatura sobre la
7 En anexo 1 se describe el comportamiento de las variables bajo consideración.
8 El periodo de estudio inevitablemente es 2014-2018. Esto debido al cambio en el manual de manejo de
cuentas de la balanza de pagos (al Manual vi) que realiza modicaciones en la presentación, ajustes o
reclasicaciones por cambios conceptuales y nuevas categorías a medir en la balanza de pagos. Factores
que complican el empalme de las series pre y post 2014 para emprender un análisis que considere un
mayor rango de tiempo.
393El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
importancia de la capacidad de absorción (condiciones locales) de un país
para aprovechar las externalidades de los ujos externos (Al Nasser [2010],
Durham [2004]). Es decir que las inversiones del extranjero tienen más po-
sibilidades de tener un efecto positivo sobre el crecimiento de los países en
desarrollo con mercados nancieros desarrollados, niveles elevados de capa-
cidad institucional y capital humano, dimensiones sobre las que Bolivia debe
aún destinar esfuerzos (Andersen et al. [2004] presentan similar conclusión
para Bolivia). Un segundo factor puede ser la estabilidad del tipo de cambio,
ya que según algunos autores la volatilidad de esta variable sería uno de los
principales mecanismos por medio de los cuales estos ujos pueden afectar
al crecimiento económico (véase Combes et al. [2016] y Villarroel [2019] en
este libro). Finalmente, una tercera explicación podría deberse a la uctuante
participación de los ítems de la cuenta nanciera en el estado del nancia-
miento en el período bajo consideración, valores positivos y negativos. Esta
heterogeneidad anual, unida al tamaño de la muestra, impediría encontrar
una relación notoria con el pib para el periodo analizado.
Tabla 3. Análisis de regresión, la relación pib y cuenta nanciera
VARIABLES ∆pibt
∆pib t-1 0,00
(0.290)
∆ied t -40,21
(20.154)
∆InversiónCartera t 24,29
(13.605)
∆OtraInversión t -22,73
(14.785)
∆Reservas t 17,08
(9.471)
Dummies trimestre Sí
Observaciones 18
Errores estándar en paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Central de Bolivia.
4. El efecto de la deuda externa sobre el crecimiento económico de Bolivia
En general, los resultados de la tabla 3 deben ser tomados con cautela dado
el reducido número de observaciones y el comportamiento volátil de los
datos. Como se evidenció en la tabla 1, la categoría otras inversiones que
hace énfasis en la deuda externa ha tomado importancia notoria en los últi-
mos años como fuente de nanciamiento. Por ello, y dada la disponibilidad
394 ¿Hacia la transformación de la economía?
de información (datos trimestrales 2000-2018), a continuación se procede a
comprobar el efecto de la deuda externa sobre el crecimiento económico de
Bolivia.
Para analizar la relación de esta variable con el crecimiento económi-
co, el marco analítico viene dado por la siguiente ecuación –el objetivo de
la misma es vericar la relación deuda externa y crecimiento económico
una vez excluido el efecto del gasto gubernamental, variable fundamental
en la coyuntura actual dado el enfoque de política económica del país,
Arce (2011)–:
En la ecuación, la variable pib hace referencia al crecimiento económi-
co, G hace referencia al crecimiento del Gasto Público del Sector Público
No Financiero (spnf), y DeudaExt9 a la variable crecimiento de los saldos de
la deuda externa neta de medio y largo plazo. Todas las variables son esta-
cionarias en primera diferencia. Dada la simultaneidad entre las variables
que las hacen endógenas, el modelo de estimación correspondiente es el
de Vectores Autorregresivos (var). Sin embargo, el test de cointegración de
Johansen sugiere la existencia de una relación de largo plazo entre estas
tres variables (una tendencia estocástica común). Por ello, el modelo esti-
mado es el Modelo de Corrección de Errores (mce). El modelo contiene k=4
rezagos que corresponde a la especicación adecuada en la medida que
cumple con los test básicos de un modelo vec: estabilidad del sistema, de
autocorrelación en los errores y de normalidad de los mismos.
Así, en esta sección se presentan tres resultados básicos: el test de cau-
salidad de Granger, las funciones de impulso respuesta y las relaciones de
largo plazo.10
9 Un var es un modelo formado por un sistema de ecuaciones simultáneas donde cada una de las variables es
una función de las otras variables (todas son endógenas), sus rezagos y los rezagos de las otras variables. El
test de cointegración de Johansen, en términos generales, tiene por objeto evaluar si dos o más variables
están cointegradas, es decir, si las mismas se mueven conjuntamente a lo largo del tiempo y las diferencias
entre ellas son estables (es decir estacionarias), esto aun cuando cada serie individualmente sea inestable
(no estacionaria o contenga una tendencia estocástica). La cointegración reeja la presencia de un equilibrio
a largo plazo hacia el cual converge el conjunto de variables consideradas a lo largo del tiempo. El modelo
mce, en términos generales, es un modelo var que incluye como regresor la dinámica de corto plazo al
equilibrio de largo plazo. Para mayores detalles técnicos véase Enders (2014).
10 El test de causalidad de Granger tiene por objeto evaluar la existencia de causalidad entre dos variables,
entendiendo por causalidad el evento en el que valores pasados de una variable explican el valor
contemporáneo de la otra variable. Las funciones de impulso respuesta muestran el efecto que un shock
395El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
La hipótesis nula del test de causalidad de Granger es que los valores
pasados de la variable explicativa a considerarse no explican en conjunto
los valores presentes de la variable dependiente a considerarse. Como se
observa en la siguiente tabla, los resultados sugieren que el pasado del pib sí
causa a la deuda externa, pero los rezagos de la deuda externa no causan
al pib.11 Es decir, que la deuda externa de Bolivia no causa en el sentido de
Granger al crecimiento económico.
Tabla 4. Test de causalidad de Granger
Ho: La variable explicativa no explica a ∆lnDeudaExterna
∆lnG p-value=0,1851
∆lnpib p-value=0,0001
Ho: La variable explicativa no explica a ∆lnG
∆lnDeudaExterna p-value=0,0986
∆lnpib p-value=0,0000
Ho: La variable explicativa no explica a ∆lnpib
∆lnDeudaExterna p-value=0,5397
∆lnG p-value=0,0921
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Central de Bolivia.
A continuación, se presentan las Funciones de Impulso Respuesta (fir)
para el pib. Es decir, los grácos siguientes exhiben el comportamiento en
el tiempo del pib ante un shock positivo exógeno en las variables deuda ex-
terna y gasto, respectivamente. Los resultados sugieren un efecto nulo con-
temporáneo de la deuda sobre el pib que tiende a ser negativo en el tiempo.
Es decir que en el corto plazo la deuda externa no tiene un efecto signicati-
vo sobre el crecimiento económico. Este resultado sugiere reexionar sobre
el uso procrecimiento de los recursos de la deuda externa, ya que lo óptimo
sería que en el corto plazo la misma tenga un efecto positivo, en el largo
plazo, condicional al uso que se otorgue a esos préstamos la deuda puede
contribuir o no al crecimiento.
exógeno contemporáneo en una variable tiene sobre otra variable a lo largo del tiempo. Para mayores
detalles técnicos véase Enders (2014).
11 Asimismo, se tiene que el pib y el gasto se causan mutuamente en el sentido de Granger. Finalmente, se
tiene que el pasado del gasto no explica la deuda, pero el pasado de la deuda sí explica el gasto.
396 ¿Hacia la transformación de la economía?
Por otro lado, el gráco 2 también sugiere un efecto contemporáneo
positivo del gasto sobre el pib que crece en el tiempo.
Grá co 2. Funciones de impulso respuesta para el pib
-.012
-.008
-.004
.000
.004
.008
.012
.016
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
LNGASTO LNDEUDA
Response of LNPIB to Generalized One
S.D. Innovations
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Central de Bolivia.
Finalmente, la ecuación de cointegración sugiere que en el largo plazo
la deuda externa tiene un efecto negativo sobre el pib, es decir, un aumento
del 1% en la deuda disminuye el pib en 0,44% en el largo plazo. El gasto tiene
un efecto positivo sobre el pib en el largo plazo.
5. Resumen de los resultados y recomendaciones
El presente trabajo, en línea con la metodología de Hausmann, Rodrik
y Velasco (en Serra y Stiglitz [eds.], 2008) sobre “Diagnósticos de
Crecimiento”, analizó el estado del nanciamiento internacional en Bolivia
y su relación con el crecimiento económico.
Los principales resultados sugieren: (i) un creciente nivel de endeuda-
miento con el extranjero, nanciado especialmente con reservas internacio-
nales, emisión de bonos y créditos externos. (ii) Considerando información
para el periodo 2014-2018, no se pudo encontrar evidencia a favor de una
relación signicativa de cada uno de los ítems de la cuenta capital (ied, in-
versión de cartera, otra inversión y reservas) con el crecimiento económico
de Bolivia. Un motivo puede ser la ausencia de condiciones de absorción
(desarrollo del mercado nanciero, capacidad institucional y capital huma-
no), otro factor puede ser la estabilidad del tipo de cambio. La naturaleza
397El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
uctuante de los datos además del limitado tamaño de la muestra, sin em-
bargo, aconsejan tomar con precaución estos resultados. (iii) El test de
Granger y las Funciones de Impulso Respuesta sugieren que la deuda exter-
na de mediano y largo plazo no causa en el corto plazo al pib. Este resultado
invita a reexionar la naturaleza procrecimiento del uso de los recursos de
la deuda externa. (iv) La deuda externa de Bolivia sí tiene un efecto negativo
sobre el crecimiento en el largo plazo (0,44%). Toda deuda se paga y, si se
entiende al largo plazo como la suma de los cortos plazos, los recursos de
la deuda externa incapaces de generar crecimiento en el corto plazo no per-
mitirán generar recursos para cubrir mínimamente el servicio de la deuda,
dejando a la economía en saldo negativo por la transacción.
En este escenario, siguiendo la pregunta de Hausmann, Rodrik y Velasco
(en Serra y Stiglitz [eds.], 2008) sobre si el estado del nanciamiento in-
ternacional en Bolivia se constituye o no en una limitante al crecimiento
o si podría convertirse en una limitante en el futuro, los resultados de la
investigación permiten concluir que la deuda externa de mediano y largo
plazo sí puede ser una gran limitante al crecimiento de largo plazo del país.
Asimismo, en el corto plazo se debe reexionar sobre la ausencia de rela-
ción de las diferentes categorías de inversión extranjera (ied, inversión de
cartera, otras inversiones) con el crecimiento económico de corto plazo.
Un escenario de salida de ujos, según Naciones Unidas (2017), se cons-
tituye en una amenaza para el cumplimiento de la erradicación de la po-
breza y otros compromisos de desarrollo que la comunidad internacional
acordó en la Agenda 2030 para Desarrollo Sostenible. Por ello, es necesario
buscar mecanismos para reducir los niveles de nanciamiento externo; en
el corto plazo tal vez focalizar el gasto de capital hacia los sectores más
productivos; en el mediano plazo trabajar en mejorar la productividad del
aparato productivo nacional. Asimismo, si bien la ied, inversión de cartera,
créditos externos, etc., pueden incentivar el crecimiento económico en los
países en vías de desarrollo, el nexo de estas con una directa reducción de
la pobreza no está garantizado. Al contrario, la literatura sugiere que estas
tienen efectos negativos sobre la distribución del ingreso (salarios) y la sos-
tenibilidad ambiental (teoría de la organización transnacional de la produc-
ción en un contexto de dependencia de la inversión extranjera, teoría del
refugio de contaminación, por ejemplo). En este sentido, el gobierno debe
buscar focalizar el uso de estos recursos hacia las zonas rurales y las comu-
nidades en situación de pobreza, es decir, se debe buscar mecanismos para
hacer de estos ujos externos ujos propobres, proigualdad y proambien-
tales (Okokondem e Israel [2017] presentan evidencia en este sentido).
398 ¿Hacia la transformación de la economía?
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401El estado del nanciamiento internacional en Bolivia
Anexos
Grá co 1. Comportamiento de los ujos de la cuenta nanciera y el pib (2014-2018)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del Banco Central de Bolivia.
Grá co 2. Relación ujos de la cuenta nanciera y pib (2014-2018)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del Banco Central de Bolivia.
403
Intermediación nanciera
y crecimiento económico
Alejandro Vargas Sanchez
1. Introducción
Un aspecto crítico que incide sobre el crecimiento económico está relacio-
nado con los costos de nanciamiento y el rendimiento de una inversión,
precisamente Hausmann, Rodrik y Velasco (2006) recomiendan estudiar
la intermediación nanciera, a n de comprender cómo este factor incide
sobre las actividades económicas.
Con el propósito de poder delimitar los alcances del presente documen-
to, a continuación se realiza una descripción de las diferencias que existen
entre el crecimiento económico y el desarrollo económico.
El desarrollo económico se dene como un proceso integral, socioeco-
nómico, que implica la expansión continua del potencial económico y el
autosostenimiento de esa expansión en el mejoramiento total de la socie-
dad. También se conoce como proceso de transformación de la sociedad o
proceso de incrementos sucesivos en las condiciones de vida de todas las
personas o familias de un país o comunidad (Castillo, 2011).
Para Schumpeter (1934), el desarrollo económico es un proceso nuevo
de producción, con nuevas combinaciones de factores, que no está en fun-
ción de las variables y funciones previas del sistema económico, sino que
supone un cambio discontinuo en la historia de la economía real, y que
tiende a concentrarse en algunos sectores del sistema económico.
En esa línea, el desarrollo conjuga la capacidad de crecimiento con la
capacidad de transformación de la base económica y con la capacidad de
absorción social de los frutos del crecimiento. Además, implica i) crecimien-
to sostenido del ingreso real por habitante; ii) mejoramiento de las condi-
ciones de vida y de trabajo; iii) composición equilibrada de la actividad eco-
nómica; iv) difusión generalizada de los benecios del progreso entre toda
la población; v) efectiva autonomía nacional de las decisiones que afectan
fundamentalmente el curso y el nivel de la economía; vi) elevada capacidad
de transformación de las condiciones determinantes, en lo institucional y lo
material, de la vida económica, social y cultural del país; vii) aptitud de la
404 ¿Hacia la transformación de la economía?
sociedad para el disfrute pleno de los dones económicos y culturales, que en
esencia constituyen la denominada “calidad de vida”.
Por otro lado, como describe Smith (1994), el crecimiento económico se
produce cuando hay un aumento en el ingreso nacional de un país o en su
capacidad productiva (esta capacidad productiva es la capacidad de un país
para generar ingresos nacionales). En contraparte, como se mencionó, el
desarrollo económico puede considerarse como un proceso de crecimiento
y cambio destinado a elevar el nivel de vida de las personas, entraña un
crecimiento en el ingreso total y per cápita, y se acompaña de cambios fun-
damentales en la estructura de una economía.
El crecimiento económico es un cambio cuantitativo o expansión de la
economía de un país. Según los usos convencionales, el crecimiento econó-
mico se mide como el aumento porcentual del Producto Interno Bruto (pib)
o el Producto Nacional Bruto (pnb) en un año. El crecimiento económico, al
aumentar la riqueza total de una nación, también mejora las posibilidades
de reducir la pobreza y resolver otros problemas sociales. Pero la historia
presenta varios ejemplos en los que el crecimiento económico no se vio
acompañado de un progreso similar en materia de desarrollo humano, sino
que se alcanzó a costa de una mayor desigualdad, desempleo más alto, de-
bilitamiento de la democracia, pérdida de la identidad cultural o el consumo
excesivo de recursos necesarios para las generaciones futuras.
Para ser sostenible, el crecimiento económico debe nutrirse continua-
mente de los frutos del desarrollo humano, como la mejora de los conoci-
mientos y las aptitudes de los trabajadores, así como de las oportunidades
para utilizarlos con eciencia: más y mejores empleos, mejores condiciones
para el orecimiento de nuevas empresas y mayor democracia en todos los
niveles de adopción de decisiones.
Los resultados del presente trabajo ponen de maniesto que no se cuen-
tan con estudios y análisis equivalentes que hablen en términos de desarro-
llo económico, por esta razón, el estudio se enfoca en analizar el impacto
del sistema nanciero sobre el crecimiento económico. Por tanto, se utili-
za la información relativa a crecimiento, que por su naturaleza es limitada
pero que brinda luces importantes, ya que el crecimiento económico es, al
n y al cabo, un componente crucial para el desarrollo.
En ese contexto, este artículo tiene el propósito de estudiar la incidencia
del sistema de intermediación nanciera sobre el crecimiento económico
en Bolivia.
El documento se encuentra organizado en cinco partes: luego de la intro-
ducción, en la segunda parte se desarrolla la justicación y el estado del arte;
en la tercera, se realiza el análisis del caso boliviano, describiendo la evi-
dencia empírica y los datos de la situación del sistema nanciero boliviano;
405Intermediación nanciera y crecimiento económico
en la cuarta, se analizan los resultados; y nalmente en la quinta parte se
exponen las conclusiones y recomendaciones de la investigación.
2. Justicación y estado del arte
Los mercados nancieros cumplen un papel fundamental dentro de un
sistema económico. Como describen Seven y Yetkiner (2015), la función
principal de los mercados nancieros y las instituciones en todas las eco-
nomías es fomentar el ahorro y mejorar la eciencia en la asignación de
capital para impulsar el crecimiento, lo que conlleva a una mayor forma-
ción de capital, la movilización de ahorros, la gestión de riesgos y la faci-
litación de transacciones.
Merton y Bodie (1995) señalan que los sistemas nancieros surgen para
resolver las fricciones del mercado, para inuir en la asignación de recursos
en el espacio y el tiempo. La presencia de los bancos mejora la adquisición
de información sobre las empresas y sus gerentes, aspectos que, sin duda,
alteran la asignación del crédito. De manera similar, el mercado de valores
brinda mecanismos para el cumplimiento de los contratos nancieros que
son negociados, lo que inuye en la manera en que las personas asignan
sus ahorros.
Por tanto, la existencia de costos de adquirir información,1 la necesidad
de los agentes económicos de hacer cumplir los contratos y de realizar tran-
sacciones, crean incentivos para el surgimiento de mercados, instituciones
y contratos nancieros.
Para comprender cómo los sistemas nancieros inuyen en las deci-
siones de ahorro e inversión y, por lo tanto, en el crecimiento económico,
Levine (1997) distingue cinco funciones generales que brinda el sistema -
nanciero para reducir los costos de información y mejorar el cumplimiento
de los contratos y la realización de las transacciones. Los sistemas nancie-
ros permiten:
• Generar información exante sobre posibles inversiones para asignar
capital.
• Monitorear las inversiones y ejercer el gobierno corporativo des-
pués de proveer nanciamiento.
• Facilitar las negociaciones, diversicar y gestionar el riesgo.
• Movilizar y acumular ahorros.
• Facilitar el intercambio de bienes y servicios.
1 Para una discusión más detallada de las externalidades de coordinación, pero también de información,
véase Espinoza (pp. 195-210) y Mendieta (pp. 177-194), respectivamente (N. de los C.).
406 ¿Hacia la transformación de la economía?
En general, todos los sistemas nancieros proporcionan estas funcio-
nes, aunque el desarrollo nanciero se alcanza cuando los instrumentos
nancieros, los mercados y los intermediarios nancieros mejoran.
Levine (1997) arma que cada una de estas funciones nancieras pue-
den inuir en las decisiones de ahorro e inversión y, por ende, en el creci-
miento económico. Dado que existen muchas fricciones en el mercado y
que las leyes, regulaciones y políticas dieren notablemente entre las eco-
nomías y el tiempo, las mejoras a lo largo de cualquier dimensión pueden
tener diferentes implicaciones para la asignación de recursos y el bienestar,
dependiendo de las otras fricciones en juego en la economía.
La relación entre el desarrollo nanciero y el crecimiento económico
ha sido un área importante de discusión entre los economistas. Diferentes
estudios, tanto teóricos como empíricos, han intentado profundizar la com-
prensión de los diferentes aspectos de esta relación mediante la exploración
de sus factores, la dirección de causalidad entre las dos variables y los cana-
les de transmisión entre ellas.
En ese marco, se platea la interrogante: ¿cuál es el impacto de la inter-
mediación nanciera sobre el crecimiento económico?
La literatura muestra que los economistas tienen diferentes puntos de
vista sobre la existencia y la dirección de la causalidad entre el desarro-
llo nanciero y el crecimiento económico, dando lugar a cuatro diferentes
enfoques:
• El primer punto de vista, que fue originalmente presentado por
Lucas (1988), sostiene que el desarrollo nanciero y el crecimien-
to económico no están relacionados de manera causal o, en pala-
bras de Lucas, “los economistas exageran el papel de los factores
nancieros en el crecimiento económico”. En un extremo, en varios
estudios sobre la economía del desarrollo como los realizados por
Meier y Seers (1984), Lucas (1988) o Robinson (1952), se evidencia
que las nanzas no son analizadas.
• El segundo es el punto de vista conocido como “líder en la oferta”,
que establece que el desarrollo nanciero tiene un efecto positivo
sobre el crecimiento económico. Este enfoque se refuerza con lo
que menciona Miller (1998): “[L]a idea de que los mercados nan-
cieros contribuyen al crecimiento económico es una propuesta de-
masiado obvia para una discusión seria”.
En esa línea Bagehot (1962), Schumpeter (1934), Gurley y Shaw
(1955), Goldsmith (1969), McKinnon (1973) y Shaw (1974) tam-
bién rechazaron los planteamientos de ignorar el nexo que existe
entre los mercados nancieros y su impacto sobre el crecimiento
económico.
407Intermediación nanciera y crecimiento económico
Según ese punto de vista, la intermediación nanciera contribu-
ye al crecimiento económico a través de dos canales principales:
i) aumentando la eciencia de la acumulación de capital y, a su
vez, la productividad marginal del capital Goldsmith (1969) y ii)
elevando la tasa de ahorro y, por lo tanto, la tasa de inversión
[McKinnon (1973), Shaw (1973)]. En otras palabras, al aumentar
el tamaño de los ahorros y mejorar la eciencia de la inversión, el
desarrollo nanciero conduce a un mayor crecimiento económico.
Esta primera visión ha recibido un apoyo considerable de estudios
empíricos como los presentados por Bencivenga y Smith (1991),
Greenwood y Jovanovic (1990), Thakor (1996), King y Levine
(1993) y Christopoulos y Tsionas (2004).
• El tercer punto de vista de la relación entre las dos variables fue de-
sarrollado por Robinson (1952) y arma que el desarrollo nanciero
sigue al crecimiento económico o “donde la empresa lleva la nan-
ciación”. De acuerdo con esta visión denominada “seguimiento de
la demanda”, a medida que se expande el sector real de la econo-
mía, aumenta su demanda de servicios nancieros, lo que lleva al
crecimiento de estos servicios.
El apoyo empírico para esta segunda visión también se puede encon-
trar en estudios tales como Gurley y Shaw (1955) y Jung (1986).
• Finalmente, el cuarto punto de vista desarrollado en los estudios de
Demetrides y Hussein (1996) y Greenwood y Smith (1997), sobre la
relación entre desarrollo nanciero y crecimiento económico, pos-
tula que las dos variables son mutuamente causales, es decir, tie-
nen una causalidad bidireccional.
Patrick (1966) postuló la hipótesis de la etapa de desarrollo. En la
etapa inicial, la causalidad va de la nanciación al crecimiento,
pero en etapas posteriores la causalidad sigue la ruta del creci-
miento a la nanciación. En la etapa inicial del desarrollo eco-
nómico, las nanzas causan crecimiento al inducir la formación
real de capital per cápita. Más adelante, la economía está en la
etapa de crecimiento y habría una creciente demanda de servicios
nancieros, lo que promovería una expansión tanto en el sector
nanciero como en el sector real. Esto implica causalidad del cre-
cimiento a la nanciación.
Blackburn y Huang (1998) también establecieron una relación
causal bidireccional positiva entre el crecimiento y el desarrollo
nanciero. Según su análisis, los agentes informados privados ob-
tienen nanciamiento externo para sus proyectos a través de con-
tratos de préstamos compatibles con incentivos, que se ejecutan
408 ¿Hacia la transformación de la economía?
mediante actividades de monitoreo costosas que los prestamistas
pueden delegar a intermediarios nancieros.
