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Catedrático de Ciencia de la Administración.
Universidad Rey Juan Carlos. Madrid.
Manuel
Arenilla
Sáez
Colaboraciones
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Localización y
digitalización de los ODS
en un futuro inesperado
1. Un presente que no hemos vivido, un futuro incierto. 2. La Agenda 2030 como una
oportunidad que está pasando. 3. La importancia de las instituciones públicas fuertes.
4. La localización de los ODS. 5. El enfoque digital como acelerador de los ODS.
6. Conclusiones. 7. Bibliografía.
Cómo citar/ Citation:
Arenilla Sáez, M. (2020)
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
Revista de estudios Locales- CUNAL, 218, xxx-xx
Colaboraciones
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Manuel Arenilla Sáez
Colaboraciones
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RESUMEN
La Administración española mantiene una cultura que ha sobrevivido a las diversas
crisis mediante el despliegue de estrategias y medidas consistentes en hacer más
o menos de lo mismo, dependiendo de las circunstancias. La crisis sin precedentes
de la COVID-19 debería hacer el milagro de rediseñar las instituciones y servicios
públicos en España, a lo que podría contribuir la Agenda 2030.
La localización de la Agenda 2030 refuerza la vinculación de los objetivos globales
con las comunidades locales y los ciudadanos y potencia las interrelaciones
existentes entre todos los ODS. El balance de la localización en el mundo muestra
que los gobiernos locales y regionales han tenido un escaso papel en los informes
nacionales voluntarios o en los mecanismos nacionales de coordinación.
Resulta ya evidente que se necesitan aceleradores para alcanzar a tiempo
las metas establecidas en los ODS para 2030, destacando las tecnologías y
herramientas digitales. La digitalización en el mundo debe facilitar el avance
del desarrollo humano para que disminuya la desigualdad, aumente la paz y la
seguridad, promueva la sostenibilidad, fomente los derechos humanos y satisfaga
las necesidades humanas, ya que no se está haciendo debidamente.
Palabras Clave: Localización, Administración local, España, Agenda 2030, ODS,
digitalización.
ABSTRACT
The Spanish Administration maintains a culture that has survived successive crises
by deploying strategies and measures consisting of doing more or less of the same,
depending on the circumstances. The unprecedented crisis of COVID-19 should
make the miracle of redesigning institutions and public services in Spain possible,
to which Agenda 2030 could contribute.
The localization of Agenda 2030 reinforces the link between global objectives
and local communities and citizens and strengthens the interrelations between all
the SDG. The balance of localization in the world shows that local and regional
governments have had a limited role in Voluntary National Reports or national
coordination mechanisms.
It is already clear that accelerators are needed to achieve the SDGs in a timely
manner, with emphasis on digital technologies and tools. Global digitization must
facilitate the advancement of human development, reduce inequality, increase
peace and security, promote sustainability, advance human rights and meet human
needs, as it is not being done properly.
Keywords: Localization, local government, Spain, Agenda 2030, SDG, digitization.
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
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1.
UN PRESENTE QUE NO HEMOS VIVIDO, UN
FUTURO INCIERTO
Los autores españoles que llevamos unas décadas escribiendo sobre la reforma y
la modernización administrativa, primero, luego sobre innovación y ahora, algunos,
sobre la Agenda 2030 imaginábamos un futuro que no acababa de llegar y que,
cuando parecía que lo alcanzábamos, era incompleto. Ahora nos anuncian una
«nueva normalidad social» por descubrir. Las bibliotecas están repletas de libros
y revistas de trabajos cientícos que diagnostican la situación de las instituciones
públicas y su rendimiento y que realizan propuestas bienintencionadas. Las
Administraciones no han dejado de producir con cierta periodicidad libros blancos,
planes e informes de expertos en materia organizativa, de función pública, de
organización territorial, de evaluación o de calidad de los servicios. Se ha llegado
a solicitar en un corto espacio de tiempo varios estudios de expertos sobre una
misma materia, como la reforma universitaria, aunque sin mayores resultados
hasta la fecha.
Lo anterior no signica que no se hayan iniciado reformas o, mejor dicho, procesos
modernizadores, porque de lo que se ha tratado casi siempre es de no alterar el
statu quo de la Administración, que se fundamenta, al menos, en el modelo cultural
y burocrático de los años 50 y 60 del pasado siglo. El ejemplo de la Comisión para
la Reforma de la Administración (CORA) pone de maniesto que no se deseaba
sobrepasar ninguna «línea roja» para desequilibrar el poder existente en el interior
de la Administración General del Estado y tampoco en el territorio, ni se quiso alterar
el juego de intereses existente entre la sociedad, la economía y el ámbito público.
Así, las tibias medidas de corte neogerencialista que se anunciaban no iban más
allá de declaraciones sobre las bondades de la eciencia. El resultado, como es
sabido, fue hacer menos de lo mismo hasta que se superase la Gran Recesión,
momento en el que todo fue paulatinamente volviendo a su cauce, como tantas
otras veces, como si de un muelle contraído se tratase que se libera de su traba.
Hasta la pandemia de marzo de 2020. En este momento, las Administraciones
públicas españolas se encuentran con un margen de maniobra muy escaso para
poder afrontar la catástrofe en la que nos encontramos después de años de
politización y de desprofesionalización de la Administración y de pérdida de talento
(OCDE, 2018: 257 y 258).
Si tomamos la Administración local española, veremos que durante décadas se
expusieron sus males y sus posibles remedios, aunque se hizo poco para acometer
estos. Hubo algún intento a mediados de la década de los años 90 por parte de la
Administración del Estado de cumplir con su parte del denominado «Pacto Local»
que no pretendía, y no lo hizo, alterar el reparto de poder existente entre el Estado,
las comunidades autónomas, las provincias y los municipios. Tampoco el poder
autonómico comparte su dominio territorial con los entes locales, ni siquiera con
los grandes núcleos de población. El resultado, como se vio en la anterior crisis,
fue el solapamiento, la duplicidad, la falta de coordinación, el elevado coste de los
servicios, la infrananciación y la asunción de competencias impropias de difícil
sostenibilidad como, desgraciadamente, probablemente volvamos a ver.
La reforma local de 2013 no pretendió abordar estos problemas en profundidad,
sino que aplicó una lógica económica y nanciera que trajo como consecuencia el
aumento del poder de control del Estado. Aunque no se han atendido las cuestiones
centrales de la reforma local, podemos encontrar en las últimas décadas una
proliferación de prácticas de calidad y ahora de innovación en la gestión, de
formación, de participación, de gobierno abierto o de transparencia. Todas tienen
en común que no alteran, porque no pueden hacerlo, el sistema de poder territorial
ni el funcionamiento esencial de los gobiernos locales que se adscribe, en general,
a la cultura de la llamada vieja Administración y que se maniesta en buena medida
en el neocentralismo autonómico.
En numerosas ocasiones y en los más variados foros es posible oír una pregunta
entre sus asistentes: ¿cómo se cambia esta situación? La respuesta, como se sugiere
en un informe sobre reforma universitaria realizado por expertos internacionales en
2011, suele ser invariable: con voluntad y coraje; ya no es tiempo para la prudencia,
esgrimida como justicación para la inacción. Claro es, además es necesario el
liderazgo político que consiste en querer de verdad que las cosas cambien; porque no
es posible reformar la Administración sin reformar el sistema político-administrativo
en el que se inserta. Después de más de medio siglo de estudios de Ciencia de la
Administración en el mundo y con miles de académicos dedicados a ella, resulta
melancólico cuando no tedioso defender este planteamiento, que cualquiera que se
mueva en el ápice superior de la Administración constata diariamente.
Sigue resultando sorprendente cómo muchos planes de reforma, discursos,
informes y actuaciones políticas y administrativas muestran un empecinamiento
en considerar a la Administración como un asunto de mera gestión claramente
diferenciada de la política. De ahí que se siga creyendo y actuando en el principio
de que la realidad «se cambia por decreto», lo que se constata en la conveniencia
de diferir cualquier cambio a una futura ley y aplicar una visión limitada y normativa
a la cada vez más compleja y diversa realidad social. De esto pueden dar fe los
miles de opositores que cada año pretenden ingresar en la Administración Pública.
La pandemia de la COVID-19 nos hace, desde la cuarentena en nuestras casas,
reexionar sobre lo que es transcendente y no lo es en el ámbito público. No
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hay nada nuevo en las noticias actuales de la gestión de la pandemia en España
referidas a las disfunciones de nuestro sistema político-administrativo, aunque
son muy llamativas en algunos casos. Lo que puede sorprender a algunos es
que sean tan evidentes y que los diagnósticos realizados durante tantos años no
hayan conducido a una acción positiva para solucionar los problemas detectados.
