Problemy rozwoju obszarów wiejskich a analizy i bilanse na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Abstract

Ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji wprowadziła istotne zmiany w zasadach tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kluczowe zapisy odzwierciedlone w art. 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym dotyczyły konieczności opracowania wyprzedzająco do projektu studium analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognozy demograficznej oraz bilansu terenów, jednocześnie nie konkretyzowały, w jaki sposób przedmiotowe zapisy
mają być w praktyce realizowane. Opracowanie analiz i bilansów, skądinąd słuszne jako idea zapobiegania rozpraszaniu zabudowy i przeszacowywaniu terenów inwestycyjnych,
stało się tym samym przedmiotem dyskusji oraz prób wypracowania przez urbanistów
narzędzi realizujących narzucony prawem obowiązek. Głównym celem pracy jest ocena metod i narzędzi przeprowadzania analiz i bilansów na potrzeby SUiKZP w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich w okresie obowiązywania nowych przepisów, tj. od końca
2015 r. do 2019 r. Ponadto podjęto próbę oceny wpływu tych opracowań na przyszły rozwój przestrzenny obszarów wiejskich w Polsce. Pierwszą część pracy poświęcono przybliżeniu zarówno prawnych, jak i technicznych aspektów tworzenia analiz i bilansów, w tym wskazaniu problemów wynikających z nieprecyzyjnych przepisów. W ramach studiów przypadków przeanalizowano i oceniono siedem przykładowych opracowań analiz i bilansów sporządzanych dla SUiKZP. W ostatniej części przedstawiono rekomendacje w zakresie zmian ustawowych dotyczących planowania przestrzennego w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów wiejskich.

Full text

Gospodarowanie gruntami
na obszarach wiejskich
pod redakcją
Anny Kołodziejczak iLecha Kaczmarka
Bogucki Wydawnictwo Naukowe • Poznań 2020

ISBN 978-83-7986-308-2
Bogucki Wydawnictwo Naukowe
ul. Górna Wilda 90
61-576 Poznań
www.bogucki.com.pl
e-mail: biuro@bogucki.com.pl
Druk ioprawa: UNI-DRUK, Luboń k. Poznania
Recenzenci: dr hab. Roman Rudnicki, prof. UMK
dr hab. Marcin Wójcik, prof. UŁ
Projekt okładki: Barbara Kaczmarek
Copyright © by Authors, Poznań 2020
Donansowano ze środków statutowych
Wydziału Geograi Społeczno-Ekonomicznej iGospodarki Przestrzennej
Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza wPoznaniu
oraz zfunduszy
Zarządu Oddziału Wielkopolskiego Stowarzyszenia Geodetów Polskich wPoznaniu

5
Spis treści
Wprowadzenie .............................................. 7
Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby
studium uwarunkowań ikierunków zagospodarowania przestrzennego .. 11
Gabriela Czapiewska
Scalanie gruntów jako narzędzie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów
wiejskich ................................................... 31
Lech Kaczmarek, Waldemar Sztukiewicz
Integracja analogowych icyfrowych danych przestrzennych dla
sporządzania opracowań dokumentacji geodezyjnej do celów prawnych .. 49
Krystian Koliński, Anna Kołodziejczak
Aspekty ekologiczne gospodarowania gruntami na obszarach wiejskich
województwa wielkopolskiego w2017r. .......................... 61
Benicjusz Głębocki
Zmiany wstrukturze własnościowej izasobach gruntów na obszarach
wiejskich województwa wielkopolskiego wokresie 1990–2018 ........ 73
Anna Kołodziejczak, Lech Kaczmarek
Spatial impact of deagrarianisation in rural areas of the Wielkopolskie
voivodeship ................................................ 103
Barbara Maćkiewicz, Kamila Robińska, Ewa Kacprzak, Magdalena Szczepańska
The market and historical property development in the rural areas
oftheWielkopolskie voivodeship ............................... 113
Mateusz Jurgoński, Damian Łowicki
Rolnictwo zrównoważone wPolsce oraz jego wdrażanie ipostrzeganie
wgminie Kcynia ............................................ 129
Iwona Markuszewska
From NIMBY to YIMBY: When anew open cast mine creates land use
conict .................................................... 149
Katarzyna Fagiewicz
Potencjał zasobowo-użytkowy gruntów pogórniczych Konińsko-
Tureckiego Zagłębia Węgla Brunatnego dla rolnictwa ................ 169

11
Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
Problemy rozwoju obszarów wiejskich
aanalizy ibilanse na potrzeby
studium uwarunkowań ikierunków
zagospodarowania przestrzennego
Zarys treści: Ustawa z9 października 2015r. orewitalizacji wprowadziła istotne zmiany
wzasadach tworzenia studium uwarunkowań ikierunków zagospodarowania przestrzen-
nego. Kluczowe zapisy odzwierciedlone wart. 1 i10 ustawy oplanowaniu izagospoda-
rowaniu przestrzennym dotyczyły konieczności opracowania wyprzedzająco do projektu
studium analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognozy demogracznej
oraz bilansu terenów, jednocześnie nie konkretyzowały, wjaki sposób przedmiotowe za-
pisy mają być w praktyce realizowane. Opracowanie analiz ibilansów, skądinąd słuszne
jako idea zapobiegania rozpraszaniu zabudowy iprzeszacowywaniu terenów inwestycyj-
nych, stało się tym samym przedmiotem dyskusji oraz prób wypracowania przez urba-
nistów narzędzi realizujących narzucony prawem obowiązek. Głównym celem pracy jest
ocena metod inarzędzi przeprowadzania analiz ibilansów na potrzeby SUiKZP wgminach
miejsko-wiejskich iwiejskich w okresie obowiązywania nowych przepisów, tj. od końca
2015r. do 2019r. Ponadto podjęto próbę oceny wpływu tych opracowań na przyszły roz-
wój przestrzenny obszarów wiejskich wPolsce. Pierwszą część pracy poświęcono przybli-
żeniu zarówno prawnych, jak itechnicznych aspektów tworzenia analiz ibilansów, wtym
wskazaniu problemów wynikających z nieprecyzyjnych przepisów. W ramach studiów
przypadków przeanalizowano ioceniono siedem przykładowych opracowań analiz ibilan-
sów sporządzanych dla SUiKZP. Wostatniej części przedstawiono rekomendacje wzakre-
sie zmian ustawowych dotyczących planowania przestrzennego wPolsce, ze szczególnym
uwzględnieniem obszarów wiejskich.
Słowa kluczowe: analizy ibilanse, obszary wiejskie, studium uwarunkowań ikierunków
zagospodarowania przestrzennego, ustawa oplanowaniu izagospodarowaniu przestrzen-
nym, ustawa orewitalizacji
BW – dr inż., Uniwersytet im. Adama Mickiewicza wPoznaniu, Wydział Geograi Społeczno-Ekono-
micznej iGospodarki Przestrzennej, ul. B. Krygowskiego 10, 61-680 Poznań; bwojtyra@amu.edu.pl
PC – dr inż., Uniwersytet im. Adama Mickiewicza wPoznaniu, Wydział Geograi Społeczno-Ekono-
micznej iGospodarki Przestrzennej, ul. B. Krygowskiego 10, 61-680 Poznań; przemko@amu.edu.pl
Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarun-
kowań...

