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Federaciones de las Américas: descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización

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Abstract

La literatura sobre federalismo es muy amplia en términos teóricos y empíricos, no obstante, los estudios han prestado poca atención a la comparación entre las cinco federaciones americanas. Se asume, no siempre con fundamentos suficientes, que el modelo americano es el caso paradigmático de federalismo, de forma que los países latinoamericanos son considerados como desviaciones. Por lo tanto, existe una laguna que será subsanada con este estudio sobre las cinco federaciones americanas, pues a excepción de trabajos que comparan Estados Unidos con algún país latinoamericano o con Canadá, la literatura es carente de un análisis que discuta este tema en forma más amplia. Ese es el principal objetivo de esta obra: ofrecer al lector un análisis comparativo de los cinco países americanos que adoptan la forma federal de organización del Estado nacional: Argentina, Brasil, Canadá, Estados Unidos y México. La brecha existente en este campo de estudios se vuelve aún más pronunciada en vista de los cambios significativos que alteraron la organización política y administrativa de los países latinoamericanos, como la reanudación de la democracia hace tres décadas, principalmente en Argentina y Brasil, más la inclinación autoritaria y centralizadora de otros gobiernos nacionales, como es el caso de México. No menos importantes han sido los cambios en el federalismo americano, que combinan procesos de devolución con la ampliación de la actuación regulatoria. En Canadá, la evolución del modelo político de la federación generó cambios menos profundos. En cualquier caso, para el período que va desde la década de los ochenta hasta la fecha, los cambios en la estructura y funcionamiento de las cinco federaciones han motivado debates entre los estudiosos del tema. Este libro pretende presentar a los investigadores del área temática las principales tendencias en curso sobre ese debate. Las expresiones y conceptos pueden diferir en su forma, pero acaban por expresar una comprensión de los tres procesos que permiten realizar este análisis comparativo: 1) descentralización, considerada como un amplio espectro entre la no centralización hasta la concentración decisoria en la esfera nacional; 2) relaciones intergubernamentales (RIG) y sus arreglos de coordinación y cooperación entre diferentes niveles de gobierno y las políticas públicas inherentes, y 3) procesos de recentralización que, recientemente, asumen matices distintos en cada país estudiado, igualmente distribuidos en un espectro que va desde la ausencia total del modelo hasta la restitución de atribuciones previamente descentralizadas/delegadas/devueltas a los gobiernos subnacionales. En resumen, este libro se justifica por dos razones básicas: se trata del primer esfuerzo académico de comparación sistemática entre las cinco federaciones americanas y, particularmente, organiza ese debate en torno a las tres dimensiones clave sobre las que han orbitado los procesos de cambio o de refuerzo de las características basales de las federaciones americanas.
Federaciones de las Américas:
descentralización, relaciones
intergubernamentales
y recentralización
Joel Mendoza Ruiz
Eduardo José Grin
(Coordinadores)
Joel Mendoza Ruiz
Eduardo José Grin
(Coordinadores)
Federaciones de las Américas: descentralización,
relaciones intergubernamentales y recentralización
El principal objetivo de esta obra es ofrecer al lector un
análisis comparativo de los cinco países americanos
que adoptan la forma federal de organización del Estado
nacional: Argentina, Brasil, Canadá, Estados Unidos y
México.
En el período que va desde la década de los ochenta hasta
la fecha, los cambios en la estructura y funcionamiento
de las cinco federaciones han motivado debates entre los
estudiosos del tema.
Este libro pretende, por lo tanto, presentar a los
investigadores del área temática las principales tendencias
en curso sobre ese debate. Las expresiones y conceptos
pueden diferir en su forma, pero acaban por expresar una
comprensión de los tres procesos que permiten realizar este
análisis comparativo: 1) Descentralización, considerada
como un amplio espectro entre la no centralización
hasta la concentración decisoria en la esfera nacional;
2) relaciones intergubernamentales y sus arreglos de
coordinación y cooperación entre diferentes niveles de
gobierno y las políticas públicas inherentes, y 3) procesos
de recentralización que, recientemente, asumen matices
distintos en cada país estudiado, igualmente distribuidos en
un espectro que va desde la ausencia total del modelo hasta
la restitución de atribuciones previamente descentralizadas
/ delegada /devueltas a los gobiernos subnacionales.
Joel Mendoza Ruiz
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales
(UNAM, mención honorífica, 2009), Maes-
tro en Planificación (IPN, 2000), Ingenie-
ro Arquitecto (IPN, 1990). Es investigador
nacional nivel I del Sistema Nacional de
Investigadores (CONACyT). Actualmente
es profesor investigador de tiempo com-
pleto nivel “D” adscrito al Centro UAEM
Zumpango de la Universidad Autónoma
del Estado de México, en donde coordi-
na la Maestría en Gobierno y Asuntos
Públicos. También es asociado, profesor
y tutor en línea del Instituto Nacional de
Administración Pública.
Eduardo José Grin
Doctor en Administración Pública y Go-
bierno (Fundación Getulio Vargas), Maes-
tro en Ciencia Política (Universidad de
São Paulo). Especialista en Sociología
(Universidad Federal de Rio Grande do
Sul). Licenciatura en Ciencias Sociales.
En la Fundación Getulio Vargas/São Paulo
es Profesor e investigador de la Escuela
de Administración de Empresas y de la
Escuela de Economía. Es Investigador
del Centro de Estudios en Administra-
ción Pública y Gobierno (CEAPG). Entre
otras actividades es Consultor para ins-
tituciones como Consejo Latinoamerica-
no de Administración para el Desarrollo
(CLAD), UNESCO.
PUBLICACIONES RECIENTES DEL INAP
Diana Vicher García. La Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
y la reforma de la administración pública
(Coedición con Tirant Lo Blanch).
Mauricio I. Dussauge Laguna, María del
Carmen Pardo (Editores). De los modelos a
los instrumentos de reforma administrativa
(coedición con el Centro de Investigación y
Docencia Económicas)
Carlos Reta Martínez (Coordinador).
Municipalistas y municipalismo en México.
Carlos Matute González, Maximiliano García
Guzmán, Christian M. Sánchez Jáuregui
(Compiladores). El Instituto Nacional de
Administración Pública en la Reunión Nacional
de Administración Pública.
Alejandro Romero Gudiño. Teoría, evidencia y
prospectiva de la fiscalización y rendición de
cuentas en México.
Omar Guerrero. Principios de Administración
Pública.
Luis Miguel Martínez Anzures. Antología sobre
teoría de la Administración Pública.
(3ª. Edición).
Edgar Espinal Betanzo. Ética y administración
pública en busca del bien común.
No.5 de la Colección Ética Pública y Prevención
de la Corrupción en los Gobiernos y
Administraciones Públicas.
Bernardo Jorge Almaráz Calderón. El reto de la
coordinación interorganizacional: El caso de la
política pública de seguridad nacional
en México.
PRIMER LUGAR DEL XLII PREMIO INAP (2018).
Fernando Ulises Flores Llanos. ¿Por qué
persiste la corrupción en México? Gobiernos
ineficientes o ciudadanos corruptos.
SEGUNDO LUGAR DEL XLII PREMIO INAP (2018).
Enrique Soto Alva (Coordinador). La
Administración de los Inmuebles Públicos:
Una herramienta para una mejor gobernanza.
Coedición: INDAABIN – INAP-Facultad de
Arquitectura, UNAM.
Joel Mendoza Ruiz
Eduardo José Grin
(Coordinadores)
Federaciones de las Américas:
descentralización, relaciones
intergubernamentales
y recentralización
COMITÉ EDITORIAL
Diego Barría Traverso
Jorge Culebro Moreno
Mauricio Dussauge Laguna
Maximiliano García Guzmán
Roberto Padilla Domínguez
Fernando Pérez
Adriana Plasencia Díaz
Diana Vicher García
Héctor Zamitiz Gamboa
Federaciones de las Américas: descentralización,
relaciones intergubernamentales y recentralización
Primera edición: marzo de 2020
ISBN: 978-607-9026-97-4
© Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
Alcaldía Cuajimalpa, México, Ciudad de México.
50 81 26 57
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Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,
citando la fuente, siempre y cuando sea sin nes de lucro.
CONSEJO DIRECTIVO 2017-2020
Carlos Reta Martínez
Presidente
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Asuntos
Internacionales
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Berrones
Vicepresidente
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Vicepresidente para
los IAPs de los Estados
2019-2020
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Manuel Quijano Torres
CONSEJO DE HONOR
Ignacio Pichardo Pagaza IN MEMORIAM
Adolfo Lugo Verduzco Gabino Fraga Magaña
José Natividad González Parás Gustavo Martínez Cabañas
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José R. Castelazo Raúl Salinas Lozano
FUNDADORES
Francisco Apodaca y Osuna
José Attolini Aguirre
Enrique Caamaño Muñoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaña
Jorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo González
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martínez Báez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz Mena
Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
11
19
79
125
153
181
Presentación
Carlos Reta Martínez
Capítulo I. Descentralización, relaciones
intergubernamentales y recentralización:
marcos claves hacia el debate del federalismo
en los países americanos
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz
y Daniel Cravacuore
PRIMERA PARTE: DESCENTRALIZACIÓN
Capítulo II. El proceso de descentralización
en la República Argentina
Alejandro Liberman
Capítulo III. Federalismo, descentralización
y políticas sociales: el caso de Canadá
Catarina Ianni Segatto y Daniel Béland
SEGUNDA PARTE: EL ROL DE LAS RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES
Capítulo IV. Gobernando con las provincias
centrales: política distributiva y relaciones
intergubernamentales en el gobierno
de Mauricio Macri
Lucas González y Romina Del Tredici
Capítulo V. Toma de decisiones políticas en Brasil:
arenas de negociación intergubernamental y
salvaguardias federativas
Eduardo José Grin, Martina Bergues y
Fernando Luiz Abrucio
ÍNDICE
Capítulo VI. Federalismo, relaciones
internacionales y paradiplomacia en Canadá
Roberto Zepeda
Capítulo VII. El sistema federal de los
Estados Unidos: desafíos a la coordinación
intergubernamental
Cristina A. Rodríguez Acosta
Capítulo VIII. El desequilibrio entre las
salvaguardas federales y la inercia de jerarquía
en México
Joel Mendoza Ruiz
TERCERA PARTE: RECENTRALIZACIÓN
Capítulo IX. La recentralización municipal
en Argentina
Daniel Cravacuore
Capítulo X. La recentralización en el federalismo
brasileño: una salida con muchas sendas
Eduardo José Grin, Ana Helena Lopes dos Santos
y Fernando Luiz Abrucio
Capítulo XI. Centralización y conictos
intergubernamentales: el caso de la política
del petróleo en Canadá
Beni Trojbicz y Catarina Ianni Segatto
Capítulo XII. Federalismo Americano:
¿es realmente tan coercitivo?
B. Guy Peters
Capítulo XIII. El reujo del centralismo en México
Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda y Karina
Rebeca Ramírez González
239
263
295
379
397
429
455
477
CONCLUSIONES
Conclusiones
Joel Mendoza Ruiz, Alejandro Alejo Pompilio Aguilar
Miranda y Eduardo José Grin
Sobre los autores
527
543
11
Presentación
La literatura sobre federalismo es muy amplia en términos
teóricos y empíricos, no obstante, los estudios han prestado
poca atención a la comparación entre las cinco federaciones
americanas. Se asume, no siempre con fundamentos
sucientes, que el modelo americano es el caso paradigmático
de federalismo, de forma que los países latinoamericanos
son considerados como desviaciones. Por lo tanto, existe una
laguna que será subsanada con este estudio sobre las cinco
federaciones americanas, pues a excepción de trabajos que
comparan Estados Unidos con algún país latinoamericano o
con Canadá, la literatura es carente de un análisis que discuta
este tema en forma más amplia. Ese es el principal objetivo de
esta obra: ofrecer al lector un análisis comparativo de los cinco
países americanos que adoptan la forma federal de organización
del Estado nacional: Argentina, Brasil, Canadá, Estados Unidos
y México.
La brecha existente en este campo de estudios se vuelve aún
más pronunciada en vista de los cambios signicativos que
alteraron la organización política y administrativa de los países
latinoamericanos, como la reanudación de la democracia
hace tres décadas, principalmente en Argentina y Brasil, más
la inclinación autoritaria y centralizadora de otros gobiernos
nacionales, como es el caso de México. No menos importantes
han sido los cambios en el federalismo americano, que combinan
procesos de devolución con la ampliación de la actuación
regulatoria. En Canadá, la evolución del modelo político de la
federación generó cambios menos profundos. En cualquier caso,
para el período que va desde la década de los ochenta hasta la
fecha, los cambios en la estructura y funcionamiento de las
cinco federaciones han motivado debates entre los estudiosos
del tema.
Este libro pretende, por lo tanto, presentar a los investigadores
del área temática las principales tendencias en curso sobre
ese debate. Las expresiones y conceptos pueden diferir en su
forma, pero acaban por expresar una comprensión de los tres
Carlos Reta Martínez
12
procesos que permiten realizar este análisis comparativo: 1)
descentralización, considerada como un amplio espectro entre
la no centralización hasta la concentración decisoria en la
esfera nacional; 2) relaciones intergubernamentales (RIG) y sus
arreglos de coordinación y cooperación entre diferentes niveles
de gobierno y las políticas públicas inherentes, y 3) procesos de
recentralización que, recientemente, asumen matices distintos
en cada país estudiado, igualmente distribuidos en un espectro
que va desde la ausencia total del modelo hasta la restitución
de atribuciones previamente descentralizadas/delegadas/
devueltas a los gobiernos subnacionales.
