La administración pública y su desempeño a través de los indicadores de gobernanza Public administration and its performance through governance indicators

Abstract

This paper analyzes the Mexican public administration and its performance during the period 2012-2016, supported by the governance matters study conducted by the World Bank, with the purpose of knowing the evaluation of the government performance indicators of the country. For this, the study is structured from the general to the particular, beginning with the concept of performance; government performance and public management; Governance and governance indicators of government performance such as voice and accountability; political stability and absence of violence/terrorism; government effectiveness; regulatory quality; rule of law and control of corruption

Full text

Delgado López, Enrique y Eduardo Villareal, coords. 2018. Políticas públicas y gobernanza. Vol. IV de Las ciencias sociales y la agenda
nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales. Cadena Roa, Jorge, Miguel Aguilar Robledo y David Eduardo Vázquez Salguero,
coords. México: COMECSO
r
ds. 2018. P
o
l
íti
ca
a
s
s
s
s
s
s
s
s
pú
p
bl
ic
i
as
y
y
y
y
g
g
g
g
g
g
g
g
g
ob
ernanza.
Vo
V
l
l
l.
l
l
l
l
I
V
de
Las ci
e
e
n
e
e
e
e
e
e
n
cias socia
le
e
e
e
le
e
e
e
s
s
s
s
s
y la agend
a
c
iales
.
Cadena R
oa
a
a
a
oa
a
o
o
, Jorge, M
ig
g
ue
ue
u
u
ue
u
ue
u
e
l Aguilar
Ro
o
o
o
o
b
b
b
bl
b
b
edo
y
David
E
E
Ed
E
E
E
E
E
uardo Vázq
ue
ue
ue
ue
ue
ue
e
z Salguero,
co
co
o
o
o
co
o
o
c
co
c
or
o
ds. México:
C
C
CO
C
C
C
C
C
ME
CSO
La administración pública y su desempeño a través de los indicadores de gobernanza
Public administration and its performance through governance indicators
Rigoberto Pérez Ramírez1y Dayri Jaruny Flores Ramírez2
Resumen: El presente trabajo analiza la administración pública mexicana y su desempeño en el periodo 2012-2016,
apoyado en el estudio governance matters realizado por el Banco Mundial, con el propósito de conocer la evaluación
de los indicadores de desempeño gubernamental del país. Para ello, el estudio se estructura de lo general a lo
particular, comenzando con el concepto de desempeño; el desempeño gubernamental y gestión pública; gobernanza e
indicadores de gobernanza del desempeño gubernamental tales como voz y rendición de cuentas; estabilidad política
y ausencia de violencia/terrorismo; efectividad gubernamental; calidad regulatoria; Estado de derecho y control de la
corrupción.
Abstract: This paper analyzes the Mexican public administration and its performance during the period 2012-2016,
supported by the governance matters study conducted by the World Bank, with the purpose of knowing the
evaluation of the government performance indicators of the country. For this, the study is structured from the general
to the particular, beginning with the concept of performance; government performance and public management;
Governance and governance indicators of government performance such as voice and accountability; political
stability and absence of violence/terrorism; government effectiveness; regulatory quality; rule of law and control of
corruption.
Palabras clave: administración pública; gobernanza; gestión pública; indicadores de gobernanza.
Introducción
México ha venido emprendiendo esfuerzos tendientes a la reforma institucional del Estado y la
modernización de la administración pública, que abarcan desde el redimensionamiento de la
estructura organizativa de la administración pública hasta el diseño institucional del Estado,
1Dr. en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM, disciplina en administración pública. Profesor de tiempo
completo definitivo por la Universidad Autónoma del Estado de México, Centro Universitario UAEM Valle de
México. Líneas de investigación: gestión pública, gobernanza, transparencia y rendición de cuentas. Correo-e:
rperezr@uaemex.mx.
2Licenciada en Estudios Latinoamericanos por la UNAM, disciplina en estudios de género. Cursa la Maestría en
Ciencias Sociales, en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede México. Líneas de
investigación: Migración, género, feminicidios y políticas públicas. Correo-e: jaruny.floresr@gmail.com.

342
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
adaptando esquemas y procedimientos de operación de las tendencias y entidades públicas a las
exigencias de competitividad del momento, como la Gobernanza.
En la actualidad las transformaciones que vive la administración pública mexicana se
centra en el cuestionamiento de su capacidad de gobierno, haciendo énfasis en la eficiencia y
eficacia de la Administración Pública (AP) que con limitados recursos tiene que atender de
manera adecuada y oportuna, las necesidades y requerimientos crecientes de una sociedad más
participativa y demandante, convirtiéndose la AP en la parte más visible del gobierno, la cual está
recuperando su carácter público en la medida en que la vida pública es objeto de desestatización
y desburocratización.
Ello contrasta con el hecho de que los esquemas administrativos tradicionales no
necesariamente propiciaron una participación activa de la sociedad, lo que impidió un
compromiso claro de la administración pública con los fines y valores del servicio público. Estas
disfunciones favorecieron patronazgos, clientelismos, corrupción entre otros comportamientos
indeseables, que se evidenciaron de muchas maneras, particularmente en el momento de cambiar
las administraciones. El escenario actual es de una ciudadanía más exigente y de una
administración pública con serios rezagos que han puesto de manifiesto la necesidad de realizar
cambios en la administración, que resuelvan, o, al menos, aminoren esos problemas.
La aparición de nuevas necesidades sociales y problemas colectivos como la inseguridad
global, la crisis energética, los riesgos medioambientales, las migraciones, la pobreza extrema, el
desempleo, entre otros, están trasladando a los gobiernos problemas que ni las personas –
individualmente o asociándose en forma privada- ni los mercados son capaces de resolver. Lo
anterior reclama la integración de una agenda pública para cuyo desarrollo los gobiernos y sus
organizaciones carecen de capacidad y de la legitimidad que les habían venido permitiendo un
protagonismo casi exclusivo en la producción de respuestas públicas. El gobierno sigue siendo un
actor central, pero debe compartir la esfera pública con otros actores públicos y privados.
En este contexto, el presente trabajo analiza la administración pública mexicana y su
desempeño el periodo 2012-2016, apoyado en el estudio governance matters realizado por el
Banco Mundial, con el propósito de conocer la evaluación de los indicadores de desempeño
gubernamental del país. Para ello, el estudio se estructura de lo general a lo particular,
comenzando con el concepto de desempeño; el desempeño gubernamental y gestión pública;