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
12
WSTĘP
Na obszarach wiejskich w Polsce zaobserwować można liczne problemy prze-
strzenne (patrz m.in. Feltynowski 2009, Barełkowski, Wojtyra 2018). Przyczyn
takiego stanu rzeczy należy upatrywać po pierwsze w uwarunkowaniach histo-
rycznych, na które składają się lata gospodarki centralnie planowanej czy choćby
liczne podziały geodezyjne skutkujące rozdrobnieniem gruntów. Po drugie proble-
my te są efektem regionalnego zróżnicowania poziomu rozwoju społeczno-gospo-
darczego Polski, objawiającego się różnym stopniem zasobów nansowych jedno-
stek samorządu terytorialnego, zaawansowaniem infrastruktury technicznej czy
utrudnionymi warunkami prowadzenia działalności rolniczej, zwłaszcza jej opła-
calności (m.in. Stanny 2013, Rosner, Stanny 2014). Po trzecie nie do pominięcia
jest niskie zaangażowanie społeczeństwa wprocesy partycypacji społecznej wpla-
nowaniu przestrzennym, awięc poziom rozwoju społeczeństwa obywatelskiego
(PawlewiczA., Pawlewicz K. 2010). Wwarunkach polskich jest on szczególnie
skomplikowany. Wieloletnie odmowy uznania przez państwo własności prywat-
nej, zwłaszcza wokresie funkcjonowania gospodarki centralnie sterowanej, spo-
wodowały, że każda ingerencja wto prawo spotyka się zoporem obywateli. Inte-
res prywatny jest przedkładany nad publiczny, awspołeczeństwie pokutuje nadal
pogląd, że to, co jest własnością, należy do właściciela i nie podlega decyzjom
planistycznym (Kopeć 2009, Kikosicka 2014). Dominuje nieufność wobec władz,
niedostateczna integracja społeczności lokalnych iniski poziom wiedzy zzakresu
planowania przestrzennego (Kaczmarek, Wójcicki 2015, Wojtyra 2015).
Wreszcie ostatnia iwydaje się, że najistotniejsza zprzyczyn problemów prze-
strzennych na obszarach wiejskich, mianowicie niesprzyjające uwarunkowania
prawne polskiego systemu planowania przestrzennego, a wśród nich przede
wszystkim:
– techniczne traktowanie planowania przestrzennego (szczególnie sporządzania
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – MPZP), jako dzia-
łania skierowanego na zagospodarowanie niewielkich terenów, zamiast dąże-
nia do wprowadzania ładu przestrzennego na większych obszarach (Jędraszko
2005, Billert 2006);
– niedoskonałe, często niejasne, nieprecyzyjne, ale też „martwe” zapisy ustaw
irozporządzeń zzakresu gospodarki przestrzennej (np. brak szeregu denicji
skutkujący problemami zinterpretacją przepisów);
– brak jednoznacznych wytycznych do tworzenia kluczowych opracowań plani-
stycznych (Barełkowski iin. 2016);
– wadliwa organizacja procesu inwestycyjnego, m.in. rozdzielenie go pomiędzy
różne szczeble administracyjne, nieskuteczne mechanizmy ograniczania zabu-
dowy, poddawanie się presji inwestycyjnej (m.in. Śleszyński iin. 2012);
– zależności pomiędzy opracowaniami planistycznymi, wtym powszechne ob-
niżenie rangi studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego
(SUiKZP) oraz wzrost znaczenia decyzji owarunkach zabudowy izagospoda-
rowania terenu jako elementu będącego podstawą systemu planowania prze-
strzennego, anie jego uzupełnienie (Parysek 2007, Brzeziński 2013);

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
13
– brak dostatecznie organizowanych narzędzi monitoringu iewaluacji polityki
przestrzennej (Barełkowski, Wojtyra 2018).
Wymienione determinanty prowadzą do nasilania się niekorzystnych zjawisk
wprzestrzeni obszarów wiejskich. Do najpoważniejszych należy rozpraszanie za-
budowy, awięc sytuowanie nowej zabudowy zdala od istniejącej zwartej tkanki
ruralistycznej, co generuje dodatkowe koszty rozbudowy systemu infrastruktury
technicznej. Kolejnym są konikty przestrzenne, rozumiane jako efekt sytuowa-
nia w bliskiej odległości terenów o funkcjach wywołujących dysonans. Wresz-
cie deprecjacja krajobrazu wiejskiego iobszarów cennych przyrodniczo poprzez
wprowadzanie funkcji przeznaczenia terenu oraz form architektonicznych nie-
współgrających zotoczeniem. Osobnym problemem jest stan utrzymania posesji
prywatnych iorganizacja przestrzeni publicznych.
Szczególnie widocznym ijednocześnie kapitałochłonnym zjawiskiem jest roz-
praszanie zabudowy oraz przeszacowanie nowych terenów inwestycyjnych już na
etapie planowania polityki przestrzennej gminy wSUiKZP. Śleszyński iin. (2018)
przy uproszczonych założeniach oszacowali, że powierzchnia takich obszarów
przeznaczonych pod mieszkalnictwo wPolsce pozwala na osiedlenie się aż 76
mln osób.
Rozwiązaniem powyższych problemów, wzamierzeniu ustawodawcy, miała
być znacząca zmiana ustawy zdnia 27 marca 2003 r. oplanowaniu izagospo-
darowaniu przestrzennym (upzp), wywołana wejściem w życie ustawy z dnia
9października 2015r. orewitalizacji (uor). Wprowadzono wówczas obowiązek
sporządzania wyprzedzająco do projektu SUiKZP analiz ekonomicznych, środo-
wiskowych, społecznych, prognozy demogracznej oraz bilansu terenów, które
miały zracjonalizować proces planowania nowych terenów inwestycyjnych. Prze-
pisy nie konkretyzują jednak, w jaki sposób nowe zapisy mają być wpraktyce
realizowane. Tym samym opracowanie analiz i bilansów stało się przedmiotem
szerokich dyskusji oraz prób wypracowania narzędzi realizujących narzucony pra-
wem obowiązek. Jednocześnie brak jest na polskim polu badawczym opracowań,
wktórych dokonany został przegląd stosowanych dotychczas wtym względzie
metod.
Głównym celem pracy jest ocena metod inarzędzi przeprowadzania analiz
ibilansów na potrzeby SUiKZP wgminach miejsko-wiejskich iwiejskich wokre-
sie obowiązywania nowych przepisów prawnych, tj. od końca 2015r. do 2019r.
Ponadto podjęto próbę oceny wpływu tych opracowań na przyszły rozwój prze-
strzenny obszarów wiejskich wPolsce.
TŁO FORMALNOPRAWNE TWORZENIA USTAWOWYCH
ANALIZ IBILANSÓW
Wraz zwejściem wżycie wlistopadzie 2015r. uor wprowadzone zostały istotne
zmiany do upzp. Tym samym zredeniowano zasady ogólne kształtowania po-
lityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego wPolsce, atakże

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
14
istotnie zmodykowano procedurę postępowania wsprawach przeznaczania te-
renów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania izabudowy.
Nowe zapisy, mimo że bardzo oczekiwane ipotrzebne wlokalnym planowaniu
przestrzennym, wprowadzono bez okresu przejściowego, koniecznego do przy-
stosowania się urbanistów, urzędników iinwestorów do nowych rozwiązań. Pro-
blem ten dotyczył w szczególności wszczętych procedur planistycznych, które
nie zostały zakończone przed wejściem wżycie uor. Dodatkowo jedynie część
nowych przepisów została określona wystarczająco precyzyjnie, jednocześnie
pozostawiając dużo pola do subiektywnych interpretacji. Poniżej przedstawiono
nowe rozwiązania prawne iwynikające znich wątpliwości.
Kluczowe zmiany w upzp wprowadzone zostały w przepisach ogólnych.
Wart. 1 dodano dwa ustępy: 3 i4, które na nowo określiły wytyczne wzakresie
równoważenia interesów publicznych iprywatnych wplanowaniu przestrzennym
oraz wzakresie kształtowania nowej zabudowy. Wskazano wnich zwłaszcza, że
ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodaro-
wania ikorzystania zterenu, organ powinien ważyć interes publiczny iinteresy
prywatne, wtym zgłaszane wpostaci wniosków iuwag, zmierzające do ochrony
istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak izmian wzakresie jego zagos-
podarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe ispołeczne. Ponad-
to wprzypadku sytuowania nowej zabudowy wskazuje się, że, obok ładu prze-
strzennego, należy też uwzględniać wymagania efektywnego gospodarowania
przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez:
1. kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do mini-
malizowania transportochłonności układu przestrzennego;
2. lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający
mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego
jako podstawowego środka transportu;
3. zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się
pieszych irowerzystów;
4. dążenie do planowania ilokalizowania nowej zabudowy na obszarach:
a. o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzen-
nej, wgranicach jednostki osadniczej wrozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy
zdnia 29 sierpnia 2003r. ourzędowych nazwach miejscowości iobiektów
zjo gracznych (Dz.U. nr 166, poz. 1612 oraz z2005r. nr 17, poz. 141),
wszczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy;
b. innych niż wymienione wlit. a, wyłącznie wsytuacji braku dostatecznej
ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy; przy czym
w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygoto-
wanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się
najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem
wyposażenia wsieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, ga-
zowe, ciepłownicze oraz sieci iurządzenia telekomunikacyjne, adekwatne
do nowej, planowanej zabudowy.
Już powyższe zasady mogą rodzić wątpliwości winterpretacji. Szczególnie
problematyczne wydaje się niezdeniowanie kluczowego dla wprowadzanych

