Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky

Abstract

Príspevok sa zaoberá prípadom tzv. povolebného patu, čiže situáciou, kedy v dôsledku výsledkov parlamentných volieb nie je možné vytvoriť stabilnú väčšinovú vládu. Pozornosť je venovaná jednotlivým ústavným a paraústavným mechanizmom, ktoré v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky na vyriešenie povolebného patu prichádzajú do úvahy. Príspevok je doplnený aj o stručnú úvahu de constitutione ferenda využiteľnú aj v širšom kontexte, teda nie len v rámci Slovenskej republiky.

Full text

139Časopis pro právní vědu a praxi, XXVIII, 1/2020: 139–156; http://doi.org/10.5817/CPVP2020-1-8
AKTUALITY PRO PRÁVNÍ PRAXI
9Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho
riešenie. Príklad Slovenskej republiky
Electoral Stalemate and Constitutional Mechanisms
foritsSolution.ExampleoftheSlovakRepublic
Marek Domin*
Abstrakt
Príspevok sa zaoberá prípadom tzv. povolebného patu, čiže situáciou, kedy v dôsledku výsledkov parlament-
ných volieb nie je možné vytvoriť stabilnú väčšinovú vládu. Pozornosť je venovaná jednotlivým ústavným
a paraústavným mechanizmom, ktoré v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky na vyriešenie
povolebného patu prichádzajú do úvahy. Príspevok je doplnený aj o stručnú úvahu de constitutione ferenda
využiteľnú aj v širšom kontexte, teda nie len v rámci Slovenskej republiky.
Klíčováslova
Skrátenie volebného obdobia; prezidentova vláda; rozpustenie parlamentu; úradnícka vláda; povolebný pat;
vyslovenie dôvery vláde.
Abstract
The paper deals with so-called electoral stalemate, a situation when a stable majority government cannot
be crated as a consequence of results of the parliamentary elections. Attention is paid to particular con-
stitutional and para-constitutional mechanisms to solve electoral stalemate issue that can be found in the
constitutional system of the Slovak Republic. The paper is accompanied by a brief reection de constitutione
ferenda, which are also applicable in a wider context, not only in the Slovak Republic.
Keywords
Dissolution of Parliament; Electoral Stalemate; Shortening the Term of Ofce; Presidential Cabinet;
Technocratic Cabinet; Vote of Condence.
1 Povolebnýpatakopolitickýaústavnýproblém
Pat v šachovej terminológii znamená nerozhodnú partiu.1 Partia sa teda síce skončila,
no žiadny z hráčov nie je jej víťazom. Ak by sme pojem „pat“ preniesli do volebnej
1 Porovnaj čl. 5.2.1 pravidiel šachu FIDE (FIDE Laws of Chess) účinných od 1. 1. 2018. Dostupné z:
https://handbook.de.com/chapter/E012018 [cit. 29. 2. 2020].
* Doc. JUDr. Marek Domin, PhD., docent, Katedra ústavného práva, Právnická fakulta, Univerzita
Komenského, Bratislava, Slovenská republika / Associate Professor, Department of Constitutional Law,
Faculty of Law, Comenius University, Bratislava, Slovak Republik / E-mal: marek.domin@aw.uniba.sk

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
140 Aktuality pro právní praxi
terminológie, môžeme ním označiť taký výsledok volieb,2 ktorý spôsobil remízu v poli-
tickej súťaži realizovanej prostredníctvom volieb.3 Pod povolebným patom si tak
môžeme predstaviť situáciu, kedy žiadna z politických strán či ich koalícií (blokov) nezís-
kala väčšinu poslaneckých mandátov, prípadne nezískala „pohodlnú“ väčšinu poslanec-
kých mandátov.
Posledný februárový deň roku 2020 Slovenská republika (ďalej aj „SR“) slávila jubi-
lejné desiate parlamentné voľby od tzv. Nežnej (Sametovej) revolúcie, ktorej tridsiate
výročie sme si v Česku i na Slovensku nedávno pripomenuli. Skúsenosti s formovaním
vládnej koalície po voľbách v roku 2016, ktorej konečné zloženie by azda nepredvídali
ani tí najodvážnejší politickí komentátori, ako aj aktuálny vývoj na slovenskej politickej
scéne, zreálňovali hrozbu, že výsledky desiatych demokratických a slobodných volieb
do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „Národná rada“)4 povolebný pat sku-
točne môžu priniesť. Napokon, ako možno predpokladať po prvých povolebných poli-
tických vyhláseniach, sa tak (našťastie) nestalo. Avšak, takáto možnosť v budúcnosti
vôbec nie je vylúčená. S patovými alebo patu veľmi blízkymi výsledkami volieb má napo-
kon skúsenosť aj Česká republika.
Povolebný pat nemožno označiť za dobrý výsledok volieb. Možno sa síce zhodnúť
na tvrdení, že parlament by v demokratickom a právnom štáte mal čo možno najpres-
nejšie reprezentovať jednotlivé politické sily a názory, ktoré sú v spoločnosti prítomné,5
čo možno označiť aj za jednu z požiadaviek novembrových dní spred tridsiatich rokov,
no povolebný pat môže praktické fungovanie ústavného systému oslabiť, v krajnom
prípade dokonca až úplne znemožniť. Povolebný pat ako nejednoznačnosť výsledkov
parlamentných volieb je problematický predovšetkým v dvoch aspektoch. Môže sa nega-
tívne prejaviť jednak v (1) zákonodarnej činnosti parlamentu, ako aj (2) pri kreácii vlády
ako rozhodujúceho orgánu výkonnej moci.
Prvý z uvedených negatívnych dôsledkov povolebného patu sa týka parlamentov pôso-
biacich v prostredí akejkoľvek formy vlády. Neexistencia jednoznačnej či žiadnej politickej
väčšiny v parlamente môže zbrzdiť či eventuálne dokonca až zablokovať základnú úlohu
každého parlamentu, čiže prijímanie zákonov. Jednoznačnosť výsledkov parlamentných
2 Povolebný pat možno označiť za univerzálny ústavnoprávny a ústavnopolitický problém. K pojmu „pat“
(v anglickom jazyku „stalemate“) vo väzbe na činnosť Kongresu Spojených štátov amerických porovnaj
napr. BINDER, Sarah A. Stalemate. Causes and Consequences of Legislative Gridlock. Washington: Brookings
Institution Press, 2003, s. 1 a nasl.
3 Ako konštatoval Ústavný súd Slovenskej republiky, slobodná súťaž politických síl nachádza svoj výraz
predovšetkým vo voľbách. Porovnaj uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 4. januára
2001, sp. zn. PL. ÚS 22/2000.
4 Predchádzajúce „ponovembrové“ voľby do slovenského parlamentu sa konali v rokoch 1990, 1992 (obe
ešte ako voľby do Slovenskej národnej rady), 1994, 1998, 2002, 2006, 2010, 2012 a 2016.
5 Porovnaj napr. PREUSS, Ondřej. Jak racionalizovat parlamentarismus? In: WINTR, Jan a Marek ANTOŠ
(eds.). Parlamenty – funkce, kultura, procedury. Praha: Leges, 2011, s. 35.

141
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
volieb, t. j. existencia zreteľného víťaza volieb, má však ešte väčšiu dôležitosť v podmien-
kach ústavných systémov založených na znakoch parlamentnej formy vlády, v prípade kto-
rých je vláda kreačne závislá na výsledkoch parlamentných volieb.6 Druhým, ešte závaž-
nejším dôsledkom povolebného patu tak môže byť nespôsobilosť parlamentu vytvoriť
stabilnú väčšinovú vládu. To je prípad aj SR. Vláda Slovenskej republiky (ďalej aj len
„vláda“) je totiž v zmysle čl. 113 Ústavy SR (ďalej aj „Ústava“)7 povinná do 30 dní po svo-
jom vymenovaní predstúpiť pred Národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať
ju o vyslovenie dôvery. Pokiaľ sú však výsledky volieb do Národnej rady patové, čiže
pokiaľ žiadna z politických strán či ich blokov nie je schopná garantovať vláde podporu
(pohodlnej) väčšiny poslancov, čo v slovenských podmienkach predstavuje najmenej 76
z nich, vláda nemusí byť kreovaná vôbec, prípadne síce kreovaná môže byť, no jej dlho-
dobé fungovanie bude ohrozené krehkou parlamentnou podporou. Druhou z uvedených
alternatív máme na mysli tzv. menšinovú vládu, teda vládu, ktorú by podporovala menšina
poslancov. Vznik takejto vlády síce do určitej miery môže byť chápaný ako jedno z riešení
patovej situácie tak, ako sme ju na úvod príspevku vymedzili, no z dlhodobého hľadiska
by fungovanie takejto vlády bolo prinajmenšom problematické. Okrem nevyhnutnosti
dojednávania ad hoc poslaneckej podpory pre vládne návrhy zákonov by rizikom bolo
najmä to, že Národná rada by takejto vláde mohla kedykoľvek nadpolovičnou väčšinou
svojich poslancov vysloviť nedôveru a tým spôsobiť ukončenie výkonu jej funkcie.8
Vychádzajúc z načrtnutých negatívnych dôsledkov tzv. povolebného patu sa v nasle-
dujúcich častiach príspevku budeme venovať mechanizmom, ktoré Ústava na riešenie
dôsledkov povolebného patu predpokladá. Okrem Ústavou predpokladaných mecha-
nizmov bude naša pozornosť venovaná aj mechanizmom, ktoré síce vychádzajú z exis-
tujúcich ústavnoprávnych vzťahov, no Ústava ich priamo nepredpokladá. V tomto prí-
pade môžeme hovoriť o tzv. paraústavných mechanizmoch. Všetky ďalej analyzované
mechanizmy sa síce primárne týkajú ústavného systému SR, no do istej miery môžu
pôsobiť inšpiratívne aj pre ostatné ústavné systémy založené na parlamentnej forme
vlády, Českú republiku nevynímajúc. Okrem priblíženia existujúcich ústavných či para-
ústavných mechanizmov príspevok v závere stručne načrtne aj možnosti, akými by bolo
možné negatívne dôsledky povolebného patu riešiť aj de constitutione ferenda.
