O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”: uma avaliação da (não) fiscalização e da nova Lei de (in)Segurança de Barragens

Abstract

Milanez, B. Wanderley, L. J. (2020) O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”: uma avaliação da (não-)fiscalização e da nova Lei de (in)Segurança de Barragens. Versos - Textos para Discussão PoEMAS, 4(4), 1-14.
Neste texto analisamos a evolução da situação de (não) estabilidade das barragens de mineração no país e avaliamos as mudanças na legislação de segurança de barragens, produzidas após a aprovação da Lei 14.066/2020 (antigo Projeto de Lei 550/2019). Argumentamos que o grande aumento do número de barragens que não obtiveram o atestado de estabilidade, indica que a Agência Nacional de Mineração (ANM) não tem se mostrado capaz de reduzir o risco que essas estruturas criam para as comunidades que vivem a jusante, bem como para o meio ambiente. Ao mesmo tempo, identificamos que as alterações nas normas de segurança de barragens geraram apenas melhorias marginais, além de criarem uma série de lacunas legais que permitirão às empresas mineradoras seguir mantendo seu perigoso modelo de gestão dos rejeitos. Ainda propomos que tais mudanças não reduziram significativamente a possibilidade de novos desastres envolvendo barragens e não ofereceram garantias de mitigação para as populações e municípios em risco.

Full text

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O projeto mineral no Governo Temer: menos Estado, mais mercado
Versos, 2017, 1(2)
Versos
quad
Versos
Textos para Discussão
PoEMAS
O número de barragens sem
estabilidade dobrou, “e daí?”: uma
avaliação da (não) fiscalização e da nova
Lei de (in)Segurança de Barragens
Bruno Milanez
Luiz Jardim Wanderley
2020
v. 4
n. 4

Versos
Textos para Discussão
PoEMAS
Pesquisadores
Bruno Milanez (Universidade Federal de Juiz
de Fora)
Lucas Magno (IF Sudeste MG)
Luiz Jardim de Moraes Wanderley
(Universidade Federal Fluminense)
Maíra Sertã Mansur (Universidade Federal do
Rio de Janeiro)
Raquel Giffoni Pinto (Universidade Federal
Fluminense)
Ricardo Junior de Assis Fernandes Gonçalves
(Universidade Estadual de Goiás)
Rodrigo Salles Pereira dos Santos
(Universidade Federal do Rio de Janeiro)
Tádzio Peters Coelho (Universidade Federal
de Viçosa)
Como citar:
Milanez, B. Wanderley, L. J. (2020) O número
de barragens sem estabilidade dobrou, “e
daí?”: uma avaliação da (não-)fiscalização e
da nova Lei de (in)Segurança de Barragens.
Versos - Textos para Discussão PoEMAS, 4(4),
1-14.
ISSN: 2526-9658
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Versos se propõe a trazer
textos analíticos que debatam,
a partir da perspectiva das
ciências humanas, diferentes
aspectos do setor extrativo
mineral. Esta iniciativa busca
estimular a discussão crítica
sobre o papel deste setor no
desenvolvimento local,
regional e nacional no
contexto brasileiro.
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O grupo de pesquisa e
extensão Política, Economia,
Mineração, Ambiente e
Sociedade (PoEMAS) é um
grupo multidisciplinar e
interinstitucional formado por
acadêmicos que se propõem a
refletir sobre as múltiplas
interfaces entre o setor
extrativo mineral e a
sociedade.
Maiores informações:
http://www.ufjf.br/poemas/
https://www.facebook.com/grupoPoEMAS/

1
O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”
Versos, 2020, v.4, n. 4
O número de barragens sem estabilidade
dobrou, “e daí?”: uma avaliação da (não)
fiscalização e da nova Lei de
(in)Segurança de Barragens
Bruno Milanez
1
Luiz J. Wanderley
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Neste texto analisamos a evolução da situação de (não) estabilidade das barragens
de mineração no país e avaliamos as mudanças na legislação de segurança de
barragens, produzidas após a aprovação da Lei 14.066/2020 (antigo Projeto de Lei
550/2019). Argumentamos que o grande aumento do número de barragens que não
obtiveram o atestado de estabilidade, indica que a Agência Nacional de Mineração
(ANM) não tem se mostrado capaz de reduzir o risco que essas estruturas criam para
as comunidades que vivem a jusante, bem como para o meio ambiente. Ao mesmo
tempo, identificamos que as alterações nas normas de segurança de barragens
geraram apenas melhorias marginais, além de criarem uma série de lacunas legais
que permitirão às empresas mineradoras seguir mantendo seu perigoso modelo de
gestão dos rejeitos. Ainda propomos que tais mudanças não reduziram
significativamente a possibilidade de novos desastres envolvendo barragens e não
ofereceram garantias de mitigação para as populações e municípios em risco.
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Brasil; Política mineral, barragens de mineração, governo Bolsonaro.
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• O número de barragens de mineração sem atestado de estabilidade praticamente
dobrou no último ano, passando de 5% para 9% do total monitorado.
• O governo vem reduzindo sistematicamente a execução do orçamento de
normatização e fiscalização da Agência Nacional de Mineração (ANM) nos
últimos dois anos.
1
Doutor em Política Ambiental pela Lincoln University. Professor do Departamento de Engenharia
de Produção e Mecânica e do Mestrado em Geografia da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
Coordenador do Grupo de Pesquisa e Extensão Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade
(PoEMAS). E-mail: bruno.milanez@ufjf.edu.br.
2
Doutor em Geografia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor do Departamento de
Geografia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e do Programa de Pós-Graduação em
Geografia da Faculdade de Formação de Professores da Universidade do Estado do Rio de Janeiro –
(UERJ-FFP). Coordenador do Grupo PoEMAS. E-mail: luizjardim@id.uff.br.

