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AUS POLITIK
UND ZEITGESCHICHTE
Mindestlohn
Arne Baumann ∙ Oliver Bruttel
Hagen Lesch ∙ Christoph Schröder
Thorsten Schulten
Claudia Weinkopf
Wolfgang Schroeder
Christine Aumayr-Pintar
Philip Kovce
Beilage zur Wochenzeitung
Mindestlohn
APuZ
Kaum eine arbeitsmarktpolitische Maßnahme
seit den Hartz-Reformen wurde in Deutschland
so kontrovers diskutiert wie die Einführung
des gesetzlichen Mindestlohns 2015. Nach fünf
Jahren lässt sich eine erste Bilanz ziehen. Welche
Wirkungen hat der Mindestlohn entfaltet?
Viele behaupten, der Mindestlohn helfe Niedrig-
lohnbeziehern, ohne Arbeitsplätze zu kosten. Tat-
sächlich sind die Wirkungen auf das Armutsrisiko
überschaubar und Beschäftigungsrisiken vorhan-
den. Eine rasche Erhöhung des Mindestlohns auf
12 Euro je Stunde ist nicht ratsam.
In der Corona-Krise sind Niedriglohnempfänger
im besonderen Maße von Einkommenseinbußen
betroffen, obwohl nicht wenige von Ihnen in
„systemrelevanten“ Berufen arbeiten. Um den
Niedriglohnsektor zu begrenzen wäre eine Weiter-
entwicklung des Mindestlohngesetzes notwendig.
Inwiefern wird der gesetzliche Mindestlohn in
Deutschland in der Praxis eingehalten? Welche
Ansatzpunkte und Maßnahmen könnten dazu
beitragen, die Einhaltung und Durchsetzung
von Mindestlohnansprüchen zu verbessern und
Verstöße wirksamer zu unterbinden?
Lange befürchteten die Gewerkschaften, die
Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns
werde ihre Position im Niedriglohnsektor
schwächen. Mittlerweile haben sie ihren Frieden
mit dem Mindestlohn gemacht und sind selbst
Protagonisten seiner weiteren Reform.
Die EU-Kommission hat 2019 eine Initiative für
gerechte Mindestlöhne angekündigt. Vor diesem
Hintergrund wird in dem Beitrag die Vielfalt der
Mindestlohnsetzung in der EU beleuchtet und
Fairness und Angemessenheit der nationalen
Mindestlöhne diskutiert.
Das bedingungslose Grundeinkommen ist eine
strittige Idee mit langer Tradition. Im Zuge
der Corona-Pandemie wird seine Einführung
immer wieder lautstark gefordert. Was
spricht dafür, was dagegen? Und warum sind
Grundeinkommensexperimente so schwierig?
Sie zählt zu den größten arbeitsmarktpolitischen Kontroversen der jüngeren
Zeit: die Debatte um die Einführung eines flächendeckenden gesetzlichen Min-
destlohns. Verbanden einige mit einer allgemeinen Lohnuntergrenze Hoffnungen
auf bessere Verdienstmöglichkeiten und ein geringeres Armutsrisiko, prophezei-
ten andere einen massiven Abbau von Arbeitsplätzen und eine Schwächung der
Wirtschaft. Auch das gewerkschaftliche Lager war in der Frage lange gespalten,
teilten doch viele trotz rückläufiger Tarifbindung die Sorge der Arbeitgeberseite
vor einem Eingriff in die grundgesetzlich garantierte Tarifautonomie.
Zum 1. Januar 2015 wurde der Mindestlohn schließlich eingeführt, institu-
tionell gerahmt von der paritätisch aus Vertreter:innen von Arbeitgebern und
Gewerkschaften besetzten unabhängigen Mindestlohnkommission, die alle zwei
Jahre über eine Anpassung seiner Höhe entscheidet. Dies geschieht im Zuge einer
Gesamtabwägung und orientiert an der vorherigen Tarifentwicklung. Lag der
Mindestlohn zunächst bei 8,50 Euro brutto pro Stunde, stieg er in mehreren Stufen
auf derzeit 9,35 Euro; bis Juli 2022 wird er schrittweise auf 10,45 Euro angehoben.