2 VolebnýsystémprivoľbáchdoNárodnejrady
Skôr, ako pristúpime k samotnej analýze ústavných mechanizmov umožňujúcich v pod-
mienkach ústavného systému SR riešiť dôsledky povolebného patu, je na mieste aspoň
v stručnosti priblížiť volebný systém, ktorý sa pri voľbách do Národnej rady uplatňuje.
6 K pojmovým znakom parlamentnej formy vlády porovnaj napr. CIBULKA, Ľubor et al. Štátoveda.
Bratislava: Wolters Kluwer, 2017, s. 55; či KLÍMA, Karel et al. Státověda. Plzeň: Aleš Čenek, 2011, s. 192.
7 Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
8 Porovnaj čl. 114 ods. 1 v spojení s čl. 115 Ústavy.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
142 Aktuality pro právní praxi
Je to totiž práve volebný systém, ktorý, spolu s existujúcim straníckym systémom a exis-
tujúcimi politickými preferenciami voličov, môže povolebný pat spôsobiť.
Volebný systém uplatňujúci sa pri voľbách do Národnej rady nie je, na rozdiel napríklad
od prípadu Českej republiky,9 predmetom ústavnej úpravy. Ústava teda výslovne neuvá-
dza aký volebný systém by sa mal uplatniť, a to ani všeobecne známym pomenovaním
(napr. väčšinový volebný systém či proporcionálny volebný systém), ako ani úpravou
jeho princípov či znakov. V zmysle všeobecnej ústavnej blanketovej normy čl. 30 ods. 3,10
ako aj v zmysle osobitnej blanketovej normy čl. 74 ods. 3,11 preto podrobnosti o voleb-
nom systéme upravuje zákon. V súčasnosti je týmto zákonom zákon č. 180/2014 Z. z.
o podmienkach výkonu volebného práva (ďalej aj „volebný kódex“), ktorý predstavuje
(čiastočnú) kodikáciu objektívneho volebného práva v SR.12
V prípade volieb do Národnej rady sa uplatňuje listinný proporcionálny volebný systém
(volebný systém pomerného zastúpenia).13 Aj napriek všeobecne známej skutočnosti,
že proporcionálne volebné systémy patria k tým zložitejším, najmä v porovnaní s väč-
šinovými volebnými systémami, volebný systém zvolený slovenským zákonodarcom
je pomerne jednoduchý. Volebné územie, ktorým je v prípade parlamentných volieb
celé územie SR, tvorí len jeden volebný obvod. V tomto jedinom volebnom obvode
sa preto obsadzuje všetkých 150 poslaneckých mandátov a každý z kandidujúcich sub-
jektov podáva len jednu kandidátnu listinu. Kandidátnu listinu môže podať politická
strana resp. politické hnutie,14 alebo ich koalícia. Novinkou po prvý raz uplatnenou práve
vo voľbách v roku 2020 je to, že kandidátnu listinu môže podať len taká politická strana,
9 V zmysle čl. 18 ods. 1 ústavného zákona č. 1/1993 Sb. Ústavy Českej republiky v znení neskorších pred-
pisov (ďalej aj „Ústava ČR“) sa voľby do Poslaneckej snemovne konajú tajným hlasovaním na základe
všeobecného, rovného a priameho volebného práva podľa zásady pomerného zastúpenia. Naopak, Senát ako
druhá komora Parlamentu Českej republiky má byť v zmysle odseku 2 volený podľa zásady väčšinového
systému.
10 „Volebné právo je všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky výkonu volebného práva usta-
noví zákon.“
11 „Podrobnosti o voľbách poslancov ustanoví zákon.“
12 Volebný kódex nahradil nasledujúce volebné zákony: (1) zákon Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb.
o voľbách do orgánov samosprávy obcí; (2) zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 564/1992 Zb.
o spôsobe vykonania referenda; (3) zákon č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej
republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov; (4) zákon
č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho pori-
adku; (5) zákon č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu a (6) zákon č. 333/2004 Z. z.
o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky.
13 Pre podrobnosti k všeobecným charakteristikám listinných proporcionálnych volebných systémov pozri
napr. DOMIN, M. Volebné právo a volebné systémy. Bratislava: Wolters Kluwer, 2017, s. 93 a nasl.
14 Pod politickou stranou (alebo aj politickým hnutím) je potrebné rozumieť subjekt zapísaný v registri
politických strán, ktorý v zmysle zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach
v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o politických stranách“) vedie Ministerstvo vnútra SR.

143
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
ktorá preukáže minimálny požadovaný počet svojich členov.15 Iný subjekt, ako napríklad
individuálny kandidát, kandidátnu listinu podať nemôže.
Pokiaľ ide o samotný proces prideľovania poslaneckých mandátov, do tohto procesu
postupujú len tie kandidátne listiny, ktoré prekročili uzatváraciu klauzulu stanovenú
na troch úrovniach. V závislosti od toho, či ide o samostatnú kandidátnu listinu politickej
strany (politického hnutia) alebo o spoločnú kandidátnu listinu koalície, vyžadovaných
je 5 % (samostatná kandidátna listina), 7 % (koalícia dvoch alebo troch subjektov) resp.
10 % (koalícia štyroch a viac subjektov) z celkového počtu platných hlasov. Poslanecké
mandáty sa medzi postupujúce kandidátne listiny rozdeľujú podľa tzv. Hagenbach-
Bischoffovej volebnej kvóty.16 Vzhľadom na jednoduchosť volebného systému, prame-
niacej predovšetkým v existencii len jedného volebného obvodu, nevzniká závažnejší
problém s prideľovaním tzv. zbytkových mandátov. Ak sa pri uplatnení volebnej kvóty
nepridelia všetky mandáty, volebná komisia pridelí tieto mandáty postupne tým kandi-
dátnym listinám, ktoré majú najväčší zostatok delenia.17 Pri rovnosti zostatkov sa man-
dát pridelí subjektu, ktorý získal väčší počet hlasov. Ak je aj počet hlasov rovnaký, roz-
hoduje žreb. Podobný postup platí aj v opačnom prípade, teda v prípade, ak by sa mal
prideliť o mandát viac. V takom prípade sa prebytočný mandát odpočíta tej kandidátnej
listine, ktorá mala najmenší zostatok delenia, resp. menší počet hlasov.
Prideľovanie mandátov jednotlivým kandidátom uvedeným na kandidátnych listinách
sa riadi poradím na kandidátnej listine. Voliči však majú možnosť poradie do určitej
miery ovplyvniť, a to prostredníctvom tzv. prednostných hlasov.18 Volič môže udeliť
najviac štyri prednostné hlasy. Ak teda voliči využili právo prednostného hlasu, mandát
dostane najskôr ten z kandidátov, ktorý získal aspoň 3 % prednostných hlasov z celko-
vého počtu platných hlasov odovzdaných pre dotknutú kandidátnu listinu. Ak uvedenú
podmienku splnilo viac kandidátov, mandáty dostanú kandidáti postupne v poradí podľa
najvyššieho počtu získaných prednostných hlasov. V prípade rovnosti prednostných hla-
sov je rozhodujúce poradie na kandidátnej listine.