2
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Milanez, B.; Wanderley, L. J.
• O subfinanciamento da ANM levou a agência a “terceirizar” suas atividades de
fiscalização para uma empresa de consultoria, o que não apenas gera potenciais
conflitos de interesse, como lança dúvidas sobre a manutenção das atividades de
fiscalização após o encerramento do contrato em 2021.
• O levantamento, a partir de recorte racial de população exposta ao risco de
rompimentos de barragens em Minas Gerais, mostra que há uma quantidade
desproporcionalmente maior de pessoas negras que vivem nas áreas que poderão
ser destruídas ou inundadas no caso de novos desastres, 68,7%.
• As mudanças do texto do PL 550/2019 durante sua tramitação no Congresso
Nacional demonstram que, apesar da proibição do financiamento de campanha
por pessoas jurídicas, o Legislativo Federal continua muito vulnerável ao lobby
do setor mineral.
• As mudanças nas normas de segurança de barragens criadas pela Lei
14.066/2020, oferecem uma série de armadilhas e pseudo-soluções, que não
serão capazes de tornar a operação dessas estruturas significativamente menos
arriscadas, de evitar novos desastres, nem tampouco de assegurar garantias
financeiras para compensar e recuperar os danos causados por esses desastres.
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Neste texto analisamos a evolução da situação de (não) estabilidade das barragens
de mineração no país e avaliamos as mudanças na legislação de segurança de
barragens, produzidas após a aprovação da Lei 14.066/2020 (antigo Projeto de Lei
550/2019). Argumentamos que o grande aumento do número de barragens que não
obtiveram o atestado de estabilidade, indica que a política de segurança de barragens
de mineração, coordenada pela Agência Nacional de Mineração (ANM), não tem se
mostrado capaz de reduzir os riscos que essas estruturas criam para as comunidades
que vivem a jusante, bem como para o meio ambiente. Ao mesmo tempo,
identificamos que as alterações nas normas de segurança de barragens geraram
apenas melhorias marginais, além de criarem uma série de lacunas legais que
permitirão às empresas mineradoras seguir mantendo seu perigoso modelo de gestão
dos rejeitos. Ainda propomos que tais mudanças não reduziram significativamente a
possibilidade de novos desastres envolvendo barragens e não ofereceram garantias
de mitigação para as populações e municípios em risco.
Barragens de rejeito de mineração são grandes estruturas construídas para disposição
do material resultante do beneficiamento de minérios. Devido ao seu tamanho,
complexidade construtiva e exigência de altos níveis de monitoramento e controle
rompimentos e falhas de barragens de mineração são um aspecto estrutural do setor
mineral. O banco de dados elaborado por Lindsay Bowker já contabilizou mais de
355 ocorrências com barragens, desde 1915.
Apesar das limitações relativas à subnotificação, em um sistema de monitoramento
em escala global, os dados compilados já mostram a perspectiva de injustiça na
distribuição espacial desses desastres. Por exemplo, entre 2010 e 2019, foram
documentadas 27 falhas em Países Centrais, causando um óbito. No mesmo período,
houve o registro de 36 falhas em Países Periféricos resultando na morte de 481
pessoas. Essas estatísticas nos obrigam a questionar não apenas os parâmetros

