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Título do capítulo CAPÍTULO 3 –
PAPEL DA UNIÃO NA COORDENAÇÃO FEDERATIVA
DA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA
Autores(as)
Marta Wendel Abramo
Elaine Cristina Licio
DOI http://dx.doi.org/10.38116/978-65-5635-005-9/cap3
Título do livro COORDENAÇÃO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NAS
POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Organizadores(as)
Luciana Jaccoud
Volume -
Série -
Cidade
Brasília
Editora Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Ano 2020
Edição
-
ISBN 978-65-5635-005-9
DOI http://dx.doi.org/10.38116/978-65-5635-005-9
CAPÍTULO 3
PAPEL DA UNIÃO NA COORDENAÇÃO FEDERATIVA DA POLÍTICA
DE EDUCAÇÃO BÁSICA
Marta Wendel Abramo
Elaine Cristina Licio
1 INTRODUÇÃO
Este capítulo analisa a evolução do papel desempenhado pela União como ente
responsável pela coordenação federativa da educação básica no Brasil, tendo em
vista os objetivos de expansão da universalização e equalização do acesso ao ensi-
no obrigatório colocados pelas reformas educacionais realizadas nas duas últimas
décadas. Verica-se, nesse período, um crescente comprometimento e correspon-
sabilização do governo federal com os objetivos e resultados desse nível de ensino
que, tradicionalmente, esteve sob o protagonismo dos governos subnacionais.
A ampliação do papel da União enquanto coordenadora de políticas sociais
não é exclusividade da política educacional. Os propósitos de universalização e
equidade que inspiram a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) inauguraram
uma nova etapa nas políticas sociais, introduzindo objetivos que pressupõem a
construção de políticas nacionais implementadas de forma coordenada pelos entes
federativos. No entanto, o mesmo texto constitucional instituiu um regime descen-
tralizado, com responsabilidades compartilhadas, que não distribuiu claramente
as parcelas de competências entre as esferas de governo. Esse sistema de repartição
de receitas e competências limita a capacidade de coordenação de políticas pelo
governo federal, gerando competição intergovernamental e abrindo espaço para a
manutenção de desigualdades e para o desenvolvimento não equitativo das políticas
sociais no território brasileiro (Arretche, 2004; 2012). Tais aspectos tensionam o
federalismo e trazem à tona seus elementos aparentemente contraditórios: auto-
nomia e unidade; uniformidade e diversidade.
A descentralização scal preconizada pela CF/1988 trouxe como consequência,
em um primeiro momento, a limitação da capacidade de gasto do governo federal.
A partir de então, os municípios passaram a contar não apenas com autonomia
scal, mas também autonomia política e capacidade de tomar decisões próprias
na condução de várias políticas. Sobre esse período, Abrucio (2005) ressalta a con-
formação de um tipo de “federalismo compartimentalizado”, na medida em que a
União se desincumbiu do seu papel coordenador e cada nível de governo buscou
atuar de maneira independente, dados os poucos incentivos à atuação conjunta e o
estabelecimento de um “jogo de empurra” entre as esferas de governo. Esse cenário
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começou a mudar na segunda metade da década de 1990, dentre outros fatores,
mediante a estabilização econômica, desvinculação dos gastos/transferências da
União e o aumento das contribuições sociais (Abrucio, 2005). Arretche (2002)
avalia que, com essa estratégia, a União garantiu para si recursos voltados para a
área social, além de recuperar parte das receitas perdidas na partilha scal feita pela
CF/1988. Foi a partir de então que a União gradualmente estabeleceu seu papel
coordenador no processo de descentralização das políticas sociais, favorecendo a
cooperação de estados e municípios para com os seus objetivos de reforma.
Na educação, o desao de coordenação federativa é mais sensível que nas
demais políticas universais, dado que sua organização pressupõe a coexistência de
sistemas independentes, distribuídos entre os três níveis de governo, e que devem
atuar mediante um regime de colaboração. A adoção de um sistema múltiplo – e
não único, como no caso da saúde e assistência social – aporta desaos peculiares.
A Constituição Federal não detalhou inicialmente o arranjo institucional adequado
para compatibilizar autonomia e colaboração e também não forneceu instrumentos
adequados para tanto. Embora tenha previsto a elaboração de um Plano Nacional
de Educação que integrasse as ações do poder público em torno de objetivos
comuns (art. 214), o texto constitucional original não atribuiu claramente ao
governo central uma competência coordenativa, reservando para este a atribuição
de normatização geral e a prestação de assistência técnica e nanceira aos entes
federados para atendimento à escolaridade obrigatória – então considerada apenas
o ensino fundamental.
Procurou-se suprir essa lacuna com alterações constitucionais posteriores.
As reformas educacionais implementadas nas duas últimas décadas atribuíram, de
forma mais clara, à União a responsabilidade de coordenar a política de educação,
legitimando sua atuação com vistas a alcançar os objetivos de universalização do
acesso, equalização de oportunidades educacionais e garantia de um padrão mínimo
de qualidade em todo o território nacional. No entanto, apesar de as mudanças
constitucionais na organização da política de educação apresentarem um caráter
progressivo, podemos identicar dois momentos distintos de atuação do governo
federal em função dos objetivos delimitados pelas duas reformas principais con-
sideradas na presente análise.
Um primeiro período, iniciado com a Emenda Constitucional (EC) no
14/1996, teve como objetivo assegurar a universalização do ensino fundamental,1
no qual a coordenação federal ganhou suas bases normativas por meio de duas
alterações principais: i) a maior denição das responsabilidades dos três níveis
de governo na gestão da política; e ii) a criação do Fundo de Desenvolvimento
e Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef),
1. Conforme art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CF/1988.
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importante instrumento de coordenação criado a partir de mudanças nos critérios
de repartição de receitas com vistas a reduzir desigualdades no gasto por aluno. A
coordenação implementada pela União a partir de então teve como foco a criação
dos fundamentos normativos para sua atuação num campo até então dominado
pelos governos subnacionais.
No segundo período, iniciado com a EC no 53/2006, a reforma ampliou seu
foco para a educação infantil e o ensino médio, expandindo os critérios de nan-
ciamento do Fundef para toda a educação básica,2 na forma do Fundo de Manu-
tenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Prossionais
da Educação (Fundeb). Todavia, diferentemente do seu antecessor, este fundo não
se propunha, naquele momento, a assegurar a universalização da educação básica,
remetendo ao Plano Nacional de Educação a denição das respectivas metas de
universalização.3 Coube à EC no 59/2009 tornar a educação básica obrigatória
ampliando, para tanto, o aporte de recursos da União – mediante a desvinculação
das receitas da União. Nesse segundo período, a União passou a ocupar um papel
mais central na coordenação da política, diversicando e ampliando os instru-
mentos de coordenação federativa que já haviam sido mobilizados no período
anterior e ampliando sua função supletiva e redistributiva na condução de uma
política nacional.
Mas ao que nos referimos quando tratamos do tema coordenação federativa?
Quais seus objetivos e de que forma pode ser operacionalizada? Segundo Souza
(2018), a coordenação federativa pode ser entendida como a organização de ativi-
dades, com o objetivo de alcançar consenso entre indivíduos e organizações para
o atingimento dos objetivos de um grupo. Araújo (2010), por sua vez, distingue a
coordenação da colaboração federativa a partir das dimensões verticais e horizontais
das relações intergovernamentais: enquanto a primeira pressupõe uma hierarquia
do nível de governo que a conduz, a colaboração abrangeria também as relações
entre governos do mesmo nível. Para ns deste texto, entendemos que a colabo-
ração federativa coincide com o conceito de cooperação no sentido de sinalizar
a atuação discricionária e voluntária dos entes do mesmo ou de diferentes níveis
de governo visando ao benefício mútuo. Dessa forma, a cooperação/colaboração
federativa operam no campo da autonomia que os entes possuem para decidir
sobre a articulação ou não com as iniciativas dos demais. Já a coordenação aponta
para uma relação hierárquica dos níveis de governo de maior abrangência, ainda
que essa subordinação tenha como pressuposto o consenso estabelecido a partir
do texto constitucional que rege a Federação.
2. A educação básica engloba além do ensino fundamental, a pré-escola e o ensino médio, nos termos do art. 4, I da LDB.
3. Ver nova redação dada ao art. 60, inciso III, ADCT (CF/1988) pela EC no 53/2006.
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Souza (2018) observa que a coordenação não é espontânea, devendo ser cons-
truída, o que demanda a proposição de incentivos que tornem racional a adesão dos
participantes da política e de suas agências. Ou seja, quem coordena deve mobilizar
instrumentos que atraiam os demais partícipes, a m de criar maior coerência e
reduzir redundâncias, lacunas e contradições na gestão de determinada política. No
caso das políticas nacionais, o exercício da função coordenadora por parte do governo
central exige enm a adoção de um sistema de incentivos capaz de inuenciar a
agenda dos governos subnacionais (Souza, 2005; Arretche, 2011; 2004).
Ao analisar o fortalecimento do papel da União enquanto coordenadora da
política de educação básica, argumentamos que as reformas implementadas após a
CF/1988 ampliaram seu espaço de atuação na política e permitiram a mobilização
de instrumentos de coordenação para alcançar um patamar cada vez mais elevado
do direito à educação. Diante disso, nossa hipótese é de que, embora progressivo
e incremental, esse processo apresentou também elementos de inexão, reetindo,
em última análise, uma alteração na concepção das políticas sociais e do papel
do Estado. Para investigá-la, nosso objeto de análise consiste nos instrumentos
de coordenação mobilizados pela União a partir das duas reformas educacionais
descritas – em especial aqueles direcionados para partilha dos recursos (Fundef
e Fundeb), os Planos Nacionais de Educação e o Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE) – escolhidos por melhor reetirem a concepção de coordenação
federativa do governo federal em cada período.4 Buscamos compreender o alcance
e desenho desses instrumentos em um contexto mais amplo que determinou sua
criação, ampliação ou, ainda, eventuais adequações à luz das alterações nas diretrizes
governamentais reetidas nas reformas constitucionais abordadas.