En resumen, este libro se justica por dos razones básicas: se
trata del primer esfuerzo académico de comparación sistemática
entre las cinco federaciones americanas y, particularmente,
organiza ese debate en torno a las tres dimensiones clave sobre
las que han orbitado los procesos de cambio o de refuerzo de las
características basales de las federaciones americanas.
Para discutir este tema, el libro está organizado en trece capí-
tulos. El capítulo I, Descentralización, relaciones interguberna-
mentales y recentralización: marcos claves hacia el debate del
federalismo en los países americanos, presenta la fundamenta-
ción teórica que orienta el debate propuesto en esta obra, tres
ejes clave sirven para analizar el federalismo en los cinco paí-
ses: descentralización, RIG y recentralización.
El capítulo II, El proceso de descentralización en la República
Argentina, trata el tema como un proceso secuencial-sectorial
iniciado a nales de la década de los setenta. Destacan en tal
proceso la etapa de origen administrativo, principalmente en el
sector educativo, la fase scal a partir de la integración de un
régimen transitorio de distribución de recursos y, por último,
la etapa político-institucional iniciada a partir de un acuerdo
entre los dos grandes partidos políticos nacionales. Este último
curso fue reejado en un amplio consenso del espectro político,
que concretó la última reforma constitucional a mediados de la
década de los noventa.
El capítulo III, Federalismo, descentralización y políticas
sociales: el caso de Canadá, partió de la convicción de que el
análisis de este caso, al ser Canadá una federación altamente
Presentación
13
descentralizada, profundizará la comprensión de los procesos
de descentralización al contrastarlos con los otros casos
analizados en este libro. Por ello, se ofrece una exploración de
las políticas de educación y de salud a partir de sus trayectorias,
para destacar que el legado de ambas políticas fue fundamental
en la denición del grado de autonomía de las provincias y del
papel del gobierno federal.
El capítulo IV, Gobernando con las provincias centrales:
política distributiva y relaciones intergubernamentales en el
gobierno de Mauricio Macri, analizó la política distributiva y
las RIG durante los primeros años del gobierno de Mauricio
Macri en la Argentina (2016-2019), las compara con las de los
gobiernos de Néstor (2003-2007) y Cristina Kirchner (2007-
2015), y analiza si tienen lugar los mismos efectos scales y
políticos que espera parte de la literatura: distribución a las
provincias más sobrerrepresentadas y coaliciones ganadoras
con ellas. Luego de evaluar a detalle cifras presupuestales e
indicadores de productividad legislativa, en la última sección
se presentan algunas reexiones nales sobre los resultados y
sus implicancias para el caso y para la discusión comparada.
El estudio pretende informar a los debates sobre RIG en países
federales, particularmente aquellos con grandes desigualdades
entre regiones de sus territorios.
El capítulo V, Toma de decisiones políticas en Brasil: arenas de
negociación intergubernamental y salvaguardias federativas,
partió de la interrogante: ¿de qué forma la existencia y la
actuación de áreas sectoriales son capaces de inuir en la
formulación de reglas que impactan la implementación de las
políticas a nivel subnacional? La hipótesis correspondiente,
en línea con la literatura del institucionalismo histórico, fue
que las reglas y arenas decisorias inuyen en el resultado de la
cooperación federativa en términos de preservar la autonomía de
los entes subnacionales. El desarrollo se basó en la trayectoria,
individual y comparada, de tres políticas públicas elegidas:
salud, vivienda y educación. Al término, se sugiere una agenda
de investigación para profundizar las cuestiones planteadas.
El capítulo VI, Federalismo, relaciones internacionales y
paradiplomacia en Canadá, analiza el federalismo en Canadá
y las relaciones internacionales de sus provincias, observando
Carlos Reta Martínez
14
los objetivos que persiguen, así como su rol en la negociación
y raticación de los tratados internacionales. En este sentido,
se analizan las facultades de las provincias y del gobierno
central de Canadá en la esfera de las políticas públicas, para
determinar si este factor está relacionado con las actividades
internacionales de las provincias. Asimismo, este capítulo se
enfoca en detectar los principales factores domésticos, políticos
y económicos que contribuyen a la internacionalización de las
provincias canadienses en América del Norte y a nivel global,
desde un enfoque comparativo.
El capítulo VII, El sistema federal de los Estados Unidos: desafíos
a la coordinación intergubernamental, analiza la singularidad
del sistema de RIG de los Estados Unidos, así como la forma en
que los nuevos desafíos amenazan a un sistema de negociación
intergubernamental bien establecido y en funcionamiento. El
contenido del capítulo parte del origen de ese complejo sistema,
su evolución a través del tiempo, en particular durante los
siglos XX y XXI, para pasar a discutir las políticas públicas que
someten a prueba al sistema de RIG, poniendo al descubierto
la tendencia centralizadora del gobierno federal así como las
salvaguardias que intentan limitarlo y contenerlo. Los nuevos
desafíos van desde la migración, la creación de empleos, el
desarrollo económico local y la protección ambiental, mismos
que, entre muchos otros, están creando nuevos problemas y
tensiones en las relaciones entre el gobierno local, estatal y
federal.
El capítulo VIII, El federalismo mexicano, su inercia de jerarquía
y las relaciones intergubernamentales como posibilidad de
salvaguarda, estimó la proporción de las RIG mexicanas
que pueden desempeñarse como salvaguardas federativas,
para ponderar la capacidad real de contener los avances
recentralizadores. La hipótesis fue que las escasas salvaguardas
federativas mexicanas no fueron desarrolladas durante la amplia
etapa de los gobiernos nacionales autoritarios, por lo que la
posibilidad está en curso en la actual época de la alternancia
política, acontecida a partir del año 2000. En esta etapa ha
sido posible organizar los intereses estatales y, sobre esa nueva
base, mostrar diversas reacciones a las políticas nacionales.
La metodología consistió en el análisis del fundamento jurídico
e información pública en una primera etapa de tipicación
Presentación
15
general, y de la entrevista a actores clave y/o síntesis de autores
destacados en una etapa de conrmación y descarte de las
virtuales salvaguardas federativas.
El capítulo IX, La recentralización municipal en Argentina,
explica los instrumentos del fenómeno: 1) la nacionalización de
las políticas redistributivas, 2) el involucramiento del gobierno
federal en asuntos municipales por la vía del nanciamiento,
y 3) el uso preferente de la discrecionalidad en la denición
de transferencias. Se arma que la heterogeneidad de los
sistemas municipales, basada en 23 regímenes estatales
distintos, moderará la recentralización al igual que lo hizo con
la descentralización.
El capítulo X, La recentralización en el federalismo brasileño:
una salida con muchas sendas, revisó las reformas que
revirtieron los principios centrales de la Constitución Federal
de 1988, sobre todo en lo que se reere a la autonomía política,
nanciera y administrativa de los gobiernos subnacionales.
La pregunta central del trabajo fue: ¿en qué áreas ocurrió la
retracción en el federalismo brasileño si los entes subnacionales
siguen manteniendo el mismo status constitucional y la
descentralización de la política está en vigencia? El enfoque fue,
entonces, describir las áreas en las que se puede constatar una
reversión o adición de nuevas reglas del diseño federativo de
1988. Se enfatizaron tres dimensiones esenciales: 1) la scal,
centrada en la reducción de ingresos y en la redenición de
bases tributarias; 2) la política, instrumentada en la disminución
de la autonomía municipal en la organización de las Cámaras
Municipales; y 3) la administrativa, concretada mediante la
dirección de gastos y la denición de nuevas reglas para la
ejecución de políticas.
El capítulo XI, Centralización y conictos intergubernamentales:
el caso de la política petrolera en Canadá, pugna por la
comprensión del intento centralizador en la política de petróleo
y gas canadiense, que tuvo como contexto la crisis petrolera de
los años setenta, y que fue ejemplar por el desempeño de las
salvaguardas federativas de esa Unión. El proceso se extendió
hasta mediados de la década de los ochenta, sin embargo, el
estudio se centró en la primera fase de ese período, que concluyó
a principios de 1976, porque en esos años se conguraron los
Carlos Reta Martínez
16
aspectos fundamentales que guiaron las dos disputas clave:
entre el gobierno federal y el sector petrolero y entre el gobierno
federal y jurisdicciones productoras. En los períodos posteriores
existieron cambios que no transformaron la naturaleza de esas
relaciones, pues ya se habían bosquejado los mecanismos que
llevaron al fracaso a la empresa petrolera del gobierno federal.
El capítulo XII, Federalismo Americano: ¿es realmente tan
coercitivo?, establece un balance de la actuación simultánea de
los gobiernos estatales y el nacional. Este último cuenta con
la mayor parte del dinero público, la cláusula de comercio, la
facultad de reglamentar y disponer de mandatos no nanciados,
así como con las directrices de seguridad nacional. Por su parte,
los gobiernos estatales cuentan con legitimidad, capacidades
de implementación y de hacer exenciones. Sobre esas bases,
se arma que el conicto es la naturaleza del Federalismo
Americano: si bien la Constitución estableció la ambigüedad
fundamental sobre los poderes de los niveles de gobierno,
el desarrollo histórico del federalismo se ha caracterizado
por diversos niveles de acomodación y conicto. En tales
circunstancias, dos rasgos se constituyen como las principales
salvaguardas federativas de los estados: 1) son innovadores e
impulsores de las políticas públicas, y 2) pueden hacer leyes por
su cuenta que entren en conicto con las del gobierno federal.
El capítulo XIII, El reujo del centralismo en México, identica el
conjunto de episodios de recentralización más signicativos que
han ocurrido en México, luego de las políticas descentralizadoras
implementadas durante las dos últimas décadas del siglo XX, con
el propósito de delimitar temporalmente su ocurrencia, distinguir
sus rasgos peculiares e identicar tendencias en el marco
del federalismo. Las dos hipótesis plausibles en los procesos
de recentralización en la federación mexicana postulan, una,
que los procesos de descentralización de la década de los años
ochenta y noventa, en la perspectiva de los actores del centro,
han sido inecaces debido a la incapacidad de las instancias
receptoras para asumir exitosamente la responsabilidad y, la
otra, que el gobierno federal, ante la ausencia de fenómenos
críticos como hiperinación o inestabilidad política, entre otros,
ha emprendido procesos de recentralización con el propósito de
incrementar su poder y liderazgo. Para el estudio de los diferentes
casos, la estrategia de abordaje se ha derivado parcialmente
Presentación
17
de los estudios que sobre descentralización abundaron en la
década de los noventa del siglo pasado, bajo la premisa de que
muchos de los eventos recentralizadores, aunque no todos, le
son reactivos.
Carlos Reta Martínez
Presidente del INAP
19
CAPÍTULO I
DESCENTRALIZACIÓN, RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES Y RECENTRALIZACIÓN:
MARCOS CLAVES HACIA EL DEBATE DEL FEDERALISMO
EN LOS PAÍSES AMERICANOS.
Eduardo José Grin
Joel Mendoza Ruiz
Daniel Cravacuore
Introducción
En la literatura sobre federalismo, resulta relevante identicar
cómo se producen arreglos políticos, institucionales y
administrativos que pueden convivir con relaciones más
conictivas o cooperativas entre el nivel central y los gobiernos
subnacionales. Siendo el federalismo un sistema donde existe
por la distribución territorial de poder, el desacuerdo en torno a
los niveles de autoridad entre las esferas del gobierno es siempre
una posibilidad nada despreciable. La descentralización de
competencias, sobre todo en los países federalistas, surgió
en América Latina hace cerca de 35 años con la promesa de
equilibrar la balanza entre centralización y autonomía de los
entes federados y los vínculos entre el Estado nacional y los
gobiernos subnacionales. Es claro que este proceso involucra
algo más que denir competencias administrativas, pues los
reajustes siempre ponen en tela de juicio la organización de
las esferas de poder en el juego federativo. En ese sentido,
la descentralización en países latinoamericanos redenió
niveles de autoridad entre las esferas centrales y los gobiernos
subnacionales.
Uno de los efectos de este proceso se dio en la forma y en la
dinámica de las relaciones intergubernamentales (RIG) que, a
su vez, promovió un rediseño en diversas arenas de políticas
públicas descentralizadas. Por lo tanto, federalismo, cooperación
y descentralización poseen varias intersecciones, pues son
recursos utilizados por el Estado para responder a la necesidad
de atender múltiples demandas territoriales.
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
20
Sin embargo, si el federalismo ja las reglas políticas y constitu-
cionales que organizan la división de poder entre las unidades
territoriales de un país, las RIG se conguran en el lado más
concreto de los vínculos políticos y administrativos, entonces,
las RIG materializan el juego federativo que puede tener la des-
centralización como un escenario de referencia para establecer
vínculos más conictivos o cooperativos. De este modo, el ajuste
de los procesos que mueven el federalismo descentralizado tiene
en las RIG un elemento esencial.
Es en ese contexto donde residen cuestiones como la
construcción de coaliciones de actores políticos entre las esferas
de gobierno y en torno a arenas de políticas o temas como, por
ejemplo, niveles de autonomía política y administrativa y reglas
de nanciamiento de los entes federados. Como resultado de
la descentralización, las RIG ya no pueden considerarse la
dimensión oculta de los gobiernos y traen el tema del balance
de poder entre el poder nacional y periferias hacia el centro del
análisis político en varios países (Falleti, 2005).
