Content uploaded by Koraljka Sansović
Author content
All content in this area was uploaded by Koraljka Sansović on Nov 02, 2020
Content may be subject to copyright.
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
Koncepti izravne primjene i izravnog učinka
u pravu Europske unije
Koraljka Sansović*7
http://doi.org/10.31297/hkju.20.2.1
UDK 341.24:061.1(4)EU
341.176(4)EU:341.24
341.645(4)EU:341.98
Original scientific paper / izvorni znanstveni rad
Received / primljeno: 31. 10. 2019.
Accepted / prihvaćeno: 28. 2. 2020.
U radu se analiziraju koncepti izravne primjene i izravnog
učinka koji su se razvili u praktičnoj primjeni uredaba i
direktiva kao obvezujućih akata sekundarnoga europskog
zakonodavstva. Autorica dokazuje da se direktivama u
određenim slučajevima priznaje izravni učinak, a uredba-
ma odriče; da je kod direktiva izravna primjena u pravilu
posljedica izravnog učinka, a kod uredaba izravni učinak
posljedica izravne primjene; da su u nekim slučajevima i
u vezi s nekim vrstama akata ti koncepti katkad uzajamno
uvjetovani, a katkad ne, tvrdeći da su te iznimke od pra-
vila posljedica zahtjeva za učinkovitošću europskog prava
na nacionalnoj razini te primjene prava po metodi case by
case. Autorica, međutim, smatra da ti zahtjevi i metode ne
dovode u pitanje originalna temeljna pravna pravila, da oni
* Dr. sc. Koraljka Sansović, Ministarstvo vanjskih i europskih poslova, Zagreb,
Hrvatska (Ministry of Foreign and European Affairs, Zagreb, Croatia, e-mail: koraljka.
sansovic@mvep.hr). Mišljenja i stavovi izraženi u radu autoričina su osobna mišljenja i nisu
stav institucije u kojoj radi.
ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-6250-1746
370
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
označavaju odstupanje, ali ne i ukidanje temeljnih pisanih
pravila te su potrebni radi razvoja europskog prava i posti-
zanja njegovih ciljeva koji bi mogli doći u pitanje ako bi se
primjenjivao strogi formalizam.
Ključne riječi: izravna primjena, izravni učinak, uredba, di-
rektiva, europsko pravo
1. Uvod
Na temelju primarnog zakonodavstva u kojem su sadržane definicije ure-
daba i direktiva stvoreni su koncepti, odnosno termini »izravna primjena«
i »izravni učinak«. Vežu se uz navedene vrste akata, ali se poslije upotre-
bljavaju uopćeno. Osnovna ideja u definiranju tih vrsta akata u članku
288. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (bivši čl. 249. UEZ-a, od-
nosno 189. UEEZ-a)1 bila je naglasiti da su obje vrste akata obvezujući
dokumenti te da se želi zadržati veća koherentnost i jedinstvenost pri-
mjene uredaba, pa se ne traži dodatni angažman država članica i njihovih
tijela, već ih one trebaju bez posredovanja primjenjivati (st. 2. navedenog
članka), dok se kod direktiva ipak, uzimajući u obzir različitosti uvjeta
u državama članicama, ostavlja prostor državama članicama da postignu
zadane ciljeve, uz slobodu da to učine na način koji same odaberu (st. 3.
navedenog članka). To je osnovna ideja koja možda u teoriji zvuči jedno-
stavno i logično, a u praksi nailazi, kao i svako pravilo, na određene po-
teškoće. Teško je i nepreporučljivo uvijek i svugdje bez iznimke očekivati
takvu primjenu. To je uvidio Sud Europske unije (dalje u tekstu: Europski
sud) u svojoj dugogodišnjoj praksi te je kod direktiva odredio i druge nači-
ne i pravila ako prvo pravilo nije moguće bezrezervno primijeniti. U biti su
razvoj odnosa, pa posljedično i razvoj prava, ali i zahtjev za humano posti-
zanje ciljeva europskog prava zahtijevali i zahtijevaju određena odstupanja
od prvotnih definicija. Što se tiče uredaba, sam je zakonodavac uvidio
slične probleme, pa se i kod njih uviđaju sve češće regulatorno propisane
iznimke od temeljnog pravila.
Svrha je ovog rada analizirati koncept izravne primjene i izravnog učinka
u odnosu na uredbe i direktive kako bi se istodobno upozorilo na odre-
1 Pročišćena verzija Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Ugovor o Europskoj
uniji, SL C 202, 7. 6. 2016., str. 1–388.
371
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
đena legitimna odstupanja od originalnih zakonodavnih definicija i na to
da, ako se u početku stvaranja europskog prava možda i moglo tolerirati
miješanje tih njihovih značenjskih oznaka – termina, danas je razvojem
prava došlo do određena sadržajnog razlikovanja te je zaista potrebno ne
samo njihovo razlikovanje nego i supostojanje. Stoga će se analizirati pri-
znavanje izravnog učinka direktivama, koje ga načelno ne bi trebale imati
prema odredbi primarnog zakonodavstva, čl. 288. Ugovora o funkcionira-
nju Europske unije, i izravna primjena u odnosu na tu situaciju te relacije
tih koncepata kod uredaba. U zasebnom će se naslovu radi razjašnjavanja
obraditi njihova povezanost u slučaju sudjelovanja obiju vrsta akata u re-
guliranju određene materije, ali i razlike koje bez obzira na kompleksnost
primjene i dalje postoje i potrebne su. U radu se želi naglasiti karakteri-
stika ili težnja europskog prava: da ono nije podložno striktno formalnim
pravilima, u čemu se uvelike razlikuje od shvaćanja i interpretacije prava
na nacionalnoj razini te da se od svakog pravila odstupa radi učinkovite
i humane primjene europskih odredaba, da derogiranje temeljnih pravila
ne znači automatski njihovo ukidanje, već odgovor na društvena kretanja i
prilagodbu te razvoj prava. Na kraju rada bit će prikazan recentan praktič-
ni zakonodavni slučaj koji otvara određena pitanja vezana uz temu.
2. Označavaju li termini »izravna primjena« i
»izravni učinak« isti pravni koncept?
Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u praksi i teoriji vrlo su se
često rabili kao sinonimi, pa se i danas neki iznimno ugledni teoretičari
(Craig & de Burca, 2015, str. 277–300 i dalje) koriste tim dvama termi-
nima kao sinonimima, upotrebljavajući izravnu primjenu kao atributnu
jezičnu varijaciju za akt koji ima izravni učinak. Razlog je tomu što ni u
zakonodavstvu ni u presudama Suda ne postoji pisana i precizna njiho-
va definicija. Postavlja se pitanje je li zaista riječ o sinonimima. Pogledat
ćemo ukratko neke situacije iz razvoja europskog prava i pokušati utvrditi
što bi mogle biti definicije tih pojmova i postoje li razlike. Vidjet ćemo da
se ti pojmovi tijekom razvoja prava miješaju, katkad se koriste kao sino-
nimi, katkad se prave određene razlike, ali samo u odnosu na pojedinu i
konkretnu vrstu akata, najčešće u odnosu na uredbe i direktive. S obzirom
na noviji razvoj prava gdje supostoje i upotrebljavaju se oba pojma, po-
stavlja se pitanje pretpostavlja li izravni učinak u svakom slučaju izravnu
primjenu. Je li moguće da se neka odredba izravno primjenjuje, a da nema
372
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
izravni učinak i obratno? Na ta pitanja ovaj će rad nastojati dati odgovore.
Zbunjujuć je i tekst koji se nalazi na pravnim portalima gdje se navodi,
doduše, da se ti pojmovi često ne koriste kao istoznačnice, ali uvodi zbrku
u razumijevanje samih koncepata, a posljedično i primjenu odredaba ure-
daba i direktiva. Tekst glasi: »Iako se često miješa s doktrinom izravnog
učinka, izravna primjena odnosi se na činjenicu da uredbe ne zahtijevaju
provedbeno zakonodavstvo, one proizvode pravne učinke od dana obja-
ve. Ta se zbrka možda može objasniti pozivanjem na odredbe Ugovora o
uredbama kojima se određuje da samo one imaju izravni učinak u drža-
vama članicama. Rana praksa Suda sugerira da je izravni učinak posljedica
izravne primjene, kao što je bilo i u nacrtima originalnih Ugovora predviđe-
no da samo uredbe imaju izravni učinak. Međutim, širenje doktrine izrav-
nog učinka na direktive i druge mjere dovelo je do razlikovanja izravnog
učinka i izravne primjene.«2 Prema tom je tekstu izravni učinak u slučaju
uredaba neizbježna i konstantna posljedica izravne primjene, čak se do
te mjere miješa da se tumači da ga tekst odredbe primarnog zakonodav-
stva daje uredbama. S obzirom na to da se koncepti očigledno zamjenjuju
zbog nepostojanja definicije, pokušat ćemo ih analizirati u konkretnim
primjerima i slučajevima.