3
O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”
Versos, 2020, v.4, n. 4
técnicos e gerencias que as mineradoras adotam nos países do Sul Global, mas
também a incapacidade institucional
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dos governos em tais países de garantirem a
segurança de sua população e ambientes (Bowker, 2019).
No caso o Brasil, só em Minas Gerais, desde o ano 2000, já ocorreram oito
rompimentos de barragens de mineração, em média, um a cada 2,5 anos. Cabe
ressaltar, porém, que os efeitos dos desastres não são distribuídos igualmente sobre
os diferentes grupos sociais. A desigualdade se expressa no perfil populacional dos
atingidos, predominantemente de negros e pobres, como se viu em Mariana
(Wanderley, Mansur, e Giffoni Pinto, 2016) e Brumadinho (Milanez et al., 2019).
Em Minas Gerais, segundo dados de sobreposição dos setores censitários do IBGE
de 2010 com os mapas de inundação de 59 barragens
4
da Vale S.A., em caso de
rompimento, a maioria da população ali residente, e passível de sofrer de forma
imediata os impactos
5
de um desastre, é composta predominantemente por negros
(68,7%) de um total de mais de 105 mil pessoas ameaçadas. O percentual de negros
ameaçados pode superar ainda 91% em Santa Maria do Itabira ou 80% em Barão de
Cocais. Segundo Rossi e Nicolau (2020), “[...] são mais de 1,5 mil edificações,
distribuídas em 16 municípios, que poderiam ser gravemente atingidas pelos rejeitos,
em caso de rompimento das barragens”.
Todavia, a população sob risco não está limitada ao estado de Minas Gerais. Basta
lembrar os vazamentos da barragem da Hydro em Barcarena (PA), em 2018, e o
rompimento da barragem de rejeito de ouro da VM Mineração em Nossa Senhora do
Livramento (MT), em outubro de 2019, mesmo ano do rompimento da B1 em
Brumadinho (MG). Deve ainda ser levado em conta que que todas as barragens que
romperam recentemente tiveram condições de estabilidade atestadas pelos auditores,
o que sugere a incapacidade do sistema de monitoramento e controle, conforme será
discutido ao longo desse texto.
Para debater essas questões organizamos o texto em três seções, além desta
introdução. Na próxima seção, descrevemos a evolução do número de barragens de
mineração sem atestado de estabilidade monitoradas pela ANM, comentamos sobre
o deliberado subfinanciamento da agência e avaliamos a ausência de efetividade do
Programa Mineração e Desenvolvimento, recentemente lançado pela Secretaria de
Geologia Mineração e Transformação Mineral (SGM) do Ministério de Minas e
Energia (MME). Na seção seguintes, descrevemos e analisamos as armadilhas e as
pseudo-soluções que foram criadas pela Lei 14.066/2020. A investigação sugere que
3
Adotamos a definição da OECD (2009, p. 21) para capacidade institucional que se refere “habilidade
de realizar tarefas e produzir resultados, de identificar e solucionar problemas e de tomar decisões
baseadas em informações”.
4
As áreas de inundação das barragens afetam 18 municípios e 182 setores censitários em: Barão de
Cocais, Belo Vale, Brumadinho, Catas Altas, Congonhas, Itabira, Itabirito, Mariana, Nova Lima,
Ouro Preto, Raposos, Rio Acima, Rio Piracicaba, Sabará, Santa Luzia, Santa Maria de Itabira e São
Gonçalo do Rio Abaixo.
5
Se considerou o setor censitário como a escala cartográfica de maior detalhe possível para análise
do quantitativo populacional. Por mais que alguns setores contemplem áreas grandes, dificilmente as
populações residentes no setor não sentiriam de alguma maneira os impactos do rompimento da
barragem com efeitos sobre inundações no curso dos rios e soterramento de imóveis e infraestruturas
próximas.

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Milanez, B.; Wanderley, L. J.
o lobby do setor mineral junto ao Legislativo Federal foi eficaz em esvaziar e
enfraquecer muitas das propostas que haviam sido elaboradas originalmente. Por
fim, nas considerações finais, debatemos algumas medidas que se mostram
necessárias para se tentar reduzir de fato o risco de futuros desastres envolvendo
barragens de mineração.
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Em setembro de 2020 se encerrou a segunda campanha anual de coleta de dados
sobre as condições de estabilidade de barragens de mineração, sob responsabilidade
da ANM. Este monitoramento é baseado em relatórios nos quais empresas de
auditoria, escolhidas e pagas pelas mineradoras, analisam as estruturas para
contenção de rejeito, preenchem as Declarações de Condição de Estabilidade
(DCEs), e informam à agência se as barragens podem ser consideradas estáveis ou
não. De acordo com os dados publicados, o número de barragens não estáveis
praticamente dobrou, entre setembro de 2019 e setembro de 2020, passando de 21
para 38, o que representa 9% do total de barragens monitoradas no país (ANM,
2020). Essa evolução demonstra a incapacidade da ANM, sob o governo Bolsonaro,
de reduzir o risco associado às barragens de mineração existentes e reafirma o
comportamento perigoso de descuido tanto com a segurança das barragens, quanto
com as pessoas e ambiente por parte das mineradoras.
O aumento do número de barragens sem estabilidade no país indica falência da ANM
em executar uma de suas funções prioritárias, a fiscalização e controle das atividades
de extração mineral. Até certo ponto, isso pode ser atribuído ao subfinanciamento
crônico da agência, uma vez que seu orçamento geral vem sendo reduzido ano após
ano. Entre 2018 e 2019, a previsão do orçamento da agência teve um corte de 40%;
apesar do desastre em Brumadinho, a redução de recursos foi mantida em 2020 (-
8%) e na previsão para 2021 (-7%) (Brasil, 2020b). De acordo com o presidente da
ANM, Victor Hugo Bicca, a diminuição do orçamento para 2021 “compromete
fortemente o futuro da ANM” (O Globo, 2020). Por conta da previsão de diminuição
de orçamento, a Associação dos Municípios Mineradores de Minas Gerais e do
Brasil (AMIG) denunciou a União ao Ministério Público Federal pela falta de
investimento em fiscalização que, segundo a organização, aumenta o risco de
rompimento de barragens, “deixando os municípios mineradores viverem sob a
sombra do medo” (Lopes, 2020).
As limitações financeiras impostas pelo governo à agência a impedem de realizar de
forma adequada suas atribuições. Esse cenário se mostra ainda mais preocupante do
ponto de vista da fiscalização. Conforme apresentado no Gráfico 1, apesar de a
dotação orçamentária da ANM para “normatização e fiscalização” ter aumentado,
em teoria, ao longo dos últimos três anos, os valores efetivamente pagos passaram
por forte restrição. Assim, os pagamentos foram reduzidos em 10% entre 2018 e
2019, e o baixo valor empenhado até setembro de 2020 indica que deverão ser ainda
menores neste ano. Essa tendência sugere um significativo esvaziamento das
atividades de fiscalização das atividades de extração mineral pelo governo.