Sin embargo, a la aproximación teórica y empírica del debate
sobre federalismo, cooperación intergubernamental y descen-
tralización se suma el hecho de que varios países como Argenti-
na, México, Estados Unidos y Brasil vienen sufriendo procesos
de recentralización en los últimos 20 años. La esfera central ha
ampliado sus poderes regulatorios y de denición de reglas que
afectan la autonomía de los gobiernos subnacionales, sean es-
tas provincias, estados o municipios. Esta es una realidad que
choca con premisas centrales del federalismo, sobre todo con
la autonomía decisoria sobre la asignación presupuestaria y la
libertad sobre cómo, al menos, implementar políticas públicas.
Considerando que la recentralización se insertó en el debate y
en la dinámica de la mayoría de las federaciones americanas, se
hace necesario actualizar el debate académico y, de forma es-
pecial, comparar los diferentes modelos que este proceso viene
asumiendo, así como sus efectos sobre el funcionamiento de los
países que son objeto de análisis en esta obra.
En esa orden de ideas, el libro tiene tres objetivos especícos:
a) analizar en las federaciones de las Américas los procesos
de descentralización, o de parcial devolución, como sostiene
Stenberg (2008) para el caso americano; b) analizar en las
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
21
federaciones de las Américas los procesos de recentralización,
entendidos como la introducción de nuevas reglas de juego
en las federaciones que, en la práctica, reducen la autonomía
de las esferas subnacionales de gobierno mediante el
cambio de atribuciones; y c) analizar los arreglos de RIG que
cumplan la función de salvaguarda federativa para moderar
la re-centralización y, bajo el ideal de consolidación federal,
mantienen la lógica descentralizadora y el énfasis en la
coordinación y cooperación entre las esferas de gobierno.
El esquema analítico, que en alguna medida es también una
línea de tiempo, busca presentar una síntesis de los tres ejes
clave del libro en la comparativa de las federaciones americanas.
A manera de supuesto, si la descentralización fue, en general,
marcada por la distribución y ampliación de responsabilidades
y autonomía administrativa, scal y política de los gobiernos
subnacionales, la recentralización ha mostrado una senda en
contrasentido. En medio de este proceso están los arreglos de
RIG que pueden o no cumplir la función de retener, reducir
o mostrar capacidad política e institucional para hacer frente
al proceso de recentralización. La denición de cómo se
concreta ese juego federativo en cada país, bien sean arreglos,
negociaciones, reglas o procedimientos concretados o no, es el
objeto de análisis para cada autor de este libro.
Figura 1. Esquema analítico del libro
Fuente: elaborado por los coordinadores.
El esquema propuesto sugiere, como reto, el planteamiento de
la siguiente interrogante: ¿En qué grado las instituciones de las
RIG pueden actuar como arenas para salvaguardar el federalismo
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
22
y, por lo tanto, intentar preservar la lógica de descentralización
para consolidar las federaciones de las Américas, o bien, sí
dichas arenas han o no sido capaces de contener los avances
recentralizadores?
Puesto el diseño analítico del libro, antes de avanzar hacia la
parte teórica que desarrolla los marcos en los cuales se inserta
la discusión, es importante presentar los conceptos de cada
uno de los tres ejes de análisis.
1. La descentralización será discutida en este libro como un
proceso en el que un conjunto de políticas, reformas electorales
o constitucionales que transeren responsabilidades,
recursos o autoridad de un nivel más alto a un nivel más
bajo de gobierno (Falletti, 2010 y Souza, 2008).
2. Los arreglos de RIG son arenas de negociación que buscan
alinear diferentes esferas de gobierno cuando la coordinación
y la cooperación se vuelven importantes para el diseño e
implementación de políticas públicas. Central para los
propósitos de análisis es el compromiso de los gobiernos con
la coordinación intergubernamental, reejada en el diseño
denido para los foros de RIG y, sobre todo, en la capacidad
para mediar las disputas federativas (Agranoff, 2001; 2007).
3. La recentralización signica que la autoridad de la esfera
central aumenta su poder sobre políticas públicas previa-
mente manejadas con autonomía ejecutiva y/o regulatoria
por los gobiernos subnacionales. Conforme al que Wright,
Stenberg y Cho (2009) llaman el federalismo coercitivo, las
preferencias de la esfera central son manejadas de arriba ha-
cia abajo. Son organizadas en contra la existencia de arre-
glos descentralizadores o de devolución de políticas públicas
hacia las esferas subnacionales. Como resultado, son men-
guadas responsabilidades de los entes subnacionales que
reducen el alcance de su autonomía bajo la ampliación de
reglas denidas por el gobierno central.
Presentados los tres conceptos clave para el análisis de la
estructura y funcionamiento de las federaciones americanas,
las próximas secciones profundizan el diálogo con literatura
para ubicar el debate teórico de interés para esta obra.
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
23
Descentralización y federalismo
La descentralización ganó fuerza en América Latina con la
redemocratización de varios países desde la década de 1980,
trayendo en su seno la promesa de ser un medio fundamental
para mejorar la condición de vida de los ciudadanos (Gremaud,
2001 y Carrera, 2013). En general, pasadas más de tres décadas
de experiencias descentralizadoras, la cuestión más relevante no
parece ser si ese proceso será revertido, sino cuánto contribuyó
a producir políticas públicas más efectivas.
En los orígenes, la descentralización se inició para aproximar a los
gobiernos y sus políticas públicas hacia las demandas sociales y
realidades territoriales, lo que debería calicar la implementación
de las acciones, hacerlas más ecientes y reducir sus costos, todo
ello con respecto a las esferas centrales. Así, se mezclaron prome-
sas de redemocratización del Estado ante la sociedad, respuestas
a la crisis scal en los años ochenta y soluciones a los dilemas
de gobernabilidad (Affonso, 2000). En cuanto a este último as-
pecto, es importante considerar el contexto político de crisis de
legitimidad de las elites centrales, sobre todo su incapacidad para
responder al deterioro económico de los Estados nacionales y el
surgimiento de nuevos espacios de poder subnacionales.
La descentralización surgió entonces como una posibilidad de
pactar acuerdos entre el nivel central y las elites regionales en
torno a una agenda de redistribución de poder que contiene
aspectos estructurales, pero tuvo sus particularidades en cada
país. Este proceso fue considerado una respuesta yuxtapuesta
de gobernanza democrática y reformas económicas que juntas
apoyarían la descentralización de la autoridad política, de las
responsabilidades administrativas y de los recursos scales.
En el caso latinoamericano, ayudaría a reducir la histórica
concentración de poder en el Estado nacional en favor de
una mayor autonomía para gobiernos subnacionales elegidos
de forma democrática (Spink et al., 2009, García-Guadilla y
Pérez, 2002 y Tulchin, 201), lo que ampliaría las ecácia de las
respuestas y de la rendición de cuentas. Administrativamente,
ante la escasez de recursos públicos y el aumento de demandas
sociales, sería posible tratar con ellas con más eciencia
y rapidez. La descentralización reforzaría la sociedad civil,
aumentaría las capacidades de gestión local, haría a los
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
24
gobiernos más responsables y capaces de administrar mejor
los recursos para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
En síntesis, descentralización engendraría más eciencia,
efectividad y control en la gestión pública a nivel local (Souza,
2008).
Conforme la concepción de descentralización utilizada en
esa obra, fueron analizadas tres dimensiones centrales:
política, administrativa y scal1. Dos salvedades iniciales son
importantes. La primera, como este capítulo hace una revisión
de la literatura, eventuales cuestiones de cuño normativo
pueden ocurrir, pues la descentralización como concepto
y modelo necesita ser anclada en sus distintos contextos
económicos y políticos. La segunda es que la descentralización
es discutida con esas tres dimensiones, pero su diseño suele
ser amplio en los países que la adoptan por su vinculación a
la reforma del Estado nacional. Por lo tanto, empíricamente, la
conexión de la cuestión scal, administrativa y política debe ser
insertada en explicaciones más amplias que deben considerar
otras variables como formación del Estado, estructura social,
sistema partidista, entre otras cuestiones.
La teoría secuencial de la descentralización
La teoría secuencial de la descentralización, junto con el ba-
lance de poder intergubernamental, explica la naturaleza y el
éxito relativo de la descentralización (Falleti, 2005; 2010). La
cuestión clave es la secuencia de las reformas administrativas,
scales y políticas. Si las reformas administrativas vienen pri-
mero, probablemente el control del poder del gobierno central
es más amplio, como fue el caso argentino. Si la reforma polí-
tica viene en primer lugar, esta reforzará políticas favorables
1 De acuerdo con Falleti (2010: 17): La descentralización administrativa comprende el
conjunto de políticas que transeren la prestación de servicios sociales (educación,
salud, v ivienda, etc.) a los gobiernos subnacionales. Si se transeren nuevos recursos
scales para pagar tales servicios, se nancia la descentralización administrativa;
de lo contrario, no está nanciada. Las políticas de descentralización scal son
aquellas diseñadas para aumentar los ingresos o la autor idad scal de los gobiernos
subnacionales. Finalmente, la descentralización política incluye las reformas
constitucionales o electorales diseñadas para devolver la autor idad política a los
actores subnacionales y para crear o activar espacios para la representación política
de las políticas subnacionales.
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
25
a los gobiernos subnacionales para negociar con otros niveles
de gobierno, como se dio en Brasil. Además, de acuerdo con
Lowi (1964) y Pierson (2004), esa secuencia descentralizadora
engendra políticas que generan una dinámica, políticas que en-
frentan desafíos posteriores difíciles de ser deshechos delante
de la construcción de arenas con sus reglas, actores e intereses
que condicionan la futura política de la descentralización. Las
políticas y la secuencia de la descentralización producen efec-
tos políticos en el diseño y funcionamiento de las RIG. Así, los
tres componentes de la teoría secuencial de la descentralización
son:
a) los tipos de descentralización y sus destinatarios; b) los
intereses territoriales de los actores de la negociación y las
coaliciones descentralizadoras; y c) las secuencias de refor-
mas y sus efectos hipotéticos sobre los resultados de inte-
rés. Esta teoría está diseñada para explicar las causas de
la adopción de diferentes tipos de políticas de descentrali-
zación y sus efectos en el equilibrio de poder interguberna-
mental [….] (Falleti, 2010, p. 32)
La descentralización es un proceso de reforma del Estado
que considera los intereses territoriales en contextos políticos
y económicos denidos (Falleti, 2005). En América Latina,
de forma general, las coyunturas críticas que originaron la
descentralización fueron políticamente inuenciadas por el nal
del ciclo de gobiernos militares, como en Argentina y Brasil, o
de concentración continua e histórica de poder, como el caso
mexicano. Económicamente, el principal hecho desencadenante
fue el nal del modelo desarrollista y las inuencias de la
concepción de un Estado más orientado hacia el mercado e
inuenciado por la llamada visión neoliberal.
Asociado al contexto de partida, la secuencia de la descentra-
lización, con el diseño institucional que adquiere, puede au-
mentar o disminuir el poder de los gobiernos subnacionales en
las áreas administrativa, scal y política. Por lo tanto, sería un
error, notablemente de carácter normativo, el suponer siempre
que más descentralización signica más poder para las unida-
des subnacionales. Sería más correcto identicar qué políticas
descentralizadoras generan diferentes posibilidades de ampliar
o reducir el poder de los gobiernos subnacionales. Esa sería la
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
26
forma más correcta de analizar empíricamente las experiencias
descentralizadoras en sus tres dimensiones constitutivas. Ade-
más, debe prestar atención a las RIG como una estructura en
capas de acción institucional donde:
Las políticas descentralizadoras afectan a las capas sca-
les, administrativas y políticas de las relaciones intergu-
bernamentales. Raramente una política descentralizadora
afecta simultáneamente a las tres capas intergubernamen-
tales, aunque es posible. Con mayor frecuencia, diferentes
tipos de descentralización, así como diferentes políticas en
cada tipo de descentralización, se negocian e implementan
en diferentes momentos. Por lo tanto, el calendario de cada
reforma determina la secuencia de la descentralización de
un país dado. Si los tres tipos de descentralización de-
nidos anteriormente ocurren, lo que, teóricamente, no es
necesario, pero es común, podemos identicar secuencias
diferentes de descentralización, de acuerdo con el momento
de la primera política descentralizadora en cada capa inter-
gubernamental. Esto no signica que las políticas descen-
tralizadoras subsiguientes no ocurran en cada capa o que
éstas deban ser ignoradas (Falleti, 2010: 65).
La secuencia resultante de la primera capa descentralizada im-
porta, pues puede imponer limitaciones para las etapas siguien-
tes, además de interferir en el equilibrio intergubernamental de
poder. En efecto, el nivel de gobierno cuyos intereses territo-
riales prevalecen en el origen tiende a dictar el primer tipo de
descentralización. No obstante, de acuerdo con los conceptos
de retroalimentación política (Pierson, 1993) y de dependencia
de la trayectoria (Pierson, 2004), una arena descentralizada de
políticas puede constreñir su contorno político, sea para refor-
zar o rechazar su trayectoria, aunque la primera posibilidad
sea mayor. En tales circunstancias, hay dos tipos de secuencias
descentralizantes donde se altera el perl de los intereses terri-
toriales en juego frente a sus respectivos mecanismos de auto-
refuerzo (Falletti, 2005: 66-67 y Falletti, 2010).
El primer tipo ocurre si los intereses subnacionales prevalecen
al nal de la primera ronda, lo que amplía el camino de la
descentralización política para generar un efecto-trinquete: se
mueve siempre en la misma dirección para presionar por más
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
27
descentralización. El segundo tipo ocurre cuando predominan
intereses nacionales y la descentralización administrativa tiene
más posibilidades de ocurrir, en cuyo caso, el poder central
puede reforzarse si el proceso no viene acompañado de recursos
nancieros, lo que genera más dependencias de los gobiernos
subnacionales. En este modelo de descentralización existe un
mecanismo de reproducción de poder en el que el Ejecutivo
nacional controla el calendario, el ritmo y el contenido de la
reforma, pues maneja más recursos políticos y nancieros para
imponer su agenda a los gobiernos subnacionales.