15 Prvého januára 2019 nadobudol účinnosť zákon č. 344/2018 Z. z. novelizujúci zákon o politických stra-
nách, v zmysle ktorého musí politická strana preukázať napr. dvojnásobný počet svojich členov v porov-
naní s počtom kandidátov, ktorých chce na svoju kandidátnu listinu umiestniť.
16 Avšak, napr. V. Dančišin upozorňuje, že slovenská právna úprava nereektovala Hagenbach-Bischoffovu
metódu matematicky správne. Pre podrobnosti porovnaj DANČIŠIN, Vladimír. Terminologické a mate-
matické problémy s republikovým volebným číslom. Justičná revue, 2012, č. 8–9, s. 1069–1074.
17 Ide o zostatok delenia (podiel) po vydelení počtu hlasov získaných postupujúcou kandidátnou listinou
republikovým volebným číslom (volebnou kvótou). Republikové volebné číslo sa vypočíta ako súčet
platných hlasov odovzdaných pre všetky postupujúce kandidátne listiny vydelený číslom 151 (počet man-
dátov v Národnej rade plus číslo 1). Porovnaj § 68 volebného kódexu.
18 V takomto prípade hovoríme o uplatnení tzv. viazaných (a nie prísne viazaných) kandidátnych listín. Pre
podrobnosti ku klasikácii kandidátnych listín porovnaj napr. DOMIN, Marek Volebné právo a volebné sys-
témy. Bratislava: Wolters Kluwer, 2017, s. 94 a nasl.; alebo SPÁČ, Peter. Tichý hlas voličov. Preferenčné hlasova-
nie v slovenských parlamentných voľbách. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2013, s. 19 a nasl.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
144 Aktuality pro právní praxi
Stručne charakterizovaný volebný systém uplatňujúci sa pri voľbách do Národnej
rady možno zaradiť, aj v rámci skupiny proporcionálnych volebných systémov, k tým
z nich, ktoré produkujú najproporcionálnejšie výsledky. Proporcionalita výsledkov totiž
všeobecne stúpa s klesajúcim počtom volebných obvodov a s ich rastúcou veľkosťou.19
Tento predpoklad je v podmienkach volieb do Národnej rady splnený absolútne, keďže
sa utvára len jeden volebný obvod, v ktorom sa obsadzujú všetky poslanecké mandáty.
Jediný výraznejší vplyv na proporcionalitu volebných výsledkov tak má len inštitút uza-
tváracej klauzuly (volebného prahu). Na základe výsledkov posledných troch volieb
do Národnej rady (r. 2012, 2016 a 2020) však možno konštatovať, že miera proporcio-
nality výsledkov je aj napriek uzatváracej klauzule relatívne vysoká.20
3 Ústavnémechanizmynariešeniepovolebnéhopatu
Ako sme naznačili už v úvode, ústavný systém SR obsahuje určité mechanizmy, ktoré
môžu byť použiteľné na riešenie negatívnych dôsledkov povolebného patu. V tejto
časti príspevkom sa zameriame na tie z nich, ktoré Ústava predpokladá, hoci nie vždy
expressis verbis. Pozornosť upriamime najskôr na možnosť (1) rozpustenia Národnej rady,
následne aj na možnosť kreácie (2) tzv. prezidentovej vlády a (3) tzv. úradníckej vlády.
3.1 RozpustenieNárodnejrady
Prvým z ústavných mechanizmov, ktoré by mali byť spôsobilé riešiť negatívne dôsledky
povolebného patu, je rozpustenie parlamentu. Ak totiž parlament, so zreteľom na jeho
politické zloženie, nie je schopný efektívne fungovať, resp. nie je schopný kreovať
žiadnu (stabilnú) vládu, ako najlepšie riešenie sa javí parlament jednoducho „vymeniť“.
Dôsledkom rozpustenia parlamentu totiž sú nové parlamentné voľby a následne aj nové
zloženie parlamentu. To môže, nie však zaručene vždy musí, priniesť optimálnejšie roz-
loženie parlamentných síl.
Právomoc rozpustiť parlament možno označiť za typickú právomoc hlavy štátu v pod-
mienkach ústavných systémov vychádzajúcich z princípov parlamentnej formy vlády.21
Táto právomoc prináleží hlave štátu a je „poistkou“, ktorá môže fungovať ako východisko
19 Porovnaj napr. NOVÁK, Miroslav, Tomáš LEBEDA et al. Volební a stranícke systémy. ČR v mezinárodním
srovnání. Plzeň: Aleš Čenek, 2004, s. 27; či SARTORI, Giovanni. Srovnávací ústavní inženýrství. Zkoumání
struktur, podnětů a výsledků. Praha: Slon, 2011, s. 21.
20 V rámci výsledkov troch posledných volieb do Národnej rady možno najnižšiu mieru proporciona-
lity výsledkov vidieť u víťaznej kandidátnej listiny (35,34 % mandátov pri 25,02 % získaných hlasov
v r. 2020, 32,67 % mandátov pri 28,28 % získaných hlasov či 55,34 % mandátov pri 44,41 % získaných
hlasov v r. 2012). Porovnaj štatistické údaje dostupné na ociálnych webových stránkach Štatistického
úradu Slovenskej republiky. Dostupné z: http://volby.statistics.sk/
21 Porovnaj napr. BLAHOŽ, Josef, Vladimír BALAŠ a Karel KLÍMA. Srovnávací ústavní právo. Praha: Wolters
Kluwer, 2011, s. 109–110; alebo PALÚŠ, Igor a Ľudmila SOMOROVÁ. Štátne právo Slovenskej republiky.
Košice: UPJŠ, 2011, s. 284.

145
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
z politickej krízy,22 spôsobenej aj patovým výsledkom parlamentných volieb. Právomoc
rozpustiť parlament pritom môže mať veľmi rôznorodý charakter, a to najmä pokiaľ
ide o podmienky jej výkonu, prípadne jej obmedzenia. Môže ísť o právomoc realizova-
teľnú len za podmienky, že nastane nejaká konkrétna ústavným textom predpokladaná
skutočnosť, no môže ísť aj o právomoc, pri ktorej hlava štátu nie je viazaná na splnenie
osobitných podmienok, prípadne tieto podmienky môžu mať len formálny charakter.
Kým príkladom druhej možnosti je napríklad právomoc prezidenta Francúzska,23 prí-
klad prvej možnosti nachádzame práve v podmienkach ústavného systému SR.
Ako sme už naznačili, aj hlave SR Ústava zveruje právomoc parlament (Národnú radu)
rozpustiť. Právomoc prezidenta SR rozpustiť Národnú radu síce nie je viazaná na nevy-
hnutnosť spolupráce s iným ústavným orgánom, napríklad vo forme nevyhnutnej kon-
trasignácie zo strany predsedu vlády,24 no aj napriek tomu prezident nemôže túto právo-
moc realizovať kedykoľvek. Conditio sine qua non pre rozpustenie Národnej rady je totiž
to, že musí nastať niektorá z piatich Ústavou predpokladaných situácii. S otázkou povo-
lebného patu síce priamo súvisí len prvá z nich, avšak nemožno úplne vylúčiť, že dôsled-
kom povolebného patu bude aj niektorá z ďalších takýchto situácií.25 Všetky tieto prí-
pady sú vymedzené v čl. 101 ods. 1 písm. e) Ústavy.
Za dôsledok povolebného patu par excellence môžeme označiť situáciu, (1) ak Národná
rada v lehote šiestich mesiacov neschválila programové vyhlásenie vlády. Pôjde teda
o situáciu, kedy síce vláda bola prezidentom vymenovaná a následne aj v zmysle čl. 113
Ústavy predstúpila pred Národnú radu so svojim programovým vyhlásením a požiadala
ju o vyslovenie dôvery, no Národná rada jej programové vyhlásenie neschválila. Pod
pojmom „neschváli“, ktorý Ústava v tejto súvislosti používa, je potrebné mať na mysli
ani tak nie negatívny výsledok hlasovania, ale skôr absenciu akéhokoľvek uznesenia
22 Rovnako môže predstavovať nástroj na riešenie politickej krízy spôsobenej rozpadom vládnej koalí-
cie počas volebného obdobia. Porovnaj LAVAUX, Philippe. Le parlamentarisme. Paris: PUF, 1997, s. 4.
Citované podľa GIBA, Marián et al. Ústavné právo. Bratislava: Wolters Kluwer, 2019, s. 234. Avšak
aj takýto rozpad môže byť dôsledkom patových výsledkov parlamentných volieb.
23 Francúzsky prezident môže v zmysle čl. 12 Ústavy Francúzska Národné zhromaždenie rozpustiť v zásade
kedykoľvek. Predpokladom je len konzultácia s predsedom vlády a s predsedami oboch komôr parla-
mentu. Názor predsedu vlády či predsedov parlamentných komôr však pre prezidenta nie je záväzný.