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O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”
Versos, 2020, v.4, n. 4
A ANM somente monitora informações de barragens incluídas na Política Nacional
de Segurança de Barragens
6
. Nesta última campanha, ela coletou dados de cerca de
420 estruturas, porém o número exato de barragens existentes no país é
desconhecido. Por exemplo, em agosto de 2020, foram “descobertas”, 10 “barragens
fantasmas” em propriedades da Vale S.A., das quais a Agência não tinha
conhecimento. As barragens se localizavam no município de Nova Lima, na região
metropolitana de Belo Horizonte, onde, em teoria, deveria existir um dos melhores
sistemas de fiscalização e monitoramento do país. Essas barragens não possuíam
equipamentos de monitoramento de estabilidade e a empresa não tinha informações
sobre sua real condição de segurança (MPMG, 2020).
Gráfico 1: Orçamento da ANM para normatização e fiscalização
Obs. Os dados de 2020 se referem ao período entre janeiro e setembro.
Fonte: Brasil (2020b)
A atual precariedade orçamentária e de déficit de pessoal da ANM levou a agência a
ter que terceirizar, inclusive, sua atuação de fiscalização de barragem em um
controverso processo de “Assessoria Técnica”. Dentro do escopo dessa
“Assessoria”, uma grande empresa de consultoria passou a ser responsável por atuar,
junto com os técnicos da ANM, na fiscalização de barragens de mineradoras com as
quais possui contratos no exterior, como BHP Billiton, Kinross, Rio Tinto e Anglo
American (Maciel, 2020). Para além de potenciais conflitos de interesse que possam
emergir dessa relação, o contrato de “Assessoria” findará em 2021, o que lança
dúvidas sobre a manutenção das atividades de fiscalização ao fim desse prazo.
Outra fragilidade institucional da ANM é sua incapacidade em obrigar as
mineradoras a corrigirem problemas existentes. Das 38 barragens consideradas não
estáveis em 2020, 19 receberam essa classificação pela terceira vez consecutiva
(setembro 2019, março, 2020, setembro 2020). Ou seja, o auditor alertou que a
barragem não era estável, voltou duas vezes e encontrou a mesma condição. Desse
6
Barragens que possuam ao menos uma das seguintes características: mais de 15 m de altura, volume
acima de 3 milhões m3, Dano Potencial Médio ou Alto, Categoria de Risco Alto (Brasil, 2010).

6
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Milanez, B.; Wanderley, L. J.
universo, 17 pertencem à Vale S.A. e suas subsidiárias (Vale Fosfatados e MBR),
uma à Minérios Nacional S.A. (vinculada à Companhia Siderúrgica Nacional - CSN)
e uma à Serabi Mineração S.A. (Serabi Gold plc, com sede em Londres) (ANM,
2020). Essa grande reincidência indica a conivência da ANM com tal situação, ao
não aplicar penalidades severas para gestores e empresas que colocam em risco a
vida de trabalhadores e da população que vive a jusante das barragens.
A falta de capacidade institucional, todavia, não se limita à ANM e se mostra
marcante também na atual configuração da SGM/MME. Em setembro, o presidente
da república participou da cerimônia de lançamento do “Programa Mineração e
Desenvolvimento” (PMD), elaborado pela SGM/MME. Apesar de o PMD estar
pronto desde o início de julho, foram necessários três meses para que Jair Bolsonaro
encontrasse um espaço em sua agenda para dedicar a essa questão, o que sugere a
baixa relevância do “Programa” nos planos de governo.
O PMD apenas nominalmente pode ser chamado de “programa”. O documento em
si, consiste em 108 objetivos vagos batizados de “metas” (ex. “Ampliar as áreas de
aproveitamento mineral”, “Agilizar as outorgas de títulos minerários”, “Explicitar as
políticas públicas para o setor mineral”), que foram agrupados em “projetos”, que
mais se assemelham a “palavras de ordem”, ou “mensagens motivacionais” (ex.
“Minera Brasil”, “Mineração Garantida”, Mineração de Resultados”). O “programa”
divulgado não possui cronograma, responsáveis, indicadores, nem orçamento
explícito e, assim, não é passível de acompanhamento ou monitoramento. Se alguma
análise pode ser feita desse “programa”, chama a atenção o fato de o projeto “Ação,
estratégia e credibilidade” ter 20 “metas”, enquanto que o projeto “Mineração Legal”
tem apenas três (SGM/MME, 2020). Em certos aspectos, o PMD remete à “carta de
intenções”, apresentada pelo ex-ministro da Educação Ricardo Vélez, à Câmara dos
Deputados em março de 2019; documento que foi motivo de ridicularização do
ministério e contribuiu para a queda do ex-ministro.
Considerando a crescente deterioração das condições de segurança das barragens de
mineração, é muito preocupante a falta de ação da ANM e a incapacidade
institucional da SGM/MME para planejar e coordenar iniciativas que, de fato,
reduzam os riscos associados a essas estruturas. Para além das limitações
identificadas em relação ao Poder Executivo, problemas também podem ser notados
nas ações do Poder Legislativo. Assim, conforme descrito na próxima seção, a recém
aprovada Lei 14.066/2020, ao alterar a Lei de Segurança de Barragens, pouco
contribui para melhorar, de fato, as condições de operação existentes atualmente.
  