Por eso, los ejecutivos nacionales preeren la descentralización
administrativa a la descentralización scal y ésa a la descen-
tralización política. En contraste, los gobernadores y alcaldes
desean la descentralización política inicialmente, seguida de la
descentralización scal y de la descentralización administra-
tiva. La secuencia de este proceso explica la variación de los
grados de autonomía devuelta a los gobiernos subnacionales en
cada país (Falleti, 2005). Pero en el caso de la descentralización
política, aunque implique cambios en los términos de autoridad,
autonomía y poder, no genera impacto en las capacidades esta-
tales, pues esas demandan cambios sobre todo en las dimensio-
nes scal y administrativa (Carrera, 2013).
Falleti concluye que las características de la descentralización
dependen del predominio inicial de intereses territoriales
nacionales o subnacionales en cada una de las tres dimensiones
(administrativa, política y scal). Además, el calendario de esas
reformas explica los cambios de las relaciones de poder entre
el nivel central y los entes federados. Por lo tanto, analizar las
transformaciones de esos vínculos intergubernamentales en
cada país es la principal variable dependiente de interés (Falleti,
2010). Considerando este enfoque, la sección siguiente trata de
cuestiones relacionadas con cada una de las tres dimensiones.
La política de descentralización y
sus tres principales políticas
La descentralización administrativa
Una de las promesas de la descentralización era que gobiernos
más cercanos a las poblaciones generarían la entrega de polí-
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
28
ticas públicas de mejor calidad, más eciencia y efectividad,
además de menores costos. Las razones administrativas de la
descentralización se basan en la complejidad de las sociedades
modernas y la necesidad de un mayor acercamiento a las nece-
sidades de la ciudadanía. Blanco y Gomà (2002) mencionan el
surgimiento de una crisis en el gobierno tradicional, jerarqui-
zado y centralizado, dadas las crecientes dicultades de conoci-
miento; el alto grado de fragmentación cognitiva de las socieda-
des postindustriales; la complejidad de los valores, intereses y
preferencias en juego; el carácter insostenible de la estructura
jerárquica de los procesos de gobierno; y la creciente interde-
pendencia de problemas y actores políticos.
La única solución para enfrentar de manera ecaz y eciente
las nuevas exigencias de la sociedad es por medio de un enfo-
que más cercano al ciudadano, promoviendo su participación
y profundizando la descentralización de la toma de decisiones
para lograr lo que se denomina un gobierno de proximidad, que
atienda de manera directa las necesidades de la ciudadanía
(Brugué & Gallego, 2007, Gomá & Font, 2007).
Por lo tanto, los gobiernos locales deberían no sólo ser el centro,
sino que además los líderes y protagonistas de la vida política,
económica y social de los ciudadanos, puesto que se sitúan en
la posición más adecuada para conocer sus necesidades, resol-
ver sus conictos y velar por sus intereses de la manera más
ecaz y eciente. En este sentido, la transferencia de competen-
cias en políticas sociales –en especial en educación, sanidad,
infraestructuras y lucha contra la pobreza– va enfocada a las
posibilidades con las que cuentan los gobiernos locales para
obtener información con la calidad necesaria para establecer
y priorizar objetivos sociales, así como para formular, imple-
mentar y evaluar las políticas públicas enfocadas a alcanzarlos
(Grin, Bonivento e Abrucio, 2017; Chattopadhyay, 2013).
Asumir esa premisa signica adoptarla como criterio para
evaluar la ecacia de la acción estatal. Aquí vale recordar las
críticas sobre el Estado en América Latina, cuya disyuntiva
histórica fue crecer de espaldas o timidamente en relación a
las demandas de la mayoría de la población (O’Donnell, 2010).
Para comprender el Estado, la prestación de servicios por las
burocracias públicas es una dimensión central, pues evidencia
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
29
la presencia o ausencia cotidiana del poder público en la vida de
los ciudadanos. Si se considera la creciente complejidad de las
demandas sociales (Wilson, et al., 2009), combinado con la tesis
de que más autonomía para gestionar políticas públicas tiene
más calidad derivada de los gobiernos locales, la cuestión de la
descentralización administrativa adquiere relevancia teórica y
empírica.
En esta línea, una primera cuestión (Rodden, 2005) es vericar
si el gobierno central tiene el derecho legal de superponerse a
las decisiones tomadas por los niveles subnacionales con rela-
ción a las políticas de su competencia. Aquí la descentraliza-
ción administrativa se encuentra con la política, pues pueden
existir diseños generales y sectoriales de autoridad compartida
o no. Es muy improbable que los gobiernos centrales hagan el
traspaso de autonomía plena a los entes subnacionales. Por
esta razón es importante identicar las responsabilidades, de-
rechos y funciones de los gobiernos regionales y locales, lo que
se puede hacer analizando los cambios legales. Son ejemplos
la Constitución Brasileña de 1988 y las reformas municipales
en México en 1983 y 1999, pues en los dos casos se amplió la
autonomía política de las administraciones municipales. Estos
procesos pueden ayudar a claricar la relación entre los niveles
de gobierno, aunque las responsabilidades de los niveles locales
pueden ser competidoras con las autoridades nacionales, como
ocurre en Brasil.
Esta situación inuye en la capacidad de los gobiernos
subnacionales de denir políticas (Centro Internacional Woodrow
Wilson para Académicos, 2004). El cuadro 1 permite evaluar
las afectaciones de la autonomía y la iniciativa de esos entes
gubernamentales. Sin embargo, a pesar de esas limitaciones,
la descentralización administrativa asumió relevancia como un
leitmotiv que debería generar efectos positivos en el desarrollo
social de las localidades. La descentralización sería el eslabón
perdido en la cadena del desarrollo productivo con equidad social
(Boiser et al., 1991). Es evidente que esta expectativa demanda
una capacidad administrativa e institucional signicativa, lo
que amplía las exigencias de los gobiernos subnacionales para
manejar mejor la descentralización de atribuciones delegadas.
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
30
Cuadro 1. Ejemplo de mayores funciones descentralizadas
en algunos países
Signicativa Moderada Limitada
México Cuidado de
la salud y
planeación
urbana
Educación y
desarrollo social
Venezuela Educación y
asistencia sanitaria
Brasil Cuidados de la
salud
Educación e
infraestructura
Habitación
Argentina Educación Cuidados de la
salud
Guatemala Abastecimiento
de agua
Cuidados primarios
de la salud
Educación
y asistencia
sanitaria
Fuente: Informe del Centro Woodrow Wilson sobre las Américas No. 12
(2004).
Los gobiernos subnacionales tienen una capacidad irregular
para asumir nuevas funciones. Una de las causas está rela-
cionada con las diferentes capacidades para elevar los ingre-
sos locales y la carencia de recursos humanos y técnicos. A
este cuadro se suma la dicultad de los gobiernos centrales
de coordinar arreglos descentralizadores, combinada con el es-
tímulo para que gobiernos subnacionales amplíen su autono-
mía (Centro Internacional Woodrow Wilson para Académicos,
2004). Por ello, es importante considerar que la descentraliza-
ción administrativa se haga acompañar de la cooperación entre
gobierno nacional y subnacional, en lo que se reere al tema
de la modernización gerencial. Las acciones de esta naturaleza
pueden contribuir a ampliar los niveles de autonomía de esos
entes (Souza y Blumm, 1999) y reforzar política e institucional-
mente la descentralización. En este aspecto, parece que aún
queda mucho por hacer, pues al mismo tiempo que las buro-
cracias federales y centrales se deshacen de responsabilidades,
en el nivel subnacional la ampliación de atribuciones todavía
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
31
merece ser calicada con más capacidad gerencial. Por eso es
importante distinguir demanda descentralizada y condiciones
de ofrecer servicios de esa manera.
Ante esta situación, la cuestión de la eciencia administrativa
adquiere relevancia normativa y empírica: a) calica la produc-
ción de políticas y las respuestas a las demandas de los ciu-
dadanos por servicios (Affonso, 2000); b) contribuye a que los
gobiernos amplíen su autoridad sobre la sociedad, y c) amplía
la asociación entre autonomía administrativa y rendición de
cuentas. Sin embargo, medir la autonomía local como efecto de
la descentralización es difícil. Por ejemplo, un gobierno puede
tener autoridad administrativa sin la correspondiente autori-
dad scal, lo que ciertamente genera desencuentros entre la
agenda de la descentralización y sus capacidades exigidas. Esta
situación requiere análisis contextualizados para comprender
distintos contextos de descentralización, lo que refuerza el de-
sarrollo de capacidades gerenciales.
Además, hay presupuestos normativos sobre la eciencia que
no pueden viabilizarse (Centro Internacional Woodrow Wilson
para Académicos, 2004). Uno de ellos es que alcaldes y eje-
cutivos locales, después de ser elegidos, logran establecer una
buena relación con las burocracias locales. En general, esas
burocracias son pobremente motivadas y calicadas, además
de poder establecer su agenda propia en detrimento de aquella
establecida por el alcalde o gobernador. El lado positivo es que
la descentralización, al generar niveles mayores de autonomía y
discrecionalidad, puede estimular el aprendizaje y el desarrollo
de habilidades organizacionales (Wilson et al, 2009), además de
la posibilidad de implementar experiencias marcadas por más
innovación local.
Por lo tanto, debilidad institucional y de capacidad estatal pue-
den estimular la modernización en áreas consideradas clave
por los gobiernos locales y regionales. Pero si esas iniciativas
parten de los gobiernos centrales pueden ocurrir problemas po-
líticos de adhesión, lo que demanda estímulos, sobre todo en
contextos federativos donde los entes subnacionales poseen au-
tonomía política y administrativa. Este problema puede ser así:
débiles capacidades locales para incrementar ingresos conviven
con tímidos incentivos de los gobiernos centrales, especialmen-
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
32
te si hay transferencias continuas de recursos a las ciudades
(Haggard, 1998). El lado perverso de ese proceso puede ser la
obtención de ingresos por los gobiernos locales que poco los
incentivan para ampliar su recaudación propia y mejorar su
eciencia gerencial.
Este análisis está en línea con la visión del poder infraestruc-
tural de gobiernos subnacionales propuesta por Migdal (1988):
tal poder se caracteriza por la racionalización e institucionaliza-
ción del Estado, así como por su inserción en la sociedad. Así,
los gobiernos con tales características están más habilitados
para ejercer tareas como obtener ingresos propios, por ejem-
plo. Como resultado de un mayor nivel de capacidades estatales
instaladas, los gobiernos subnacionales calican las condicio-
nes de negociación con el nivel federal. De lo contrario, cuando
tales capacidades son débiles o ausentes, los gobiernos amplí-
an la dependencia de la esfera central y su poder de agencia se
reduce. Sobre todo, considerando que tal proceso debe generar
más eciencia para implementar políticas y reforzar la autono-
mía de las burocracias en los niveles subnacionales en que la
falta de esas capacidades los dejan más expuestos en las dispu-
tas y conictos federativos.
Considerando el tema de las capacidades estatales, un análisis
de caso de las municipalidades mexicanas investigó si la
descentralización de atribuciones por la esfera federal fue
acompañada de la modernización gerencial (Grindle, 2006).
Igualmente importante es el trabajo sobre el fortalecimiento
del área hacendaria de los municipios mexicanos (Carrera y
Navarro, 2012). Para el caso brasileño, se analizaron los límites
de los programas federales dirigidos a calicar el aparato
administrativo y scal municipal (Grin, 2014). Por tales razones,
la descentralización administrativa puede tener impacto
positivo si va acompañada de la calicación de las burocracias
locales para responder a las nuevas responsabilidades. La
descentralización puede tener impacto negativo si no va
acompañada de la transferencia de recursos, pues en la práctica
así se reduce la autonomía de los gobiernos subnacionales
(Carrera, 2013 y Falletti, 2005).
Vinculado a esta cuestión está la subsidiariedad entre niveles
de gobierno, pues la descentralización debería combinar la
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
33
devolución de responsabilidades con coordinación central. Pero
la experiencia latinoamericana evidencia que esta cuestión es
tratada desigualmente, conforme a la arena de política pública.
Las áreas de salud y educación son ejemplos en los que los
niveles más bajos de gobierno han ampliado su capacidad de
gestión e incluso de innovación. Sin embargo, hay otro aspecto
relevante: la vinculación entre subsidiariedad y ordenación
territorial de políticas, pues en general la descentralización se
da de forma sectorial entre instancias nacionales y locales. Esta
cuestión va más allá de generar más o menos autonomía local,
ya que el énfasis es integrar políticas a nivel regional. En este
sentido, la experiencia brasileña ha mostrado iniciativas locales
de consorcios de ciudades para tratar problemas comunes, a
pesar de las dicultades políticas y organizativas (Wilson et al,
2009; Grin y Abrucio, 2017a). De esa forma, la descentralización
también incluye la cuestión territorial como un aspecto de
planicación regional.
Pero la subsidiariedad también supone capacidades estatales
mínimamente divididas entre los niveles de gobierno, pues la
efectividad de la descentralización requiere esa calidad gerencial
e institucional para implementar sus decisiones políticas
(Wilson et al, 2009). Estas capacidades son cruciales en la
retroalimentación entre Estado y sociedad, pues un gobierno
que comanda pocos recursos scales y nancieros puede ser
incapaz de promulgar políticas (Kjaer, Hansen Thomsen, 2002,
Migdal, 1988, y Skocpol, 2002). Aquí hay un encuentro entre
administración y política, pues la cuestión de la autonomía
local puede ser tratada como causa o consecuencia de la
descentralización. Por ejemplo, aspectos críticos como gastos y
personal son vitales en la gestión del gobierno y en su eciencia
decisiva, tales aspectos pueden promover de forma más
calicada la descentralización, como también ser resultados de
la misma (Bowman y Kearney, 1988).