Para tanto, o texto se divide em quatro partes além dessa introdução e da
conclusão. Na segunda parte, discutimos como se dá o processo de mudança nas
políticas públicas e como a escolha dos respectivos instrumentos não são neutras,
reetindo as opções políticas de seus formuladores. Na terceira parte, apresentamos
como o texto constitucional original de 1988 (não) enfrentou o tema da coorde-
nação federal na política de educação. Na quarta parte, analisamos a coordenação
federativa a partir das mudanças trazidas pela EC no 14/1996 (Fundef), que lançou
os fundamentos normativos para o seu exercício pelo governo federal. A quinta parte
se dedica à análise do período iniciado pela EC no 53/2006 (Fundeb), no qual se
verica uma ampliação efetiva do espaço de coordenação da política por parte da
União com a construção de uma estrutura de incentivos apoiada em instrumentos
infraconstitucionais. Ao nal, sintetizamos nossas conclusões.
4. Em alguns casos, analisaremos não apenas os normativos, mas também as exposições de motivos e os documentos
oficiais que revelem os propósitos do governo federal na concepção dos instrumentos.
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2 MUDANÇAS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS E ESCOLHA DOS INSTRUMENTOS
Como vimos, os arranjos de coordenação de políticas nacionais no federalismo são
operados por instrumentos destinados a induzir comportamentos convergentes em
um contexto marcado por autonomias dos entes. No caso brasileiro, a Constituição
Federal de 1988 não só colocou o desao de implementar políticas públicas sociais
de caráter universal (principalmente na saúde e educação), como inseriu o propósito
nacional de equalização das desigualdades regionais (art. 3o, III). Também vale
ressaltar que nosso modelo de federalismo pressupõe tanto a soberania dos entes
federados para denir suas próprias políticas, quanto a busca de uniformidade na
prestação de serviços sociais a m de assegurar condições homogêneas de acesso
às provisões públicas em qualquer lugar do território nacional.5
Os instrumentos de coordenação da ação governamental devem responder
simultaneamente aos objetivos especícos e gerais da respectiva política pública,
incluindo a redução das desigualdades, calibrando incentivos destinados a in-
uenciar ou condicionar decisões e promover adesão às diretrizes nacionais. Esses
incentivos podem variar dentro de um mesmo Estado, de política para política ou
ao longo do tempo. Sua conguração vai decorrer, em parte, de arranjos herdados
de períodos anteriores e, em outra medida, da inovação na formulação e combi-
nação de instrumentos de forma a garantir a estrutura de incentivos sucientes
para assegurar uma ação coordenada.
A questão que se coloca é como o ente responsável pela coordenação identica
e seleciona os instrumentos institucionais necessários para obter o comportamento
desejado e garantir a cooperação intergovernamental. De acordo com Olaik e Me-
deiros (2011), o processo de escolha de um instrumento de ação pública comporta
duas fases: uma na qual os instrumentos disponíveis seriam analisados a partir de
critérios técnicos (efetividade, eciência, equidade, capacidade de realização, legi-
timidade e viabilidade política) a m de identicar aquele que dará ao programa
governamental a maior probabilidade de sucesso; e outra na qual é feita uma opção
política, baseada em outra sorte de critérios como: opção por uma gestão direta ou
indireta, o grau de coercitividade ou exibilidade desejado, o grau de visibilidade
que o governo deseja dar à política. Assim, ao selecionar os instrumentos não se
está buscando unicamente a ferramenta mais eciente para resolver um problema,
mas também se moldando a forma de fazer a política.
Ora, se os instrumentos de política pública não são apenas ferramentas técnicas
de resolução de problemas, mas também carregam em si a intencionalidade dos
formuladores, inovações observadas nos instrumentos podem indicar uma revisão
5. Bachur (2005) em estudo comparativo entre o federalismo alemão e o americano aponta que a superação das
assimetrias regionais nem sempre é um objetivo da Federação a ser perseguido pelo Estado, como se dá, por exemplo,
no modelo americano em que não há uma preocupação institucional e constitucional com a equalização regional.
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da própria concepção sobre a forma de fazer política. Nesse sentido, trazemos o
pensamento de Hall (1993), o qual destaca que as ideias são centrais na concepção
das políticas. Para o autor, os formuladores trabalham costumeiramente dentro de
um conjunto de ideias e padrões que conguram um prisma pelo qual enxergam
os problemas abordados, inuenciando não apenas as decisões sobre diretrizes e
instrumentos, mas também a própria natureza da política e suas soluções. Quando
esse conjunto de ideias e padrões se altera, temos uma mudança de paradigma, que
vai impactar, por sua vez, o processo de formulação das políticas.
Ainda segundo Hall (1993), as mudanças nas políticas públicas respondem
a distintos fatores – orientação do partido no governo, relações entre Estado e
sociedade, natureza do discurso político, impacto de eventos externos – e podem
ser categorizadas em três ordens: i) na primeira, as condições especícas dos ins-
trumentos de políticas podem sofrer alterações pontuais, enquanto os objetivos das
políticas e a estrutura de instrumentos permanecem inalterados; ii) na segunda,
tanto o contexto como os instrumentos são alterados, mas os principais objetivos
permanecem estáveis; e iii) na terceira, há mudança do próprio paradigma de
política e os instrumentos são revistos em função da revisão das decisões sobre
a política. As mudanças de primeira e segunda ordem podem ser entendidas como
respostas às experiências passadas (erros, acertos e ajustamentos) e são tratadas como
eventos ordinários e contínuos na elaboração da política, inclusive pela superação
do próprio problema – ou de uma etapa – a qual a política pública se vinculava.
Já as de terceira ordem envolvem alterações mais profundas na política, derivadas
não de um processo natural de vivência das experiências passadas, mas de uma
mudança de paradigma, o que levaria a uma reorientação das diretrizes prioritárias
da política e uma ressignicação dos objetivos em si, repercutindo, por m, na
alteração dos meios para sua implementação.
As sucessivas alterações do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) – que dene objetivos transitórios da política de educação –
por exemplo, reetem a evolução das respectivas diretrizes prioritárias. Dentre
os objetivos inseridos neste artigo, alterados pelas reformas do Fundef e Fundeb,
destacamos aqueles diretamente relacionados com a gradual ampliação do escopo
das ofertas de responsabilidade dos entes federativos, sistematizados no quadro 1.
QUADRO 1
Evolução dos objetivos transitórios da educação na CF/1988
Redação do art. 60 (ADCT)
Texto original
“Nos dez primeiros anos da promulgação da Constituição, o Poder Público desenvolverá esforços, com a
mobilização de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicação de, pelo menos, cinquenta por
cento dos recursos a que se refere o art. 212 da Constituição, para eliminar o analfabetismo e universalizar
o ensino fundamental.”
(Continua)
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EC no 14/1996
(institui o Fundef)
“Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Consti-
tuição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a
universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério.”
EC no 53/2006
(institui o Fundeb)
“Até o 14o (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição
Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores
da educação, respeitadas as seguintes disposições:
(...)
III - observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituição Fe-
deral e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação (...).”
Elaboração dos autores.
Essas alterações apontam para um processo de ampliação progressiva da
responsabilidade do poder público perante o direito à educação, explicada, em
parte, pela superação das diretrizes precedentes. Assim, uma vez alcançadas (ou
praticamente alcançadas, no caso da eliminação do analfabetismo) a universaliza-
ção do ensino fundamental prevista pelo texto original da CF/1988 e referendada
pela Emenda Constitucional do Fundef (1996), é natural que novas metas, mais
amplas, fossem desenhadas a partir das alterações efetivadas pela EC do Fundeb.
No entanto, vale destacar que, embora esta última tenha direcionado os recursos
do fundo para a educação básica, ela não se comprometeu nem se restringiu à sua
universalização – remetendo ao Plano Nacional de Educação (PNE) a denição
de metas nesse sentido. Foi apenas com a EC no 59/2009 que a educação básica
(dos quatro aos dezessete anos) se tornou obrigatória (art. 208, I da CF/1988),
permitindo ao texto constitucional demandar sua universalização (art. 211, § 4).
Analisando esse processo, Segatto e Abrucio (2016) apontam que foi no
governo FHC que o governo federal passou a ter um papel de coordenador, de-
senvolvendo mecanismos para o aumento das matrículas no ensino fundamental
e diminuição das desigualdades de gastos intraestaduais. Esse mesmo padrão seria
mantido e aprofundado no governo Lula, por meio de programas e ações que
buscaram redistribuir recursos e aumentar a articulação entre os níveis de governo.
Para os autores, portanto, a perspectiva apresentada é de continuidade incremental.
Gomes, Silva e Costa (2019), contudo, destacam que as decisões tomadas
em relação à educação espelham projetos políticos e que, consequentemente, mu-
danças do espectro político no comando do governo reetirão em uma alteração
dos objetivos da política de educação. Isso advém, segundo os autores, dos prin-
cípios normativos que orientam os partidos e dos cálculos políticos das tomadas
de decisão em relação às suas bases de sustentação: enquanto partidos de direita
priorizariam a eciência dos mercados, governos de esquerda tenderiam a priori-
zar políticas sociais que produzam efeitos redistributivos.6 Na área da educação, a
ampliação do papel estatal nos governos de esquerda estaria relacionada, pois, ao
6. Os autores chamam essa perspectiva de governos partidários.
(Continuação)
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ideário redistributivista. A inexão observada no Brasil no início do século XXI
com a extensão do ensino obrigatório e a ampliação da atuação do governo federal
na regulação e no nanciamento dos serviços educacionais públicos se explicaria,
segundo essa teoria, pelos princípios de justiça social e pela adoção de políticas
equalizadoras e redistributivas.7 Castro e Ribeiro (apud Farenzena, 2011) também
compartilham a opinião de que o período reete uma inexão na concepção de
políticas sociais. Os autores apontam que o contexto de crescimento econômico
e estabilidade experimentado no segundo governo Lula permitiu abandonar as
estratégias de restrição do gasto social e olhar as políticas sociais como instrumento
potencial de desenvolvimento e superação das crises.