Empieza a ser incuestionable que es imperativo que el poder político-administrativo
se articule de otro modo y que asuma otra manera de proceder si queremos que los
resultados sean distintos; si deseamos que la Administración esté verdaderamente
orientada a las necesidades reales de los ciudadanos, que hoy más que nunca
irrumpen cuestionando las viejas e inoperantes lógicas políticas y burocráticas.
Sabido es que en muchas ocasiones las innovaciones requieren un impulso externo
a las organizaciones. En la última década se han presentado oportunidades reales
de transformar nuestras instituciones públicas: la Gran Recesión, la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible y ahora la crisis de la pandemia. La primera se
desaprovechó como se ha señalado, la segunda ha tenido una débil acogida entre
nosotros y hay que esperar a ver lo que pasa con la tercera. Es preciso recordar
que lo que está en juego cuando no se afrontan las reformas demandadas por
la sociedad es la legitimidad y la adhesión a las instituciones públicas y a sus
integrantes y, por tanto, la conanza política y la fortaleza de la democracia. Sin
embargo, durante años hemos venido hablando de la falta de legitimidad y de
conanza desligándolas del comportamiento político y la gestión.
En este artículo se va a tratar sobre la segunda oportunidad, la Agenda 2030 y
sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), poco aprovechados por nuestras
instituciones públicas en general y por las locales en particular. El enfoque que
se va a emplear es la necesidad de localizar la Agenda 2030 en España y de
aprovechar las posibilidades que ofrece la digitalización de los ODS para acelerar
su cumplimiento. Antes de desarrollar estos aspectos, se va a abordar el contexto
de la Agenda 2030 desde el punto de vista teórico e institucional.
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2.
LA AGENDA 2030 COMO UNA OPORTUNIDAD
QUE ESTÁ PASANDO
2.1.
LA AGENDA 2030 COMO PRODUCTO HISTÓRICO
Y TEÓRICO
La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible fue aprobada por la Asamblea General de
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 25 de septiembre de 2015 y supone
la continuación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que se llevaron a
cabo entre 2000 y 2015 principalmente para los países menos desarrollados. El
Sistema de Naciones Unidas y los países del mundo venían trabajando desde hacía
décadas para dotarse de una agenda única global, que se consigue nalmente con la
Agenda 2030 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015). Sus fundamentos
tienen una gran transcendencia en la orientación de la gestión pública al introducir
principios como una visión holística, la integración de los distintos objetivos, la
realización de alianzas con diversos actores para alcanzar las metas sociales y una
orientación ética, resumida en «que nadie se quede atrás».
Desde hace tiempo, diferentes enfoques cientícos vienen realizando una serie de
aportaciones que la Agenda 2030 ha integrado en sus principios y planteamientos.
Por citar los relacionados con la Administración, hay que señalar su alineación, de
acuerdo con la nueva gestión pública, con la eciencia y la ecacia para alcanzar los
objetivos y las metas y medir su consecución; con una gestión exible y adaptativa;
o con las alianzas público-privadas y sociales (García, 2007; Meneguzzo, 1997).
También encontramos contribuciones de la nueva gobernanza pública y de la
innovación social en la concepción holística del gobierno o en la importancia de
las redes de actores, en la creación de estructuras formales de interacción y en la
necesidad de un enfoque interrelacional, holístico, indivisible e integral de los ODS
(Börzel, 1997: 2; Christensen y Laegreid, 2012; Robinson, 2015; Arenilla, 2017).
El enfoque del Estado neoweberiano lo encontramos en la centralidad de la
democracia como legitimadora de la acción del Estado, al que se le otorga
el papel de garante de los derechos y libertades de todos los ciudadanos -de
ahí el alineamiento de los ODS con los derechos humanos y las convenciones
proclamados por las Naciones Unidas- para «que nadie se quede atrás» (Larrouqué,
2018). Estos enfoques se completan con los avances logrados en la práctica de
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las Administraciones públicas, a través de su densa red de relaciones con las
instituciones públicas, la sociedad y las empresas y con el impacto digital en la
economía, en la sociedad y en el ámbito público que debe ser aprovechado como
acelerador para lograr los ODS.
El impacto de las tendencias anteriores en la Administración española, y
singularmente en la local, ha sido más bien epidérmico. Más allá de las reducidas
«islas de excelencia» que pueden encontrarse en la gestión pública, se constata
que después de alguna década siguen siendo más o menos las mismas y que,
en modo alguno han conquistado el «continente», esto es, el conjunto del ámbito
público. Todo lo más asistimos, como señalaba Javier de Burgos en 1820, a «un
mero mudar de nombres» incorporando un nuevo diccionario al discurso público
de términos como gobernanza, gobierno abierto, transparencia, evaluación,
planicación, calidad, excelencia, y otros muchos que no alteran la sólida cultura
burocrática y corporativa en la que se asienta la Administración Pública y la política
españolas.
La traslación de los nuevos principios de gestión y las orientaciones en los que
se sustentan a la Administración es supercial en los niveles centrales de las
Administraciones y en los centros de conformación de la cultura administrativa.
Aunque sí encontramos algunas de las soluciones provenientes del sector privado
en el sector empresarial público y en algunas entidades de carácter prestacional.
En resumen, sigue predominando una visión y una práctica normativistas de
la acción pública, tanto administrativa como política, relegándose así la función
política y social que cumple la Administración Pública. Esto explica en parte la
importante desafección de los ciudadanos a sus instituciones públicas. Esta visión
dominante persiste en simplicar la realidad hasta hacerla incomprensible para los
ciudadanos y en reducir los numerosos actores que la conforman, lo que diculta
sobremanera su transformación.
Frente a esta situación, la Agenda 2030 plantea la necesidad de reiniciar el sistema
político para que el ámbito público se oriente a garantizar de una manera efectiva
los derechos humanos aprobados desde la Segunda Guerra Mundial. Se trata de
mejorar la vida de las personas y reforzar la conanza política de los ciudadanos
en sus instituciones públicas y en sus integrantes, cuya carencia está socavando
las instituciones democráticas. Es posible que esta desconanza se agudice con la
crisis de la COVID-19.
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2.2.
SE TRATA DE LA CONFIANZA
Desde hace varios años numerosos informes y publicaciones coinciden en que el
principal mal del ámbito público es la desconanza que sienten los ciudadanos
hacia sus instituciones e integrantes (OCDE, 2014)1. No obstante, en bastantes
ocasiones encontramos que se minimizan los efectos de esta desconanza
porque en las encuestas de satisfacción sobre los servicios públicos estos no
salen mal parados; además, se suele señalar que el apoyo a la democracia se sigue
manteniendo de una manera dominante en la sociedad española a pesar de que la
valoración negativa de su funcionamiento se haya incrementado signicativamente
en las últimas décadas.
La conanza política está relacionada con la conanza social y con una valoración
positiva de la credibilidad, la justicia, la competencia y la transparencia del gobierno
y de su actuación; de la corrupción, la percepción de justicia, el desempeño
macroeconómico, las instituciones electorales y la socialización política; y de la
calidad de los servicios. No obstante, estudios recientes muestran que la mejora del
desempeño de los servicios públicos no incrementa automáticamente la conanza
política, aunque guarda relación con ella (Morales, et al, 2018: 16 y 23). Por su
parte, la conanza social se relaciona con la acción del Estado, su imparcialidad,
su desempeño, la calidad de las normas legales y las variables que determinan la
efectividad y la fortaleza institucional. En n, parece que tanto ambas conanzas
como la satisfacción con la democracia están relacionadas con la satisfacción
con la vida (Montero et al., 2008: 20-21, 48; Van der Meer, 2017; OCDE, 2014: 39;
Fernández, 2017; Rothsein y Stolle, 2007; Freitag, 2003).
La conanza se ve condicionada por las crisis pasadas y por la actual, sobre todo
por cómo se afrontan. En ellas se muestran las debilidades o incapacidades de los
gobiernos para encararlas con ecacia, para garantizar los derechos y libertades y
los servicios públicos, combatir la desigualdad y la pobreza y para integrar en los
procesos decisionales a la amplia diversidad política, social y económica existente
en nuestras sociedades (OCDE, 2016:68), como se está comprobando de nuevo
en la crisis de la COVID-19. Cuando las crisis no se afrontan adecuadamente, el
resultado es el debilitamiento del Estado, de la aceptación social y de la obediencia
al orden constituido (Gomá, 2016, 116-117; Schyns y Koop, 2010).