343
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
gobernanza e indicadores de gobernanza del desempeño gubernamental tales como voz y
rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo; efectividad
gubernamental; calidad regulatoria; Estado de derecho y control de la corrupción
El concepto de desempeño
En la administración pública el desempeño es un concepto relativamente nuevo. Según el
Diccionario de la Lengua Española (2001), el desempeño se refiere a “actuar, trabajar, dedicarse
a una actividad”, lo cual nos da una idea básica, pero que requiere una elaboración conceptual
más amplia para el ámbito de la gestión pública. Tal desarrollo a menudo se ha asimilado al
concepto anglosajón de government performance, el cual se refiere a “la productividad, calidad,
oportunidad, responsabilidad y eficacia” de los servicios y programas públicos (Wholey y
Newcomer, 1989). Dado que la gestión pública implica actuar o dedicarse a las responsabilidades
y desempeño de las tareas públicas, involucra los aspectos organizacionales y su relación con el
entorno como lo describe Hernández (2002): “desempeño implica la consideración de un proceso
organizacional, dinámico en el tiempo y refleja modificaciones del entorno organizativo, de las
estructuras de poder y los objetivos” (Hernández, 2002: 3).
El concepto de desempeño en el ámbito gubernamental normalmente comprende tanto la
eficiencia como la eficacia de una actividad de carácter recurrente o de un proyecto específico.
En este contexto la eficiencia se refiere a la habilidad para desarrollar una actividad al mínimo
costo posible, en tanto que la eficacia mide si los objetivos predefinidos para la actividad se están
cumpliendo. Además de estas dos dimensiones del desempeño público, recientemente se han
incorporado los criterios de desempeño presupuestario, focalización y calidad en la prestación de
los servicios públicos (Bonnefoy y Armijo, 2005: 23).
Los indicadores de desempeño de la administración pública se fundan en la racionalidad
de las 3e (eficacia/eficiencia/economía) en todo el marco del proceso decisorio de la política, con
el propósito de proporcionar bienes y servicios optimizando los recursos disponibles, sumando a
ello la calidad del servicio para la sociedad. Así tenemos, el siguiente cuadro sinóptico que
describe los indicadores de desempeño.

344
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Cuadro1. Indicadores de desempeño
Concepto Descripción
Eficacia Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos
planteados: en qué medida la institución como un
todo, o un área específica de ésta está cumpliendo
con sus objetivos estratégicos, sin considerar
necesariamente los recursos asignados para ello. La
eficacia da cuenta sólo del grado de cumplimiento de
las metas establecidas. Las medidas clásicas de
eficacia corresponden a las áreas que cubren las
metas u objetivos de una institución: cobertura,
focalización, capacidad de cubrir la demanda y el
resultado final.
Eficiencia Describe la relación entre dos magnitudes físicas: la
producción física de un bien o servicio y los insumos
que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto.
La eficiencia puede ser conceptualizada como
“producir la mayor cantidad de servicios o
prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los
que se dispone” o, bien “alcanzar un nivel
determinado de servicios utilizando la menor
cantidad de recursos posible”. Un indicador clásico
de eficiencia es el costo unitario de producción o
costo promedio, el cual relaciona la productividad
física y el costo de los factores e insumos utilizados
en la generación de un bien o servicio. En el ámbito
de las instituciones públicas existen muchas
aproximaciones a este concepto. En general, se
pueden obtener mediciones de productividad física,
relacionando nivel de actividad, expresado por
ejemplo como número de subsidios entregados,
cantidad de usuarios atendidos, inspecciones
realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto
en bienes y servicios, dotación de personal, horas
extraordinarias, etc.). Otro grupo importante de
indicadores de eficiencia son los orientados a medir