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
15
zmian pojęcia „obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonal-
no-przestrzennej”. Co decyduje o tym, że struktura jest bądź nie jest w pełni
wykształcona? Ponadto otwarte pozostaje pytanie, jakie kryteria stosować przy
ocenie adekwatności wyposażenia winfrastrukturę techniczną dla nowej zabu-
dowy. Kontynuację rozważań wtym względzie przedstawiono w dalszej części
rozdziału.
Wytyczne określone w przepisach ogólnych wpłynęły przede wszystkim na
rozszerzenie zakresu SUiKZP. Nowe brzmienie uzyskał art. 10 ust. 1 pkt 7 upzp,
wktórym wśród uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego wskazano po-
trzeby imożliwości rozwoju gminy, biorące pod uwagę wszczególności: a)ana-
lizy ekonomiczne, środowiskowe ispołeczne, b) prognozy demograczne, wtym
uwzględniające, tam, gdzie to uzasadnione, migracje wramach miejskich obsza-
rów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości nansowania przez
gminę wykonania sieci komunikacyjnej iinfrastruktury technicznej, atakże infra-
struktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, oraz d)bilans
terenów przeznaczonych pod zabudowę. W tej części ustawy zabrakło jednak
bardziej dokładnych wytycznych, wjaki sposób poszczególne analizy, atakże pro-
gnoza demograczna iopis możliwości nansowych gminy powinny być tworzo-
ne. Nie podano denicji żadnej znich, pozostawiając decyzję wtym względzie au-
torom projektu studium. Obok zakresu merytorycznego brakuje także określenia
zakresu czasowego prowadzenia badań.
Można jednak założyć, że analiza ekonomiczna powinna nakreślić potencjał -
nansowy gminy wzwiązku ztworzeniem nowych terenów inwestycyjnych wpro-
jektowanym SUiKZP, aco za tym idzie – możliwości realizacji tych założeń iszanse
pokrycia kosztów związanych znimi, wtym zbudową infrastruktury technicznej
wramach zadań własnych. Elementem analizy ekonomicznej powinna być także
analiza infrastruktury. Służyć ona powinna prezentacji danych dotyczących infra-
struktury na terenie gminy. Przedstawia się wniej szczegółowe informacje do-
tyczące sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej ielektroenergetycznej wpo-
dziale na usługi dostarczane przez gminę wramach zadań własnych oraz instytucje
zewnętrzne, a także analizę istniejącego układu drogowego oraz infrastruktury
społecznej. Tak przygotowana analiza ekonomiczna stanowić będzie podstawę
do oceny możliwości nansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej
iinfrastruktury technicznej, atakże infrastruktury społecznej, służących realizacji
zadań własnych gminy, określonej wart. 10 ust. 1 pkt 7 lit.c) upzp. Zkolei analiza
środowiskowa może być realizowana na wzór prognozy oddziaływania na środo-
wisko projektu studium. Powinna ona zatem obejmować charakterystykę stanu
środowiska przyrodniczego obszaru gminy, analizę form ochrony przyrody, atakże
opis obiektów owartościach kulturowych wymagających szczególnej uwagi. Na
tej podstawie powinny zostać zdiagnozowane główne problemy izagrożenia dla
środowiska przyrodniczego, wtym tereny związane ze wzmożoną antropopresją
(na wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, faunę iorę itp.), elementy wymagające
bezwzględnie ochrony oraz wyłączenia zplanów inwestycyjnych. Wkońcu ana-
liza społeczna służy zidentykowaniu stanu sytuacji społecznej wgminie. Istot-
ne wydają się zwłaszcza takie elementy, jak: warunki życia ludności (np. liczba

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
16
ipowierzchnia mieszkań, wskaźniki ubóstwa, dostęp do pomocy społecznej), gru-
py wrażliwe społecznie, wymagające wsparcia, atakże podstawowe problemy spo-
łeczne, wtym problem alkoholizmu, bezrobocia, przestępczości iprzedsięwzięcia
mające na celu przeciwdziałanie ich rozwojowi.
Kolejnym istotnym elementem zmian upzp, który nie został wystarczająco
scharakteryzowany, są prognozy demograczne. Wydaje się, że powinny one
zostać poprzedzone omówieniem aktualnego stanu struktury demogracznej
gminy oraz dynamiki jej zmian wbadanym okresie. Zakres czasowy badań jest
uzależniony od dostępności danych. Proponuje się, aby wanalizie zostały opisa-
ne takie zagadnienia, jak: liczba ludności, wskaźnik urbanizacji; ruch naturalny,
wtym urodzenia, zgony, przyrost naturalny, zawierane małżeństwa, dynamika
demograczna; migracje; przyrost rzeczywisty; gęstość zaludnienia; struktura
ludności według płci iwieku; struktura ludności według poziomu wykształcenia.
Analiza demograczna jest punktem wyjścia do przeprowadzenia na jej podsta-
wie prognoz demogracznych, determinujących ostateczne wyniki bilansu tere-
nów inwestycyjnych projektowanych wSUiKZP. Prognoza demograczna służy
określeniu przyszłego potencjału demogracznego gminy. Polegać powinna na
przedstawieniu wykresów oraz tabel prezentujących wkilku scenariuszach roz-
wój demograczny danej jednostki samorządu terytorialnego oraz uzasadnienie
wyboru jednego znich, będącego podstawą dalszych bilansów terenów.
Zdecydowanie bardziej szczegółowo określone zostały zasady dokonywania
bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wart. 10 upzp dodano bowiem
ust. 5–7, wktórych dość dokładnie opisano wytyczne wtym względzie. Określo-
no, że wkolejnych etapach:
1. formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecz-
nych, prognoz demogracznych oraz możliwości nansowych gminy, maksy-
malne wskali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone wilości
powierzchni użytkowej zabudowy, wpodziale na funkcje zabudowy;
2. szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów owpełni wy-
kształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jed-
nostki osadniczej, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach
nowej zabudowy, wyrażoną wpowierzchni użytkowej zabudowy, wpodziale
na funkcje zabudowy;
3. szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych
wplanach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione wpkt 2, rozu-
mianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyra-
żoną wpowierzchni użytkowej zabudowy, wpodziale na funkcje zabudowy;
4. porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabu-
dowę, októrym mowa wpkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy
wpodziale na funkcje zabudowy, októrej mowa wpkt 2 i3, anastępnie, gdy
maksymalne wskali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym
mowa wpkt 1:
a. nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na
funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza
obszarami, októrych mowa wpkt 2 i3,