Assim, ainda que as mudanças na política de educação básica observadas no
Brasil no período 1996-2016 em direção à progressiva expansão do acesso à educação
e novos desenhos de coordenação federativa se expliquem, em grande parte, pela
superação (ou quase superação) dos principais problemas relacionados às diretrizes
antecedentes (eliminação do analfabetismo e progressiva universalização do ensino
fundamental). Há, ainda, alterações políticas e econômicas relevantes a partir dos
anos 2000 que colocarão a questão do gasto social e a agenda redistributiva em
novo patamar e inspirarão outra sorte de mudanças nas políticas públicas.
Como já referido, a literatura sobre descentralização vem apontando que a atua-
ção do governo central é essencial para garantir coordenação e superar as disparidades
sociais e regionais. Esse movimento de “reuxo” no processo de descentralização não
foi exclusivo da educação e ocorreu de maneira geral nas políticas sociais brasileiras
a partir, sobretudo, dos anos 2000 (Arretche, 2005; Lotta et al., 2014). Segundo
Oliveira e Lotta (2014), a ampliação da coordenação federativa, ou recentralização,
se vincula a dois fenômenos: o primeiro é a constatação da diculdade da maior parte
dos municípios assumirem a atribuição constitucional de implementação das políticas
públicas com a oferta de serviços universais de qualidade; o segundo vincula-se ao
propósito de promoção da equidade e combate às diferenças, que demanda uma
maior coordenação central. Assim, a busca de formas mais ecientes para enfrentar as
desigualdades e construir patamares mais homogêneos de políticas públicas reforçou
a necessidade de coordenação federativa e, consequentemente, o papel do governo
central, impondo a revisão dos arranjos e instrumentos de coordenação.
Retomando o argumento da mudança nos instrumentos das políticas públi-
cas, consideramos que uma primeira alteração signicativa em relação ao propósito
original do texto constitucional, a qual classicamos como de segunda ordem, teve
como ponto de partida a EC do Fundef em 1996 que, embora não tenha provocado
7. Em artigo publicado no jornal a Folha de São Paulo, em 22 de novembro de 2009, sobre as reformas educacionais
realizadas pelas ECs nos 53 e 59, o então ministro da Educação, Fernando Haddad, vaticina que “as novas gerações hão
de notar o sentido progressista em que foi reescrito o capítulo consagrado à educação em nossa lei maior”. Disponível
em: <encurtador.com.br/ilELV>.
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uma alteração substantiva dos objetivos constitucionais para a política de educação,
detalhou as responsabilidades dos entes federativos e trouxe novos instrumentos de
coordenação para alcance desses objetivos.
Argumentamos adicionalmente que o contexto de fortalecimento do poder
coordenador da União no m da década de 1990 lhe permitiu mobilizar esforços
para garantir a equidade das oportunidades educacionais e um padrão mínimo de
qualidade em todo o território nacional (art. 211, § 1o da CF/1988). As mudanças
implementadas pelas emendas constitucionais da década seguinte, por sua vez,
vieram no sentido de não apenas ampliar as garantias da política – passando a
assegurar a educação básica como um todo e não somente o ensino fundamental,
com a correspondente ampliação dos recursos federais destinados – mas também
reetir, a nosso ver, um novo paradigma de pensamento sobre a educação e atu-
ação do governo federal como agente responsável pela redução de desigualdades
educacionais. Nas próximas seções, analisamos em que medida essa mudança de
paradigma orientada pelo ideário redistributivista implicou a redenição de ins-
trumentos e arranjos utilizados pela União para coordenação da política.
3 COORDENAÇÃO FEDERAL NA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA NO TEXTO
CONSTITUCIONAL ORIGINAL
A história da educação brasileira é marcada pela descentralização e dispersão,
com limitada participação do governo central. O modelo, que se instalou ainda
no Império, fez com que o ensino superior gratuito, dedicado às elites, casse sob
responsabilidade do governo central, nanciado com os impostos mais elevados,
enquanto a instrução primária cava a cargo das províncias, com capacidades
administrativas e recursos scais variáveis. Esse modelo, conhecido como dupli-
cidade de sistemas de ensino, conforme Cury (2008), deu origem a uma enorme
heterogeneidade no desenvolvimento das redes educacionais, até hoje não supe-
rada. Embora combatido pelo Movimento do Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova, esse arranjo permaneceu no período republicano e, a partir da década de
1930, permitiu que a oferta pública educacional se expandisse, sob um modelo de
“hegemonia estadualista na provisão dos serviços educacionais primário e médio”
(Abrucio, 2010, p. 56). Os movimentos de expansão com centralização decisória –
especialmente no período Vargas e no regime militar – não foram capazes de reduzir
as assimetrias regionais relacionadas à cobertura, valorização dos professores ou
qualidade dos serviços educacionais. Assim, historicamente, a responsabilidade
pela oferta do ensino fundamental no Brasil tem sido dos estados e municípios,
por meio de redes distintas e não integradas, com discreta participação federal na
prestação desse serviço (Franzese, 2010). Até meados da década de 1990, a ausência
de um modelo claro de coordenação federativa que conduzisse a um resultado mais
uniforme e positivo das políticas sociais contribuiu para o agravamento do contexto
de desigualdade social e regional característicos da nossa Federação.
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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A Carta de 1988, ao mesmo tempo em que conferiu autonomia aos gover-
nos subnacionais para organizarem seus próprios sistemas, inseriu um comando
para que esses sistemas atuassem em regime de colaboração (art. 211, § 4o). Com
relação às competências, reservou à União a organização e o nanciamento do
sistema federal e a assistência técnica aos estados, municípios e Distrito Federal
para o desenvolvimento dos seus sistemas de ensino e atendimento prioritário à
escolaridade obrigatória. Para os municípios, o termo preferencialmente introduzido
pelo legislador constituinte deixou margem de liberdade para a atuação. Não houve
atribuição de competência especíca para os estados.
Ademais, o que deveria ser entendido por regime de colaboração e como ele
deveria ser estruturado não foi explícito no texto constitucional. Apesar de alguns
avanços introduzidos posteriormente,8 a manutenção do modelo de sistemas sub-
nacionais autônomos aliado à ausência de instrumentos especícos para conferir
organicidade à política, dicultava a articulação dos sistemas e o estabelecimento
de prioridades comuns.
Considerando que à União não foi conferida responsabilidade direta pela oferta
da educação básica, seu dever para com essa etapa limitava-se ao fornecimento de
assistência técnica e nanceira para o “desenvolvimento dos sistemas de ensino e o
atendimento prioritário à escolaridade obrigatória” (redação original do art. 211,
§ 1o da CF),9 permanecendo com um papel subsidiário na gestão da política, sem
instrumentos relevantes de coordenação federativa.
Nos anos que se sucederam à promulgação da Constituição, as transferências
voluntárias a cargo do governo federal eram distribuídas de maneira clientelista aos
governadores e prefeitos aliados ao partido da Presidência da República à época,
sem uma estratégia clara de indução (Sumiya, 2006; Segatto, 2015). Ademais,
embora a CF de 1988 tenha mantido a vinculação de recursos para a educação,
o fato de não ter especicado como se distribuiria essa alocação em cada nível de
ensino, somado à disparidade de arrecadação entre os entes federados, conduziu
a uma desigualdade entre redes intra e interestaduais (Sumiya e Franzese, 2007).
Em verdade, os primeiros anos após o advento da CF de 1988 podem ser caracte-
rizados pela dispersão de esforços e ausência de coordenação federal no processo de
descentralização, com atuação frágil e irregular do Ministério da Educação (MEC),
mantendo-se praticamente inalterado o quadro das desigualdades educacionais
herdadas do período anterior (Abrucio, 2010; Segatto e Abrucio, 2016).
8. Como a ampliação do percentual de recursos vinculados à educação e de elementos de concepção de uma política
de caráter nacional, tais como planejamento plurianual para integração de ações, monitoramento dos estudantes e
algum nível de padronização de currículos (Ipea, 2009).
9. Note-se que tanto no art. 208 quanto no art. 60 do ADCT, os dispositivos constitucionais a respeito do dever do
Estado com a educação dirigiam-se ao Estado e ao poder público, de forma genérica, não havendo um comando
específico para a União.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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Somente a partir de 1996, foram implementadas inovações institucionais
na tentativa de garantir coordenação, com maior compromisso da União nesses
arranjos. Como veremos, nem todas as inovações experimentadas e comportamentos
observados decorrem direta e imediatamente das reformas do texto constitucional,
mas as emendas constitucionais são marcos importantes que delimitam, inspiram
e reetem os movimentos experimentados em dois momentos distintos de coor-
denação federativa da educação básica brasileira.
4 A EC NO 14/1996 – ESTABELECENDO OS FUNDAMENTOS NORMATIVOS
PARA A COORDENAÇÃO FEDERAL
Em 1996, foram nalmente introduzidas no texto constitucional diretrizes para
o enfrentamento das iniquidades em matéria de educação. A EC no 14/1996
determinou expressamente que a União atue “de forma a garantir equalização de
oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante
assistência técnica e nanceira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios” (art.
211, §1o da CF). Além de alargar a responsabilidade da União, a EC no 14/1996,
substituiu, na parte das competências municipais, o ensino pré-escolar por educação
infantil – que envolve também o segmento de creches destinadas ao público de
0 a 3 anos de idade – e introduziu dispositivo relativo à competência dos estados
e do Distrito Federal (não contemplados explicitamente no arranjo federativo de
1988), repetindo a fórmula da atuação prioritária, dirigida, neste caso, ao ensino
médio. O ensino fundamental apareceu enm como competência simultânea de
estados e municípios.