345
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
la productividad media de los factores: cuantas
unidades de producto se obtienen en promedio por
cada unidad de factor
Economía Se puede definir como la capacidad de una
institución para generar y movilizar adecuadamente
los recursos financieros en pos del cumplimiento de
sus objetivos. Todo organismo que administre
fondos, especialmente cuando éstos son públicos, es
responsable del manejo eficiente de sus recursos de
caja, de ejecución de su presupuesto y de la
administración adecuada de su patrimonio.
Indicadores típicos de economía son la capacidad de
autofinanciamiento (cuando la institución tiene
atribuciones legales para generar ingresos propios),
la ejecución de su presupuesto de acuerdo a lo
programado y su capacidad para recuperar préstamos
y otros pasivos.
Calidad del servicio Es una dimensión específica del desempeño que se
refiere a la capacidad de la institución para responder
en forma rápida y directa a las necesidades de sus
usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales
como: oportunidad, accesibilidad, precisión y
continuidad en la entrega de los servicios,
comodidad y cortesía en la atención.
Fuente: Elaboración propia con base en Bonnefoy y Armijo (2005: 31-37).
Como se puede observar, la administración pública, entendida como estructura y proceso
de gobierno, como ejercicio profesional y disciplina académica, se presenta hoy como una
disciplina que se orienta a dotar de un mayor grado de productividad, eficacia y eficiencia a las
organizaciones de gobierno, “[…] la noción más fiel al significado de la administración pública
consiste en la identificación con el gobierno. Con esta identidad queda puntualizada la naturaleza
política de la administración pública […]” (Guerrero, 1981: 73).
Una administración, que va más allá de cumplir con el objetivo de proporcionar bienes y
servicios, se preocupa por que se realice de manera eficaz y eficiente (Cardozo, 1983: 174), es

346
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
por eso que “la nueva administración se hace a cargo de la racionalidad (eficacia/eficiencia) de
todo el marco del proceso decisorio: de la formulación e implementación de la política” (Aguilar,
1990: 170). Es así como su objetivo principal se amplía de proporcionar bienes y servicios
optimizando los recursos disponibles a que estos han de ser de máxima calidad al menor costo
posible para la sociedad.
El desempeño gubernamental y la gestión pública
El desempeño de los gobiernos es de vital importancia, y por ende, de las administraciones
públicas. No se limita al logro de la racionalidad formal –cumplimiento de las reglas y
procedimientos autorizados conforme a las normas positivas- sino que se ubica en el universo de
las aptitudes que se desarrollan para asegurar, a pesar de condiciones adversas, el cumplimiento
de las metas colectivas. Para Uvalle (2004), el desempeño gubernamental es la clave para
identificar la aceptación o el rechazo de los gobiernos por parte de los ciudadanos.
La articulación entre desempeño gubernamental y gestión pública se inscribe en la lógica
del modo gobernar, es decir, en el modo de asegurar la dirección eficaz, la cual incluye la
transformación de la sociedad. En este sentido, Prats señala:
“gobernar deja de ser el cumplimiento de reglas y normas para convertirse en la gestión de
la acción colectiva cuyos agentes manejan márgenes inevitables de libertad y en la
fijación de los fines y resultados resulta tan problemática como la movilización de los
recursos y la determinación de las consecuencias. El management deja de ser concebido
principalmente como planificación y asunción de la responsabilidad por la acción
colectiva” (Prats, 1995: 104).
La gestión del gobierno es asunto de instituciones e institucionalidad, por ello, la gestión
pública no debe visualizarse como una simple expresión procedimental que responde al patrón de
la racionalidad normativa que es fundamentalmente prescriptiva. La gestión pública entendida
como gestión de gobierno, se desenvuelve en la lógica de la racionalidad heurística y en los
valores de la institucionalidad democrática (cuyos valores serían igualdad, libertad, democracia,
responsabilidad, representación, rendición de cuentas, transparencia, meritocracia).

347
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
En este sentido, la gestión pública es el núcleo de las capacidades de gobierno como
objeto de creación, es decir, son producto de las habilidades, destrezas y conocimiento para
conseguir los resultados favorables que demanda el saber técnico y tecnológico para ser aplicado
en el universo de las instituciones. Por tanto, la gestión pública es la encargada de organizar la
práctica de la administración pública tomando en cuenta las capacidades y los recursos de que
dispone.
La relación de correspondencia que guardan la administración pública y la gestión pública
es producto de la armonización de compromisos, políticas y programas, pues la gestión pública
en cuanto articulación de técnicas y tecnologías orientadas al incremento de la calidad de los
resultados finales, debe tener en el control y la evaluación, los recursos que le permitan responder
a la capacidad de respuesta que es propia de la administración pública.
El reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que, en sociedades de alta
complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia, la eficacia y la eficiencia de la gestión
ya no depende sólo de la acción del gobierno, sino de la capacidad para la creación y gestión de
redes de actores. La gestión pública, según Metcalfe (1999), debe ser entendida:
“como gestión a nivel ‘macro’ relacionada con el ambiente con el cambio estructural a
nivel de relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión privada funciona a
nivel ‘micro’ centrándose en organizaciones específicas. Los problemas emergen cuando
los reformadores intentan implementar técnicas de gestión micro en un espacio
multiorganizacional ‘donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la gestión
por decisión de autoridad’. La gestión pública se refiere al cambio, no a nivel
organizacional o micro –que la meta de la gestión del sector público y privado-, sino a
nivel macro o estructural entendido como orientando la transición hacia un nuevo marco
institucional” (Metcalfe, 1999: 12-53).
Metcalfe (1999), ve la diferencia entre los dos niveles de gestión similar a la que existe
entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Siguiendo a Prats (2001), es fácil
reconocer que cambiar las reglas del juego (la gobernanza o la estructura institucional) es un
cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores individuales.