Asimismo, Demetriades y Hussein (1996) y Shan (2005), utilizando
técnicas de series de tiempo, encontraron que la causalidad es bi-
direccional para la mayoría de los países en su muestra. Además,
Luintel y Khan (1999), utilizando una muestra de diez países en desa-
rrollo, concluyeron que la causalidad entre el desarrollo nanciero y
el crecimiento del producto es bidireccional para los diez países que
estudiaron. Calderón y Liu (2002), utilizando una muestra de 109 paí-
ses en desarrollo y desarrollados, encontraron evidencia que prueba
que el desarrollo nanciero generalmente conduce al crecimiento
económico de los países desarrollados, pero que la causalidad de
Granger es bidireccional para los países en desarrollo.
A partir de la exposición de las diferentes corrientes de pensamiento
sobre la relación entre el desarrollo nanciero y el crecimiento económico,
se pudo constatar que la literatura es mixta y no concluyente.
3. Análisis del impacto de la intermediación nanciera sobre el
crecimiento económico de Bolivia
El presente trabajo tiene como hipótesis de investigación que la interme-
diación nanciera no se constituye en un obstáculo para el crecimiento
económico en Bolivia.
La contrastación de esta hipótesis será abordada a partir de una des-
cripción de la evidencia empírica encontrada en diferentes estudios sobre
el sistema nanciero en Bolivia, y mediante la exposición de un conjunto de
datos del sistema nanciero que muestran los avances en el acceso a los
servicios nancieros.
En base a todos estos elementos en la última parte se exponen las con-
clusiones e implicaciones de política.
3.1. Evidencia empírica en Bolivia
Los estudios realizados en Bolivia sobre la incidencia del sistema nanciero
y el crecimiento económico, pueden agruparse desde dos perspectivas:
• Análisis de los factores que inciden en el acceso e inclusión al sis-
tema nanciero. Los resultados más importantes destacan el papel
que han tenido las instituciones micronancieras.
• Medición del impacto del sistema nanciero sobre el crecimiento
económico. Los resultados muestran una incidencia positiva del
sistema nanciero, aunque calican a este efecto como modesto.
409Intermediación nanciera y crecimiento económico
Respecto al primer punto sobre inclusión nanciera, Díaz (2008), a partir
de información de la Encuesta de Hogares 2005, analizó los factores que
inuyen en la probabilidad de que un agente del sector informal pueda ac-
ceder al nanciamiento de una entidad de intermediación nanciera con el
objetivo de emprender un negocio, empresa o actividad económica. El autor
halló evidencia que el ingreso, historial crediticio, género, entre otras, son
variables que inciden en el acceso al crédito de estos agentes.
Díaz (2008) señala, también, que las causas para que importantes sec-
tores de la población estén excluidos del sistema nanciero, especialmente
hogares de bajos ingresos, tendrían su origen tanto en la oferta como en la
demanda, así como también en las características intrínsecas del sistema,
lo que justica la intervención de las autoridades y de los legisladores para
enfrentar la cuestión de la exclusión nanciera. Por lo tanto, existe un rol
importante para las políticas públicas, que deben identicar los cuellos de
botella que impiden un mayor acceso a servicios nancieros, y deber ser po-
líticas de apoyo y no de reemplazo del mercado. Entre las recomendaciones
más importantes que plantea se destacan: i) impulsar medidas tendientes
a promover la ampliación del nivel de bancarización en el país; ii) llevar
adelante iniciativas que promuevan la competencia en el mercado, que fa-
ciliten una mayor innovación nanciera y la ampliación de los productos y
servicios nancieros; iii) fomentar que los gobiernos municipales lleven a
cabo una política de saneamiento de terrenos y viviendas, que permitan a
sus titulares contar con garantías reales.
Nogales y Foronda (2010) analizaron la evolución del grado de inclu-
sión del sistema nanciero boliviano en el periodo 2001-2009, emplean-
do un panel de datos elaborado en base a información de la Autoridad de
Supervisión del Sistema Financiero (As) y la Asociación de Instituciones
Financieras de Desarrollo (Finrural). Mediante la utilización del análisis fac-
torial, los autores construyeron una medida sintética del desempeño nan-
ciero y otra del desempeño social para 56 instituciones nancieras. El indi-
cador del desempeño social fue empleado como una medida del grado de
inclusión social alcanzado por el sistema nanciero. Uno de los resultados
del trabajo muestra que el aumento del grado de inclusión del sistema ha
tenido como actores principales a las instituciones nancieras con mayor
vocación social (micronancieras no reguladas y reguladas por la As), sin
comprometer de manera alguna su desempeño nanciero. Asimismo, me-
diante un modelo de datos de panel, los autores muestran que un desem-
peño nanciero sobresaliente por parte de estas instituciones es una de las
principales causas del grado de inclusión nanciera observada en el sistema
nanciero.
410 ¿Hacia la transformación de la economía?
Díaz (2015), a partir de información recolectada mediante encuestas,
estudió las características socioeconómicas y factores espaciales que po-
drían inuir sobre la inclusión nanciera de los hogares bolivianos, para el
caso de las personas no bancarizadas. El autor estudió la relación entre las
barreras percibidas por las personas para acceder a una cuenta y sus carac-
terísticas individuales. De acuerdo con los resultados obtenidos a partir de
la Encuesta de Hogares 2012, observó una baja probabilidad de acceso al
crédito aún de los hogares de los quintiles de ingreso más alto; sin embargo,
al considerar la encuesta Global Findex (del Banco Mundial), que recoge
una mayor cantidad de información nanciera de las personas, observó que
la probabilidad de acceso a servicios nancieros tanto de hogares de ingre-
sos bajos como altos sería mayor. Pese a ello, los grupos tradicionalmen-
te más vulnerables son aquellos que encuentran mayores dicultades para
acceder al sistema nanciero formal. Finalmente, para aquellos individuos
excluidos del sistema nanciero identicó que factores tales como edad,
género, educación y nivel de ingreso inuirían en su percepción de las ba-
rreras existentes para acceder a la banca.
Marconi (2014) analizó la evolución de la inclusión nanciera del siste-
ma micronanciero en Bolivia. El autor señala que, a comienzos de la déca-
da de los 90 del siglo pasado, las manifestaciones de exclusión y discrimina-
ción nanciera se traducían en los siguientes hechos: a) acceso restringido
y privilegiado al crédito; b) ahorro popular y microahorro inexistente; c) co-
bertura restringida e insuciente de Puntos de Atención Financiera (paf); y d)
bancarización precaria a nivel urbano e inexistente a nivel rural. Asimismo,
reconoce al menos cuatro factores que explican dicha situación: a) el cierre
y liquidación de la banca estatal en 1991; b) el proceso de recuperación de
la banca comercial de la crisis de la década de los 80 y su aún renuente
disposición a trabajar con los sectores como la micro y pequeña empresa
y la pequeña producción agropecuaria; c) el sector micronanciero recién
empezaba a emerger; y d) el predominio de mecanismos informales para la
otorgación de créditos (usureros y rescatistas). Además, en dicho período la
regulación nanciera se encontraba en proceso de renovación, puesto que
la Ley de Bancos vigente que regía desde 1928, carecía de políticas públicas
que incentiven la inclusión social y nanciera y regulen las actividades de
las entidades de micronanzas.
A mediados de la década de los años 90, Marconi (2014) reconoce fac-
tores de oferta y demanda que permitieron una mayor inclusión nanciera
en Bolivia, lo que se tradujo en: a) acceso masivo al crédito de micro y
pequeñas empresas y la pequeña producción agropecuaria; b) multiplica-
ción y masicación del ahorro popular y microahorro; c) desarrollo de la
411Intermediación nanciera y crecimiento económico
intermediación nanciera local; d) crecimiento y expansión de la cobertura
de paf; y e) aumento de la bancarización y penetración nanciera.
Mejía, Pallotta, Egúsquiza, Virreira (2015), en el marco del Proyecto de
inclusión productiva y educación nanciera para mujeres micro emprende-
doras”, impulsado por la Corporación Andina de Fomento (caf), presentan
los resultados de la encuesta de medición de capacidades nancieras en los
países andinos (Informe Bolivia, 2014), agrupados en cincos grandes gru-
pos: 1) economía familiar (decisiones sobre el gasto familiar, elaboración
de presupuesto familiar e ingresos); 2) conocimiento, tenencia y elección de
productos nancieros; 3) actitudes hacia el dinero (económicos y nancie-
ros); 4) evaluación y comprensión de conceptos; y 5) uso de otras tecnolo-
gías. Al realizar la comparación de los resultados de los países en los que se
llevó a cabo la encuesta, no obstante que el trabajo no buscaba establecer
un ranking de educación nanciera entre los países participantes, los resul-
tados muestran que Bolivia, a pesar de tener un puntaje de conocimiento
nanciero ligeramente inferior a Colombia y Ecuador, revela el mayor pun-
taje de comportamiento nanciero, mientras que el Perú ocupa el último
lugar en ambos casos (Mejía, Pallotta y Egúsquiza, 2015).
Es importante señalar que el actual marco normativo de la actividad
nanciera en Bolivia presenta aspectos explícitos relacionados con la
inclusión nanciera. En la Constitución Política del Estado (Gaceta Ocial
del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009), la Ley de Servicios Financieros
(Gaceta Ocial del Estado Plurinacional de Bolivia, 2013), el Plan Nacional
de Desarrollo (Ministerio de Planicación del Desarrollo de Bolivia, 2016)
e inclusive el Plan Estratégico Institucional del Banco Central de Bolivia
(bcb, 2016), se prioriza la inclusión nanciera como una herramienta para el
logro de desarrollo económico y social.
Díaz y Villegas (2016) formularon una estrategia nacional de inclusión
nanciera, en la que destacan que el buen funcionamiento de los sistemas
nancieros es esencial para el crecimiento económico y la reducción de
la pobreza, donde las teorías modernas de crecimiento económico hacen
hincapié en el rol de la inclusión nanciera, ya que un acceso limitado al
nanciamiento está generalmente asociado a la pobreza persistente, la des-
igualdad de ingresos y un menor crecimiento.
Mencionan que en el momento en que las personas participan en el
sistema nanciero, están mejor preparadas para iniciar y expandir nego-
cios, invertir en educación, gestionar riesgos, administrar fondos para la
jubilación y absorber shocks nancieros. El acceso a cuentas bancarias y a
mecanismos de ahorro y pagos incrementa el ahorro, el empoderamiento
de las mujeres e impulsa la inversión productiva y el consumo.
412 ¿Hacia la transformación de la economía?
Desde el punto de vista de los bancos centrales, la inclusión nanciera
es de gran importancia para que la política monetaria sea ecaz; en la me-
dida en que un amplio porcentaje de la población tenga acceso a servicios
nancieros formales, se potencia la transmisión de la política monetaria y
su papel anticíclico.
Aclaran que la inclusión nanciera es un tema complejo y difícil de ana-
lizar, debido a las diversas dimensiones que tienen que ser consideradas
para su medición. Asimismo, identican tres características que deben ser
consideradas: acceso, uso y calidad de los servicios nancieros. Por acceso
se entiende la existencia de canales de provisión de servicios nancieros
(sucursales, cajeros automáticos, corresponsales, banca móvil y banca por
internet). El uso se reere a la acción de utilización de los servicios nancie-
ros (créditos, depósitos, medios de pago, seguros, giros, etc.). La dimensión
de calidad alude a la adecuación de los productos y servicios nancieros a
las necesidades y experiencia del consumidor nanciero.2
Respecto al segundo punto, Gutierrez, Yujra y Quelca (2009) estudiaron
los factores del sistema nanciero que obstaculizan el crecimiento econó-
mico y la efectividad de la política monetaria. Utilizaron los indicadores de
la cartera de créditos y depósitos, la inversión privada, el gasto de gobierno,
los términos de intercambio, todos como porcentaje del pib, y, nalmente,
para capturar la dinámica de los precios en la actividad, aplicaron un indi-
cador de inación resultado de la variación logarítmica del Índice de Precios
al Consumidor (ipc).
Luego del análisis de los indicadores de profundidad nanciera (ratio de
los depósitos, créditos como porcentajes del pib) mencionados, Gutiérrez
et al. (2009) encontraron relaciones cíclicas de corto plazo. Lo que implica
que, en Bolivia, el sistema nanciero tiene un vínculo no tan estrecho con
la actividad económica, y sus resultados sugieren que el sector nanciero
en Bolivia es demasiado pequeño (aun si el componente de la tasa de de-
pósitos es alto) para lograr un impacto signicativo sobre el crecimiento
económico.
Humerez y Yañez (2011) realizaron uno de los estudios más profundos
sobre el desarrollo del sistema nanciero y su relación con el crecimiento
económico, a través del análisis de datos trimestrales correspondientes al pe-
riodo que abarca los años 2000-2009. Sus hallazgos más importantes son:
• El análisis estadístico de los coecientes de correlación simple
muestra que en general se encuentra ausencia de asociación lineal
2 Como se presentó en este documento, los estudios sobre la inclusión nanciera en Bolivia analizan la dimensión
de acceso de la inclusión nanciera.
413Intermediación nanciera y crecimiento económico
entre el crédito del sistema nanciero y el crecimiento económico.
La correlación entre el Índice Global de Actividad Económica (igae)
y el crédito asume valores sustancialmente pequeños, entre 4,7%
(considerando el crédito bancario) y 6,1% (crédito no bancario),
y no son estadísticamente signicativos a los niveles habituales.
No obstante, cuando se considera el igae por actividad económica,
se encuentra evidencia de una correlación positiva y signicati-
va entre el crédito y las actividades de comercio (36,3%), industria
(25,4%), y transporte (20,3%). El comercio observa una correlación
positiva, tanto con el crédito bancario como no bancario, aunque
con un grado de asociación más alta con aquel, lo que sugiere que
esta actividad económica tendría como principal fuente de fondeo
a la banca comercial. En la industria se observan resultados simi-
lares. Por su parte, la actividad del transporte registra una corre-
lación positiva y signicativa con el crédito no bancario (22,3%),
por lo que esta actividad tendría como principal fuente de nancia-
miento a entidades micronancieras, posiblemente debido a limi-
taciones que enfrentan en el cumplimiento de requisitos exigidos
por la banca. Las restantes actividades, entre ellas la agricultura,
construcción, petróleo, electricidad y agua y minería, no muestran
evidencia de asociación lineal signicativa con el crédito.
• A nivel global no existe evidencia de causalidad en sentido de
Granger del crédito del sistema nanciero a la actividad económica
representada por el igae. Sin embargo, en el último quinquenio,
las actividades económicas de la agricultura, comercio y servicios
de la administración pública muestran una relación de causalidad
estadísticamente signicativa, sugiriendo que en estas actividades
el desarrollo del sistema nanciero favorece un mayor crecimiento,
en especial de la agricultura y el comercio.
• Las restantes actividades, entre ellas construcción, electricidad,
industria, minería y transportes, no muestran relaciones de prece-
dencia temporal, lo que sugiere que las fuentes de nanciamiento
serían distintas al crédito otorgado por el sistema nanciero, y que
los factores determinantes del crecimiento de estas actividades es-
tarían relacionados posiblemente más con la productividad.
• A nivel de la actividad bancaria, en contraposición con el sistema
nanciero, se encontró evidencia de causalidad del crédito del sis-
tema bancario al crecimiento económico, en especial desde nales
de 2003. Las actividades económicas para las cuales la evidencia
parece ser más contundente son: agricultura y servicios de admi-
nistración pública, aunque en el último caso el resultado parece
414 ¿Hacia la transformación de la economía?
ser de poca utilidad práctica debido a que el sector público utiliza
los servicios del sistema bancario para propósitos operativos más
que como medio de nanciamiento. Otras actividades como trans-
portes y construcción, muestran una débil precedencia temporal y
durante periodos breves.
• En el caso del crédito del sistema no bancario, que incluye fondos
nancieros privados, cooperativas y mutuales de ahorro y crédi-
to, también se encuentra evidencia de causalidad de la cartera de
estas instituciones nancieras a la actividad económica. A nivel de
actividades económicas, nuevamente la agricultura muestra una
fuerte precedencia temporal. Este resultado estaría sugiriendo que
las pequeñas y medianas unidades productivas, por sus particulari-
dades, nanciarían sus operaciones principalmente con crédito de
instituciones micronancieras que, además de ofrecer a este sector
una tecnología crediticia más funcional, tienen una mayor cober-
tura en el área rural.
• Resaltan que no se encontró evidencia sobre la precedencia tem-
poral en sentido inverso, es decir, de la actividad económica del
igae hacia el crédito del sistema nanciero, aunque sí existe una
tendencia hacia una relación más estrecha a partir de 2004. Este
resultado se mantiene tanto para el sistema nanciero en su con-
junto como para los sistemas bancario y no bancario.
En suma, los resultados obtenidos por Humerez y Yañez (2011) permi-
ten concluir que el sistema nanciero en Bolivia tiene un efecto positivo
sobre el crecimiento económico. Sin embargo, calican a este efecto como
modesto, toda vez que la magnitud estimada fue relativamente pequeña.
Plantean como reto el diseño e implementación de medidas que impul-
sen al sector nanciero con el n de que el aporte al producto sea mayor.
Asimismo, recomiendan objetivos de política para fortalecer la institucio-
nalidad, ampliar y profundizar el sistema nanciero, así como hacer más
eciente su rol de intermediador con el propósito de acelerar el crecimien-
to económico.
Precisamente en esa línea, se espera que la nueva Ley de Servicios
Financieros (núm. 393) –que entró en vigencia el año 2014 y que protege
principalmente a los consumidores nancieros– logre profundizar el impac-
to del sistema nanciero sobre el crecimiento económico, ya que se exibi-
lizarán los requisitos y los créditos serán aprobados en función al ingreso
de las personas.
De acuerdo a un reporte publicado por el Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, los créditos de Vivienda de Interés Social (vis) permitie-
ron que muchas familias accedan a un préstamo sin la necesidad de tener
415Intermediación nanciera y crecimiento económico
la cuota inicial que, antes de la promulgación de la Ley 393, era un requi-
sito indispensable jado en 20%. Actualmente, estas operaciones pueden
nanciar el 100% del valor del inmueble, de acuerdo a la capacidad de
pago del cliente.
El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas informó que los créditos
vis se incrementaron de usd 406 millones en 2014 a usd 2.879 millones hasta
agosto de 2018, y llegaron a beneciar a 62.623 familias, de las cuales el
50% se destinó para compra de casas, 20% para adquisición de departamen-
tos, 16% para construcción de vivienda, 8% para refacción y remodelación,
3% para compra de terreno y 3% para otros gastos relacionados.
Respecto a los créditos al sector productivo, con la Ley de Servicios
Financieros es posible hipotecar la maquinaria y propiedades como garan-
tías convencionales para acceder a créditos. La cartera productiva subió de
usd 4.118 millones en 2014 a usd 10.250 millones al mes de agosto de 2018.
Por destino, el 37% se otorgó a la industria de manufacturas; 28%, a cons-
trucción, agricultura y ganadería; 16%, a turismo, entre los sectores más im-
portantes. Por departamentos, Santa Cruz canalizó el 49,9% de los créditos
productivos, seguido por Cochabamba con 21,5% y La Paz con 19,5%, entre
las regiones más representativas, de acuerdo a los datos del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas.
Finalmente, Sucre (2014) estudió la relación del acceso a nanciamien-
to y sus efectos sobre el crecimiento y la pobreza. En efecto, en su análisis
sobre las relaciones del sector nanciero con el crecimiento económico y
con la pobreza, con datos de corte transversal, encontró que los principa-
les resultados –obtenidos mediante el uso de diferentes mediciones para la
variable de acceso al nanciamiento, así como otras variables de control–
sugieren que el acceso a nanciamiento es un factor importante para esti-
mular el crecimiento económico y reducir la pobreza en Bolivia. Al igual
que en otros estudios, los resultados encontrados permiten evidenciar que
las instituciones de micronanzas parecen tener un papel importante en la
promoción del crecimiento y la reducción de la pobreza.
3.2. Datos de la situación del sistema nanciero boliviano
Para comprender el desempeño del sistema nanciero, es importante exa-
minar el comportamiento de las tasas de interés (activas y pasivas). Para
este n, se analizan las tasas correspondientes a los bancos, bancos múl-
tiples, fondos nancieros y entidades especializadas en micronanzas.
En el caso de los bancos y bancos múltiples, el gráco 3 muestra una
tendencia decreciente en las tasas activas y pasivas hasta enero del 2010, y
un comportamiento, hasta 2018, estable en ambas tasas.
416 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 3. Comportamiento de las tasas de interés de los bancos
y bancos múltiples
0
5
10
15
20
25
30
35
Tasas activ as Tasas pas ivas
Ene-01
Jul-01
Ene-02
Jul-02
Ene-03
Jul-03
Ene-04
Jul-04
Ene-05
Jul-05
Ene-06
Jul-06
Ene-07
Jul-07
Ene-08
Jul-08
Ene-09
Jul-09
Ene-10
Jul-10
Ene-11
Jul-11
Ene-12
Jul-12
Ene-13
Jul-13
Ene-14
Jul-14
Ene-15
Jul-15
Ene-16
Jul-16
Ene-17
Jul-17
Ene-18
Jul-18
Fuente: Elaboración propia, con datos del bcb.
El gráco 4 presenta el caso de los fondos nancieros y entidades de
micronanzas, en el que se destaca una tendencia decreciente en las tasas
activas hasta el 2016 y estabilidad en los años sucesivos.
Gráco 4. Comportamiento de las tasas de interés de los fondos nancieros
y entidades de micronanzas
0
10
20
30
40
50
60
Ene-01
Jul-01
Ene-02
Jul-02
Ene-03
Jul-03
Ene-04
Jul-04
Ene-05
Jul-05
Ene-06
Jul-06
Ene-07
Jul-07
Ene-08
Jul-08
Ene-09
Jul-09
Ene-10
Jul-10
Ene-11
Jul-11
Ene-12
Jul-12
Ene-13
Jul-13
Ene-14
Jul-14
Ene-15
Jul-15
Ene-16
Jul-16
Ene-17
Jul-17
Ene-18
Jul-18
Tasas activ as Tas as pasivas
Fuente: Elaboración propia, con datos del bcb.
Para poder comprender la situación del sistema nanciero boliviano
desde el punto de vista del acceso a los servicios nancieros, se exponen
los resultados más importantes del reporte de inclusión nanciera 2019
elaborado por la asfi. De acuerdo a este reporte, existen un total de 58
instituciones nancieras que cuentan con licencia de funcionamiento y
19 que aún se encuentran en proceso de adecuación, como se expone en
la tabla 5.
417Intermediación nanciera y crecimiento económico
Tabla 5. Estructura del sistema de intermediación nanciera
Entidades Número
Con licencia de funcionamiento
Bancos múltiples 13
Bancos pyme 2
Banco público 1
Banco de Desarrollo Productivo S. A. M. 1
Entidades nancieras de vivienda 3
Cooperativas de ahorro y crédito abiertas 30
Instituciones nancieras de desarrollo 8
Total 58
En proceso de adecuación
Instituciones nancieras de desarrollo 1
Cooperativas de ahorro y crédito societarias 18
Total 19
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
El grado de profundización nanciera puede ser evaluado mediante
la relación de la cartera de créditos y los depósitos del público respecto
al pib. Los grácos 6 y 7 reejan un crecimiento muy importante en ambos
indicadores, pasando de un nivel de profundidad del 35% el año 2005 al
61% el año 2018 en la cartera, y del 38% al 64% en el mismo periodo en los
depósitos.
Gráco 6. Profundización nanciera de la cartera de créditos en Bolivia
(cartera/pib)
35%
31% 31% 29%
32% 34% 35% 38% 39%
43%
50%
58% 59% 61%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
20052006200720082009201020112012201320142015201620172018
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
418 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 7. Profundización nanciera de los depósitos en Bolivia (depósitos/pib)
38% 37% 39% 40%
49%
46% 45%
49% 50%
55%
66% 65% 66% 64%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
20052006200720082009201020112012201320142015201620172018
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Si comparamos estos indicadores con los de los países de Latinoamérica,
se observa que Bolivia tiene la mayor profundidad nanciera en depósitos
del público, y en cartera de créditos ocupa el segundo lugar, detrás de Chile,
tal como lo expone el gráco 8.