Usprkos sadržajnom poistovjećivanju tih termina možemo utvrditi da ih
Sud već u svojim ranim presudama razlikuje. U predmetu 39/72 Komisija
protiv Italije, točka 17., Sud je razdvojio, namjerno ili ne, ta dva termina:
»… U skladu s time suprotni su Ugovoru svi načini primjene čija bi po-
sljedica bila prepreka izravnom učinku uredaba Unije i koji bi ugrožavali
njihovu istodobnu i jedinstvenu primjenu na području cijele Unije.«3 Ti-
jekom razvoja europskog prava (u dokumentima, praksi Europskog suda,
teoriji europskog prava) postupno su postojali slučajevi kada su se upotre-
bljavala oba termina – »izravni učinak« i »izravna primjena« – pri čemu je
upitno jesu li se u tim prigodama koristili i kao odvojeni koncepti, kao i
slučajevi kada su se koristili i kao sinonimi u terminološkom smislu.
Za Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice iz 1957. (11957E/
TXT) postoje četiri vjerodostojna teksta – francuski, njemački, nizozemski
i talijanski. Odredbe sadržavaju stipulaciju da uredbe vrijede: njemački
– gelten unmittelbar; francuski – applicabilité directe; talijanski – direttamen-
te applicabile; nizozemski – rechtstreeks toepasselijk. Potrebno je uočiti da
se rabe ti termini iako postoje termini (njemački – unmittelbare Wirkung;
2 https://howlingpixel.com/i-en/Direct_applicability.
3 Predmet 39/72 Commission v. Italy, [1973] ECR 101.
373
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
francuski – effets directs; talijanski – effetto diretto; nizozemski – rechtstreekse
werking). U engleskoj inačici Ugovora o EEZ-u iz 1972. godine uzima se
u obzir razlika između izravne primjene i izravnog učinka. U inačicama
iz 1962. i 1967. odredbe Ugovora sadržavaju formulaciju take direct effect,
dok kasniji tekst sadržava odredbu: »A regulation shall apply generally. It
shall be binding in its entirety and be directly applicable in each Member Sta-
te.« (tako Winter, 1972, str. 438).
Dojam je da se ta dva koncepta (ako se uopće može govoriti da je u zače-
cima razvoja europskog prava riječ o dvama konceptima), a posljedično i
njihovi pripadajući termini, upotrebljavaju u odnosu na vrste konkretnih
akata te će se u radu analizirati u odnosu na direktive i uredbe. Velik utje-
caj imale su, povijesno gledano, formulacije Ugovora u vezi s uredbama
i direktivama koje su zadržane do danas; izravni se učinak definirao u
praksi Europskog suda pretežito uz tumačenje direktiva, dok se izravna
primjena više veže uz uredbe. U tom smislu u idućim će se poglavljima
analizirati koncepti izravne primjene i izravnog učinka u odnosu na te
dvije vrste pravnih akata Unije.
2.1. Izravna primjena direktiva kao posljedica priznavanja
izravnog učinka
Naime, da bismo razjasnili nedoumice, potrebno je ponajprije napome-
nuti da se, kada se govori o izravnom učinku, misli na horizontalni izravni
učinak. Stoga se u ovom radu obrađuje upravo taj koncept. Horizontalni
izravni učinak u ovome radu znači da se državljani Unije mogu pozvati na
europske odredbe na nacionalnim sudovima, dok će se vertikalni, koji zna-
či da su adresati akta države i njihova tijela4, u ovom radu samo uzgredno
spomenuti.
Nadalje, treba imati na umu da su direktive glavni alat harmonizacije na-
cionalnog zakonodavstva (Craig & de Burca, 2015, str. 279). Primarno
direktive imaju posredan učinak koji u praksi sve više jača. Namjera je ra-
zvoja i jačanja toga koncepta učinkovitost europskog prava na nacionalnoj
razini. Određeni autori iznose tezu da se posredni učinak širi i zasjenjuje
horizontalni izravni učinak (Shaw, 2000, str. 446), a u izvjesnoj mjeri i
incidentalni učinak (Arnull, 1999, str. 140), a može se reći da posredni
4 Obvezuje ne samo zakonodavna tijela već i sudove i državnu i javnu upravu koja
izravno mora primjenjivati direktive, tzv. administrativni izravni učinak (de Wiite, 1999).
374
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
učinak uključuje izravni, odnosno pretpostavlja ga, i svrha su mu u konač-
nici izravni učinak i izravna primjena. U predmetu Marshall5 navedeno
je razlikovanje između vertikalnog i horizontalnog učinka. U njemu se
razmatralo pitanje direktiva i na temelju njih izvela se definicija horizon-
talnoga izravnog učinka. Naime, Sud je smatrao da izravni učinak direk-
tive ne postoji protiv pojedinca, već samo protiv države, pa tako direktive
imaju samo vertikalni, a ne i horizontalni učinak. Taj stav ima temelj u čl.
288/3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije6 gdje se navodi da direk-
tive obvezuju samo države članice. Stajalište u slučaju Marshall posljedica
je doslovna i vrlo uska tumačenja te odredbe. Odredba nije do kraja jasna
jer nije eksplicitno izrečeno može li se na temelju nje nametnuti obveza
pojedincima. U predmetu Van Gend en Loos7 Sud zauzima bitno mekše
stajalište te daje prvu i pravu definiciju (horizontalnoga) izravnog učinka
»kao mogućnost pozivanja pojedinca na europske odredbe na nacional-
nim sudovima«. Sud ovdje ističe da nemaju sve odredbe direktive izravni
učinak, već samo one koje su jasne, detaljne i bezuvjetne. Time otvara
i uvodi mogućnost njihova horizontalnoga izravnog učinka, pod pretpo-
stavkama koje je odredio i nabrojio sam Sud (jasnoća, preciznost i bezu-
vjetnost). Daljnji razvoj prakse Europskog suda pokazuje da se ovisno o
slučaju Sud katkad priklanja stavu iz Marshalla, a katkad svom stajalištu
iz presude Van Gend. Nadalje, u presudi Von Colson postavljen je zahtjev
funkcionalnosti, što znači da Sud smatra da direktiva treba biti potpuno
učinkovita s pomoću jake interpretativne obveze, posrednog učinka koji je
direktivama primarno i priznat (više u Rodin & Ćapeta, 2008 te Prechal,
2005 i dr.) U predmetu Von Colson Europski je sud zaključio da je nacio-
5 Predmet C-271/91 Marshall v. Southhampton and South-West Hampshire Area health
Authority, (1993) ECR I-4367.
6 SL C 202, 7. 6. 2016., str. 1–388.
7 Predmet 26/62 NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v.
Netherlands Inland Revenue Administration, (1963) ECR 1, presuda Suda od 5. veljače 1963.,
str. 9: »… uloga koju Sud ima na temelju čl. 177. čiji je cilj osigurati da nacionalni sudovi
jedinstveno tumače Ugovor potvrđuje da su države prihvatile da pravo Zajednice ima ovlast
na koju se njihovi državljani mogu pozivati na tim sudovima. Slijedom navedenog valja za-
ključiti da je Zajednica novi pravni poredak međunarodnog prava u čiju su korist države
ograničile, premda u ograničenim područjima, svoja suverena prava i čiji su subjekti ne samo
države članice nego i njihovi državljani.« Vidjeti također str. 13: »Činjenica da navedeni
članci Ugovora ovlašćuju Komisiju i države članice da protiv države koja nije ispunila svoje
obveze podnesu tužbu Sudu ne znači da u tom slučaju pojedinci ne mogu utužiti iste obveze
na nacionalnom sudu. Ni činjenica da Ugovor Komisiji osigurava sredstva za ispunjenje
obveza upućenih svojim pravnim subjektima također ne isključuje mogućnost da pojedinci
utuže povrede tih istih obveza u sporovima među pojedincima na nacionalnim sudovima.«
375
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
nalni sud dužan usklađeno protumačiti interno pravo »u onoj mjeri u kojoj
za to ima diskreciju u nacionalnom pravu«.
Također, u prilog tezi o odstupanju od primarnog pravila, Sud je tijekom
razvoja svoje prakse izrazio stav o određenim direktivama da se mora-
ju bezuvjetno primjenjivati (vezano uz unutarnje tržište (Direktiva br.
88/361)). Primjerice, u dvama slučajevima iz 1995. o izvozu mjenica izvan
Španjolske Sud je smatrao da mjerodavne odredbe obiju direktiva i Ugo-
vora imaju svojstvo da se pojedinci mogu na njih pozivati na nacionalnim
sudovima (predmeti C-358, 416/93 Bordesa (1995) ECR I-361, predmet
C-163/94, Sanz de Lera (1995) ECR I-4821). U predmetu Ratti8 riječ je
o reguliranju situacije kada su države članice, ako su propustile valjano
provesti direktivu, prekludirane odbiti priznati njezin obvezujući učinak
u slučajevima kada je protiv njih pokrenut spor. Ideja je da država članica
mora provesti direktivu te, ako je tako postupila, pojedinac treba moći po-
zvati se na nacionalno provedbeno pravo, što u konačnici ima horizontalni
izravni učinak. U odnosu na situaciju da implementirana direktiva ima
posredni učinak, to je situacija kada se direktivama priznaje horizontalni
izravni učinak čak i kada nisu implementirane. Ako je država članica pro-
pustila provesti direktivu, ona se ne može pozivati na propuštanje pa tako
negirati njezin obvezujući učinak nakon proteka roka za implementaciju.