Apesar da regularidade da ocorrência de rompimentos de barragens de rejeito nos
últimos 20 anos no Brasil, foi necessário que ocorressem dois dos maiores desastres
envolvendo barragens do mundo para o Estado brasileiro se propor a corrigir os
problemas existentes na regulação nacional. Do ponto de vista legal, as principais
iniciativas foram a Resolução 13/2019 da ANM, de agosto de 2019, e a Lei
14.066/2020. Embora essas normas tenham trazido algumas melhorias marginais, os
avanços, ao menos associados à Resolução da ANM, se mostraram bastante

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O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”
Versos, 2020, v.4, n. 4
limitados, como se constatou no cenário de crescente insegurança das barragens
descrito anteriormente. A Lei sancionada em setembro de 2020, por sua vez, pode
ser caracterizada como uma oportunidade política desperdiçada de aumentar, de fato,
a segurança das barragens de mineração e a proteção das populações e municípios a
jusante das infraestruturas de contenção de rejeitos.
Em fevereiro 2019, a ANM aprovou a Resolução 04/2019, como uma tentativa de
dar uma resposta aos questionamentos resultantes do desastre envolvendo a
Barragem B1 da Vale em Brumadinho. Depois de colocada em consulta pública, essa
Resolução passou por uma série de alterações, sendo reeditada na forma da
Resolução 13/2019 (ANM, 2019). Análises dessas alterações já foram tratadas em
outros trabalhos (Wanderley, Gonçalves, e Milanez, 2020), e não nos
aprofundaremos nelas aqui. Em resumo, pode-se afirmar que a ANM conseguiu
implementar algumas mudanças importantes, como a proibição de barragens a
montante, considerada as de maior risco. Todavia, conforme esperado, essa alteração
não se mostrou suficiente para reduzir significativamente o risco associado a
barragens de rejeito; uma vez que, na Campanha das DCEs de setembro de 2020,
60% das barragens sem atestado de estabilidade utilizavam alguma técnica
construtiva diferente do alteamento a montante. Além disso, a Resolução, ao menos,
estabeleceu, um critério objetivo para definição de fatores de segurança (reduzindo
a discricionariedade dos auditores externos) e criou um cronograma (até 2027) para
a descaracterização das barragens a montante existentes no país.
Também em 2019, o Congresso Nacional iniciou, um longo debate sobre novas
propostas que viessem a atender às demandas da sociedade por maior mecanismos
de segurança sobre as barragens de mineração. Dentre as diferentes iniciativas,
ganhou proeminência o Projeto de Lei do Senado 550/2019 (PL 550/2019), que foi
concluído em março de 2019, quando foi enviado para a Câmara dos Deputados.
Na Câmara, porém, houve uma intensa pressão das empresas mineradoras para que
ocorressem alterações significativas no PL. Segundo o presidente do Instituto
Brasileiro de Mineração (IBRAM), “o Instituto se pautou em todos os seus contatos
junto a parlamentares e outros atores pela defesa dos interesses legítimos da indústria
mineral” (IBRAM, 2020). Durante essa tramitação, o texto passou por mudanças
substanciais, que esvaziaram consideravelmente as poucas propostas que tentavam,
de algum modo, reduzir os riscos das barragens de mineração e criar mecanismos de
garantias, punições e responsabilizações frente aos desastres.
Entre elas, podem ser citadas a supressão e a alteração de formas mais rigorosas de
punição dos gestores responsáveis pelas decisões envolvendo barragens de
mineração. A proposta do Senado responsabilizava na esfera civil o empreendedor
por danos decorrentes de falhas da barragem, independentemente da existência de
culpa. Ela classificava como “hediondo o crime de poluição ambiental com resultado
morte”, prevendo prisão de 4 a 20 anos. Além disso, tipificava os crimes de inação
do empreendedor frente a medidas de prevenção, de recuperação ou desativação da
barragem previamente exigidas pelo órgão fiscalizador; e de elaboração e
apresentação de relatórios falsos ou enganosos, inclusive por omissão. A proposta,
ainda, responsabilizava “na medida da sua culpabilidade, [...] o diretor, o
administrador, o membro de conselho ou de órgão técnico, o auditor, o gerente e o