Die Bilanz der ersten fünf Jahre fällt vor dem Hintergrund eines gestiegenen
Lohnniveaus, rückläufiger Arbeitslosigkeit und anhaltenden Wirtschaftswachs-
tums in weiten Teilen positiv aus. Mit der Corona-Pandemie wird sich indes
zeigen, welche Effekte die Lohnuntergrenze in Zeiten eines Konjunkturein-
bruchs zeitigt. Zugleich erhalten Forderungen, den Mindestlohn auf 12 Euro zu
erhöhen, um allen Beschäftigten ein auch im Alter existenzsicherndes Einkom-
men zu ermöglichen, angesichts der offenbar gewordenen „Systemrelevanz“
vieler Berufsgruppen im Niedriglohnsektor neuen Nachdruck. So zeichnet sich
für die im Herbst 2020 anstehende Evaluierung des Mindestlohngesetzes eine
Neuauflage alter Auseinandersetzungen ab.
Anne-Sophie Friedel
39–40/2020
Arne Baumann ∙ Oliver Bruttel
Kaum eine arbeitsmarktpolitische Maßnahme seit
den Hartz-Reformen wurde in Deutschland der-
art kontrovers diskutiert wie die Einführung des
gesetzlichen Mindestlohns zum Januar 2015. Die
im Vorfeld geäußerten Einschätzungen zu den
Folgen des Mindestlohns gingen erheblich aus-
einander: Einerseits wurden teils massive negati-
ve Beschäftigungseffekte und steigende Arbeits-
losenzahlen prognostiziert. Andererseits wurden
durchweg positive Auswirkungen auf Verdienste
von Geringverdienerinnen und -verdienern sowie
die Armutsgefährdung erwartet.
01
Nach fünf Jahren lässt sich eine erste Bilanz
des gesetzlichen Mindestlohns ziehen.
02 Die hier
dargestellten Erkenntnisse beziehen sich auf den
Zeitraum bis Ende 2019, also vor Beginn der
Corona-Pandemie. Welche Auswirkungen der
gesetzliche Mindestlohn in dieser Ausnahme-
situation auf Verdienste, Beschäftigung und Wett-
bewerb hat, bleibt abzuwarten und wird Gegen-
stand künftiger Forschungsarbeiten sein.
Der gesetzliche Mindestlohn gilt, von weni-
gen Ausnahmen abgesehen, für alle Arbeitneh-
merinnen und Arbeitnehmer. Bei seiner Einfüh-
rung lag seine Höhe bei 8,50 Euro brutto pro
Stunde und wurde seitdem schrittweise auf ak-
tuell 9,35 Euro erhöht. Von der Einführung des
Mindestlohns waren in Deutschland rund 4 Mil-
lionen Beschäftigungsverhältnisse betroffen, die
bis dahin einen Stundenverdienst unterhalb von
8,50 Euro gehabt hatten. Dies entsprach einem
Anteil von 11,3 Prozent an allen Beschäftigungs-
verhältnissen. Dabei lag der Anteil mit 20,7 Pro-
zent in Ostdeutschland deutlich höher als in
Westdeutschland mit 9,3 Prozent. Besonders
groß war der Anteil bei geringfügigen Beschäf-
tigungsverhältnissen, den sogenannten Minijobs.
Überdurchschnittlich häufig kamen Stundenlöh-
ne von unter 8,50 Euro zudem bei Frauen, in klei-
neren Unternehmen, bei ungelernten oder ange-
lernten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern,
bei befristet Beschäftigten sowie bei nicht tarif-
lich entlohnten Beschäftigungsverhältnissen vor.
Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns
hat zu deutlichen Steigerungen des Stundenlohns
am unteren Rand der Lohnverteilung geführt. Be-
schäftigte im Mindestlohnbereich verzeichneten
zwischen 2014 und 2018 laut der Verdienststruk-
turerhebung (VSE) des Statistischen Bundesamtes
einen Zuwachs beim Stundenlohn von insgesamt
21,8 Prozent. Zum Vergleich: Der durchschnittli-
che Anstieg für alle Beschäftigten lag in diesen Jah-
ren bei 11,4 Prozent. Der überdurchschnittliche
Anstieg war in erster Linie nach der Mindestlohn-
einführung 2015 und 2016 zu beobachten. Ab 2017
lagen die Zuwächse etwa in der Größenordnung
der allgemeinen Lohnentwicklung (Abbildung 1).