Gráco 8. Profundización nanciera en países de Sudamérica (año 2017)
46,3
65,6
51,0
43,5
35,6 34,2
46,5
27,0 24,1
87,1
58,7
44,4
48,5
38,4 35,5
27,6 24,3
19,3
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
Chile Bolivia Paraguay Colombia Brasil Perú U ruguay México Argentina
Depósitos/PIB Cartera/PI B
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
En términos poblacionales, medido a través del pib per cápita, la pro-
fundización nanciera ha mantenido niveles estables en los últimos cinco
años, en una relación de 5 veces a 1, que se encuentra por debajo de los re-
sultados alcanzados el año 2005, debido, principalmente, a un incremento
sostenido en el pib per cápita, como puede verse en el gráco 9.
419Intermediación nanciera y crecimiento económico
Gráco 9. Profundización nanciera de la economía en Bolivia
(créditos promedio/pib per cápita)
8,4
6,7
5,9
4,6 4,6 4,7 4,4 4,2 4,0 4,3
5,1 5,3 5,2 5,3 5,4
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
20052006200720082009201020112012201320142015201620172018 mar-19
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
El nivel de acceso a los servicios nancieros es otra variable que mues-
tra los avances de este sector. El gráco 10 reeja un crecimiento sostenido
de aproximadamente 12% anual en el número de sucursales, agencias y
cajeros automáticos en el periodo de 2007-2019.
Gráco 10. Acceso a servicios nancieros
(número de puntos de atención nanciera en Bolivia)
8671.0371.2111.365
1.5911.7291.9212.1022.179
2.7162.985
3.3993.459
8068971.0741.303
1.6291.896
2.1882.466
2.7752.9793.039
3.1603.218
1.6731.934
2.285
2.668
3.220
3.625
4.109
4.568
4.954
5.6956.024
6.5596.677
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Sucursales , agencias y otros Cajeros automáticos Tot al
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Nota: 2019 al mes de marzo.
420 ¿Hacia la transformación de la economía?
La expansión de los servicios nancieros (gráco 11) también se reeja
en el índice de acceso a servicios nancieros, en el que se destaca el creci-
miento de este índice en el área rural, con un puntaje de 501 y, en el área
urbana, de 367 puntos.
Gráco 11. Acceso a servicios nancieros, puntos de atención nanciera
por área urbana y rural en Bolivia (índice, año 2007 = 100)
100122140
159
177187203218230
294
321
360367
100111139
153
203
239
280
320320
375
419
496501
0
100
200
300
400
500
600
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Urbana Rur al
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Nota: 2019 al mes de marzo.
Los puntos de atención nanciera muestran la posibilidad que tiene la
población para acceder a los servicios nancieros.
El crecimiento en el número de puntos de atención por habitante se
presenta en el gráco 12.
Gráco 12. Acceso a servicios nancieros, puntos de atención nanciera
por cada 100.000 habitantes en Bolivia
18 20
23
27
32
35
39
43
46
52 54
58 59
0
10
20
30
40
50
60
70
2007200820092010201120122013201420152016201720182019
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Nota: 2019 al mes de marzo.
421Intermediación nanciera y crecimiento económico
Para medir el uso efectivo de servicios nancieros, el gráco 13 permite
apreciar el incremento en el número de cuentas de depósito en el periodo
2007-2019, con una tasa de crecimiento promedio cercana al 13% anual.
Gráco 13. Uso de servicios nancieros, evolución del número
de cuentas de depósito en Bolivia
2.719.454
3.479.291
4.259.456
4.952.176
5.622.853
6.330.246
7.139.597
7.848.005
8.668.983
9.452.096
10.295.336
11.053.994
11.266.370
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
2007200820092010201120122013201420152016201720182019
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Nota: 2019 al mes de marzo.
El acceso al crédito se puede medir por el número de prestatarios. El
gráco 14 muestra un crecimiento promedio de aproximadamente 7% anual
en el periodo 2007-2019.
Gráco 14. Uso de servicios nancieros (número de prestatarios en Bolivia)
728.068
760.048
830.756
860.443
964.261
1.117.387
1.268.200
1.293.891
1.303.876
1.482.618
1.519.829
1.570.980
1.584.012
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2007200820092010201120122013201420152016201720182019
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Nota: 2019 al mes de marzo.
422 ¿Hacia la transformación de la economía?
Como se menciona en el documento, además del acceso a los servi-
cios nancieros, es importante cuanticar la calidad de los servicios. En
efecto, el gráco 15 exhibe el comportamiento del índice de satisfacción
de los consumidores nancieros en una escala de 0 a 10, donde 10 es la
calicación máxima.
Gráco 15. Calidad de servicios nancieros, índice de satisfacción del
consumidor nanciero en Bolivia (escala 0 al 10)
7,85
7,45
8,13 8,17
7
7,2
7,4
7,6
7,8
8
8,2
8,4
2015201620172018
Fuente: Reporte de inclusión nanciera 2019, asfi.
Para contrastar los datos presentados, a continuación se exponen los
resultados de los estudios realizados por instituciones internacionales:
• El Global Microscope 2018 establece que el gobierno de Bolivia ha
centrado la inclusión nanciera en su estrategia de desarrollo y ha
implementado políticas para orientar a los actores públicos y priva-
dos hacia los consumidores de ingresos medianos y bajos.
En dicho informe concluyen que el apoyo a las políticas y la protec-
ción del consumidor han sido vigorosos, mientras que la infraes-
tructura y la estabilidad son áreas que hay que mejorar. Se necesita
mayor esfuerzo para implementar una política que fomente la su-
pervisión basada en el riesgo.
• El Global Findex de 2017 subraya que, entre los países de ingresos
medianos y bajos en América Latina, Bolivia tiene el porcentaje más
alto (54%) de adultos con una cuenta. Señala, también, que las mu-
jeres y los hombres tienen tasas de acceso similares, pero los hoga-
res pobres muestran menor probabilidad de acceder a una cuenta.
Destaca que, en general, el sistema nanciero boliviano es esta-
ble, aunque el papel del gobierno en el crecimiento de la inclusión
423Intermediación nanciera y crecimiento económico
nanciera mediante cuotas y límites de tasas de interés podría estar
distorsionando el mercado al evitar que las instituciones evalúen y
calculen el riesgo. La fuerte intervención gubernamental y la falta
de evaluaciones basadas en el riesgo, también pueden obstaculizar
los procesos de innovación nanciera.
• Finalmente, el Enterprise Survey 2017 muestra que, en varios indi-
cadores de acceso al sistema nanciero, Bolivia se encuentra por
debajo del promedio de los países de América Latina y del Caribe,
tal como se expone en la tabla 6.
Tabla 6. Resumen del Enterprise Survey 2017 del Banco Mundial
Indicadores Bolivia América Latina y
Caribe Todos los
países
Porcentaje de empresas con cuenta corriente o de ahorro 82,2 89,7 85,2
Porcentaje de empresas con un préstamo bancario/línea de crédito 47,3 51,3 31,6
Proporción de préstamos que requieren garantía (%) 95,8 62,3 79,5
Valor de la garantía necesaria para un préstamo (% del monto del
préstamo) 206,7 201,7 208,9
Porcentaje de empresas que no necesitan un préstamo 44,4 44,3 46,4
Porcentaje de empresas cuya solicitud de préstamo reciente fue
rechazada 4,7 3,3 11,0
Porcentaje de empresas que utilizan bancos para nanciar inversiones 37,0 41,2 24,2
Proporción de inversiones nanciadas internamente (%) 58,6 55,9 72,1
Proporción de inversiones nanciadas por bancos (%). Proporción de
compras de activos jos que se nanciaron con préstamos bancarios. 23,5 26,9 13,7
Porcentaje de empresas que utilizan bancos para nanciar capital de
trabajo 38,0 41,0 27,7
Porcentaje de empresas que utilizan crédito de proveedor/cliente para
nanciar capital de trabajo 32,0 49,2 25,8
Proporción de capital de trabajo nanciado por bancos (%) 17,0 16,5 10,8
Porcentaje de empresas que identican el acceso a la nanciación
como una limitación importante 14,0 17,5 25,1
Fuente: Banco Mundial, 2019.
4. Diagnóstico
El actual marco normativo de la actividad nanciera en Bolivia pre-
senta aspectos explícitos relacionados con la inclusión nanciera. En
la Constitución Política del Estado, Ley de Servicios Financieros, Plan
Nacional de Desarrollo e inclusive en el Plan Estratégico Institucional del
Banco Central de Bolivia, se prioriza la inclusión nanciera como una he-
rramienta para el logro del desarrollo económico y social.
Los resultados alcanzados en los últimos doce años fueron importantes.
Los principales indicadores sugieren un mayor acceso al sistema nancie-
ro que podría ser un factor que coadyuve en la reducción de la pobreza
424 ¿Hacia la transformación de la economía?
en Bolivia, con el concurso de las instituciones de micronanzas, actores
fundamentales en este cometido. A nivel general, los factores de oferta y
demanda permitieron una mayor inclusión nanciera en Bolivia, lo que se
tradujo en: a) mayor acceso al crédito de micro y pequeñas empresas y la
pequeña producción agropecuaria; b) multiplicación y masicación del aho-
rro; c) desarrollo de la intermediación nanciera local; y d) aumento de la
bancarización y penetración nanciera.
Las diferentes investigaciones revisadas muestran que en Bolivia el sis-
tema nanciero tuvo un efecto positivo sobre el crecimiento económico,
aunque el vínculo no fue tan estrecho, toda vez que los resultados sugieren
que el sector nanciero en Bolivia aún es pequeño.
Todo lo expuesto pone de maniesto que el sistema nanciero en
Bolivia tiene una incidencia directa sobre el crecimiento económico.
Efectivamente, los resultados encontrados permiten armar que el sistema
nanciero no se constituye en un obstáculo para el crecimiento económico,
lo que explica que no se haya hallado evidencia para rechazar la hipótesis
de investigación.
5. Conclusiones y recomendaciones
Existen diferentes puntos de vista sobre la existencia y la dirección de la
causalidad entre el desarrollo nanciero y el crecimiento económico. En
el caso de Bolivia, los estudios realizados demuestran que el desarrollo
nanciero tiene un efecto positivo sobre el crecimiento económico, aun-
que la magnitud del vínculo es modesta; los resultados también sugieren
que el acceso al nanciamiento es un factor importante para estimular
el crecimiento económico y reducir la pobreza en Bolivia. En efecto, los
resultados expuestos aportan evidencia para considerar que las institu-
ciones de micronanzas juegan un papel importante en la promoción del
crecimiento y la reducción de la pobreza.
Se pudo observar una tendencia decreciente en las tasas de interés, así
como un crecimiento sostenido en el nivel de profundidad nanciera y el
acceso a los servicios nancieros, que podrían contribuir al incremento de
los niveles de crecimiento económico.
Entre las recomendaciones más importantes se destacan:
• impulsar medidas para promover la ampliación del nivel de banca-
rización en el país;
• promover la innovación nanciera y la ampliación de los productos
y servicios nancieros;
• fortalecer la institucionalidad del sector;
425Intermediación nanciera y crecimiento económico
• impulsar el comportamiento nanciero de los consumidores acom-
pañado de programas de educación nanciera.
En relación a investigaciones futuras, se plantea la necesidad de ampliar
el estudio de otras variables que permitan profundizar el examen del impac-
to del sistema nanciero sobre el desarrollo económico y la transformación
social-ecológica, y no solamente sobre el crecimiento económico. En esa
línea, también se recomienda analizar con mayor detalle el rol que cumplen
las instituciones especializadas en micronanzas. Finalmente, se recomien-
da ahondar en el análisis de la calidad de la inclusión nanciera desde el
punto de vista de los beneciarios.
426 ¿Hacia la transformación de la economía?
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429
Escaso ahorro interno
Horacio Barrancos Bellot
Sobre la base de la metodología de diagnóstico de crecimiento de
Hausmann et al., el presente apartado analiza una de las (posibles) res-
tricciones de crecimiento relacionadas al elevado costo de nanciamiento
y a la falta de acceso al mismo. De acuerdo a la metodología utilizada,
el elevado costo del nanciamiento puede deberse a los bajos niveles de
ahorro o una baja intermediación nanciera. El factor analizado en este
documento es el ahorro interno, y el objetivo del análisis es determinar si
este factor puede ser, o no, una limitación para el crecimiento económico
de Bolivia.
Veremos, a lo largo de la información analizada, si esta hipótesis se
conrma o no en el caso boliviano. Para ello, se hará uso de información
referida a los niveles de ahorro interno bruto, a la formación bruta de capital
jo como medida de la inversión y a las operaciones del sistema nanciero
como canalizador natural del ahorro hacia la inversión.
Si bien todas las restricciones consideradas en la metodología son im-
portantes, lo cierto es que se podría acotar el análisis a las limitaciones del
crecimiento donde se puedan llevar a cabo reformas o acciones para impul-
sar el crecimiento. Es en ese sentido que el análisis del “ahorro interno” po-
dría motivar un conjunto de recomendaciones según sea identicado como
una restricción o no al crecimiento.
i. Justicación y estado del arte
Determinantes del ahorro nacional
El ahorro interno, llamado también doméstico o nacional, está deter-
minado por una serie de factores y relaciones de causalidad como las
siguientes:
- El ingreso nacional: el nivel de ahorro del país aumenta cuando los in-
gresos del país aumentan. El ahorro, por tanto, es una función creciente
del ingreso.
- El consumo del gobierno: el gasto público inuye en el ahorro público; el
ahorro evoluciona de manera exactamente simétrica al ingreso.
430 ¿Hacia la transformación de la economía?
- Las tasas de interés: la remuneración que se ofrece al ahorro. Cuanto
más elevadas sean, más tendencia tendrán las familias al ahorro.
- El nivel general de precios: en un período de alza de precios, las familias
que se enfrentan a bienes y servicios demasiado costosos pueden mos-
trar tendencia a suspender sus gastos de consumo y, por tanto, tender
al ahorro.
La necesidad de incrementar el ahorro nacional
El nivel de ahorro e inversión determinan la tasa de crecimiento. La tasa
de ahorro es un indicador del ritmo del aumento de la riqueza de un país.
Los países con bajas tasas de ahorro interno incurren en grandes décits y
endeudamiento elevado.
En relación al objeto de analisis de esta investigación, el punto de parti-
da es una pregunta básica, referida a saber si la inversión sería más alta: a)
si hubiera proyectos más rentables o b) si hubiera más fondos disponibles
para nanciar la inversión. Si las tasas de interés internas de los préstamos
o créditos son altas, eso indicaría que la demanda por inversiones existe
(demanda por proyectos rentables), pero que algo no va bien con la oferta
de fondos para invertir, de ahí que la tasa de interés llegue a ser alta.
Al contrario, si las tasas de interés son bajas, es posible que existan
abundantes fondos disponibles para la inversión, pero algo puede ir mal
con la oferta de proyectos. Ambas situaciones están planteadas bajo el su-
puesto de que el crecimiento económico es bajo o nulo y, por tanto, se trata
de identicar algún factor (alguna explicación) que esté limitando dicho
crecimiento.
La rama de las altas tasas de interes (alto costo de nanciamiento) del
árbol de decisión del diagnóstico de crecimiento de Hausmann et al. preten-
de explicar que un alto costo de nanciamiento se debe a problemas con la
intermediación nanciera interna,1 o a problemas con el acceso a ahorro
externo, es decir, para endeudarse en el exterior. En el primer caso, es po-
sible que el sistema nanciero interno no sea sucientemente eciente, que
no haya competencia o que algún otro factor esté impidiendo el crecimien-
to del ahorro interno y que la intermediación nanciera interna sea más
profunda. En el segundo caso, la percepción de altos riesgos puede haber
provocado altas primas de riesgo país, puede ser que las condiciones para la
inversión externa directa sean malas o que los prestamistas internacionales
experimenten una fuerte aversión al riesgo.
1 El apartado de intermediación nanciera desarrolla ampliamente el análisis sobre esta posible restricción
al crecimiento. Véase Vargas pp. 401-426 en este libro.
431Escaso ahorro interno
Por otro lado, es posible que el retorno a las inversiones en proyectos
sea bajo (las ramas de las bajas tasas de interés del árbol). Esto indicaría
la existencia de problemas vinculados a la oferta de proyectos buenos y
rentables.
En consecuencia, una variable determinante del crecimiento es el aho-
rro. Desde un punto de vista microeconómico, el ahorro es el sacricio del
consumo presente para poder consumir más en el futuro. Traducido al
mundo macroeconómico, el ahorro es el conjunto de recursos disponibles
para nanciar proyectos de inversión, que por lo tanto no inciden a corto
plazo en el ingreso, pero sí cuando se concluyen, al aumentar la producción
de bienes y servicios.
Distribuir los ahorros de una economía por medio del crédito de forma
eciente es una de las principales tareas para garantizar el crecimiento eco-
nómico. Lo anterior, solo se logra por medio de un adecuado desarrollo de
los mercados nancieros, ya que a través de ellos se impulsan las inversio-
nes privadas de la economía.
El crédito promueve la inversión y así activa la economía; el crédito solo
existe en la medida en que exista ahorro. Por lo tanto, el ahorro es un factor
crítico que debe ser analizado para entender tanto su funcionamiento como
sus resultados, de forma que se puedan implementar políticas públicas que
contribuyan a su desarrollo, con el objetivo de contar con recursos nancie-
ros necesarios para impulsar un modelo económico basado en la diversi-
cación económica, la inclusión social y la sostenibilidad.
El fmi (2013) ha hecho hincapié en la implementación de una serie de
recomendaciones en materia de supervisión nanciera en dos sentidos: i)
la supervisión y regulación prudencial y ii) la gestión de crisis y resolución
bancaria. De acuerdo a Cepal y oecd (2012), la evolución reciente de los
sistemas nancieros en la región no ha respondido adecuadamente a la
demanda de instrumentos de crédito a nivel empresarial.
El estado de situación del acceso al crédito debe encender alertas como
restricción al crecimiento. En ese sentido, es necesario analizar el compor-
tamiento de los mercados nancieros bolivianos, poniendo especial aten-
ción en el ahorro interno y su correspondencia con el acceso al crédito.
El ahorro se divide en interno y externo. El primero a su vez es la suma
del ahorro que realizan el gobierno, las familias y las empresas. Cuando
–como es el caso en la mayoría de los países– la mayor parte del tiem-
po el gasto público excede a los ingresos gubernamentales, en el gobier-
no hay desahorro, lo cual reduce los recursos disponibles para nanciar la
inversión.
El ahorro externo es el saldo de la cuenta corriente de la balanza de
pagos, es la diferencia entre los egresos derivados de la compra de bienes
432 ¿Hacia la transformación de la economía?
y servicios en el exterior y los ingresos por venta de bienes y servicios en
el resto del mundo. Si el saldo es negativo se dice que el ahorro externo es
positivo, al contribuir a nanciar proyectos de inversión pública y privada.
En general, cuando en un país se recurre masivamente al ahorro externo,
crece el riesgo asociado a una disminución abrupta (e incluso interrupción)
de los ujos provenientes del exterior.
ii. Análisis
A continuación, se analizará el comportamiento del ahorro interno desde
cuatro puntos de vista: 1) la evolución del ahorro y de la inversión, me-
didos como proporción del pib; 2) el crecimiento del ahorro interno en el
sistema nanciero; 3) la magnitud del desequilibrio entre ahorro y crédito;
y 4) la incidencia del ahorro interno como factor de crecimiento.
1) El ahorro interno, la inversión y el crecimiento de la economía
El Sistema de Planicación Integral de Estado (spie) establece el “nuevo
enfoque” de la planicación de la inversión, en el que el Estado se dene a
sí mismo como el promotor y protagonista del desarrollo.
Consecuentemente, el Estado asumió un rol protagónico central en la
evolución de la inversión (formación bruta de capital jo) que se puede ob-
servar en el gráco 16. Se destaca el protagonismo del sector público que, a
partir del año 2005, empieza a crecer casi de forma sostenida, lo que marca
una tendencia creciente en favor de la inversión pública por encima de la
inversión privada.
Gráco 16. Crecimiento de la inversión pública y privada
como porcentaje del pib
77,9 7,4
6,2 6,9 6,6
7,7 7,7 8,2 8,4 7,8
9,2
10,8
12,4 13,2
7,1
3,5 3,2 3,8
1,6
5,2 4,8 4
6
4,6 3,6 4,4
3,3 3,5 3,9
0
2
4
6
8
10
12
14
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Inversión pública Inv ersión priv ada
Fuente: ine y bcb. (p) Proyectado
433Escaso ahorro interno
¿Cómo se ha nanciado esta inversión? El gráco 17 compara la
evolución del ahorro nacional bruto2 con la inversión (formación bruta de
capital jo) en las últimas décadas. Se observa cómo el fuerte énfasis de la
inversión pública ha marcado una tendencia en la estructura de nancia-
miento altamente dependiente del ahorro externo.
Entre el año 2003 y 2014 la inversión ha sido nanciada con ahorro
nacional bruto (público y privado); sin embargo, es el ahorro externo el que
ha conanciado la inversión a partir del año 2014, en forma de deuda ex-
terna. A diferencia de este último período, en los años anteriores al 2003 la
inversión fue nanciada por ahorro externo, pero en la forma de inversión
extranjera directa.
Gráco 17. Evolución del ahorro y la inversión como porcentaje del pib
11,0 11,3 12,3
14,5
17,0
19,9
26,6
28,6 29,0
22,9
25,0 25,6 25,7 23,9
20,8
14,2 15,4 16,2 16,1
17,9 13,9 15,6
12,7 11,7 13,0 14,3 16,1 17,2 16,5 16,6
19,0 18,4 19,1 21,0
21,4 20,7 21,3 20,2
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Ahorr o br uto FBK F
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial.
En este punto del análisis, surge una pregunta importante. ¿La inver-
sión en Bolivia se nancia con ahorro externo porque el ahorro interno es
insuciente? De ser armativa la respuesta, estaríamos ante un escenario de
restricción del crecimiento como lo plantea Hausmann et al. Sin embargo, la
respuesta es negativa porque, como se verá más adelante, el ahorro interno
tiene volúmenes altos y muy por encima de la demanda de esos recursos
para inversión (privada).
Entonces, ¿por qué tenemos tanto ahorro externo canalizado en forma
de deuda pública internacional? La respuesta se la puede encontrar en el
2 El ahorro nacional bruto es calculado como el ingreso nacional, menos el total de consumo, más las
transferencias netas.
434 ¿Hacia la transformación de la economía?
modelo económico vigente, que apuesta a la inversión pública por encima
de la inversión privada.
Es el Estado el que está liderando la inversión en Bolivia y se nancia
con créditos internacionales debido a que los ingresos generados por el
gobierno no son sucientes y, por tanto, este acude al ahorro externo en
condiciones más concesionales que los capitales de inversion disponibles
en el mercado doméstico.
Por tanto, se puede deducir que la inversión privada se nancia, fun-
damentalmente, con ahorro interno, mientras que la inversión pública –de
forma signicativa–, con ahorro externo.
¿Cuál ha sido la trayectoria del ahorro interno en Bolivia en su historia
reciente? Como se puede ver en el gráco 18 (datos y fuente del Banco
Mundial), la proporción del ahorro interno bruto3 en el pib, conocida como
coeciente de ahorro, empezó a crecer desde la década de los años 60, lle-
gando a su máximo histórico en el año 1974, alcanzando un nivel de 23%
del pib, para luego caer hasta su nivel más bajo en 1993: 7% del pib.
Gráco 18. Evolución del ahorro interno bruto, como porcentaje del pib
(1960-2018)
0
5
10
15
20
25
30
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
Boliv ia
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial.
Es a partir del año 2000 que comienza la recuperación del ahorro inter-
no, alcanzado un récord histórico en el año 2012, llegando al 27% del pib,
3 El ahorro interno se dene como la cantidad de recursos generados por la economía nacional, a través de
la captación del sistema nanciero e impositivo del país, destinados al nanciamiento interno y del saldo
corriente de balanza de pagos. Es la parte del ingreso nacional que no se consume. Es la diferencia entre
el ingreso nacional disponible y el gasto de consumo nal privado y del gobierno.
435Escaso ahorro interno
para luego caer abruptamente en el 2016, con una leve recuperación en el
2017 con un valor de alrededor del 15%.
Esto nos muestra que la conducta de la población boliviana, incluido el
gobierno, jamás ha sido estable o constante en el tiempo y que diversos fac-
tores han afectado las decisiones de ahorro y, por tanto, las disponibilidades
de recursos para inversión.