Ao atribuir a responsabilidade pela função redistributiva10 e supletiva em
relação aos demais sistemas de forma a garantir a equalização de oportunidades
educacionais e padrão mínimo de qualidade, a reforma de 1996 estava, efetiva-
mente, incumbindo ao governo central coordenar a atuação dos entes federativos
em direção aos objetivos da educação nacional. Foi, assim, reforçado o comando
original que falava em igualdade de condições para o acesso e a permanência na
escola (art. 206, I) e a garantia de padrão de qualidade (art. 206, VII), e ampliado
o comando de padronização e de redução das desigualdades – tanto no que diz
respeito ao acesso quanto à qualidade dos serviços educacionais. A EC no 14/1996
é, pois, o grande marco desse período, viabilizando o protagonismo da União e
sugerindo a estruturação da coordenação federativa.
Mas, como alerta Arretche, Vazquez e Gomes (2012), a União dispunha de
limitados instrumentos de regulação e não controlava diretamente os recursos scais na
educação. Exercer esse papel coordenador e de convergência sobre sistemas autônomos
10. A Exposição de Motivos da PEC no 233/1995, que viria a se transformar na EC no 14/1996, explicitava o propósito
de reforçar a responsabilidade da União pela sua função redistributiva.
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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e independentes sem atuar diretamente na oferta do serviço nem deter a autoridade
normativa e de nanciamento se colocou como um grande desao. Para além da
distribuição de competências previstas na própria Constituição, o único instrumento
constitucional de coordenação federativa previsto até então se restringia à menção a um
plano nacional de educação destinado “à articulação e ao desenvolvimento do ensino
em seus diversos níveis e à integração das ações do poder público”. Apesar da previsão
constitucional em 1988 (art. 214 do texto original), o primeiro plano nacional de
educação só viria a ser promulgado em 2001.11 Ou seja, o plano não se constituiu de
fato como instrumento de coordenação por ocasião da promulgação da CF.
A reforma de 1996 introduziu, enm, um novo mecanismo de coordenação,
destinado a organizar a repartição dos recursos destinados à educação: o Fundo de
Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Ma-
gistério. O Fundef vigorou por dez anos (1997-2006) no âmbito de cada estado e
do Distrito Federal, sendo composto por um percentual sobre receitas estaduais e
municipais.12Além de estabelecer critérios para a partilha dos recursos destinados
ao ensino fundamental, havia previsão constitucional vinculando parte destes re-
cursos aos gastos classicados como de manutenção e desenvolvimento do ensino e
remuneração de docentes. A repartição por matrícula garantia maior uniformidade
no volume de gastos e a subvinculação, que direcionava a alocação destes a deter-
minados objetivos, tendiam a reduzir as desigualdades em cada estado e garantir
convergência de ações entre os governos subnacionais. Já para reduzir a desigual-
dade na capacidade de gastos entre os diferentes estados e regiões, estabeleceu-se
que, a cada ano, a União complementaria os recursos dos fundos dos estados que
não atingissem o valor mínimo de gasto por aluno. Vale notar que o Fundef foi
criado no mesmo ato em que se atribuiu à União a responsabilidade de garantir a
equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade (EC no
14/1996) mediante assistência técnica e nanceira aos estados e municípios. En-
tretanto, esse mecanismo complexo de fundos para repartição dos recursos alterou
apenas parcialmente a posição da União em relação ao nanciamento da política.
No campo infraconstitucional, o período é marcado pela promulgação de uma
nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB).13 A lei introduziu a concepção
de educação básica e aprofundou o tema da organização da educação nacional,
11. Para um histórico da construção dos planos nacionais de educação, ver: <https://bit.ly/2zUXdQi>.
12. Sua operação se baseava na definição de um valor per capita por aluno, obtido pela divisão do total de recursos
arrecadados pelo número de vagas ofertadas no ensino fundamental em todo o estado, sendo repassado de acordo
com o número de alunos matriculados em cada uma das redes (estadual e municipais).
13. A primeira LDB após a redemocratização, a Lei no 9.394/1996 também é a terceira lei de diretrizes e bases da edu-
cação do Brasil. Apesar de prevista desde a Constituição Federal de 1943, a primeira LDB foi promulgada somente em
1961, após treze anos de debates e tramitação. A versão de 1971 foi elaborada na vigência do regime militar e refletiu
o projeto autoritário e centralizador do período. O projeto da atual LDB começou a ser debatido ainda no período da
constituinte, mas só viria a ser aprovada cerca de uma década após, três meses depois da EC no 14/1996. As tramitações
longas e recheadas de embates revelam as tensões em torno da educação nacional.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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estabelecendo incumbências para União, estados, municípios, estabelecimentos de
ensino e docentes, rearmando o regime de colaboração e assegurando aos sistemas
de ensino liberdade de organização. O texto da lei é mais contundente que o da CF
de 1988 ao atribuir à União – neste caso expressamente – a coordenação da política
nacional de educação. Além disso, a LDB dá substância ao conceito de equalização
de oportunidades mencionado na EC no 14/1996 ao determinar que a União, em
colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios, estabeleça padrão
mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo
do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade, direcionando a
ação supletiva e redistributiva à correção de disparidades de acesso e qualidade de
ensino (arts. 74 e 75). Se a LDB não chegou a racionalizar a ação conjunta dos entes
federativos nem avançar na construção de um sistema orgânico ou de estruturas para
concertação de ações,14 ela teve o mérito de denir melhor as responsabilidades de cada
ente e explicitar o papel da União na coordenação da política, com ênfase no padrão
mínimo de oportunidades educacionais baseado no custo aluno-qualidade (art. 4o,
IX). Esse instrumento, entretanto, foi e continua sendo objeto de intensos embates
entre gestores e a comunidade educacional, não tendo sido implantado até hoje.15
A LDB de 1996 também reforçou a importância do planejamento coor-
denado e articulado da educação nacional quando nalmente xou o prazo de
um ano para que a União elaborasse, em colaboração com os estados, o Distrito
Federal e os municípios, o Plano Nacional de Educação, com diretrizes e metas
para os dez anos seguintes (art. 87, § 1o, capítulo das disposições transitórias). O
PNE enm publicado em 2001 (Lei no 10.172/2001) consistiu em um extenso
documento (81 páginas) com rico diagnóstico sobre a educação, as diretrizes, os
objetivos e as metas detalhadas para cada nível e modalidade de ensino. A crítica
que se fez ao documento, porém, é que suas metas não levaram em conta o ritmo
das melhorias educacionais que o antecederam, nem relacionaram as ações que
seriam implementadas para o alcance delas.16 Tampouco garantiriam as fontes de
recurso para tanto. Dourado (2010) revela que:
o PNE, apesar de apresentar metas de amplo alcance, indicando grandes desaos para
a melhoria da educação nacional, congurou-se como plano formal, marcado pela
ausência de mecanismos concretos de nanciamento. Outro aspecto a ser realçado
14. Cruz (2011) inclusive aponta que a divisão de responsabilidades pelos serviços educacionais entre os entes federados
na LDB cristaliza a ausência de um sistema nacional efetivamente articulado e orgânico.
15. Em 5 de maio de 2010, o Conselho Nacional de Educação, acatando projeto concebido no seio das entidades
educacionais, emitiu parecer favorável à adoção do CAQi (custo aluno-qualidade inicial, ou seja, o valor suficiente para
estabelecimento de um padrão mínimo de qualidade). Passados mais de dez anos, o parecer, entretanto, não foi até
hoje homologado pelo ministro da Educação, condição necessária à sua validade. O CAQ/CAQi foi previsto no atual
PNE com prazo até 2016 para ser implementado pelo MEC.
16. Para o ensino médio, por exemplo, o PNE apontava como objetivo melhorar o aproveitamento dos alunos e reduzir
a repetência e a evasão, mas até 2009 nenhum dos programas de apoio do MEC (merenda, transporte, livro didático)
contemplava o ensino médio.
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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refere-se à dinâmica global de planejamento adotada, em que não se efetivou a orga-
nicidade orçamentária para dar concretude às metas do PNE, na medida em que o
Plano não foi levado em conta no processo de elaboração do Plano Plurianual (PPA)
e de suas revisões. Esse cenário é revelador de um dos seus grandes limites estruturais
(p. 684-685).
O projeto aprovado pelo Congresso Nacional continha metas relacionadas
ao nanciamento, prevendo a elevação do percentual aplicado em educação. O
ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, todavia, vetou nove pontos do PNE
referentes a repasses de recursos, inclusive o dispositivo que vinculava 7% do
produto interno bruto (PIB) para educação. Saviani (2007) acusa a mutilação do
PNE pela Presidência da República exatamente sobre seus pontos mais nevrálgicos,
esvaziando por completo o plano. O esforço de fornecer um conjunto de diretrizes
e metas capazes de orientar e balizar a política educacional do país foi neutralizado
pelo escoamento das verbas correspondentes. Assim, o potencial organizador e
condutor do PNE 2001-2011 como instrumento capaz de promover a coordenação
da política não se revelou na prática.
No que tange à gestão dos programas e das ações para o ensino fundamental
sob responsabilidade do governo federal, esse período foi marcado pela adoção
de critérios universalistas, objetivos e mais transparentes para as transferências
voluntárias (em contraposição às práticas clientelísticas do período anterior); por
uma focalização das iniciativas destinadas às localidades com concentração de
pobreza e por uma forte tendência de descentralização da gestão dos principais
programas pela transferência de recursos aos governos subnacionais e, em alguns
casos, às próprias unidades escolares (Ipea, 2009). Consideramos que a formulação
de critérios racionais de alocação inaugura um padrão de ação normatizadora da
União, sob responsabilidade do MEC e do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (FNDE), 17 com instrumentos de indução por adesão.