1 En España, según Clifton (2014), los niveles de conanza cayeron 35 puntos por-
centuales entre 2006 y 2013, al pasar del 53 % al 18 %.
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Lo señalado hasta ahora se ve agravado por un entorno convulso, cuando no
explosivo, no exento de contradicciones: globalización y proteccionismo; un
desarrollo cientíco y tecnológico profundamente desigual, como se evidencia en
la crisis actual (Organización de las Naciones Unidas, 2019b); la transformación
de los modelos económicos y el agravamiento de los aranceles; la expansión de
la democracia y su degradación en los últimos años en el mundo; los cambios
en el comportamiento de los ciudadanos ahora acelerados por la pandemia; y el
mantenimiento de una cultura política sobrepasada por la realidad (The Economist,
2020; BEPA, 2011: 21; Howaldt y Schwarz, 2010: 4). Esto ha hecho que la
incertidumbre sea la principal característica de nuestro tiempo, lo que lleva a una
enorme presión sobre el Estado en el que los ciudadanos depositan una buena
parte de la seguridad en su futuro; seguridad que ahora se ha convertido en una
desasosegante incertidumbre.
Ante la escasez de transformaciones reales en las instituciones públicas y en el
estilo de gobernar y de administrar de nuestros dirigentes, existen una serie de
tendencias en el mundo que la Agenda 2030 alienta: cambio de modelo económico
que valore prioritariamente el bienestar efectivo de todos los ciudadanos; una
reducción real de la desigualdad y la pobreza; un incremento de la participación
ciudadana y de las organizaciones sociales y de las empresas en las decisiones;
una transparencia real comprobada en una rendición de cuentas efectiva; la
actualización de los principios esenciales de la democracia ante su desgaste; una
creciente ola de responsabilidad social corporativa acompañada de una economía
social pujante en algunos países, como España, que rompe la identicación entre
bien común y público o del Estado (United Global Compact-Accenture, 2019;
Christensen, et al, 2019; Organización de las Naciones Unidas, 2016; Governance
International, 2011: 3; Conejero, 2015: 62; Aspen Institute, 2009).
Finalmente, se podría resumir la falta de conanza en las instituciones políticas
y sus integrantes en que los ciudadanos creen que estos no actúan buscando el
benecio de la sociedad, sino que atienden a sus propios intereses.
2.3.
UNA REALIDAD AMPLIADA DE LO PÚBLICO
Ha surgido una realidad ampliada de lo público por las tendencias señaladas y por la
propia debilidad e incapacidad del Estado de afrontar en solitario los retos sociales.
En la crisis actual es probable que los Estados que se comporten al viejo estilo
tengan más dicultades para salir adelante que los que desarrollen complejas redes
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que aprovechen al máximo el talento, el conocimiento y los recursos existentes en
la sociedad.
La Agenda 2030 en la crisis actual nos ofrece un camino para la transformación de
la gestión pública y la forma de ejercer el poder político, en la que la Administración
se conciba como una plataforma de encuentro de intereses diversos liderados
por el Estado con el n de garantizar la gobernanza de la sociedad. Este debe
asegurarse de que se garanticen efectivamente la igualdad y los derechos y deberes
de los ciudadanos. Para ello debe olvidar los viejos principios ilustrado-liberales de
omnipresencia y de omnipotencia y aceptar la evidencia de que el conocimiento, los
recursos y la orientación al bien común no son monopolio del Estado, de otra forma,
como estamos comprobando de una manera dolorosa, no será posible acertar con
los grandes retos sociales y de la humanidad. Se trata de aceptar que amplias capas
de la población desean, desde su autopercepción de ciudadanos democráticos, co-
conformar la sociedad y el marco de actuación del poder público. De no ser así, el
riesgo sistémico actual de la desafección podría devenir con rapidez en quiebra
social y política.
Los poderes públicos se encuentran ante la tesitura de cambiar hacia modelos
de gobernanza y estilos de gobernar que les garanticen una mayor conanza de
los ciudadanos, a la vez que son conscientes de que esto supondrá una pérdida
de poder, al menos de la manera en el que lo venían ejerciendo. La crisis de la
COVID-19 está poniendo de maniesto en muchos países, entre ellos España, la
escasa articulación desde el Estado de los recursos y el conocimiento existentes
en las sociedades y en las economías avanzadas. Se ha puesto en evidencia con
toda crudeza la debilidad institucional, justo en el momento que hay que afrontar
una amenaza sin precedentes.
Lo que les queda por hacer a las instituciones públicas en el inmediato futuro
es reiniciar el sistema, redenir las prioridades sociales y la cartera de servicios
públicos para hacerlo necesariamente en compañía de «otros»: organizaciones
de la sociedad civil, empresas privadas, organizaciones de la economía social,
familias, ciudadanos y otras organizaciones públicas. Para ello hay que fortalecer
la arquitectura institucional y la capacidad de gestión, en especial la planicación y
la gestión del riesgo, tan claramente cuestionadas en esta crisis.
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3.
LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES
PÚBLICAS FUERTES
Las crisis ponen de maniesto las debilidades de los sistemas político-
administrativos comenzando por su arquitectura institucional. Los avances de la
Ciencia de la Administración y del resto de las ciencias sociales en las últimas
décadas muestran la relación existente entre fortaleza institucional, democracia y
legitimidad del poder público y la aceptación por el ciudadano de su ejercicio. La
capacidad institucional es otro factor que muestra cómo la ordenación, disposición
y gestión de los medios permiten a las organizaciones dar respuesta a los desafíos
del entorno y desempeñar sus funciones de manera ecaz, efectiva y sostenible.
Esta capacidad condiciona el rendimiento institucional y la innovación. Junto a
estos conceptos se halla el de gobernanza como interacción entre el sector público,
el sector privado y el sector no lucrativo para lograr los objetivos de las políticas
públicas, para coproducirlas y apoyar a su sostenibilidad mediante la integración
de objetivos y metas; todo esto condiciona la capacidad institucional. (Bouckaert,
Loretan y Troupin, 2017 Kwame, J. et al., 2016).
Las quiebras producidas por las crisis tienen su origen, entre otras causas,
en la falta o en la insuciente percepción del riesgo, en su mala o inexistente
planicación y gestión, en no haber previsto las capacidades necesarias para
afrontarlo y en la concepción de la actuación pública como un ecosistema cerrado.
Sin duda, la Agenda 2030 ofrece la oportunidad de fortalecer las instituciones
al aportar el concepto de alianza y una visión integrada e integradora, holística,
coherente y universal que se centra en las personas y en la consecución efectiva
de los derechos humanos. Por esto se puede armar que la Agenda 2030 es una
guía de pensamiento y de conducta para las naciones, para los gobiernos, para las
organizaciones sociales y para las personas (Cajas, 2018: 2).
Los objetivos de recuperar la conanza política y alcanzar la estabilidad democrática
y el buen gobierno descansan en buena parte en instituciones fuertes, esto es,
en reglas del juego sólidas que reduzcan la complejidad social, que generen
certidumbre política, económica e internacional en los Estados y sus responsables,
y que posibiliten la estabilidad política y la adaptabilidad a los cambios que surjan
(North, 1990: 4-5; Spiller y Tommasi, 2007; Levitsky y Murillo, 2010: 33; OCDE,
2016: 16; Acemoglu y Robinson, 2014). Estos elementos se encuentran fuertemente
en entredicho en la crisis de la COVID-19.
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Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
La arquitectura institucional determina la fortaleza institucional, de ahí que los
medios y el rendimiento favorable de los factores que producen la fortaleza y la
capacidad institucional son un auténtico reto para el Estado, lo que sin duda es más
cierto en tiempos de crisis (Sampó: 2004; Rice y Stewart, 2008). Se puede concluir
que la relación entre arquitectura institucional y la conanza gubernamental, a
los efectos de la Administración Pública española, se basa en la existencia de
reglas estables efectivas; la representatividad; la resiliencia; la competencia; la
imparcialidad; la transparencia; la calidad de los servicios; el desempeño del
gobierno; la conanza en los funcionarios; la justicia; la apertura ante puntos de
vista distintos; y la ecacia (Bouckaert, 2012; Sztompka, 1999; Fukuyama, 1995;
Easton, 1965). Obsérvese que muchos de estos elementos caen más en el campo
emocional que en el racional-legal.
La fortaleza institucional está condicionada de una manera signicativa por una
combinación adecuada entre los medios o factores existentes en la Administración
(nancieros y presupuestarios, de los procedimientos de gestión, de las tecnologías
y sistemas de información y comunicación, de los recursos humanos y del diseño
orgánico) con las funciones administrativas (regulación y control, apoyo a la toma
de decisiones, ejecución y mantenimiento). Esta combinación es determinante para
lograr la capacidad institucional y la gobernanza y, con ello, el rendimiento positivo
de las Administraciones públicas, que es un elemento de la fortaleza institucional.