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
17
b. przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, wpodziale na funkcje
zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się oróżnicę tych
wielkości wyrażoną wpowierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na
funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza ob-
szarami, októrych mowa wpkt 2 i3, maksymalnie wilości wynikającej
zuzupełnionego bilansu;
5. określa się:
a. możliwości nansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych
iinfrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań wła-
snych gminy,
b. potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań
własnych, związane zlokalizacją nowej zabudowy na obszarach, októrych
mowa wpkt 2 i3, oraz wprzypadku, októrym mowa wpkt 4 lit. a, poza
tymi obszarami;
6. wprzypadku gdy potrzeby inwestycyjne, októrych mowa wpkt 5 lit. b, prze-
kraczają możliwości nansowania, októrych mowa wpkt 5 lit. a, dokonuje się
zmian wcelu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwo-
ści nansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej iinfrastruktury
technicznej oraz społecznej.
Ponadto określono, że działania, o których mowa powyżej, mogą wymagać
powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego,
oraz powtórzenia wszystkich lub części znich, także wpołączeniu zinnymi czyn-
nościami przeprowadzanymi wramach prac nad projektem studium. Wskazano
także, że określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, powinno brać się pod
uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat, atakże niepewność procesów rozwo-
jowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania wstosunku do
wyników analiz nie więcej niż o30%.
Pomimo stosunkowo szczegółowych wytycznych wzakresie bilansów, usta-
wodawca pozostawił w tym względzie pewne wątpliwości. Otwarte pozostaje
pytanie, dlaczego do oceny możliwości lokalizowania nowej zabudowy posłużo-
no się powierzchnią użytkową zabudowy wpodziale na funkcje. Dużą trudność
może stwarzać uzasadnianie rozwoju terenów usługowych iprzemysłowych gmi-
ny, a zatem terenów zdenicji niezamieszkanych, z wykorzystaniem prognozy
demogracznej. Ponadto brakuje uzasadnienia przyjęcia 30-letniej perspektywy,
która wydaje się zbyt długa wkontekście zmian społeczno-gospodarczych, prze-
strzennych, środowiskowych, politycznych ikulturowych zachodzących wkraju
iza granicą.
Wskazane powyżej wątpliwości związane zposzczególnymi zapisami upzp do-
tyczącymi tworzenia analiz ibilansu mogą zachęcać do prowadzenia bardzo ogól-
nych badań, które następnie będą stanowić podstawę do podejmowania decyzji
ważnych zpunktu widzenia rozwoju przestrzennego gminy. Innym problemem
jest niedostosowanie wprowadzonych przepisów do lokalnych uwarunkowań,
np. w przypadku gmin o funkcjach turystycznych lub przemysłowych, w któ-
rych może występować wielu tymczasowych mieszkańców, nieujętych w pro-
gnozach demogracznych. Zagrożeniem może być także próba dostosowywania

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
18
uzyskanych wyników analizy chłonności obszarów do doraźnych potrzeb poli-
tycznych wśród władz lokalnych lub planów inwestycyjnych właścicieli nierucho-
mości. Ztymi problemami od końca 2015r. muszą mierzyć się urbaniści, sporzą-
dzający projekty SUiKZP.
METODA IZAKRES OPRACOWANIA
Wcelu realizacji zamierzenia badawczego jako podstawową metodę wykorzysta-
no studium przypadku (ang. case study). Jest to szczegółowy ikompleksowy opis
przypadku, którego analiza pozwala wyciągnąć wnioski co do przyczyn irezulta-
tów jego funkcjonowania (m.in. Stake 1995). Szczególną zaletą tej metody jest
odniesienie się do rzeczywistych zjawisk, które występują wpraktyce, co dodat-
kowo wpływa na użyteczność tego narzędzia wnauce (Flyvbjerg 2006). Jak za-
uważa Eckstein (1975), studium przypadku nadaje się do tworzenia itestowania
hipotez. Metoda ta ma charakter empiryczny istosowana jest głównie wproble-
matyce badawczej ocharakterze opisowym (Grzegorczyk 2015).
Wbadaniu przeanalizowano siedem opracowań będących analizami ibilansami
sporządzanymi na potrzeby SUiKZP jako studia przypadku, które wybrano spo-
śród kilkunastu wstępnie zebranych (tab. 1).
Tabela 1. Charakterystyka gmin, dla których sporządzono opracowania będące studiami
przypadku
Nazwa
gminy
Woje-
wództwo
Typ
gminy
Liczba
ludności
Powierzch-
nia gminy
[km2]
Typ strukturalny gminy
Świebodzin lubuskie miejsko-
wiejska
30048 227 wielofunkcyjny,
równowaga sektorów
Ustronie
Morskie zachodnio-
pomorskie
wiejska 3693 57 dominacja rolnictwa
wielkoobszarowego
(turystyczna, nadmorska)
Duszniki wielkopol-
skie
wiejska 8997 156 wielofunkcyjny,
równowaga sektorów
Ksawerów łódzkie wiejska 7694 13 zurbanizowany, redukcja
funkcji rolniczej (wstree
aglomeracji miejskiej)
Pieńsk dolnoślą-
skie
miejsko-
wiejska
9112 110 wielofunkcyjny,
równowaga sektorów
(nadgraniczna)
Rokitno lubelskie wiejska 2989 140 dominacja rolnictwa tra-
dycyjnego (nadgraniczna,
peryferyjna)
Sępólno
Krajeńskie kujawsko-
pomorskie
miejsko-
wiejska
15803 229 dominacja rolnictwa
wielkoobszarowego
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS 2019 oraz Rosner iStanny (2014).

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
19
Podczas selekcji kierowano się kilkoma podstawowymi kryteriami. Wytypo-
wano analizy ibilanse:
1. przygotowane na potrzeby SUiKZP uchwalonych lub procedowanych pomię-
dzy końcem listopada 2015r. agrudniem 2019 (4 lata), wzwiązku ztym, że
obowiązek sporządzania analiz ibilansów powstał wraz zwejściem wżycie uor;
2. sporządzane dla gmin wiejskich lub miejsko-wiejskich, o zróżnicowanych
wielkościach, położonych wróżnych województwach iczęściach Polski (m.in.
gmina nadmorska, wterenach górskich, przygraniczna), oodmiennych funk-
cjach itypie strukturalnym obszaru wiejskiego; pomijano opracowania wyko-
nywane wyłącznie dla gmin miejskich;
3. sporządzane przez różnych autorów; założono, że dany projektant stosuje po-
dobną metodykę przy opracowywaniu kolejnych dokumentów;
4. dostępne wcałości na ocjalnych stronach internetowych urzędów gmin lub
wBiuletynie Informacji Publicznej.
Ostatecznie do badania wybrano analizy ibilanse sporządzone na potrzeby:
• SUiZKP gminy Świebodzin, przyjętego uchwałą nr XLVI/699/2018 Rady Miej-
skiej wŚwiebodzinie zdnia 30 sierpnia 2018r., będące rozdziałem wSUiKZP,
• SUiKZP gminy Ustronie Morskie, przyjętego uchwałą nr XLV/370/2018
Rady Gminy Ustronie Morskie zdnia 6 września 2018r., będące rozdziałem
w SUiKZP,
• SUiZKP gminy Duszniki, przyjętego uchwałą nr IX/55/19 Rady Gminy Dusz-
niki zdnia 28 maja 2019r., będące rozdziałem wtym dokumencie,
• projektu SUiZKP gminy Ksawerów jako opracowanie odrębne, przygotowane
wmaju 2016r.,
• projektu SUiZKP gminy Pieńsk jako opracowanie odrębne, przygotowane
wmarcu 2017r.,
• projektu SUiZKP gminy Rokitno jako opracowanie odrębne, przygotowane
wgrudniu 2017r.,
• projektu SUiZKP gminy Sępólno Krajeńskie jako opracowanie odrębne, przy-
gotowane wczerwcu 2018r.
Wybrane dokumenty analizowane były przede wszystkim pod względem przy-
jętych założeń i metodyki formułowania analiz oraz obliczania bilansów zapo-
trzebowania na nową zabudowę. Ponadto wzięto pod uwagę tytuł opracowania,
jego strukturę, źródła icharakter danych, ich aktualność, formy prezentacji wy-
ników oraz proces wnioskowania. Skupiono się na przedstawieniu zalet i wad
omawianych opracowań.
WYNIKI BADANIA
Poniżej opisano dokumenty dotyczące analiz ibilansów sporządzanych na potrzeby
studium siedmiu wybranych gmin.