La tendencia creciente de largo plazo muestra que la inversión en
Bolivia (fundamentalmente la inversión pública) en las últimas décadas fue
nanciada en parte por ahorro externo; es decir, que los requerimientos de
inversión han compensado el ahorro interno con el ahorro externo, que
llega a Bolivia principalmente en forma de crédito externo y no en forma de
inversión extranjera directa.
¿Son estos niveles de ahorro altos o bajos? Para poner en perspectiva
esta información, es necesario compararla con la región o con paises con
economías similares. En ese sentido, el gráco 19 compara el ahorro inter-
no bruto de Bolivia con el de América Latina y el promedio de los países de
ingreso mediano bajo.
Gráco 19. Comparación del ahorro interno bruto, como porcentaje del pib
(1960-2018)
0
5
10
15
20
25
30
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
Bolivia Améric a Latina Países de ingreso mediano bajo
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial.
La evidencia empírica sugiere fuertemente que a largo plazo la relación
entre ahorro interno y crecimiento económico es positiva, lo que indicaría
que el crecimiento de Bolivia podría estar limitado por el nivel de ahorro,
puesto que este es menor que el resto de los países con los que se compara.
Veremos más adelante si esta posible explicación se conrma con el análi-
sis de la información del sector de intermediación nanciera.
436 ¿Hacia la transformación de la economía?
En conclusión, el ahorro interno en Bolivia, medido como porcentaje
del pib, se ha mantenido históricamente por debajo del promedio latinoa-
mericano, con excepción del período 2007-2014, cuando se mantuvo por
encima del promedio latinomaericano. En comparación con el promedio
de los países de ingreso mediano bajo, Bolivia ha estado históricamente
por debajo en sus niveles de ahorro interno, lo que muestra una condición
estructural regional de rezago económico. Y, por otro lado, las estadísticas
evidencian que el nanciamiento de la inversión en Bolivia ha tenido un
componente de ahorro externo creciente de forma mucho más constante
que el ahorro interno.
2) El crecimiento del ahorro interno en el sistema nanciero
Los grácos 20, 21 y 22 muestran la evolución de las operaciones acti-
vas y pasivas del sistema nanciero. En la medida en que crezcan ambas
operaciones se puede esperar un crecimiento del sistema nanciero, pero,
de igual forma, en la medida en que estas operaciones crezcan de forma
dispar se podrá generar un problema –como se mencionó antes– de uno de
los siguientes tipos: a) demanda por inversiones (demanda por proyectos
rentables) pero baja oferta de fondos para invertir; b) abundantes fondos
disponibles para la inversión, pero baja oferta de proyectos rentables.
Gráco 20. Evolución de los depositos en el sistema nanciero por tipo de cuenta
Fuente: As.
437Escaso ahorro interno
Grá co 21. Evolución de la cartera de créditos en el sistema nanciero
por tipo de entidad
Fuente: As .
Debe tomarse en cuenta que este visible crecimiento de las operaciones
de pasivo y de activo, a partir del año 2013, responde al efecto que tuvo
la Ley 393 del Sistema de Intermediación Financiera. Dicha ley estableció
nuevos criterios de regulación de las tasas de interés en algunos sectores
productivos, lo que impulsó de forma signicativa la colocación de créditos
productivos y de vivienda social (en especial en sectores de cartera más
baja y menos rentabilidad), y fortaleció la valoración de la capacidad de
pago como factor fundamental de evaluación crediticia, dejando como cri-
terio subisidiario la valoración del colateral o garantía.
Grá co 22. Evolución del número de cuentas de depositos en el sistema nanciero
Fuente: As .
438 ¿Hacia la transformación de la economía?
Debe tomarse en cuenta que mediante el D. S. 2055 del 9 de julio de
2014 se estableció el régimen de tasas de interés mínimas para los depósi-
tos en cuentas de caja de ahorro y depósitos a plazo a jo en moneda na-
cional de personas naturales, con monto promedio de los saldos diarios que
no deben superar los Bs 70.000. Esta reglamentación incentivó el ahorro en
moneda nacional.
3) La magnitud del desequilibrio entre ahorro y crédito
El propósito de analizar este punto es determinar si efectivamente existe
o no un escaso ahorro interno para las necesidades de inversión. El es-
tudio de las estadísticas podría darnos los siguientes posibles resultados:
a) el ahorro interno está equilibrado con las colocaciones de crédito; b)
el ahorro interno es mayor que las colocaciones de crédito; o c) el ahorro
interno es menor a las demandas de crédito existentes. Los grácos 23 y 24
permiten develar si existe o no un problema de escaso ahorro interno.
El gráco 23 nos muestra la comparación histórica de los depósitos y
cartera de créditos a nivel nacional entre diciembre del año 2005 hasta junio
del año 2019. Se puede observar que de forma constante el nivel de ahorro
ha sido mayor, aunque esta diferencia ha disminuido como lo muestra el
gráco, desde un máximo de 23.716 millones de bolivianos en enero de
2014, hasta un mínimo de 1.341 en abril de 2019. La diferencia promedio
entre ahorros y créditos en el último año (de junio de 2018 a junio 2019)
llegó a un total de 7.217 millones de bolivianos.
Gráco 23. Comparación histórica de los depósitos y cartera de créditos
a nivel nacional
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la As.
439Escaso ahorro interno
Esta diferencia no es atribuible al encaje legal ni al Coeciente de Adecuación
Patrimonial (cap), puesto que el gráco 24 nos muestra que sostenidamente el
sistema nanciero en general ha mantenido indices de cap por encima del mí-
nimo exigido por la As (10%). Es decir, todas las entidades de intermediación
nanciera han manteniendo niveles de liquidez y reserva patrimonial por enci-
ma del exigido, lo que garantiza una solvencia aún saludable en todo el siste-
ma, aunque con menos éxito en el sector de los bancos múltiples.
Gráco 24. Sistema de Intermediación Financiera
Patrimonio y Coeciente de Adecuación Patrimonial (cap)
(en millones de bolivianos y porcentajes)
Fuente: As.
Haste este punto, es razonable atreverse a decir que el análisis de la in-
formacion presentada sugiere que no hay un problema evidente de escaso
ahorro interno, al menos medido por la disponibilidad de recursos nancie-
ros para inversión. Analizaremos este tema con más detenimiento.
4) La incidencia del ahorro interno como factor de crecimiento
En la Encuesta de Empresas de Bolivia realizada por el Banco Mundial
“Enterprise Surveys, 2017”, se encontraron datos relevantes sobre los prin-
cipales obstáculos que enfrentaron las empresas privadas en Bolivia.
La información más relevante para el objetivo del presente estudio aparece
en la tabla 7, que contiene indicadores objetivos clave para cada uno de los temas
del ambiente de negocios. Llama la atención que según la muestra encuestada,
el acceso a nanciamiento es el séptimo obstáculo, entre diez posibles.
440 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 7. Ranking de los diez principales obstáculos del ambiente
de negocios en Bolivia
Indicadores que son elegidos por las empresas como el principal obstáculo (en %) Bolivia
El sector informal 22,9
La administración de impuestos 12,5
Las tasas de impuestos 11,8
Las licencias de emprendimiento 8,5
La corrupción 7,8
Las regulaciones laborales 7,1
El acceso al nanciamiento 5,8
La fuerza laboral poco capacitada 5,0
El transporte 3,8
El crimen y el desorden 3,5
Fuente: Banco Mundial, 2017.
Entonces, si el acceso a nanciamiento no es el principal obstáculo,
¿cuál es el verdadero problema que enfrenta el sector empresarial en Bolivia
para poder invertir?
La información presentada permite concluir dos cosas: 1) las distor-
siones del mercado (informalidad, presión tributaria, la corrupción, entre
otras) son el principal obstáculo; 2) hay un sector empresarial (generalmen-
te caracterizado por su informalidad y su escala) que sí tiene problemas de
acceso a nanciamiento debido a los colaterales exigidos, y no por la falta
de recursos de ahorro, como lo muestra la tabla 8.
Tabla 8. Acceso al sistema nanciero en Bolivia y el resto del mundo
Indicador Bolivia América Latina
y el Caribe Resto de
países
Porcentaje de empresas con cuentas corrientes o de ahorro 82,2 92,9 87,5
Porcentaje de empresas con préstamos bancarios o líneas de crédito 47,3 473 33,5
Porcentaje de préstamos que requieren de colateral 95,8 70,7 79,0
Valor del colateral necesario para un préstamo (como % de la cantidad prestada) 206,7 199,0 2012,0
Porcentaje de empresas que no dependen de préstamos 44,4 45,4 46,5
Porcentaje de empresas cuyas solicitudes de préstamos fueron denegadas
recientemente 4,7 3,3 11,0
Porcentaje de empresas que usan los bancos para nanciar inversiones 37,0 38,6 26,0
Inversión nanciada internamente (%) 58,6 62,2 712,0
Inversión nanciada con préstamos bancarios (%) 23,5 23,6 15,0
Porcentaje de empresas que usan les bancos para nanciar gastos 38,0 4 2,7 29,8
Porcentaje de emprimas que usan créditos de proovedores/clientes para
nanciar capital de trabajo 32,0 55,2 29,3
Financiamiento bancaria de capital de trabajo (%) 17,0 15,3 11,8
Porcentaje de empresas que identican al acceso o costo de nanciamiento
como una restricción seria o muy seria 14,0 27,0 26,7
Fuente: Banco Mundial, 2017.
441Escaso ahorro interno
Como se puede observar, menos de la mitad de las empresas tienen ac-
ceso a crédito bancario y no bancario formal. Entonces surge de forma obli-
gatoria la pregunta: ¿por qué el porcentaje de acceso al crédito es tan bajo
si existe una sobreoferta de ahorros de las personas en el sistema bancario?
Pueden ensayarse dos respuestas:
1) abundantes fondos disponibles para la inversión, pero baja oferta de
proyectos;
2) altas barreras de acceso al crédito.
La respuesta más probable es la segunda, donde la principal barrera está
representada por la exigencia de un colateral excesivamente alto. La tabla
8 evidencia que el 96% de los creditos exige garantías colaterales por un
valor de hasta el 200% del valor del crédito. Esto está por encima, en ambos
casos, de la media latinoamericana y del resto de los países del mundo.
En la relación a la respuesta 1 –abundantes fondos disponibles para
la inversión, pero baja oferta de proyectos–, se ensayará un análisis en la
sección de diagnóstico, relacionando los depósitos bancarios con el nivel de
inversiones o formación brutal de capital jo.
iii. Diagnóstico
Durante el periodo 2006-2018, la economía boliviana presentó un creci-
miento promedio cercano al 5% anual. Sin embargo, año tras año, la ex-
pansión fue menor de forma consecutiva, tendencia que probablemente
se extienda hasta el 2020, con tasas uctuantes entre el 3,8% y el 4,5% de
crecimiento del pib. Por tanto, existe desaceleración económica, a pesar
del vigoroso protagonismo del Estado en el crecimiento económico por
medio de la inversión pública.
Por otra parte, la caída en los precios del petróleo supuso una disminu-
ción en la tasa de ahorro de la economía, que cayó en 50% en los últimos
tres años: desde el 26% del pib en 2013, hasta el 13% en 2016 (ver gráco 18).
El problema de la caída del precio del petroleo radica en que el nancia-
miento de la inversión pública depende de los precios del petróleo en el wti
(West Texas Index), por lo que se trata de una variable externa al modelo de
crecimiento boliviano, sin ninguna posibilida de control.
Para avanzar hacia los objetivos señalados en el Plan de Desarrollo
Económico y Social, se estima necesario una inversión pública aproximada
de $us 48.574 millones en el período 2015-2020. Las proyecciones contem-
plan un precio del petróleo en el wti para 2016 de $us 45/Bbl, y un promedio
del wti de $us 55/Bbl (fuente: Bloomberg) para el resto de las proyecciones.
El crecimiento promedio del pib estaba previsto en una tasa de 5,8% en el
período 2015-2020 (fuente: Spie).
442 ¿Hacia la transformación de la economía?
Lamentablemente, ninguno de estos supuestos pudo cumplirse y, en
consecuencia, la capacidad del gobierno para generar ahorro interno se de-
bilitó fuertemente y, por lógica, la inversión pública pasó a nanciarse con
ahorro externo en forma de deuda pública externa.
El riesgo de una disminución del ahorro interno y de mantener al mismo
tiempo constante el nivel de inversiones públicas, da lugar a décits scales,
incremento del endeudamiento externo y la reducción de las reservas
internacionales netas como los principales costos.4
El gráco 25 permite analizar lo señalando en el párrafo anterior y, de
esa forma, aterrizar en un diagnóstico.
Gráco 25. Ahorro, inversión, depósitos y créditos como porcentaje del pib
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Ahorro Bruto FBKF Depósitos/PIB
Créditos/PIB Lineal (FBKF) Lineal (depósitos/PIB)
Lineal (Créditos/PIB)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial y As.
Como puede observarse, el nivel de depósitos en el sistema nanciero ha
crecido desde un 39% del pib en el año 2000, hasta un 62%5 en el año 2018. De
forma equivalente, los créditos han crecido desde un 36% del pib en el año 2000,
hasta un 58% en el año 2018. Sin embargo, el nivel de inversión (formación bruta
de capital jo) no ha crecido al mismo ritmo que los depósitos y los créditos,
como lo muestran las lineas de tendencia de cada curva (líneas punteadas).
4 Mayor desarrollo de estos temas pueden encontrarse en el trabajo de Alberto Bonadona en este libro
(pp. 211-248).
5 Este valor se calculó como un promedio aritmético anual de los depósitos registrados cada mes durante
el año correspondiente.
443Escaso ahorro interno
¿Qué signca esto? Para interpretar los datos, es necesario recordar el
concepto de ahorro interno, que es aquella cantidad de dinero que resulta de
restar al ingreso nacional el gasto en consumo, y que tiene el objetivo (bajo la
teoría económica) de nanciar la Inversión. Por tanto, si el sistema nanciero
canaliza el dinero desde los superavitarios (quienes tienen capacidad de aho-
rro), hacia los decitarios (quienes son los que demandan ese dinero), pode-
mos encontrar que están demandando dinero agentes económicos inversio-
nistas y agentes económicos consumidores. Las pendientes del crecimiento
del gráco 16 muestran que los depósitos y los créditos están creciendo a una
velocidad mayor que las inversiones, lo que permite concluir que en nuestra
economía hay menos propensión a prestarse para invertir, que a prestarse
para otros usos alternativos (por ejemplo, consumo).
Por lo visto anteriormente, el crecimiento de la inversión no parece estar
limitado por la disponibilidad de recursos nancieros. Retomando los postula-
dos de Haussman et al. en su árbol de decisión, si una baja inversión (privada)
se explica por altos costos y falta de acceso al nancimiento, y estos a su vez
se explican por unas malas nanzas locales, el origen del problema puede
estar en un bajo ahorro interno y/o una mala intermediación nanciera.
Con los datos antes presentados y analizados, es posible concluir que
el problema –por lo menos el problema de fondo– no parece ser un bajo
ahorro interno. Reforzando este postulado, los datos analizados arrojan dos
conclusiones incontrastables y una deducción razonable:
1) El sistema nanciero tiene liquidez mayor a las previsiones de solvencia exi-
gidas por el sistema regulatorio (cap). Por tanto, estamos ante un escenario
de recursos disponibles que no encuentran colocación en el mercado.
2) En los últimos 19 años, el ahorro interno ha sido mayor a la inversión total
durante 11 años (2003-2014). Si la inversión en los útlimos años ha superado
el nivel de ahorro interno, es debido a que las inversiones públicas han
crecido sostenidamente llegando a máximos históricos. Esta inversión está
siendo nanciada por ahorro externo en forma de deuda externa.
3) Se puede deducir que la distancia entre los datos de créditos otorgados
e inversión bruta responden a dos causas: a) gran proporción de inver-
siones nancieras en comercio, servicios, bienes raíces, etc., que no se
registran como formación bruta de capital jo; y b) créditos a sectores
económicos conformados por ciertas mipymes, cuyas actividades econó-
micas no son registradas por las cuentas nacionales.
Subyace a estas primeras conclusiones una posible limitante al creci-
miento de la inversión privada en el sistema de intermediación nanciero,
tema que es analizado en otro apartado de este libro.
444 ¿Hacia la transformación de la economía?
Otras formas de generación de ahorro interno
En líneas generales, en Bolivia tenemos tres grandes sistemas de ahorro.
El primer sistema de ahorro es el bancario,6 con sus múltiples productos
nancieros de ahorro, y que ha merecido casi la totalidad del análisis de
este documento. El segundo, es el sistema de ahorro de largo plazo o pre-
visional y el tercero es el conjunto de instrumentos de nancimiento emi-
tidos en forma de valores.
El sistema de ahorro de largo plazo es administrado por las afp y no se
lo analiza en esta investigación, porque las afp no invierten en inversiones
de formación bruta de capital jo en Bolivia. Según los reportes de la Bolsa
Boliviana de Valores, a nales de 2018, el 51,9% de las inversiones de las
afp en Bolivia fue colocado en dpf de bancos, el 28,5% en bonos del sector
público y 6,4% en bonos de empresas. Es decir, solo el 6,4% del 50%7 de los
recursos que administran las afp fue dirigido (probablemente) a la formación
bruta de capital jo del sector empresarial privado (inversión privada).
Por su parte, la emisión de valores tiene como nalidad conseguir recur-
sos nancieros de bajo costo y largo plazo, que no es otra cosa que la cap-
tación de ahorro interno, con el objetivo de invertirlo con nes productivos
o de formación de capital. Sin embargo, ese principio no siempre tiene apli-
cación práctica debido a la tendencia a la especulación nanciera que tiene
lugar en todos los mercados bursátiles del mundo. Bolivia no es ajena a esta
lógica, puesto que la Bolsa Boliviana de Valores a octubre de 2019 tiene un
98% de operaciones en compra y venta de instrumentos de renta ja, de los
cuales más del 90% son compra y venta de dpf de bancos en operaciones
directas o en operaciones de reporte. Por tanto, su incidencia en nanciar la
inversión privada es muy baja.
iv. Conclusiones y recomendaciones
- La economía boliviana crece sostenidamente, pero lo hace a una tasa
menor a la necesaria para poder alcanzar los objetivos de política eco-
nómica y social del gobierno.
- El ahorro interno, en promedio, durante los útlmos veinte años, llegó a
casi el 20% del pib. En 2008, el ahorro interno alcanzó su punto más alto
rozando el 30% del pib, y la Inversión en promedio llegó al 17%. A pesar
del excedente de ahorro existente en la economía boliviana durante
6 Se incluye el sistema bancario formal y el no bancario conformado por las entidades nancieras de
vivienda y las cooperativas de ahorro y crédito.
7 Recuérdense que las afp pueden, desde la vigencia de la Ley 065, realizar inversiones en el extranjero
hasta $us 8.000 millones, aproximadamente, lo que representa el 50% de sus carteras.
445Escaso ahorro interno
estos veinte últimos años, la inversión apenas superó el ahorro en los
últimos tres años por efecto del sector público. La inversión estuvo prin-
cipalmente ejecutada por el sector público y parte de ella está siendo
nanciada con deuda pública externa. Por su parte, la inversión privada
cayó situando a Bolivia como uno de los países con menor nivel de in-
versión privada en América Latina. Lo positivo de la inversión privada
es que se nancia con ahorro doméstico.
- Las tasas de captación de ahorro son signicativamente más altas que
las colocaciones de crédito en el sistema nanciero nacional. Por tanto,
hay importantes niveles de liquidez en el sistema bancario que no se
convierten en créditos.
- La signicativa distancia entre depósitos y créditos (depósitos entendi-
dos como un canal de ahorro y créditos entendidos como una fuente
de nanciamiento a la inversión) revela problemas de una naturaleza
diferente a los de la generación del ahorro interno. La transformación de
ahorro en inversión podría ser un problema de intermediación nancie-
ra, pero esto es analizado en otro apartado de este libro8 como posible
factor limitante del crecimiento.
- La transformación de ahorro en inversión no depende unicamente de
las demandas de recursos de inversión (oferta de proyectos rentables),
sino que depende de las condiciones de crédito exigidas por el sistema
bancario, las que tradicionalmente se han caracterizado por ser exclu-
yentes. La norma actual del sistema nanciero (Ley 393) apunta a rever-
tir este problema, pero sin haber logrado aún el éxito necesario.
- Por tanto, la restricción al crecimiento no apunta con claridad en direc-
ción del ahorro interno.
- El incremento del ahorro total es necesario porque, según el Índice
de Desarrollo Inclusivo (idi) 2018 del Foro Económico Mundial, Bolivia
junto con Brasil y El Salvador tiene el peor desempeño en tasa de ahorro
de la región.
- El incremento del ahorro está sujeto a las acciones que puedan realizar
el sector privado y el sector público. Este último debe reducir sus gastos
corrientes y aumentar sus ingresos por vía de reformas tributarias. Para
fortalecer y aumentar el ahorro privado se deben desregular los merca-
dos nancieros preservando tasas de interés reales positivas, para así
estimular las inversiones.
- El ahorro y la inversión del gobierno tienen efectos importantes en la econo-
mía La política de ahorro e inversión del gobierno debería ser parte de su po-
lítica scal de carácter global, porque debería ser fundamental en las decisio-
nes sobre el gasto, los impuestos y el endeudamiento del sector público.
8 Véase el texto de Vargas pp. 401-426.
446 ¿Hacia la transformación de la economía?
Referencias
As (2019), “Principales variables del sistema nanciero”, Dirección de estudios y
Publicaciones.
—— (2009), “Estudio sobre la bancarización en Bolivia”, Dirección de estudios y
Publicaciones.
Banco Central de Bolivia (2016), “Determinantes del ahorro nanciero boliviano y sen-
sibilidad ante cambios en las tasas de interés”, cod 7077.
Banco Mundial (2017), “Enterprise surveys. What businesses experience”, Bolivia.
Cavallo, Eduardo (2018), “La hora del crecimiento económico: Informe macroeconómi-
co de América Latina y el Caribe”, bid.
Foro Económico Mundial (2018), “Índice de Crecimiento y Desarrollo Inclusivo (idi)”.
Hausmann, R.; D. Rodrik & A. Velasco (2005), Growth Diagnostics, Manuscript, Inter-
American Development Bank.
Ley 393 de Servicios Financieros, 2013.
https://datos.bancomundial.org.
https://www.bbv.com.bo/inversionistas-institucionales.
https://www.indexmundi.com/es/datos/indicadores/NY.GDS.TOTL.ZS.
https://www.enterprisesurveys.org/en/data/exploreeconomies/2017/bolivia#2.
https://www.as.gob.bo/index.php/int-n-estadisticas/int-n-series-historicas.html.
APLICACIÓN DEL “DIAGNÓSTICO DE
CRECIMIENTO” EN BOLIVIA
449
Diagnóstico de crecimiento en Bolivia:
una aplicación a través de redes limitantes*
Sergio G. Villarroel Böhrt1
1. Introducción
Desde la aparición del documento de Hausmann et al. ([2004] 2008),2 los in-
tentos por aplicar la metodología propuesta de diagnóstico de crecimiento a
diferentes países han sido múltiples y con resultados variados.3 La idea de
fondo es muy atractiva porque plantea la necesidad de encontrar la restricción
estructural que más limita el crecimiento (en vez de una larga lista de pro-
blemas) y concentrar los esfuerzos de política económica en removerla.
Pero con el transcurso del tiempo, lo que era la mayor virtud ha pasado
a ser en muchos casos el mayor inconveniente, ya que las técnicas de pro-
cesamiento estadístico empleadas para identicar la mencionada restricción
estructural han probado ser muy complejas o altamente demandantes en lo
que a disponibilidad y compatibilidad de datos se reere. Es así que gran parte
de los estudios disponibles en la literatura terminan planteando nuevamente
una serie de limitantes con apenas algunos criterios subjetivos de prioriza-
ción, al más puro estilo de los diagnósticos tradicionales de antaño. En otras
palabras, los marcos teóricos de la mayoría de estudios a los que se hace
referencia, declaran formalmente emplear los principios rectores estableci-
dos en Hausmann et al. (2004), pero luego se ven imposibilitados de arribar
operativamente a un conjunto reducido de distorsiones substanciales.