348
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
De tal manera, la relevancia de la gestión pública tiene como sustento que sin resultados
favorables de la acción de gobierno, no es posible que los ciudadanos tengan confianza en él
mismo. Lo que un gobierno realiza o no, alude de modo directo a la gestión pública, ya que es el
eje de las políticas públicas.
Gobernanza
En respuesta a los problemas de la capacidad y eficacia directiva del gobierno (incluye la
administración pública), se ha desplazado el análisis del sujeto de gobierno al proceso de
gobernar. El sujeto gobierno/la institución gobierno ha dejado ser el problema cognitivo y
práctico, desplazándose al proceso de gobierno, a la gobernanza y, a la capacidad y eficacia
directiva que el proceso de gobierno implica. Siguiendo a Aguilar (2007), el problema de la
legitimidad o validez institucional ha dejado de ser el focus del problema, pues el gobernante
ocupa legalmente el cargo y actúa conforme a las reglas jurídicas establecidas. Lo que se discute
es su validez directiva, su competencia directiva (o su “legitimidad por resultados”).
La gobernanza significa “un cambio de proceso/modo/patrón de gobierno, que es bien
entendido y formulado como el paso de un centro a un sistema de gobierno (´governance system´,
PNUD), en el que se requieren activan y conjuntan los recursos del poder público, de los
mercados y de las redes sociales” (Aguilar, 2010: 30).
El término gobernanza para la administración pública, según Peters y Jon (2005),
constituye un medio para elevar el contenido democrático de la conducción del Estado y la
sociedad. En este sentido, la gobernanza puede estimular la participación y la confianza de la
ciudadanía. La adopción del concepto de gobernanza como instrumento para la definición de las
metas tiene varias implicaciones sobre el papel que desempeña la administración pública. En
términos descriptivos el giro hacia la gobernanza significa que el gobierno ha dejado de ser parte
de un Estado jerárquico y ordenador, que gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse
en parte de un Estado facilitador.
Para Aguilar (2014), el proceso de gobernar o gobernanza contiene tres niveles que, no
obstante, su jerarquización en importancia pública, son interdependientes.
Cuadro 2. Niveles de gobernanza

349
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Nivel Descripción
Gobernanza pública Se refiere al proceso mediante el cual el gobierno
gobierna o dirige a la sociedad.
Gobierno o gobernanza del sector público Proceso mediante el cual el gobierno dirige o
gobierna al sector público o el sistema de la
administración pública en su conjunto, según las
diversas modalidades de sus entidades constitutivas:
administración central, descentralizada,
desconcentrada, paraestatal).
Gobierno o gobernanza corporativa
pública/Gobierno o gobernanza corporativa del
sector público
Se refiere al proceso mediante el cual el gobierno
dirige o gobierna sus específicas y particulares
corporaciones u organizaciones administrativas,
encargadas de realizar específicas funciones públicas
y de proveer específicos bienes y servicios públicos
a los ciudadanos, que están a cargo de los altos
ejecutivos administrativos del gobierno (secretarios,
directores generales, etc.)
Gobierno o gobernanza de la empresa pública Deriva del tercer nivel y se refiere al proceso de
mediante el cual el gobierno dirige sus empresas
públicas particulares, las cuales tienen como fin
último realizar objetivos de valor público para la
comunidad política nacional o local, por lo que
deben ser consideradas como entidades públicas y
sujetarse a los principios y normas de gobernanza
pública y del sector público, pero que tienen con fin
intermedio la producción y distribución de bienes y
servicios que, para ser eficaces, no pueden más que
operar según la lógica de los mercados y, por tanto,
deben también sujetarse a los principios y requisitos
del gobierno corporativo del sector privado o del
llamado gobierno corporativo.
Fuente: Aguilar (2014: 20-21).
De tal suerte, siguiendo a Aguilar (2014) la ineficacia del gobierno en la conducción de la

350
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
sociedad tiene regularmente su origen en la ineficacia de la conducción de su sistema
administrativo y el éxito de la gobernanza pública depende de la gobernanza del sector público,
en su doble nivel.
Ahora bien, la gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la acción de un
gobierno capaz y eficaz, cuyas acciones, aportes y resultados son una condición esencial para que
pueda haber dirección en la sociedad antes y ahora; pero el gobierno competente es sólo uno de
los actores requeridos para una dirección exitosa de la sociedad. Así, la gobernanza significa el
cambio a un sistema de gobierno en el que se requieren y activan los recursos del poder público,
de los mercados y de las redes sociales. Es el paso de un estilo de gobernar jerárquico
centralizado a un estilo de gobernar asociado e interdependiente entre organismos
gubernamentales, organizaciones privadas y civiles.
De esta manera, al utilizar el gobierno su poder para empoderar a otros que decidan y
actúen, éste no está asumiendo un papel de laissez-faire, tampoco está reduciendo su posición
relativa en relación con los otros actores de la sociedad. Lo que está haciendo es jugar una mezcla
compleja de roles que es afirmativa del Estado como representante de lo colectivo.
Según Kooiman (2004), las relaciones entre espacio social y político están definidas por
tres características que tienen el origen en la teoría de sistemas: diversidad, complejidad y
dinamismo. El autor argumenta que, si se toman estas tres características en conjunto, se puede
comprender de mejor manera las interacciones existentes entre sistema político y social, es decir,
entre Estado, mercado y sociedad.
De lo anterior se deducen un par de conceptos clave para entender la gobernanza:
cooperación y redes. La resolución de demandas sociales desde el enfoque de gobernanza implica
que diversos actores sociales actúen en sintonía para procesarlas. De igual manera, se entiende
mejor la cooperación si se conceptualiza como una red de actores que intentan resolver un
problema en conjunto. El enfoque de las redes ha sido usado ampliamente para entender mejor –y
solucionar- problemas complejos, ya que implica compartir información, recursos y habilidades
para enfrentarlos de mejor manera.
Para Rhodes (2005) la gobernanza por redes sugiere que las redes estén autoorganizadas y
esta misma autoorganización significa que una red es autónoma y se autogobierna. En tal sentido,
la gobernanza como redes autoorganizadas es un reto para la gobernabilidad porque las redes se