Također, u brojnim drugim predmetima Europski sud smatra da direktive
ipak mogu proizvoditi »sličan učinak« kao i uredbe nakon proteka vreme-
na za njihovu implementaciju ako ih država nije ispravno implementirala.9
Nadalje, u predmetu Kortas10 Europski je sud odlučio da mogućnost da
država članica bude izuzeta od obveze harmonizacije direktive prema
čl. 114/4. UFEU-a (bivši čl. 95/4. UEZ-a) ne sprječava da direktiva ima
izravni učinak niti prekludira pojedinca u njegovu pravu da se izravno
poziva na odredbe direktive, čak ni u situaciji kada je za državu članicu
predviđeno odobrenje za izuzeće, a Komisija je neopravdano propustila
odgovoriti na njezin zahtjev. Iako je, dakle, riječ o slučaju da država člani-
ca nema obvezu implementacije direktive, pojedinac se može pozvati na
nju. Horizontalni izravni učinak kod odredaba koje ga inicijalno nemaju
8 Predmet 148/78 Publico Ministero protiv Tulio Ratti, (1979) ECR 1629.
9 Predmet 8/81 Becker protiv Finanzamt Münster-Innenstadt, (1982) ECR 53; predmet
C-141/00 Ambulanter Pflegedienst Kügler GmbH protiv Finanzamt für Körperscaften, (2002)
ECH I-6833.
10 Predmet C-319/97 Kortas, (1999) ECR I-3143. Europski je sud smatrao da je tuž-
ba protiv Komisije radi kršenja obveza iz članka 265. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (bivšeg čl. 232. UEZ-a) odgovarajući pravni lijek.
376
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
omogućuje u izvjesnoj mjeri i čl. 267. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (bivši 234. UEZ-a). Na temelju njega moguće je nacionalnim sudo-
vima postavljati pitanja u vezi s mjerama Unije Europskom sudu, a to ima
za posljedicu da se na takve akte mogu pozivati pojedinci na nacionalnim
sudovima.
Činjenica da odredbe direktive, ako ispunjavaju navedene uvjete, imaju
izravnu primjenu navedena je i u predmetu Van Duyn.11 Sud smatra u
Van Duynu da su direktive obvezujuće te da će biti učinkovitije ako se
pojedinci na njih mogu pozivati (funkcionalni razlog). Za predmet Van
Duyn Rodin (Rodin & Ćapeta, 2008, str. 25) navodi: »U vrijeme kada se
predmet raspravljao, već je od ranije poznat stav Suda da tadašnji čl. 189.
UEZ ne odriče mogućnost da bi direktive mogle imati učinke slične ured-
bama.« Riječima Europskog suda, »... ako su na temelju odredaba čl. 189.
uredbe izravno primjenjive, pa prema tome mogu po samoj svojoj naravi
imati izravne učinke, iz toga ne slijedi da i druge kategorije akata nave-
denih u tom članku ne mogu nikada imati slične učinke.« Sud obrazlaže
navedeno shvaćanje načelom korisnog učinka (franc. l’effet utile). Drugim
riječima, svaka pravna norma zamišljena je da bi imala učinke. Ako se
stranka u postupku ne bi mogla na njih pozivati na nacionalnom sudu,
postavlja se pitanje koja je uopće svrha takve norme. S obzirom na to da
su direktive obvezujući pravni akti, nije realno da i s te strane nemaju mo-
gućnost izravnog učinka. Craig navodi: »… Sud smatra da svi obvezujući
akti prava Zajednice mogu imati izravni učinak, dok za druge vrste neob-
vezujućih akata, ili soft law ne kaže da imaju izravni učinak, ali utječu na
druge načine i mogu imati tzv. posredni ili interpretativni učinak.« (Craig
& de Burca, 2015, str. 277).
Uz taj, postoji još jedan razlog za priznavanje horizontalnoga izravnog
učinka direktiva, a to je činjenica da bi, ako bi se priznao samo vertikal-
ni, a ne i horizontalni učinak, to dovelo do neujednačene primjene prava
unutar države članice i između država članica, čime bi došlo i do diskrimi-
nacije između pojedinaca. Također, »… inzistiranje da direktive nemaju
horizontalni izravni učinak neminovno dovodi do diskriminacije između
javnog i privatnog sektora.« (Mastroianni, 1999, str. 425).
U sudskoj praksi vidljivo je da Europski sud zadržava stajalište, odnosno
poštuje pravilo da direktive imaju samo vertikalni izravni učinak koji je
određen u čl. 288. Ugovora i u predmetu Marshall, ali vrlo često stvarno
otvara prostor za horizontalni izravni učinak (Craig & de Burca, 2015,
11 Predmet 41/74 Yvonne van Duyn protiv Home Office, (1974) ECR 1337.
377
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
str. 282).12 I niz drugih slučajeva pokazuje da Sud inicijalno smatra da
je direktiva takve naravi da ne može imati izravni učinak, dok bi se po-
slije pokazalo da je dovoljno jasna da iz nje proizlaze obveze za državu
članicu.13 Činjenica je da Sud uvijek polazi od temeljnih pravila, svjestan
je da direktive po samom slovu zakona, ex lege, nemaju svojstvo izravnog
učinka, ali zbog zahtjeva učinkovitosti u određenim slučajevima odstupa
od njega, što nikako ne znači njegovo nepriznavanje. Također, da bi imale
izravni učinak, one moraju biti, prema stavu Suda, dovoljno jasne, detalj-
ne i bezuvjetne. To znači da trebaju sadržavati potpunu pravnu obvezu
koja se na sudu može izvršiti te tek ako ne postoji provedbeno zakonodav-
stvo, mogu imati izravni učinak. Nakon ispunjenih pretpostavaka priznaje
se horizontalni izravni učinak.
Ono što Sud priznaje iznimno je svojstvo direktiva koje nije priznato ni-
jednom formalnom europskom odredbom. Takvo svojstvo i sličan status
u određenim slučajevima postižu i odredbe Ugovora. Europski je sud u
predmetu Defrenne14 priznao horizontalni učinak čl. 147. Ugovora o funk-
cioniranju Europske unije (bivši čl. 141. UEZ-a). Europski je sud horizon-
talni izravni učinak priznao i općim načelima i temeljnim pravima Unije
te je također u svojoj praksi, uzimajući u obzir i praksu Europskog suda za
ljudska prava, definirao opseg i načine njihove primjene (Craig & de Bur-
ca, 2015, str. 356; Shaw, 2000, str. 331; Kelsen, 1927; Hartly, 2007, str.
132 i dr.). U svim navedenim predmetima problematizira se horizontalni
izravni učinak, a njegovim priznanjem i primjenom posljedično dolazi do
izravne primjene.
Tako dolazimo do sljedećega koncepta, a to je izravna primjena. Dojam
je da, kada Sud analizira horizontalni izravni učinak, barem u navede-
nim slučajevima, a svakako bi se moglo naći primjera i za suprotne, pa
i drukčije teze, pod njim misli i na izravnu primjenu, ne praveći razliku
između njih. Kako je već rečeno, ni Ugovor o Europskoj uniji ni Ugovor
o funkcioniranju Europske unije ne donose izričito definiciju izravne pri-
mjene. Ipak, ona bi se mogla samo implicitno izvesti iz čl. 288/2. Ugovora
o funkcioniranju Europske unije koji glasi: »Uredba ima opću primjenu.
Obvezujuća je u cijelosti i neposredno se primjenjuje u svim državama čla-
nicama.« U skladu s tim člankom izravnu primjenu imaju samo uredbe s
12 Predmet C-91/92 Dori protiv Recreb Srl, (1994) ECR I-3325.
13 Predmet C-236/92 Comitato di Coordinamento per la Difesa della Cava protiv Regi-
one Lambardia, (1994) ECH I-463 i predmet C-365/97 Komisija protiv Italije (1999) ECH
I-7773.
14 Predmet 43/75 Defrenne protiv Sabena, (1976) ECR 455.
378
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
obzirom na to da sama svrha i namjera stvaranja direktiva u svojoj esenciji
nije izravna primjena. Taj se termin spominje samo uz uredbe pa proizlazi
da su uredbe jedini akt koji ima izravnu primjenu prema primarnom zako-
nodavstvu Unije. U tom smislu Europska unija utvrđuje njihovo područje
primjene i učinke koje će proizvoditi u nacionalnim pravnim sustavima
država članica (Schutze, 2015, str. 80).
Iz navedenog proizlazi da je izravna primjena svojstvo koje je priznato
nekoj odredbi na temelju samog prava, dok je izravni učinak kvaliteta,
svojstvo same odredbe koja se procjenjuje od slučaja do slučaja. Kod di-
rektiva je riječ o tome da, ako nisu odgovarajuće ili uopće implementirane
u nacionalno zakonodavstvo, odnosno ako ne postoji nacionalni proved-
beni propis, a njihove odredbe svojom kvalitetom ispunjavaju uvjete za
izravni učinak, doći će do izravne primjene. Takva je situacija podredna
samo ako ne postoji mogućnost postupanja u skladu s odredbom Ugovora
i pravila iz Marshalla, a radi postizanja učinkovitosti europskog sustava
na nacionalnoj razini. S druge strane, u slučaju uredaba riječ je o situa-
ciji da se zbog svojstava koje odredba ima priznaje izravni učinak, pa se
posljedično ona izravno primjenjuje. U nastavku ćemo prikazati drukčiju
situaciju od one kod direktiva, gdje uredbe na temelju Ugovora imaju
izravnu primjenu te im se u pravilu posljedično priznaje izravni učinak ako
pojedine odredbe ispunjavaju zahtjeve.