Die Erhöhung von Stundenlöhnen im unte-
ren Lohnbereich muss nicht automatisch zu einer
proportionalen Erhöhung der Monatslöhne füh-
ren. Wenn die Arbeitszeit in gleichem Umfang zu-
rückgeht, wie der Stundenlohn steigt, bleibt der
Monatslohn unverändert. Aus den Daten wird er-
sichtlich, dass sich die Monatslöhne unterschiedlich
entwickelt haben. Bei sozialversicherungspflichtig
Beschäftigten zeigt sich beim Monatslohn ein ähn-
licher Anstieg wie beim Stundenlohn. Bei gering-
fügig Beschäftigten beträgt der Anstieg der Mo-
natslöhne hingegen knapp die Hälfte des Anstiegs
bei den Stundenlöhnen. Zugleich weisen sie einen
deutlichen Rückgang ihrer durchschnittlichen Ar-
beitszeit nach der Einführung des gesetzlichen
Mindestlohns auf. Das hat seine Ursache mutmaß-
lich darin, dass Beschäftigte und Betriebe vermei-
den wollen, dass die Verdienstgrenze der Minijobs
von 450 Euro pro Monat überschritten wird. Eine
Erhöhung des Stundenlohns erfordert dann eine
Mindestlohn
Abbildung 1:
7,3
20
15
10
5
25
0Mindestlohn-
bereich Insgesamt Mindestlohn-
bereich Insgesamt Mindestlohn-
bereich Insgesamt
2014–2016
Deutschland Westdeutschland Ostdeutschland
2016–2018
4,7
21,0
8,1
2,3
11,6
8,2
2,9
6,7
14,1
8,6
6,7
Quelle:
entsprechende Reduzierung der Arbeitszeit. Für
Beschäftigte mit Minijobs, die die Verdienstgren-
ze nicht überschreiten konnten oder wollten, um in
eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu
wechseln, hat der Mindestlohn damit in der Regel
zu keiner Verbesserung des Monatslohns geführt.
Die bislang vorliegenden Studien, die sich mit den
Effekten des Mindestlohns auf die Beschäftigung
befassen, kommen zum Ergebnis, dass es zu keinen
größeren Beschäftigungsverlusten gekommen ist.
03
01 -
02
.
03
Kausalstudien zeigen, dass die Einführung
des Mindestlohns zu einem Rückgang der aus-
schließlich geringfügigen Beschäftigung geführt
hat, wohingegen die sozialversicherungspflich-
tige Beschäftigung weitgehend unbeeinflusst ge-
blieben ist.
04 Die Minijobs sind von rund 4,9 Mil-
lionen Beschäftigten 2014 auf rund 4,5 Millionen
Beschäftigte 2019 zurückgegangen. Der Anteil
dieses Rückgangs, der mit dem Mindestlohn zu-
sammenhängt, dürfte bei rund 150 000 bis 200 000
Beschäftigten liegen.
05 Die Beschäftigten in Mini-
jobs haben jedoch nicht in jedem Fall ihren Job
verloren. Zum Teil handelt es sich bei dem Rück-
gang um Umwandlungen von geringfügiger in
sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Das
04 -
05
-
39–40/2020
lässt sich beispielhaft an Daten aus dem Janu-
ar 2015 illustrieren, also für einen Zeitpunkt un-
mittelbar nach Einführung des Mindestlohns: Im
Vergleich zum Vorjahresmonat fielen im Januar
2015 rund 100 000 Minijobs zusätzlich weg. Von
den betroffenen Beschäftigten gingen jedoch mit
52 000 rund die Hälfte in einen sozialversiche-
rungspflichtigen Job über.
06
Hinsichtlich der sozialversicherungspflich-
tigen Beschäftigung weisen die Studien unein-
heitliche Ergebnisse mit sowohl negativen als
auch positiven Effekten aus, die gemessen an
der Gesamtzahl sozialversicherungspflichtiger
Beschäftigungsverhältnisse jedoch gering sind.
Für die Gesamtbeschäftigung weist die Mehr-
zahl der Studien auf einen leicht negativen Ef-
fekt aufgrund der Einführung des Mindestlohns
hin, der sich vor allem aus der verringerten
Anzahl geringfügiger Beschäftigungsverhältnis-
se speist.
Spiegelbildlich zur Beschäftigungsentwick-
lung haben die bislang vorliegenden Studien kei-
nen statistisch signifikanten Effekt des gesetz-
lichen Mindestlohns auf die Entwicklung der
Arbeitslosigkeit gezeigt.