Houve avanços também no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e no
Censo Escolar, importantes para o controle das transferências do FUNDEF (Segatto
e Abrucio, 2016). Aliás, a introdução de avaliações em larga escala pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) representou
um grande avanço, favorecendo a elaboração de análises mais consistentes sobre a
situação da educação nacional e favorecendo o planejamento da política. Porém, o
caráter amostral dos levantamentos impedia a realização de diagnósticos especícos
sobre o estágio de desenvolvimento de cada rede, inviabilizando a identicação
das necessidades para ns de direcionamento da atuação mais efetiva da função
supletiva da União. Ademais, de acordo com estudo realizado por Cruz (2011),
17. O FNDE, criado em 1968, representa ao mesmo tempo um fundo especial e uma autarquia federal, vinculado ao
Ministério da Educação e tem como objetivo executar ações de apoio à educação básica e prestar auxílio financeiro e
técnico aos governos subnacionais, financiadas, em sua maioria pela cota federal do salário-educação.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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a maior parte dos recursos administrados pelo FNDE, nesse período (1995-2006),
destinava-se às ações de transferência direta ou automática, ou seja, aquelas com
critérios objetivamente denidos. Já a assistência nanceira voluntária – aquela com
maior poder de indução, porque com maior grau de discricionariedade da União
para decidir sobre critérios de alocação – cou com a menor fatia. Conforme pon-
tua Farenzena (2011), o potencial indutor dessa estratégia depende diretamente da
magnitude dos recursos disponíveis para assistência. A política restritiva de gastos
sociais do governo federal, até então, fez com que a União, a despeito do esforço
de criação de critérios objetivos de distribuição de recursos, exercesse sua função
supletiva e redistributiva de forma ainda incipiente (Cruz, 2011).
Tendo em vista as limitações do PNE e das transferências voluntárias em se cons-
tituir como mecanismos de coordenação e indução efetivos, o Fundef restou isolado
como aposta para alcançar os objetivos nacionais de universalização do ensino funda-
mental e redução de assimetrias até meados dos anos 2000 (Arretche, 2004; 2012).18
Com relação à universalização, o Fundef teve resultados quantitativos relevantes,
expandindo e descentralizando as matrículas com crescimento das redes municipais e
contribuindo para a universalização do ensino fundamental, que atingiu o percentual
de 94,8% de escolarização líquida em 2006. Todavia no que diz respeito ao efeito
equalizador, bem como a instituição de um padrão de qualidade, deixou a desejar.
A participação da União no Fundef se observa, portanto, em duas ordens
distintas. Na primeira, uma participação ativa ao elaborar e propor a PEC que
lhe deu origem, concebendo mecanismos e critérios para redistribuição dos re-
cursos no interior dos sistemas de ensino, com vistas à redução das assimetrias
intraestaduais, guardando, para si mesma, no entanto, uma posição periférica no
arranjo. Na segunda ordem, a União teve participação subsidiária ao aportar re-
cursos próprios para garantir a equidade de gastos e reduzir as desigualdades entre
sistemas. Como já apontamos, a atribuição expressa da sua responsabilidade pela
coordenação da política educacional na LDB ocorreu simultaneamente à criação
do Fundef – a Emenda Constitucional no 14/1996 – o que nos permite armar
que se apostou nesse mecanismo de repartição como instrumento fundamental
para trazer organicidade à política de educação e garantir o padrão de qualidade e
equalização preconizado pela Constituição.
Apesar disso, o contexto de ajuste scal federal em que nasceu o Fundef limitou
a utilização desse mecanismo como instrumento de ação redistributiva. Franzese
(2010) apurou que apenas oito estados foram beneciados com a complementação
18. Arretche (2004) afirma que o Fundef continha em si diversos elementos que o tornavam um instrumento institucional
poderoso de coordenação, capaz de estimular a adesão e reduzir assimetrias: instrumento insculpido na Constituição
Federal (Emenda Constitucional no 14, de setembro de 1996); elimina incertezas ao tornar as transferências intraes-
taduais previsíveis e asseguradas constitucionalmente, reduz escolhas dos governos subnacionais quanto à aplicação
dos recursos e estabelece um vínculo direto entre encargos e receitas (montante de recursos vinculados às matrículas).
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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federal no seu primeiro ano de funcionamento; quatro receberam recursos federais
em 2003 e apenas dois receberam complementação federal em 2006. Cruz (2011)
acusa o governo federal de descumprir a própria lei ao não denir o valor/aluno
da maneira concebida, deixando de aportar os recursos prometidos aos fundos, o
que reduziu o impacto equalizador do fundo. 19 Oliveira e Sousa (2010) falam de
“desembarque” do nanciamento do ensino fundamental por parte do governo
federal. Assim, consideramos que a resistência da União em exercer plenamente
seu papel, contribuiu para esse resultado incompleto.
Como observado, esse envolvimento parcial da União na sua função de co-
ordenação, em especial sob a perspectiva nanceira, se repetiu não só no Fundef,
mas também no PNE e nas transferências a cargo do FNDE. A postura do governo
federal nesse período foi, portanto, contraditória e hesitante: concebeu instrumentos
de coordenação, mas não contribuiu na medida necessária para que funcionassem
efetivamente; formulou mecanismos de equalização e elevação da qualidade, mas
não alocou recursos substantivos para tal nalidade. Nessa linha, Cruz (2011) indica
que o período de 1995 a 2006 foi marcado pela desresponsabilização da União com o
nanciamento da educação, no bojo de um processo mais amplo de ajuste econômico
e diminuição do papel do Estado que incluiu “o fechamento de órgãos federais, a
transferência de responsabilidade de oferta de serviços sociais para os demais entes
federados, a diminuição dos investimentos federais em políticas sociais, as privatizações
e a terceirização e desestatização de serviços” (Cruz, 2011, p. 82).
Em suma, se a partir de 1996 se vericou a maior participação da União em
relação ao período anterior, ela se revelou mais no papel regulatório. Os instrumen-
tos constitucionais e infraconstitucionais mobilizados no período revelam que o
governo federal se preocupou em dar corpo a diversos aspectos de coordenação da
política de educação, nas áreas de planejamento, avaliação e repartição de recursos,
sem, no entanto, fornecer – ela própria – aportes nanceiros signicativos.
5 AS ECS NOS 53/2006 E 59/2009 – AMPLIANDO O ESPAÇO DE
COORDENAÇÃO DA UNIÃO
A partir da segunda metade dos anos 2000, a trajetória dos instrumentos de coorde-
nação e arranjos institucionais indica uma mudança nas relações intergovernamentais
na educação com a criação do Fundeb (que viria a substituir o Fundef), a extensão
progressiva do ensino obrigatório, o lançamento do Plano de Desenvolvimento
19. Cunha et al. (2016) apontam que durante a vigência do Fundef os ministérios da área econômica mantiveram
controle rigoroso sobre o caixa da União, resultando em um volume cada vez menor de recursos federais destinados à
complementação, de forma que os volumes dos aportes de recursos federais ao fundo deram-se de forma decrescente.
No último ano do programa, segundo os autores, este correspondia a apenas 63% do valor legal, calculado segundo a
fórmula estabelecida na regulamentação do fundo (art. 6o, da Lei no 9.424/1996). Vale lembrar que a complementação
da União visava, exatamente, à redução da desigualdade na capacidade de gastos entre os diferentes estados e regiões.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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da Educação (PDE) e do Plano de Ações Articuladas (PAR). Este foi um período
bastante fértil na construção de novos arranjos e instrumentos de coordenação sob
o comando do governo central.
O primeiro grande marco desse período é a Emenda Constitucional no 53, de
19 de dezembro de 2006, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Prossionais da Educação (Fundeb) em substi-
tuição ao Fundef, alterando novamente o art. 60 dos ADCT. A emenda trouxe ainda
a introdução da noção de educação básica no texto constitucional (art. 221, § 5o), o
reforço ao piso salarial prossional nacional para os prossionais da educação escolar
pública, (art. 206, VIII)20 o critério para distribuição do salário-educação com base nas
matrículas dos alunos (art. 211, § 6o) e a caracterização da educação infantil (atendi-
mento às crianças de 0 a 5 anos em suas duas fases: creche e pré-escola) (art. 208, IV).
O modelo essencial do Fundef foi mantido no Fundeb: um fundo contábil
instituído no âmbito de cada estado e do Distrito Federal, com previsão de repartição
dos recursos de forma proporcional às matrículas. Mas, com essa emenda, a educa-
ção infantil e o ensino médio ganharam também representatividade, ampliando-se
o nanciamento para toda a educação básica, incluindo a educação especial e a
educação de jovens e adultos, o que provocou um aumento de mais de 50% no
número de estudantes atendidos pelo fundo.21 Para tanto, o Fundeb aumentou o
percentual de 15% para 20% das fontes de arrecadação destinadas a ele, além de
estabelecer um percentual xo para a parcela de contribuição da União. O Fundeb
age, assim como o Fundef, não apenas como instrumento distributivo, mas também
como elemento de normatização do gasto, ao denir que os respectivos recursos
sejam aplicados exclusivamente nos âmbitos de atuação prioritária de cada ente,
com pelo menos 60% destinado ao pagamento dos prossionais do magistério da
educação básica em efetivo exercício.
O aporte da União ao Fundeb, com a nova regra, passa a ser xo e assegura-
do, e não mais variável em função de um mínimo nacional. Essa nova estratégia
aumentou signicativamente o uxo de recursos do governo federal aos fundos,
passando de R$ 400 milhões para o Fundef, em 2006, para R$ 4,8 bilhões já no
Fundeb em 2008, e atingindo R$ 9,1 bilhões, em 2010, segundo o FNDE (Cunha
et al., 2016, p. 378). De acordo com Pinto (2014), o Fundeb teve um impacto
signicativo na redução das disparidades inter-regionais, devido particularmente
à ampliação do complemento nanceiro da União.22
20. A referência ao piso nacional já se encontrava no texto original da CF/1988 e foi mantida pelas reformas poste-
riores, mas é a EC no 53/2006 quem o insere em inciso destacado e introduz prazo para a promulgação de lei federal,
reforçando a responsabilidade da União na política de valorização docente (ADCT art. 60, II, e).
21. Documento divulgado pela assessoria de comunicação do MEC por ocasião do lançamento do Fundeb projetava
que o número de estudantes passaria de 30,2 milhões para 48,1 milhões a partir do quarto ano de vigência do fundo,
baseando-se nos dados do Censo Escolar de 2005. Disponível em: < https://bit.ly/2IeCzCu>.