Otra ventaja importante de la metodología, es que resulta especialmente
relevante en países que presentan bajos niveles de inversión privada como
Bolivia y la región en general (Cavallo & Powell, 2018), posiblemente a con-
secuencia de la externalidad económica conocida como inapropiabilidad y
* Esta investigación fue nanciada con recursos de la Fundación Friedrich Ebert Stiftung.
1 Las opiniones vertidas en este trabajo son de entera responsabilidad del autor y no comprometen a las
entidades a las que pertenece.
2 Nótese que el artículo fue publicado en 2008 pero estuvo circulando como Documento de Trabajo en
ámbitos académicos al menos desde 2004, como se puede vericar en las referencias bibliográcas de
Rodrik (2005).
3 Ver Agosin et al. (2009) para una serie de aplicaciones de diagnóstico del crecimiento en Latinoamérica y
el Caribe.
450 ¿Hacia la transformación de la economía?
siguiendo la línea de investigación de desarrollo económico como autodes-
cubrimiento, desarrollada por Hausmann & Rodrik (2003).
A n de dar viabilidad a todas estas fortalezas teóricas de la metodo-
logía, el presente artículo propone una técnica novedosa para identicar
los obstáculos al crecimiento más relevantes de la economía boliviana,
basada en la construcción de redes limitantes propuesta por Klein &
Grabisnky (2001).
Para alcanzar los objetivos planteados, el documento está dividido en
cinco grandes secciones. Después de esta introducción, la segunda sección
describe los antecedentes conceptuales de la técnica de redes limitantes y
dene formalmente el modelo matemático. En la tercera sección se aplica
la técnica al caso boliviano y se encuentra la red limitante de factores que
inhiben el crecimiento, para luego pasar a algunas priorizaciones de política
económica en la cuarta sección (orientadas a remover las limitantes) y, -
nalmente, cerrar con algunos comentarios en la quinta sección, que surgen
como consecuencia de la investigación realizada.
2. Sobre la técnica de redes limitantes
Si bien la propuesta de Hausmann et al. (2004) es bastante exible y pragmáti-
ca, ya que ni la identicación de la limitante que más restringe el crecimiento
(también llamada restricción vinculante) ni su forma de priorización están
ligadas a una teoría única (más bien todo lo contrario pues cada diagnóstico
debe adecuarse a las particularidades del país en estudio y a la información
disponible), existe una regla general que parte de ubicar el factor de baja
oferta con el precio sombra más alto, que tiene impactos signicativos en la
función objetivo (crecimiento del pib4) a optimizar. Los determinantes de este
crecimiento son: i) los retornos sociales del proceso de acumulación; ii) la
apropiabilidad de los retornos; y iii) los costos de acceder a nanciamiento.
Todos estos determinantes se esquematizan a través de un árbol de pro-
blemas5 que desagrega cada factor en subcomponentes y sirve de guía para
ordenar el análisis. Al nal, la aplicación de la técnica permite el empleo simul-
táneo de diferentes métodos empíricos, cuantitativos y cualitativos, pero en
Hausmann et al. (2008) se llega a sugerir que tal vez el método más adecuado
sea la priorización de restricciones vía estadística bayesiana. En el presente
artículo se explora una nueva alternativa de identicación de restricciones me-
diante redes limitantes, la cual es descrita a partir del siguiente subtítulo.
4 En este caso se trata de una función de crecimiento en estado estacionario.
5 Este árbol suele denominarse “árbol de decisión” pero, como se verá más adelante, esta no es una
denominación muy apropiada.
451Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
2.1. Antecedentes conceptuales
La metodología a ser empleada fue desarrollada por Klein & Grabisnky
(2001),6 quienes originalmente la denominaron “Análisis Factorial”. Aquí es
vital hacer notar que dicha metodología diere sustancialmente de la técnica
estadística conocida como Análisis Factorial Exploratorio (afe), a pesar de que
ambas comparten las primeras dos palabras. La difusión y uso de dicho afe
data más o menos de la misma época en que fue publicado el trabajo origi-
nal de Klein & Grabisnky (nales de los años cincuenta), pero en términos
procedimentales es muy diferente ya que afe es una técnica estadística que
emplea álgebra matricial para procesar un conjunto de variables observadas,
con fuerte correlación lineal entre sí, que se presume cuentan con factores
comunes que explican dicha correlación y pueden ser derivados matemática-
mente a partir de las ya mencionadas variables observadas (Mulaik, 2010).
Una versión más sosticada de afe es el Análisis Factorial Conrmatorio,
el cual establece cuántos factores se espera obtener, qué factores están re-
lacionados entre sí y qué componentes están relacionados con cada fac-
tor (Brown, 2015). Evidentemente, esta última técnica comparte de mane-
ra muy general algunos de los principios básicos empleados en Klein &
Grabisnky (2001), pero la compatibilidad estadística y complementariedad
entre ambos métodos es algo todavía no abordado en la literatura especia-
lizada. Es por estas razones que en el presente artículo se opta por denomi-
nar como “Técnica de Redes Limitantes” (en reemplazo de Análisis Factorial)
a la metodología planteada por Klein & Grabisnky (2001), a n de evitar
mayores confusiones conceptuales.
Hecha esta aclaración, es importante destacar que el trabajo de Klein &
Grabisnky (2001) ha sido mayormente aplicado en diagnósticos de productivi-
dad a nivel de empresas (ver por ejemplo Rodgers, 1959; Montaño, 1978; caf,
1991). Sin embargo, la metodología puede ser también extendida a otros nive-
les de agregación, como ser ramas de actividad, sectores industriales (ver una
aplicación al caso de turismo en Ascanio, 2006) o toda la economía en su con-
junto, que es precisamente lo que se pretende efectuar en el presente artículo.
De hecho, el segundo tomo de la obra de Klein & Grabisnky (2001: 251) incluye
especícamente Hojas guía para la aplicación a nivel de economía nacional.
2.2. Características del modelo
El modelo formulado por Klein & Grabisnky (2001) empieza por dividir el
sistema sujeto a estudio en una serie de factores (Fi, donde i = 1, 2, 3… N),
6 El libro fue originalmente publicado en 1958 y desde entonces han existido múltiples ediciones y
reimpresiones, siendo la versión más reciente de 2001.
452 ¿Hacia la transformación de la economía?
siendo N el número total de los mismos. La desagregación en más (o
menos) factores depende del nivel de profundidad que se desee alcanzar.
Como se verá más adelante, los factores en el presente ejercicio se obten-
drán a partir del árbol de problemas propuesto en Hausmann et al. (2004).
Seguidamente se identican los componentes de cada factor (C), emplean-
do un marco teórico adecuado. Son precisamente estos componentes a los
que luego el investigador les asigna una determinada valoración, con base
en una escala de medición previamente denida.
La escala para medir el grado de satisfacción en este caso oscilará entre
cero y uno (0–1) y contará con cuatro rangos: i) Aceptable con una pon-
deración de 1.0; ii) Limitado con una ponderación de 0.5; iii) No Aceptable
con una ponderación de 0.25; y iv) Inexistente con una ponderación de 0.
Matemáticamente estas ponderaciones se identican como αA, βL, γNA y δI
(respectivamente). Los criterios para asignar estas ponderaciones deben ser
debidamente justicados por el investigador.
Cuando todos los componentes han sido valorados según la esca-
la, se procede a identicar, en los casos de ponderaciones Limitadas, No
Aceptables e Inexistentes,7 en qué factor puede estar la causa. Nótese aquí
que la causa puede eventualmente corresponder al mismo factor de donde
proviene el componente, en cuyo caso se está en presencia de un factor
auto-limitado.
Con toda esta información es posible calcular la eciencia (ξi) de cada
factor según la siguiente ecuación:
Donde la eciencia del factor i corresponde a la sumatoria de sus com-
ponentes ij valorados como Aceptables ( ) multiplicados por
la ponderación respectiva de 1.0 (αA)y así sucesivamente para todas las va-
loraciones hasta Inexistente, dividiendo en última instancia todo entre la
cantidad total de componentes que conforman el factor i (ηi). La deciencia
del factor i (Ɗi) es equivalente a la brecha de la eciencia con respecto a uno
(1 – ξi).
Por último, se computa un porcentaje de limitación para cada factor di-
vidiendo la unidad entre la cantidad de componentes con limitación (L) va-
lorados como Limitados o No Aceptables (% = 1/L), se excluye los componen-
tes valorados como Inexistentes por la misma razón expuesta anteriormente
7 La inclusión de ponderaciones Inexistentes llega a ser irrelevante, puesto que el valor de cero asociado a
esta ponderación anula matemáticamente la cifra del componente asociado en la fórmula.
453Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
en la nota al pie 5, para luego encontrar el grado de inuencia de cada
factor limitante, multiplicando el porcentaje de limitación por la cantidad de
veces que aparece cada factor como causa restrictiva de los componentes
analizados.
Esta información permite construir dos matrices, una de eciencia/deciencia
y otra de factores limitantes y limitados, que sirven de insumo para esquema-
tizar en denitiva una red limitante representativa de todo el diagnóstico.
3. Aplicación al caso boliviano
A la fecha son cuatro los trabajos publicados que han aplicado la metodo-
logía de diagnóstico de crecimiento al caso boliviano (Calvo, 2006; Banco
Mundial, 2015; Vargas, 2015; Cainco, 2016), y sus principales hallazgos ya
fueron descritos en la Introducción del presente libro.8 Este artículo pasa a
complementar y enriquecer estos esfuerzos desde la óptica de redes limi-
tantes, técnica que al parecer no ha sido utilizada todavía ni en Bolivia ni
en ningún otro país, para poner en práctica los postulados contenidos en
Hausmann et al. (2004).
3.1. Identicación de factores y componentes
Usando como marco de referencia el árbol de problemas desarrollado en
Hausmann et al. (2004), se ve por conveniente basar el análisis en seis
factores que determinan los reducidos niveles de inversión privada y em-
prendimiento en Bolivia: tres vinculados a los bajos retornos sociales
(geografía, capital humano e infraestructura), dos relacionados con la baja
apropiabilidad de los benecios (fallas de gobierno y fallas de mercado) y
uno asociado al elevado costo de nanciamiento. Los componentes que
conforman cada uno de estos factores se detallan a continuación.
i) Geografía. Este factor trata sobre geografía económica, entendida como
la localización de la producción en el espacio (Krugman, 1991). El de-
sarrollo económico desigual (en términos espaciales) puede deberse
a causas de naturaleza primaria (características exógenas puramente
geográcas de los diferentes lugares, como clima, existencia de recur-
sos naturales, proximidad con vías naturales de comunicación, etc.) o
secundaria (aglomeraciones económicas surgidas por decisiones de
productores de ubicarse cerca unos de otros, típicamente en centros ur-
banos densamente poblados).9 En este marco se denen cuatro compo-
8 Véanse pp. 13-24.
9 Para más detalles ver Banco Mundial (2009).
454 ¿Hacia la transformación de la economía?
nentes, tres de naturaleza primaria que son mediterraneidad, distancia
a los mercados10 y propiedades del trópico,11 y uno de naturaleza secun-
daria que viene a ser el grado de urbanización.
ii) Capital humano. La conexión de este factor con el crecimiento econó-
mico está ampliamente difundida y hace referencia principalmente a
dos elementos que son salud y educación (ver una buena revisión de la
literatura en Hanushek, 2013). Los componentes especícos a tener en
cuenta serán esperanza de vida, calidad de la salud, años de escolaridad
y calidad de educación.
iii) Infraestructura. El papel de la infraestructura en el desarrollo viene por
el lado de la acumulación de capital físico público en los modelos de
crecimiento endógenos (ver una revisión de los efectos en Esfahani &
Ramirez, 2003). Los componentes identicados son infraestructura vial,
férrea, aérea y electricación.
iv) Fallas de gobierno. Siguiendo en este caso las categorías de fallas micro
y macroeconómicas propuestas por Hausmann et al. (2004), se opta por
elegir los componentes de instituciones, sistema tributario y mercado
laboral en el caso microeconómico; y los componentes de inación, en-
deudamiento y tipo de cambio real en el caso macroeconómico.
v) Fallas de mercado. Aquí también siguiendo a Hausmann et al. (2004), se
asocia el factor con externalidades de información y coordinación. Estos
mismos autores han estado difundiendo desde hace tiempo su teoría
sobre desarrollo económico como autodescubrimiento (Hausmann &
Rodrik, 2003), en la que los procesos de innovación y diversicación al
interior de los países en desarrollo, necesarios para identicar aquellos
productos en los que las diferentes economías son competitivas, experi-
mentan inversiones subóptimas debido a la imposibilidad de apropiarse
debidamente de los benecios de dicha inversión, por la característica
de bien público que adquieren la información y el conocimiento (hacién-
dolas muy fácil de imitar o copiar). Entonces, los componentes identi-
cados son capacidades de innovación, dinamismo de los negocios y
exportaciones con contenido tecnológico. Respecto a las externalidades
de coordinación, un componente necesario para que se produzca dicha
coordinación es la existencia de capital social. Además, según Sabel
10 Cabe hacer notar que la distancia respecto a los mercados no siempre es exactamente equivalente a
la condición de mediterraneidad, ya que existen países mediterráneos como Suiza que están cerca de
mercados importantes a su alrededor. En consecuencia, conviene efectuar un análisis diferenciado de
ambos componentes.
11 En términos generales, Gallup et al. (1999) establecen que las zonas tropicales están asociadas a
enfermedades que afectan severamente la productividad (Ej. malaria) y a limitaciones en la productividad
agrícola por características de sus suelos, clima, altitud, etc.
455Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
(2012), una solución a los problemas de coordinación (que además mi-
tiga el problema de apropiabilidad) se da a través de la conformación
de conglomerados (clusters), por lo que el desarrollo de los mismos se
adopta también como quinto componente de este factor. Por último,
se introduce una tercera forma de externalidad que es la ambiental (no
considerada originalmente en Hausmann et al., 2004), esto con la na-
lidad de mostrar cómo la misma puede llegar a ser una limitante al cre-
cimiento e incorporar, al mismo tiempo, el tema de la transformación
ecológica al diagnóstico.
vi) Costo de nanciamiento. Por último, la posibilidad de acceso a nan-
ciamiento (según Hausmann et al., 2004), puede estar restringida por
dos componentes vinculados a un mal mercado nanciero local, que
son bajo ahorro interno y deciente intermediación nanciera. Aquí
se adiciona un componente para el tema de micronanzas, dado que
Bolivia suele ser considerada como líder y pionera en ese ámbito (ver
Robinson, 2001). Respecto a los componentes asociados a un deciente
acceso a nanciamiento internacional, se ve por conveniente incluir las
restricciones al ujo de capitales y la atracción de inversión extranjera
directa.
3.2. Valoración de componentes y ponderaciones
Antes de explicar cómo fueron valorados los componentes, es preciso
aclarar que la posibilidad de que la causa de limitación de un componente
sea cruzada, es decir que corresponda a otro factor diferente del que pro-
viene, está basada en la apreciación que hizo Dixit (2007) sobre el árbol
de problemas de Hausmann et al. (2004). Este autor hizo notar que no
se trata realmente de un árbol de decisión (como sugerían originalmen-
te Hausmann et al., 2004), sino más bien un árbol de problemas, puesto
que al descender por una rama las causas limitantes no se restringen a la
misma y podrían estar en otras ramas, dadas las complejas interacciones
entre las potenciales restricciones.
El detalle de la valoración de componentes y asignación de pondera-
ciones se encuentra en el anexo. En cuanto al primer factor geográco, se
considera que el componente de urbanización hoy en día llega a ser acepta-
ble porque, según datos recientes del Instituto Nacional de Estadística (ine,
2018), 69,4% de la población vive en áreas urbanas, lo cual favorece la ge-
neración de economías de urbanización que, como se explicó en Villarroel-
Böhrt (2016), son importantes para las industrias livianas que representan
cerca de dos tercios de la industria manufacturera boliviana. Lo único que se
podría argumentar es que las economías de urbanización en Bolivia están
456 ¿Hacia la transformación de la economía?
dándose en demasiadas ciudades12 (lo cual limita su inuencia positiva) y no
en un solo punto focal como es el caso de Lima en Perú, Santiago en Chile y
Buenos Aires en Argentina.13 Respecto al componente de trópico, este llega
a ser limitado no por la inuencia de enfermedades como la malaria (cuyo
nivel de incidencia está muy por debajo de los promedios latinoamericano y
de países con desarrollo humano medio14), sino por la cercanía con respecto
a la línea del Ecuador, que repercute sobre la productividad agrícola (Gallup
et al., 1999). Naturalmente, la causa de esta limitante solo puede estar en
el mismo factor geográco (autolimitación). Para cerrar este factor geográ-
co, los componentes de mediterraneidad y distancia a los mercados se
consideran como no aceptables. En el primer caso existen varios estudios15
que han mostrado, por ejemplo, cómo la inexistencia de un puerto propio
le representó a Bolivia un costo promedio de alrededor del 2% del pib anual
entre 2005 y 2016 (Viscarra et al., 2018) o 1% en el crecimiento anual del pib
per cápita (Gallup et al., 1999); y la causa se atribuiría a una infraestructu-
ra insucientemente desarrollada, como para compensar esta restricción
natural. En el segundo caso relacionado a la distancia hacia los mercados,
según el Indicador evi computado por Naciones Unidas (2018), Bolivia tiene
una situación extrema de localización remota respecto a grandes mercados,
que la coloca en el número 18 (de un total de 145 países cuando se ordena
la distancia de mayor a menor) por su gran lejanía (8,214 km) respecto a
consumidores importantes. Obviamente, la causa de esta restricción solo
puede atribuirse al mismo factor geográco, ya que aun con una infraestruc-
tura muy desarrollada, solo se lograría llevar los productos hasta la frontera
propia, dependiendo de ahí en adelante de factores exógenos.
Siguiendo con el factor de capital humano, solo el componente de años
de escolaridad puede ser considerado como aceptable, ya que a nivel de
años promedio de dicha escolaridad Bolivia se encuentra (con 8,9 años) por
encima de la media registrada tanto en América Latina y el Caribe (8,5 años),
como en los países de desarrollo humano medio (6,7 años). Si se toma en
cuenta los años esperados (ya no promedio) de escolaridad, Bolivia se ubica
(con 14 años) nuevamente por encima del promedio de países con desarro-
llo humano medio (12 años) e igual que los de la región latinoamericana y el
Caribe (pnud, 2018). Por el lado de la salud, el componente de esperanza de
12 Principalmente en lo que se conoce como el eje central, que incluye las ciudades de La Paz, Santa Cruz,
Cochabamba y El Alto.
13 La concentración geográca del valor agregado en estas ciudades puede ser visualizada en los mapas
disponibles en https://gecon.yale.edu/.
14 Ver los indicadores de incidencia de malaria en pnud (2018).
15 Ver una síntesis de los estudios en Agramont & Peres-Cajías (2016).
457Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
vida al nacer se valora como limitado, puesto que el país (con 69,5 años) se
encuentra igual que los países con desarrollo humano medio pero muy por
debajo del promedio de América Latina y el Caribe (75,7 años). Esta última
apreciación es compartida por pnud (2018) y fem (2018). Se atribuye la causa
de esta restricción a fallas de gobierno en la provisión del bien público de
acceso a la salud.16 En lo que a los componentes de calidad de salud y edu-
cación se reere, ambos son clasicados como no aceptables con base en
indicadores de calidad17 registrados por pnud (2018), ya que en relación a
América Latina y el Caribe tres de cuatro indicadores para Bolivia se en-
cuentran muy por debajo de los niveles regionales y solo uno es igual (es-
peranza de salud); mientras que en la comparación con países de desarrollo
humano medio tres de cinco indicadores se ubican nuevamente muy por
debajo y dos son similares (una vez más esperanza de salud y número de
camas de hospital por cada 10.000 personas). La causa de estas restriccio-
nes es otra vez la falla de gobierno en la provisión de los dos servicios.
Pasando ahora al factor de infraestructura, demás está decir que siem-
pre ha sido una de las preocupaciones principales a nivel nacional, debido
a la gran extensión del territorio y su variada topografía (altiplano, valles
y llanos), que dicultan la vinculación tanto a nivel de mercados internos
como externos. Actualmente, solo el componente de electricación cuen-
ta con características aceptables, principalmente porque la cobertura del
servicio de energía eléctrica se incrementó bastante en los últimos años,
llegando a más del 90% a nivel nacional y 79,1% en el área rural (fem, 2018;
Banco Mundial, 2019). En cuanto a los otros componentes, Agramont &
Flores (2019) en este mismo libro hacen un análisis detallado basándose en
varios indicadores y resaltan que, en el tema de infraestructura vial, si bien
se cuenta con una red fundamental ya consolidada (que se vincula a países
limítrofes y es parte del corredor carretero bioceánico), todavía es limitada
en cuanto a acceso y calidad, puesto que vincula principalmente a centros
de producción urbana y no así rural. Respecto a la infraestructura aérea, los
mismos autores mencionan que de los 14 aeropuertos existentes solo cuatro
tienen la clasicación de terminal internacional y, de estos, solo uno (Viru
16 Nótese que, desde el punto de vista económico de bienes públicos (no rival y no excluyente), algunos
elementos de salud y educación pueden ser considerados como excluyentes (por limitaciones de espacio
físico pacientes/alumnos pueden ser excluidos de hospitales/colegios) y rivales (la atención que puede
prestar un médico/profesor a sus pacientes/alumnos es rival), lo que los convierte en bienes privados (ver
Connolly & Munro, 1999). Sin embargo, la Constitución boliviana establece que los ciudadanos tienen
“derecho” (por denición no rival y no excluyente) a la salud y educación, convirtiéndolos así en bienes
públicos puros.
17 En el caso de educación, los indicadores relacionados con la Puntuación en el Programa para la Evaluación
Internacional de Alumnos (pisa) no pueden ser analizados puesto que Bolivia no cuenta con los mismos.
458 ¿Hacia la transformación de la economía?
Viru en Santa Cruz) es el que transporta carga paletizada, pero la verdadera
falencia viene por el lado de una inadecuada provisión de servicios conexos
de apoyo (como por ejemplo servicios de facilitación logística, cadenas de
frío, control de carga a través de escáner y rayos x, etc.). Dadas estas carac-
terísticas, se opta por otorgar a la infraestructura vial y aérea la valoración
de limitadas, con causa atribuible nuevamente a fallas de gobierno en la
provisión de estos bienes públicos. Con relación al cuarto componente de
este factor, infraestructura férrea, el dato más relevante es que Bolivia no
cuenta con una red unicada que atraviese todo el territorio nacional, sino
únicamente con dos redes de mediano tamaño desvinculadas entre sí (Red
Andina y Red Oriental). La carga que transportan es principalmente mine-
rales (Red Andina) y derivados de oleaginosas (Red Oriental), lo cual resulta
claramente insuciente y extremadamente focalizado (Agramont & Flores,
2019). Es por esto que el componente de infraestructura férrea se considera
como no aceptable y su causa radica en el factor geográco, ya que el actual
sistema ferroviario está cedido en concesión al sector privado (para opera-
ción y administración) y este realiza inversiones subóptimas debido al alto
costo de tendido de redes (por la accidentada topografía).
En lo que al factor de fallas de gobierno se reere, a nivel macroeconó-
mico los componentes de inación y endeudamiento se toman como acep-
tables,18 a pesar de que este último subió considerablemente (en términos
nominales) durante la década pasada (pero todavía permanece por debajo
de límites internacionalmente aceptados como muestra bcb, 2018). El único
componente a nivel macroeconómico considerado como no aceptable es
el Tipo de Cambio Real (tcr), puesto que el último valor del Índice de Tipo
de Cambio Efectivo y Real reportado por bcb (2018) se encuentra alrededor
de 0,6 (cuando en equilibrio debería ser aproximadamente igual a 1). Sobre
este punto, cabe mencionar que el ente emisor sostiene que dicho tcr no
se encuentra desalineado con relación a su nivel de largo plazo, basándose
en una función polinómica, pero dicha metodología ya ha sido cuestionada
por organismos multilaterales19 y hoy en día casi no cabe duda que la divi-
sa local se encuentra sobrevaluada, ocasionando reasignaciones al interior
del aparato productivo que promueven la desindustrialización (Villarroel-
Böhrt, 2016). Las causas de esta limitante vendrían a ser las mismas fallas
de gobierno (autolimitante), ya que el Banco Central administra el tipo de
cambio nominal a través de un régimen de facto jo. Dentro de los com-
ponentes microeconómicos, se valora al sistema tributario como limitado
18 En el caso de la inación, según fem (2018) Bolivia se encuentra junto a los líderes del ranking a nivel
mundial por la baja tasa de variación de los precios registrada.