2.2. Izravni učinak uredaba kao posljedica
izravne primjene
Uredbe su akti Europskoga parlamenta i Vijeća i, kako je već navede-
no, u čl. 288/2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije propisano je
da uredbe imaju opću primjenu, da su u cijelosti obvezujuće i izravno se
primjenjuju u svim državama članicama. »One su neindividualizirane za-
konodavne mjere koje imaju izravni učinak na nacionalni pravni poredak,
bez potrebe donošenja nacionalnih provedbenih propisa. Njihovo ospo-
sobljavanje za stavljanje na snagu, nije potrebno, a štoviše, nije niti do-
zvoljeno … Temeljem tako osmišljenog koncepta izravne primjene, uvo-
đenje odredbi uredaba u nacionalno zakonodavstvo je nepotrebno, pa čak
i zabranjeno.« (Winter, 1972, str. 436). Winter također navodi da države
članice imaju vrlo malo manevarskog prostora za postavljanje »prepreka«
te da je s pozicije pojedinaca uredba vrlo slična zakonu.
U posljednjih 50 godina i u međunarodnom pravu dogodila se promje-
na. Iako danas i međunarodno pravo poznaje izravni učinak, do toga je
379
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
došlo razvojem prava. Prije se radi učinkovitosti međunarodnih akata na
nacionalnoj razini smatralo da svaki međunarodni instrument zahtijeva
neki oblik intervencije države u smislu uvođenja u nacionalno zakonodav-
stvo, neovisno o tome je li riječ o monističkom ili dualističkom sustavu
(monistički smatra da nacionalno i međunarodno pravo čine jedinstven
pravni sustav te međunarodno pravo postaje automatski dijelom nacio-
nalnog prava od trenutka ratifikacije, bez potrebe za daljnjim mjerama
za transponiranje, dok dualistički gleda na pravni sustav međunarodnog
i pravni sustav nacionalnog prava kao na dva odvojena pravna poretka te
međunarodno pravo ne postaje obvezno kao dio domaćeg prava dok ne
bude transponirano domaćim propisima). (Winter, 1972, str. 435).
Ta činjenica ilustrira u kojoj je mjeri pravo Unije novost u međunarodnom
pravu i pomiče granice tradicionalnog shvaćanja međunarodnog prava.
Tek kada se ta pravila prihvate unutar nacionalnoga pravnog poretka, po-
stavlja se pitanje imaju li međunarodne odredbe svojstvo da ih sudovi na
nacionalnoj razini mogu primjenjivati. Svrha je koncepta »izravno primje-
njiv« iz čl. 288. osloboditi države članice obveze preuzimanja odredaba u
nacionalno zakonodavstvo provedbenim mjerama. Uredba je osmišljena
da ima opću primjenu i da njezina primjena bude obvezatna u cijeloj Uniji
te da se time jedinstveno primjenjuje na cijelom području Unije. Izravna
primjena koja je inherentna uredbama na temelju članka 288. ima za po-
sljedicu izravan ulazak u nacionalni pravni sustav države članice.
Sud Europske unije potvrdio je u predmetu Antonio Muñoz y Cia SA i Su-
perior Fruiticola SA protiv Frumar Ltd and Redbridge Produce Marketing Ltd
[2002] ECR I-7289, toč. 23., da uredbe imaju i izravni učinak i pojasnio
da taj izravni učinak može biti vertikalan i horizontalan. Tu je tvrdnju na-
veo pozvavši se na članak 288. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
(Hartley, 2007, str. 293). U predmetu Munoz Sud navodi da zahvaljuju-
ći njihovoj pravnoj prirodi i položaju u okviru europskih pravnih izvora,
uredbe utvrđuju prava pojedinaca koja nacionalni sudovi imaju zadaću
štititi (C-253/00 t. 27).
Međutim, postavlja se pitanje kako objasniti očiglednu kontradiktornost
između tvrdnje da se uredba izravno primjenjuje i priznanja da u praksi
velik broj odredaba uredaba ipak nije izravno primjenjiv (Mathijsen, 2013,
str. 184). Da bi se riješio taj problem, nije potrebno ni poželjno tvrditi da
se odredbe uredbe koje ne ispunjavaju kriterij complete and legally perfect
ne bi trebale nalaziti u uredbama, već direktivama ili odlukama koje se
upućuju državama članicama (Winter, 1972, str. 434). Ponajprije treba
imati na umu da termin directly applicable iz čl. 288. označava drugi kon-
380
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
cept u odnosu na koncept izravnog učinka. U pravilu bi se moglo reći
da je izravni učinak posljedica izravne primjene koja je ex lege priznata
uredbama na temelju čl. 288. U većini slučajeva to i jest tako jer je izrav-
ni učinak i namjera u pogledu uredaba s obzirom na to da su one, kao
i direktive, obvezujući pravni akti. Međutim, to bi značilo da se cijela
uredba sastoji od odredaba koje su complete and legally perfect ili, drugim
riječima, da su uredbe uvijek same po sebi, koristeći se starijom termi-
nologijom, self-executing (Pescatore, 1972, str. 28). Takav zaključak ne bi
mogao biti točan. Moguće je da neka uredba, koja u skladu sa svojom
pravnom naravi ima izravnu primjenu, ipak ne sadržava tzv. odredbe koje
su self-executing (tj. koje su jasne, detaljne i bezuvjetne, čime se omogućuje
pojedincu izravna i neposredna primjena prava i obveza), a time nema
ni izravni učinak. Jednako tako, moguće je da direktiva, koja, sjetimo se,
po definiciji iz čl. 288. i tumačenja iz predmeta Marshall, nije izravno
primjenjiva sadržava odredbe koje su self-executing; koje su stoga izravno
primjenjive i imaju izravni učinak. Kao i kod direktiva dolazi do iste situa-
cije: može li se pojedinac pozvati na pojedine odredbe akta, a ne na cijeli
akt? Moraju li i imaju li sve odredbe koje na temelju prava imaju izravnu
primjenu i svojstva da proizvode pravne učinke? Znači li to da odredba čl.
288/2. Ugovora, koja propisuje da se uredbe izravno primjenjuju u svim
državama članicama, samim time uredbama priznaje izravni učinak? Kod
direktiva se očekuje da nemaju, ali kod uredaba se očekuje da imaju iako
to ne mora uvijek biti slučaj jer sve odredbe predmetnog akta nisu i ne
moraju imati svojstvo jasnoće, detaljnosti i bezuvjetnosti. Kod uredaba
čini se da je obratna situacija u odnosu na situaciju kod direktiva. Uredbe,
odnosno njihove odredbe, ex lege imaju izravnu primjenu, pa se očekuje da
imaju izravni učinak na stranke uz napomenu da trebaju, a nomotehnički
i moraju imati, bar u dijelu supstancijalnih odredaba, svojstva detaljnosti,
bezuvjetnosti i jasnoće.
Winter je te tvrdnje naveo puno prije, a današnji praktičari slično navode
što bi bila izravna primjena: »Izravna primjena sada znači da za uredbe
nisu potrebni nacionalni provedbeni propisi … ako je namjera izravnog
učinka ikada bila da bude posljedica izravne primjene …«15 Ta tvrdnja
otvara ne samo pitanje razlikovanja između tih koncepata nego i pitanje
impliciraju li oni jedan drugi te koji kojemu prethodi. To se vidi u brojnim
slučajevima gdje uredbe često sadržavaju brojne odredbe koje u praksi za-
htijevaju daljnje mjere implementacije koje države članice trebaju donijeti
15 https://howlingpixel.com/i-en/Direct_applicability.
381
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
ili čak sama tijela Unije kako bi bile dovoljno jasne, precizne i bezuvjet-
ne da ih nacionalni sudovi mogu primijeniti u postupcima. U predmetu
34/73 Variola protiv Italian Finance Administration (1973) ECR 981 Sud je
smatrao (str. 900): »Izravna primjena uredbe znači da njezino stupanje
na snagu i njezina primjena u prilog ili protiv tih subjekata na koje se od-
nosi ne ovisi ni o kakvim mjerama uvođenja u nacionalno pravo … države
članice dužne su ne ometati izravnu primjenu koja je svojstvena uredba-
ma. Striktno poštivanje te obveze bitan je uvjet za istodobnu i jedinstve-
nu primjenu na području cijele Unije.« Nadalje, postoje primjeri gdje se
izričito uvjetuje primjena uredbe preuzimanjem u nacionalno zakonodav-
stvo. Uredba Vijeća 1463/70 SL 1070, str. 482, određuje: »Države članice
dužne su pravovremeno i po savjetovanju s Komisijom donijeti zakone i
druge akte koji su potrebni za provedbu ove Uredbe.« U čl. 19. Uredbe
(EU) 2019/1021 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o
postojanim organskim onečišćujućim tvarima navodi se sljedeće: »Svaka
država članica imenuje nadležno tijelo ili tijela odgovorna za administra-
tivne zadaće i provedbu koji su potrebni u skladu s ovom Uredbom. Ona
obavješćuje Komisiju o takvu imenovanju najkasnije tri mjeseca nakon
stupanja na snagu ove Uredbe, osim ako je to već učinila prije stupanja
na snagu ove Uredbe te je također obavješćuje o svakoj promjeni u po-
gledu imenovanog nadležnog tijela.« Također, Uredba (EU) 2019/1020
Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o nadzoru tržišta i
sukladnosti proizvoda i o izmjeni Direktive 2004/42/EZ i uredbi (EZ) br.