24 Napríklad v zmysle č. 115 Ústavy Španielska môže hlava štátu (kráľ) rozpustiť parlament alebo jednu
z jeho komôr len na základe návrhu predsedu vlády.
25 Piata Ústavou predpokladaná situácia súvisí s ľudovým hlasovaním o odvolaní prezidenta. Nejde preto
o skutočnosť prameniacu z výsledkov volieb do Národnej rady, ktoré sme označili ako tzv. povolebný pat.
Pre podrobnosti porovnaj čl. 102 ods. 1 písm. e) v spojení s čl. 106 Ústavy. V tejto súvislosti je potrebné
dodať, že ide o obligatórne rozpustenie Národnej rady, teda o povinnosť prezidenta, nie oprávnenie.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
146 Aktuality pro právní praxi
sa na tejto otázke.26 Tento záver vyplýva predovšetkým zo systematického výkladu, teda
z porovnania dvoch odlišných situácií. Ak by totiž žiadosť o schválenie programu vlády
a o vyslovenie dôvery bola hlasovaním zamietnutá, nastupuje v zmysle čl. 115 Ústavy
povinnosť prezidenta vládu odvolať. Pri opačnom výklade by tak rozlišovanie medzi
neschválením programového vyhlásenia a jeho zamietnutím v ústavnom texte nemalo zmy-
sel. V prípade zamietnutia návrhu na vyslovenie dôvery a s tým spojeného hlasovania
o programovom vyhlásení by teda malo dôjsť k výmene vlády a novovymenovaná vláda
by sa následne o schválenie programu a vyslovenie dôvery mala uchádzať opäť a celý
proces by sa mohol v podstate neobmedzene opakovať. Ústava pre takýto scenár totiž
neurčuje počet „pokusov“, teda počet prezidentom vymenovaných vlád, ktoré majú
predstúpiť pred Národnú radu.
Neuznesenie sa na programovom vyhlásení a teda i neuznesenie sa na vyslovení dôvery
vláde možno považovať práve za dôsledok povolebného patu, teda za dôsledok toho,
že žiadna z politických strán alebo ich koalícií (blokov) nezískala v Národnej rade (poho-
dlnú) väčšinu poslaneckých mandátov. Ak by takáto situácia nastala, prezident má mož-
nosť, nie však povinnosť, Národnú radu rozpustiť. Ústavným dôsledkom rozpustenia
Národnej rady by následne v zmysle čl. 81a písm. d) Ústavy bol zánik mandátu všetkých
poslancov. Výnimkou by bol predseda Národnej rady,27 ktorý by mal následne vyhlá-
siť voľby do Národnej rady. Problémom súčasnej ústavnej úpravy je však nedostatoč-
nosť riešenia dôsledkov rozpustenia parlamentu. Ústava totiž expressis verbis neupravuje
postup po rozpustení Národnej rady, s výnimkou prípadu jej rozpustenia ako dôsledku
neodvolania prezidenta v ľudovom hlasovaní.28 So zreteľom na rovnaké účinky rozpus-
tenia však máme za to, že postup by mal byť rovnaký. Predseda Národnej rady by preto
mal využiť svoju všeobecnú právomoc vyhlasovať voľby do Národnej rady formulo-
vanú v čl. 89 ods. 2 písm. d) Ústavy a čo možno v najkratšej lehote voľby vyhlásiť.
26 Akékoľvek podrobnejšie vysvetlenie toho, ako má byť neschválenie programového vyhlásenia ako
dôvod pre rozpustenie Národnej rady interpretované, v súčasnej slovenskej ústavnoprávnej literatúre
nenachádzame. Porovnaj napr. BRÖSTL, Alexander et al. Ústavné právo Slovenskej republiky. Plzeň: Aleš
Čenek, 2015, s. 251 a nasl.; ČIČ, Milan et al. Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Bratislava: Eurokódex,
2012, s. 556 a nasl.; DRGONEC, Ján. Ústavné právo hmotné. Bratislava: C. H. Beck, 2018, s. 346 a nasl.;
GIBA, Marián et al. Ústavné právo. Bratislava: Wolters Kluwer, 2019, s. 235 a nasl.; KROŠLÁK, Daniel
et al. Ústavné právo. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016, s. 517; či PALÚŠ, Igor et al. Ústavné právo Slovenskej
republiky. Košice: UPJŠ, 2016, s. 343.
27 V zmysle čl. 89 ods. 3 Ústavy „predseda Národnej rady Slovenskej republiky ostáva vo funkcii aj po uplynutí voleb-
ného obdobia, kým si Národná rada Slovenskej republiky nezvolí nového predsedu“. Máme za to, že citovanú normu
je potrebné vykladať extenzívne v tom zmysle, že predseda Národnej rady ostáva vo funkcii, a teda
ostáva aj poslancom Národnej rady, aj po rozpustení Národnej rady. V opačnom prípade by totiž nemal
kto voľby do Národnej rady vyhlásiť a došlo by nie k narušeniu fungovania ústavného systému, ale
k jeho úplnému „zastaveniu“.
28 Porovnaj čl. 106 ods. 3 Ústavy. Skúmanú eventualitu nepredpokladá ani § 56 volebného kódexu, ktorý
upravuje postup pri vyhlasovaní volieb do Národnej rady. Porovnaj napr. DOMIN, Marek. Zákon
č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2018, s. 230
a nasl.

147
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
V prípade rozpustenia Národnej rady ako dôsledku neodvolania prezidenta v ľudovom
hlasovaní Ústava stanovuje na vyhlásenie volieb sedemdňovú lehotu.29 Ústava totiž v prí-
pade Národnej rady, na rozdiel od prípadu prezidenta, nepredpokladá mechanizmus
na zastupovanie Národnej rady. Absencia Národnej rady ako takej by tak predstavo-
vala ešte závažnejšiu poruchu v chode ústavného systému, ako len jej „zlá“ činnosť
v dôsledku povolebného patu. Ak by totiž Národná rada bola rozpustená, nemal by kto
prijímať zásadné vnútropolitické i zahraničnopolitické rozhodnutia, ku ktorým nepatrí
len samotné prijímanie zákonov, ale napríklad aj uznášanie sa na vypovedaní vojny a uza-
tvorení mieru či uznášanie sa na vyslovení súhlasu s ratikáciou (vybraných kategórií)
medzinárodných zmlúv.
Okrem situácie, kedy Národná rada v určenej lehote neschválila programové vyhláse-
nie vlády, Ústava predpokladá aj ďalšie situácie, ktoré umožňujú prezidentovi využiť
právomoc rozpustiť parlament. Dôsledkom povolebného patu môže byť, spomedzi
týchto situácií, najmä to, ak (2) sa Národná rada do troch mesiacoch neuzniesla o vlád-
nom návrhu zákona, s ktorým vláda spojila hlasovanie o vyslovení dôvery. V tomto prí-
pade síce vláda SR po voľbách do Národnej rady vznikla, no počas volebného obdobia
sa dôvera Národnej rady voči nej oslabila. Ďalšími situáciami, kedy prezident Národnú
radu môže rozpustiť, je prípad, ak (3) Národná rada nebola spôsobilá sa uznášať dlh-
šie ako tri mesiace, hoci jej zasadanie nebolo prerušené a hoci bola v rámci tejto lehoty
opakovane zvolávaná na schôdzu, ako aj prípad, ak (4) bolo zasadnutie Národnej rady
prerušené na dlhší čas ako dovoľuje Ústava. Postup nasledujúci po rozpustení Národnej
rady je aj v prípade všetkých ostatných uvedených situácií, ktoré rozpusteniu predchá-
dzali, rovnaký ako vo vyššie popísanom prípade rozpustenia ako dôsledku neschválenia
programového vyhlásenia.
3.2 (Dočasná)prezidentovavláda
Ďalšou možnosťou ako vyriešiť negatívne dôsledky povolebného patu je kreácia tzv. pre-
zidentovej vlády, ktorú prípadne môžeme označiť aj ako tzv. prezidentskú vládu. Pojem
„prezidentova“ či „prezidentská“ vláda nie je v slovenskej ústavnoprávnej či politologic-
kej literatúre ustálený. Takúto vládu možno chápať napríklad ako určitú kategóriu úrad-
níckej vlády.30 Úradníckej vláde sa však budeme, ako osobitnému mechanizmu ústavného
riešenia povolebného patu, venovať osobitne. Za kľúčový rozdiel medzi tzv. preziden-
tovou (prezidentskou) vládou na jednej strane a tzv. úradníckou vládou na strane dru-
hou budeme pritom považovať otázku akceptovateľnosti vlády zo strany Národnej rady.