351
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
vuelven autónomas y resisten la dirección central.
La nueva gobernanza entendida como una gobernanza democrática implica que la
importancia de las redes sea comprendida con base a los elementos siguientes: a) son punto de
intermedio entre el mercado y las jerarquías; b) fortalecen las relaciones horizontales de los
gobiernos; c) dan pauta para el trabajo interorganizacional; d) fortalecen la implementación de
políticas públicas; e) tienen que reconocerse como estructuras interdependientes; f) son sistemas
orgánicos de carácter informal y, g) son pautas de acción organizada.
Indicadores de gobernanza del desempeño gubernamental
En la actualidad se ha incrementado el interés por medir el desempeño de las instituciones
gubernamentales. De acuerdo con Adeel Malik (2002), los trabajos iniciales de Stephen Knack y
Philip Keefer para evaluar el desempeño institucional, tales como la International Country Risk
Guide (ICRG) –Guía Internacional de Riesgo País-, pusieron de moda los indicadores de
gobernanza en investigación económica y política. El propósito de estos indicadores
desarrollados por las agencias de calificación de riesgo fue orientar a los inversionistas
extranjeros sobre la eficiencia económica, política y administrativa en los países de interés. A
medida que el concepto de gobernanza se fue ampliando, los indicadores para valorarlo también
se diversificaron. En la actualidad existe un rango bastante amplio de indicadores que miden
componentes de la gobernanza tan diversos como: corrupción, libertades civiles, estado de
derecho, eficacia del poder judicial, en otros. A grandes rasgos los indicadores de gobernanza se
dividen en dos grandes categorías: procesos y resultados. Los primeros analizan las acciones
políticas, así como las condiciones institucionales (reglas del juego) que rigen estas acciones. Los
segundos evalúan el impacto o resultados de las decisiones de política pública.
Una diferencia entre estos tipos de indicadores es la fuente de información usada en su
construcción. Para Paolo Mauro (1997), los indicadores de proceso se diseñan con base en
creencias y valoraciones, mientras que los de resultados se elaboran con el empleo de estadísticas
o datos censales. De esta manera, existen indicadores basados en estadísticas internacionales,
como los del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). También hay indicadores que surgen de las
opiniones de los actores y organizaciones no gubernamentales, por ejemplo, los del Foro

352
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Económico Mundial (Global Competitiveness Survey) o los de Transparencia Internacional. Otros
están basados en el análisis de expertos de instituciones académicas o se generan a partir de una
combinación entre datos estadísticos y opiniones cualitativas; por ejemplo, los indicadores que
proceden de las agencias calificadoras de riesgos. Finalmente, señala Echebarría (2004) hay
indicadores ya disponibles, como los del Banco Mundial, los cuales tomaremos como ejemplo
para el caso de México a fin de analizar los resultados obtenidos por nuestro país en su
desempeño gubernamental en el periodo 2012-2016.
Los indicadores de gobernanza del Banco Mundial utilizan un método de agregación de
múltiples variables que incluyen datos de estadísticas y de encuestas de percepción. El resultado
de la agregación es un índice que evalúa las siguientes seis dimensiones: 1) voz y rendición de
cuentas (voice and accountability); 2) Estabilidad política y ausencia de la violencia/terrorismo
(political stability and absence of violence/terrorism); 3) Efectividad gubernamental (government
effecgtiveness); 4) Calidad regulatoria (regulatory quality); 5) Estado de derecho (rule of law) y
6) Control de la corrupción (control of corruption).
Por ejemplo, el estudio de governance matters utiliza el método de agregación de
múltiples variables individuales que da como resultado un indicador agregado para cada una de
las seis dimensiones consideradas. La metodología de medición es compleja, pero existe una
manera relativamente sencilla de interpretar los resultados: con la posición relativa que ocupa
cada país en una clasificación por cuartiles (es una distribución por cuartiles (proporciones
iguales a 25%), el mejor cuartil de ubicación es el superior al percentil de 75%. El segundo mejor
corresponde al mejor rango que va de 50 a 75%. El tercero va de 25 a 50%, y el peor cuartil es el
menor a 25%. Por tanto, el objetivo general es que los niveles de gobernanza de los países se
ubiquen en el cuartil superior a 75 por ciento).
A continuación se presentan los principales resultados en México, que revelan
información sobre el estado de la gobernanza en el país. La evaluación del desempeño del
gobierno y, por ende, de la administración pública, no ha logrado posicionarse en el cuartil
superior (de 75 a 100%) a ninguna de las seis dimensiones de gobernanza.
Cuadro 3. Principales resultados de México (Posiciones)