19 Ver
fmi (2015).
459Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
porque Bolivia ocupa el penúltimo lugar del ranking a nivel mundial en el
indicador de distorsión provocada por los impuestos según fem (2018), y
porque el Banco Mundial (2018), al ponderar otras características propias
del sistema, ubica al país en el número 186 (de un total de 190). Pero esto
ha estado acompañado de una generación importante de capacidades al
interior del ente recaudatorio y de una posible introducción de cierta pro-
gresividad al sistema gracias a los recientemente adquiridos dominios tribu-
tarios subnacionales (Villarroel-Böhrt, 2018). Para terminar con los compo-
nentes microeconómicos, tanto las instituciones como el mercado laboral
se clasican como no aceptables. En el primer caso porque el pilar institu-
cional, según fem (2018), está catalogado como uno de los más retrasados
del mundo (especialmente en independencia del Poder Judicial, respeto a la
propiedad privada y conanza en la Policía) al ocupar el lugar 129 (de 140),
y en el segundo caso porque el mercado laboral está también a la cola en
el puesto 126 (de 140) según fem (2018). Los trabajos de Seoane (2019) y
Herrera (2019) en este libro, presentan mucha información adicional que
respalda esta posición vinculada a las restricciones que enfrenta el mercado
laboral. Las causas de esta mala institucionalidad formal20 y distorsión en el
marcado laboral, provienen de fallas de gobierno.
El factor de fallas de mercado es el único que no cuenta con componen-
tes identicados como aceptables. Empezando por las externalidades de
coordinación,21 el componente de capital social22 se valora como limitado
principalmente por el indicador que lleva el mismo nombre y forma parte
del pilar institucional en fem (2018), el cual con un valor de 50 está justo a
la mitad de la escala de medición y coloca al país en el puesto 72 (de 140),
también más o menos a la mitad. Espinoza (2019), en este libro, descri-
be las fallas de coordinación entre el sector público (a través de diferentes
planes) y el privado, así como entre actores privados para abastecerse de
insumos. Pero tal vez el esfuerzo más representativo por sacar a la luz esta
limitante a nivel nacional sea el de Wanderley (2004), quien muestra cómo
los productores bolivianos coordinan bastante bien de forma reactiva ante
20 Para un análisis más detallado de la restricción institucional en Bolivia (formal e informal) en el largo
plazo, ver Villarroel-Böhrt (2020). De próxima publicación.
21 Las externalidades de coordinación surgen porque la productividad de una empresa depende no solo de
su esfuerzo propio o de las características del entorno, sino también simultáneamente de las acciones e
inversiones (muchas veces cuantiosas) de otras empresas y de la provisión de bienes públicos. La mejor
revisión y descripción de externalidades de coordinación (o fallas de coordinación) sigue siendo la de Hoff
& Stiglitz (2001).
22 Entiéndase que es preciso contar con capital social para lograr la coordinación entre agentes económicos.
Esta visión, en gran medida sociológica, es bien descrita por Feldmann et al. (2005) en la formación de
conglomerados.
460 ¿Hacia la transformación de la economía?
amenazas externas al sector, pero son reacios a involucrarse en esfuerzos
colectivos para encontrar soluciones consensuadas a cuellos de botella en
la cadena de valor, o a socializar los riesgos de una manera más sistemáti-
ca, lo que desemboca en condiciones insucientes para lograr cooperación
entre ellos en lo que a transacciones empresariales claves se reere. Una
excepción podrían ser las integraciones verticales hacia adelante de aso-
ciaciones de productores agropecuarios, donde posiblemente sí emerge un
capital social productivo más proactivo (Villarroel-Böhrt, 2014). La causa de
este bajo capital social se atribuye a una falta de educación (capital huma-
no) sobre los benecios que conlleva. El otro componente de externalidades
de coordinación, desarrollo de conglomerados, se identica como no acep-
table por el indicador de fem (2018), que ubica al país en los últimos lugares
a nivel mundial (puesto 128 de 140). En Bolivia existen pocas cadenas de
valor realmente competitivas (guiadas por la demanda e insertas en cade-
nas globales), una vez pasado el eslabón primario (hidrocarburos, minería
y agroindustria), y solo un puñado de estas cadenas se podría decir que han
evolucionado a conglomerados (clusters) en el sentido de Porter (1999),23
por ejemplo los conglomerados de derivados (no productos agrícolas pri-
marios) de oleaginosas y quinua.24 Aquí la causa es atribuible a las mismas
fallas de coordinación (autolimitante), al no poder visualizar los benecios
de juntarse cercanamente y dejar que emerjan las economías de escala ex-
ternas (Villarroel-Böhrt, 2016).
La segunda parte del factor de fallas de mercado está vinculada a exter-
nalidades de información. Respecto al primer componente de capacidades
de innovación, se considera que no es aceptable porque, como acertada-
mente señalan Casanovas & Peres-Cajías (2019) en este libro (luego de una
exhaustiva revisión de varias publicaciones), los indicadores e investigacio-
nes internacionales colocan a Bolivia en los últimos lugares en relación a
variables relacionadas con la estructura empresarial y condiciones sociales,
políticas o regulaciones que favorecen la innovación. La causa identicada
en este caso es una insuciente educación (capital humano), que impide
efectuar de forma efectiva la transferencia tecnológica o investigación bá-
sica doméstica.25 En cuanto al componente de exportaciones con contenido
23 Según este autor, un conglomerado (cluster) es un grupo “geográcamente denso” de empresas e
instituciones conexas, que pertenecen a un campo concreto, están unidas por rasgos comunes y son
complementarias entre sí.
24 Cabe hacer notar que existen exportaciones de otros productos competitivos pero no emergen de
conglomerados propiamente dichos, sino de industrias aisladas muchas veces integradas verticalmente
(como por ejemplo el orégano).
25 Recientemente, estudios internacionales han destacado el papel preponderante que adquieren las
capacidades de aprendizaje colectivo (no individual) en la actual economía del conocimiento. Para
461Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
tecnológico, Peñaranda (2019) en este libro efectúa un minucioso análisis
indicando que, junto a la reprimarización de exportaciones, dicho conte-
nido tecnológico en productos de exportación en Bolivia (en 25 años) dis-
minuyó en todas las categorías (incluyendo las manufacturas basadas en
recursos naturales). Anteriormente, este mismo autor (Peñaranda, 2018)
hacía notar que Bolivia tiene el nivel más bajo de la región en exportaciones
manufactureras con contenido tecnológico, y es el segundo país (después
de Ecuador) en términos de exportaciones de bienes primarios y manufac-
turas basadas en recursos naturales. Esto se conrma también con datos del
Banco Mundial (2019), ya que las exportaciones de productos de alta tecno-
logía (como porcentaje de las exportaciones de productos manufacturados)
cayeron signicativamente, de 40% en 2000 a 4,5% en 2016.26 Es por estas
razones que se valora este componente como no aceptable, atribuyendo
la causa a las mismas fallas de mercado (autolimitación), de coordinación
y falta de innovación. El tercer componente de dinamismo de los negocios
se clasica también como no aceptable, con base en fem (2018)27 y Banco
Mundial (2018),28 que nuevamente ubican a Bolivia en los últimos lugares a
nivel mundial (puesto 130 de 140 y puesto 179 de 190, respectivamente). La
causa se atribuye a fallas de gobierno en la regulación. Por último, en lo que
a externalidades ambientales se reere, el componente se considera como
limitado, rescatando toda la interesante descripción que hace Malky (2019)
en este libro sobre la deforestación y sus impactos negativos. La causa aquí
estaría en la falta de educación (capital humano), sobre los efectos adversos
de este tipo de daños ecológicos.
Para concluir, resta analizar el factor de costo de nanciamiento, cuyo
primer componente es el de micronanzas y, como se anticipó al inicio de
esta sección, es una de las fortalezas en el caso boliviano (Robinson, 2001),
razón por la cual se le asigna la valoración de aceptable. El segundo com-
ponente de intermediación nanciera es clasicado como limitado debido
a que el indicador (según fem, 2018) se encuentra al mismo nivel que el
promedio de países de ingreso medio y solo un poco por debajo de la media
mayores detalles sobre este punto ver el excelente trabajo de Hidalgo et al. (2018).
26 En Villarroel-Böhrt (2020), de próxima publicación, se hace notar que esto no fue siempre así, puesto
que a principios del milenio Bolivia logró diversicar sus exportaciones hacia algunos productos con
contenido tecnológico, como por ejemplo materiales radioactivos y asociados, maquinaria y partes de
plantas eléctricas y generación de energía, partes y accesorios de telecomunicaciones, equipamiento
aeronáutico e instrumentos de medición y control.
27 El indicador de dinamismo empresarial en este caso incluye elementos como costo y tiempo para iniciar
un negocio, marco regulatorio de insolvencia, actitud hacia el riesgo emprendedor, etc.
28 El indicador en este caso es la facilidad para iniciar un negocio, que incluye elementos de procedimientos,
tiempos y costos.
462 ¿Hacia la transformación de la economía?
registrada para América Latina y el Caribe. No obstante, uno de los pro-
blemas que persiste en este ámbito y está muy poco visibilizado, es el del
descalce de plazos, en el cual (como se resalta en Villarroel-Böhrt, 2016)
implica que el plazo promedio que los ahorristas dejan su dinero en las ins-
tituciones nancieras (aproximadamente dos años y medio), impide a las
mismas prestar esos recursos a empresas que maduran o pasan su punto
de equilibrio en el largo e incluso mediano plazo (como las manufacturas o
agroindustrias), ya que de hacerlo estarían asumiendo un riesgo de descal-
ce de plazos (prestar recursos provenientes del público a plazos de tiempo
mayores de los que el público les deposita a ellos). Entonces, la causa es-
taría en este caso intrínseca en el mismo sector nanciero (autolimitación),
dada la restricción estructural de no poder acceder a otras formas de fon-
deo de más largo plazo. El tercer componente de ahorro interno se consi-
dera como no aceptable, principalmente por los datos mostrados en Banco
Mundial (2019), donde tomando como indicador el ahorro interno bruto (%
del pib), Bolivia ha permanecido históricamente (desde 1960) por debajo de
la media de América Latina y el Caribe, salvo esporádicamente en los años
2008 ,1974 y el periodo del superciclo de materias primas 2010-2014; pero
en los últimos cuatro años el mencionado indicador ha pasado otra vez a
ser inferior que el promedio de la región. Aquí la causa se atribuye a la baja
educación (capital humano) y el resultante bajo hábito de ahorro por parte
de la población y el gobierno, debido al desconocimiento de los benecios
que conlleva.
Los dos últimos componentes de este factor, vinculados al acceso a
nanciamiento internacional, son las restricciones al ujo de capitales y
la atracción de Inversión Extranjera Directa (ied). En el primer caso, los
indicadores calculados por Chinn & Ito (2006)29 y Fernández et al. (2016),30
muestran que las restricciones al ujo de capitales se han al menos dupli-
cado desde 2006 a la fecha, lo que implica una valoración equivalente a
limitado. En el segundo caso, los datos de pnud (2018) que incluyen dicha
ied (% del pib), permiten evidenciar que Bolivia está captando actualmen-
te 1,9%, por debajo del promedio de países de desarrollo humano medio
(2,1%) y muy por debajo de la media en la región Latinoamericana y el
Caribe (2,8%). La causa en ambos casos serían fallas de gobierno en la
aplicación de medidas restrictivas que impiden acceder adecuadamente a
nanciamiento internacional.
29 La base de datos actualizada puede ser consultada en: http://web.pdx.edu/~ito/Chinn-Ito_website.htm.
30 Base de datos disponible en: http://www.columbia.edu/~mu2166/fkrsu/FKRSU_Update_May_16_2017.xls.
463Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
Con toda esta información, resumida en el anexo, y la metodología des-
crita en la sección ii, se construye la Matriz de Eciencia y Deciencia mos-
trada en la tabla 1.
Tabla 1. Matriz de Eciencia y Deciencia
Fuente: Elaboración sobre la base de datos del anexo y la metodología descrita en la sección ii.
Como se puede apreciar en la Matriz, la eciencia promedio (0,49) de
toda la economía resulta aproximadamente igual a la deciencia (0,51),
lo cual es una mala noticia puesto que idealmente esta última debería ser
menor, a n de poder concentrar los esfuerzos de reforma en una menor
cantidad de componentes limitantes.
Pero el dato más relevante es el porcentaje de inuencia limitante, el
cual está fuertemente concentrado en el factor de fallas de gobierno (56%),
seguido de lejos por la geografía (17%) y el capital humano (13%). Dos de
los factores restantes muestran únicamente comportamientos autolimitan-
tes, fallas de mercado y costo de nanciamiento, y la falta de infraestruc-
tura suciente es una causa limitante solo para la geografía debido a la
mediterraneidad.
3.3. Construcción de la red limitante
Antes de proceder con el armado de la red limitante, es preciso contar con
otra Matriz de características cuadradas (número de las igual al número
de columnas con coincidencia de variables), que identique los Factores
Limitantes y Limitados.
Usando como insumo la información presentada en la tabla 1, es po-
sible construir dicha Matriz dividiendo por factores la proporción de cada
causa limitante entre el total obtenido en cada columna. Los resultados de
este cálculo se presentan en la tabla 2.
464 ¿Hacia la transformación de la economía?
Tabla 2. Matriz de Factores Limitantes y Limitados
Factores limitantes
G CH I FG FM CF
Factores limitados
G 0,67 1,00
CH 0,30
I 0,33 0,20
FG 0,30
FM 0,67 0,05 1,00
CF 0,33 0,15 1,00
Fuente: Elaboración sobre la base de datos de la tabla 1.
Para esquematizar la red limitante se parte del factor con el mayor por-
centaje de inuencia limitante, en este caso las fallas de gobierno. Cada
factor se representa mediante un círculo con las siglas que le corresponden,
y en caso de factores con autolimitación se dibuja un segundo círculo con-
céntrico con el porcentaje de dicha autolimitación extraído de la tabla 2.
Luego se conectan los factores entre sí mediante líneas con echas en
la dirección limitante, anotando en la punta el porcentaje de inuencia tam-
bién extraído de la información contenida en la tabla 2.
A continuación se ordenan los factores en el esquema, de modo tal que
la red sea visualizada de la mejor forma posible y sin un cruce excesivo
de líneas. Este ejercicio puede requerir de varios intentos hasta que la red
quede ordenada de una manera armónica y coherente.
Finalmente, la red puede derivar en dos casos representativos:
i) Red de cadena limitante. Se da cuando un factor limita a un segundo,
este a su vez limita a un tercero, y así sucesivamente hasta agotar la
información contenida en la tabla 2. Para distinguir estos casos resulta
conveniente ampliar el grosor de las líneas de conexión.
ii) Red con círculo limitante. Se da cuando emerge una cadena cerrada en
la que un factor limita en cierto momento a otro que le precedía en la
misma cadena. Para distinguir estos casos es útil recurrir a líneas de
conexión punteadas.
El gráco 1 mostrado a continuación, esquematiza la red limitante iden-
ticada para el caso boliviano.
465Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
Gráco 1. Red Limitante de la Economía Boliviana
Círculo limitante
Red limitante
Red limitante
1.0
0.33 0.67
1.00.3
1.0
0.2
0.3
0.05
0.67
GI
FG FM
CH
CF
0.33
0.15
Fuente: Elaboración sobre la base de datos de la tabla 2.
El gráco 1 muestra la existencia clara de dos redes de cadena limitante,
la más importante (por el valor de inuencia limitante igual 0,3) a través de la
secuencia fallas de gobierno-capital humano-fallas de mercado. La ramica-
ción por la vía capital humano-costo de nanciamiento es también una red de
cadena limitante pero con un porcentaje de inuencia equivalente a la mitad
(0,33) del primer caso (0,67), por lo que no se la prioriza. En otras palabras,
esto quiere decir que solucionando los componentes de fallas de gobierno
que limitan a capital humano y los de este último que limitan a fallas de mer-
cado, se tiene el efecto en cascada más fuerte para impulsar el crecimiento.
En consecuencia, dichos componentes pasan a ser considerados como res-
tricciones estructurales en la lógica de Hausmann et al. (2004).
La segunda red de cadena limitante en importancia es a través de la se-
cuencia fallas de gobierno-infraestructura-geografía, pero en este caso hay
un aspecto adicional y es que la red desemboca en un círculo limitante al
vincular los dos últimos factores entre sí. Esto es más complejo porque las
limitantes se autoalimentan a sí mismas, aunque obviamente a través de dis-
tintos elementos porque el componente de geografía que está siendo limitado
466 ¿Hacia la transformación de la economía?
por infraestructura es la mediterraneidad, mientras que el componente de in-
fraestructura que está siendo limitado por geografía es la deciente conexión
por vías férreas. Este tipo de análisis más minucioso a través de componentes
se empleará en la siguiente sección para la priorización de políticas.
Un aspecto de suma relevancia que es preciso también tener en cuenta,
es que dos factores que forman parte de estas redes de cadena limitante,
están además autolimitados (y no en fases terminales de la cadena), que
son las mismas fallas de gobierno y la geografía. Esto quiere decir que ata-
cando los componentes que se autolimitan en estos dos factores, se obtie-
nen también resultados importantes que destraban el crecimiento.
4. Priorizaciones de política
Para poder obtener una priorización de políticas públicas, es preciso tener
en cuenta las dos redes de cadenas limitantes descritas en la anterior sec-
ción y los porcentajes más altos de inuencias limitantes contenidos en las
mismas (en orden descendente), así como los factores autolimitados.
4.1. A nivel de factores
Una buena noticia del análisis efectuado, es que permite identicar inequí-
vocamente un solo factor limitante que es fallas de gobierno, con un por-
centaje de inuencia limitante de 56% que lo posiciona muy por encima del
resto de factores. Este resultado es similar al encontrado en este mismo
libro por Casanovas & Peres-Cajías (2019).
Teniendo en cuenta que el total de factores analizados fue de seis, la
concentración de esfuerzos en un solo factor representa un nivel de priori-
zación de 16,7%, es decir que, en vez de dispersar la energía y recursos en
políticas orientadas a neutralizar los componentes limitantes que existen en
los seis factores, es preferible focalizar los mencionados esfuerzos solo en el
16,7% de factores, haciendo así la intervención más selectiva y eciente.
Dado que el factor priorizado proviene de la rama vinculada a una baja
apropiabilidad (en el árbol de problemas propuesto por Hausmann et al.,
2004), se inere que el principal problema que ocasiona una inversión su-
bóptima en Bolivia es precisamente dicha baja apropiabilidad, y no así la
baja rentabilidad social o un nanciamiento costoso.
4.2. A nivel de componentes
Desagregando los factores en sus componentes limitantes, se obtiene la
priorización de políticas públicas que resultaría más eciente.
En primer lugar y para solucionar la autolimitación, que resulta impor-
tante debido a la elevada proporción (0,3), se tiene a nivel macroeconómico
467Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
como único componente al Tipo de Cambio Real desalineado con su ten-
dencia de equilibrio de largo plazo. A nivel microeconómico estarían, en
primera instancia, la baja institucionalidad y las distorsiones en el mercado
laboral (ambas valoradas como no aceptables), seguidas en segunda instan-
cia por la regresividad del sistema tributario (valorada como limitada).
En segundo lugar y pasando a la red de cadena limitante, estarían los com-
ponentes de capital humano que están siendo limitados por fallas de gobierno,
es decir, en primera instancia la calidad de salud y educación (valoradas como
no aceptables), y, en segunda instancia, la esperanza de vida (valorada como
limitada). Con esto se solucionarían, siguiendo con la secuencia en cadena,
los componentes de fallas de mercado que están siendo afectados por un bajo
capital humano, que son en primera instancia las capacidades de innovación y,
en segunda instancia, las externalidades ambientales y el bajo capital social.
Por último, en lo que a la secuencia del círculo limitante se reere, los
componentes de infraestructura que están siendo afectados por fallas de
gobierno son (con valoración de limitados) los caminos y servicios aéreos,
que al ser mejorados inciden positivamente en el componente de geografía
(en este caso la mediterraneidad) que está siendo limitado por una decien-
te infraestructura.
En resumen, tomando únicamente los valores más altos de factores limi-
tantes y el primer eslabón de las redes de cadenas limitantes identicadas, se
establece que las políticas públicas más ecientes para neutralizar la restric-
ción estructural de inapropiabilidad, deberían priorizar un primer paquete de
reformas concentrado en las siguientes áreas de acción: i) a nivel macroeco-
nómico el desalineamiento del Tipo de Cambio Real; y ii) a nivel microeco-
nómico la baja institucionalidad y las distorsiones en el mercado laboral. Si
se quiere apoyar aun más el impacto positivo que generarían estas medidas,
se podría actuar sobre un segundo paquete de reformas complementario que
incluya: i) el sistema tributario; ii) la calidad de servicios de salud y educación;
y iii) la infraestructura caminera y de servicios aéreos.
5. Comentarios nales
Elaborar un diagnóstico de crecimiento es sin duda un ejercicio complejo,
independientemente de la metodología que se decida adoptar. Requiere,
por un lado, un enfoque interdisciplinario capaz de identicar vínculos
cruzados o interconexiones entre varias disciplinas que están relacionán-
dose entre sí; y, por otro, un conocimiento al menos aceptable de las fuer-
zas que interactúan al interior de cada disciplina, donde la complejidad es
también elevada.
En el presente documento se hizo un esfuerzo por facilitar el menciona-
do proceso de diagnóstico, recurriendo al relativamente simplicado marco
468 ¿Hacia la transformación de la economía?
teórico propuesto por Hausmann et al. (2004) y combinándolo con la técnica
de redes limitantes inicialmente introducida por Klein & Grabisnky (2001).
Los resultados mostraron que, de los seis factores extraídos de
Hausmann et al. (2004), el problema estructural de Bolivia radica principal-
mente en uno conocido como fallas de gobierno. Esto a su vez implica que
la restricción que más desincentiva la inversión es la falla conocida como
inapropiabilidad.
Para atacar este problema estructural, la técnica de redes limitantes
plantea concentrar los esfuerzos de política pública en tres áreas priorita-
rias: el desalineamiento del Tipo de Cambio Real en el ámbito macroeco-
nómico, dado que se encontraría desfasado (sobrevaluado) con respecto a
su valor de equilibrio de largo plazo, y la mala institucionalidad junto a dis-
torsiones del mercado laboral en el ámbito microeconómico. Las medidas
correctivas implementadas en estas tres áreas tendrían la virtud de destra-
bar otras limitantes vinculadas a infraestructura y capital humano, que a su
vez inuyen en la variable geográca de mediterraneidad y en otras fallas
de mercado como ser las capacidades de innovación y las externalidades
ambientales, tan importantes para alcanzar una adecuada transformación
social y ecológica.
Complementariamente, para acelerar aún más los efectos positivos en
cascada de estas medidas de primer orden, la técnica sugiere también, como
un segundo nivel de priorización, ejecutar políticas que mejoren el sistema
tributario, la calidad de servicios de salud y educación, y la infraestructura
caminera y de servicios aéreos.
Los instrumentos especícos de intervención estatal, para llevar a la prác-
tica las políticas públicas en las áreas mencionadas, son algo que se debe
analizar de aquí en adelante en función a la disponibilidad de recursos y a
las capacidades técnicas disponibles en las distintas instancias gubernamen-
tales, tratando de hacer abstracción de ideologías puramente políticas que
cuestionen de entrada la relevancia de las medidas propuestas.
469Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
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473Diagnóstico de crecimiento en Bolivia: una aplicación a través de redes limitantes
Anexos
Tabla 1. Valoración de Componentes y Ponderaciones
1. Geografía Grado de Satisfacción Escala Aceptable Limitado No Aceptable Limitación
1.1. Urbanización Aceptable 1.00 XEciencia 0.50
1.2. Trópico Limitado 0.50 X 1 Deciencia 0.50
1.3. Mediterraneidad No Aceptable 0.25 X 3 % Limitación 0.33
1.4. Distancia a los mercados No Aceptable 0.25 X 1 % Limitación factor 1 0.67
1 1 2 3 % Limitación factor 3 0.33
2. Capital humano Grado de Satisfacción Escala Aceptable Limitado No aceptable Limitación
2.1. Años de escolaridad Aceptable 1.00 XEciencia 0.50
2.2. Calidad de educación No Aceptable 0.25 _l. 4Deciencia 0.50
2.3. Esperanza de vida Limitado 0.50 X 4 % Limitación 0.33
2.4. Calidad de salud No Aceptable 0.25 X 4 % Limitación factor 4 1.00
1 1 2 3
3. Infraestructura Grado de Satisfacción Escala Aceptable Limitado No aceptable Limitación
3.1. Vial Limitado 0.50 X 4 Eciencia 0.56
3.2. Férrea No Aceptable 0.25 X 1 Deciencia 0.44
3.3. Aérea Limitado 0.50 X 4 % Limitación 0.33
3.4. Electricación Aceptable 1.00 X% Limitación factor 1 0.33
1 2 1 3 % Limitación factor 4 0.67
4. Fallas de gobierno Grado de Satisfacción Escala Aceptable Limitado No aceptable Limitación
4.1. Instituciones (Micro) No Aceptable 0.25 X 4 Eciencia 0.54
4.2. Sistema tributario (Micro) Limitado 0.50 X 4 Deciencia 0.46
4.3. Mercado laboral (Micro) No Aceptable 0.25 X 4 % Limitación 0.25
4.4. Inación (Macro) Aceptable 1.00 X% Limitación factor 4 1.00
4.5. Endeudamiento (Macro) Aceptable 1.00 X
4.6. Tipo de cambio real (Macro) No Aceptable 0.25 X 4
2 1 3 4
5. Fallas de mercado Grado de Satisfacción Escala Aceptable Limitado No aceptable Limitación
5.1. Capacidades de Innovación No Aceptable 0.25 X 2 Eciencia 0.33
5.2. Dinamismo de los negocios No Aceptable 0.25 X 4 Deciencia 0.67
5.3. Exportaciones con contenido
tecnológico No Aceptable 0.25 X 5 % Limitación 0.17
5.4. Capital social Limitado 0.50 2% Limitación factor 2 0.50
5.5. Desarrollo de conglomerados No Aceptable 0.25 A-5% Limitación factor 4 0.17
5.6. Externalidades ambientales Limitado 0.50 A-2% Limitación factor 5 0.33
2 4 6
6. Costo de nanciamiento Grado de Satisfacción Escala Aceptable Limitado No aceptable Limitación
6.1. Inversión extranjera directa No Aceptable 0.25 X 4 Eciencia 0.50
6.2. Restricciones al ujo de capitales Limitado 0.50 4Deciencia 0.50
6.3. Intermediación nanciera Limitado 0.50 A 6 % Limitación 0.25
6.4. Micronanzas Aceptable 1.00 X% Limitación factor 2 0.25
6.5. Ahorro interno No Aceptable 0.25 2% Limitación factor 4 0.50
I 2 2 4 % Limitación factor 6 0.25
Fuente: Elaboración del autor con base en la técnica descrita en el texto
475
Problemática e indicios de “soluciomática” del
desarrollo boliviano1
Pablo Mendieta Ossio2
La renovada necesidad de un diagnóstico
A lo largo de la historia boliviana, la mejora del bienestar económico ha
sido modesta. En efecto, la expansión promedio del pib por habitante desde
1900 hasta el presente fue de 1,3%, en medio de ciclos de diversa duración,
dejando de lado las limitaciones que tiene este indicador como medida de
bienestar (Coyle, 2014). Destacan hacia abajo las disrupciones de la ina-
ción de los años 50 y la hiperinación de los 80, mientras que los auges se
observaron en torno a los años 1940, 1970 y 2014.
El auge que tuvo su punto más alto a mediados de esta década está
llegando a su n y esta desaceleración plantea desafíos para el país. El cre-
cimiento tendencial hasta 2014 llegó a 3%, implicando la posibilidad de du-
plicar el ingreso por habitante cada 23 años. Gradualmente, este ciclo está
llegando a su n. Se espera que el crecimiento del ingreso por habitante
se sitúe en torno a 2%, una cifra que permitiría alcanzar el doble de pib per
cápita cada 35 años.
1 En español no existe la palabra “soluciomática”, pero parafraseando a la denición de la Real Academia
de la Lengua sería el equivalente al conjunto de soluciones relativas a un tema, en este caso el desarrollo.
El término fue acuñado por el exministro de Hacienda de Chile y decano de ciencias políticas de la Escuela
de Economía de Londres Andrés Velasco en su exposición magistral en el Encuentro de la Sociedad de
Economistas de Chile en Talca, el 3 de septiembre de 2010.
2 Las opiniones vertidas en este apartado son de entera responsabilidad del autor y no involucran a las
entidades a las que pertenece.
476 ¿Hacia la transformación de la economía?
Grá co 2. Crecimiento del pib por habitante, 1900-2023
-12,0%
-10,0%
-8,0%
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
1900
1904
1908
1912
1916
1920
1924
1928
1932
1936
1940
1944
1948
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
2012
2016
2020p
2024p
Crec imiento Tendencia
Fuente: 1900 a 2010 Herranz-Loncán & Peres-Cajías (2016) ;2011 a 2016 (Bolt, Inklaar, de Jong, & van Zanden
(2018); 2017 en adelante, estimaciones basadas en Fondo Monetario Internacional, 2019
Nota: La tendencia corresponde a la aplicación del ltro estadístico de Hodrick y Prescott con λ=450 (Rodríguez, 2007).
Con un contexto externo y doméstico más adverso es importante ana-
lizar qué factores impiden generar mayor crecimiento sostenible y con im-
pacto social. En varias regiones y países del mundo retorna el proteccio-
nismo (Fondo Monetario Internacional, 2019) y el malestar social se hace
evidente con nuevas formas de protesta. A su vez, el entorno doméstico
es menos benigno, tanto por desequilibrios macroeconómicos acumulados
como también por una crisis institucional aguda.
En un ambiente polarizado es prioritario un análisis objetivo, desapa-
sionado y que permita delinear una agenda de prioridades de política pú-
blica. Como se menciona en la Introducción del presente volumen, la idea
del libro es proveer elementos de análisis y de juicio que permitan com-
prender los factores que facilitan o impiden mejorar el bienestar de forma
sostenida y sostenible, siguiendo el enfoque propuesto por Hausmann,
Rodrik, & Velasco (2008). Esto es aún más importante cuando la pola-
rización es alta e impide discernir claramente cuáles son los elementos
centrales de los problemas y sus posibles soluciones (Banerjee & Duo,
2019).
Este apartado brinda una serie de reexiones de conjunto sobre las
causas y consecuencias de los factores analizados por cada uno de los
autores, pero también sobre posibles implicaciones de política.3 En ese
sentido, apunta a brindar una visión de contexto utilizando el marco re-
ferencial de Hausmann, Rodrik, & Velasco, Growth Diagnostics (2008),
pero complementado con la visión social y medioambiental acorde a
3 Sólo para comodidad del lector, no se utilizará en este apartado una referencia a las secciones previas,
cuyo análisis y re exión están implícitos en cada acápite elaborado.
477Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano
los lineamientos de quienes integramos este trabajo y de la Fundación
Friedrich Ebert.
Las barreras al crecimiento en su contexto
La baja rentabilidad social es el punto de partida de este análisis, donde
se verá que existen dos factores restrictivos para mayores niveles de cre-
cimiento. Esto puede deberse a tres factores, de los que la geografía es el
menos controlable. Para ordenar el análisis expondré cuáles son las facetas
de cada aspecto, así como sus principales consecuencias y, por ende, sus
indicadores, como lo hizo Loayza (1996) para la informalidad.
Es evidente que existen varios elementos que hacen que la geografía sea
un factor determinante en nuestra historia. Estas facetas incluyen aspectos
como:
i. la ubicación geográca, puesto que los países que están en los trópicos
serían más propensos a la baja productividad agrícola como también a
cuestiones sanitarias dañinas, como la prevalencia de la malaria (Sachs,
2001);
ii. la diversidad geográca referida especícamente a una característica
del país: la morfología nacional integrada de montañas, valles y lla-
nos. Lamentablemente, esa diversidad tiene un precio que se plasma
en altos costos de transporte dentro y fuera del país, algo que además
ha afectado la composición de las exportaciones y ha delineado su baja
diversicación;
iii. la distancia a los mercados, entendida como la lejanía a los principales
mercados internacionales localizados en el norte, una característica que
Bolivia tiene en común con sus vecinos y se constituye en una barrera
natural para productos físicos (Carrere & Schiff, 2005);
iv. la mediterraneidad, un tema que debe abordarse de la forma más obje-
tiva posible, dimensionando sus verdaderos efectos. Solo por nombrar
dos, los costos de transporte y logística para países sin acceso al litoral
son más altos que en los que lo tienen (Arvis, Raballand & Marteau,
2010), mientras que otros trabajos muestran que su crecimiento es
menor (MacKellar, Wörgötter & Wörz, 2002);
v. la predisposición a los desastres naturales, que en un entorno de cambio
climático a escala global se hace más evidente, con períodos más secos
y temperaturas más altas (Cainco, 2016) que, en los últmo meses atiza-
ron los incendios forestales en la Amazonía y la Chiquitanía.
478 ¿Hacia la transformación de la economía?
Gráco 3. Elementos y consecuencias de la geografía
como factor de crecimiento
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede apreciar, la geografía ha marcado parte del destino eco-
nómico de Bolivia. Los Andes son ricos en minerales, sus llanuras son tierra
fértil para la agropecuaria, a lo que se añade la existencia de reservas de
hidrocarburos y litio, que han marcado una orientación exportadora, desa-
fortunadamente no diversicada.
De hecho, el trabajo pionero de Acemoglu, Johnson & Robinson (2005)
sobre los efectos de la abundancia de recursos naturales en el desarrollo
también genera un desafío claro al país porque entra en la categoría de
una que no tiene instituciones no inclusivas, sino más bien extractivas y
rentistas.
Esta orientación origina, además, problemas macroeconómicos, como
son los efectos y consecuencias de la volatilidad de los precios de las materias
primas en todo el sistema económico, haciendo que los ciclos económicos
estén marcados por sus vaivenes a lo largo del tiempo (Machicado, 2019).
El siguiente factor que hay que estudiar es el capital humano, cuyas di-
mensiones de análisis son principalmente la cobertura o cantidad, así como
la calidad de la educación. En lo que se reere a la cobertura, en las últimas
décadas ha aumentado signicativamente (Barro & Lee, 2013), lo que nos
sitúa en un lugar expectante al de otros países similares a Bolivia. Solo
por tomar un ejemplo, los años promedio y esperados de escolaridad son
semejantes entre el país y Tailandia, pese a que ambos tienen volúmenes
de producción diferentes, como se muestra en el texto de Mendieta de este
volumen (pp. 177-194).
Lamentablemente, poco se puede hablar de la calidad de la educación,
ya que no se tiene una medición estandarizada desde 1997, cuando el país
479Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano
participó en una prueba normalizada con resultados menores que otros
países latinoamericanos (Casassús, Froemel, Palafox & Cusato, 2001).4 Un
resultado sugerente es el de Bagolle, Valencia & Urquidi (2019), quienes
identican una brecha apreciable de habilidades que tendría efecto negativo
en la empleabilidad.
Gráco 4. Calidad de la educación y crecimiento económico
Fuente: Basado en Hanushek & Woessmann (2015) .
Los efectos de esta combinación de alta cobertura y mala calidad im-
plican problemas de baja productividad laboral, reducida capacidad de in-
novación en emprendedores y servicio público deciente. Estos efectos son
más preocupantes si se considera que la baja calidad de la educación afecta
al crecimiento económico (Hanushek & Woessmann, 2015).
El tercer factor que afecta la rentabilidad social es el ámbito de la in-
fraestructura y logística, que no consideraremos en este trabajo, puesto que
los indicadores están disponibles fácilmente y es posible medir de forma ge-
neral sus fortalezas y carencias. Solo acotaremos que su ausencia en rutas
críticas a nivel nacional y una logística inadecuada disminuyen la competi-
tividad de la economía (Chu, 2012).
En cuanto a la apropiabilidad de los retornos sociales, se encuentran
tanto los fallos de mercado como los de gobierno.
En los primeros, fallos de mercado, comenzaremos por las externali-
dades de información o falta de autodescubrimiento, muy ligadas a las
4 Cabe señalar que el país aceptó participar en una prueba similar en 2019, para lo cual se hicieron las
pruebas piloto del caso un año antes. El encargado es el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
Calidad de la Educación.
480 ¿Hacia la transformación de la economía?
externalidades de coordinación. Por ejemplo, un empresario que crea una
nueva idea puede patentarla, beneciarse legítimamente de ella y tener el
incentivo para generar otras ideas (Sala-i-martin, 2000).
Pero alguien que adopta una idea que resulta ser exitosa, incurre en
un costo alto o hundido de ser el pionero, pero sin los benecios por haber
asumidos los riesgos. Por tanto, no existen incentivos para producir o intro-
ducir nuevos productos y, por tanto, para los insumos de estos, incluyendo
las habilidades y competencias de trabajadores en áreas relacionadas. En
pocas palabras, no existen ni productos ni insumos que en otras condicio-
nes habrían sido rentables (Hausman & Rodrik, 2003).
La baja diversicación de los productos exportados, la alta concentración
en bienes con procesos productivos sencillos y el décit de innovación son al-
gunas de las señales que muestran que las externalidades mencionadas están
presentes en nuestro país, aunque actualmente en la periferia de las ideas.
Grá co 5. Espacio producto de las exportaciones bolivianas
Fuente: The Growth Lab at Harvard University, 2019.
Sin embargo, la causa profunda de esta falla radica más bien en la di-
cultad de emprender y luego escalar la producción a niveles más altos, que
se verá más adelante.
En cuanto a las trabas del gobierno, tenemos dos escalas: fallas micro-
económicas y macroeconómicas. Comenzaremos por la que es más familiar,
mediática y más fácil de llegar a consensos: las fallas macroeconómicas.
Salvo las experiencias catastrócas de los años 50 y 80 del siglo pa-
sado, en las últimas tres décadas los ciclos han sido menos volátiles que
los equivalentes de países vecinos, especialmente en eventos como la gran
recesión de 2009, cuando Bolivia moderó su crecimiento a 3,4% mientras
otros entraron en recesión.
481Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano
Esto no es nuevo en el país. En efecto, si comparamos la ocurrencia de
estos fenómenos en la historia del país, vemos que una medida de variabili-
dad (la desviación estándar) entre 1960 y 2018 es menor a la mitad que antes
de 1960. Esto implicaría que, si bien no se han experimentado frenazos súbi-
tos, tampoco se habrían aprovechado plenamente los periodos de auge.
Una explicación radica en las regulaciones en los diversos mercados, en
especial el laboral. La creciente rigidez en las leyes laborales ha provocado que
el problema de la informalidad en la economía se agudice (Román, 2011). Por
tal motivo, existen bajos incentivos tanto para ampliar la escala de producción
(Vargas, 2015) como para contratar más trabajadores formales, lo que habría
impedido que el país se benecie de los resultados en los ciclos de bonanza.
Para expresarlo de forma coloquial, cuando los vientos de cola son bue-
nos no se emprenden más ideas ni se crean nuevos proyectos por los costos
no solo de operar, sino de dejar de operar cuando nalice el ciclo. Y cuando
se tienen vientos en contra, el empleo tampoco disminuye radicalmente por
las rigideces mencionadas.
Desde una perspectiva más coyuntural, el manejo macroeconómico
no habría sido contraproducente en el último auge puesto que se crearon,
tanto de forma deliberada como por otros factores no intencionales, “amor-
tiguadores” (buffers) para enfrentar eventos adversos.
Sin embargo, la desaceleración económica experimentada desde 2014
frente a un cambio de ciclo de las condiciones externas ha signicado para
el país un aumento gradual de la vulnerabilidad macroeconómica. El dé-
cit scal ha estado en torno a 8% del pib hasta 2018, el décit de la cuenta
corriente de la balanza de pagos cerca de 5% del pib y se han usado fuentes
externas de nanciamiento, ya sea a través del uso de reservas internacio-
nales como aumento de deuda.
En ese sentido, el ajuste económico para restaurar este equilibrio parece
inevitable por los límites que existen al nanciamiento externo dados por un
nivel mínimo de activos externos como un techo al endeudamiento (Jemio
& Evia, 2019). A esto se suma la necesidad de desanclar la composición de
activos nancieros (bolivianización/dolarización) de la paridad cambiaria o
tipo de cambio.
Conviene señalar que los desequilibrios macroeconómicos deben ser
atendidos, puesto que hay evidencia de que han sido perjudiciales para el
crecimiento boliviano. De hecho, Mendieta & Martin (2009) encuentran que
los problemas macroeconómicos de los años 50 y 80 del siglo pasado invo-
lucraron una pérdida de más del 20% del ingreso por habitante.
No obstante, las barreras más importantes del Estado o de los gobier-
nos se encuentran en las fallas microeconómicas, como los terrenos institu-
cionales y de regulaciones de los diversos mercados. Considerando estas
482 ¿Hacia la transformación de la economía?
dimensiones en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico
Mundial (Schwab, 2019) se puede apreciar la gravedad de estas barreras.
Grá co 6. Índice de competitividad global de Bolivia, 2011 y 2019
Fuente: Schwab, 2019.
El origen de la crisis política reciente es solo una muestra de la baja ins-
titucionalidad que se observa en el país, puesto que no existen los adecua-
dos contrapesos entre poderes como gobernanza establecida en el sector
público, con consecuencias indeseadas en el sistema económico.
A pesar de que sería grato señalar que la institucionalidad fue radical-
mente mejor antes, el bajo respeto a la ley, la corrupción y la informalidad
han caracterizado la historia boliviana por décadas. Las inadecuadas regu-
laciones en los diversos mercados han conducido a dos tipos de Bolivia: una
de base ancha y otra estrecha (Wanderley, 2009).
La siguiente parte del diagnóstico se enfoca en el nanciamiento doméstico
para el desarrollo. Al respecto conviene recordar un episodio en la crisis asiá-
tica de 1997, cuando los créditos en Tailandia cayeron sustancialmente y la
pregunta relevante fue si ocurrió porque las entidades nancieras no querían
ofrecer créditos o porque las personas naturales o jurídicas no querían deman-
dar préstamos para sus emprendimientos. La respuesta técnica se encuentra
en Agenor, Aizenman & Hoffmaister (2004), quienes identicaron el fenómeno
como un problema de demanda. Es decir, diversos motivos desincentivan a las
personas a pedir crédito, más que a los bancos a restringirlos.
En el caso del sistema nanciero boliviano, la Ley 393 de Servicios
Financieros parte de la premisa de que las entidades nancieras no estaban
dispuestas a prestar recursos para nuevas ideas, principalmente por una es-
tructura oligopólica. Sin embargo, y en línea con el episodio asiático citado,
483Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano
las causas parecen más bien estar en el ámbito de la generación de nuevas
ideas que se plasmen en emprendimientos.
Como Rodrik (2010) lo señala, un error de diagnóstico genera prescrip-
ciones inadecuadas. Siguiendo el ejemplo especíco que hizo sobre la ofer-
ta y demanda de fondos prestables, la regulación nanciera boliviana solo
condujo a una marginal caída de la tasa de interés y un aumento inducido
del crédito, dadas las metas cuantitativas.
Por tanto, el problema nanciero parte de una premisa equivocada de
origen, además concentrada en instrumentos e instituciones nancie-
ras convencionales, sin énfasis en otras formas y medios de aumentar el
nanciamiento.
En el caso del ahorro doméstico, la desaceleración reciente ha ocasiona-
do una caída del ahorro, en especial público, reduciendo la disponibilidad
de fondos prestables y haciendo que los fondos públicos y privados com-
pitan entre sí. Por tanto, existen implícitamente dos aspectos que tratar:
una faceta de regulación para incrementar el ahorro mediante tasas pasivas
reales más altas como otra de restauración del equilibrio macroeconómico
externo por medio de mayor ahorro doméstico.
Grá co 7. Balance ahorro e inversión (en % del pib)
0
5
10
15
20
25
30
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Inver sión Ahorr o
Fuente: Fondo Monetario Internacional, 2019.
Finalmente, se debe añadir que el nanciamiento externo se constitu-
ye en una barrera para el emprendimiento de proyectos más grandes y la
adopción de nuevas tecnologías. Un ambiente menos adecuado, en térmi-
nos comparativos respecto a otros países, como también el continuo dilema
sobre el porcentaje de apropiación del excedente de estos emprendimien-
tos, impide la llegada de empresas internacionales en condiciones adecua-
das para ellas y el país.
484 ¿Hacia la transformación de la economía?
Hacia una agenda de política pública
En el amplio conjunto de factores enunciados, donde todos ellos parecie-
ran problemáticos y restrictivos, debemos apuntar a identicar cuál es la
barrera más importante que podría facilitar la generación de mayor activi-
dad, inversión y empleo.
En ese sentido, el análisis de redes limitantes de Villarroel en el apartado
previo brinda una pista clara sobre dónde apuntar: fallas de gobierno. Una de
ellas tiene que ver con la restauración del equilibrio macroeconómico y su efec-
to en las cuentas externas incluida el tipo de cambio real. Y en el ámbito micro-
económico, un cambio técnicamente correcto y políticamente viable en las re-
gulaciones laborales, en la institucionalidad y en la mejora del capital humano.
¿Es posible hacerlo o es simplemente una utopía?
Para eso, se requiere un plan de reforma integral y estructural del Estado,
que se plasme en opciones de política pública. Veamos dos ejemplos espe-
cícos con geografía y educación.
En el primer caso, la geografía, aunque su naturaleza intrínseca impide
cambiarla, eso no signica que sus efectos puedan mitigarse. Por ejemplo,
se puede explotar racional y sosteniblemente los recursos nacionales.
Grá co 8. Posibles líneas de acción para mitigar las consecuencias
de una geografía adversa
Fuente: Elaboración propia.
Para ello, la prescripción es una adecuada gobernanza corporativa para
empresas públicas estratégicas, así como una reexión consensuada sobre
cómo atraer inversión extranjera que pueda desarrollar estos sectores y
contribuir a la actividad y el empleo.
En el plano macroeconómico, también es deseable que se puedan cons-
tituir fondos soberanos y de estabilización de los ingresos con el n de mo-
derar los efectos de entradas o salidas de recursos provenientes de las ren-
tas de recursos naturales.
485Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano
Grá co 9. Resultados de la identi cación de las causas detrás de la mala calidad de educación en una lluvia de ideas
Diagrama de causa y efecto
Proce sos
Instruccion es
Entorno Pe rsonas
Las clases se dan de forma mag istral
como en lo s siglos XIX y X X
Recursos inadecuados
principalmente baja
capacidad institucional
de calidad e n Bolivia
proble ma
Esta plantilla ilustra e l
d
iagrama causa efecto,
d
e Ishika wa.
Persona s con experiencia , no
Escasez de bue nos profesores
en las Norm ales
La mayor parte de los maestro s no
Las familias no reclaman conoce r
No hay incentiv os para mejora r
la calidad
comprome tidos con la calidad
calidad educ ativa
En Bolivia e xiste alto grado de
Optar entre e stigma de mal
Existen sindica tos fuertes de
profesor es
El gobierno no quiere conflictos
con los pro fesores de co legios
para pre miar la calidad
Baja ca lidad de funcionarios
para me jora las Normales
Los sindicatos s on clave para
gestionar a umentos salariales
Normales ba sadas en calidad potenc ial
El gobierno no quiere conflictos
sociales con los profesores
para el go bierno central
Hubo alto desem pleo en el ajuste
de 1986
del 25% del PI B 1986
gobierno c entral
centralizado
EL gobierno e nfatiza el acceso
necesidad es de los estudiantes
No hay esp acio suficiente para
Profeso res usan los mismos
deciden a nivel nacional
la calidad y no quiere ayuda
El gobierno quie re verse
independiente de la ayuda
por las re formas de los 80's
Maestros opue stos a medir la
calidad por m al resultado de 1997
Maestros so n promovidos por
experie ncia, no resultados
Varias pe rsonas poco ca lificadas estudian
en normale s por tener trabajo s eguro
Introduzca e l problema en
la caja pr ovista
Haga una lluvia de ideas
del problem a.
causas co mo ramas desde
el eje pr incipal.