Za prezidentovu vládu teda môžeme označiť vládu s takým zložením, ktoré nemá poli-
tickú podporu Národnej rady zvolenej v posledných parlamentných voľbách. Naopak,
29 Porovnaj čl. 106 ods. 3 Ústavy.
30 Porovnaj napr. ZELENAJOVÁ, Zuzana. „Prezidentská vláda“ alebo aké sú možnosti jej vytvorenia
podľa Ústavy SR. Justičná revue, 2016, č. 10, s. 1068 a tam citované diela.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
148 Aktuality pro právní praxi
keďže pôjde o vládu vymenovanú výlučne na základe vôle prezidenta, výstižným je práve
jej označenie ako vlády „prezidentovej“. Aj napriek skutočnosti, že prima facie sa takéto
zloženie vlády môže javiť ako neprípustné a rozporné so základnými princípmi, na kto-
rých je ústavný systém SR založený, Ústava existenciu takejto vlády pripúšťa. Máme
však za to, že pojmovým znakom prezidentovej vlády v podmienkach ústavného sys-
tému SR je jej dočasnosť.
Za okamih „zrodu“ prezidentovej vlády môžeme v slovenských podmienkach pova-
žovať zamietnutie žiadosti vlády o vyslovenie dôvery zo strany Národnej rady, ktorej
podanie má v zmysle čl. 113 nasledovať do 30 dní po vymenovaní vlády. Priamym ústav-
noprávnym dôsledkom zamietnutia vyslovenia dôvery je podľa čl. 115 ods. 1 Ústavy
povinnosť prezidenta takúto vládu odvolať. Avšak, v záujme zachovania kontinuity
výkonu exekutívy Ústava v čl. 115 ods. 3 predpokladá, že prezident takúto vládu síce
odvolá, no následne ju poverí vykonávaním jej pôsobnosti „až do vymenovania novej vlády“.
Ústava teda jednoznačne predpokladá možnosť fungovania aj takej vlády, ktorá nezískala
dôveru Národnej rady. Osobitnosťou takejto podoby vlády je však jednak (1) zúžený
rozsah ústavných právomocí,31 ako aj jej (2) dočasnosť. Dočasnosť ako pojmový znak
prezidentovej vlády možno vyvodiť priamo z citovanej normy Ústavy, keďže takáto
vláda má vládnuť len do vymenovania novej vlády. V tejto súvislosti je však proble-
matické to, kedy má byť nová vláda vymenovaná. Máme za to, že by sa tak malo udiať
čo možno najskôr. Nemožno však vylúčiť ani postup, kedy by nová vláda bola vymeno-
vaná až po ďalších (riadnych) voľbách do Národnej rady, v dôsledku čoho by preziden-
tova vláda mohla vykonávať svoju pôsobnosť v krajnom prípade až takmer štyri roky,
teda prakticky celé volené obdobie Národnej rady. Takýto scenár však už nemožno hod-
notiť ako konzistentný s princípmi na ktorých Ústava stojí, predovšetkým tými, ktorými
sa riadia vzájomné vzťahy Národnej rady a vlády.
V súvislosti s alternatívou prezidentovej vlády ako riešením dôsledkov povolebného
patu prichádza do úvahy ešte jedna možnosť. Prezident by totiž pri vymenúvaní pred-
sedu vlády už hneď na začiatku, teda po známych výsledkoch volieb do Národnej rady,
mohol vymenovať za predsedu vlády osobu, o ktorej by už a priori vedel či predpokla-
dal, že dôveru Národnej rady pravdepodobne nezíska. Žiadosť o vyslovenie dôvery
takejto vláde by preto bola len čistou formalitou, ktorá by následne prezidentovi umož-
ňovala vládu v rovnakom zložení po zamietnutí vyslovenia dôvery opäť vymenovať.
Postup, pri ktorom by prezident vopred úmyselne nepočítal ani s pokusom o vymeno-
vanie vlády s parlamentnou podporou by pravdepodobne nemohol byť hodnotený ako
vhodný a želateľný. Naopak, bolo by možné polemizovať o tom, či nejde o postup,
31 Právomoci, ktoré patria vláde bez dôvery Národnej rady, t. j. slovami tohto príspevku tzv. prezidentovej
vláde, Ústava vymedzuje v čl. 115 ods. 3. Výpočet právomocí takejto vlády je pritom uvedený taxatív-
nym výpočtom. Navyše, niektoré z nich vláda môže vykonávať len po predchádzajúcom súhlase prezi-
denta. Takáto vláda sa napr. nemôže uznášať o programe vlády a jeho plnení, o zásadných opatreniach
na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky SR či o udelení amnestie vo veciach priestupkov.

149
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
ktorým prezident narušuje riadnych chod ústavných orgánov,32 a to úmyselným „ohý-
baním“ Ústavou daných možností. Na druhej strane však treba dodať, že ak vzhľadom
na patové výsledky parlamentných volieb skutočne neprichádza do úvahy žiadna vláda
s politickou podporou Národnej rady, nemuselo by byť načrtnuté konanie prezidenta
označené ako konanie narúšajúce riadnych chod ústavných orgánov, ba dokonca práve
naopak. Prezident by totiž zabezpečil fungovanie vlády, ktorá by síce svoju legitimitu
nemohla odvodzovať od Národnej rady a preto by ani nemala k dispozícii všetky svoje
ústavné právomoci,33 no aspoň by bola legitimizovaná skrze prezidenta ako priamo
volenú hlavu štátu. Takto konštruovaná exekutíva by sa už, berúc do úvahy jednotlivé
modelové formy vlády, blížila skôr k prezidentskej forme vlády, keďže by svoje postave-
nie odvodzovala od volieb prezidenta a nie od volieb parlamentu.
Pokiaľ ide o vzťah Národnej rady k popísanej „prezidentovej“ vláde, možno predpo-
kladať, že Národná rada by s ňou nemusela súhlasiť, čoho dôsledkom by mohla byť
snaha o vyslovenie nedôvery takejto vláde. Problémom by však bolo to, či je vôbec
možné vysloviť nedôveru vláde, ktorá dôveru Národnej rady nikdy nezískala. Logika
veci hovorí, že ak „niečo“ vláda nemá a ani nikdy nemala, tak to nemôže ani stratiť.
Fungovanie takejto vlády a výkon jej právomocí (aj keď v obmedzenom rozsahu) je totiž
založený na akte vymenovania zo strany prezidenta a nie na dôvere zo strany Národnej
rady. Aj v tomto prípade preto prichádza do úvahy aplikácia záverov staršieho rozhod-
nutia Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „Ústavný súd“), ktorý konštatoval,
že ak výkon funkcie vlády (jej člena) nie je založený na dôvere zo strany Národnej rady,34
prezident ho, po prípadnom vyslovení nedôvery (alebo pokuse oň), nemôže ani odvo-
lať.35 Ak by však Národná rada nemohla prezidentovej vláde vysloviť nedôveru, nemala
by k dispozícii žiadne efektívny nástroj na kontrolu takejto vlády pre prípad, ak by prezi-
dent napríklad „pozabudol“ na to, že takáto vláda by mala pôsobiť len dočasne, teda len
do času, kým sa nevytvorí vláda s parlamentnou dôverou.
Ako už bolo naznačené, tzv. prezidentova vláda, ktorej pojmovým znakom v prípade,
pokiaľ sa má ešte pohybovať v rámci Ústavou určených mantinelov, má byť dočas-
nosť, je špecická aj úlohami, ktoré by mala plniť. V tejto súvislosti možno súhlasiť
s J. Drgoncom, ktorý takúto vládu charakterizuje ako vládu „bezprogramovú“. Vláda,
v príspevku označená ako tzv. prezidentova vláda, by teda nemala mať žiadny program,
ktorý by presadzovala, keďže Národná rada jej pri vyslovovaní dôvery (ku ktorému
32 Zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov je povinnosť, ktorú prezidentovi ukladá čl. 101 ods. 1
Ústavy.
33 K obmedzeniu právomocí takejto vlády pozri poznámku č. 31.
34 Ústava SR predpokladá fungovanie vlády, ktorá nie je založená na dôvere Národnej rady, aj v čl. 117.
V tomto prípade ide o vládu, ktorá po ustanovujúcej schôdzi novozvolenej Národnej rady obligatórne
podala demisiu, no podľa citovaného ustanovenia má svoju funkciu vykonávať až do utvorenia novej
vlády, čiže do utvorenia vlády, ktorá sa bude opierať o dôveru novozvoleného parlamentu.