353
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Dimensiones 2012 2013 2014 2015 2016 Cambio
2013/2016
Voz y Rendición de Cuentas 53.99 53.05 48.77 44.33 43.84 - 9.21
Estabilidad Política y Ausencia de Violencia/ Terrorismo 24.64 23.22 17.62 21.43 20.00 -3.22
Efectividad Gubernamental 63.51 63.03 61.54 61.54 59.62 -3.41
Calidad Regulatoria 67.77 67.30 66.83 64.90 64.42 -2.88
Estado de Derecho 37.09 35.68 37.98 38.46 33.17 -2.51
Control de la Corrupción 42.65 37.44 24.52 23.56 23.08 -14.36
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
Voz y rendición de cuentas
Mide los derechos humanos, políticos, y civiles, así como la libertad de expresión, de asociación
y de prensa. En esta dimensión resalta un retroceso de 9.21 puntos, de 2013 a 2016, como se
observa en la gráfica 1. A poco menos de un año de concluir la presente administración, la
libertad de expresión y de prensa se ha visto gravemente vulnerada con el asesinato de 12
periodistas en 2017. Durante este gobierno, suman 39. A ello, se suman temas sensibles de
derechos humanos como violencia e inseguridad, tortura, abuso de poder, migrantes, personas en
condición de reclusión, menores de edad, defensores civiles, desaparecidos, secuestros,
contaminación y escasez de servicios públicos. Así, voz y rendición de cuentas se ubica en el
tercer cuartil de 25 a 50, promediando menos de 50 puntos con bajos niveles de libertad de prensa
y de respeto a los derechos humanos.
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
57.21 58.71 60.70 58.65 57.69
51.92 52.40 51.92 55.45 54.98 53.05 53.99 53.05 48.77 44.33 43.84
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Rango Percentil
Gráfica 1. México 1996-2014. Voz y Rendición de Cuentas.

354
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Estabilidad política y ausencia de violencia
Calcula la probabilidad de que surjan amenazas o cambios violentos en el gobierno, afectando la
continuidad de las políticas públicas, el puntaje se ubicó en -3.22, ubicándose en una posición
crítica pues está en el peor cuartil. Por ejemplo, según el Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional Seguridad Pública de México (SESNSP), la mayor tasa de homicidios dolosos se dio en
2017, de 16.9 por cada 100 mil habitantes. De acuerdo, al Observatorio Nacional Ciudadano de
Seguridad, Justicia y Legalidad (ONC) 2017, fue uno de los más violentos, 20 presidentes
municipales (8 ediles y 12 ex ediles) fueron ultimados, sin contar todos aquellos que fueron
víctimas de un atentado o amenazas de muerte. Entre las razones de los asesinatos, según el
informe de la Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC), es la existencia de correlación entre los
municipios con presencia de grupos del crimen organizado y aquellos cuyos presidentes
municipales fueron ejecutados.
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
Efectividad gubernamental
Mide el grado de competencia de la burocracia y la calidad de los servicios públicos. En este
rubro, el puntaje varió en el periodo 2012-2016, en 3.89. Esta dimensión se ubica en el segundo
cuartil de 50 a 75 puntos, con un promedio de 2013 a 2016, de 61.43, sin embargo, en 2016
retrocedió 1.92 con respecto a 2015. Por ejemplo en 2015, INEGI publicó la Encuesta Nacional
20.74
30.85
39.15
45.50
40.20 38.35
33.50
26.57
23.67
19.23 22.27 23.22 26.07 24.64 23.22
17.62
21.43 20.00
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
50.00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Rango Percentil
Gráfica 2. México 1996-2016. Estabilidad Política y Ausencia de
Violencia/Terrorismo

355
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015, en la que mide la satisfacción de los
usuarios con respecto a los servicios públicos que provee la burocracia. En el caso de los
servicios públicos básicos revela la insatisfacción existente. El estado y mantenimiento de calles
y avenidas obtuvo una satisfacción de 21 por ciento, la policía de 25 por ciento y el alumbrado
público de 33 por ciento. La excepción es la educación que alcanza 61 por ciento de satisfacción.
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
Calidad regulatoria
Mide la capacidad del gobierno para establecer políticas y reglamentaciones que permitan y
promuevan el desarrollo del sector privado. En este indicador se observó un cambio negativo
entre el año 2012 y 2016 al pasar de 67.77 a 64.42 por ciento (gráfica 4). Según la Encuesta
Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE) 2016, del
total de empresas en 20% se señaló que el marco regulatorio, es decir, aquellas normas, trámites,
solicitudes e inspecciones para los establecimientos según su actividad, representó un obstáculo
para el logro de sus objetivos de negocios. La mitad de las empresas (50.9) consideró que las
cargas administrativas a las que estuvieron sujetas en 2016 fueron mayores o siguieron igual con
las de 2015. Por su parte, 77.7% de las empresas consideró que la celebración de contratos o
acuerdos con otras empresas o negocios se da en un ambiente de confianza y en 9.2% señaló
haber tenido problemas de cobranza o de cumplimiento de compromisos.
62.30
66.84
63.59 64.29 63.78
62.07
57.35 58.05 58.05
60.68 60.29 60.29
63.51 63.51 63.03
61.54 61.54
59.62
52.00
54.00
56.00
58.00
60.00
62.00
64.00
66.00
68.00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 201420152016
Rango Percentil
Gráfica 3. México 1996-2016. Efectividad Gubernamental