22. Ainda segundo esse autor, após a implementação completa do Fundeb, dez dos 26 estados receberam comple-
mentação da União sendo que, em alguns deles, os recursos adicionais representaram um acréscimo igual ou superior
a 50% do valor inicial (Pinto, 2014, p. 11).
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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Além de estabelecer um patamar mínimo para a complementação da União,
a medida proibia a utilização do salário-educação nessa complementação. Assim,
a participação total do governo federal na educação básica aumentou signicati-
vamente no período, tanto pela complementação da União ao Fundeb quanto
por meio de programas federais,23 de forma que a razão do investimento público
direto por estudante da educação superior sobre a educação básica caiu de 11,1,
em 2000, para 5,1, em 2009 (Brasil, 2011).
Em 2009, uma nova Emenda Constitucional foi aprovada. A EC no 59 trouxe
três principais inovações: i) estendeu o ensino obrigatório e gratuito, na forma da
educação básica, dos 4 aos 17 anos de idade (art. 208, I); ii) introduziu expressamen-
te o termo “sistema nacional de educação” a ser articulado pelo Plano Nacional de
Educação (art. 214) mediante regime de colaboração entre os entes federativos; e iii)
excluiu a educação dos efeitos da Desvinculação das Receitas da União (DRU) (art. 76,
§ 3o, ADCT), ampliando simultaneamente o compromisso do poder público com a
universalização da educação e a destinação de recursos federais para essa nalidade.24
Por sua vez, a expansão da obrigatoriedade do ensino em 2009 também pesou
sobre os provedores diretos do serviço: os estados e – mais ainda – os municípios.
Se a rede estadual já dispunha, em grande medida, de capacidade instalada para
absorver a obrigatoriedade do ensino médio, no caso dos municípios, a ampliação da
obrigatoriedade para a educação infantil enfrentava desaos maiores: a necessidade
de criação de vagas em estabelecimentos de educação infantil para absorção de um
signicativo contingente de crianças menores de 6 anos que ainda não integravam
o sistema de ensino.25 Dados da PNAD-2007 revelavam que 30% das crianças de
4 a 5 anos ainda estavam fora da escola.
Em que pese os desaos colocados, o fato é que essas duas emendas consti-
tucionais editadas a partir de 2006 ampliaram o direito à educação e, consequen-
temente, a obrigação do poder público com a provisão do serviço. Passou-se do
compromisso com a universalização de uma etapa – o ensino fundamental – para
o compromisso com a universalização de toda a educação básica (pré-escola,
fundamental e médio, além de educação de jovens e adultos, educação especial,
indígena e quilombola). A tarefa pesava inicialmente sobre estados e municípios,
enquanto provedores do serviço, mas também pendia sobre a União, responsável
23. Nos termos do art. 212, § 5o, da Constituição, a contribuição social do salário-educação constitui fonte adicional
para financiamento da educação básica pública, devendo ser aplicada na manutenção e no desenvolvimento do ensino
(MDE). No caso da União, sua parcela deve servir para financiar programas e projetos voltados para a educação básica,
de forma a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais entre os municípios, estados e regiões brasileiras em
respeito à sua função supletiva e redistributiva.
24. Cunha et al. (2016) apontam que o retorno dos recursos da DRU permitiria repor ao orçamento do MEC, de acordo
com o ministro Fernando Haddad, recursos da ordem de R$ 7,5 bilhões por ano.
25. A obrigatoriedade do ensino cria simultaneamente dois deveres: de um lado, a garantia e a responsabilidade da
família pela matrícula e frequência das crianças e jovens na escola; de outro, o dever do Estado de ofertar o serviço.
Torna-se, pois, um direito oponível ao Estado, que pode ser compelido a oferecer vagas para todos que assim demandarem.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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pelo apoio técnico e nanceiro, pela equalização de oportunidades educacionais,
padrão de qualidade e pela coordenação da política.
Para fazer frente a todos esses desaos, além dos novos instrumentos intro-
duzidos pelas reformas constitucionais, houve um reposicionamento do governo
federal, consubstanciado nos instrumentos de coordenação mobilizados no plano
infraconstitucional. Nesse sentido, em abril de 2007, foi lançado pelo MEC
o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) o qual é descrito como um
instrumento estrutural de longo prazo, que concretiza uma visão estratégica da
educação e revela o compromisso do poder público com todo o ciclo de ensino,
pressupondo articulação e coordenação da educação nacional (Brasil, 2007). O
PDE trouxe consigo, além de programas e ações variadas, instrumentos de coorde-
nação inovadores que ampliam a ação da União na educação básica, seja por meio
da profusão de mecanismos de incentivos e transferências condicionadas, seja por
meio de instrumentos não nanceiros de coordenação.
Há que se lembrar que o PNE de 2001 estava em andamento quando o gover-
no Lula lançou o PDE. Por que lançar um novo plano com outro em andamento?
A explicação dada à época foi que o PDE não substituía ou se contrapunha ao
PNE, ao contrário, se congurava como “um plano executivo para o PNE” ou “a
tradução instrumental do PNE/2001” (Brasil, 2007, grifo nosso). Os programas
enfeixados no PDE consistiam em diversas ações do governo federal destinadas
à melhoria da educação básica em direção às metas denidas no PNE de 2001.
Todavia, para além de um mero pacote de medidas de assistência técnica e nan-
ceira, o PDE era uma tentativa de imprimir visão sistêmica à educação,26 contando
com um conjunto de programas e ações voltados a todos os níveis e modalidades
de ensino, englobando estratégias e ações de natureza diversa e articuladas em um
sistema de incentivos – nanceiros e não nanceiros – destinados a estimular a
adesão de estados e municípios às ações prioritárias e metas de desenvolvimento
da educação denidas pelo governo federal. O que recebeu o nome de Plano de
Desenvolvimento da Educação foi, portanto, um conjunto de medidas que viria
a nortear toda a atuação do Ministério da Educação a partir de então, dentre as
quais podem ser destacados os seguintes instrumentos de coordenação:
• Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação;
• Plano de Ações Articuladas (PAR);
• Programas do FNDE; e
• Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).
26. Segundo Corbucci e outros (Ipea, 2009), o PDE reconhece as conexões entre educação básica, educação superior,
educação profissional e alfabetização de jovens e adultos e busca potencializar políticas com base nestes níveis educa-
cionais, de forma a reforçá-los reciprocamente e dar consequência à articulação da educação com o desenvolvimento
socioeconômico que se realiza no território.
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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O Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação (Decreto no 6.094/2007,
arts. 1o e 2o) congura documento com 28 diretrizes para melhoria da qualidade
da educação básica, concebido pelo MEC,27 para adesão de estados e municípios.
Trata-se de um protocolo de intenções, indicando objetivos a serem perseguidos
pelos gestores dos sistemas de ensino, tais como: estabelecer como foco a aprendi-
zagem; combater a repetência e a evasão escolar; valorizar a formação ética, artística
e a educação física; promover a educação infantil ou transformar a escola num espaço
comunitário. O propósito do Compromisso, portanto, não era o de vincular os
gestores a ações especícas pré-determinadas, mas o de se estabelecer como es-
tratégia de mobilização e de convergência de esforços dos três níveis de governo
(União, estados, municípios) para o alcance de objetivos prioritários da política
de educação. Camini (2010) o descreve como “eixo articulador estratégico de
descentralização do PDE”. Para garantir uma adesão massiva e atrair estados e
municípios, o MEC acenava com a promessa de priorização de atendimento em
seus programas de assistência voluntária àqueles que aderissem ao Compromisso
e cumprissem as demais etapas. A estratégia de mobilização incluiu ainda uma
“caravana da educação”, em que os principais gestores do MEC percorreram todas
as regiões brasileiras para a celebração do pacto. O resultado do esforço garantiu
que, um ano após seu lançamento, os 26 estados e o Distrito Federal e 98% dos
municípios tivessem aderido ao Compromisso que, além das prioridades comuns,
estabelecia metas de qualidade especícas a serem alcançadas por cada ente subna-
cional, como aprofundaremos adiante.
Se o Compromisso foi o instrumento programático de mobilização e conver-
gência de esforços, o PAR representou o eixo operacional e de articulação federativa
do PDE. A adesão às diretrizes e metas estabelecidas no Compromisso implicava
assunção de uma série de responsabilidades pelos aderentes, as quais, para serem
cumpridas, dependiam em grande parte do apoio suplementar e voluntário da
União às redes públicas de educação básica municipal e estadual. A distribuição
dessas responsabilidades se concretizava na elaboração do PAR, que agregou duas
ferramentas: uma de diagnóstico, outra de planejamento. Como ponto de par-
tida, o PAR induz os estados e municípios aderentes a realizar um levantamento
dos aspectos demográcos (como população, PIB e Índice de Desenvolvimento
Humano – IDH) e educacionais locais (como taxa de analfabetismo, equipe escolar,
situação das escolas), e a partir do cruzamento e da sistematização desses dados,
elaborar um quadro da situação da educação local com respeito a quatro dimensões:
gestão educacional, formação de professores e prossionais da educação, infraes-
trutura física e recursos pedagógicos. Na segunda etapa do instrumento, parte-se
27. O PDE recebeu críticas pela ausência de participação da sociedade, mas as diretrizes elencadas no compromisso
são resultado dos debates públicos que vinham ocorrendo em diversos fóruns da área. Sobre isso, ver Haddad, Carvalho
e Saraiva (2008).
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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101
dos indicadores relacionados no diagnóstico para identicar as ações prioritárias,
estratégias e forma de execução que integram um plano de ação.28 Este plano é,
então, traduzido em um termo, a ser rmado pelo ministro da Educação e pelo
prefeito ou governador, liberando o apoio técnico e nanceiro do MEC aos estados
e municípios por intermédio dos programas de apoio às redes escolares executados
pelo FNDE.