765/2008 i (EU) br. 305/201 sadržava sljedeću odredbu: »Države članice
utvrđuju pravila o sankcijama koje se primjenjuju na kršenja ove Uredbe
i zakonodavstva Unije o usklađivanju iz Priloga II., a kojima se nameću
obveze gospodarskim subjektima te poduzimaju sve potrebne mjere radi
osiguranja njihove provedbe u skladu s nacionalnim pravom.« Također,
države članice uspostavljaju postupke za pružanje informacija o prenoše-
nju zakonodavstva Unije o usklađivanju, utvrđuju sankcije za nepoštivanje
odredaba uredaba te na taj način zahtijevaju također brojne radnje radi
usklađivanja nacionalnog prava s europskim tako da se razvojem prava
promijenilo shvaćanje da je postojanje uredbe u nekom području koju je
donijela Europska unija u pravilu znak za »isključivanje pristupa nacional-
nog zakonodavstva« (Winter, 1972, str. 429). Nadalje, usprkos tome što
velik broj odredaba uredaba ima svojstvo horizontalnoga izravnog učinka i
nacionalni ih sudovi mogu primjenjivati na pojedince, moguće je da ured-
be sadržavaju odredbe za koje se želi da imaju samo vertikalni izravni uči-
nak. Tako nije isključeno da one odredbe uredbe kojima nije bila namjera
da proizvode horizontalni izravni učinak ipak imaju određen ograničeni
382
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
učinak u odnosima između država članica i pojedinaca pod njihovom ju-
risdikcijom (Everling, 1967, str. 466).
Jasnim se čini da je čl. 288. pisan kao uputa za europska tijela koja stvara-
ju propise, ali i za same države članice. Naime, unaprijed davati svojstvo
odredbama nekoga pravnog akta da se mora moći izravno primijeniti nije
samo uputa primjenjivaču prava, već ponajprije piscima odredaba, koje
moraju imati svojstvo jasnoće, preciznosti i bezuvjetnosti. Primjenjiva-
či prava, s druge strane, imaju olakšan posao ako se susretnu s takvom
odredbom. Njima i nije potrebna neka posebna uputa da bi uočili svojstva
odredbe. Problematično je u slučaju kada bi odredba trebala imati takva
svojstva, a nema ih. Iz iskustva primjene i direktiva i uredaba pokazuje se
da je vrlo često potrebno, bez obzira na vrstu akta, primijeniti određenu
odredbu kako bi europska odredba bila učinkovita i u onim slučajevima
kada postoje nedostaci u njezinu prenošenju u nacionalni pravni sustav.
2.3. Izravni učinak i izravna primjena direktiva kao
posljedica povezanosti uredaba i direktiva
Određena pravna nesigurnost za privatne stranke proizlazi iz pravila Unije
jer je neko područje istodobno regulirano odredbama uredaba i direktiva.
Tako temeljna odredba može biti sadržana u uredbi, a dalje regulirana u
drugim uredbama ili direktivama ili obratno, temeljna se odredba može na-
laziti u direktivi, a biti regulirana uredbama koje je možda detaljnije uređu-
ju. Također postoje slučajevi kada uredbe upućuju na direktive i obratno.
Potonje je važno s obzirom na to da uredbe imaju i horizontalni i vertikalni
izravni učinak. Primjer je predmet Viamex16 u kojem se uredba poziva na
direktivu. U direktivi se utvrđuju pravila o zaštiti životinja tijekom njihova
prijevoza. Europski sud navodi da se direktivom ne mogu određivati prava
i obveze za pojedince, ali »da to ne sprječava, u načelu, primjenu odredaba
direktive na način da se na njih izričito poziva u uredbi, ako se poštuju
temeljna načela prava, a posebno načelo pravne sigurnosti.« Financijski se
sud u Hamburgu (Finanzgericht Hamburg) nije slagao s učincima pozivanja
na direktivu u uredbi. Međutim, Europski sud to nije smatrao povredom
načela pravne sigurnosti jer je svrha pozivanja na direktivu bila osigurati,
radi implementacije uredbe, usklađenost s mjerodavnim odredbama direk-
tive. Pozivanje na direktivu ograničeno je samo na te odredbe. Posljedica je
16 Predmeti C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handels GmbH i Zuchtvieh-Kontor GmbH
(ZVK) protiv Hauptzollamt Hamburg-Jonas, (2008) ECR I-69.
383
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
bila da je na temelju odredbe za privatne stranke nastala obveza koja inače
ne bi postojala. Odluka označava daljnji razvoj temeljnog pravila da se di-
rektivama ne određuju prava i obveze za pojedince. Činjenica je da, iako
je temeljno pravilo iz Ugovora derivirano, u slučaju pozivanja uredbe na
neke odredbe direktive te odredbe imaju izravni učinak za privatne stran-
ke. Takav izravni učinak direktiva svjesno je prihvaćen kako bi se osigurala
učinkovitost prava EU-a. Predmet Viamex otvara pitanje pravne nesigur-
nosti s obzirom na to da je sud koji se obratio Europskom sudu postavio
pitanje odnosi li se plaćanje koje je trebalo biti izvršeno na cijelu direktivu.
Europski je sud odgovorio da su mjerodavne samo one odredbe koje se
odnose na svrhu uredbe. Riječ je o uredbi koja se općenito poziva na di-
rektivu te je potrebno »nagađati« koje odredbe direktive zaista određuju
obveze za privatne stranke. Osim tog slučaja moguće je zamisliti slučajeve
gdje se uredba poziva na manje obvezatne odredbe direktive te slučajeve
kada uredba formalno specificira usklađenost s direktivom. Posljedično je
problematično međusobno usklađivanje odredaba direktive i uredbe, pri
čemu raste stupanj pravne nesigurnosti.
Nadalje, slijedi još jedan primjer odnosa i povezanosti uredbe i direkti-
ve, odnosno primjer izmjene teksta direktive uredbom. Takve kombina-
cije više nisu rijetkost u novijem zakonodavstvu Unije: Uredbom Komi-
sije (EU) 2019/554 od 5. travnja 2019. o izmjeni Priloga VI. Direktivi
2007/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o davanju ovlaštenja strojovo-
đama koji upravljaju lokomotivama i vlakovima na željezničkom sustavu
Zajednice (Tekst značajan za EGP) zamjenjuje se točka 8. Priloga VI.
Direktive 2007/59/EZ. Kod hrvatskog Nacrta prijedloga zakona o sigur-
nosti i interoperabilnosti željezničkog sustava, između ostalih odredaba
sadržanih u većem broju direktiva, uredaba i odluka, neke su preuzete tim
zakonom, a neke nacionalnim podzakonskim aktom, konkretno pravilni-
kom koji predmetni zakon predviđa. S obzirom na to da je navedena točka
8. Priloga IV. Direktive već bila preuzeta pravilnikom, bilo je radi uskla-
đivanja potrebno odgovarajuće izmijeniti i odredbe pravilnika stavljajući
izvan snage postojeće koje nisu u skladu s donesenom Uredbom. Primjer
je samo ukratko naznačen da se ilustrira povezanost materije europskog
prava koja se nalazi u različitim vrstama akata te da se pokaže kako takav
način pisanja ima utjecaj i mora se uzeti u obzir i u izradi nacionalnog
zakonodavstva koje mora u svim segmentima biti harmonizirano.
S obzirom na navedeno, u teoriji se često postavlja pitanje postoji li i dalje
potreba razlikovanja uredaba i direktiva jer je mišljenje brojnih stručnjaka
da ta razlika dovodi do pravne nesigurnosti i nejednakosti stranaka. Ipak,
Craig i de Burca smatraju da se priznavanjem izravnog učinka direktivama
384
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
nije izgubila razlika između uredaba i direktiva, već se dobila veća pravna
sigurnost (Craig & de Burca, 2015, str. 284; Craig, 2009 i dr.).
3. Recentni zakonodavni primjer odstupanja
od izravne primjene, obvezatnosti i izravnog
učinka uredbe
U daljnjem tekstu bit će naveden recentni primjer na kojem će se propitati
način shvaćanja koncepata izravne primjene i izravnog učinka uredaba.