356
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
Estado de derecho
Estima la calidad en el cumplimiento de los contratos, así como la actuación de la policía en la
protección de las personas y sus bienes, de los tribunales incluida la independencia del Poder
Judicial y la incidencia del delito. Este indicador tiene una puntuación muy baja de 33.17, en
2016 (gráfica 5). Según The World Justice Project (Proyecto de Justicia Mundial, WJP por sus
siglas en inglés), un Estado de Derecho es aquel que contempla cuatro principios universales, a
saber:
9Tanto el gobierno como sus empleados, personas e instituciones privadas son
responsables ante la ley.
9Las Leyes son claras, estables, justas y están publicadas. Se aplican de manera
uniforme y protegen los derechos fundamentales.
9El proceso legislativo es justo y eficiente.
9La justicia es oportuna y ética; sus representantes son neutrales e independientes, y
disponen de recursos suficientes para representar a la población que sirven.
Asimismo, WJP considera 2 premisas fundamentales para un Estado de Derecho efectivo:
a) la ley impone restricciones al ejercicio del poder Estado, a sus representantes, a la sociedad y a
las instituciones privadas, y b) el Estado limita las acciones de la sociedad y cumple con sus
59.78 60.62
62.56
66.84 65.82 65.52
58.33
62.75 63.59 62.62
57.89 58.37 58.29
67.77 67.30 66.83
64.90 64.42
52.00
54.00
56.00
58.00
60.00
62.00
64.00
66.00
68.00
70.00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Rango Percentil
Gráfica 4. México 1996-2016. Calidad Regulatoria

357
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
deberes. Para el caso de México, el Estado de Derecho presenta una “alta precaución” al obtener
la posición 14 de 19 países de América Latina y el Caribe, y el 79 de 102 países del mundo (ASF,
2016). De 2015 a 2016, el Estado de Derecho se redujo 5.29 puntos, presentando posiciones más
bajas en factores tales como justicia criminal (sistema correccional efectivo, sin discriminación),
ausencia de corrupción (ausencia de corrupción en el poder legislativo y ausencia de corrupción
en la policía/milicia), justicia civil (sin demora injustificada y sin discriminación) (ASF, 2016).
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
Control de la corrupción
Mide el abuso de poder público que reditúa en beneficios a los funcionarios públicos coludidos
con los rentistas privados, con inclusión de la corrupción en pequeña y gran escala (y el control
del Estado por minorías privilegiadas). A pesar de los esfuerzos de la presente administración por
crear una arquitectura institucional con el denominado Sistema Nacional Anticorrupción que
busca la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención,
detección y sanción responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la
fiscalización y control de recursos púbicos, a través de otorgar más atribuciones a la Auditoría
Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa (TFJA), y a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción (FECC), los
resultados del desempeño gubernamental en combate a la corrupción no han sido favorables.
La gráfica 5 muestra al país como altamente corrupto con un puntaje negativo (23.08), en
27.14
35.00
40.10
44.06 43.56 40.67 42.58 41.63
37.80
29.81
35.55 35.55 34.27 37.09 35.68 37.98 38.46
33.17
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
50.00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Rango Percentil
Gráfica 5. México 1996-2016. Estado de Derecho

358
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
2016. También se observa una caída constante del control de la corrupción a partir de 2013 a
2016. Por ejemplo, en el 60.6 de las empresas se considera que los actos de corrupción se
producen para agilizar trámites, en 39.4% se señala que dichos actos se generan para evitar
multas o sanciones y en 30% se originan para la obtención de licencias o permisos. A nivel
nacional 561 de cada 10,000 empresas que realizaron trámites durante 2016 experimentaron al
menos un acto de corrupción. Esta tasa se incrementa hasta 1,317 por cada 10,000 empresas
grandes, y 755 empresas para el caso del sector industrial (ENCRIGE, 2017). Por otra parte, el
costo de la corrupción tiene un efecto negativo sobre los hogares, los pobres destinan entre 14% y
33% de su gasto en sobornos. (ASF, 2016).
Fuente: Elaboración propia con base en http://www. govindicators.org
Conclusiones
Como se puede observar, de acuerdo a los indicadores de gobernanza del Banco Mundial,
México presenta una evolución negativa en la percepción de la sociedad en indicadores tales
como control de la corrupción; Estado de Derecho; estabilidad política y ausencia de
violencia/terrorismo, cuyas líneas de tendencia se acercan a cero. La constante violación de los
derechos humanos, el incremento de la delincuencia, el aumento de la corrupción, así como, los
regulares puntajes de indicadores como voz y rendición de cuentas; efectividad gubernamental y
calidad regulatoria, sin llegar a posicionarse en el mejor cuartil (75 a 100%), indican que el
desempeño gubernamental y, por ende, de la administración pública, están lejos todavía de la
36.02 39.18
47.72
52.53 54.04
46.34 49.27 47.32 49.03 50.00 47.85
42.86 41.71 42.65
37.44
24.52 23.56 23.08
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Rango Percentil
Gráfica 6. México 1996-2016. Control de Corrupción