Este desarrollo de experiencia técnica es lo que se llama
capacidad estatal de los gobiernos para ampliar las posibilidades
de agencia con el desarrollo de instrumentos competentes
y atributos burocráticos (Geddes, 1990). En particular, la
capacidad de los gobiernos locales para obtener ingresos propios
es una cuestión relevante para evaluar su autonomía y el
alcance de la descentralización. En América Latina, el traspaso
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
34
de atribuciones a los entes subnacionales se ha ampliado en
términos de responsabilidades delegadas, pero sin la necesaria
contrapartida de recursos nancieros o la consideración sobre
las capacidades que los gobiernos locales poseen para asumir
nuevas responsabilidades sin el apoyo técnico de la esfera
central (Carrera, 2013).
En ese terreno pueden proliferar tendencias municipales
o autárquicas como efecto del desequilibrio entre la
descentralización de servicios y las condiciones locales de
asunción de nuevas responsabilidades. La incapacidad de las
economías locales más débiles puede estimular prácticas de
“guerra scal” que debilitan aún más la obtención de ingresos
propios (Wilson et al, 2009). También pueden producirse
desequilibrios regionales, pues territorios más ricos, al tener
más recursos, pueden reducir su apoyo a políticas federativas
redistributivas. Aquí las cuestiones scal y política se encuentran
en el juego federativo, lo que pide acciones más reguladoras de
los gobiernos nacionales, como ocurre con el nanciamiento
de la educación en Argentina, Brasil y México. No obstante,
ante esta realidad, las tendencias recentralizantes presentan
argumentos técnicos o económicos, como lo son la incapacidad
de la gestión local y las ganancias de escala, respectivamente.
Se trata de reavivar la histórica visión política centrípeta del
Estado en América Latina de que la autonomía local puede
desagregar la unidad nacional, pues las élites locales están
centradas en sus propios intereses.
La descentralización scal
Las razones económicas de la descentralización provienen
de la crisis económica de los años ochenta, que afectó de
manera directa el modelo desarrollista centralizado en América
Latina. Como bien menciona Finot (2001), las medidas hacia
la descentralización se observaron como mecanismos reales
para la descongestión del gobierno central y la reducción de los
estamentos estatales. De ahí que la mayoría de las reformas
institucionales que se enfocaron hacia el nivel local fueron
establecidas bajo la lógica de las reformas neoliberales de
los años noventa. El objetivo principal de la transferencia de
competencias a los gobiernos locales era motivar el surgimiento
de ingresos endógenos y mejorar la asignación del gasto hacia
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
35
prioridades que sólo los gobiernos locales podían conocer
para así mejorar el desempeño scal de la nación en conjunto
(Grindle, 2007; Falleti, 2010).
Esta dimensión se reere a las políticas concebidas para am-
pliar los ingresos o la autoridad scal de los gobiernos sub-
nacionales en tres áreas (Falletti, 2010 y Gremaud, 2001). En
primer lugar, un aumento en las transferencias de los gobier-
nos nacionales a los entes subnacionales que no se atan con la
descentralización administrativa o el traspaso de atribuciones.
Segundo, la creación de nuevos impuestos subnacionales y,
nalmente, la delegación de autoridad del gobierno nacional
para que el nivel subnacional pueda tributar. Por lo tanto, la
característica distintiva es el incremento en los ingresos sub-
nacionales para analizar si el calendario de la descentraliza-
ción administrativa (transferencia de responsabilidad sobre
gastos) coincide con la descentralización scal (autoridad para
generar ingresos) (Carrera, 2103, 9). Tal hiato parece haber
sido la realidad de la descentralización en Argentina. En gene-
ral, la proporción del gasto público descentralizado a los gobier-
nos subnacionales latinoamericanos aumentó de un promedio
del 13% en 1985 a casi el 19% en 2005 (Affonso, 2000). Por lo
tanto, la concepción para Falleti (2010) es que:
Los niveles más altos de transferencias automáticas des-
de el centro aumentan invariablemente la autonomía de los
funcionarios subnacionales porque se benecian de niveles
más altos de recursos sin ser responsables de los costos
(burocráticos y políticos) de recaudar esos ingresos. Por el
contrario, la delegación de la autoridad scal a las unida-
des subnacionales [es decir, la tercera forma institucional
de descentralización scal mencionada anteriormente]
que carece de la capacidad administrativa para recaudar
nuevos impuestos puede establecer serias restricciones en
los presupuestos locales y aumentar la dependencia de los
funcionarios locales en las transferencias desde el centro.
Las unidades subnacionales prósperas preeren cobrar sus
propios impuestos, pero los estados pobres y los municipios
se ven afectados negativamente cada vez que la recauda-
ción de impuestos se descentraliza y, como consecuencia,
se reduce la redistribución horizontal del dinero de las uni-
dades subnacionales ricas a las pobres (Falleti, 2010: 38).
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
36
Aquí se aborda la descentralización scal, que fue otra promesa
insertada en ese modelo de reforma del Estado, también
basada en la premisa que recursos asignados a gobiernos
locales serían gestionados de forma más eciente, reducirían
los costos de las políticas públicas y crearían mayor coherencia
entre oferta y demanda de servicios. Este proceso se inició a
través de dos caminos: a) la decisión de transferir a gobiernos
subnacionales atribuciones que eran del gobierno central
para posteriormente negociar la asignación de recursos; y b)
inicialmente descentralizar recursos para luego repasar nuevas
atribuciones (Affonso, 2000: 128). De esa manera, para analizar
la secuencia de la descentralización en cada país, es importante
conocer los factores que impulsaron sus fases. Para Falleti:
En los casos en que el principal determinante de la descen-
tralización fue la crisis scal del gobierno central, o en los
casos de una crisis aguda de gobernabilidad, el gobierno
central tiende a repasar “parte de la crisis” a los gobiernos
subnacionales. En otras palabras, el gobierno central, casi
siempre, en esos casos, transere primero los cargos y sólo
después inicia la discusión del porcentaje de ingresos que
debe corresponder a los gobiernos subnacionales.
En los casos en que la descentralización scal ocurrió por
una presión directa en favor de la redemocratización, ganó
mayor peso la reivindicación de mayor participación de los
gobiernos subnacionales en los ingresos scales. Este fue,
por ejemplo, el caso de Brasil (Falleti, 2005: 63).
Sin embargo, la descentralización scal puede tener efectos
positivos si la transferencia de recursos ayuda a ampliar la
autonomía de los gobiernos subnacionales, aunque éstos no
sean responsables de los costos políticos y burocráticos por su
obtención (Affonso , 2000). En sentido opuesto, delegar autoridad
sobre la recolección de impuestos para unidades subnacionales
sin capacidad administrativa para recogerlos puede traer
serias restricciones a los presupuestos locales y aumentar la
dependencia de los gobernantes locales en lo que se reere a las
transferencias del centro (Carrera, 2013, 11). En comparación,
en términos scales, Brasil, al lado de Argentina, es el país más
descentralizado de América Latina (Rodden, 2005). Los cuadros
2 y 3 siguientes ayudan a mostrar esta realidad en algunos
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
37
países latinoamericanos, lo que parece reforzar la idea de que
la descentralización scal ha ampliado la relevancia de los
gobiernos subnacionales en el marco de la negociación con los
gobiernos centrales.
Cuadro 2. Gasto total subnacional como porcentaje
del gasto total nacional
Gastos subnacionales (%)
México 28,66
Venezuela 27,07
Brasil 37
Argentina 43,9
Guatemala 20
Fuente: Informe del Centro Woodrow Wilson sobre las Américas No. 12
(2004).
Cuadro 3. Dependencia de gobiernos subnacionales
de las transferencias scales, por nivel de gobierno
Gobierno regional (%) Gobierno local (%)
México 91.4 70.06
Venezuela 98 41
Brasil 17 67
Argentina 69.62 17
Guatemala Sin información 30.18
Fuente: Informe del Centro Woodrow Wilson sobre las Américas No. 12
(2004).
En este sentido, hay tres desafíos nancieros para los gobiernos
locales: a) reforzar su poder tributario y su capacidad institu-
cional, b) mejorar la ecacia en la gestión del gasto, y c) buscar
recursos para nanciar el décit en infraestructura de los servi-
cios públicos (Rodden, 2005). También es importante considerar
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
38
las fuentes de nanciamiento de la descentralización del gas-
to para evaluar la dependencia de los gobiernos subnacionales
frente a las transferencias de la esfera central, o bien, si hay
capacidad de generar ingresos propios. El cuidado metodológico
es no confundir ingresos derivados de mecanismos de reparto
tributario como ingreso propio. La sugerencia es medir la parte
del ingreso gubernamental total que es efectivamente recauda-
da por medio de los esfuerzos de los entes subnacionales para
escapar de la trampa de la descentralizacn del gasto. Sin em-
bargo, según Rodden (2005):
[...] incluso esa variable aún exagera el grado de autonomía
de los gobiernos subnacionales con relación a sus ingresos.
Aunque los gobiernos subnacionales pueden recoger ingre-
sos llamados “fuente propia”, el gobierno central puede aún
mantener el poder de decisión sobre las alícuotas y las ba-
ses tributarias, dejando a los gobiernos subnacionales el
simple papel de recoger impuestos de acuerdo con la deter-
minación central. Adicionalmente, los gobiernos centrales
pueden intentar restringir la autonomía scal de los gobier-
nos subnacionales, no sólo por medio de transferencias con-
dicionadas y de la regulación de la recaudación local de
impuestos, sino también imponiendo limitaciones formales
a la obtención de préstamos por los gobiernos subnaciona-
les. La capacidad de acceder a los mercados de crédito u
otras fuentes de nanciamiento del décit es un componen-
te importante de la autonomía scal de los gobiernos sub-
nacionales (Rodden, 2005: 15).
En cuanto a las observaciones metodológicas, es importante
presentar la comparación entre Argentina, Brasil y México
adoptando dos de los indicadores arriba sugeridos (ingresos
propios de los gobiernos subnacionales y autonomía para
contraer préstamo). Los indicadores son los siguientes: a)
ingresos de los gobiernos subnacionales: Argentina (18%), Brasil
(27%) y México (9%); y b) autonomía para contraer préstamos:
Argentina (4), Brasil (4,5) y México (2,6). Sólo para nes de
comparación, en el primer indicador, en Canadá, los gobiernos
subnacionales responden por 47%, en Australia por el 33% y
en los Estados Unidos por el 39%. En el segundo indicador,
Canadá tiene un índice de 2.7, Australia de 2.5 y los Estados
Unidos de 3.0. Por lo tanto, los tres países latinoamericanos
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
39
generan menos ingresos locales propios, pero tienen más
autonomía para contraer préstamos y se endeudan. Puede ser
que tal realidad sea el efecto de una nanciación aún bastante
dependiente de transferencias scales de la esfera central
(Carrera, 2013), asociada a una ampliación de atribuciones,
lo que puede estimular la búsqueda de más independencia
para obtener otras fuentes de recursos para administrar la
descentralización.
Ante situaciones como ésta los gobiernos centrales generalmente
asumen la responsabilidad por programas redistributivos,
además de la división de impuestos y gastos. El dilema scal
causado por la descentralización puede generar dicultades para
perseguir objetivos de políticas redistributivas, sobre todo si hay
una disparidad entre aumento de atribuciones y nanciamiento
derivado de las esferas centrales. Sobre esas bases, los dilemas
para tratar la descentralización scal podrían ajustarse mejor
si los presupuestos nacionales buscaban reducir las diferencias
regionales y sus disputas en la arena federativa y en la atracción
de inversiones que estimulan competir hasta el nal. En ese
sentido, la descentralización scal debe buscar equilibrar la
negociación federativa y no crear problemas de desigualdad
regional y disputas federativas (Prud’homme, 1995). La visión
general para Prud’homme (1995: 203) es que:
Este mecanismo es tanto estático como dinámico. Es proba-
ble que induzca un círculo vicioso; las jurisdicciones más
ricas tendrán bases impositivas grandes (independiente-
mente de las bases impositivas que se elijan), con tasas
impositivas que son iguales o más bajas que otras jurisdic-
ciones menos ricas. En primera instancia, recaudarán más
impuestos y, por lo tanto, podrán proporcionar más servi-
cios públicos locales. En el segundo, ofrecerán los mismos
servicios a tasas impositivas más bajas. En ambos casos,
las empresas y los hogares preferirán estas localidades,
que elegirán establecerse allí, ampliando la base impositiva
y aumentando la brecha en los ingresos entre las regiones.
La descentralización puede, por lo tanto, ser la madre de la
segregación (Prud’homme, 1995: 203).
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
40
La descentralización política
En este caso, el objetivo nal era generar un efecto positivo
de consolidación de valores democráticos por medio del uso de
mecanismos locales de participación ciudadana, generando un
cambio en el centro de toma de decisiones hacia lo local para
favorecer la consolidación democrática en países que, como
en el caso latinoamericano, se encontraban en procesos de
transición desde sistemas centralizados y autoritarios (Cabrero
Mendoza, 1995; Falleti, 2010). Este cambio hacia la toma de
decisiones en el territorio y hacia el territorio se muestra como
un paso fundamental en el suelo para promover la práctica
democrática, sino que también para dar legitimidad a las que
afectan el desarrollo de los espacios locales (Dahl, 1994; Blanco
y Gomá, 2002; Subirats, 2007).