Finalmente, las variables de la arquitectura institucional (Arenilla, 2020) son:
liderazgo efectivo, mecanismos institucionales, capacidad institucional,
participación/comunicación y relaciones intergubernamentales. Precisamente, una
dimensión de esta última variable son las alianzas que alcanzan también al nivel
local. Se entiende que estas son importantes para extender los principios de la
Agenda 2030 a las organizaciones de todo tipo, a la comunidad y a los propios
ciudadanos. Para ello el nivel local ofrece, en principio, un ámbito ideal ya que en
él se desarrollan preferentemente las iniciativas de participación ciudadana, de
innovación social y de ordenación territorial.
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4.
LA LOCALIZACIÓN DE LOS ODS
4.1.
EL CONCEPTO Y SU PLANTEAMIENTO
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2019c) al justicar el ODS 16
(paz, justicia e instituciones sólidas) señala que «necesitamos instituciones
públicas ecaces e inclusivas que puedan proporcionar educación y asistencia
sanitaria de calidad, aplicar políticas económicas justas y brindar una protección
inclusiva del medioambiente». Para ello, es preciso que trabajen conjuntamente
los gobiernos, la sociedad civil y las comunidades y que las instituciones locales
y sus empleados públicos rindan cuentas y presten los servicios básicos de la
comunidad, evitando la corrupción y favoreciendo que los ciudadanos compartan
sus opiniones con los representantes electos.
El anterior Secretario General de la ONU Ban Ki-moon armó que: «Nuestra lucha
por la sostenibilidad global se ganará o perderá en las ciudades» (UCCI, 2018:
69). En este ámbito se está en mejores condiciones para vincular los objetivos
globales con las comunidades locales y los ciudadanos. Esto requiere que
se involucren todos los actores relevantes locales en el proceso de toma de
decisiones, no solo en el nivel local, sino también en el nacional (UCCI, 2018: 80).
El Consejo Canadiense para la Cooperación Internacional (CCIC) (Wayne-
Nixon et al., 2019) incide en la necesidad de que los gobiernos subnacionales
integren la Agenda 2030 en los planes y estrategias locales y que los gobiernos
nacionales colaboren con ellos, por ejemplo, para identicar las iniciativas locales
existentes e incorporar sus elementos transformadores con el n de cumplir con
los ODS. Estos gobiernos deberían potenciar las capacidades de los gobiernos
subnacionales con el n de que puedan alcanzar los ODS, comenzando por los
recursos nancieros y educativos. EL CCIC reconoce que la participación de estos
gobiernos en la Aplicación de la Agenda 2030 es limitada en numerosos países.
Por su parte, la United Cities and Local Governments2 (UCLG) (2016: 6) entiende
la localización como «el proceso de considerar los contextos subnacionales
en el logro de la Agenda 2030, desde el establecimiento de metas y objetivos,
2 Red global formada por 240.000 ciudades y gobiernos locales, regionales y
metropolitanos y 175 asociaciones que representan al 70 % de la población mundial.
En: https://issuu.com/uclgcglu/docs/cglu._quienes_somos
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Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
hasta la determinación de los medios de implementación y el uso de indicadores
para medir y monitorear el progreso». La UCGL destaca el ODS 11 (ciudades y
comunidades sostenibles) que debe vincularse con las dimensiones urbanas de
los otros 16 objetivos. Además, señala que todos los ODS tienen metas vinculadas
con las competencias de los gobiernos locales y regionales, en especial con la
prestación de los servicios básicos. UCLG entiende a los gobiernos subnacionales
como catalizadores del cambio por su situación entre la consecución de los
objetivos globales y las comunidades locales.
El PNUD (PNUD-ASEAN, 2019) establece una serie de condicionantes para que se
puedan producir con éxito la localización. En primer lugar, se precisa un entorno
político e institucional propicio que adopte normas que procuren la coherencia,
la cohesión, la coordinación y la cooperación en materia de políticas entre todas
las partes interesadas, además, debe incluir instituciones nacionales y locales de
supervisión que controlen la aplicación de estrategias relacionadas con los ODS y
que garanticen la rendición de cuentas. La segunda condición es la implicación de
los interesados, para lo cual los países deben apoyar el desarrollo de la capacidad
de las organizaciones de la sociedad civil creando plataformas de participación
que fomenten la innovación y el intercambio de habilidades, por ejemplo, para que
las mujeres y los jóvenes intervengan en la priorización y aplicación de los ODS.
La tercera condición es que exista un ecosistema de datos ables, desglosados y
compartidos a nivel nacional y local que permitan el seguimiento la evaluación y la
elaboración de informes sobre los indicadores de los ODS, y también que apoyen
a otros actores para que utilicen los datos en el cumplimiento de sus funciones.
La cuarta condición es la nanciación de los ODS, que requiere recursos públicos
y la movilización de la inversión privada con carácter equitativo y eciente,
especialmente a través de sistemas dinámicos y nuevos de nanciación, incluidas
las iniciativas sociales y solidarias. Finalmente, se requiere entender la innovación
como activadora transversal para desarrollar nuevas formas y medios para
abordar los obstáculos, no solo referidos al uso de la tecnología, sino también a
la innovación de las políticas y a facilitar soluciones de co-diseño y de ensayos
colaborativos para lograr los ODS.
La UCGL (2018) parte de que la localización tiene que ver con la voluntad política,
la co-creación de nuestras comunidades y el encuentro de soluciones a nivel local
para los desafíos y los objetivos globales. Aporta un enfoque basado en derechos
para desarrollar estrategias encaminadas a co-crear ciudades y territorios,
facilitar el acceso a la vivienda y a los servicios básicos, la movilidad sostenible,
la protección del patrimonio, el desarrollo cultural, mejorar la resiliencia urbana,
promover un uso más sostenible del agua y la energía, una gestión integrada de
los residuos y una planicación participativa para prevenir los riesgos.
Colaboraciones
108 Manuel Arenilla Sáez
La forma de lograr estos objetivos es mediante una gobernanza integrada de
los niveles gubernamentales, alineando las prioridades locales con los ODS
y fomentando la inclusión y la participación de las comunidades. La UCLG es
consciente de que hay que acelerar la localización de la Agenda 2030, para lo
cual propone fortalecer la nanciación local y la supervisión de abajo-arriba.
Como sucede con otros organismos, también ve imprescindible la localización y
el desglose de los datos.
Resulta de gran interés el establecimiento por la UCLG (2018) de las condiciones
que deben darse para la localización de los ODS. Entre ellas hay que destacar,
si hacemos una traslación al caso español: el reconocimiento de competencias,
autonomía nanciera, funciones y responsabilidades claramente denidas
y con capacidad para defender la voz de los ciudadanos ante las autoridades
nacionales; la existencia de mecanismos de gobernanza multinivel que incluyan
las diversas partes interesadas; la realización de transferencias nancieras del
gobierno central a los gobiernos locales y regionales con el n de corregir los
desequilibrios entre las responsabilidades que se les asignen y sus limitados
recursos; el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales y regionales
en relación con los ODS; la incorporación de medidas para supervisar y evaluar
el desempeño de los gobiernos locales y regionales; y una estrategia urbana
nacional que tenga en cuenta los ODS y la Nueva Agenda Urbana adoptadas en
Hábitat III, junto con los arreglos y capacidades nancieras y técnicas necesarios
para aplicarla.
Por lo que respecta al ODS 17 (Alianzas para lograr los objetivos), el diagnóstico
de la UCGL (2019a) sobre su cumplimiento en el ámbito local y regional no es muy
alentador: su participación en los procesos de seguimiento y presentación de los
informes de los progresos de las agendas mundiales es claramente insuciente;
y su implicación en el seguimiento y la presentación de informes de la Agenda
2030 sigue siendo limitada y debe reforzarse con el apoyo de revisiones locales
voluntarias. De ahí que se plantee transformar la gobernanza y el liderazgo a
todos los niveles para lograr verdaderos progresos, evolucionar hacia modelos
de «gobernar en asociación», de ciudad-ciudad y triangular en la cooperación
internacional para lograr los ODS. En denitiva, los gobiernos locales y regionales
deben ser consultados periódicamente y deben incluirse en los mecanismos de
los gobiernos nacionales para fortalecer la estrategia de la Agenda 2030 de que
se aplique en todos los niveles.