359
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
calidad de buena gobernanza entendida como aquella en la que existe participación social amplia
y sanciones efectivas en diferentes niveles y grados de transparencia, rendición de cuentas y
combate a la corrupción, para fortalecer la democracia del país.
En términos del control de la corrupción, la creación de SNA abre el camino a una nueva
institucionalidad para combatir la opacidad y la rendición de cuentas de las oficinas
gubernamentales pero su mera instauración no es garantía de nada. Mientras el gobierno no logre
comunicar que desde la administración pública se vela por el interés público, no habrá normas, ni
instituciones ni sanciones suficientes para cambiar la baja calificación de la población en el
combate a la corrupción y, por consiguiente, la administración pública se convierte en la parte
más visible de los costos de transacción del gobierno y con ello propicia condiciones de
incertidumbre en la sociedad ante los bajos niveles de inversión y crecimiento económico.
Si se observa la línea de tendencia de los indicadores control de la corrupción; Estado de
Derecho; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo, cuando inicia en 1996 el análisis
de la capacidad gubernamental para formular y aplicar políticas públicas efectivas y de calidad,
con la finalidad de mejorar los estándares de vida de los ciudadanos, al año 2016, se revela que
dichos indicadores en dos décadas que comprenden tres administraciones tienen escasos o nulos
resultados.
Bibliografía
Aguilar Villanueva, Luis Fernando (2014), “Las dimensiones y los niveles de gobernanza”, en
Cuadernos de Gobierno y Administración Pública, 1(1): 11-36
__________ (2010). Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar. México: Fundación Friedrich-
Naumann.
__________ (2007), “El aporte de la política pública y de la nueva gestión pública a la
gobernanza”, en Reforma y Democracia, 39: 1-15.
__________ (1990), “Políticas Públicas”, en Revista del Colegio, 4: 170.
Auditoria Superior de la Federación (2016), “Perfil de México a través de indicadores clave
2016”. México: Cámara de Diputados., en
https://www.asf.gob.mx/uploads/61_Publicaciones_tecnicas/Perfil_de_Mexico_a_traves_
de_Indicadores_Clave_2016.pdf

360
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC) (2017), “Incidencia Delictiva Municipal del SNSP”,
https://anac.mx/informacion-y-estadistica-municipal/
Banco Mundial (2016), “Governance Matters”, en http://www. govindicators.org
Bonnefoy, Juan Cristóbal y Armijo, Marianela (2005), “Indicadores de desempeño en el sector
público”, Serie Manuales núm. 45, ILPES-ONU/CEPAL, noviembre, Chile, en
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5611/S05900_es.pdf;jsessionid=67C
5C38320EFBC2C49059C8F49BD7C6C?sequence=1
Cardozo Braum, Myriam (1983), “La evaluación de las políticas públicas: Problemas,
metodologías, aportes y limitaciones”, en Revista de Administración Pública, 84: 167-
197.
Echebarría, Koldo (2004), “Objetivar la gobernanza: funciones y metodologías”, Ponencia presentada en
el IX Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Madrid, España, del 2 al 5 de septiembre.
Guerrero Orozco, Omar (1981). La administración pública en el estado capitalista. Barcelona:
Editorial Fontamara.
Diccionario de la Lengua Española (2001).
Hernández. Misael (2002), “Evaluación de desempeño de las organizaciones públicas a través de
calidad”, Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, 8-11 de octubre, pp. 1-13, en
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043718.pdf
INEGI (2015), “Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2015”,
http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/encig/2015/
INEGI (2016), “Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en
Empresas 20162”,
http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2017/encrige/encrige2017_07.pdf
Kooiman, Jan (2004), “Gobernar en Governance”, pp. 57-82, en Cerillo, Agustí (coord.). La
gobernanza hoy: diez títulos de referencia. Madrid: Instituto Nacional de Administración
Pública.
Malik, Adeel (2002), “State of the Art in Governance Indicators”, Documento de apoyo para el
Informe de Desarrollo Humano 2002. Poverty Eradication and Democracy in the

361
Las ciencias sociales y la agenda nacional. Reflexiones y propuestas desde las Ciencias Sociales
Vol. IV. Políticas públicas y gobernanza
México • 2018 • COMECSO
Developing World, Programa de Naciones Unidas para el Dearrollo, Washington, D.C.
Metcalfe, Les (1999). “La Gestión Pública: de la imitación a la innovación”, pp. 47-68, en
Losada, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la
Administración del Estado. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo.
Observatorio Nacional Ciudadano (2017), “Reporte sobre delitos de alto impacto”, año 4 (9): 1-
99. México: Observatorio Nacional Ciudadano.
Paolo Mauro (1997), “The effects of corruption on growth, investment and government
expenditure: a cross-country analysis”, pp. 83-107, en Williot Kimberly (coord.).
Corruption and the Global Economy. Washington, D.C: Instituto de Economía
Internacional.
Peters, Guy B. y Jon Pierre (2005), “¿Por qué ahora el interés por la gobernanza?”, pp. 37-56, en
Cerrillo, Agustí (coord.). La gobernanza hoy: diez títulos de referencia. Madrid: Instituto
Nacional de Administración Pública.
Prast i Catalá, Joan (1995), “Derecho y Management en las administraciones públicas (Notas
sobre la crisis y renovación de los respectivos paradigmas”, en Revista del CLAD Reforma
y Democracia, 3: 1-15.
__________ (2001), “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco
conceptual y analítico”, en Revista de Instituciones y Desarrollo, 10: 103-148.
Rhodes, R.A. (2005), “La nueva gobernanza: gobernar sin gobierno”, pp. 99-122, en Cerrillo,
Agustí (coord.). La gobernanza hoy: diez títulos de referencia. Madrid: Instituto Nacional
de Administración Pública.
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional Seguridad Pública de México (SESNSP) (2017), en
http://secretariadoejecutivo.gob.mx/index.php
Uvalle Berrones, Ricardo (2004), “El valor institucional de la gestión pública”, en Revista
Venezolana de Gerencia, 9 (028): 1-29.
Wholey, Joseph y Newcomer, Kathryn (1989), Improving Government Performance”, Jossey
Bass Public Administration Series, San Francisco California