07 Auch ein Effekt auf die
Anzahl offener Stellen konnte bislang nicht iden-
tifiziert werden.
08
Die geringen Auswirkungen des Mindest-
lohns auf die Beschäftigung in Deutschland hän-
gen einerseits damit zusammen, dass die Betriebe
auf den Kostenanstieg, der durch den Mindest-
lohn verursacht wurde, mit anderen Maßnahmen
als mit Stellenabbau reagiert haben, zum Beispiel
mit einer Erhöhung der Preise für ihre Produkte
und Dienstleistungen. Andererseits weisen Stu-
dienergebnisse darauf hin, dass der Mindestlohn
eine Reallokation von Beschäftigten zwischen
Betrieben in Gang gesetzt hat. Während kleine-
re Betriebe mit niedrigem Lohnniveau schließen
mussten, sind Beschäftigte zu größeren Betrieben
mit höherem Lohnniveau gewechselt.
09 Hinter
dem weitgehend unveränderten Beschäftigungs-
niveau verbirgt sich demnach also eine zum Teil
veränderte Firmenstruktur.
06 -
07
08
09
Jugendliche ohne Berufsausbildung und be-
stimmte Praktika, die ausbildungsbegleitend
oder als Orientierung vor Beginn einer Ausbil-
dung oder eines Studiums absolviert werden, sind
vom Mindestlohn ausgenommen. Damit wollte
der Gesetzgeber einerseits sicherstellen, dass Ju-
gendliche nicht zugunsten einer ungelernten Be-
schäftigung zum Mindestlohn auf eine Berufs-
ausbildung verzichten. Zum anderen sollte der
Missbrauch von Praktika zulasten von regulären
Ausbildungs- oder Beschäftigungsverhältnissen
eingeschränkt werden. Noch liegen keine For-
schungsergebnisse dazu vor, ob Schulabgänge-
rinnen und -abgänger infolge des Mindestlohns
mehr oder weniger dazu neigen, eine Ausbildung
aufzunehmen. Jedoch zeigen Forschungsergeb-
nisse bereits, dass sich das Angebot von Ausbil-
dungsplätzen seitens der Betriebe durch die Ein-
führung des Mindestlohns nicht verändert hat.
10
Die Regelungen des Mindestlohngesetzes zu
Praktika haben zu hohem Beratungsbedarf bei
der Mindestlohn-Hotline des Bundesministeri-
ums für Arbeit und Soziales geführt. Die weni-
gen vorliegenden Studien geben Hinweise darauf,
dass es durch den Mindestlohn zu einer Verschie-
bung hin zu kürzeren und Pflichtpraktika und zu
einem stärkeren Anstieg der Praktikumsvergü-
tungen gekommen ist. Ein drastischer Rückgang
der Praktika nach Einführung des Mindestlohns
ist im Zeitverlauf nicht erkennbar.
11
Im Vorfeld der Mindestlohneinführung wurde
die Hoffnung geäußert, dass der Mindestlohn
zu einem Rückgang der Anzahl der Empfänge-
rinnen und Empfänger von staatlichen Transfer-
zahlungen führen könnte, insbesondere von Ar-
beitslosengeld II. Im Fokus des Interesses steht
dabei besonders der Kreis der zuletzt rund ei-
nen Million Beschäftigten, die trotz Erwerbstä-
tigkeit Arbeitslosengeld II erhalten (sogenann-
te „Aufstockerinnen und Aufstocker“). Deren
Zahl ist seit Einführung des gesetzlichen Min-
10
-
11
Mindestlohn
07
destlohns jahresdurchschnittlich um 4,3 Pro-
zent gesunken und damit etwas mehr als im
Zeitraum von 2011 bis 2014, in dem sie durch-
schnittlich um 1,5 Prozent fiel. Dass es zu kei-
ner deutlicheren Reduzierung dieser Personen-
gruppe gekommen ist, ist insbesondere darauf
zurückzuführen, dass der ergänzende Arbeits-
losengeld-II-Bezug vor allem mit der häufig re-
lativ geringen Wochenarbeitszeit sowie der Zahl
nicht erwerbstätiger Haushaltsmitglieder (zu-
meist Kinder) zusammenhängt. Zudem können
hohe Wohnkosten insbesondere in Ballungsge-
bieten trotz Mindestlohns zu einer Bedürftig-
keit führen. Nur rund 3 Prozent aller erwerbs-
tätigen Arbeitslosengeld-II-Bezieherinnen und
-Bezieher sind alleinstehende Vollzeitbeschäf-
tigte, für die der Mindestlohn seiner Bemessung
nach dazu geeignet ist, nicht mehr auf das Ar-
beitslosengeld II angewiesen zu sein. Dement-
sprechend fällt der Rückgang der erwerbstä-
tigen Arbeitslosengeld-II-Bezieherinnen und
-Bezieher in Single- und in Paarhaushalten ohne
Kinder nach Einführung des gesetzlichen Min-
destlohns stärker aus als bei Alleinerziehenden
und Paarhaushalten mit Kindern.