Naime, Komisija je dvije godine prikupljala podatke od država članica
kako bi riješila problem što pogranična područja ostvaruju gospodarski
lošije rezultate od drugih područja. Neke su države članice poduzimale
različite pojedinačne, bilateralne ili čak multilateralne inicijative za ukla-
njanje pravnih graničnih prepreka, ali to nije bio slučaj kod svih država
članica niti je intenzitet tih nastojanja bio jednak. Vezano za to pitanje,
a zbog problema s financiranjem, pristupom javnim uslugama te dota-
dašnjim negativnim iskustvima Komisija je donijela priopćenje »Poticanje
rasta i kohezije u graničnima regijama EU-a« (priopćenje o graničnim
regijama).17 U vezi s navedenom tematikom postojala je i »Europska te-
ritorijalna suradnja«, program koji je od 1990. poznat pod nazivom In-
terreg.18 Njime se pruža potpora programima prekogranične suradnje u
pograničnim regijama Unije, uključujući u onima sa zemljama EFTA-
e. Materija je još regulirana sljedećim dokumentima: Uredba (EZ) br.
1059/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o usposta-
vi zajedničkog razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku (NUTS)19,
Uredba (EZ) br. 45/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca
2000. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u instituci-
jama i tijelima Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka20, Ured-
17 U njemu se ističu načini na koje EU i države članice mogu smanjiti složenost,
potrebno vrijeme i troškove prekogranične interakcije te promicati ujedinjavanje usluga uz
unutarnje granice. Razmatra se što je potrebno poboljšati kako bi građani i poduzeća u gra-
ničnim regijama mogli potpuno iskoristiti prigode na obje strane granice. U komunikaciji se
predlaže akcijski plan od 10 točaka od kojih je jedna posebno usmjerena na pravne i admini-
strativne granične prepreke. Priopćenje Komisije Vijeću i Europskom parlamentu »Poticanje
rasta i kohezije u graničnim regijama EU-a« – COM(2017) 534 final, 20. 9. 2017.
18 https://projekti.hr/hr/program-financiranja/interreg.
19 SL L 154, 21. 6. 2003., str. 1.
20 SL L 8, 12. 1. 2001., str. 1.
385
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
ba (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011.
o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država
članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije.21
Usprkos svim postojećim dokumentima smatra se da »države članice ne
mogu u dostatnoj mjeri ostvariti ciljeve predložene mjere na središnjoj
ili regionalnoj i lokalnoj razini, već se, zbog njezina raspona ili učinka,
ti ciljevi mogu bolje ostvariti na razini Unije.« Navod je to iz Prijedloga
uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o mehanizmu za uklanjanje prav-
nih i administrativnih prepreka u prekograničnom kontekstu (Strasbourg,
COM (2018), 373 final, 2018/0198 (COD)) u pogledu kojeg je zakono-
davni postupak započeo još 29. 5. 2018., a taj pravni dokument još nije
stupio na snagu. Prijedlog uredbe regulira područje primjene Interrega,
programa koji je pokrenut radi jačanja učinaka kohezijske politike Europ-
ske unije od 2014. do 2020. i nasljednik je programa INTERREG IVc koji
je bio aktivan u prošlome programskom razdoblju. Ima cilj smanjiti posto-
jeće nejednakosti između regija Europske unije u njihovu ekonomskom i
društvenom razvoju i održivosti okoliša, pritom uzimajući u obzir njihove
specifične prostorne karakteristike i mogućnosti. S obzirom na postojeće
zatečeno stanje, a i sam sadržaj, riječ je o području i materiji koja ne može
po prirodi stvari na jednak način biti propisana za sve države članice upra-
vo zbog postojanja razlika u stanjima u pograničnim područjima. Stoga
je predviđena mogućnost da svaka država članica odluči za sebe hoće li
se u postizanju cilja iz Uredbe služiti tim dopunskim mehanizmom ili će
primjenjivati već postojeće mehanizme, ovisno o uvjetima.
Sporno je i nedovoljno jasno da je uporaba posebnog mehanizma uspo-
stavljenog tom Uredbom dobrovoljna. Država članica može odlučiti da
će na određenoj granici s jednom ili više susjednih država članica nasta-
viti rješavati pravne prepreke u određenoj prekograničnoj regiji u okviru
djelotvornih mehanizama koje je uspostavila na nacionalnoj razini ili koje
je formalno ili neformalno uspostavila s jednom ili više država članica. U
tom slučaju može odlučiti ne primjenjivati mehanizam uspostavljen tom
Uredbom. U drugom slučaju, država članica može odlučiti na određenoj
granici s jednom ili više susjednih država članica da će se pridružiti posto-
jećemu djelotvornom mehanizmu koji je formalno ili neformalno usposta-
vila jedna susjedna država članica ili više njih. Ako se u okviru tog meha-
nizma dopušta pridruživanje, ona opet može odlučiti da ne primjenjuje
mehanizam uspostavljen na temelju te Uredbe. Nadalje, ako država člani-
21 SL L 55, 28. 2. 2011., str. 13.
386
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
ca odluči na određenoj granici s jednom ili više susjednih država članica da
će se pridružiti postojećemu djelotvornom mehanizmu koji su formalno
ili neformalno uspostavile jedna ili više susjednih država članica, pod uvje-
tom da je pristupanje tom mehanizmu dopušteno, ona ni u tom slučaju ne
mora odabrati mehanizam uspostavljen predmetnom Uredbom.22
S obzirom na materiju i očekivani fakultativni način primjene odredaba
upitno je može li se za tu problematiku rabiti uredba kao pravni akt Unije.
Na to se pitanje pokušalo dati odgovor u obrazloženju samog Prijedlo-
ga uredbe. Naime, navodi se da se Prijedlogom uredbe utvrđuju obve-
ze država članica za uspostavu, za svaku granicu sa susjednom državom
članicom, mehanizma za uklanjanje pravnih prepreka u zajedničkoj pre-
kograničnoj regiji i istodobno im se dopušta provedba drugih učinkovitih
mehanizama. Preporuka ne bi bila najučinkovitiji instrument jer, navodi
se, preporuke u skladu s čl. 288/5. UFEU-a nemaju obvezujuću snagu.
Smatra se da ni direktiva ne bi bila najučinkovitiji instrument jer je obve-
zujuća samo što se tiče rezultata koji je potrebno postići, a odabir je oblika
i metoda postizanja tog rezultata u skladu s čl. 288/3. UFEU-a prepušten
nacionalnim tijelima, što bi, navodi se, moglo dovesti do stvaranja različi-
tih sustava na unutarnjim granicama. U obrazloženju se navodi da bi se
direktivom mogle stvoriti nove razlike u graničnim regijama.23 Budući da
se pravna snaga preporuka još uvijek shvaća prilično formalistički, pa se
govori o pravno neobvezujućim aktima, a kako i jesu definirane čl. 288.
UFEU-a, koji se čak i kada se koriste u tumačenju pravnoobvezujućih
akata u praksi ne smatraju relevantnima, ta se materija ne može u sadaš-
njim uvjetima regulirati ni tom vrstom akata, navodi se u obrazloženju.
S obzirom na interes da se postigne cilj uredbe s jedne strane te različite
uvjete država članica s druge strane, daje se mogućnost da države članice
izaberu korištenje nekim od mehanizama. Ipak im se ne ostavlja moguć-
22 Čl. 4. Mogućnosti država članica za uklanjanje pravnih prepreka: (1) Država čla-
nica odlučuje se za mehanizam ili za postojeće načine za uklanjanje pravnih prepreka koje
sprječavaju provedbu zajedničkog projekta u prekograničnim regijama na određenoj granici
s jednom ili više susjednih država članica. (2) Država članica može, u pogledu određene
granice s jednom ili više susjednih država članica, odlučiti i da će se uključiti u postojeći
djelotvoran način koji je formalno ili neformalno uspostavila jedna ili više susjednih država
članica. (3) Države članice mogu primjenjivati mehanizam i u prekograničnim regijama uz
morske granice ili u prekograničnim regijama između jedne ili više država članica i jedne
ili više trećih zemalja ili jedne ili više prekomorskih zemalja i teritorija. (4) Države članice
obavješćuju Komisiju o svakoj odluci donesenoj na temelju ovog članka.
23 Vidjeti str. 5 i dalje Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o mehanizmu
za uklanjanje pravnih i administrativnih prepreka u prekograničnom kontekstu, 29. 5. 2018.,
Strasbourg, COM (2018), 373 final, 2018/0198 (COD).
387
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
nost nekorištenja ikakvim mehanizmom i izostanka bilo kakve suradnje.
U tom smislu možemo navedenu situaciju razmotriti s dvaju aspekata:
prvo, razvoj odnosa koje regulira pravo Unije svakako mora imati odre-
đene reperkusije i za pravila pisanja i izrade pravnih akata te uobičajene
i propisane načine njihova shvaćanja i primjene. Svrha je nastanka i po-
stojanja europskog prava zaštititi prava i interese građana, postići ciljeve
radi kojih i postoji Unija. Jednom od važnijih karakteristika cijeloga tog
pravnog sustava pokazalo se nepostojanje, odnosno rušenje formalističkih
načina poimanja prava i postupanja koji su snažno vidljivi u gotovo svim
nacionalnim pravnim sustavima (Capeletti, 1989, str. 8). Budući da se
cilj, ako prihvatimo objašnjenje iz samoga popratnog teksta propisa, ne
bi mogao postići drugim pravnim aktima i njihovim karakteristikama, od-
nosno ponajprije pravnom snagom koja im je dodijeljena, čini se da je i ta
Uredba na tragu takva poimanja i takva provođenja prava. Najveća takva
odstupanja uočena kod direktiva proizišla su iz shvaćanja i interpretacije
samog Suda koji je upravo kao tijelo koje ima ingerenciju interpretacije, a
samim time i usmjeravanja i razvoja prava, pokazao da su ciljevi i zaštita
prava ispred forme i u pogledu kojih neke temeljene odredbe imaju na-
izgled pojednostavnjene stipulacije. Moguće je da u tom smislu možemo
razmatrati i taj Prijedlog uredbe, uočavajući da je i u ovom slučaju cilj
prevladao formu i u pisanom zakonodavstvu Unije.