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
20
ŚWIEBODZIN
Analizy i bilanse sporządzono do częściowej zmiany obowiązującego dokumen-
tu. Uwzględnione zostały wczęści Uwarunkowania, głównie wdwóch rozdziałach
pt. Uwarunkowania wynikające z analiz ekonomicznych, środowiskowych ispołecznych,
prognoz demogracznych oraz możliwości nansowych gminy oraz Bilans terenów prze-
znaczonych pod zabudowę. Szczegółowe analizy ekonomiczne, środowiskowe ispo-
łeczne zostały zawarte wróżnych rozdziałach studium, natomiast wwymienio-
nych wyżej częściach przeprowadzono ich syntezę. Na podkreślenie zasługuje
fakt przekazania tu rzeczowych informacji podsumowywanych za każdym razem
wnioskami płynącymi zanalizy danych.
Prognoza demograczna została sprowadzona do jednego zdania, w któ-
rym stwierdzono, jaka będzie przewidywana liczba ludności gminy w horyzon-
cie 30-letnim bez uzasadnienia, przy czym wartość ta została ustalona zdużą
ostrożnością.
W przypadku bilansu terenów przyjęto metodę opisową, dlatego niemożli-
we jest prześledzenie dokładnych obliczeń wstępnych. Finalne obliczenia są do-
stępne, ale zmienne, które im towarzyszą, nie zostały wyprowadzone wtranspa-
rentny sposób. Ponadto zastosowano tu liczne uogólnienia izaokrąglenia liczb.
Obszary zwartej zabudowy wyodrębniono jako enigmatyczne „tereny istniejącej
zabudowy oraz tereny możliwe do zabudowania”. Część terenów inwestycyjnych
pominięto wbilansie wraz zuzasadnieniem: „Bilansem nie objęto terenów usług
turystycznych, zabudowy letniskowej, terenów eksploatacji, terenów obsługi po-
dróżnych. Są to obiekty mające charakter ponadlokalny, których lokalizacja nie
jest bezpośrednio uwarunkowana analizami […]. O zapotrzebowaniu na tego
typu obiekty […] zdecyduje rynek ibieżące potrzeby inwestycyjne”.
W zakresie możliwości nansowych gminy ustalono, że zgodnie zjednym
zprzyjętych założeń studium nowa zabudowa ma być lokalizowana wzdłuż ist-
niejących ciągów komunikacyjnych oraz wpobliżu terenów zainwestowanych i/
lub uzbrojonych, co ma zminimalizować niezbędne nakłady inwestycyjne gminy.
USTRONIE MORSKIE
Analizy ibilanse sporządzone zostały wodrębnym opracowaniu pod tytułem Po-
trzeby imożliwości rozwoju przestrzennego Gminy Ustronie Morskie wkompleksowych
analizach, prognozach ibilansach według art. 10 ust. 1 pkt. 7 upzp na potrzeby Studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustronie Morskie,
którego syntezę następnie zawarto, zgodnie zzamysłem ustawodawcy, w czę-
ściIstudium, czyli Uwarunkowaniach, wrozdziale pt. Potrzeby imożliwości rozwoju
gminy. Zacytowano więc wprost fragment upzp.
Bilanse przeprowadzono dla maksymalnego 30-letniego okresu. Zaprojekto-
wano przy zastosowaniu prostych modeli ekonometrycznych siedem scenariu-
szy zmian liczby ludności na lata 2016–2046 woparciu odane GUS dla gminy,
wtym trendy kształtujące się od 1995 r. (zuwzględnieniem zmian struktury
demogracznej od lat powojennych). Ostateczne wnioskowanie przeprowadzo-
no na podstawie jednego scenariusza. Jego wybór wydaje się dobrze uzasadniony

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
21
woparciu ododatkowe zmienne wynikające zuwarunkowań społeczno-gospo-
darczych gminy.
Bilans przeprowadzono zgodnie zczterema podstawowymi punktami przewi-
dzianymi wustawie. Wrozdziale studium nie pojawia się niestety szczegółowe
wytłumaczenie mechanizmu tworzenia prognostyki chłonności inwestycyjnej,
które przedstawione jest wopracowaniu odrębnym, podobnie jak część gracz-
na i część analityczna, która wprzypadku tego dokumentu jest bardzo bogata
wdane statystyczne (zawiera m.in. rozszerzenie analizy nansowej ozagadnienia
infrastruktury idemograi), natomiast mogłoby się pojawić wniej więcej synte-
tycznych wniosków, będących bazą dla części bilansowej.
Sumę powierzchni użytkowej poszczególnych funkcji wyliczono na podstawie
uogólnionego modelu uwzględniającego średnią liczbę lokali na 1 ha (wynikającą
zprzyjętej intensywności zabudowy, wtym powierzchni przeznaczonej na infra-
strukturę), powierzchnię terenów i średnią powierzchnię użytkową lokalu. Za
obszary owpełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej
uznano tereny zabudowane wścisłych centrach poszczególnych miejscowości.
Maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę przekroczyło
sumę powierzchni użytkowej zabudowy, wpodziale na funkcje zabudowy.
Możliwości nansowania infrastruktury technicznej wyliczono szczegółowo
woparciu o wieloletnią prognozę nansową oraz wydatki gminy wlatach po-
przednich. Na podkreślenie zasługuje fakt przeliczenia bilansu dla wszystkich
wyszczególnionych funkcji inwestycyjnych występujących wSUiKZP, anie grupo-
wania ich. Co bardzo istotne wprzypadku tej turystycznej gminy, która zaludnia
się znacząco wsezonie letnim, wzięto pod uwagę liczbę tzw. potencjalnych użyt-
kowników tymczasowych przestrzeni, korzystających np. zzabudowy usługowej,
tym samym niekorzystne wyniki bilansu były łagodzone, gminie dano szanse wal-
ki zbłędnym kołem rozwoju.
DUSZNIKI
Analizy i bilanse uwzględnione zostały wczęści Uwarunkowania w rozdziale pt.
Potrzeby imożliwości rozwoju gminy. Struktura tej części dokumentu odpowiada
dokładnie zaleceniom ustawodawcy. Bardzo wnikliwie przedstawiono analizę -
nansową, wktórej szczegółowo przestudiowano wujęciu dynamicznym budżet
gminy. Dużo bardziej uproszczone, skrótowe są analizy społeczno-gospodarcza
iśrodowiskowa.
Prognoza demograczna została potraktowana bardzo wybiórczo. Jedyny
przedstawiony scenariusz zakłada stałą dynamikę wzrostu liczby ludności wcza-
sie 30 lat, co nie uwzględnia zmian wstrukturze wieku ludności wtak długim
okresie (wyże iniże demograczne). Prawdopodobieństwo jej spełnienia jest ni-
skie, natomiast autorzy wpodsumowaniu wskazują na te ograniczenia. Wana-
lizie możliwości nansowania sieci infrastruktury technicznej stwierdzono, że
budżet pozwala na dalsze inwestycje, natomiast nie pojawia się faktyczne uza-
sadnienie tej tezy. Opracowanie prognozuje rozwój gminy do 2046r., awanalizie
możliwości nansowych odwołano się maksymalnie do 2024r.

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
22
Bilans zapotrzebowania na nowe tereny inwestycyjne został przeliczony dla
zróżnicowanych funkcji terenu. Zastanawiać może jedynie fakt łączenia wgrupy
przeznaczeń, takich jak zabudowa mieszkaniowa i przemysłowa, oraz przyjęte
wysokie parametry powierzchni użytkowej budynków na pojedynczej działce bu-
dowlanej, zwłaszcza dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadna wy-
daje się natomiast korekta przyszłych parametrów, takich jak średnia powierzch-
nia użytkowa mieszkania przypadająca na osobę. Zkolei spore wątpliwości budzą
powierzchnie terenów wyznaczonych jako obszary owpełni wykształconej zwar-
tej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, dalej określane w opracowaniu jako
zwarte. Ich zasięgi znacząco wykraczają ponad to, co określono we wstępnych
założeniach, wktórych mówiono o„ukształtowanych centrach wsi, przy głów-
nych ciągach komunikacyjnych”. Znacząco rozszerzono zwarte tereny, szczegól-
nie wobrębach: Podrzewie, Chełminko iCeradz Dolny. Nie wyjaśniono jedno-
znacznie, czym podyktowane były te odstępstwa. Mimo przyjętej generalizacji,
bilans powierzchni użytkowej zabudowy wobowiązujących MPZP wydaje się już
dobrze uzasadniony iprzeliczony.
Finalna część bilansu dotycząca maksymalnego dopuszczalnego zapotrzebo-
wania na nową zabudowę jest niejasna ibudzi sporo wątpliwości, ajej konkluzją
jest możliwość rozszerzenia zabudowy poza strefy „zwarte” oraz tereny przezna-
czone pod zabudowę wMPZP, co wrzeczywistości skutkować może postępują-
cym rozpraszaniem zabudowy.
KSAWERÓW
Opracowanie sporządzone zostało jako odrębny dokument pt. Analiza potrzeb
imożliwości rozwoju gminy Ksawerów opracowana na potrzeby studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów. Standardowy układ
podyktowany kształtem artykułu zupzp został wzbogacony oczęść wstępną za-
wierającą podstawę prawną, skrócony opis metodyki iwykaz źródeł.
Część analityczna sprowadza się do skróconej charakterystyki poszczególnych
obszarów tematycznych przy wykorzystaniu dostępnych danych statystycznych.
Tej części poświęcono bardzo mało miejsca. Zdecydowanie szerzej omówiono
kwestie dotyczące 30-letniej prognozy demogracznej, które w rzeczywistości
obejmują wdużej mierze szczegółową analizę struktury populacji gminy. Sama
prognoza została sformułowana na podstawie analizy wskaźnika średniego tempa
zmian liczby ludności według faktycznego miejsca zamieszkania wgminie wla-
tach 2005–2014. Wydaje się, że model wniewielkim stopniu jest prawdopodobny
przy tak długim okresie prognozowania istałych wskaźnikach zmian. Przedsta-
wiony scenariusz uzasadniono rozbudowaną argumentacją na temat uwarunko-
wań lokalizacyjnych, mieszkaniowych oraz infrastrukturalnych.
Bilans otwiera metoda opisowa wsparta prognozą przeciętnej powierzchni
użytkowej mieszkania w gminie do 2045 r. Dopiero chłonności zostają przed-
stawione wformie szczegółowych obliczeń poprowadzonych dla różnych części
gminy zwyodrębnieniem funkcji iparametrów poszczególnych terenów. Również
wyliczenia dla MPZP są oparte naskrupulatnej analizy parametrów iwarunków