Im Hinblick auf die Armutsgefährdung zeigt
sich ein ähnliches Muster. Auch hier ist der Min-
destlohn nur begrenzt geeignet, dem Problem
entgegenzuwirken. Dies ist auf drei Gründe zu-
rückzuführen.
12 Erstens sind besonders armutsge-
fährdete Personengruppen häufig nicht erwerbs-
tätig und können somit nicht vom Mindestlohn
profitieren. Von den Personen aus armutsgefähr-
deten Haushalten ist nur rund ein Viertel über-
haupt erwerbstätig. Zweitens lebt lediglich ein
Teil der Mindestlohnbezieherinnen und -bezie-
her in armutsgefährdeten Haushalten. Von den
Beschäftigten, die vor Einführung des Mindest-
lohns unter 8,50 Euro pro Stunde verdienten, leb-
ten rund 27 Prozent in armutsgefährdeten Haus-
halten. Drittens resultiert eine Armutsgefährdung
von Erwerbstätigen häufig nicht aus einem gerin-
gen Stundenverdienst, sondern aus einer geringen
Wochenarbeitszeit. Die Erfahrungen in Deutsch-
land decken sich somit mit der internationalen
Forschung, die ebenfalls ein eher skeptisch stim-
mendes Bild zeichnet.
12
.
Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene waren keine
messbaren Effekte des Mindestlohns auf gängi-
ge Wettbewerbsindikatoren wie Arbeitskosten,
Lohnstückkosten, Produktivität und Gewin-
ne zu beobachten. Dies mag auch damit zu tun
haben, dass die mindestlohnbedingten Lohn-
erhöhungen für die Gesamtwirtschaft von ver-
gleichsweise geringer Bedeutung gewesen sind.
Für die Einführung des Mindestlohns ermittelte
das Statistische Bundesamt unter der Annahme
einer vollständigen Umsetzung des gesetzlichen
Mindestlohns und gleichbleibender Arbeitszeit
einen mindestlohnbedingten Anstieg der jährli-
chen Bruttolohnsumme um 5,2 Milliarden Euro,
was einer Zunahme von lediglich 0,43 Prozent
bezogen auf alle Bruttolöhne und -gehälter
entspricht.
Zwar waren auf gesamtwirtschaftlicher Ebene
keine spürbaren Effekte zu beobachten. Gleich-
wohl hatte der Mindestlohn für einzelne Betrie-
be, vor allem solche, die vor Einführung des Min-
destlohns Beschäftigte hatten, die unter 8,50 Euro
pro Stunde verdienten, mitunter erhebliche Aus-
wirkungen. Dies gilt besonders für Betriebe aus
dem Gastgewerbe, dem Einzelhandel, dem Be-
reich Nahrungs- und Genussmittel sowie gene-
rell dem Dienstleistungssektor.
Auf die Einführung des Mindestlohns haben
betroffene Betriebe mit einer Reihe von Maßnah-
men reagiert. So gaben 2015 im Betriebspanel des
Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
(IAB), einer jährlichen repräsentativen Befra-
gung von rund 16 000 Betrieben mit mindestens
einem sozialversicherungspflichtig Beschäftigten,
18 Prozent der betroffenen Betriebe an, ihre Prei-
se erhöht zu haben; weitere 8 Prozent planten,
dies noch zu tun. Auch die Reduzierung der Ar-
beitszeit beziehungsweise die Arbeitsverdichtung
spielten eine wichtige Rolle (Abbildung 2).
13 Zum
Teil haben Betriebe auch weniger Gewinne erzielt
und zeitweise ihre Investitionen reduziert.