Em 2007, ano de lançamento do PDE, foram elaborados os PAR de 1.242
municípios considerados prioritários por terem os piores índices de qualidade
(Brasil, 2007) e até 2011 todos os estados e mais de 5.500 municípios tiveram
seus PAR concluídos. Para cada um deles, gerou-se um termo de cooperação, no
qual foram detalhadas as ações que passariam a contar com o apoio técnico e/ou
nanceiro do Ministério da Educação, consubstanciando o compromisso da União
com cada um dos entes federativos. O texto inserido no formulário padronizado
preenchido pelos estados e municípios, posteriormente submetido ao MEC para
análise e aprovação, assim dene os compromissos assumidos.
No momento da assinatura do Termo de Adesão ao Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação, assumimos o compromisso de melhorar nossos indicadores
educacionais a partir do desenvolvimento de ações que possibilitem o cumprimento
das diretrizes estabelecidas no referido Termo de Adesão e também o alcance das
metas estabelecidas para o Ideb (Brasil, 2007a, p. 3).
Essa lógica de reciprocidade constitui a principal inovação do PAR enquanto
instrumento de coordenação federativa: de um lado, a organização da ação dos gestores
locais a partir do diagnóstico de suas necessidades e de diretrizes para desenvolvi-
mentos de suas redes, gerando um planejamento plurianual e sistêmico; de outro, a
organização do apoio da União aos estados e municípios, transformando um sistema
aleatório de adesão por convênios esparsos e fragmentados em um sistema coordenado
de incentivos, direcionado para o alcance de metas previamente pactuadas e com
responsabilidades pré-denidas.29 O PAR proporciona, portanto, o estabelecimento
de ações coordenadas entre os níveis de governo central e local, a partir da denição
de objetivos comuns, ou, nas palavras de um alto dirigente do MEC (entrevista 57)
“organizar a demanda e qualicar a oferta da ação supletiva do MEC”.
28. A elaboração do diagnóstico envolvia equipes técnicas locais, membros do comitê local de acompanhamento do
PAR e técnicos ou consultores do MEC. Parte das informações era fornecida pelo próprio MEC/Inep, outra parte era
coletada em trabalho de campo. Os indicadores eram construídos a partir das informações coletadas e inseridos no
Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (Simec), recebendo uma pontuação correspondente a seu
grau de desenvolvimento. Com foco na melhoria dos indicadores, ações padronizadas e pré-determinadas eram suge-
ridas para cada indicador, de acordo com a pontuação obtida. Para um quadro completo das etapas de elaboração do
PAR, ver Grin (2016, p. 233).
29. Grin (2016) informa que antes do início do PAR apenas um terço dos municípios brasileiros tinham elaborado seus
planos de educação. No período pós-PAR, em 2009, esse número subiu para mais da metade e, em 2011, ele atingiu
quase dois terços.
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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Os programas do FNDE relacionados nos termos derivados do PAR se en-
quadram como assistência nanceira voluntária no âmbito da função supletiva da
União. É certo que o apoio às redes de educação básica estaduais e municipais não
se inaugura com o PDE; entretanto, este imprimiu uma necessidade de formulação
de novos programas e redesenho dos antigos, para que fosse oferecido um bloco de
ofertas modeladas especialmente para auxiliar os estados e municípios a cumprir cada
uma das ações identicadas no PAR.30 A inovação, pois, se revelou na vinculação
desses programas aos instrumentos que os antecedem – o Compromisso e o PAR –
permitindo um direcionamento do apoio federal às ações previamente selecionadas
como relevantes ao atingimento dos objetivos nacionais. Esse apoio se dá, em sua
maioria, pelas transferências voluntárias de caráter discricionário e normalmente
dependentes da celebração de convênios, regulamentadas por portarias ministeriais
e/ou instruções normativas, sobre as quais o MEC e FNDE gozam de autonomia
para denir as regras e os critérios de atendimento, concentrando um alto poder
regulatório nas mãos do governo federal. Aliado a uma larga expansão do volume
de recursos à disposição do FNDE,31 isso permitiu que os programas por adesão
funcionassem como mecanismo de indução de políticas de caráter nacional e se
constituíssem como instrumento de coordenação.
O PAR – entendido de forma ampla como ferramenta de diagnóstico, plane-
jamento e organização da ação supletiva da União – é, portanto, o mais importante
instrumento de coordenação federativa do período, considerado por alguns autores,
como a própria consubstanciação do regime de colaboração, porque traduz a par-
ceria e a sintonia entre a União e os governos subnacionais em torno de diretrizes,
estratégias e ações (Terto, Castro e Sano, 2017; Fernandes, 2010; Farenzena, 2011;
Grin, 2016). Como instrumento operacional do PDE, o PAR se tornou o substrato
da relação do governo federal com os governos locais e viabilizou o acesso direto
aos programas do FNDE, sem a necessidade de consultores externos ou lobistas,
ampliando a base de incidência da assistência supletiva da União. Grin (2016, p.
231) informa que, antes de 2007, grande parte dos municípios menores e com
mais graves carências educacionais (80% deles no Norte e Nordeste) nunca haviam
recebido recursos de transferência da União.
Vale dizer que parte desses autores (Terto, Castro e Sano, 2017; Grin, 2016)
também critica o modelo de implementação do PAR, argumentando que seu caráter
hierárquico, com soluções prontas e padronizadas formuladas unilateralmente pela
30. De acordo com o MEC (Brasil, 2007), o PDE englobava mais de quarenta programas voltados a todas as etapas e
modalidades da educação, inclusive superior e profissional, envolvendo desde a oferta de material didático e tecnologias
educacionais, à formação de professores e gestores, além de instalação de laboratórios de informática, banda larga
para as escolas, ferramentas de planejamento e gestão para escolas e secretarias.
31. O orçamento do FNDE mais que triplica em apenas cinco anos, passando de cerca de R$ 10 bilhões em 2006 para
mais de R$ 30 bilhões em 2011 (Brasil, 2016). Vale registrar que o orçamento do FNDE inclui os recursos federais
destinados ao Fundeb.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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União, terminou por reduzir os espaços de participação dos entes na construção
de soluções mais aderentes às suas realidades. Camini (2010) relativiza essa visão,
apontando que o PDE revela a existência de um trabalho colaborativo entre as
instâncias governamentais, ainda que os estados e municípios não tenham ocupado
papel de protagonistas e seu envolvimento tenha sido induzido ou consentido. A
autora considera que o PDE contém tanto elementos inspirados por concepções
e práticas essencialmente democráticas (previsão de conselhos e fortalecimento e
qualicação dos gestores locais) quanto ferramentas de gestão e instrumentos de
inspiração gerencialista (racionalização administrativa, avaliação estandardizada,
planos e processos padronizados), o que poderia explicar sua natureza contraditória.
O quarto instrumento mobilizado pelo PDE foi o Ideb, um indicador que
combina a prociência alcançada pelos estudantes em avaliações externas de larga
escala (Prova Brasil e Sistema de Avaliação da Educação Básica – Saeb) com a taxa
de aprovação escolar. No âmbito do Compromisso Plano de Metas, cada estado
e cada município elaborou o próprio PAR na perspectiva de evolução positiva do
Ideb, eleito, assim, como principal indicador para aferir a qualidade da educação.
Para a construção do Ideb, o Ministério da Educação teve de aprimorar seu
sistema de avaliação (Saeb) e de coleta de dados (Educacenso), ampliando-os para
abranger um número cada vez maior de estudantes e abandonar seu caráter amostral.
Com isso, permitiu-se o diagnóstico e estabelecimento de metas por redes e por
escolas e, consequentemente, renar o direcionamento da ação supletiva da União.
Permitiu-se, ainda, a utilização deste instrumento para identicação das desigualdades
e dos avanços, de forma a possibilitar uma atuação em prol da redução das assimetrias.
Assim, a evolução da avaliação pelo Ideb trouxe uma dupla inovação: de
um lado, a construção de um instrumento mais preciso e uniforme destinado a
enxergar os diversos cenários da educação básica – desde o nível macro (nacional)
até o nível micro (de cada escola) – que permitiu traçar planos de desenvolvimento
individualizados; de outro, permitiu o estabelecimento de metas relativas à qualidade
da educação e não apenas referentes à extensão da cobertura ou ao atendimento.
Entretanto, o aspecto mais signicativo do Ideb foi a possibilidade de implantação
de um sistema de metas de desenvolvimento educacional para cada escola, municí-
pio, estado e para o nível nacional, denindo, inclusive, metas intermediárias para
cada biênio a m de permitir o monitoramento por toda a sociedade.
Essas metas, por sua vez, desdobram-se de maneira diferente para os anos iniciais
e nais do ensino fundamental e para o ensino médio, permitindo não só revelar o
ponto de partida de cada um e as diferentes distâncias que os separam do ponto de
chegada, mas também cada um dos percursos necessários. O propósito de estabelecer
um sistema de metas – para o país, para cada rede e para cada escola –– vinculava-se
à ideia de obter um comprometimento dos estados e municípios com a melhoria da
qualidade da educação pública (Fernandes e Gremaud, 2009), daí porque a meta
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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individualizada de cada ente federativo foi indicada no termo do Compromisso
rmado pelo chefe do executivo local,32 constituindo, assim, elemento indutor para
a atuação dos gestores em direção à melhoria da educação básica. Ainda segundo
os autores, ao projetar as trajetórias esperadas para o Ideb de cada rede de ensino,
buscou-se contribuir para a redução das desigualdades regionais de qualidade educa-
cional, esperando-se um processo de convergência dos indicadores no longo prazo.
A divulgação de indicadores de qualidade e suas metas, por sua vez, atraiu
para o governo federal uma maior responsabilidade, já que revelou as iniquidades
educacionais e consequentemente o tamanho do desao de promover a equalização
das oportunidades educacionais. Ao tornar transparente a radiograa da educação
e apontar as trajetórias de melhoria, permite-se que a sociedade ao mesmo tempo
conheça os problemas e cobre a solução dos governantes. Com esse movimento, o
governo federal atraiu para si um risco, já que se comprometeu perante a sociedade
a alcançar os resultados que ele mesmo traçou, capitaneando um processo de me-
lhoria da oferta de serviços cuja atribuição original não lhe pertencia diretamente.