En casi toda América Latina, desde el siglo XIX, el Estado ha
concentrado poder y recursos, sobre todo para contrarrestar las
tendencias centrífugas de las élites locales. La descentralización
política discute la delegación de autoridad de los niveles
centrales para gobiernos subnacionales. En primer lugar,
este proceso involucra redistribución de recursos, espacios de
decisión y atribuciones de responsabilidad, redivisión de poder
y autoridad política y económica (Almeida, 2005). La segunda
vertiente es analizar si la descentralización induce a una
redistribución de poder entre el Estado y los ciudadanos que
hacen el poder público más responsable y responsivo (Centro
Internacional Woodrow Wilson para Académicos, 2004). Estas
medidas también incluyen reformas constitucionales que
refuerzan autoridad política de los gobiernos subnacionales en
torno a nuevos marcos legales (Carrera, 2013 y Falletti, 2010).
Una importante cuestión a considerar es la ampliación de los
procesos electorales regionales y locales para elegir gobernantes
como un indicador de crecimiento de la democracia (Centro
Internacional Woodrow Wilson para Académicos, 2004 y Carrera,
2013). En esa línea, mientras que sólo el 30% de los gobiernos
locales de la muestra eran elegidos en 1970, en 1999 esa parcela
había aumentado al 86% (Rodden, 2005, p.10). Para muchos
de estos países, este cambio representa parte de un cambio
mayor, del autoritarismo a la democracia, a nales de los años
ochenta y principios de los años noventa. Especícamente para
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
41
Argentina, Brasil y México, las elecciones a gobiernos regionales
se restablecieron respectivamente (1983, 1982 y 1989). Ese año
en el caso mexicano marca una tendencia creciente de victorias
de los partidos de oposición, pues desde 1917, año de inicio de
las elecciones regionales, tal situación nunca había ocurrido.
Para los gobiernos locales de estos tres países, las elecciones
comenzaron, respectivamente, en 1983, 1988 y 19892.
En términos de la concepción de la poliarquía propuesta por
Dahl, la descentralización amplía la competencia política por
la entrada de nuevos actores que tienen posibilidades de ser
elegidos para gobiernos subnacionales sin estar alineados con el
poder central. El aumento de la democracia y del control social
serían dos efectos esperados, así como ampliar la transparencia
y la reducción del clientelismo históricamente existente en la
política latinoamericana. Pero es necesario tomar esa premisa
normativa de forma crítica, pues descentralización puede
reforzar el caciquismo local y el patronaje con los recursos
públicos (Arretche, 1996. Borja, 1984). Al crear áreas privadas de
dominación territorial, la descentralización podría profundizar
la inecacia de las poliarquías latinoamericanas. (O’Donnell,
1998). Por ejemplo, la descentralización puede desprenderse de
la democratización y de los derechos civiles, si el interés de los
legisladores, en Argentina y en Brasil, es dominar comisiones
legislativas que nombran a jueces federales como forma de
mantener áreas de inuencia en sus regiones electorales.
De tal manera, la descentralización puede ser un estímulo a las
prácticas de buscar feudalizar áreas distantes del alcance del
Estado legal. Pero esta tendencia podría ser más pronunciada
si hubiera una reversión general de la democracia en la
región, lo que no parece ser el caso (Wilson et al, 2009). La
apuesta, por tanto, es que el aprendizaje político resultante
de las elecciones libres y competitivas gradualmente reduzca
2 En Brasil, incluso bajo la dictadura militar continuaron existiendo elecciones
locales, pero fue en esos años que se universalizaron, ya en la vigencia de regímenes
democráticos. En México, 1989 marcó el inicio de victorias electorales signicativas
de los partidos de oposición, a pesar de que existen elecciones municipales desde 1917
(Gremaud, 2001; Centro Internacional Woodrow Wilson para Académicos, 2004).
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
42
a nivel local tales tendencias de privatización del poder. Es en
ese sentido que descentralización política y democratización,
incluso reforzándose mutuamente, son procesos distintos
analíticamente (Falleti, 2010). Esto porque el retorno de
elecciones libres en todos los niveles de gobierno después
del nal de regímenes autoritarios no genera necesariamente
una medida de descentralización política, pues la elección de
gobernantes no implica ocuparse de los niveles de autonomía
de los entes subnacionales.
Es importante considerar los contextos políticos e institucionales
de la división de poder engendrada por la descentralización,
así como la historia de cada país, pues puede llevar rasgos en
que la erosión de las relaciones centralizadas no necesariamente
produce un nuevo tipo de concepción de forma automática.
En estos términos hay un aspecto relevante para el análisis
empírico: nuevas formas de clientelismo pueden emerger
durante el proceso de descentralización que dieren de las
viejas formas clientelísticas, así como también se distinguen de
la ciudadanía asociada con democracia participativa (García-
Guadilla y Pérez, 2002).
En términos analíticos, la pregunta sería si formas
clientelísticas y poco republicanas son intrínsecas a la política
latinoamericana o si son un efecto de la descentralización
incompleta en su sesgo democrático y de ampliación del control
social. En cuanto a este aspecto, el análisis comparativo de
las experiencias descentralizadoras podría considerar el nivel
de institucionalización de reglas federativas pactadas de forma
republicana, con el mantenimiento de políticas discrecionales
de los gobiernos centrales para alimentar la negociación
federativa con los gobiernos locales. Es comprensible que
propósitos democratizadores promovieran y se asociaran
a la descentralización, a la transferencia de poder político
y competencias atribuidas a los niveles subnacionales de
gobierno. Se crearon estructuras y medios para que los
ciudadanos pudieran participar en la concepción, elaboración,
implantación, seguimiento y evaluación de políticas públicas
(Campbell, 2003; Del Campo, 2006).
Las cuestiones anteriores pueden ser un punto de inexión
en el debate normativo de la descentralización política y
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
43
administrativa, pues la revalorización del poder local, la
necesidad de reestructurarlo para asumir nuevas atribuciones
y el estímulo a la democracia y gobernanza participativa pueden
ser más objetivos teóricos que las posibilidades prácticas
(Borja, 1984). En esta línea, las esperanzas depositadas en
los gobiernos subnacionales, bajo la convicción de que las
acciones que pueden ser localmente realizadas no necesitan
ser situadas en los niveles superiores, pueden estimular
formas voluntaristas de descentralización. Por ello, patronaje,
clientelismo y autarquismo pueden ser consecuencia de los
intereses de élites políticas locales que buscan apropiarse
del discurso descentralizador para renovar su dominio. La
respuesta a esta posibilidad puede ser el refuerzo de tendencias
centralizadoras que hagan que la descentralización parta de un
péndulo que oscila entre los extremos de más autonomía local
y más control central. Por tal razón, Borja (1984) considera que:
Los nuevos planteamientos descentralizadores no se basan
en una concepción garantista sino cooperativa. El garantis-
mo ponía el acento en la existencia de un campo irreductible
de competencias en manos del poder local o del ente des-
centralizado y en el que no podía entrar la administración
superior. Hoy la interdependencia de los distintos sectores
y funciones de la administracn pública ha llevado a gene-
ralizar los principios del federalismo cooperativo a todo tipo
de relaciones entre entes territoriales. El ente descentrali-
zado espera no solamente tener unas competencias y fun-
ciones propias y decisorias, sino también participar en el
proceso de elaboración, decisión y ejecución de programas
y normas más generales que condicionarán luego su actua-
ción y pueden reducir su autonomía real a casi nada. Por
esto la descentralización supone hoy restablecer un comple-
jo sistema articulado de coordinación de funciones (Borja,
1984: 13-14).
La referencia a este argumento de Borja es importante, pues
el diseño de las RIG, como se aborda en la segunda parte del
capítulo, puede contribuir a equilibrar en términos políticos
e institucionales el péndulo de la descentralización y la
centralización (Kugelmas y Sola, 1999). La creación de arenas
federativas, asociada a reglas institucionalizadas y transparentes
en sus criterios de asignación de recursos y atribuciones,
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
44
puede contribuir para que la descentralización minimice los
efectos deletéreos del autarquismo y del clientelismo, así como
del control centralizado que inhibe la autonomía local. Por
otro lado, el advenimiento de elecciones competitivas a nivel
subnacional puede ser una importante razón para que esas
esferas de gobierno se hayan convertido en importantes actores
en la federación. En tal sentido, mientras buena parte de la
literatura ha enfocado las ganancias administrativas y scales
de la descentralización hacia los gobiernos subnacionales, su
signicado en la discusión política cotidiana en América Latina
en gran parte deriva de su estatus como arenas competitivas
de contestación política (Centro Internacional Woodrow Wilson
para Académicos, 2004: 12).
Sin embargo, es necesario analizar cómo se generan las
relaciones entre los niveles gubernamentales, ya sea en
términos legales o en virtud de la ayuda o nanciamiento de
las esferas subnacionales, que puede resultar en vínculos más
o menos jerárquicos. Se hace necesario considerar también que
en el federalismo, para que el gobierno central logre establecer
RIG más equilibradas, es necesario obtener la cooperación de
los gobiernos subnacionales, pues relaciones exclusivamente
verticales pueden ser carentes del consenso y la negociación.
Esto porque, según Abrucio (2005), en países federalistas:
Se constituyó un proceso negociado y extenso de toma de
decisiones compartida, o sea, de compartir decisiones y
responsabilidades. La interdependencia enfrenta aquí el
problema de la coordinación de las acciones de niveles de
gobierno autónomo como aspecto clave para entender la
producción de políticas públicas en una estructura federati-
va contemporánea (Abrucio, 2005: 44).
Por lo tanto, más que un simple cabo de guerra, las relaciones
intergubernamentales requieren una compleja mezcla de
competencia, cooperación y acomodación (Pierson, 1995: 458).
La descentralización puede estimular procesos de devolución
que refuerzan la autonomía de los gobiernos subnacionales,
pero sin poner en riesgo el pacto federativo. Las cuestiones
como competencia entre entes federativos pueden ser positivas
para estimular la innovación local y reducir los riesgos de
un federalismo de sesgo hamiltoniano al fortalecer controles
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
45
mutuos y mayor horizontalidad entre gobiernos, lo que reduce
el riesgo de uniformizar realidades heterogéneas. Pero la
descentralización puede implicar en desagregación federativa si
temas, como la guerra scal o los desequilibrios resultantes de
políticas locales como el bienestar de los ciudadanos, estimulan
la competencia entre los gobiernos subnacionales (Pierson,
1995). Esta cuestión se llama competencia destructiva entre
jurisdicciones ávidas para atraer inversiones (Prud’homne, 1995)
o de hobbesianismo municipal (Melo, 1996). En temas como ese,
el cruce de las dimensiones política y scal insertadas en la
descentralización puede generar políticas predatorias como la
tragedia de los comunes en ámbito federativo.
La equilibrada competencia entre los entes federativos, cuando
exacerbada, puede ser destructiva en términos federativos
(Prud’homne, 1995). Si todos los gobiernos locales ofrecen
ventajas (subsidios, renuncia scal y de tasas) a las empresas,
esto puede aumentar las desigualdades regionales y potenciar
los problemas de asignación de recursos y la carrera hacia el
fondo. La variable política asume el doble de aspecto. Por un
lado, las elites locales frente a gobiernos subnacionales pueden
actuar de acuerdo con el dilema del prisionero y preventivamente
anticiparse a sus competidores federativos, sobre todo si tienen
amparo legal. Por otro lado, el gobierno nacional también
realiza su cálculo de actuar para incentivar más coordinación
federativa u opta por no intervenir en tales cuestiones, ya sea
por la trampa de la decisión conjunta o por la heterogeneidad de
intereses políticos y partidarios existentes en todo el territorio
nacional.
La mayor autonomía de los gobiernos subnacionales generada
por la descentralización puede implicar menos cooperación
federativa y más competición como una respuesta poco
alentadora para la trampa de la decisión conjunta. En estos
términos, la descentralización política puede tener su cara
menos positiva evidenciada, sobre todo, si a ello se suma la
posibilidad de tributación propia que reduzca la dependencia
de transferencias distributivas o redistributivas de los niveles
centrales. La descentralización puede, pues, ser un medio
de responder a la crisis scal y de gobernabilidad del Estado
nacional, pero a costa de debilitar a la federación en términos
de solidaridad y equilibrio, sobre todo para los gobiernos
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
46
locales más pobres. Es aquí donde el tema de la coordinación
intergubernamental con sus instancias de mediación política y
administrativa adquiere relevancia.
Por lo tanto, abordar la descentralización requiere analizar
cómo la autonomía de los gobiernos subnacionales se combina,
en países federalistas, con arreglos que fortalezcan su inter-
dependencia. ¿Cómo buscar un equilibrio entre la posibilidad
de competencia derivada del nivel de autonomía local y la ne-
cesidad de cooperación y negociación para mantener el pacto
federativo? Esto es lo mismo que decir que la descentralización
requiere coordinación central, pues ambas no son respuestas
opuestas, aunque el desafío político del equilibrio alcanzado en-
tre ambas es siempre un proceso de avances y retrocesos por
tratarse de temas de reparto de poder federativo. Escapar de la
oposición entre federalismo centralizado y federalismo descen-
tralizado requiere la utilización de un análisis continuo, que va
de la alta restricción a la ampliación del poder del demos hasta
un máximo en que el demos y su poder son ilimitados (Stepan,
1999). En línea con Almeida (2005), el federalismo centralizado
ocurre:
[...] cuando los estados y gobiernos locales casi se transfor-
man en agentes administrativos de un gobierno nacional
con gran implicación en los asuntos subnacionales, predo-
minio en los procesos de decisión y en el control de los recur-
sos nancieros. El segundo es el federalismo cooperativo,
caracterizado por formas de acción conjunta entre esferas
de gobierno, en que las unidades subnacionales mantienen
signicativa autonomía decisoria y capacidad de auto-
nanciamiento (Almeida, 2005: 31).