13
39–40/2020
Abbildung 2:
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Substitution von Arbeitskräften durch Maschinen
Einsatz von Arbeitnehmern, für die Ausnahmeregelungen gelten
Auslagerung von Leistungen oder Geschäftsfeldern
(Vermehrter) Einsatz von flexiblen Beschäftigungsformen
Entlassung von Beschäftigten
Zurückstellung oder Reduzierung von Investitionen
Zurückhaltung bei Einstellungen/Wiederbesetzungen
Reduzierung der Arbeitszeit oder Verdichtung der Arbeit
Erhöhung der Absatzpreise
Ergriffen Beabsichtigt
1
1
2
3
5
6
10
18
18
1
2
2
2
2
5
5
4
8
Quelle:
Bei den Absatzpreisen waren in zahlreichen
Branchen, die vom gesetzlichen Mindestlohn be-
sonders betroffen waren, unmittelbar nach Ein-
führung des Mindestlohns überdurchschnittlich
starke Preisanstiege für Waren und Dienstleis-
tungen zu beobachten. So stiegen zwischen 2014
und 2016 etwa die Preise für Taxifahrten um
15,2 Prozent, für Zeitungen und Zeitschriften um
10 Prozent, in Restaurants, Cafés und im Stra-
ßenverkauf und Ähnlichem um 5 Prozent, für
Beherbergungsdienstleistungen um 3,8 Prozent.
Der Anstieg fällt insbesondere im Vergleich zur
geringen Inflation in der Gesamtwirtschaft deut-
lich aus. Dort stiegen die Preise im selben Zeit-
raum um 0,8 Prozent. Anders als für die Einfüh-
rung sind für die Anpassungen des Mindestlohns
in den Folgejahren keine derart deutlichen und
systematischen Preisanstiege erkennbar.
Eine weitere sichtbare Auswirkung in den Be-
trieben war ein Gewinnrückgang von 12 Prozent
im Durchschnitt der Jahre 2015 bis 2017 im Ver-
gleich zu ähnlichen, nicht von der Einführung des
Mindestlohns betroffenen Betrieben.
14 Allerdings
ist weder gesamtwirtschaftlich noch in den vom
gesetzlichen Mindestlohn besonders betroffenen
14
Branchen eine veränderte Unternehmensdyna-
mik und Wettbewerbsintensität zu beobachten.
Es ist weder ein Anstieg von Marktaustritten in
Form von Gewerbeabmeldungen oder Insolven-
zen noch eine Zunahme an Gewerbeanmeldun-
gen erkennbar.
Bei den Investitionen zeigt sich ein Rückgang
bei den betroffenen Betrieben im ersten Jahr nach
Einführung des Mindestlohns. Betroffene Be-
triebe investierten pro Beschäftigtem 2015 etwa
24 Prozent weniger als Betriebe, die von der Min-
destlohneinführung nicht betroffen waren. Nach
der ersten Anhebung des Mindestlohns 2017 gab
es ebenfalls einen Rückgang bei den Investitio-
nen, der jedoch deutlich geringer ausfiel.
Betriebe könnten auch versuchen, die mindest-
lohnbedingt gestiegenen Lohnkosten durch eine
Steigerung der Produktivität auszugleichen, etwa
durch Prozessoptimierung oder Weiterbildung ih-
rer Beschäftigten. Bislang deuten die Zahlen auf
Basis des IAB-Betriebspanels aber nicht darauf
hin. So ist kurz- und mittelfristig kein verstärkter
Einsatz von technischen Innovationen abzusehen.
Dabei ist zu bedenken, dass Betriebe mit Beschäf-
tigten im Mindestlohnsegment generell ein gerin-
geres Investitionsvolumen haben als der Durch-
schnitt der Betriebe. Vielfach lassen sich in den
Dienstleistungsbereichen, in denen der Mindest-
Mindestlohn
lohn eine besonders hohe Relevanz hat, Abläu-
fe auch weniger gut durch Automatisierung ver-
bessern als im Verarbeitenden Gewerbe. Bislang
gibt es auch kaum Hinweise darauf, dass Betriebe
verstärkt in Weiterbildung investieren. Allerdings
deuten einzelne Forschungsergebnisse darauf hin,
dass sich Anforderungen der einstellenden Betrie-
be an die Qualifikation und Kenntnisse der Be-
werberinnen und Bewerber bei Neueinstellungen
im Mindestlohnbereich erhöht haben.