8
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Milanez, B.; Wanderley, L. J.
preposto ou mandatário do empreendedor”. Todas essas iniciativas para permitir uma
atribuição de responsabilidade mais específica aos tomadores de decisão
corporativos foram removidas pelos deputados (Câmara dos Deputados, 2020a;
Senado Federal, 2019).
Além disso, as multas decorrentes de crimes ligados às barragens, que variariam de
R$10 mil até R$10 bilhões, foram reduzidas para o mínimo de R$ 2 mil e o máximo
de R$ 1 bilhão, 10% do previsto inicialmente para maior multa. As empresas
causadoras de desastres também ficaram livres de compensar a receita da
Compensação Financeira pela Extração Mineral (CFEM) perdida pelos municípios
impactados em caso de desastres, por um prazo de até 10 anos (Câmara dos
Deputados, 2020a; Senado Federal, 2019).
Ainda na Câmara, houve a alteração da definição de descaracterização de barragem.
Em sua nova versão, ela passou a permitir que as mineradoras deixassem as
barragens e os rejeitos no mesmo local após o fim do seu funcionamento. Os
deputados também deixaram brechas para que as empresas adiem indefinidamente a
obrigatoriedade de descaracterização das barragens a montante. Embora a Lei defina
que a descaracterização deva ocorrer até fevereiro de 2022, ela permite que “a
entidade que regula e fiscaliza a atividade minerária pode prorrogar o prazo previsto
[...] em razão da inviabilidade técnica para a execução da descaracterização da
barragem.” (Câmara dos Deputados, 2020a). No futuro, será necessário avaliar o
efeito dessa decisão no cronograma estabelecido pela Resolução 13/2019 da ANM.
As alterações feitas pela Câmara no texto do Senado limitaram de forma significativa
o direito à participação e à informação das comunidades potencialmente atingidas
pelas barragens. Por exemplo, se o PL do Senado estabelecia que as comunidades
das áreas afetadas deveriam ser ouvidas durante a elaboração dos Planos de Ação de
Emergência (PAE), a versão da Câmara reduziu isso a “representantes da
população”, sem definir como tais representantes seriam escolhidos. Da mesma
forma, a Câmara transformou as audiências públicas para discussão do PAE em
“reuniões com a Comunidade”, podendo então ocorrer a portas fechadas e sem a
devida transparência e publicização. Nenhuma das versões, todavia, previa que as
empresas seriam obrigadas a incorporar aos PAEs as reivindicações e as demandas
das comunidades, como por exemplo o desejo de reassentamento devido ao medo
e à insegurança de morar abaixo de uma barragem. Entre as mudanças realizadas
pela Câmara, também deixou de constar a obrigatoriedade de publicação dos
relatórios e datas de fiscalização, como previa a versão do Senado.
A proposta alterada por unanimidade pelos deputados retornou ao Senado no início
de setembro de 2020, sofrendo poucas alterações e foi sancionada pelo presidente no
mesmo mês. Apesar das alterações, o texto final ainda possui princípios e definições
importantes, porém há tantas ressalvas e brechas que sua aplicação passou a se
mostrar bastante improvável, mantendo-se a política de insegurança para as
barragens do país.
Ainda em relação ao PAE, a Lei exige que o plano esteja disponível em forma digital
no site das empresas e no Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de
Barragens (SNISB). Entretanto, não há obrigatoriedade de disponibilizar a versão
digital do mapa de inundação, que permitiria o reconhecimento das comunidades