Drugi način viđenja, koji u biti i ne isključuje prvi, može biti sljedeći: da
je obvezatno provođenje nekog od mehanizama, ponajprije postojećih, ili
ovisno o konkretnoj situaciji u određenom području, podredno je obve-
zna primjena mehanizma utvrđena Prijedlogom te uredbe. Obvezatnost i
dalje postoji u odnosu na sam akt u cijelosti, ali s obzirom na njegov sadr-
žaj odnosno pojedine odredbe također postoji, ali ne bezuvjetno. U tom
smislu one sve imaju izravnu primjenu, ali je jasno da zbog nepostojanja
bezuvjetnosti kao jednog od triju bitnih svojstva izravnog učinka, one ga
nemaju niti proizvode takve posljedice. Odredbe jesu jasne i precizne, ali
nisu bezuvjetne: uvjet je da se ne primjenjuju neke druge odredbe iz dru-
gih akata kojima bi se mogao postići isti cilj. Obvezne su podredno i tek
onda imaju izravnu primjenu i izravni učinak, ako je postojao uvjet i on se
ispunio. U tom smislu samo obrazloženje o izboru vrste akta ne bi bilo za-
dovoljavajuće iako je otvoreno pitanje koja bi vrsta akta bila najprimjere-
nija. Možda bi se cijeli sadržaj mogao drukčije formulirati, primjerice tako
da se direktivom postave ciljevi i preporukom ponude modusi dolaženja
do postavljenog cilja. U svakom slučaju, taj akt, ako ikada bude donesen,
izazvat će vrlo vjerojatno brojna pitanja, a upitna će biti i njegova primjena
i finalno postizanje i mjerenje ciljeva.
388
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
4. Zaključak
U želji za što većom učinkovitošću europskog prava na nacionalnoj razi-
ni europsko pravo preuzelo je mehanizme iz međunarodnog prava te ih
razvilo i prilagodilo. Tako su koncepti izravnog učinka i izravne primjene
preuzeti, prošireni i derivirani u odnosu na svoje matično okružje među-
narodnog prava. Kao posljedica prijenosa dijela suverenosti država članica
na Uniju, Unija ima mogućnost donošenja obveznih propisa, ponajprije
uredaba i direktiva, te zahtijevanja njihove učinkovite primjene. Uredbe
su, stoga, od samih početaka trebale imati ulogu sličnu onoj kakvu imaju
zakoni na nacionalnoj razini, bez mogućnosti zakonodavnog »upletanja«
ili kao »oslobođenje od obveza« država članica da donose provedbeno
nacionalno zakonodavstvo. Takav intenzitet izravne primjene u samim za-
čecima međunarodnog prava u opsegu kako ga daje europsko pravo nije
postojalo, a i danas ima ovisno o sustavu veću ili manju mogućnost izravne
primjene. U svakom slučaju, ne postoji takav stupanj prijenosa ovlasti koji
bi omogućio takvu razinu obvezatnosti koja je posljedica izravne primjene
kod uredaba, čak ni u monističkome pravnom sustavu. Što se tiče direk-
tiva, riječ je također o pravima i obvezama u određenim područjima koja
Unija želi ustanoviti i provesti, ali ipak ostavlja prostor državama članica-
ma da same odaberu oblike i metode kako će to ostvariti. To čini s pomo-
ću interpretativne obveze, posrednog učinka koji sve više jača u želji da
se ostvari učinkovitost europskog prava. Krajnja je posljedica tog učinka
ponovno izravni učinak te posljedično i izravna primjena.
Budući da je cilj ovoga rada bila analiza koncepata izravnog učinka i izrav-
ne primjene kod uredaba i direktiva, na primjerima iz razvoja europskog
prava pokušao se utvrditi sadržaj tih koncepata, njihova definicija te otkri-
ti postoje li razlike između njih. Razvojem prava pokazuje se da oni više
nisu sinonimi iako su u određenim razdobljima tako shvaćani, a tako ih
u određenoj mjeri i danas shvaćaju neki teoretičari i praktičari. Iz analizi-
ranih pisanih zakonodavnih odredaba i prakse Europskog suda proizlazi
da je izravna primjena svojstvo koje je priznato nekoj odredbi na temelju
samog prava, dok je izravni učinak kvaliteta, svojstvo same odredbe koja
se procjenjuje od slučaja do slučaja, »da se izravni učinak odnosi na mo-
gućnost državljana država članice Europske unije da ostvare prava zajam-
čena europskim odredbama izravno pred nacionalnim sudovima. Drugim
riječima, ako odredbe ispunjavaju zahtjeve da proizvode izravni učinak,
obveza je nacionalnih sudova da priznaju prava koja su državljanima pri-
znata temeljem tih odredaba. S druge strane, izravna primjena odnosi se
na činjenicu da neka europska odredba postaje sastavnim dijelom nacio-
389
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
nalnog prava države članice, bez potrebe donošenja provedbenih odre-
daba. Izravna primjena jest prema tome svojstvo akta odnosno europske
odredbe za čiju primjenu u načelu nije potreban provedbeni nacionalni
propis.« (Edwards, 2016).
U skladu s navedenim može se postaviti pitanje je li uopće definicija izrav-
nog učinka i izravne primjene jednaka što se tiče uredaba i direktiva? Čl.
288. Ugovora o funkcioniranju Europske unije načelno daje uredbama
svojstvo izravne primjene, a tek posljedično horizontalni izravni učinak, a
u pogledu direktiva naglašava samo obvezu harmonizacije od država čla-
nica, čime im, na temelju gramatičke interpretacije, odriče oba svojstva.
Ipak, takvo se pojednostavnjeno definiranje već od samih početaka eu-
ropskog prava pokazalo neodgovarajućim ili barem nedostatnim i, usudili
bismo se reći, neodrživim. U praksi se pokazalo da, iako se direktivama
ne priznaju ex lege ni izravni učinak ni izravna primjena, one u slučaju
nepostojanja odgovarajućih provedbenih propisa te ispunjavanja određe-
nih uvjeta (jasnoće, preciznosti i bezuvjetnosti) mogu imati horizontalni
izravni učinak te se primjenjivati i bez provedbenoga nacionalnog zako-
nodavstva. Uredbe pak, iako načelno imaju priznatu izravnu primjenu na
temelju Ugovora, ne moraju imati i često nemaju izravni učinak jer sve
njihove odredbe ne ispunjavaju zahtjeve za njega (jasnoće, preciznosti i
bezuvjetnosti), ili se državama članicama ex lege određuje obveza imple-
mentacije nekih odredaba, odnosno poduzimanje nekih mjera. U radu je
u prilog toj tezi naveden i primjer recentnoga zakonodavnog prijedloga
gdje uredba sadržava odredbe koje nemaju karakteristiku bezuvjetnosti,
pa time nemaju izravni učinak, a nemaju ni karakteristiku obvezatnosti, te
je upitna i njihova izravna primjena.
Uzimajući u obzir te činjenice, u radu se dolazi do zaključka da se defini-
cija izravnog učinka u znatnoj mjeri profilirala praksom Europskog suda
što se tiče direktiva, koje ga striktno gledajući i nemaju, te posljedično,
ispunivši pretpostavke za izravni učinak, stječu izravnu primjenu, dok se
definicija izravne primjene profilirala na temelju uredaba koje su to svoj-
stvo dobile na temelju prava i koje im ne mora po prirodi stvari dati izravni
učinak. Ne može se na temelju zakona propisati i poštivati da neka odred-
ba ima svojstva unaprijed, ex lege, ako se u praksi događa da ona to nema.
Tako se pokazalo na slučaju direktiva da je izravna primjena posljedica
priznata izravnog učinka. Na primjeru uredaba pokazalo se da sama činje-
nica da se odredbi priznaje svojstvo izravne primjene ne omogućava ostva-
rivanje prava na temelju nje ako formulacija odredbe nije dovoljno jasna,
precizna i bezuvjetna. U slučaju direktiva izravni učinak nastupa u biti tek
390
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
djelovanjem posrednog učinka, i to ako su ispunjene pretpostavke, a ne
postoji provedeno nacionalno zakonodavstvo. Drugim riječima, iznimno,
kada je od važnosti za funkcioniranje europskoga pravnog sustava na naci-
onalnoj razini, a zbog neimplementacije ili nepravilne implementacije nije
moguće primijeniti nacionalno provedbeno zakonodavstvo. Nepostojanje
svojstva izravnog učinka s pozicije uredaba također je iznimka od pravila
jer je ipak činjenica da većina ima svojstva da proizvodi pravne učinke
među strankama. Dojam je da se gube razlike između uredaba i direktiva
te se nameće pitanje u brojnim teorijskim i stručnim raspravama treba
li se objema priznati izravni učinak ili postoji i dalje razlog za opstanak
prvotnih temeljnih pravila iz čl. 288. Ipak, odgovor se nudi razumijeva-
njem sekundarnog i primarnog zakonodavstva Unije, a posebice pomnim
praćenjem i razumijevanjem prakse Europskog suda. Europski sud, kao
sukreator europskog prava i kao tijelo nadležno za njegovo tumačenje,
ne shvaća temeljna pravila kao ograničavajući čimbenik jer ih istodobno i
poštuje, ali i odstupa od njih zbog učinkovitosti i svrhovitosti te ostvare-
nja ciljeva europskog prava, uz napomenu da to čini u točno određenim
uvjetima. Europski sud teži dokinuti i dovesti u pitanje sva tumačenjska
pravila koja bi se svodila na formalističko poimanje prava i takvu primjenu
pravila koja bi bila oličenje svojevrsne ontološke dosljednosti; u kojima bi
se ogledavalo doslovno poštivanje pravila, bez obzira na pravne poslje-
dice koje će to prouzročiti (Kühn, 2004, str. 532; Hesselink, 2001, str.