Esta cuestión dialoga con la dimensión política de la
descentralización, pues si es correcta la armación que todas
las federaciones democráticas, por denición, restringen el
poder central (Agranoff, 2001), se tiene una variable central
para analizar políticamente ese proceso. La armación tiene dos
implicaciones: cuanto la descentralización reduce las asimetrías
verticales de poder y cuanto ella posibilita horizontalmente
mayor igualdad federativa entre los gobiernos subnacionales.
Como la descentralización se basa en cuestiones generales
(por ejemplo, materias tributarias) y en arenas especícas de
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
47
políticas públicas, empíricamente importa identicar cómo tal
proceso se opera en cada país. En este sentido, el concepto
de colaboración en el interior del federalismo es un elemento
central de la teoría de la democracia federal (Almeida, 2005), y
las reformas descentralizantes son un medio para alcanzar ese
objetivo.
Por otra parte, no hay porque suponer que la descentralización
reducirá la importancia del gobierno nacional, que puede ampliar
su acción en otros campos de actividades o asumir nuevas
funciones reguladoras o redistributivas. La descentralización
política y de políticas públicas no es un proceso jo que
ocurre sin ajustes, pues las elecciones iniciales realizadas por
los gobiernos nacionales y subnacionales, la forma en que
se gestionan las políticas públicas y la secuencia en que se
realiza también inuencian su trayectoria futura. Por esto, la
coexistencia de fuerzas descentralizadoras y centralizadoras
en algunas arenas de políticas es parte de un péndulo político
que se procesa dentro de la negociación federativa (Wilson et al,
2009). Identicar esas tendencias en disputa, y sus alegadas
razones en nombre de la eciencia gerencial y económica,
control social o mejora en la entrega de servicios, puede indicar
cómo esas cuestiones pueden ser tratadas en ciertas arenas y
coyunturas políticas.
Por lo tanto, algunas cuestiones pueden ubicar este debate.
Por ejemplo, la descentralización, acoplada con la continua
democratización, ¿está alineada con la búsqueda del bienestar
de la sociedad?, ¿la proximidad del poder de las localidades
cumplió sus promesas de ampliar y calicar el control social?,
¿la sociedad tiene hoy más condiciones de inuir en las políticas
públicas que le conciernen? Estas parecen ser cuestiones
centrales para evaluar el alcance político de la descentralización,
pues ésta siempre vino presentada casi como sinónimo de
democracia y, en el límite, entendida como posibilidad de
municipalización autárquica dentro de las federaciones.
Otra cuestión a considerar es la forma en que la descentralización
comenzó: por la demanda o la oferta. En el primer caso, como
ocurrió en Brasil, las elites regionales y sus representantes
en la Asamblea Constituyente en 1987/1988 fueron los
protagonistas. En general, la implementación puede enfrentar
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
48
problemas, pues puede carecer de un ambiente macroeconómico
estabilizado, de relaciones predenidas entre Estado, sociedad y
mercado, ausencia de una planicación que dena prioridades
nacionales y atribuciones de cada nivel de gobierno, para luego
evaluar las necesidades de nanciación (Gremaud, 2001). En
estos términos, la mayor relevancia política de los gobiernos
subnacionales en la arena federativa no necesariamente puede
ser positiva.
La descentralización por la oferta sería el ejemplo argentino
en que el nivel de control del Estado nacional sobre el ritmo y
alcance fue mayor en relación a los gobiernos subnacionales.
Las desventajas que pueden ser citadas en este caso es la
uniformidad controlada centralmente, combinada con una
mayor discrecionalidad del poder central para incidir en las
disputas federativas. Si la descentralización es un diseño
de organización del Estado que media los vínculos entre
la esfera central y los gobiernos locales, no hay linealidad y
reordenamientos que pueden ocurrir en las RIG. Este fue el
caso de Brasil en la mitad de la década de los noventa, cuando
el gobierno central pasó a coordinar la relación con los entes
locales, lo que hizo sobresalir el aspecto de la oferta de políticas
insertada en un marco macroeconómico más amplio.
Uno de los efectos de esta reversión puede ser el refuerzo de las
burocracias centrales para ampliar su parcela de poder en el
ámbito de las RIG, sobre todo buscando mayor discrecionalidad
en la implementación de las políticas públicas. Aunque las
decisiones de cuerpos burocráticos especializados tengan
impactos en la descentralización de políticas y en la dinámica
federativa, actuando de esa forma esos órganos pueden evitar
arenas de veto parlamentario (donde los gobiernos subnacionales
tienen representantes) o foros intergubernamentales al denir
los parámetros operativos de las políticas. Este fue el caso de
la implementación de las normas que organizaron el Sistema
Único de Salud en Brasil (Arretche, 2002). Es posible que
las burocracias actúen como actores tratando de retardar la
descentralización, como ocurrió en México, pues se trataba
de ampliar la autonomía de los gobiernos subnacionales tras
décadas de hegemonía centralizada del Partido Revolucionario
Institucional. Las burocracias federales, por lo tanto, son actores
importantes en la dinámica política de la descentralización por
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
49
retener recursos políticos y técnicos que pueden inuir en el
alcance y el ritmo de ese proceso.
Habiendo realizado una presentación de las principales áreas
que involucran la descentralización, la próxima sección discute
cómo la forma de organización de las RIG importa para ese
proceso, sobre todo en países federalistas con arreglos de
cooperación entre los entes federados.
Relaciones intergubernamentales y la trama
de descentralización en países federalistas
Las RIG tratan de las interacciones cruciales entre diferentes
niveles de gobierno, lo que implica siempre temas de naturaleza
política, scal y administrativa relativos a la construcción
del Estado. Las RIG son vehículos de negociación política que
producen patrones capaces de colocar grupos con menor poder
político en confrontación con otros, cada uno en la lucha para
elevar su posición (Souza, 2002: 433-434). Como tales vínculos
involucran esferas de autoridad y de poder respecto de políticas
territoriales, el tipo de arreglo resultante puede inducir más
negociación, negociación y cooperación más horizontal, o
bien, tratar conictos en torno a relaciones más verticales y
jerárquicas (Falleti, 2010).
Las RIG son actividades recíprocas y elecciones interdependien-
tes entre unidades gubernamentales, sobre la base de los inte-
reses y preferencias de los actores involucrados, en que temas
nancieros, políticos y de política pública se mezclan (Krane y
Wright, 2000). Este proceso produce arreglos políticos e institu-
cionales en los que es importante vericar el grado de discrecio-
nalidad administrativa y de las burocracias por nivel de gobier-
no, enfatizando el manejo de recursos scales. Equilibrar estas
cuestiones genera efectos sobre la forma en que los programas
se implementan, pues éstos son vehículos de negociación polí-
tica y de consenso que sirven de referencia para buscar resulta-
dos mutuos de forma colaborativa (Krane y Leach, 2007). Para
ello, es relevante identicar el patrón de relación en cada sector
de políticas con su conjunto de actores e intereses incluidos. La
descentralización, por lo tanto, desde el punto de vista teórico
y empírico, puede ser mejor analizada si se opera en las arenas
de políticas. En palabras de Lowi (1964), las políticas públicas
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
50
pueden crear la política. En ese caso, las reglas y modelos ins-
titucionales de cada sector de políticas inuyen en el juego de
poder administrativo, político y scal.
Por esta razón, las RIG involucran esfuerzos de unidades de
gobierno para tener algún grado de control en su interacción
con otras jurisdicciones. La compensación entre más control
y obediencia central y más autonomía y discrecionalidad
local es central en la interacción entre las esferas de gobierno
(Pressman, 1975). Este juego también instala las posibilidades
de combinar la autonomía de los gobiernos subnacionales y
su interdependencia con políticas nacionales, en las cuales el
control federal sea matizado por estructuras de coordinación
intergubernamental. Esto es porque en el federalismo, cuyo
principio básico es autonomía política de los gobiernos
subnacionales, el compartir programas difícilmente puede ser
impuesto por el nivel central (Wilson et al., 2009). En ese sentido,
programas federales no necesariamente generan control, sino
oportunidades para la negociación y el consenso (Agranoff, y
McGuire, 2004). Como los gobiernos locales buscan ampliar
su autonomía, incluso con la ayuda federal, la tendencia
es que la negociación de mano doble se instale en lugar del
control jerárquico. Por otro lado, costos anticipados de políticas
federales, mayores responsabilidades legales, ausencia de
asistencia técnica o de comunicación intergubernamental entre
ejecutivos públicos, asociado a incertidumbres de papeles,
pueden reducir las posibilidades de cooperación federativa.
Por eso, el juego federativo depende de coaliciones e inducciones
de las esferas superiores de poder, así como de procesos de
coordinación intergubernamental que estimulen la adhesión
cooperativa de los gobiernos subnacionales. En este sentido,
las RIG son cruciales para implantar políticas públicas,
generar responsabilidad compartida, ayudar a los gobiernos
subnacionales a cumplir sus demandas y evitar el juego
de empuje entre los entes. En particular, si los programas
nacionales poseen recursos para transferir a los gobiernos
municipales, y éstos demandan ampliar sus ingresos scales,
es importante identicar los arreglos políticos e institucionales
que generan tal aproximación de intereses. La creación de
arenas de conicto negociado (Abrucio, 2005) puede ampliar el
éxito de programas nacionales al no imponer preferencias a las
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
51
localidades. Se busca el trabajo cooperado en oposición a las
órdenes de represión, buscando la denición de una agenda
conjunta que pueda combinar supervisión nacional y discreción
a nivel local (Agranoff, y McGuire, 2004).
Sin embargo, la ampliación de concesiones nancieras del nivel
federal puede generar el efecto indeseado del crecimiento de
burocracias especializadas en la esfera nacional (Wright, 1974).
Se puede entonces generar una administración prefectural:
la jerarquía federal refuerza la centralización de poderes
generalmente disfrazada en el discurso de la supervisión técnica
(Agranoff, 2001). Un efecto de esto puede ser el problema de la
uniformidad de criterios de adhesión y ejecución de programas
federales que acaban por reducir la política (cooperación y la
negociación federativa) a la técnica (estrechos límites de los
ajustes requeridos por normas).
Las RIG pueden ser encubiertas con el manto de la objetividad y
de la neutralidad con tales atributos, aunque traten del manejo
de temas políticos insertados en las relaciones entre los entes
federados. El control sobre los estándares requeridos para las
políticas públicas, asociado a la intervención de burocracias
que responden por la ayuda nanciera, son características de
ese proceso. No por casualidad, las expresiones más comunes
son burocracias balcanizadas, federalismo feudal y autocracias
autónomas para enfatizar: a) el grado de autonomía de los
especialistas en los programas de los políticos generalistas, y b)
la separación de los programas unos de otros y la ausencia de
eslabones horizontales de cooperación.
La segunda cuestión importa para las RIG, pues puede generar
la competencia entre las agencias federales y fortalecer el modelo
del federalismo cerca de estacas (Wright, 1988). En la práctica,
las agencias y burocracias centrales buscan mantener vínculos
verticales con los gobiernos subnacionales, aunque existan
instancias pautando relaciones más cooperativas y horizontales
entre los entes federados. Es en estos términos que la gestión
de las RIG es relevante, pues se reere a procesos de dominio
político, de políticas públicas y técnico-administrativas dentro de
la negociación federativa. Los programas intergubernamentales
también deberían establecer redes horizontales apoyadas en
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
52
las fuerzas de tareas interorganizacionales y los cuerpos de
planicación (Wright y Stenberg, 2007).
Aunque la asimetría de autoridad y de recursos (Krane y Wright,
1998) refuerza el péndulo del gobierno nacional, la negociación
de las unidades locales es parte del juego federativo, cuyas reglas
pueden provenir de la instalación de foros intergubernamentales.
El supuesto control que resulta de la centralización de
programas federales puede tener mecanismos más exibles
de RIG. La búsqueda por controlar y evaluar es una función
directa del modelo de RIG que puede ser obtenida en redes
de colaboración más horizontal entre unidades de gobierno,
buscando alcanzar soluciones conjuntas. La independencia
política y la dependencia de las políticas públicas no son
opuestas, pues el desarrollo colaborativo de políticas puede ir
más allá del tradicional nosotros proponemos y ellos disponen
(Pressman, 1975; Agranoff, 2001).
Esto se llama federalismo administrativo al involucrar a varios
actores en la gestión intergubernamental de programas con
el foco en la realización de objetivos comunes (Krane y Leach,
2007). Tal postura reduce las actitudes tipo viajero libre (free
rider) de gobiernos subnacionales maximizadores de ganancias
o autárquicos en la búsqueda de sus nes. El dar y recibir
puede ser una estrategia para implementar los programas,
pues la negociación de dos manos entre entes gubernamentales
se distingue del control centralizado. Las RIG pueden, pues,
crear mecanismos de interacción que concreten el federalismo
cooperativo en temas sensibles a los gobiernos subnacionales,
como es la cuestión de la división de recursos scales y
nanciamientos (Agranoff, 2007 y Agranoff y McGuire, 2004).
Un ejemplo en esta dirección fue el Consejo de Gobiernos
Australianos (COAG), creado en 1992, y que tenía como uno
de sus objetivos la reforma de la estructura gubernamental y
la revisión de las RIG entre las unidades federadas. El COAG
buscaba una base común para generar benecios mutuos,
pero con una coordinación central que minimizara el problema
de las disputas federativas. La cooperación voluntaria y
autointeresada preservaba el balance entre competencia y
construcción conjunta de metas. Como el Consejo decidía sobre
la base de la regla de la unanimidad, la trampa de la decisión
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
53
conjunta puede haber generado dos resultados: dicultad para
alterar el statu quo o la coerción e imposición de la esfera federal.