35 Porovnaj uznesenie Ústavného súdu z 31. januára 1995, sp. zn. I. ÚS 58/94.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
150 Aktuality pro právní praxi
nedošlo) žiadny program neschválila.36 V slovenskom politickom i žurnalistickom žar-
góne sa pre vládu, ktorá len čaká na výsledky nasledujúcich volieb, vžilo to, že by mala
len takpovediac „kúriť a svietiť“.37 To isté možno aplikovať aj na prezidentovu vládu,
ktorá by bola riešením povolebného patu. Do času nasledujúcich parlamentných volieb,
prípade do vytvorenia vlády, ktorá získa parlamentnú dôveru existujúceho parlamentu,
by mala vykonáva len kroky nevyhnutné pre chod štátu, obrazne povedané (na úrade
vlády či jednotlivých ministerstvách) len „kúriť a svietiť“
3.3 Úradníckavláda
A napokon, tretí z ústavných mechanizmov, ktoré môžu viesť k riešeniu negatívnych
dôsledkov povolebného patu, je kreácia tzv. úradníckej vlády. Pod úradníckou vládou
budeme rozumieť, na rozdiel od tzv. prezidentovej vlády, vládu, ktorá bude kreovaná
so súhlasom Národnej rady. Pôjde teda o vládu, ktorá bude disponovať politickou legi-
timitou parlamentu. V prípade úradníckej vlády tak dôjde, na rozdiel od predchádzajúcej
možnosti prezidentovej vlády, k naplneniu kľúčového znaku ústavných systémov zalo-
žených na parlamentnej forme vlády.
Ústava síce samotný pojem „úradnícka vláda“ nepozná, no vytvorenie takejto vlády
umožňuje. Pod úradníckou vládou si môžeme predstaviť vládu, ktorá by nebola zložená
z nominantov politických strán zastúpených v Národnej rade (prípadne nie výlučne alebo
prevažne z nich), ale z nestranných odborníkov či „úradníkov“.38 Pri úvahách o kreácii
tzv. úradníckej vlády je potrebné si v prvom rade uvedomiť základnú skutočnosť, a to,
že Ústava expressis verbis nepredpokladá, že členom vlády, či už jej predsedom, podpred-
sedom alebo ministrom, by musela byť osoba nominovaná niektorou z politických strán,
ktoré vo voľbách získali zastúpenie v Národnej rady. Jedinými Ústavou predpoklada-
nými podmienkami na vymenovanie za člena vlády je štátne občianstvo SR a voliteľnosť
do Národnej rady.39 Skutočnosť, že za členov vlády sú spravidla vymenúvaní nominanti
36 Porovnaj DRGONEC, Ján. Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. Bratislava: C. H. Beck, 2015, s. 1266.
37 Porovnaj napr. Úlohou dočasnej vlády bude podľa Smeru len kúriť a svietiť.
Webnoviny.sk [online] 2011, 21. 10. 2011 [cit. 29. 2. 2020]. Dostupné z: https://www.webnoviny.sk/
ulohou-docasnej-vlady-bude-podla-smeru-len-kurit-a-svietit/
38 Podobne ako v prípade tzv. prezidentovej (alebo prezidentskej) vlády, aj v prípade úradníckej vlády platí,
že terminológia nie je ustálená. Pojem „úradnícka vláda“ je pojmom predovšetkým politologickým.
Politologická literatúra pracuje aj s alternatívnymi pojmami, ako je napr. „vláda odborníkov“, „techno-
kratická vláda“ či „nestranícka vláda“. Heterogénnou však nie je len samotná terminológia, ale aj obsah,
ktorý sa pod ňou skrýva. Pod úradníckou vládou môžeme mať na mysli napr. vládu tvorenú len „úrad-
níkmi“, ale aj vládu tvorenú prevažne úradníkmi, pričom títo môžu ale nemusia byť nominovaní poli-
tickými stranami. Porovnaj napr. BRUNCLÍK, Miloš. Co jsou úřednícké kabinety a za jakých okolností
vznikají? Česká republika v mezinárodním srovnání. Acta Politologica, 2014, č. 1, s. 2 a nasl.
39 Porovnaj čl. 110 ods. 2 a čl. 111 Ústavy. Pod podmienkou voliteľnosti do Národnej rady je potrebné
rozumieť dovŕšenie 21 rokov veku, ako aj podmienku trvalého pobytu na území SR. Porovnaj čl. 74
ods. 2 Ústavy.

151
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
v Národnej rade zastúpených politických strán je „len“ dôsledkom existujúceho ústav-
ného nastavenia vzájomných vzťahov medzi Národnou radou a vládou, ktoré súhrne (do
určitej miery zjednodušene) označujeme ako parlamentná forma vlády.40 Ak totiž vláda
chce získať dôveru Národnej rady, čo je pre výkon jej funkcie nevyhnutné i z ústav-
noprávneho hľadiska, logicky (a z praxe vychádzajúc) možno predpokladať, že takúto
dôveru získa práve vláda zložená z nominantov tej politickej strany (alebo politických
strán), ktorá má v Národnej rade väčšinu poslancov a je preto schopná vláde vysloviť
dôveru.
Vychádzajúc z načrtnutej absencie obligatórneho politického previazania vlády
a Národnej rady je následne možné uvažovať aj o úradníckej vláde. V jej prípade síce
ťažko možno predpokladať, že by išlo o takpovediac prvé riešenie s ktorým by poli-
tické sily zastúpené v Národnej rade prišli, no v prípade (výrazného) povolebného patu
by nemuselo byť vylúčené. Nevyhnutným predpokladom pre reálnu uplatniteľnosť
takéhoto riešenia však je vhodná politická kultúra, ktorá ale, žiaľ, často v slovenskej
politike absentuje. Pokiaľ ide o ústavnú akceptovateľnosť kreácie tzv. úradníckej vlády,
Ústava takéto riešenie nevylučuje. Nejde však ani o riešenie, ktoré by text Ústavy ohýbalo
či obchádzalo, a to práve vďaka absencii výslovnej zmienky o previazaní personálnych
nominácií vo vláde na politické strany zastúpené v Národnej rade.
Postup pri kreácii tzv. úradníckej vlády by v praxi mal byť taký, že poslanci Národnej
rady, no v praxi skôr čelní reprezentanti politických strán zastúpených v Národnej rade,
by sa mali najskôr zhodnúť na osobe, ktorá by síce nebola politickým nominantom
v pravom slovami zmysle, no pre všetkých, resp. prinajmenšom pre nadpolovičnú väč-
šinu poslancov Národnej rady, by bola politicky akceptovateľná. Nevyhnutným pred-
pokladom pre úspešné kreovanie úradníckej vlády je však aj konzultácia s prezidentom.
Ako sme už uviedli, je to totiž prezident, ktorý v zmysle čl. 101 ods. 1 písm. g) v spojení
s čl. 110 ods. 1. Ústavy vymenúva predsedu vlády. Následne, po konsenze aj na ďalších
členoch vlády, by prezident na návrh predsedu vlády v zmysle čl. 111 vymenoval aj ďal-
ších členov vlády a vláda ako celok by v zmysle čl. 113 Ústavy predstúpila pred Národnú
radu so svoji programom a požiadala ju o vyslovenie dôvery.
Úradnícka vláda by po svojej kreácii mohla vládnuť teoreticky aj celé volebné obdo-
bie, teda do najbližších parlamentných volieb. Skutočná dĺžka jej pôsobenia by však
v praxi bola závislá od toho, ako dlho by parlamentné politické strany (resp. väčšina ich
poslancov) bola takúto vládu schopná tolerovať. Nebolo by preto vylúčené napríklad to,
že parlamentné politické strany by mali záujem na konaní mimoriadnych (predčasných)
parlamentných volieb, keďže by to nebolo reálne ony, ktoré by exekutívnu moc v danom
období vykonávali.
40 Z ústavnoprávneho hľadiska môžeme taktiež hovoriť o ústavnej zvyklosti. Porovnaj napr. KROŠLÁK,
Daniel et al. Ústavné právo. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016, s. 538.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
152 Aktuality pro právní praxi
4 Paraústavnémechanizmynariešeniepovolebnéhopatu
V predchádzajúcej časti príspevku sme sa venovali mechanizmom smerujúcim k odstrá-
neniu negatívnych dôsledkov povolebného patu, ktoré môžeme označiť ako ústavné,
keďže ich Ústava predpokladá, aj keď nie v každom prípade expressis verbis. Teraz zame-
riame pozornosť na iný mechanizmus, ktorý sa síce už neraz v praxi uplatnil, no o jeho
vhodnosti možno prinajmenšom polemizovať.
Negatívne dôsledky povolebného patu je možné v praxi riešiť aj skrátením voleb-
ného obdobia Národnej rady. Pod skrátením volebného obdobia však v tomto prípade
nemáme na mysli skrátenie, ktoré je Ústavou predpokladané. Napokon, aj rozpustenie
Národnej rady prezidentom totiž predstavuje skrátenie jej volebného obdobia, avšak
plne v súlade s Ústavou.