20; Kulcsár, 2001, str. 41 itd.). U tom se kontekstu trebaju promatrati i
koncepti izravnog učinka i izravne primjene čije se definicije razvijaju us-
poredno s razvojem i cjelokupnoga europskog prava i koji su mehanizmi
njegova funkcioniranja, a ne ograničavajući čimbenik u ostvarenju ciljeva.
Literatura
Arnull, A. (1999). The European Union and its Court of Justice. Oxford, UK: Oxford
University Press.
De Wiite, B. (1999). Direct effect, supremacy and the nature of the legal order.
U C. de Burca (ed.) The Evolution of EU law (177–213). Oxford, UK: Oxford
University Press.
Capeletti, M. (1989). The judicial process in comparative perspective. Oxford, UK:
Clarendon Press.
Craig, P., & de Burca, G. (2015). EU law: text, cases, and materials. Oxford, UK:
Oxford University Press.
Craig, P. (2009). The legal effect of directives: policy, rules and exceptions. Euro-
pean Law Review, 34(3), 349–377.
391
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
Edwards, C. (2016). Direct Effect and Direct Applicability: what do they really
mean? Preuzeto s https://www.insidebrexitlaw.com/blog/direct-effect-and-di-
rect-applicability-what-do-they-really-mean.
Everling, U. (1967). Europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Recht in
der praktischen Rechtsanwendung. N. J. W, 67(20), 465–473.
Hartley, T. C. (2007). The foundations of European Community law. New York,
SAD: Oxford University Press.
Hesselink, M. (2001). The new European legal culture. Denver, SAD: Kluver.
Kelsen, H. (1927). O granicama između pravničke i sociološke metode. Beograd, Sr-
bija: Nolit.
Kühn, Z. (2004). Worlds apart: Western and Central European judicial culture at
the onset of the European enlargement. American Journal of Comparative Law,
52(3), 531–567, https://doi.org/10.2307/4144478
Kulcsár, K. (2001). Politics and law – making in Central-East- Europe. U Péteri
Z. (ed.) Legal theory. comparative law. Studies in honour of Professor Imre Szabó.
Budimpešta, Mađarska: Akadémiai Kiadó, https://doi.org/10.2307/840158
Mastroianni, R. (1999). On the distinction between vertical and horizontal direct
effect of directives: what role for the principle of equality. European Public
Law, 5(3), 417–435.
Mathijsen, P. S. R. F. (2013). Guide to European Community Law. London, UK,
Sweet & Maxwell.
Pescatore, P. (1972). Legal problems of an enlarged European community. London,
UK: Stevens.
Prechal, S. (2005). Directives in EC law. Oxford, UK: Oxford University Press.
Rodin, S., & Ćapeta, T. (2008). Učinci direktiva Europske unije u nacionalnom pra-
vu. Zagreb, Hrvatska: Pravosudna akademija Zagreb.
Schutze, R. (2015). European Union law. Cambridge, UK: Cambridge University
Press.
Shaw, J. (2000). The law of the European Union. London, UK: Palgrave Macmillan.
Winter, J. A. (1972). Direct applicability and direct effect two distinct and diffe-
rent concepts in community law. Common Market Law Review, 9(4), 425–438.
Sudska praksa
Predmet 26/62 NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend &
Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration, (1963) ECR 1, https://doi.
org/10.1093/he/9780191883743.003.0001
Predmet 39/72 Commission v. Italy, (1973) ECR 101
Predmet 34/73 Variola protiv Italian Finance Administration, (1973) ECR 981
Predmet 41/74 Yvonne van Duyn protiv Home Office, (1974) ECR 1337
Predmet 43/75 Defrenne protiv Sabena, (1976) ECR 455
Predmet 148/78 Publico Ministero protiv Tulio Ratti, (1979) ECR 1629
392
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
Predmet 8/81 Becker protiv Finanzamt Münster-Innenstadt, (1982) ECR 53
Predmet C-271/91 Marshall v. Southhampton and South-West Hampshire Area he-
alth Authority, (1993) ECR I-4367
Predmet C-91/92 Dori protiv Recreb Srl, (1994) ECR I-3325
Predmet C-236/92 Comitato di Coordinamento per la Difesa della Cava protiv Regi-
one Lambardia, (1994) ECH I-463
Predmet C-319/97 Kortas, (1999) ECR I-3143
Predmet C-365/97 Komisija protiv Italije, (1999) ECH I-7773
Predmet C-141/00 Ambulanter Pflegedienst Kügler GmbH protiv Finanzamt für Kör-
perscaften, (2002) ECH I-6833
Predmeti C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handels GmbH i Zuchtvieh-Kontor
GmbH (ZVK) protiv Hauptzollamt Hamburg-Jonas, (2008) ECR I-69
Pravni propisi i policy dokumenti
Priopćenje Komisije Vijeću i Europskom parlamentu »Poticanje rasta i kohezije u
graničnim regijama EU-a« – COM(2017) 534 final, 20. 9. 2017.
Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o mehanizmu za uklanjanje prav-
nih i administrativnih prepreka u prekograničnom kontekstu, 29. 5. 2018.,
Strasbourg, COM (2018), 373 final, 2018/0198 (COD)
Pročišćene verzije Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europ-
ske unije, Ugovor o Europskoj uniji (pročišćena verzija), Ugovor o funkci-
oniranju Europske unije (pročišćena verzija), Protokoli, Prilozi Ugovoru o
funkcioniranju Europske unije, Izjave priložene Završnom aktu Međuvladine
konferencije na kojoj je donesen Ugovor iz Lisabona potpisan 13. prosinca
2007. Tablice ekvivalenata SL C 202, 7. 6. 2016., str. 1–388 (BG, ES, CS,
DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO,
SK, SL, FI, SV), https://doi.org/10.25234/pv/8307
Uredba (EZ) br. 45/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2000. o
zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama i tijelima
Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka, SL L 8, 12. 1. 2001., str. 1
Uredba (EZ) br. 1059/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o
uspostavi zajedničkog razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku (NUTS),
SL L 154, 21. 6. 2003., str. 1
Uredba (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011.
o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država
članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije, SL L 55, 28. 2. 2011.,
str. 13
Ugovor o funkcioniranju Europske unije, SL C 202, 7. 6. 2016, str. 1–388
Treaty establishing the European Economic Community 11957E/TXT
393
Sansović, K. (2020). Koncepti izravne primjene i izravnog učinka u pravu Europske unije
HKJU-CCPA, 20(2), 369–393
CROATIAN AND COMPARATIVE PUBLIC ADMINISTRATION
CONCEPTS OF DIRECT APPLICABILITY AND DIRECT
EFFECT IN THE EUROPEAN UNION LAW
Summary
The paper analyses the concepts of direct applicability and direct effect, which
were created and developed as the result of the practical usage of regulations
and directives which are binding acts of secondary legislation. The author proves
that in certain cases direct effect is acknowledged to directives, but denied to
regulations; that in the case of directives, direct application is often the result of
direct effect, and in the case of regulations, direct effect is in most cases the result
of direct application; and that those concepts are sometimes and with respect to
certain legal documents mutually conditioned, and sometimes not. Through the
case by case method, the author goes on to claim that these are exceptions from
the general rule and a consequence of the request for effectiveness of European
law at the national level, as well as of the implementation of law. Nevertheless,
those requirements and methods do not jeopardise the original basic legal rules,
and although they derogate, they do not abolish the written basic legal rules.
The requirements are necessary due to the development of European law and the
accomplishment of its goals, and could be put at risk by the application of strict
formalism. The European Court of Justice, as one of the creators of European
law, strives not to abolish, but rather to call into question all interpretative rules
that would represent or lead to formal legal thinking, and the application of
rules that would in essence represent a kind of ontological consistency and reflect
a grammatical obedience of the rules. However, it does not take into account the
legal consequences. The concepts of direct effect and direct applicability should
be regarded in such a spirit because their definitions are also in the process of
parallel development with the development of European law as a whole, and
taking into account that they are and should be the mechanisms of effective
functioning of European law, rather than a restrictive factor in the way of the
law achieving its goal.
Keywords: direct applicability, direct effect, regulations, directives, European
law