15
Auf die Arbeitszufriedenheit und das Be-
triebsklima hatte die Einführung des Mindest-
lohns einen zwiespältigen Effekt.
16 Für dieje-
nigen, die direkt vom Mindestlohn profitiert
haben, zeigen manche Studien eine Zunahme der
Arbeits- und Entlohnungszufriedenheit. Da die
Löhne höherer Lohngruppen oftmals nicht im
selben Ausmaß gestiegen sind wie die der Min-
destlohnbezieherinnen und -bezieher, kam es
durch die Einführung des Mindestlohns aller-
dings häufig zu einer Kompression der Lohn-
verteilung im Betrieb. Dadurch entstand teilwei-
se Unzufriedenheit bei Beschäftigten in höheren
Lohngruppen. Einzelne Studien zeigen auch auf,
dass mit der höheren Entlohnung der Mindest-
lohnbeschäftigten zugleich die Anforderungen an
diese Personengruppe und deren Arbeitsbelas-
tung zugenommen haben.
17
Trotz erheblicher Lohnzuwächse gibt es weiter-
hin Defizite bei der Umsetzung des gesetzlichen
Mindestlohns.
18 Dies verdeutlichen unter ande-
rem die Kontrollen des Zolls, dessen Finanzkon-
trolle Schwarzarbeit für die Überwachung des
Mindestlohns zuständig ist. 2019 wurden rund
55 000 Arbeitgeber geprüft; insgesamt wurden
6732 Ermittlungsverfahren wegen eines Versto-
ßes gegen das Mindestlohngesetz eingeleitet. Ex-
plizit vereinbarte Stundenlöhne unterhalb des
Mindestlohns sind nach Einschätzung des Zolls
inzwischen kaum noch anzutreffen. Aus den
15 -
16
17 -
-
18
Zollprüfungen und qualitativen Studien sind ver-
schiedene Vorgehensweisen zur Umgehung des
Mindestlohns bekannt. Dabei ist insbesondere
die nicht korrekte Erfassung der Arbeitszeit re-
levant. Darunter fällt unter anderem die Nicht-
dokumentation von geleisteten Arbeitsstunden,
die Nichtvergütung von Rüstzeiten wie etwa das
Umkleiden sowie von Vor- und Nacharbeiten
oder fehlerhaft geführte Arbeitszeitkonten.
Nach wie vor ist vielen Beschäftigten und
Betrieben die Höhe des Mindestlohns nicht be-
kannt. Lediglich rund 15 Prozent der Beschäf-
tigten im Niedriglohnbereich kennen die genaue
Höhe des Mindestlohns. Rund 40 Prozent ken-
nen die ungefähre Höhe innerhalb einer Band-
breite von 50 Cent um den tatsächlichen Wert.
19
In einer qualitativen Studie wurde deutlich, dass
die behördliche Zuständigkeit des Zolls für die
Kontrolle des Mindestlohns mehrheitlich nicht
bekannt ist. Zugleich haben die darin befragten
Betriebe und Beschäftigten eine Ausweitung von
Kontrollen als wünschenswert erachtet.
20
Für die Abschätzung der Nichteinhaltung des
Mindestlohns werden häufig Ergebnisse von re-
präsentativen Beschäftigten- beziehungsweise
Betriebsbefragungen genutzt. Dazu zählen vor
allem die VSE, die sich auf Angaben von Betrie-
ben stützt, und das Sozio-oekonomische Panel
(SOEP), das auf Angaben von Beschäftigten be-
ruht. Beide Erhebungen sind allerdings weder
hinsichtlich ihrer Zielsetzung noch der abgefrag-
ten Informationen darauf ausgerichtet, den Grad
der Nichteinhaltung des Mindestlohngesetzes zu
ermitteln. Nach Einschätzung der Mindestlohn-
kommission sind daher die häufig zitierten Zah-
len beider Erhebungen für die Frage, wie viele
Beschäftigte auf Basis bezahlter oder vereinbarter
Stunden noch immer unterhalb des Mindestlohns
verdienen, begrenzt aussagekräftig.
Im Vorfeld der Mindestlohneinführung wurde
die akademische Diskussion teilweise sehr stark
auf die möglichen negativen Beschäftigungseffek-
19 -
20
39–40/2020
te verengt. Dabei ist die Anzahl der Beschäftig-
ten nur eine Möglichkeit, wie Betriebe auf die ge-
stiegenen Stundenlohnkosten reagieren können.