Finalmente, el balance de estos años de la localización de los ODS en el mundo
para la UCGL (2019b) tampoco es demasiado halagüeño: escaso papel de los
gobiernos locales y regionales en los informes nacionales voluntarios o en los
Colaboraciones
109
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
mecanismos nacionales de coordinación, salvo en Europa del Norte y algunos
países occidentales; y falta de recursos nancieros y humanos y escasa
coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.
4.2.
BUENAS PRÁCTICAS DE LOCALIZACIÓN DE LOS
ODS
La nueva gestión pública nos trajo el benchmarking y la conveniencia de
incorporar las mejores prácticas o casos de éxito de otras instituciones mediante
las adaptaciones correspondientes. En los últimos años el Sistema de Naciones
Unidas ha creado diferentes repositorios de buenas prácticas sobre ODS que han
sido completados por otros organismos. Dado que la Administración Pública
se rige por el principio de contingencia, las variables institucionales resultan
determinantes a la hora de importar soluciones de unos sistemas político-
administrativos a otros, lo que no siempre es tenido en cuenta.
A partir de diversas fuentes de buenas prácticas (ONU, 2020; Wayne-Nixon
et al., 2019; UCGL, 2019b; PNUD-ASEAN, 2019) se van a seleccionar algunas
que podrían ser trasladables a la Administración local española tomando
como referencia el criterio de PNUD ampliado para que las prácticas queden
sucientemente diferenciadas.
4.2.1. Un entorno político e institucional propicio.
En China se han desarrollado zonas piloto de ODS en las que los gobiernos
locales pueden aprobar normativa, explorar reformas institucionales, evaluar
el desempeño de los servidores públicos y reestructurar el gasto público en
consonancia con los ODS y en asociación con diversas organizaciones y expertos.
En Argentina, el Consejo Nacional para la Coordinación de las políticas sociales,
Buenos Aires y 10 provincias han rmado acuerdos sobre implementación,
difusión y seguimiento de la Agenda 2030. En Ecuador, los gobiernos locales y
provinciales participaron en la localización de los ODS y en alinearlos con los
planes de desarrollo locales; mediante el programa Territorio Ecuador se han
localizado los ODS en 5 provincias. En Brasil, la Confederación de Municipalidades
de Brasil y el PNUD trabajan para localizar los ODS en las municipalidades. En
Paraguay se han alineado los planes locales con los ODS.
Colaboraciones
110 Manuel Arenilla Sáez
En España, la FEMP ha priorizado la localización de los ODS; en el País Vasco la
Agenda Euskadi Basque Country 2030 establece el alineamiento y contribución
del Programa de Gobierno, y de las políticas sectoriales que lo desarrollan, con
los objetivos y metas vinculados a todos los ODS; también en el País Vasco, la red
vasca de municipios sostenible Udalsarea ha probado una guía para implantar la
Agenda 2030 Local; en Andalucía, con el n de localizar los objetivos de desarrollo
sostenible, de desarrollan experiencias, reexiones y propuestas de acción que
destacan el papel fundamental de la ciudadanía y de las autoridades locales en la
implementación de la Agenda 2030.
En varios municipios de Túnez se fomenta la cooperación intermunicipal para el
desarrollo de la cohesión social. La Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas
(UCCI) ha divulgado una serie de procesos de comunicación social para localizar
los ODS mediante la recogida de 20 experiencias de ciudades iberoamericanas.
4.2.2. Implicación de los interesados.
En la Ciudad de Ho Chi Minh (Vietnam) se han desarrollado estrategias para
promover la participación de los jóvenes en proyectos de innovación que tengan
impacto social. En Quito (Ecuador) se realizó un proceso consultivo para integrar
los ODS en la Nueva Agenda Urbana. En el Distrito de Lombok Norte (Indonesia)
se promueve la igualdad de género en los ODS. En Viena (Austria) se desarrollan
programas para mejorar la coexistencia y la cohesión social. En Ciudad de México
se afrontan las prácticas discriminatorias. En Sekondi-Takoradi (Ghana) se aborda
la planicación local inclusiva y la integración social de los barrios marginales.
En Tshwane (Sudáfrica) se construyen instituciones transparentes mediante los
presupuestos participativos o el gobierno abierto.
4.2.3. Ecosistema de datos.
En Camboya y Laos los datos nacionales y locales sobre desastres proporcionan
la base de datos para que todos los niveles de los gobiernos reduzcan el riesgo
y las pérdidas por posibles desastres. Una versión compleja de este sistema
lo encontramos en la República Dominicana con el Índice de Vulnerabilidad
ante Choques Climáticos (IVACC). Se evalúan los progresos municipales y
metropolitanos en materia de sostenibilidad en las asociaciones de Gobiernos
Locales en Alemania, Brasil, Bélgica y Sudáfrica. En Málaga (España), la Estrategia
Europa 2020 y el desarrollo sostenible 2030 busca e identica los indicadores
válidos para cada uno de los ODS, a efectos de su aplicación en la ciudad.
Colaboraciones
111
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
4.2.4. Financiación de los ODS.
En Nom Pen (Camboya) el gobierno introdujo zonas económicas especiales en las
que se logra la rentabilidad mediante el modelo de concesión privada socialmente
responsable en infraestructuras y desarrollo industrial. En Ulán Bator (Mongolia)
se apoya el emprendimiento y se incuban microempresas.
4.2.5. Innovación.
En Tailandia la cooperación abarca una serie de ámbitos, desde la contratación
pública hasta la promoción de la integridad en el sector de las infraestructuras
públicas y la protección de la biodiversidad; la integración de la innovación
también requiere la voluntad de los responsables de la formulación de políticas
para que apoyen las prácticas innovadoras. En Macasar (Indonesia), la
cooperación abarca una serie de ámbitos, desde la contratación pública hasta
la promoción de la integridad en el sector de las infraestructuras públicas y la
protección de la biodiversidad. En la Diputación Provincial de Barcelona (España)
se fomenta el aprendizaje permanente y la educación como medio para promover
el compromiso cívico.
En Seúl (Corea del Sur) se promueve la economía circular y en Surakarta
(Indonesia) se reconocen las actividades informales. En Pichincha (Ecuador)
se han incorporado los derechos humanos en las políticas locales. En Sain-Fos
(Francia) se utiliza la matriz de las 169 metas para lograr la resiliencia del territorio;
la pedagogía en torno a los ODS crea una conciencia entre los cargos electos y los
funcionarios para lograr un censo de la acción pública en relación con los ODS;
el programa compara las prioridades locales actuales con las de 2030 con el n
de formalizar los objetivos de progreso para alcanzar el objetivo de la resiliencia.
4.2.6. Herramientas.
En Colombia se ha desarrollado un Kit Territorial que contiene un conjunto de
herramientas para localizar los ODS. Un caso similar encontramos en Argentina.
Existe una hoja de ruta para ciudades y pueblos de la Comunidad Valenciana
(España) que parte de que para conseguir un desarrollo sostenible es fundamental
localizar las metas de los ODS. El programa ONU Local 2030 consiste en una
caja de herramientas con mecanismos e instrumentos prácticos y adaptables que
abordan diversos desafíos del desarrollo, que empoderan a los actores locales y
ayuda a transformar objetivos globales en acciones locales.
Colaboraciones
112 Manuel Arenilla Sáez
4.2.7. Exámenes locales voluntarios.
Encontramos exámenes voluntarios sobre el cumplimiento de los ODS con
enfoques inclusivos y participativos en regiones como el País Vasco (España) y
Oaxaca (México), en departamentos como Gironda (Francia), en ciudades como
Bristol (Reino Unido), Buenos Aires (Argentina), Santana de Parnaíba (Brasil),
Bakırköy (Turquía) y en Nueva York (Estados Unidos de América) en los que se
desglosan los datos teniendo en cuenta el ámbito local.
Para nalizar este apartado, resulta de gran interés destacar la experiencia
realizada por el PNUD (2019) en México consistente en el análisis del proceso de
la puesta en marcha de la Agenda 2030 en el ámbito subnacional de este país, en
concreto, la creación y puesta en funcionamiento de los Órganos de Seguimiento e
Instrumentación (OSI). De esta experiencia se extraen algunas recomendaciones
valiosas para el caso español:
• La importancia de familiarizar a los funcionarios estatales, autonómicos
y municipales con la Agenda 2030 y de que desarrollen herramientas
metodológicas que permitan su integración en los planes de desarrollo,
mediante el enfoque de gobierno abierto y la búsqueda de alianzas.