Program a de incentivos a
maestros innovadores
Program a para nuevas
Se puede n sacar programa s
Program a de mejora de l
Program a de mejora de las
Normales e ducativas
Program a de incentivos a
maestros innovadores
Fuente: Elaboración propia.
486 ¿Hacia la transformación de la economía?
Otro tema importante es la construcción de infraestructura que sea útil
y estratégica para la producción y el consumo. A eso debemos añadir que
los procesos de identicación de estas vías deben estar guiados por criterios
técnicos de evaluación social de proyectos, así como por procesos transpa-
rentes de licitación.
Se debe mencionar que la infraestructura sin la logística adecuada es su-
perua. En este campo, por ejemplo, se debe priorizar una normativa acorde
a los tiempos, un acompañamiento digital a los procesos y la formación de
personal capacitado en operaciones logísticas y cadenas de suministros.
En el caso de la educación, el diagrama adjunto corresponde a un análisis
exploratorio dentro del marco propuesto por el programa de Construcción
de Capacidades del Estado del Centro de Desarrollo Internacional de la
Universidad de Harvard (Andrews, Pritchett & Woolcock, 2017).
Con este ejemplo se mostrará que, si bien el resultado que se observa
es la mala calidad en la educación, sus raíces profundas se encontrarían en
los incentivos a los profesores, su valoración social y en esquemas regula-
torios y corporativos del siglo pasado, no solo en su medición, que aunque
imprescindible, es el único factor que se apuntó en los programas políticos
de la elección general de este año.
En síntesis, transformar los problemas encontrados en soluciones su-
pone tanto el análisis de la aplicación de buenas prácticas como el uso del
conocimiento local, evitando formular las soluciones como los problemas
en sentido positivo, sino apuntar a sus causas profundas en el sentido de
Machicado (2019).
Reexiones nales
Como titula el documento de Rodrik (2010), “Diagnóstico antes de la pres-
cripción”, es importante tomar en cuenta que antes de la formulación de
políticas corresponde analizar y evaluar cuáles son las causas de los fenó-
menos que observamos, algo que además condice con el método cientí-
co. Identicadas las causas últimas, recién será posible establecer las me-
didas que puedan favorecer el desarrollo económico y social preservando
el medioambiente.
Dos aspectos hacen que este ejercicio sea más relevante en este mo-
mento. El primero tiene que ver con la lucha polarizada de narrativas. Como
lo indica Shiller (2019), vivimos en una época en la que las narrativas guían
las decisiones de ciudadanos como también de hacedores de política.
Más que una confrontación de ideas en el ámbito de la discusión aca-
démica, se observan o monólogos a oídos sordos entre quienes piensan
487Problemática e indicios de “soluciomática” del desarrollo boliviano
distinto o foros entre personas de criterios similares donde solo se refuer-
zan las visiones propias.
Durante los últimos años la narrativa en la economía boliviana se ha
enfocado en dos argumentos: el éxito estatal en la consecución de mayores
tasas de crecimiento y más bienestar social (Arce, 2018) contraria a la del
fracaso de la administración gubernamental en la transformación estructu-
ral de la economía (Morales et al., 2014).
Desafortunadamente, los estudios formales al respecto son pocos. Entre
ellos destacan Chumacero (2019), quien encuentra que el contexto externo
fue determinante para el auge reciente, o el de Burgoa (2019), que los re-
sultados fueron modestos en la producción, nulos en lo social y negativos
en la diversicación y medio ambiente. Asimismo, el de Valdivia & Valdivia
(2019), que encuentra efectos positivos de la aplicación de la narrativa en
la economía.
La batalla de las narrativas está llegando a su n, puesto que el contexto
externo es adverso, el entorno político se ha polarizado considerablemente
y se comienzan a notar tensiones sociales producto de un crecimiento más
modesto, un fenómeno similar a las economías de la región.
Por tanto, existen líneas de política pública que deberán implementarse
para restaurar los equilibrios macroeconómicos en el corto plazo, con el
propósito de promover la actividad emprendedora y el empleo en el me-
diano plazo y de transformación estructural en el largo plazo, que deberían
iniciarse simultáneamente para encarar positivamente las urgencias y prio-
ridades según los plazos.
Esta tarea no es fácil puesto que involucra tanto un adecuado análisis
técnico como otro de factibilidad política y social para su implementación.
Este volumen quiere contribuir al primer aspecto brindando elementos de
juicio y análisis que permitan entender cada una de las dimensiones del de-
sarrollo económico y social con un enfoque de sostenibilidad.
La respuesta a cómo se resuelven las disyuntivas actuales dependerá de
si Bolivia puede insertarse en el estrecho corredor, con el signicado que le
da Acemoglu & Robinson (2019), que equilibra las necesidades e inquietu-
des de la sociedad con las posibilidades del Estado de apoyar los intereses
ciudadanos en un sentido amplio.
Es pues hora de dejar de lado los paradigmas manteniendo los princi-
pios, para que la prescripción se adecúe a una sociedad como la boliviana
que está ansiosa por mejorar su bienestar individual y social con igualdad
de oportunidades y respeto al medio ambiente. Caso contrario, la búsqueda
del desarrollo se tornará esquiva.
488 ¿Hacia la transformación de la economía?
Referencias
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Liberty, Nueva York, Penguin Press.
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491
Autores
Alberto Bonadona Cossío
Profesor emérito de la Universidad Mayor de San Andrés (umsa) y catedrático
de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo” (ucb). Fue editor económi-
co de Página Siete y actualmente es columnista del mismo periódico. Obtuvo
sus grados académicos en la Universidad de Pittsburgh, Colby College y la ucb.
Es coordinador de la Maestría de Gerencia de Proyectos de Desarrollo de la
Universidad Andina “Simón Bolívar”, profesor invitado del Cides-Umsa y de la
Maestría en Desarrollo Territorial de la Facultad de Arquitectura de la Umsa.
Alejandro Herrera Jiménez
Tiene una maestría en economía y nanzas otorgada por Barcelona Graduate
School of Economics-Universidad Pompeu Fabra, maestría y licenciatura en
economía por la Universidad Católica Boliviana (ucb), diplomados en métodos
cuantitativos (upb) y en educación superior (ucb), y especializaciones en equi-
librio general (Universidad de Laval), evaluación de impacto (Cedlas-undlp) y
economía laboral (bgse). Fue investigador junior del Instituto de Investigaciones
Socioeconómicas (iisec) y del Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo
(inesad), además de ser editor asistente de la Revista Latinoamericana de
Desarrollo Económico. En 2015, ganó el premio nacional a la mejor tesis de
economía del Banco Central de Bolivia. Desde 2016, es docente de economía
en la ucb e invitado a cursos de posgrado en Cides-Umsa.
Alejandro Vargas Sanchez
Doctor en Administración y Economía por la Universidad Privada Boliviana
(upb), magíster en Administración de Empresas con especialidad en Finanzas
por la Escuela Mlitar de Ingeniería (emi) con docentes y programa de egade
del Tecnológico de Monterrey. Investigador desde hace diez años en temas
relacionados con fondos de inversión en Bolivia, gestión de portafolios,
mercado de valores, valoración de empresas y nanzas corporativas
aplicadas, con varias publicaciones académicas en revistas cientícas.
Alfonso Seoane
Doctor multidisciplinario en Ciencias del Desarrollo (Cides-Umsa), magís-
ter en Economía y Política Internacional (Cide-México), licenciado en
Economía (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México). Sus
492 ¿Hacia la transformación de la economía?
líneas de investigación se concentran en el comercio exterior y procesos
de integración, geopolítica regionales y sistema mundial, productividad,
competitividad y formación de recursos humanos. Es docente en econo-
mía internacional, comercio, integración y sistema mundial; macroecono-
mía y política económica, desarrollo económico regional y política indus-
trial y transformación productiva. Cuenta con varias publicaciones.
Alfonso Malky
Cuenta con amplia experiencia en economía para la conservación y
sostenibilidad de los recursos naturales. Esta experiencia responde a la
implementación de proyectos relacionados con áreas protegidas, biodi-
versidad, cambio de uso del suelo, incentivos económicos para la conser-
vación, evaluación de proyectos de infraestructura, mercados de carbo-
no y ecoturismo, en diferentes países de Latinoamérica. Cuenta con una
Maestría en Economía Agrícola en la Pontica Universidad Católica de
Chile, un Diplomado en Metodologías de Investigación Ambiental y Social
en la Universidad para la Investigación Estratégica en Bolivia (Pieb) y una
Licenciatura en Economía en la Universidad Católica Boliviana. Antes de
unirse a Conservation Strategy Fund (csf) trabajó en la Unidad de Análisis
de Políticas Sociales y Económicas (Udape), lo que le permitió adquirir
experiencia en el diseño, seguimiento y evaluación de políticas públicas
relacionadas con la regulación del uso de los recursos naturales, desarrollo
rural, gestión sostenible de los bosques, cambio climático, reducción de la
pobreza y micro nanzas, entre otros.
Andrés Peñaranda Muñoz
Es economista de la Universidad Católica Boliviana, magíster en Comercio
Internacional de la Universidad Núr y magíster en Negociaciones Comerciales
Internacionales de la Universitat de Barcelona, España. En el área profesio-
nal tiene vasta experiencia en áreas relacionadas con el comercio interna-
cional, estadísticas socioeconómicas, negociaciones comerciales y acceso
a mercados. Ejerció funciones diplomáticas en el Ministerio de Relaciones
Exteriores como Responsable del Equipo Negociador en el área de Acceso
a Mercados para Productos No Agrícolas. Tuvo a su cargo las jefaturas
de la Unidad de Comercio Exterior y Alerta Temprana y de la Unidad de
Análisis Económico Internacional, y fue representante alterno de Bolivia
ante la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial,
en Viena, Austria. En el área académica ha desarrollado diversas investi-
gaciones en economía y comercio exterior, y actualmente es profesos en
diversas universidades bolivianas y del exterior.
493Autores
Daniel Agramont Lechín
Es economista. Tiene un Master of Arts en Globalización y Desarrollo por la
University of Antwerop (Bélgica) y un Magister Scientarum en Relaciones
Internacionales por la Academia Diplomática Boliviana Rafael Bustillo. Es
candidato a doctor en Ciencia Política por la Goethe Universität Frankfurt.
Actualmente es investigador en el Peace Research Institute Frankfurt en
Alemania.
Darwin Ugarte Ontiveros
Es investigador y profesor de pregrado y posgrado a tiempo completo de
la Universidad Privada Boliviana (upb) y director de la Bolsa Boliviana de
Valores (bbv). Es Doctor en Economía de la Economic School of Louvain
(Bélgica) y obtuvo su Master en Economía y Estadística en el European
Center for Advanced Research in Economics and Statistics (Bélgica). Su
producción académica-intelectual ha sido publicada tanto en revistas
internacionales como nacionales. Su área de interés es la economía del
desarrollo (descentralización, desarrollo local, migración) y la econo-
metría teórica y aplicada (técnicas robustas a outliers). Actualmente es
miembro de la Latin American Econometric Society y de la Sociedad
de Economistas de Bolivia. Ha sido uno de los ganadores del concurso
“Fortalecimiento de la Investigación en Desarrollo Económico en Bolivia”
de caf-Banco de Desarrollo de América Latina-Academia Boliviana de
Ciencias Económicas (abce). Asimismo, ha sido distinguido con el primer
lugar en la categoría “Crecimiento, redistribución del ingreso y reduc-
ción de la pobreza” del Segundo Congreso Internacional del Pensamiento
Económico Latinoamericano (Apel) y en la “categoría abierta” del Octavo
Encuentro de Economistas de Bolivia, y seleccionado entre los “tres mejo-
res artículos de investigación” en la Bolivian Conference on Development
Economics (bcde), versiones 2011, 2012 y 2017.
Erika Pando
Es abogada. Tiene una licenciatura en Derecho de la Universidad Privada
Boliviana (upb), una maestría en Derecho Empresarial y Corporativo de la
Universidad Andina “Simón Bolívar” y una Maestría en Derecho Bancario
y Financiero de la Universidad de Boston. Tiene más de diez años de expe-
riencia en el área legal y corporativa. Es experta en temas de normativa
corporativa, y asesora de empresas nacionales y extranjeras, en seguros,
servicios nancieros, medios de comunicación, empresas constructoras.
Es miembro del Colegio de Abogados de La Paz y está registrada en el
Ministerio de Justica. Ha trabajado en importantes rmas de abogados en
494 ¿Hacia la transformación de la economía?
el país y actualmente es abogada asociada senior en la rma internacional
Ferrere Abogados.
Horacio Barrancos Bellot
Es economista. Cuenta con una Maestría en Gestión y Políticas Públicas y
un Doctorado en Gobierno y Administración Pública. Tiene amplia expe-
riencia en gerenciamiento de proyectos y es especialista senior en Inclusión
Económica y Gestión Pública. Actualmente es Asesor País de la empre-
sa Minka-Dev para el programa Icex Impact del Gobierno de España. Es
miembro del Comité de Aprobación de las Evaluaciones de Desempeño
Social y rse de entidades nancieras en Aesa Ratings. Es profesor asociado
de Maestrías para el Desarrollo de la Universidad Católica Boliviana y de la
Escuela Militar de Ingeniería, donde enseña gerencia pública, evaluación
de proyectos, emprendimientos sociales, administración bancaria, instru-
mentos de nanciación y mercados nancieros. Ha sido investigador visi-
tante en El Colegio de México, investigador en proyectos de la Universidad
Complutense de Madrid, consultor en temas de gestión pública para caf,
egpp, gamlp, giz, pnud, pap Holanda y el Ministerio de la Presidencia. Fue
Asesor Económico de la Presidencia de la Cámara de Diputados y promo-
vió la integración regional desde el Instituto Internacional de Integración,
dirigiendo una Red de once universidades latinoamericanas. Ha cumplido
diversas funciones profesionales en países de América, Europa y África.
Tiene trabajos publicados en España, Colombia y Bolivia.
Joaquín Morales
Es economista. Tiene una licenciatura en Economía y Derecho de la
Universidad de Toulouse i, una maestría en Economía Ambiental de la
Toulouse School of Economics y un doctorado en economía de la Universidad
de Namur. Es experto en modelación microeconómica aplicada. Sus áreas de
interés son la nueva economía institucional, la economía del desarrollo y la
economía política, así como, en invstigación, la eciencia de la ayuda exter-
na aportada por ong y el funcionamiento del sector informal de la econo-
mía. Actualmente es profesor a tiempo completo de la Universidad Privada
Boliviana (upb) e investigador senior aliado al Centro de Investigaciones
Económicas y Empresariales (ciee) de la misma universidad.
José Enrique Velazco Reckling
Fundador y director ejecutivo de la Fundación Inaset. En Bolivia ha tenido
participación destacada en diversos ámbitos, incluyendo la docencia univer-
sitaria y la función pública, investigación cientíca, y el liderazgo empresarial
495Autores
y gremial. Ha sido presidente de la Federación Boliviana de la Pequeña
Industria, de la Confederación Andina de Pequeña y Mediana Industria,
y secretario general del Programa de Fomento a la Pequeña Industria en
América Latina. Coordina el “Programa de Reexión Social para la Producción
y el Empleo Digno” que incluye líneas de investigación de políticas de desa-
rrollo que alimentan los “Ensayos para el Debate” de Inaset. Su formación
académica es en Físico-Química (Ph. D.), campo en el que ha recibido el
Premio Rank en Optoelectrónica (Londres, 1991) por su descubrimiento de
una familia de rayos laser de alta potencia que el panel de jueces consideró
como una “sobresaliente contribución a la ciencia de la Electro Óptica”.
José Gabriel Espinoza
Es economista por la Universidad Católica Boliviana “San
Pablo” y Magíster en Desarrollo Económico por la Universidad Andina
“Simón Bolívar”. Es consultor en el sector privado, enfocado en los ámbi-
tos de regulación, análisis económico y diseño de propuestas de política
pública. Fue economista de la Confederación de Empresarios Privados de
Bolivia, asesor económico de la Cámara Nacional de Comercio, consul-
tor e investigador de la Fundación Milenio, Fundación Konrad Adenauer,
Friedrich-Ebert-Stiftung, Organización Internacional del Trabajo y Central
Obrera Boliviana, así como de otros gremios empresariales. Actualmente
es Director del Banco Central de Bolivia. Ha colaborado en el diseño de
planes de desarrollo e identicación de rubros claves para la diversica-
ción productiva, así como con la formación y capacitación a productores y
exportadores. En el ámbito académico ha colaborado en la publicación de
varios libros referidos a la innovación, competitividad, economía digital,
evaluación e historia de la economía boliviana.
José Alejandro Peres-Cajías
Investigador Beatriu de Pinós en el Departamento de Historia Económica,
Instituciones, Política y Economía Mundial de la Universidad de
Barcelona, España. Antes fue profesor a tiempo completo en la Escuela
de la Producción y la Competitividad (Universidad Católica Boliviana “San
Pablo”). Obtuvo su doctorado en Historia Económica en la Universidad de
Barcelona. Sus áreas de interés son el crecimiento económico de largo
plazo, las nanzas públicas en países en vías de desarrollo, el comercio en
América Latina y la desigualdad regional. Ha publicado diferentes artícu-
los en revistas internacionales como Cliometrica, Journal of Latin American
Studies, Sustainability, Revista de Historia Económica y Economic History of
Developing Regions, así como capítulos en libros publicados por Routledge,
496 ¿Hacia la transformación de la economía?
Springer, Palgrave y Fondo de Cultura Económica. Sitio web: https://
joseperescajias.com/.
Lucía Casanovas
Licenciada en Economía de la Universidad Católica Boliviana con Maestría
en Economía para el Desarrollo de la Universidad de Oxford (uk). A partir de
su trabajo en la Secretaría Técnica del Diálogo Nacional en 2004, sus acti-
vidades académicas y profesionales se enfocaron en el área de desarrollo
productivo, entendiendo al desarrollo como la posibilidad real que tienen
las personas de vivir la vida que eligen. Buena parte de su experiencia labo-
ral la desarrolló promoviendo innovación, diferenciación de productos y
segmentación de mercados para que micro, pequeñas y medianas empresas
logren competitividad, promoviendo además la riqueza natural y cultural de
Bolivia. Actualmente es gerente de desarrollo de la Fundación Innovación en
Empresariado Social (ies), donde sigue trabajando porque emprendedores y
líderes empresariales accedan al nanciamiento y conocimiento adecuados
para su crecimiento y consolidación, generando impactos reales y sosteni-
bles. También es docente de la Universidad Andina “Simón Bolívar”.
Marwin Flores Orellana
De profesión ingeniero comercial. Especialista en los campos de logís-
tica, transporte y comercio internacional. Realizó sus estudios de
posgrado a nivel maestría en la Universidad de Barcelona en Negocios
Internacionales. Desarrolló su experiencia profesional en cargos jerár-
quicos dentro el ámbito público y privado. Consultor internacional en los
sistemas de transporte de la Hidrovía Paraguay-Paraná y en los sistemas
portuarios en países de la costa del Pacíco. Coautor del libro Bolivia, un
país privado de litoral: apuntes para un debate pendiente. Profesor de pregra-
do en Logística Internacional en la Universidad Católica Boliviana “San
Pablo”, así como de posgrado a nivel de maestría en la Universidad Andina
“Simón Bolívar”. Además, es miembro invitado del Grupo de Trabajo de
clacso en Geopolítica, Integración Regional y Sistema Mundial.
Nicole Jordán Prudencio
Es licenciada en Ciencias Políticas por la Universidad Católica Boliviana
“San Pablo”, con un Minor en Relaciones Internacionales por la Ponticia
Universidad Católica de Chile y una Maestría en Estudios de Desarrollo
por la Universidad de Cambridge, Reino Unido, donde además recibió
la mención de Trinity Hall Bateman Scholar. Docente universitaria en la
licenciatura en Negocios Internacionales de la Escuela de la Producción
497Autores
y la Competitividad de la Universidad Católica Boliviana (epc-ucb), en
el Programa de Maestría en Gestión de Proyectos para el Desarrollo
de la Universidad Andina Simón Bolívar (2do semestre 2018) y en el
Diplomado en Relaciones Internacionales, Diplomacia y Globalización
de la Universidad Católica Boliviana. Es autora del libro El resorte de la
conictividad en Bolivia: Dinámicas, riesgos y transformaciones (2000-2008).
Actualmente es Coordinadora de Proyectos de la Fundación Friedrich
Ebert (fes) en Bolivia. Su principal área de trabajo e interés es el desarro-
llo económico, comprendido desde una perspectiva multidisciplinaria que
incluye, además, el análisis de aspectos políticos, sociológicos, geopolíti-
cos, medioambientales y de género.
Pablo Mendieta Ossio
Economista especializado en macroeconomía y políticas públicas. Fue inves-
tigador asociado a la Universidad Católica y Felipe Larraín & Asociados en
Chile hasta 2004. A su retorno al país, se desempeñó en el sector público
en el área de investigación del Banco Central de Bolivia hasta 2012 y luego
coordinador técnico de la Agenda del Bicentenario. Desde 2014 se encuentra
dedicado al análisis y diseño de políticas públicas en el Centro Boliviano de
Economía de la Cainco. Ha sido docente universitario a nivel de pre y posgra-
do en Chile hasta 2003 y en Bolivia desde su retorno en varias casas de estu-
dio. Ha publicado y colaborado en diversos medios especializados en econo-
mía. Es magíster en economía aplicada y especialista en Macroeconomía
Aplicada de la Universidad Católica de Chile y licenciado en Economía de la
Universidad Autónoma Tomás Frías de Bolivia. Es candidato en el Programa
de Doctorado de Economía de la Universidad Privada Boliviana (upb).
Philipp Kauppert
Director de la Fundación Friedrich Ebert (fes) en Bolivia desde julio de
2016. Se desempeñó como director residente de la fes en Pakistán de 2012
a 2016. Ha trabajado y escrito sobre temas de economía política y desafíos
de la transformación desde una perspectiva que promueve la democracia
y la justicia social. Graduado de la Universidad de Colonia en Estudios
Latinoamericanos, ha terminado un posgrado en el Instituto Alemán de
Desarrollo (die).
Sergio G. Villarroel Böhrt
Ingeniero Industrial con maestrías en Economía Aplicada (Georgetown
University) y Políticas Públicas (Universidad Católica Boliviana “San
Pablo”), en ambas graduado con la máxima distinción. Cuenta también
498 ¿Hacia la transformación de la economía?
con un posgrado en Macroeconomía en Harvard University (Boston-usa)
y otro en Gobernabilidad Local y Descentralización del Local Autonomy
College (Tokio-Japón). Sus más de veinte años de experiencia profesional
han sido principalmente en áreas de desarrollo económico y descentra-
lización, habiendo trabajado para varias agencias de cooperación entre
las que destaca la Cooperación Canadiense, donde hasta el 2016 fue el
especialista en crecimiento económico. También fue director de desarrollo
industrial en el ex-Ministerio de Desarrollo Económico. Imparte docen-
cia en la Universidad Católica Boliviana “San Pablo” y en la Universidad
Andina “Simón Bolívar” desde hace quince años, además de ser desde el
2015 instructor de economía gerencial en cursos de la Bolsa Boliviana de
Valores. Pertenece a dos redes de expertos internacionales: una en descen-
tralización del pnud (con base en Panamá) y otra en tributación de la fes
(con base en Colombia). Ha publicado dos libros y varios artículos espe-
cializados en revistas locales y extranjeras. Actualmente es Viceministro
de Política Tributaria.
Solange Sardán Matijaševic
Es economista, trabaja como investigadora junior y analista económico.
El año 2017 el Banco Central de Bolivia le otorgó el primer puesto en la
categoría de tesis de grado, motivo por el que fue invitada al programa de
excelencia en economía de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”,
la Universidad Privada Boliviana (upb) y la Universidad de Chile. Asimismo,
colaboró en importantes trabajos de investigación nacionales e interna-
cionales. Tiene varias publicaciones en temas relacionados con el desa-
rrollo económico. Actualmente cursa una maestría en políticas públicas
en The London School of Economics and Political Science-lse. Sus temas
de interés están relacionados a metodologías y teorías para la correcta
medición del bienestar, políticas públicas del comportamiento y diseño de
políticas de protección social.