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
23
kształtowania zabudowy. Finalne wyniki nie są wystarczająco dokładne, nato-
miast ostateczną konkluzją jest brak możliwości wskazania lokalizacji nowej za-
budowy mieszkaniowej poza obszarami owpełni wykształconej zwartej struk-
turze funkcjonalno-przestrzennej. Osobne wnioski dotyczą zabudowy usługowej
iprzemysłowej.
Możliwości nansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych iin-
frastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych
gminy, określono na podstawie wieloletniej prognozy nansowej gminy.
PIEŃSK
Analizy ibilanse sporządzone zostały wodrębnym opracowaniu pt. Bilans terenów
przeznaczonych pod zabudowę. Gmina Pieńsk. Szczegółowo przeprowadzona część
analityczna została wzbogacona o podsumowanie i rekomendacje dla każdego
zzagadnień. Zajmuje ona około 3/4 objętości całego opracowania. Jej elementem
jest również prognoza demograczna, którą oparto nadanych Instytutu Rozwoju
Terytorialnego, ajej zakres czasowy, tym samym zakres bilansu, to lata 2016–2035.
Niewiele parametrów wejściowych wpływa na to, że są czytelne. Z drugiej
strony zastosowano liczne uogólnienia i przybliżenia wartości. Wbilansie dla
gminy Pieńsk (to jedyny taki przypadek) przedstawiono zapotrzebowanie na te-
reny z zakresu usług edukacyjnych i sportowych (m.in. rezerwa gruntów pod
szkoły iprzedszkola). Część dotycząca chłonności, wtym obszarów owpełni wy-
kształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz tych wyznaczo-
nych wMPZP, sprowadza się do podania gotowych wyników, które nie są wżaden
sposób wyprowadzone czy skomentowane. Bilans rozszerzono onowe tereny.
Co do możliwości nansowania infrastruktury technicznej założono, że pula
środków przeznaczona wwieloletniej prognozie nansowej na nowe wydatki in-
westycyjne umożliwi pokrycie przedmiotowych kosztów. Przy czym założono, że
nowa zabudowa będzie lokalizowana na obszarach oistniejącej infrastrukturze.
ROKITNO
Opracowanie sporządzone zostało jako odrębny, obszerny, ale uporządkowany
dokument pt. Analiza potrzeb imożliwości rozwoju gminy Rokitno dla 30-letniej per-
spektywy czasowej. Część analityczna jest rozbudowana iszczegółowa, poruszo-
no wniej wiele istotnych zagadnień społeczno-gospodarczych, cennych zpunktu
widzenia opracowania, natomiast ma ona charakter głównie sprawozdawczy.
Wramach prognozy demogracznej zaproponowano trzy scenariusze, zczego
jeden jest oparty naekstrapolacji wyników prognozy dla powiatu, adwa pozostałe
wykorzystują model stałego trendu (stały przyrost istały ubytek roczny).
Wcelu oszacowania zapotrzebowania na nowe mieszkania przyjęto wskaźnik
wynikający zruchu budowlanego oraz liczby ipowierzchni oddawanych do użytku
nowych budynków mieszkalnych. Obliczenia wykonano dla szczegółowo rozróż-
nionych funkcji terenów. Uznano, że obszary owpełni wykształconej strukturze
funkcjonalno-przestrzennej występują „wzwartych układach pasmowych wsi”.

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
24
Na podstawie dokonanych obliczeń ustalono możliwość powiększenia terenów
inwestycyjnych.
Bilans możliwości nansowania infrastruktury technicznej połączono zanali-
zą ekonomiczną. Konkretne wyliczenia oparto nawieloletniej prognozie nanso-
wej izestawieniu wydatków inwestycyjnych. Potencjał argumentowano zrealizo-
wanymi już wtym zakresie inwestycjami.
SĘPÓLNO KRAJEŃSKIE
Analizy i bilanse sporządzone zostały w odrębnym opracowaniu pt. Analiza do-
tycząca potrzeb imożliwości rozwoju zabudowy wobszarze gminy Sępólno Krajeńskie
wkontekście kierunków rozwoju przyjętych wprojekcie studium uwarunkowań ikierun-
ków zagospodarowania przestrzennego miasta igminy Sępólno Krajeńskie. We wstępie
pracy wskazano na podstawowe cele, którym służyć mają analizy ibilanse. Pojawia
się słownik pojęć (jedyna taka sytuacja wprezentowanych studiach przypadku),
obejmujący m.in. denicję obszarów owpełni wykształconej zwartej strukturze
funkcjonalno-przestrzennej (terminowi temu zostaje poświęcone jeszcze więcej
miejsca w kolejnych rozdziałach). Tę część jednoznacznie należy określić jako
dużą zaletę opracowania. Na wyróżnienie zasługuje również szczegółowo opisa-
na metodyka prowadzonych analiz ibilansów, wtym jej zastosowanie iprzedsta-
wienie wyników wformie gracznej. Przyjęte denicje izałożenia pozwalają na
werykację wyliczeń iocenę rysunków.
Analizę demograczną rozpoczyna prognoza stanu ludności podana wdwóch
wariantach ioile nadużyciem wtym przypadku jest oparcie prognozy demogra-
cznej dla gminy nawynikach dla powiatu, to już odniesienie efektów zapropo-
nowanego scenariusza do prognozy GUS, będącej prawdopodobnie najlepszym
szeroko dostępnym opracowaniem tego typu, jest jak najbardziej zasadne, wręcz
pożądane przy braku innych rzetelnych modeli.
Mało zasadne, z kolei, wydaje się odnoszenie warunków mieszkaniowych
wPolsce do statystyk zinnych krajów, będące dodatkowym elementem procedu-
ry analitycznej prowadzącej do stworzenia parametrów wyjściowych dla później-
szych bilansów. Również liczne wykresy pojawiające się wanalizach wymagałyby
opatrzenia ich komentarzem. Część zagadnień wtym fragmencie jest przedsta-
wiona zbyt skrótowo.
Wbilansie szacowana chłonność obszarów wskazanych do uzupełnienia oraz
zajętych pod MPZP wyliczona została woparciu oprzygotowane załączniki gra-
czne iparametry, takie jak: powierzchnia użytkowa lokali, powierzchnia działki,
prognozowana liczba gospodarstw iprzypadających na nie osób. Autorzy słusznie
zwracają uwagę na prawdopodobieństwo błędu występujące przy ocenie chłonno-
ści dużych terenów, na których niepewność procesów rozwojowych jest znacząca.
Wydaje się jednak, że wsytuacji analizy MPZP należałoby skupić się wyraźniej na
ich zapisach, zamiast podejmować się ich generalizacji.
Przedstawienie możliwości nansowania infrastruktury, co ważne, zostało
wsparte załącznikiem gracznym, który ukazuje tereny dopuszczone pod zabu-
dowę wkontekście dostępności komunikacyjnej.