• Organizar grupos o mesas de trabajo temáticos con diversos actores para
que propongan recomendaciones prácticas sobre cómo los gobiernos
subnacionales podrían avanzar en los diferentes aspectos de la localización
de la Agenda 2030. Es importante que estos grupos incluyan funcionarios
técnicos de las comunidades autónomas que ya cuenten con lecciones
aprendidas relevantes.
• Apoyar la integración del enfoque de la Agenda 2030 en todo el ciclo de
políticas públicas en el nivel local. Se recomienda desarrollar y realizar
una estrategia para la difusión y el intercambio de buenas prácticas y
lecciones aprendidas entre los gobiernos autonómicos y locales sobre la
implementación de la Agenda 2030.
• Establecer sistemas de seguimiento de la Agenda 2030 que contemple
la participación multi-actor y multi-sector y que incluya a los actores no
gubernamentales.
• Robustecer la coordinación entre los diferentes consejos y comisiones
temáticas que trabajan en temas relacionados con la Agenda 2030 en lugar
de crear nuevos consejos o comisiones para temas como gobierno abierto
o el desarrollo sostenible, urbano o rural.
Colaboraciones
113
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
5.
EL ENFOQUE DIGITAL COMO ACELERADOR DE
LOS ODS
5.1.
SE TRATA DE UN CAMBIO SOCIAL Y CULTURAL
En la línea que se viene manteniendo en este artículo, la gestión pública se ve
fuertemente condicionada por la cultura político-administrativa de tal manera
que, por ejemplo, la aparición de nuevas tecnologías, incluso su incorporación a
algunos procesos administrativos, no implican automáticamente cambios en esa
cultura. En las últimas décadas hemos podido comprobar cómo las sucesivas
oleadas tecnológicas, algunas claramente disruptivas, apenas han hecho mella
en la sólida cultura burocrática de las Administraciones españolas. Las evidentes
y profundas transformaciones en el sector privado en factores como los recursos
humanos, los procedimientos de gestión o la organización no han sido tenidos
en cuenta de forma apreciable en nuestras organizaciones públicas. La crisis
actual ha puesto de maniesto con toda crudeza cómo no hemos incorporado
sucientemente en nuestras Administraciones lo que con toda naturalidad hemos
hecho en nuestra vida privada.
No se observan cambios signicativos en la forma en la que el poder público
se relaciona con los ciudadanos, lo que no impide que en muchos discursos y
documentos y estudios académicos se hable con normalidad de gobierno abierto,
de transparencia o de rendición de cuentas y de que, claro es, se cuenten con las
herramientas tecnológicas para hacer que estos conceptos se conviertan en algo
más que en lemas o un mero mudar de nombres. Se mantiene en gran medida
una concepción de la Administración omnipresente y omnipotente con funciones
inalterables y no delegables en la sociedad o en el sector privado, orientada a la
producción de servicios y a unos ciudadanos que aceptan el modelo relacional
tradicional, el viejo contrato social.
La crisis actual evidencia la incapacidad de afrontarla solo con los recursos y el
talento públicos de la Administración y de cada uno de los países. Hoy, más que
nunca, se precisa el concurso de todos para contribuir al bien común. Mientras
tanto la digitalización del mundo ha alterado el tiempo y el espacio y transformando
rápidamente las relaciones productivas y sociales y, en consecuencia, los
comportamientos.
Colaboraciones
114 Manuel Arenilla Sáez
La Administración no lidera ecazmente en la actualidad los procesos de
extensión de las tecnologías digitales a la sociedad y a la empresa, como hizo
en la década de los 90 del pasado siglo y está perdiendo su función clave de
intermediación con la sociedad en favor de organizaciones sociales y privadas
o de difusas redes sociales. Está fallando al no entender que se trata de un
cambio social profundo, que la crisis de la COVID-19 va a precipitar, que requiere
transformaciones radicales para mantener su liderazgo. Si no actúa en esta
realidad, se erosionará su legitimidad agravando los problemas que ya tiene de
conanza. Por ello es preciso que afronte con decisión las resistencias al cambio
en las organizaciones públicas; incorpore sin más excusas la planicación, la
dirección estratégicas y la gestión del riesgo; tome como referencia las buenas
prácticas nacionales e internacionales de gestión digital; se abra efectivamente
al mundo y a otras Administraciones, a la sociedad y a las empresas; desarrolle
una Administración integrada sobre la base de las tecnologías digitales; potencie
el talento de los empleados públicos, no solo en materia digital sino mediante la
descentralización y la responsabilidad en la gestión; apueste decididamente por
la innovación creando ecosistemas que la hagan posible; y, en n, dedique los
recursos necesarios para implantar la Administración digital.
Entre las palancas que pueden generar el cambio cultural necesario en la
Administración Pública hay que destacar la visión global u holística e integral,
para lo que la Agenda 2030 ofrece todo tipo de herramientas para superar una
visión fragmentada, incomunicada y por «silos». También permite hacer posible
una Administración ampliamente colaborativa que incorpore profusamente
tecnologías como la inteligencia articial que se basa y potencia la gestión
fundamentada en datos; en n, que entienda los procesos decisionales abiertos a
la gran diversidad que existe en la sociedad actual. En la gestión de la crisis de la
COVID-19 se echan en falta estos planteamientos.
La crisis actual también muestra los riesgos de las tecnologías cuando se demanda
la limitación de nuestras libertades en aras de una mayor y opaca seguridad y de
un mejor control de la epidemia. En este punto es preciso reexionar de nuevo
sobre la debilidad de nuestras instituciones. Estas nos demandan conanza
para que les aportemos nuestros datos en un momento en el que se produce
un importante deterioro de la adhesión que les deberíamos profesar, debido a la
tendencia de las últimas décadas y a la propia crisis.
Colaboraciones
115
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
5.2.
LOS ODS DIGITALES
5.2.1. Los aceleradores digitales.
La creciente complejidad y diversidad social concretada en múltiples redes de
actores se ha visto potenciada por las redes sociales y las tecnologías de la
información y de la comunicación (TIC).
La irrupción digital puede funcionar como acelerador de las soluciones que se
vienen aplicando a las decisiones y a la gestión pública mediante, por ejemplo,
el uso masivo de datos, de las redes sociales y la aplicación de la inteligencia
articial (Arenilla, 2018: 113-117).
Como señaló la Unión Internacional de Comunicaciones de la ONU (Huawei, 2018:
1) «El potencial de la digitalización para acelerar el progreso para conseguir
la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030 es cada vez más claro». Así, las
tecnologías y herramientas digitales pueden contribuir directamente a todos los
ODS y a más del 50 por ciento de las 169 metas. La implantación de las TIC
permite avanzar de una manera más rápida y eciente en la consecución de
los ODS, especialmente en los objetivos 3 (Salud y bienestar) y 4 (Educación
de calidad) y puede acelerar el 9 (Industria, innovación e infraestructura), el 7
(Energía asequible y no contaminante), además de potenciar el uso de las TIC.
Esto es especialmente cierto en los países emergentes. De esta manera, las TIC
son un indicador relevante para el desarrollo sostenible, hasta el punto de que se
propone sustituir el PIB por las suscripciones a la banda ancha por 100 habitante
al entender que estos son la nueva medida de los ingresos (Huawei, 2018: 2 y 10).
En el informe sobre cooperación digital que el Secretario General de la ONU
(2019d: 8) encargó a un grupo de alto nivel se señala en la Declaración de la
Interdependencia Digital que la era digital se encuentra en sus comienzos, aunque
ya se están constatando algunos peligros entre ellos el fracaso por no apoyar
el avance del desarrollo humano para que disminuya la desigualdad, aumenten
la paz y la seguridad, se promueva la sostenibilidad, se fomenten los derechos
humanos y se satisfagan las necesidades humanas. Para lograr estos derechos,
es preciso colaborar en la construcción de un futuro digital común sobre la base
de valores compartidos y de una nueva visión del futuro de la humanidad.
Resultan de gran interés los informes de la empresa tecnológica Huawei (2018 y
2019) por la metodología de grandes datos empleada que relaciona el desarrollo
sostenible con las TIC y por el creciente número de países estudiados. Con carácter
Colaboraciones
116 Manuel Arenilla Sáez
general, se señala que las TIC pueden contribuir a la educación permanente, crear
empleos con un mayor valor económico y reducir la desigualdad y que, si un país
es incapaz de aprovechar las oportunidades de la tecnología digital, el desarrollo
económico y social del país podría ralentizarse. Además, comparando 2019 con
2018 se constata que se ha incrementado la brecha entre los países considerados
líderes y los que les siguen.