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O número de barragens sem estabilidade dobrou, “e daí?”
Versos, 2020, v.4, n. 4
como potencialmente atingidas e eventuais contestações dos limites de inundação ou
exigências por deslocamento de famílias em áreas de alto risco.
Outro tema que merece atenção diz respeito às Zonas de Autossalvamento (ZAS). A
proibição da construção de barragens que colocassem comunidades existentes dentro
das ZAS poderia ter sido um importante avanço. Todavia, como a definição da ZAS
depende do desenho do mapa de inundação e das premissas adotadas para o
escoamento dos rejeitos, haverá grande pressão das mineradoras para reduzir a ZAS
ao mínimo possível, enquanto que caberá às comunidades atingidas defender que
pressupostos conservadores, considerando o pior cenário, como exige a Lei, sejam
adotados de forma a garantir a segurança de todos. Nesse sentido, a inclusão da
consideração de que “O empreendedor deverá estender os elementos de autoproteção
existentes na ZAS aos locais habitados da ZSS [Zona de Salvamento Secundário]
nos quais os órgãos de proteção e defesa civil não possam atuar tempestivamente em
caso de vazamento ou rompimento da barragem”, sugere que possivelmente uma
grande parte do que atualmente é considerado ZAS, passe a ser tratados como ZSS,
permitindo então a presença de comunidades em áreas de risco a jusante das
barragens (Brasil, 2020a).
Ainda sobre a ZAS, a Lei apenas finge enfrentar o problema relacionado às
comunidades que vivem atualmente nas ZAS. Segundo o texto, barragens que
atualmente tenham populações vivendo nas ZAS devem ser descaracterizadas ou a
população deverá ser reassentada. Todavia, qualquer uma das ações é condicionada
à “viabilidade técnico-financeira” da medida, podendo ser substituídas, por exemplo,
por “obras de reforço que garantam a estabilidade efetiva da estrutura”. Essa decisão
caberá ao poder público após ouvir as mineradoras, mas não exige que as
comunidades também sejam consultadas (Brasil, 2020a). A brecha deixada pelos
legisladores não estava contida na versão original do projeto no Senado, que previa
que em barragens classificadas “na categoria de alto risco [...] o empreendedor fica
obrigado a remover e a realocar, às suas expensas, em prazo e condições fixados pelo
órgão fiscalizador, os ocupantes, moradores ou não, das áreas potencialmente
afetadas em situação de emergência, garantindo as condições para a continuidade das
atividades desenvolvidas nos seus locais de origem”(Senado Federal, 2019).
Por fim, outro tema importante que a Lei não soluciona diz respeito à provisão de
recursos, os chamados cauções, para garantir o ressarcimento de danos proveniente
de desastres ou o dinheiro para financiar a descaracterização ao final da vida útil da
barragem. A nova legislação define que é obrigação da empresa mineradora “prover
os recursos necessários [...], em caso de acidente ou desastre, à reparação dos danos
à vida humana, ao meio ambiente e aos patrimônios público e privado”. Tal
exigência, porém, apenas repete a legislação vigente. Apesar de mencionar a
possibilidade da provisão de recursos para tais casos, ela deixa essa decisão à cargo
da ANM, uma vez que define que o órgão fiscalizador “pode exigir” a acumulação
de garantias financeiras das empresas mineradoras para a reparação de danos, sem
tornar essas garantias obrigatórias, como propunha o projeto do Senado, e sem
definir critérios para implementação da exigência. Também foi retirado do texto final
a exigências de garantias financeiras por parte das mineradoras para custear a
desativação das barragens de mineração (Brasil, 2020a; Senado Federal, 2019).

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Milanez, B.; Wanderley, L. J.
Em geral, a versão final apresentada pelo Senado e aquela sancionada pelo
presidente, apresentaram pequenas diferenças. Dentre os vetos presidenciais, porém,
um específico é digno de menção. Bolsonaro retirou o artigo que obrigava que os
valores das multas resultantes de infração à PNSB fossem revertidos para melhoria
operacional dos órgãos fiscalizadores (Brasil, 2020a; Câmara dos Deputados,
2020a). Lançando mão de um simbólico “e daí”, o presidente deliberadamente
impediu que a ANM pudesse receber recursos extras que teriam o potencial de
aumentar sua precária capacidade de fiscalização e, consequentemente, elevar a
segurança de barragens no país.
Em resumo, ao que parece, embora a proposta apresentada pelo Senado não fosse
perfeita, ela possibilitaria alguns avanços que poderiam reduzir o risco criado pelas
barragens de mineração e garantiria maior segurança à integridade física e econômica
das comunidades e municípios em áreas de risco de inundação por rejeitos. Todavia,
a avaliação das diferentes versões dos textos sugere que o lobby do setor mineral,
bem como a atuação dos representantes da Frente Parlamentar Mista da Mineração
(Câmara dos Deputados, 2019) foram bastante eficientes junto à Câmara dos
Deputados e conseguiram impedir, com indicação favorável das lideranças de todos
os partidos (Câmara dos Deputados, 2020b), que algumas poucas, porém
importantes, melhorias ocorressem. Como consequência, conseguiram neutralizar
muitas das demandas resultantes da mobilização após rompimento das barragens de
Fundão, em Mariana, e B1, em Brumadinho.
  
Em novembro de 2015, ocorreu o rompimento da barragem de Fundão da Samarco,
Vale e BHP Billiton, em Mariana, matando 19 pessoas e destruindo o vale do Rio
Doce. Apesar da comoção gerada, o governo brasileiro não tomou nenhuma
iniciativa para tornar essas obras mais seguras. No âmbito estadual, o governador de
Minas Gerais, no ano seguinte, flexibilizou a legislação que regulamentava o
licenciamento ambiental, aumentando a vulnerabilidade dos empreendimentos de
mineração (Milanez et al., 2019).
Não desvinculada dessas decisões, pouco mais de três anos depois, rompeu a B1, da
Vale, em Brumadinho, causando a morte de 270 pessoas e contaminando o vale do
Rio Paraopeba. Somente depois de dois dos piores desastres de mineração no mundo,
a pressão social foi suficiente para forçar as instituições a tomarem decisões que,
potencialmente, protegessem a população e o meio ambiente. Em fevereiro de 2019,
o governo de Minas Gerais aprovou a Lei 23.291/2019, porém, muitos de seus artigos
ainda não podem ser aplicados pois o governador tem adiado indefinidamente sua
regulamentação (Dotta, 2020). No governo federal, muitas tentativas de avanços
materializadas na proposta do PL 550/2019 do Senado foram também neutralizadas.
Grupos de poder possuem suas artimanhas e iniciativas importantes foram
desmontadas, relativizadas ou inviabilizadas durante o processo de tramitação do PL.
Ao mesmo tempo, o Governo Federal vem mantendo uma ANM fraca e incapaz, de
tal forma, que mesmo os pequenos avanços possíveis a partir da nova legislação
dificilmente serão implementados ou farão alguma diferença na vida real das
comunidades. Ao que parece, no que depender das iniciativas propostas pelo