A estratégia do governo federal para dar conta desse desao foi reforçar sua atuação
supletiva e redistributiva, por meio do seu papel coordenador, apostando no plane-
jamento e induzindo ações de melhoria da qualidade. O PAR se insere justamente
nesse contexto: ao estimular que os governos locais se comprometessem com o
esforço de melhoria coordenada, a União ofereceu em troca seu compromisso de
apoiá-los com ações e recursos, moldando um novo arranjo de colaboração.
Como procuramos demonstrar, os quatro principais instrumentos de coordena-
ção do PDE para a educação básica – Compromisso de Metas, PAR, Programas do
FNDE e Ideb – estão intrinsecamente articulados, formando uma estrutura robusta de
incentivos (Arretche, 2004). Aliado a um substancial aporte de recursos essa estrutura,
em contraste com a anterior, colocou de vez a União no centro da arena, coordenando
e calibrando os instrumentos, o que, a nosso ver, demonstrou um reposicionamento
do governo federal na política de educação básica. A seguir, trecho do documento de
lançamento do PDE explicita essa revisão de postura (Brasil, 2007, p. 11).
Nesse sentido, a concretização do mandamento constitucional segundo o qual a União
deve exercer ‘em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a
garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do
ensino mediante assistência técnica e nanceira aos estados, ao Distrito Federal e aos
municípios’, implicou revisão da postura da União, que a partir do PDE assumiu maiores
compromissos – inclusive nanceiros – e colocou à disposição dos estados, do Distrito Federal
e dos municípios instrumentos ecazes de avaliação e de implementação de políticas de
melhoria da qualidade da educação, sobretudo da educação básica pública (grifo nosso).
32. O art. 5o do Decreto no 6.094, de 24 de abril de 2007 (que institui o Compromisso todos pela Educação, o Ideb e o
PAR) diz que a adesão ao Compromisso implica a assunção da responsabilidade de promover a melhoria da qualidade
da educação básica em sua esfera de competência, expressa pelo cumprimento de meta de evolução do Ideb, indicada
aos municípios, ao Distrito Federal e aos estados pelo Ministério da Educação.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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105
Justamente nesse ponto indagamos se todo esse processo tenha resultado de
apenas uma evolução ou de uma ruptura em relação ao período anterior, trazendo à
tona um novo patamar para o direito à educação no Brasil (com a sua ampliação para
pré-escola, fundamental e médio), por meio de ampliação do papel de coordenação
nacional da política por parte da União que, de coadjuvante, passou a ter papel central
ao assumir mais efetivamente sua corresponsabilidade pela educação básica.33 É fato
que, especialmente na última década, a política de educação passou por mudanças
substantivas no seu escopo e abrangência, com inequívoca elevação dos indicadores
educacionais. Nossa análise, com foco nos instrumentos de coordenação mobiliza-
dos pela União no período, sugere que houve uma revisão de postura do governo
federal, indicando a conformação de um novo paradigma orientador da política
nacional de educação, inspirando a modelagem dos novos arranjos e instrumentos
que caracterizaram o período.34 No entanto, há que se reconhecer que a questão
sobre se isso foi resultado de uma ressignicação dos objetivos da política – mudança
de terceira ordem nos termos de Hall (1993) –, ou se constituiu etapa consequente
da universalização da oferta do ensino fundamental (mudança de segunda ordem),
é algo que ainda deve ser mais pesquisado, por meio, por exemplo, da análise das
ideias mobilizadas no redesenho dos programas do MEC nesse período.
6 NOTAS FINAIS
Como vimos, a Constituição Federal de 1988 forneceu as bases para os arranjos
federativos colaborativos, mas deixou em aberto a denição dos instrumentos de
coordenação de políticas públicas. No caso da educação, os instrumentos só passaram
a se constituir propriamente a partir da segunda metade dos anos 1990 e desde então
vêm se aperfeiçoando, revelando um movimento crescente de coordenação federativa,
sob o comando da União. A construção do Fundef, marco inicial da coordenação,
contou com atuação e empenho da União no seu desenho e aprovação. Entretanto,
durante toda a década de 1990, esse processo se caracterizou por avanços e reuxos
na condução da política, além de desresponsabilização pela sua efetivação, inspirada,
por um lado, pelos movimentos de descentralização/municipalização que inspiraram
o processo constituinte e, de outro, pelos princípios neoliberais e gerencialistas que
marcaram a segunda metade da década de 1990, fragilizando o desempenho do
papel supletivo e redistributivo da União. O novo século iniciou, portanto, com a
necessidade de avançar na agenda da redução das assimetrias para equalizar as opor-
tunidades educacionais para qualquer aluno em qualquer lugar do país.
33. Gomes, Silva e Costa (2019) afirmam, a partir da análise das despesas em educação no período 1995 a 2016, que
“é notável a continuidade da estratégia de coordenação nacional do gasto em educação por meio de regulamentação
do governo federal tanto nos governos do PSDB quanto do PT. A diferença é que nos governos do PSDB o esforço de
crescimento do gasto em educação básica esteve restrito a formulas que induzissem os governos subnacionais a isto,
enquanto nos governos do PT, esta estratégia foi associada ao aumento também da participação da União no gasto
nacional em educação”.
34. Segatto e Abrucio falam em maior ativismo da União (2016, p. 3, grifo nosso). Saviani fala em dinamismo do MEC
(2007, p. 1251, grifo nosso).
Coordenação e Relações Intergovernamentais nas Políticas Sociais Brasileiras
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A partir da segunda metade dos anos 2000, é possível observar um segundo
movimento de fortalecimento da coordenação federal, que revela não apenas o
aprimoramento dos instrumentos de coordenação, mas também uma mudança de
postura por parte da União, que passa a ocupar maior protagonismo na condução
da política. Nesse sentido, a análise dos instrumentos de coordenação mobilizados a
partir da criação do Fundeb sugere que o esforço de coordenação federativa empre-
endido pela União a partir de então não se limitou à intensicação do movimento
experimentado durante os anos 1990, mas corrobora com a tese de Gomes, Silva
e Costa (2019), de que teria havido uma inexão e ressignicação da condução
da educação básica. Ainda que essa tese – sugestiva de uma mudança de terceira
ordem na visão de Hall (1993) – deva ser conrmada por estudos mais robustos
a respeito do desenho e resultado das ações e programas federais que informam
a política, a análise dos instrumentos permite vericar claramente na postura do
governo federal uma disposição diferenciada em ampliar sua participação e res-
ponsabilidade nos arranjos e instrumentos de coordenação federativa.
A natureza dos instrumentos e o papel reservado ao governo central nos arran-
jos, a partir de 2006, revelam opções discricionárias pela ampliação dos espaços de
atuação e assunção de responsabilidades. Consideramos portanto que as principais
mudanças na postura do governo federal – materializadas pela criação do PDE e
respectivos instrumentos de coordenação mobilizados a partir de 2006 – não se
devem apenas à atribuição de coordenação da política imposta pela Constituição
mediante a EC no 14/1996 e LDB, mas também se viabilizam pelas reformas pos-
teriores – de 2006 e 2009 – que ampliaram o conteúdo do direito à educação e o
aporte de recursos federais na política, sem que necessariamente fosse necessário
fazer alterações formais nas competências da União.
Resta saber se a maior coordenação colocou o Brasil no rumo certo com destino
a um universalismo com qualidade e equidade. Há, de fato, muitos indicadores posi-
tivos sobre a expansão das matrículas em direção à universalização da educação básica,
como, por exemplo, o crescimento rápido e acentuado das matrículas em creche, que
no período 2008-2016 alcançaram 90,2% das crianças de 4 a 5 anos, segundo dados
do Censo da Educação Básica. Os indicadores de qualidade, como o Ideb, também
revelam que, de maneira geral, avançamos muito em termos de resultados educacio-
nais, especialmente nos anos iniciais do ensino fundamental (Inep, s. d.). No entanto,
dados sobre manutenção das desigualdades ainda mostram desaos e indicam que,
inobstante os esforços de padronização e uniformização de parâmetros de qualidade,
os brasileiros ainda acessam os serviços educacionais de forma heterogênea a depen-
der, entre outros fatores, da renda familiar ou do local onde estão, de modo que a
equalização das oportunidades educacionais ainda é um objetivo a ser perseguido.35
35. Dados da PNAD/IBGE de 2015 indicavam que enquanto apenas 6% das crianças de 4 a 5 anos pertencentes às
famílias 20% mais ricas estavam fora da escola, esse percentual atingia 20,2% das famílias mais pobres. Essa dis-
tância também se verificava em relação às regiões brasileiras: 28,7% das crianças de 4 a 5 anos da região Norte não
frequentavam a escola, enquanto no Sudeste eram apenas 11,5%.
Papel da União na Coordenação Federativa da Política de Educação Básica
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O que faltaria para avançar mais nesse aspecto? O movimento de coordenação
do governo federal foi insuciente e deixou brechas para desenvolvimentos não
equitativos? Ou, do contrário, a postura centralizada e hierárquica adotada pelo
MEC nesse período teria comprometido a autonomia, o empenho e o desenvolvi-
mento de capacidades dos demais entes federados, inviabilizando soluções exíveis
e mais adaptadas às realidades locais? E, nesse caso, como assegurar a construção
de instrumentos mais permeáveis às demandas dos entes, sem perder de vista os
parâmetros nacionais?
Ainda a respeito de um arranjo federativo mais negociado e menos centralizado
não se pode furtar do debate acerca da instituição do Sistema Nacional de Educação
(SNE), previsto no art. 13 da Lei do PNE como responsável pela articulação entre
os sistemas de ensino para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano
Nacional de Educação. Caso não sejam bem calibradas, as instâncias de pactua-
ção federativa previstas nos projetos de lei complementar sobre o SNE36 podem
transformar esses espaços de negociação em meras instâncias homologatórias de
decisões previamente tomadas pela burocracia federal ou, por seu turno, se cons-
tituir em espaços de disputa de interesses e dispersão da política, enfraquecendo
o movimento de coordenação recentemente inaugurado, antes mesmo que suas
estratégias sejam testadas e os resultados analisados.
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