En relación con los ODS, se señala que los países más desarrollados tienden a
tener un mejor desempeño en el acceso a las TIC y en las aptitudes en materia de
TIC que en el uso de las mismas; igualmente se suele tener mejor puntuación en
TIC que en ODS. Ambos rasgos pueden constatarse en nuestro país. En cualquier
caso, las TIC avanzan rápidamente pero no se está dando la atención adecuada a
las necesidades sociales.
Para impulsar el uso de las TIC sería preciso fomentar una mayor utilización
de Internet, así como la adopción de la banda ancha ja y móvil. Además, las
soluciones digitales relacionadas con la salud y la educación podrían proporcionar
un mayor rendimiento en la inversión realizada en estas políticas, ya que existe una
fuerte correlación entre estos ODS (3 y 4) y la adopción de las TIC. Se considera
que, dada la alta correlación con otros ODS sería necesario abordarlos en primer
lugar. Lo que se nos está proponiendo es una repriorización del gasto para primar
la educación y la salud, lo que se alinea con las necesidades de los tiempos de
crisis actuales.
Los países líderes en el uso de las TIC, entre los que se encuentra España, deben
mejorar el rendimiento en los ODS 9 (Industria, innovación e infraestructura) y 7
(Energía asequible y no contaminante), facilitar un mayor acceso a los servicios
públicos mediante el gobierno electrónico, y centrarse en las metas en las que
tienen una puntuación baja, entre ellas la generación de residuos per cápita (ODS
11, ciudades y comunidades sostenibles), la proporción de energía renovable
(ODS 7) y la solicitud de patentes (ODS 9).
En el caso de nuestro país (SDSN, 2019 y Sánchez Madariaga et al., 2019), habría
que añadir el ODS 2 (Hambre cero) y el 13 (Acción por el clima) y, especícamente
en el ámbito local, por este orden: el 8 (trabajo decente y crecimiento económico),
el 5 (Igualdad de género), el 12 (Producción y consumo responsables) y el 10
(Reducción de las desigualdades).
El informe de Huawei de 2019 sugiere los próximos pasos a dar, entre los que
hay que destacar la eliminación de obstáculos a la utilización de las TIC y que las
partes interesadas colaboren e identiquen las formas en las que sus habilidades
Colaboraciones
117
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
e inuencia pueden impulsar el impacto tanto en el desarrollo de las TIC como en
el progreso de los ODS. También ofrece una serie de soluciones digitales para los
ODS, entre las que se puede destacar para el ámbito local:
• ODS 4 (Educación de calidad): acceso de internet a las áreas rurales;
extensión de la red 5G; soluciones de realidad virtual y aumentada.
• ODS 5 (Igualdad de género): foros online y recursos educativos para
compartir; formación para el empleo; análisis avanzado de datos para
buscar soluciones especícas en materia de género.
• ODS 7 (Energía asequible y no contaminante): análisis avanzado de datos
para determinar la viabilidad de las fuentes de energía renovable en áreas
especícas; conectividad 5G que permita al Internet de las cosas (IoT)
convertir en inteligente la red eléctrica; medidores inteligentes y portales
online para el hogar y las ocinas.
• ODS 9 (Industria innovación e infraestructura): recursos de educación
online que dé a los trabajadores de una profesión acceso a cursos y a
formación para readaptar los trabajos; soluciones industriales de IoT para
la logística, el transporte, etc.; red de 5G que facilite el IoT; infraestructuras
de informática avanzada y puertas de enlace de IoT que facilite la
conectividad de los aparatos de IoT; realidad aumentada para estimular la
innovación en el diseños de productos y procesos; medición inteligente que
pueda controlar la energía, el agua y la infraestructura de comunicaciones
para detectar de forma temprana los fallos y aumentar así la resiliencia;
soluciones de análisis de datos y de Inteligencia Articial para incrementar
la productividad y la eciencia; sistemas inteligentes de edicación.
• ODS 11 (Ciudades y comunidades sostenibles): soluciones para ciudades
seguras incluyendo redes de servicios de emergencia IP que permita a los
ciudadanos acceder a los avisos y a la información en caso de emergencia;
iniciativas de gobierno electrónico que incrementen el acceso y la facilidad
de uso de los servicios públicos; un mayor acceso al transporte público y
facilitar la movilidad mediante apps y otra información online; sistemas
inteligentes de control de tráco que incluya circuito cerrado de televisión,
redes de cámaras y sistema avanzados de control de semáforos; redes
de sensores y de medición inteligentes para la polución y la gestión de
residuos; soluciones de Inteligencia Articial que ayuden a los gobiernos
locales a seguir y gestionar, por ejemplo, los vertidos ilegales de residuos; 5G
desplegado en aplicaciones punteras que reduzcan la latencia e incrementen
el ancho de banda; análisis de grandes datos y soluciones de Inteligencia
Articial para mejorar la cobertura y la accesibilidad del transporte público.
Colaboraciones
118 Manuel Arenilla Sáez
5.2.2. Cooperación e inclusión digital.
El grupo de alto nivel del Secretario General de la ONU sobre cooperación digital
(ONU: 2019d) la entiende como la forma de abordar conjuntamente lo social, lo
ético y el impacto legal y económico de las tecnologías digitales con el n de
maximizar sus benecios y minimizar sus daños, así como contribuir al logro de
los ODS. Considera que vivimos en una era de interdependencia digital que debe
basarse en valores humanos como la inclusión, el respeto, la transparencia y la
sostenibilidad y que requiere que el multilateralismo se refuerce y que implique
a miembros de la sociedad civil, a académicos, tecnólogos y al sector privado
y también a grupos relegados socialmente como las mujeres, los jóvenes, los
indígenas, las poblaciones rurales y las personas de edad.
Este grupo, sin quitar importancia al acceso a Internet y a las TIC, destaca que, para
ayudar a progresar al conjunto de los ODS, las TIC deben ser inclusivas para lo que
se necesitan políticas especícas para lograrlo e importantes inversiones tanto
en capital humano como en infraestructuras, entornos normativos inteligentes y
esfuerzos signicativos para ayudar a los trabajadores que se enfrentan al impacto
de la tecnología en su empleo. Plantea que es una necesidad urgente examinar
cómo los marcos de derechos humanos tradicionales y las convenciones de la
ONU deben guiar la cooperación digital y la tecnología digital. Esto obliga a que se
debata socialmente sobre los límites, las normas y las aspiraciones en los usos de
las tecnologías digitales, incluyendo la privacidad y el derecho a la intimidad, así
como la ciberseguridad con el n de lograr unos resultados equitativos. También
plantea la necesidad de establecer una clara responsabilidad humana para los
sistemas autónomos, y pide que se redoblen los esfuerzos para elaborar y aplicar
normas mundiales sobre ciberseguridad.
El grupo de alto nivel ordena las acciones prioritarias que propone en las áreas
de economía y sociedad digitales inclusivas; capacidad humana e institucional;
derechos humanos y acción humana; conanza, seguridad y estabilidad; y
cooperación digital mundial. De todas las acciones propuestas, hay que destacar
para contribuir a la consecución de los ODS las siguientes: crear una plataforma
para compartir los bienes públicos digitales, atraer talento y poner en común datos,
de manera que se respete la privacidad; fortalecer la investigación y promover
la acción sobre las barreras a las que las mujeres y los grupos marginados se
enfrentan a la inclusión digital y a la igualdad digital; desarrollar la capacidad de
dirigir la cooperación relacionada con las repercusiones sociales y económicas
de las tecnologías digitales; que el Secretario General de la ONU instituya un
examen de cómo los acuerdos y normas internacionales de derechos humanos
existentes se aplican a las nuevas tecnologías digitales; diseñar los sistemas
inteligentes autónomos y de Inteligencia Articial con estándares de ingeniería y
Colaboraciones
119
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
normas éticas de manera que permitan explicar sus decisiones y que los humanos
sean responsables de su uso; desarrollo de un Compromiso Mundial sobre la
Tecnología Digital, Conanza y Seguridad para dar forma a una visión compartida;
y que el Secretario General de la ONU facilite un proceso de consulta ágil y abierto
para desarrollar mecanismos actualizados para la cooperación digital mundial.
A modo de conclusión hay que señalar que las ventajas digitales coexisten con las
divisiones digitales. El Grupo señala que no se han acompasado el aceleramiento
del cambio tecnológico con los mecanismos de cooperación y la gobernanza
de todo ello. Finalmente, el Grupo destaca «que los enfoques divergentes y las
respuestas ad hoc amenazan con fragmentar la interconexión que dene la era
digital, lo que conduce a normas y enfoques que compiten entre sí, disminuyendo
la conanza y desalentando la cooperación» (Naciones Unidas, 2019d); en
denitiva, nada que no suceda en otras políticas públicas ya que la cuestión
central sigue pasando por que se produzca un verdadero cambio cultural.