Volebné obdobie Národnej rady je, ako je u podobných parlamentných orgánov bežné,
štvorročné. Aj keď slovné spojenie „skrátenie volebného obdobia“ azda evokuje jeho
skrátenie o niekoľko mesiacov, nemožno vylúčiť ani skrátenie už hneď na začiatku
jeho plynutia, teda skrátenie aj o takmer celé štyri roky. Priamym dôsledkom skrátenia
volebného obdobia Národnej rady je vyhlásenie (mimoriadnych) volieb, čím sa vytvorí,
podobne ako v prípade uplatnenia prezidentskej právomoci Národnú radu rozpustiť,
predpoklad pre nové politické zloženie parlamentu a teda aj pre (možné) vyriešenie
povolebného patu.
Problematickým bodom je však samotný spôsob, akým sa volebné obdobie skracuje
a v dôsledku tohto skrátenia i pristupuje ku konaniu mimoriadnych volieb. V slovenskej
ústavno-politickej praxi sa tak totiž deje prostredníctvom prijímania osobitných ústav-
ných zákonov. Nejde teda o ústavné zákony, ktoré by priamo novelizovali text Ústavy,
napr. čl. 73 ods. 1 ustanovujúci dĺžku volebného obdobia Národnej rady, či o ústavné
zákony, ktoré by doplnili prechodné ustanovenia textu Ústavy. Ide o ústavné zákony tak-
povediac „stojace“ popri Ústave, ktoré túto menia, či skôr prelamujú, len materiálnym
(a nie formálnym) spôsobom. Takéto ústavné zákony, ktoré sa zvyknú označovať aj ako
tzv. ad hoc ústavné zákony, boli v doterajšej histórii samostatnej SR prijaté už tri.41 Ani
v jednom prípade síce nešlo o priame riešenie dôsledkov povolebného patu, no so zre-
teľom na už rozvinutú prax nemožno využitie ad hoc ústavných zákonov aj na tento účel
vylúčiť.
Prijímanie ad hoc ústavných zákonov skracujúcich volené obdobie Národnej rady
je problematické predovšetkým z dôvodu, že Ústava ich prijímanie nepredpokladá.
Zástancovia prípustnosti takéhoto riešenia by mohli argumentovať ustanovením čl. 86
písm. a) Ústavy, v zmysle ktorého do pôsobnosti Národnej rady patrí, okrem iného,
aj uznášať sa na ústavných zákonoch. Citovaná norma Ústavy ďalej nešpecikuje o aké
41 Išlo o nasledujúce ústavné zákony: (1) ústavný zákon č. 70/1994 Z. z.; (2) ústavný zákon č. 82/2006 Z. z.
a (3) ústavný zákon č. 330/2011 Z. z.

153
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
ústavné zákony by malo alebo naopak nemalo ísť. Vzhľadom na absenciu ďalších pod-
robností by sa preto dalo uvažovať o tom, že Ústavou zverená právomoc uznášať
sa na ústavných zákonov je všeobecná a nevzťahuje sa len na určité druhy ústavných
zákonov.42 Tu je však potrebné vziať do úvahy aj doteraz azda najzásadnejšie rozhodnu-
tie Ústavného súdu, ktorým tento konštatoval nesúlad ústavného zákona novelizujúceho
Ústavu s Ústavou samotnou, a to z dôvodu rozporu novelizačného ústavného zákona
s materiálnym jadrom Ústavy.43 Z tohto rozhodnutia slovenského ústavného súdu, ktoré
bolo prijaté 30. januára 2019, teda jasne vplýva, že prinajmenšom sudcovia Ústavného
súdu sú názoru, že Národná rada skutočne nemôže prijať akýkoľvek ústavný zákon.
Ako ďalší argument v prospech tvrdenia o nevhodnosti, ba dokonca neprípustnosti
prijímania osobitných ústavných zákonov jednorázovo skracujúcich volebné obdobie,
možno uviesť skutočnosť, že takéto akty nespĺňajú všeobecne akceptovanú vlastnosť
normatívnych právnych aktov. Týmto ústavným zákonom totiž chýba všeobecnosť
(generalita). Právne normy obsiahnuté v takomto ústavnom zákone totiž nie je možné
(ani teoreticky) aplikovať opakovane. Z formálneho hľadiska teda síce ide o normatívny
právny akt, no z materiálneho už nie. Ďalšia argumentácia môže smerovať aj k tomu,
že prijímania osobitných ústavných zákonov ad hoc skracujúcich volebné obdobie, ktorého
dĺžka je ustanovená v texte Ústavy, predstavuje obchádzanie či jednorazove prelamova-
nie Ústavy, čo v štáte, ktorý sa proklamuje za právny, určite nie je želané.44 Problematika
skracovania volebného obdobia parlamentu osobitným ústavným zákonom neostala ani
mimo pozornosti ústavného súdnictva, aj keď jednotlivé závery nie sú totožné.45
42 Ku kritike tézy, podľa ktorej môže Národná rada prijímať len tie ústavné zákony, ktoré Ústava výslovne
predpokladá, pozri napr. PROCHÁZKA, Radoslav. Ľud a sudcovia v konštitučnej demokracii. Plzeň: Aleš
Čenek, 2011, s. 15 a nasl.
43 Porovnaj nález Ústavného súdu z 30. januára 2019, sp. zn. PL. ÚS 21/2014.
44 K problematike osobitných ústavných zákonov skracujúcich volebné obdobie Národnej rady ako dôvo-
dov pre konanie predčasných volieb pozri napr. DOMIN, Marek Predčasné parlamentné voľby. Právna
teória a politická prax. Comenius [online]. Roč. 2, 20. 8. 2017 [cit. 29. 2. 2020]. Dostupné z: http://come-
nius.aw.uniba.sk/index.php/kategorie/politika-a-pravo/29-predcasne-parlamentne-volby-pravna-teo-
ria-a-politicka-prax. K argumentom kritizujúcim takúto prax pozri napr. BREICHOVÁ LAPČÁKOVÁ,
Marta. Ústava a ústavné zákony. Bratislava: Kalligram, 2013, s. 85 a nasl.; alebo KROŠLÁK, Daniel a kol.
Ústavné právo. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016, s. 114 a nasl.
45 Otázka prijímania ústavných zákonov skracujúcich volebné obdobie parlamentu bola predmetom zásad-
ného českého ústavnoprávneho diskurzu. Porovnaj nález Ústavného súdu Českej republiky z 10. septem-
bra 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (tzv. kauza Mělčák). V slovenských podmienkach bolo odpoveďou na poli-
tickú prax zas uznesenie Ústavného súdu z 28. februára 2013, sp. zn. II. ÚS 153/2013. Slovenský ústavný
súd však doposiaľ, ani v citovanom rozhodnutí, ústavný zákon skracujúci volebné obdobie „nezrušil“.
Avšak, ak by k takémuto konaniu Národnej rady došlo opäť po tom, ako Ústavný súd vlani konštatoval
neústavnosť ústavného zákona po prvý raz, výsledok už môže byť iný.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
154 Aktuality pro právní praxi
5 Záveraúvahy
deconstitutioneferenda
Predmetom príspevku boli mechanizmy, ktoré je možné v podmienkach ústavného sys-
tému SR použiť na riešenie negatívnych dôsledkov tzv. povoleného patu. Pod povo-
lebným patom sme mali na mysli také výsledky parlamentných volieb, kedy žiadna
z politických strán alebo ich blokov (koalícií) nezískala vo voľbách do Národnej rady
„pohodlnú“ väčšinu poslaneckých mandátov. Dôsledkom povoleného patu môže byť
nie len sťaženie fungovania parlamentu a plnenia jeho zákonodarných úloh, ale predo-
všetkým sťaženie či úplné zhatenie možnosti kreovať stabilnú väčšinovú vládu. Problém
povolebného patu sa pritom vôbec netýka len SR. Problémom môže byť (a v minulosti
ním už neraz aj bol) aj v iných štátoch, ktorých ústavné systémy sú založené na princí-
poch parlamentnej formy vlády.