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
25
WNIOSKI, DYSKUSJA IOGRANICZENIA
Na podstawie przedstawionej analizy studiów przypadku można stwierdzić, że
opracowania będące analizami i bilansami na potrzeby SUiKZP zdecydowanie
różnią się między sobą, począwszy od tytułu, ana metodyce skończywszy, oraz
mają wciąż sporo mankamentów, które istotnie wpływają na ich wyniki. Najlepiej
prezentują się części analityczne, choć nie są one również pozbawione wad. Do
najważniejszych należy często sprawozdawczy ich charakter, wktórym pomijana
jest część kluczowa, awięc wnioski irekomendacje płynące zanaliz. Szczególnie
krytycznie należy odnieść się do prognoz demogracznych, które zreguły opar-
te są na nienaukowych metodach lub nieadekwatnych danych (prognoza nie dla
gminy, adla powiatu), ich zakres czasowy jest rozciągnięty zazwyczaj na maksy-
malny okres 30 lat, co znacznie utrudnia skuteczne przewidywanie. Wbilansach,
zkolei, stosowane są liczne generalizacje, zaokrąglenia liczb, uniwersalne metody
wyprowadzania bilansu niezależnie od typów gmin, przeszacowane parametry
wejściowe, niejasne założenia wstępne. Brak jest bardziej szczegółowego wyja-
śniania niejasnych pojęć ustawowych, a powstające denicje nie ułatwiają ich
zrozumienia. Obliczenia są nieklarowne iniedostatecznie opisane, tym samym
trudno oich werykację. Wyniki sprawiają wrażenie dostosowanych do potrzeb
samorządu, anie efekturzetelnych wyliczeń. Niektóre obowiązkowe składowe bi-
lansu są pominięte. Należy jednak wziąć pod uwagę charakter takich opracowań
i ich przyszłą użyteczność. Skomplikowane i rozbudowane obliczenia również
utrudniają odbiór iinterpretację bilansów, aprzy tym niepewność procesów roz-
wojowych powoduje, że rzadko wraz ze wzrostem szczegółowości będzie propor-
cjonalnie rosła szansa na większe uprawdopodobnienie szacunków. Co więcej, jak
zauważają Barełkowski iWojtyra (2018, s. 38), „analizy wynikające z bilansów
terenów zabudowy, pozbawione modelowej hipotezy stawianej przez planistę
[…] są bezproduktywne. Nie dostarczają zrozumienia skutków przemian, któ-
re mogłyby się pojawić, gdyby zadanie analiz potraktować bardziej jako element
prognostyki. […] Analizy nie mogą się ograniczać do intuicyjnego, eksperckiego
zebrania dostarczonych danych terenowych – muszą dynamicznie prezentować
ewentualne uktuacje form użytkowania ipowiązanych ztym ruchów użytkow-
ników przestrzeni”. Na koniec można jednak stwierdzić, że nawet najlepsze opra-
cowania analiz ibilansów mogą nie zapobiec problemom przestrzennym, zuwagi
na niekorzystne rozwiązania systemowe – decyzje owarunkach zabudowy mogą
być sprzeczne zustaleniami SUiKZP.
Postępowanie badawcze nie jest jednak wolne od ograniczeń. Po pierwsze
przeanalizowano jedynie siedem studiów przypadku, co z kolei podyktowane
jest przyjętymi założeniami oraz faktem, że liczba dostępnych analiz ibilansów
przeprowadzonych wstosunkowo krótkim okresie funkcjonowania zmian usta-
wowych jest niewielka. Po drugie niemożliwe było uwzględnienie w szczegó-
łach specyki uwarunkowań danego obszaru, które w znacznym stopniu wpły-
wają na przyjęte wanalizowanych opracowaniach założenia. Należy zdać sobie
sprawę zwystępujących wprocesie planistycznym nacisków politycznych ispo-
łecznych, wtym prób sugerowania bądź wręcz forsowania pewnych rozwiązań

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
26
projektowych. Wreszcie po trzecie brak jest funkcjonującego wzorca tworzenia
ustawowych analiz ibilansów, który służyłby jako wskaźnik błędów.
PODSUMOWANIE IREKOMENDACJE
Na koniec 2015r., awięc wmomencie wejścia wżycie obowiązku sporządzania
analiz ibilansów, zdecydowana większość gmin wPolsce posiadała obowiązujące
SUiKZP. Jedynie wośmiu samorządach brakowało tego dokumentu, awkolej-
nych sześciu był on w trakcie sporządzania (Śleszyński iin. 2018). Po 2016r.
zaobserwowano pewne wyhamowanie wyraźnej zwyżki aktualizacji dokumen-
tów notowanej od dłuższego czasu. Wydawałoby się, że można dostrzec efek-
ty zmiany przepisów. Konieczność uzasadnienia podejmowanych decyzji doty-
czących przeznaczania terenów pod zabudowę w rezultacie skutkuje dłuższą
ibardziej kosztowną procedurą planistyczną. Wymóg bilansowy powoduje ogra-
niczenie wswobodzie planistycznej. Wszystko to wpływać może na odłożenie de-
cyzji oprzystąpieniu do sporządzenia nowego studium bądź zmiany dotychczas
obowiązującego.
Z drugiej strony na podstawie danych należy wskazać na pozytywny trend
zmniejszania powierzchni przewidywanych w SUiKZP terenów pod zabudowę
iinfrastrukturę techniczną komunikacyjną. Spadek ten jest jednak obserwowany
od około 10 lat inie jest raczej wynikiem wyłącznie nowelizacji przepisów. Ponad-
to nadal nie rozwiązuje to wsatysfakcjonujący sposób nadpodaży terenów nada-
jących się pod zabudowę np. wskutek uchwalenia MPZP izmiany przeznaczenia
gruntów rolnych ileśnych na cele nierolnicze inieleśne lub na podstawie decyzji
owarunkach zabudowy. Udział terenów przeznaczonych pod zabudowę jest już
mniejszy, zwłaszcza wgminach wiejskich, choć nadal bardzo wysoki wstosunku
do rzeczywistego zapotrzebowania (por. Śleszyński iin. 2018).
Wraporcie z2017r. Najwyższa Izba Kontroli poddaje SUiKZP ostrej krytyce.
Wskazuje na nieprawidłowe umiejscowienie SUiKZP wobowiązującym porządku
prawnym, co powoduje, że wrzeczywistości opracowanie to nie spełnia swojej
funkcji, bo spełniać jej nie może. Nie jest ono aktem prawa miejscowego, ajego
ustalenia wiążą organy gminy jedynie na etapie sporządzania MPZP, które obecnie
pokrywają zaledwie około 30% powierzchni kraju. Nawet jeśli istnieją, to założe-
nia sformułowanych lokalnych polityk przestrzennych nie są wdrażane ze względu
na niewielką powierzchnię gmin objętą MPZP. Wprzypadku braku MPZP podsta-
wą gospodarowania przestrzenią stają się decyzje owarunkach zabudowy, które
nie muszą być zgodne zustaleniami studium, azatem również zprezentowanymi
wniniejszej pracy analizami ibilansami. Wefekcie problem rozpraszania zabudowy
wciąż istnieje inie zapobiegają temu nowe rozwiązania prawne.
Analiza studiów przypadku oraz wyżej przytoczone dane pozwalają sądzić, że
wpraktyce samorządów lokalnych nadal funkcjonuje niedostateczne zrozumie-
nie istoty SUiKZP, które wkontekście polityki przestrzennej ma znaczenie klu-
czowe. Jest, awłaściwie wzorcowo powinno być, opracowaniem programowym,