6.
CONCLUSIONES
Tras décadas de oportunidades para reformar en la Administración española y
algunas realizaciones sin mayores consecuencias, seguimos encontrándonos
con unas instituciones públicas fuertemente enraizadas en una cultura
burocrática clásica. La Administración local ha vivido, además, la aparición de las
comunidades autónomas, que siguen estando más preocupadas por consolidar
su poder territorial que por compartirlo con los entes locales; además, la última
reforma local se ha concretado más en reforzar el control nanciero que en
solucionar algunos de los problemas endémicos de nuestros gobiernos locales.
La Administración española mantiene, en denitiva, una cultura que sobrevive, al
menos hasta ahora, a las diversas crisis que se suceden periódicamente mediante
el despliegue de estrategias y medidas consistentes en hacer más o menos de lo
mismo, dependiendo de las circunstancias. Esto ha sucedido mientras la conanza
en las instituciones públicas y sus integrantes se ha ido deteriorando. Quizá la
crisis sin precedentes de la COVID-19 pueda hacer el milagro de rediseñar sobre
la base de un amplio acuerdo político el futuro de las instituciones y servicios
públicos en España.
A ese milagro pueden contribuir la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y sus
ODS, aunque hasta la fecha están pasando entre nosotros con levedad. Sin
embargo, ofrecen la oportunidad de facilitar un cambio de raíz en la conformación
Colaboraciones
120 Manuel Arenilla Sáez
del sistema político-administrativo español al incorporar una visión integral,
holística y ética de los asuntos públicos en los que es preciso incorporar de una
manera efectiva a los actores públicos, sociales, económicos y a los ciudadanos
individuales. Esto debe lograrse mediante alianzas estables nutridas por la
aportación de los recursos y el conocimiento de cada uno de ellos y una orientación
a la defensa de los derechos humanos, todo ello con el n de «que nadie se quede
atrás». Indudablemente la Agenda 2030 es una buena oportunidad para fortalecer
nuestro sistema democrático, que se está viendo sometido a fuertes tensiones
por la pandemia, que es muy probable que se incrementen en el futuro.
La incapacidad manifestada por muchos Estados para afrontar los retos de
la sociedad actual se maniesta en la dicultad para gestionar las crisis y los
cambios acelerados, para garantizar los derechos y libertades y los servicios
públicos, para combatir la desigualdad y la pobreza y para integrar en los procesos
decisionales a la gran diversidad existente en nuestras sociedades, como estamos
comprobando en la crisis actual de la COVID-19. El resultado es la creencia de una
mayoría de los ciudadanos en que muchas de sus instituciones públicas y sus
integrantes no actúan buscando el benecio de la sociedad, sino que atienden a
sus propios intereses. La no aceptación de esta realidad ampliada de lo público
es probable que pase factura a muchos gobiernos por la gestión de la pandemia.
La crisis actual ha evidenciado la necesidad de contar con instituciones fuertes,
tanto públicas como privadas y sociales. El enorme vacío de incertidumbre e
inestabilidad que se abre ante la sociedad actual socava los fundamentos de la
función del Estado para los ciudadanos, por lo que es preciso que se refuercen
con rapidez las variables de la arquitectura institucional: el liderazgo efectivo;
los mecanismos institucionales; la capacidad institucional; la participación y la
comunicación; y las alianzas. Estas últimas son importantes para extender los
principios de la Agenda 2030 a las organizaciones de todo tipo y a los propios
ciudadanos. Precisamente los gobiernos locales son el ámbito ideal para
desarrollar iniciativas de participación ciudadana, de innovación social y de
ordenación del territorio y para vincular los objetivos globales con las comunidades
locales y los ciudadanos. Para ello es preciso que todos los actores relevantes
locales se impliquen en el proceso de toma de decisiones, no solo en el nivel local,
sino también en el autonómico y el estatal. Esto, sin embargo, no está sucediendo
en muchos países y tampoco sucientemente en el nuestro.
La localización de la Agenda 2030 incita a considerar los contextos subnacionales
desde el establecimiento de metas y objetivos, hasta la determinación de los
medios de implementación y el uso de indicadores para medir y monitorizar su
progreso. El ámbito local permite observar más fácilmente las interrelaciones
Colaboraciones
121
Localización y digitalización de los ODS en un futuro inesperado
existentes entre todos los ODS y comprobar su intensa imbricación con las
competencias de los gobiernos locales.
El balance de la localización en el mundo muestra que los gobiernos locales y
regionales han tenido un escaso papel en los informes nacionales voluntarios
o en los mecanismos nacionales de coordinación, además de no contar con
sucientes recursos nancieros y humanos para implementar los ODS. A pesar de
ello, encontramos buenas prácticas en nuestro país y en muchos otros que recogen
cómo se incrementan los poderes locales; se realizan reformas institucionales; se
establecen alianzas multinivel; se alinea la planicación local con los ODS; se
desglosan los datos; se elaboran guías para facilitar la localización de la Agenda
2030; se integran a los grupos de excluidos en los procesos de localización; se
desarrollan bases de datos con el n de prevenir los desastres y abordar sus
efectos; se buscan nuevos sistemas de nanciación; se promueve la innovación en
diversos ámbitos y la resiliencia local; en n, se establecen exámenes voluntarios
locales sobre el cumplimiento de los ODS.
Las experiencias internacionales sobre localización, muchas de ellas promovidas
por el Sistema de Naciones Unidas, nos enseñan, para el caso español, a implicar
a los funcionarios estatales, autonómicos y municipales en los procesos de la
Agenda 2030; a abrirse lo más posible a los grupos interesados; a incluir en los
grupos de trabajo sobre localización a funcionarios técnicos autonómicos; a
integrar el enfoque de la Agenda 2030 en todas las políticas locales; a establecer
sistemas participativos de seguimiento; a fortalecer la coordinación entre los
diferentes consejos y comisiones temáticas relacionados con la Agenda 2030,
más que a crear nuevos consejos o comisiones para temas como gobierno
abierto o el desarrollo sostenible, urbano o rural.
Parece evidente que va a ser muy difícil alcanzar a tiempo las metas establecidas
en los ODS para 2030, por lo que se precisan aceleradores y entre ellos destacan
los digitales. A diferencia de lo que sucedió con el cambio tecnológico de los años
90 del pasado siglo, la Administración española no está liderando ecazmente los
procesos de extensión de las tecnologías digitales a la sociedad y a la empresa;
y lo más grave es que está perdiendo su función clave de intermediación con la
sociedad en favor de algunas organizaciones sociales y privadas o de difusas
redes sociales. Falla al no entender que nos encontramos en medio de un
cambio social profundo -que la crisis de la COVID-19 va a precipitar- que requiere
transformaciones radicales para mantener su liderazgo y legitimidad. Esto
implica, por ejemplo, que apueste decididamente por la innovación de base digital
creando ecosistemas que la hagan posible.
Colaboraciones
122 Manuel Arenilla Sáez
Los informes internacionales señalan que la digitalización en el mundo debe
facilitar el avance del desarrollo humano para que disminuya la desigualdad,
aumente la paz y la seguridad, promueva la sostenibilidad, fomente los derechos
humanos y satisfaga las necesidades humanas, ya que no se está haciendo
debidamente. Esto es de gran importancia porque los estudios muestran que las
TIC son un indicador relevante para el desarrollo sostenible y, por tanto, para el
cumplimiento de la Agenda 2030. Para lograr este objetivo es preciso colaborar en
la construcción de un futuro digital común sobre la base de valores compartidos y
de una nueva visión del futuro de la humanidad.
Las evidencias muestran la capacidad de aceleración de las TIC aplicadas a los
ODS. Si nos referimos a la Administración local española, pueden ayudar a cumplir
con más rapidez algunas de sus carencias detectadas, por este orden, en los
ODS 2 (Hambre cero), 13 (Acción por el clima), 8 (Trabajo decente y crecimiento
económico), 5 (Igualdad de género), 12 (Producción y consumo responsables) y
10 (Reducción de las desigualdades). Para ello se necesitan políticas especícas
e importantes inversiones tanto en capital humano como en infraestructuras,
entornos normativos inteligentes, así como esfuerzos signicativos para ayudar
a los trabajadores que se enfrentan al impacto de la tecnología en su empleo.
De esta manera, el uso de herramientas y tecnologías digitales como Internet de
las cosas, 5G, Inteligencia Articial, elearnig digital, chatbots conversacionales,
realidad aumentada, análisis de datos, etc, podrán desplegar toda su potencialidad.
7.
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