Ako sme priblížili v texte príspevku, v ústavnom systéme SR môžeme identikovať hneď
niekoľko mechanizmov, ktoré môžu, s väčšou či menšou efektivitou, viesť k odstrá-
neniu negatívnych dôsledkov povolebného patu. K takýmto ústavným mechanizmom
patrí (1) rozpustenie Národnej rady, (2) kreácia tzv. prezidentovej vlády a (3) kreácia
tzv. úradníckej vlády. V súvislosti vládou, ktorú sme v príspevku označili ako „prezi-
dentova“, sa žiada dodať, že takáto vláda by mala mať, vychádzajúc z jej koncepcie
zakotvenej v Ústave, len dočasný charakter. Okrem uvedených mechanizmov prichádza
do úvahy aj (4) možnosť skrátenia volebného obdobia Národnej rady osobitným ústav-
ným zákonom. Keďže táto možnosť nie je v texte Ústavy expressis verbis predpokladaná,
ako aj vzhľadom na jej problematickú akceptáciu z pohľadu princípov právneho štátu,
sme ju v texte označili ako „paraústavný“ mechanizmus.46
Všetky v predchádzajúcom odseku uvedené a v článku analyzované riešenia majú povahu
riešení ex post, teda nasledujú po tom, ako k povolebnému patu už došlo. Povolebnému
patu je však možné čeliť, aspoň do určitej miery, aj preventívne. V rovine de constitu-
tione ferenda by takýmto prostriedkom mohla byť zmena volebného systému. Všeobecne
sa akceptuje, že sú to práve väčšinové volebné systémy, ktoré vytvárajú predpoklad
pre „produkciu“ politicky konzistentnejšieho parlamentu a v dôsledku toho aj stabil-
nej väčšinovej vlády.47 V podmienkach SR by však takáto zmena volebného systému
bola pomerne zásadná a politicky by nemusela byť ľahko akceptovateľná. Do úvahy
preto prichádza aj miernejšia alternatíva v podobe čiastočnej korekcie existujúceho
46 Ako určitá alternatíva, minimálne z formálnoprávneho hľadiska zlučiteľnejšia s Ústavou, prichádza
do úvahy priznanie novej právomoci Národnej rade. Národná rada by mohla získať, napr. po vzore čl. 35
ods. 2 Ústavy ČR, právomoc sama hlave štátu navrhnúť svoje rozpustenie. Namiesto nutnosti „prelamo-
vania“ Ústavy ad hoc ústavným zákonom o skrátení voleného obdobia by tak vôľa poslancov skrátiť svoje
volebné obdobie bola realizovaná v súlade so všeobecnými ústavnými pravidlami.
47 Dôsledkom môže byť taktiež aj vytvorenie politicky koherentnejšej opozície. Porovnaj napr. OROSZ,
Ladislav, Pavel MOLEK, Ján SVÁK a Vojtěch ŠIMÍČEK. Volebné právo a súdny prieskum volieb v Českej
republike a Slovenskej republike. Bratislava: C. H. Beck, 2016, s. 154.

155
Marek Domin – Povolebný pat a ústavné mechanizmy na jeho riešenie. Príklad Slovenskej republiky
proporcionálneho volebného systému. Riešením by mohlo byť napríklad zvýšenie uza-
tváracej klauzuly (volebného prahu)48 či zavedenie inštitút volebného bonusu. Volebný
bonus by víťaza volieb „odmenil“ tým, že by okrem tých mandátov, na ktoré by mal reš-
pektujúc podiel jeho získaných hlasov nárok, získal aj niekoľko poslaneckých mandátov
navyše, čím by mohlo byť uľahčené víťazovi volieb zostaviť stabilnú väčšinovú vládu.
Inštitút volebného bonusu v minulosti našiel už uplatnenie v Taliansku, vo Francúzsku
či na vzdialenejšej Srí Lanke.49 Avšak na to, aby inštitút volebného bonusu dokázal
povolebnému patu skutočne zabrániť, by musela byť „odmena“ v podobne volebného
bonusu skutočne veľkorysá,50 v opačnom prípade by tento inštitút mohol vznik povo-
lebného patu takpovediac len posunúť tak, že by k nemu mohlo prísť pri inej konštelácii
voličských hlasov. Keďže by teda ani takáto modikácia volebného systému nemusela
povolebnému patu vôbec zabrániť, autor tohto príspevku sa predsa len prikláňa skôr
k efektívnejšiemu riešeniu ex post.
Spomedzi v príspevku analyzovaných možností riešenia povolebného patu sa ako poten-
ciálne najefektívnejšia javí právomoc rozpustenia Národnej rady. Súčasná úprava tejto
prezidentskej právomoci v slovenských podmienkach však má od dokonalosti ešte
ďaleko. Do popredia vystupujú najmä dve otázky. Prvou je to, či by nebolo vhodné
uvažovať nad zmiernením podmienok, kedy prezident Národnú radu môže rozpus-
tiť. Je to totiž právomoc hlavy štátu rozpustiť parlament, ktorá by mohla, v prípade
jej vhodného ústavného „nastavenia“, fungovať ako jeden z najefektívnejších mecha-
nizmov na riešenie eventuálneho povolebného patu, avšak súčasné ústavné nastavenie
tejto právomoci, konkrétne podmienok, za ktorých ju prezident môže využiť, je veľmi
rigidné. Po druhé, aj bez prípadnej úpravy podmienok rozpustenia by bolo viac než
vhodné existujúcu ústavnú úpravu precizovať. Ako sme už v príspevku uviedli, de con-
stitutione lata je problémom aj to, že Ústava výslovne nepredpokladá trvanie mandátu
predsedu Národnej rady aj po jej rozpustení, ako ani jeho výslovnú povinnosť po roz-
pustení Národnej rady vyhlásiť nové voľby. Za vhodné určite možno označiť aj ústavné
zakotvenie lehoty na vyhlásenie volieb. Ďalším súvisiacim problémom, ktorý by bolo
48 Prípadné výraznejšie narušenie proporcionality výsledkov v dôsledku vyššej uzatváracej klauzuly
by v podmienkach SR, na rozdiel od ČR, nemuselo predstavovať ústavnoprávny problém. Ako už totiž
bolo uvedené, slovenská ústava neprikazuje aby volebný systém pri voľbách do Národnej rady musel byť
pomerným (proporcionálnym).
49 Porovnaj napr. DE COSTA, Jayatissa. Law of Elections. Maharagama: Tharanjee Pritns, 2016, s. 49;
DOMIN, Marek. Volebné právo a volebné systémy. Bratislava: Wolters Kluwer, 2017, s. 130; či PREUSS,
Ondřej. Jak racionalizovat parlamentarismus? In: WINTR, Jan a Marek ANTOŠ (eds.). Parlamenty – funkce,
kultura, procedury. Praha: Leges, 2011, s. 36.
50 Plne funkčný volebný bonus, funkčný v zmysle, že by dokázal za každých okolností zabezpečiť vytvorenie
väčšinovej vlády, by bol len bonus zabezpečujúci víťaznej politickej strane väčšinu mandátov v Národnej
rade bez ohľadu na to, aký podiel hlasov vo voľbách získala. Ak by však mala väčšinu mandátov získať
politická strana, ktorej bolo vo voľbách odovzdaných povedzme len 30, 20 či dokonca 15 % hlasov, pro-
porcionálny volebný systém by stratil svoju základnú komparatívnu výhodu, teda vysokú proporcionalitu
rozdelenia parlamentných kresiel.

ČPVP, ročník XXVIII, 1/2020
156 Aktuality pro právní praxi
potrebné riešiť, je problém „zastupovania“ parlamentu. Slovenská ústava totiž nepred-
pokladá, že by v čase medzi rozpustením Národnej rady a ustanovujúcou schôdzou
novozvolenej Národnej rady prešiel výkon parlamentných právomocí na iný ústavný
orgán.51 Prijatie zákona síce môže zniesť odklad, no v príspevku sme uviedli aj príklady
iných právomocí, ktorých nutná realizácia môže v čase, kedy bude Národná rada roz-
pustená, byť potrebná. (Dočasný) prechod týchto právomocí, podobne ako to Ústava
predpokladá v prípade neobsadenia funkcie hlavy štátu,52 sa nejaví ako najvhodnejšie
riešenie. Skôr by bolo vhodné uvažovať o akomsi odklade právnych účinkov rozhod-
nutia o rozpustení smerom k času (predčasných) volieb, aby sa obdobie, počas ktorého
parlament nebude funkčný, znížilo na minimum.
Ostatné v príspevku analyzované možnosti riešenia povolebného patu považujeme
za menej vhodné. Kreácia tzv. úradníckej vlády totiž môže stroskotať na nevôli poslan-
cov Národnej rady či čelných predstaviteľov parlamentných politických strán. Pokiaľ
ide o možnosť kreácie tzv. prezidentovej vlády, takáto vláda by mala fungovať len sku-
točne v prípade, pokiaľ by žiadne iné riešenie povolebného patu neprichádzalo do úvahy,
a aj vtedy iba dočasne. Prijateľnosť takéhoto riešenia by taktiež závisela aj od politických
a morálnych hodnôt osoby v dotknutom čase vykonávajúcej funkciu hlavy štátu, keďže
zneužitie takejto možnosti môže byť lákavé.
51 Slovenský parlament je, na rozdiel od veľkej časti parlamentov ostatných európskych krajín, jednokomo-
rový. Neprichádza preto do úvahy ani zastupovanie druhou parlamentnou komorou.
52 Porovnaj čl. 105 Ústavy.