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
27
strategicznym, wskazującym na przyszłe racjonalne rozmieszczenie terenów in-
westycyjnych wskali gminy. Stanowi wyraz tego, jak struktura przestrzenna, na
którą składają się powiązane ze sobą elementy zagospodarowania przestrzenne-
go, będzie wprzyszłości się kształtowała ifunkcjonowała.
Dalsze zmiany przepisów powinny zatem zmierzać do wzmocnienia roli
SUiKZP wsystemie planowania przestrzennego wPolsce, czy to poprzez wpro-
wadzenie obowiązku zgodności decyzji owarunkach zabudowy ze studium, czy
też poprzez nadanie studium statusu aktu prawa miejscowego. Wtakiej sytuacji
sporządzane analizy i bilanse znajdą faktyczne odzwierciedlenie w zapobieganiu
realizacji bezplanowej zabudowy, szczególnie na obszarach wiejskich. Pewne ko-
rekty są także konieczne wzakresie samych analiz ibilansów. Potrzebne jest do-
precyzowanie kluczowych pojęć, wszczególności zagadnienia „obszarów owpeł-
ni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej”. Zdeniowania
wymagają również poszczególne analizy: ekonomiczna, środowiskowa ispołecz-
na będące wstępem do wykonania bilansów terenu. Wydaje się, że skróceniu
do maksymalnie 20 lat powinien ulec okres, dla którego sporządza się prognozę
demograczną. Pewnych odgórnych wytycznych wymaga też metodyka tworzenia
prognoz demogracznych ibilansów terenu. Ważną rolę wtym względzie, obok
urbanistów, powinni pełnić pracownicy naukowi, których zaangażowanie jest
warunkiem stworzenia racjonalnych imetodologicznie poprawnych wskaźników
służących do prognozowania zmian wzakresie zaludnienia izagospodarowania
gmin (szczególnie wiejskich imiejsko-wiejskich) wPolsce. Spełnienie tych wa-
runków sprawi, że niezwykle słuszna idea przyświecająca zmianom wprzepisach
zzakresu planowania przestrzennego, wprowadzona pod koniec 2015r., faktycz-
nie doprowadzi do celów, dla których została stworzona.
LITERATURA
Bank Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego (www.stat.gov.pl).
Barełkowski R., Wardęski Ł., Wojtyra B., 2016. Metodologiczne i praktyczne aspekty oceny
aktualności stadium iplanów miejscowych na rzecz kreacji polityki przestrzennej. Przestrzeń
iForma, 28: 143–164.
Barełkowski R., Wojtyra B., 2018. Programowanie sanacji przestrzeni wiejskiej. Autorskie mecha-
nizmy planistyczne na rzecz zrównoważonego kształtowania obszarów wiejskich. Acta Univer-
sitatis Lodziensis. Folia Geographica Socio-Oeconomica, 32: 31–49.
Billert A., 2006. Planowanie przestrzenne apolityka. Trzecia droga do trzeciego świata. [W:]
Urbanistyka wdziałaniu. Teoria ipraktyka. Materiały zII Kongresu Urbanistyki Polskiej.
Biblioteka Urbanisty, 9: 240–253.
Brzeziński C., 2013. Wybrane problemy planowania przestrzennego wPolsce. Acta Universitatis.
Lodziensis. Folia Oeconomica, 289: 105–114.
Eckstein H., 1975. Case study and theory in political science. [W:] F. Greenstein (red.), Addi-
son-Wesley, Reading, MA, 7: 79–137.
Feltynowski M., 2009. Polityka przestrzenna obszarów wiejskich. Wkierunku wielofunkcyjnego
rozwoju. CeDeWu, Warszawa.

Bartosz Wojtyra, Przemysław Ciesiółka
28
Flyvbjerg B., 2006. Five misunderstandings about case study research. Qualitative Inquiry, 12(2):
219–245.
Grzegorczyk W., 2015. Studium przypadku jako metoda badawcza idydaktyczna wnaukach oza-
rządzaniu. [W:] W. Grzegorczyk (red.), Wybrane problemy zarządzania inansów. Studia
przypadków. Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź, s. 9–16.
Jędraszko A., 2005. Zagospodarowanie przestrzenne wPolsce – drogi ibezdroża regulacji ustawo-
wych. Wydawnictwo Platan, Warszawa.
Kaczmarek T., Wójcicki M., 2015. Uspołecznienie procesu planowania przestrzennego na przy-
kładzie miasta Poznania. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny iSocjologiczny, 77(1): 219–236.
Kikosicka K., 2014. Partycypacja społeczności lokalnej w planowaniu przestrzennym (przykład
gminy Dąbrowice). Acta Universitatis Lodziensis. Folia Geographica Socio-Oeconomica,
16: 97–113.
Kopeć A., 2009. Udział społeczny wplanowaniu przestrzennym – uwarunkowania prawne aprak-
tyka planistyczna. [W:] E. Klima (red.), Czynniki społeczne wgospodarce przestrzennej ipla-
nowaniu przestrzennym. Space–Society–Economy, 9: 35–42.
Najwyższa Izba Kontroli, 2017. System gospodarowania przestrzenią gminy jako dobrem publicz-
nym, Informacja o wynikach kontroli. Departament Infrastruktury, nr ewid. 193/2016/
KIN (https://www.nik.gov.pl/plik/id,13209,vp,15626.pdf; dostęp: 8.01.2020).
Parysek J., 2007. Wprowadzenie do gospodarki przestrzennej. Wydawnictwo Naukowe UAM,
Poznań.
Pawlewicz K., Pawlewicz A., 2010. Rola partycypacji społecznej na rzecz zrównoważonego roz-
woju obszarów wiejskich. Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego,
83: 71–80.
Rosner A., Stanny M., 2014. Monitoring rozwoju obszarów wiejskich. Etap I. Fundacja Europej-
ski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej, IRWiR PAN.
Stake R.E., 1995. The art of case study research. Sage, Thousand Oaks, CA.
Stanny M., 2013. Przestrzenne zróżnicowanie rozwoju obszarów wiejskich wPolsce. IRWiR PAN,
Warszawa.
Śleszyński P., Deręgowska A., Kubiak Ł., Sudra P., Zielińska B., 2018. Analiza stanu iuwa-
runkowań prac planistycznych wgminach w2017 roku. Instytut Geograi iPrzestrzennego
Zagospodarowania PAN na zlecenie Ministerstwa Inwestycji iRozwoju, Warszawa.
Śleszyński P., Komornicki T., Solon J., Więckowski M., 2012. Planowanie przestrzenne wgmi-
nach. Instytut Geograi iPrzestrzennego Zagospodarowania PAN, Wydawnictwo Aka-
demickie Sedno, Warszawa.
Ustawa zdnia 27 marca 2003r. oplanowaniu izagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z2018r.
poz. 1945 ze zm.).
Ustawa zdnia 9 października 2015r. orewitalizacji (Dz.U.z2018r. poz. 1398 ze zm.).
Wojtyra B., 2015. Zagospodarowanie przestrzenne gminy wiejskiej Kotlin wświadomości jej miesz-
kańców. Acta Universitatis Lodziensis. Folia Geographica Socio-Oeconomica, 20: 155–
167.
RURAL DEVELOPMENT IN ANALYSES FOR SPATIAL PLANNING
INPOLAND
Abstract: This chapter presents an evaluation of relatively new regulations concerning
the process of spatial policy implementing in Polish communes. The Regeneration Act of
9 October 2015 introduced signicant changes in the principles of creating astudy of the
conditions and directions of the spatial management of acommune (aformal document
describing the vision of communes’ spatial development). Key provisions included in the

Problemy rozwoju obszarów wiejskich aanalizy ibilanse na potrzeby studium uwarunkowań...
29
article 10 of Spatial Planning and Land Development Act of 27 March 2003 concerns the
obligation of the preparing the economic, environmental, and social analyses, as well de-
mographic forecast and balance of areas. What is very important, the lawmaker did not
specify how that new provisions should be implemented in practice. Thus, the form of the
analyses and the balances has become the subject of extensive discussions. As aresult,
urban planners attempt to develop the tools that implement the duty imposed by law. The
purpose of the paper is the evaluation of methods and tools using to conduct the anal-
yses and balances in rural areas. The rst part is devoted to determining both legal and
technical aspects of creating analyses and balances, including indicating problems arising
from the imprecise statutory provisions. In the second part, based on seven case studies,
potential spatial effects of implemented studies and balances were analysed and evaluated.
Key words: rural areas, spatial planning, spatial development, Poland