Vielmehr gibt es eine auch in der internationalen
Mindestlohnforschung zunehmend thematisierte
große Bandbreite nicht direkt beschäftigungsbe-
zogener Anpassungskanäle wie Arbeitszeit, Prei-
se oder produktivitätssteigernde Maßnahmen,
mit denen Betriebe die gestiegenen Lohnkosten
ausgleichen können.
21 Dieses Spektrum hat die
Mindestlohnkommission auch für Deutschland
festgestellt und in ihren bisherigen drei Berichten
ausführlich dokumentiert.
Seit Einführung des Mindestlohns ist die Min-
destlohnkommission
22 für die Anpassung der
Höhe des Mindestlohns zuständig. Sie tut dies
entsprechend der Vorgaben aus dem Mindest-
lohngesetz im Abstand von zwei Jahren als Er-
gebnis einer Gesamtabwägung und unter nachlau-
fender Orientierung an der Tarifentwicklung der
Vorjahre. Dadurch entsteht ein Anpassungspfad,
der den Mindestlohn lediglich graduell anstei-
gen lässt und darauf zielt, dass die Beschäftigung
durch die Höhe des Mindestlohns nicht gefähr-
det wird. Die Parteien Die Linke, Bündnis 90/
Die Grünen und SPD fordern, den Mindestlohn
sehr viel rascher auf 12 Euro oder mehr pro Stun-
de anzuheben und hierfür gegebenenfalls auch
das Mindestlohngesetz anzupassen. Der Wert von
12 Euro solle insbesondere dazu führen, dass der
Mindestlohn die Armutsgefährdungsschwelle von
60 Prozent des Medianlohns erreicht.
Im Zuge der Corona-Pandemie wurde über
den Mindestlohn auch als Antwort auf die wirt-
schaftlichen Folgen der Pandemie diskutiert.
Forderungen nach Absenkung des Mindestlohns
beziehungsweise Aussetzung der Erhöhung be-
zweckten eine Kostenentlastung der Betriebe.
Forderungen nach einer deutlichen Erhöhung
21
22 -
-
23
.
24
des Mindestlohns zielten dagegen auf die Stabi-
lisierung der Konjunktur und die Honorierung
der Arbeit von Beschäftigten in sogenannten sys-
temrelevanten Berufen. Die Mindestlohnkom-
mission hat sich bei der Anpassung des Min-
destlohns für die Zeit ab Januar 2021 im Rahmen
ihrer Gesamtabwägung für eine stufenweise Er-
höhung entschieden, die einen geringeren Anstieg
2021 und einen stärkeren Anstieg insbesonde-
re im zweiten Halbjahr 2022 auf einen Wert von
10,45 Euro vorsieht. Darin spiegeln sich zum ei-
nen die vorliegenden Prognosen zur wirtschaftli-
chen Entwicklung, zum anderen die Erkenntnis-
se zur Beschäftigungs- und Wettbewerbssituation
wider, die in diesem Beitrag vorgestellt wurden.
23
Mit dem Amtsantritt der aktuellen Europäi-
schen Kommission unter Leitung von Ursula von
der Leyen hat das Thema Mindestlohn auch im eu-
ropäischen Kontext an Bedeutung gewonnen.
24 Bis
September 2020 führt sie einen Sozialpartnerdia-
log durch, um auf dessen Grundlage zu entschei-
den, welche Maßnahmen im Rahmen einer euro-
päischen Mindestlohnregelung am besten geeignet
sind, um Lohnungleichheit und Erwerbsarmut zu
reduzieren. Zwar will die Kommission weder ei-
nen einheitlichen europäischen Mindestlohn noch
eine Angleichung der Systeme zur Festsetzung der
Mindestlöhne erreichen. In der Diskussion ist aber
beispielsweise eine einheitliche Untergrenze für die
nationalen Mindestlöhne, die relativ zum Durch-
schnittslohn des jeweiligen Landes festgelegt wird.
Die Bundesregierung will während der deutschen
EU-Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälf-
te 2020 ebenfalls darauf hinwirken, dass mit einer
europäischen Mindestlohnregelung die sozialen
Mindeststandards in der EU gestärkt werden.
-