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Legislativo e pelo Executivo Federal, o país e as pessoas que vivem a jusante das
barragens de mineração continuarão a aguardar o próximo desastre, enquanto
garantem a competitividade e o lucro das corporações mineradoras.
O crescimento contínuo do número de barragens sem garantia de estabilidade ao
longo desse ano atesta a incapacidade do Estado em garantir a segurança de sua
população. Ao mesmo tempo, explicita a precariedade da engenharia brasileira, seja
do ponto de vista técnico, seja ético, uma vez que as associações e conselhos
profissionais assistem a esse processo sem demonstrar nenhum interesse, nem
mesmo constrangimento. Por fim, ele escancara a relações promíscuas entre as
mineradoras, suas auditoras e os órgãos de fiscalização. O cenário atual sugere não
haver limites para a degradação institucional e corporativa no que se refere ao setor
mineral brasileiro.
Interromper esse processo e construir a transição para um outro modelo de gestão de
rejeitos de mineração se coloca, dessa forma, como um urgente imperativo para as
pessoas que vivem próximas às barragens de rejeitos, para os trabalhadores do setor,
para as administrações das cidades da mineração e para movimentos e organizações
que lutam pela preservação ambiental e pela garantia de direitos humanos. É
imprescindível criar alguma estrutura que impeça o setor mineral de continuar a
externalizar os seus custos para a sociedade na forma de degradação ambiental,
contaminação do meio ambiente, terror psicológico, adoecimento, sofrimento e
morte.
Diferentes elementos dessa transição já foram construídos coletivamente e propostos
após os desastres de 2015 e 2019, entre eles
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:
• Abandono do paradigma de barragens como única forma de lidar com os rejeitos,
por meio da criação de desestímulos econômicos para essa tecnologia de forma
a encorajar mineradoras a adotarem tecnologias que não coloquem a população
e o meio ambiente em risco.
• Instituição de modelos participativos de planejamento territorial que garantam à
população o direito ao consentimento prévio em relação à instalação de barragens
que possam colocar seu modo de vida em risco (seja em ZAS, seja em ZSS). No
caso das barragens existentes, que seja garantido o direito a um reassentamento
voluntário digno, se assim a população desejar.
• Substituição do modelo de automonitoramento, por um sistema realmente
independente, por meio do qual as empresas mineradoras não possam controlar
os estudos e escolher os auditores que irão avaliar a estabilidade de suas
barragens.
• Criação de um sistema de monitoramento que penalize empresas que se mostram
incapazes de garantir a estabilidade de suas estruturas no médio prazo, impedindo
a reincidência da não garantia de estabilidade.
• Fortalecimento do órgão de fiscalização que opere de forma efetiva para garantir
a segurança das pessoas, ao invés atuar como promotor do setor e defensor dos
interesses das empresas reguladas.
7
Para uma proposta mais estruturada sobre critérios para reduzir o risco associado a barragens de
mineração, incluindo parâmetros técnicos, consultar Morrill, Sampat, Lapointe, e Kneen (2020).

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Milanez, B.; Wanderley, L. J.
• Instalação da obrigatoriedade da provisão de recursos por parte das empresas
mineradoras, de forma que possam ser usados tanto para o fechamento das minas
e barragens, quanto para a mitigação e a compensação de impactos no caso de
desastres.
• Proposição de uma solução efetiva para as barragens abandonadas pelas
empresas mineradoras, financiada pelo setor, impedindo que seus impactos
negativos recaiam sobre as comunidades, ou o custo da remediação seja
transferido para a sociedade em geral.
Propostas de caminhos para superação dessa situação potencialmente catastrófica na
qual diferentes comunidades se encontram são várias. O que se faz necessário é que
parlamentares e elaboradores de políticas públicas se dediquem a elaborar soluções
localmente contextualizadas, construídas em colaboração com as comunidades
atingidas e que atendam às necessidades das pessoas. Da mesma forma, as
populações que vivem nesses territórios, aos trabalhadores do setor, aos sindicatos e
aos movimentos sociais precisam manter um permanente controle sobre a postura
dos legisladores. Caso contrário, enquanto eles priorizarem os interesses das
corporações, continuaremos simplesmente aguardando o próximo desastre de
barragem de mineração. Deste modo, no contexto da nova legislação de
(in)segurança de barragens de mineração é preciso reiniciar um debate público que
assegure a formulação de regulações que realmente protejam as pessoas e os
ambientes ameaçados.
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