Por lo tanto, es importante analizar si esta instancia ya no era
una fachada de cooperación intergubernamental con asimetría
de recursos políticos y nancieros del gobierno federal para
obtener el sello en los acuerdos propuestos (Painter, 1996, Grin
y Abrucio, 2018).
Pero como existen muchas transacciones entre niveles de
gobierno, además de los dispositivos clásicos de relación vertical,
el desafío es instituir niveles mayores de gestión horizontal.
Estos instrumentos pueden denir objetivos comunes de acción
y servir para la producción conjunta de políticas, emplear
incentivos nancieros y apoyar el acceso compartido a recursos
técnicos, organizacionales y gerenciales (Agranoff, 2007). En
el COAG, los Estados se asociaban con el gobierno federal
desde que era ventajoso buscar soluciones conjuntas antes que
buscarlas por separado. En esa dirección, ese Consejo obtuvo
dos importantes resultados: a) estimular la asertividad de los
Estados en la arena federativa y generar el aprendizaje sobre los
benecios de la cooperación, y b) equilibrarse entre los opuestos
del federalismo dual y competitivo o el sesgo centralista (Painter,
1996).
Otra experiencia de cooperación federativa fueron los Consejos
Regionales Federales (FRC) americanos durante los años
setenta y ochenta (Gage, 1984). Estos foros fueron creados
por el gobierno federal para representarlo en las regiones del
país. Pero los FRC no estaban equipados para tratar conictos
entre agencias y generar coordinación intergubernamental para
mejorar el sistema de subvenciones federales para los gobiernos
locales, además de tener débiles capacidades ejecutivas para
mejorar la relación entre el nivel federal y local. Esto porque
para institucionalizar la negociación y la cooperación entre
niveles de gobierno se requiere no sólo la mediación política,
sino también el soporte técnico y operacional.
Compatibilizar la política y la gestión dentro de los FRC
importaba para evaluar si su agenda fue compuesta de forma
ad hoc y coyuntural, o bien, si sus decisiones lidiaran con
temas más constantes como el traspaso de recursos nancieros
(Gage, 1984). En general, las cuestiones scales y nancieras
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
54
que involucran a las RIG demandan continuados estudios
técnicos. De esa forma, la institucionalización de un staff y la
denición del status de foros federativos (¿son deliberativos
o cumplen apenas la función de asistencia técnica y de
intercambio de información?) son cuestiones de naturaleza
política que extrapolan la agenda administrativa. Los caminos
adoptados pueden servir para raticar la autoridad del gobierno
nacional en áreas que le interesa implantar, aunque reducen la
resistencia de los entes federados al franquear la participación
en las decisiones de temas secundarios para la agenda de la
esfera central.
Sin embargo, la capacidad de aplicación (enforcement) del go-
bierno federal debe ser considerada en lo que se reere a la
construcción de mecanismos mutuos de gestión interguberna-
mental (Agranoff, 2001). La experiencia estadounidense en la
creación de la Comisión de Asesoramiento sobre Relaciones In-
tergubernamentales (ACIR), en 1959, pone de maniesto que las
RIG dejaron de ser una dimensión escondida cuando pasaron a
ser apoyadas en una estructura con capacidad operativa para
lidiar con temas políticos, administrativos y nancieros (Wright
y Stenberg, 2007). Se puede recordar la experiencia brasileña
más reciente del Comité de Articulación Federativa iniciado en
2003. Este proceso intentaba formalizar la cooperación fede-
rativa, buscando la construcción de agendas pactadas entre la
Unión y los municipios. Éstos estaban representados por sus
tres entidades asociativas (Asociación Brasileña de Munici-
pios, Confederación Nacional de Municipios y Frente Nacional
de Alcaldes). Este foro debería expresar una agenda federativa
compartida que fuera más allá de una mera renegociación cons-
titucional sobre el reparto de competencias y recursos entre los
entes federativos.
Los caminos de la cooperación intergubernamental
y de las salvaguardas federativas
La discusión anterior indica que la senda del federalismo
cooperativo y de RIG más horizontales busca contraponerse a
las situaciones de ayuda federal para gobiernos locales, donde
acciones similares concurren entre sí con objetivos autónomos
que pueden fragmentar la autoridad sobre las políticas. Esta
dispersión de autoridad diculta que se obtenga información
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
55
sobre lo que otras esferas de gobierno están realizando, pues
quedan perjudicados los mecanismos institucionales de
intercambio intergubernamental. Se crean limitaciones para
la realización de los objetivos de los participantes, aunque la
mayor exibilidad individual para negociar da la impresión de
obtener ganancias mayores (Pressman, 1975).
Por regla general, este proceso refuerza asimetrías federativas,
pues gobiernos locales con más capacidad institucional y
nanciera tienden a ser los más beneciados en la falta de
coordinación federal. Esta dinámica genera pérdida de equilibrio
federativo al reducir la cooperación entre los entes (Grin, 2014,
Grin y Abrucio, 2017b, Grin y Abrucio, 2019). El resultado son
relaciones federativas que no rompen con su dinámica vertical y
de centralización burocrática en la formulación e implementación
de programas nacionales, además no generan mecanismos
estables y continuos de colaboración intergubernamental
(Abrucio, 2005). En vez de más horizontalidad entre niveles
de gobierno, la tónica de los vínculos se caracteriza por el
predominio más asimétrico de las contrapartes nacionales más
fuertes. Fragmentación y centralización se presentan, pues,
como caras opuestas del federalismo cooperativo y de dinámicas
intergubernamentales más horizontales. Las RIG generan,
pues, balances de poder entre entes federativos que derivan de
los recursos que manejan. En resumen, según Falleti (2010),
hay tres condiciones:
los recursos económicos mejoran la capacidad de los ac-
tores políticos para seguir los cursos de acción deseados,
la autoridad legal establece el límite institucional que los
recursos económicos pueden alcanzar, y las capacidades
organizacionales facilitan la coordinacn y el ujo de infor-
mación en cada nivel de gobierno (Falleti, 2010: 61).
Por otro lado, es necesario abandonar un anticuado foco sobre
negociación y consenso en el interior de las RIG a favor de
un énfasis en los vínculos de naturaleza administrativa que
admita los costos de transacción insertados en tales arreglos.
En cuanto a la realidad del federalismo americano, se destaca
la propensión para negociar o buscar ajustes mutuos al
interior de un contexto político que engloba el federalismo
administrativo en la relación de los entes subnacionales con
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
56
el gobierno central (Agranoff y McGuire, 2004). El resultado
ha sido RIG en que los administradores de programas se
valen de la negociación, ajustes y consenso cuando se trata
de la implementación de programas intergubernamentales. Es
evidente que las tres condiciones indicadas arriba son esenciales,
pues pueden indicar mayor o menor capacidad de negociación
de los gobiernos subnacionales en la arena federativa y, sobre
todo, su agenda innovadora. En estos términos, la dinámica
de las RIG puede ir más allá de los temas de las acciones de
apoyo en subsidios nancieros o temas de la naturaleza scal
involucrando la negociación entre el donante (gobierno nacional)
y el destinatario (gobierno subnacional). Por eso, el contexto
gerencial proporciona un importante, aunque incompleto marco
de la gestión intergubernamental contemporánea (Wright, 1998:
121).
Por esta razón, las cuestiones más signicativas que se tratan
con cambios en las RIG deben centrarse en la frecuencia, los
mecanismos, la dirección y los efectos de las modicaciones
que se producen. Los principales componentes considerados
relevantes son: a) ¿cuáles son los principales problemas
dominando la agenda pública en el período?, b) ¿cuáles fueron
las percepciones mantenidas por los principales participantes
que parecían guiar su comportamiento?, c) ¿qué mecanismos
y técnicas se utilizaron para implementar las RIG y sus
objetivos? (Wright, 1974). Tales cuestiones son importantes,
pues la complejidad es inherente y persistente en las diversas
características de las RIG. Las realizaciones en la arena
intergubernamental, por lo tanto, dependen de la administración
exitosa de la complejidad. En efecto, una cuestión clave es
identicar si existen normas más cooperativas o conictivas,
generalmente resultantes de la concentración de poder en los
gobiernos centrales y sus burocracias especializadas, como ya
se ha dicho.
Esta visión destaca que las RIG pueden generar más acción re-
gulatoria y de control del nivel central que, a su vez, hacen el
sistema más complejo para obtener colaboración entre niveles
de gobierno. El camino metodológico para identicar ese creci-
miento y cambio en la calidad de las RIG es buscar reconstruir
relevantes temas de políticas y de gestión intergubernamental.
Esta reconstrucción debe examinar cuatro áreas: a) la existencia
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
57
de negociación y ajuste en programas que requieren colabora-
ción, b) cambios de la responsabilidad sobre los programas que
viabilizan espacios descendientes de colaboración con gobiernos
subnacionales, c) profundizar esa colaboración dentro de una
sosticación gerencial ampliada y los medios para administrar
ese complejo sistema intergubernamental, y d) capacidad de
aplicación (enforcement) del gobierno federal (Wright, 1974: 17).
Cada una de estas áreas presenta oportunidades para la cons-
trucción mutua de las relaciones de gestión intergubernamen-
tal. Esto signica no sólo una denición de federalismo, sino su
reformulación en acción al tratar de construir puentes políticos
y administrativos entre los entes, buscando enfrentar la atroa
intergubernamental en lo referente a la relación colaborativa.
La gestión de ese sistema, que se llamó matriz intergubernamental
(Elazar, 1987), podría ser amenazada por dos fuerzas: 1) las
jerarquías administrativas que se desarrollan con la complejidad
de las sociedades, sea en el mundo privado o en las diversas
ramas de gobierno. Por lo tanto, las democracias federales deben
resistir la tendencia de las burocracias para crecer más que la
generación de sus recursos, al crear percepciones de nuevos
problemas o llamar la atención sobre problemas hasta ahora
ignorados que generan rivalidades con los cuerpos elegidos
(Agranoff, 2001: 38) y 2) la administración centralizada en el
gobierno federal y sus estructuras de supervisión, regulación y
jerarquía burocrática que ayuda a consolidar poderes del nivel
central para ampliar su capacidad decisoria. Por detrás de esta
tendencia existen algunas premisas para analizar el péndulo de
la centralización y descentralización y sus efectos en las RIG:
a) ascendencia de una visión de un federalismo centrado en la
nación a la Hamilton, lo que justica la invasión administrativa
de las jerarquías y burocracias del gobierno federal en los
demás niveles; b) la idea de un federalismo nacional basada en
la premisa de que ciertas acciones sólo pueden ser puestas en
práctica a través de un amplio arco de actividades de alcance
nacional, y c) el liderazgo ejecutivo debe responder por la
iniciativa política y sobre políticas, lo que demanda supervisión
y control y requiere fortalecer funciones gerenciales a costa de
la independencia funcional y jurisdiccional de los gobiernos
subnacionales o, incluso, de la interdependencia entre los entes
federados (Agranoff, 2001, p. 39)
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
58
Es en esta dirección que la administración pública debe
ampliar su comprensión del grado para el cual el ajuste mutuo
entre niveles de gobierno puede contribuir al desempeño
de programas. Sobre todo, si este proceso involucra la
descentralización de políticas que requieren la colaboración
técnica, nanciera y administrativa entre los entes federados.
Tales demandas no eliminan la negociación y el consenso, pues
al estrechar los vínculos previendo ampliar el desempeño de
políticas públicas descentralizadas, aún más se hace necesaria
la creación y legitimación de arenas de conicto negociado. Por
lo tanto, la existencia o no de procesos formales o informales,
institucionalizados o no, para tratar las RIG y la gestión
intergubernamental puede inuir en la descentralización de
políticas. Los pilares de la negociación y de la interacción vertical
se basan en cuatro precondiciones de negociación administrativa
con nalidades cooperativas: a) la importancia del territorio o
localidad, b) la tradición de una burocracia nacional limitada,
c) prácticas a largo plazo de acciones simultáneas entre niveles
de gobierno, y d) el efecto derivado de acciones administrativas
recíprocas e interactivas (Agranoff y McGuire, 2004).
Al detallar un poco este enfoque, una cuestión relevante
para analizar la descentralización política y de políticas es la
compatibilidad entre la discrecionalidad local y la supervisión
o control central. Si la descentralización es una forma de
revisar la organización política y administrativa de los estados
federales, ciertamente es necesario denir mecanismos de
acomodación mutua entre los niveles de gobierno. Por esto, el
diseño e implementación de mecanismos de RIG se presentan
como un cemento importante para poner en práctica el
proceso de descentralización. En el caso latinoamericano ésta
es una cuestión aún más relevante, pues históricamente la
centralización decisoria en términos políticos y administrativos
relegó a un papel secundario la construcción de procesos
más sistemáticos de acción cooperativas entre los niveles de
gobierno.
En efecto, tales instrumentos pasaron a ser priorizados en el
seno de la descentralización, para lo cual previas condiciones
políticas y administrativas entre los entes federados y, sobre
todo, a nivel local eran frágiles. Por tal razón, tal vez el equilibrio
entre control y supervisión o péndulo entre centralización y
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
59
descentralización sea una cuestión aún presente en la agenda
de los países latinoamericanos federalistas. A esto se suman
las conocidas carencias organizativas, nancieras y técnicas de
capacidad estatal de los gobiernos locales en los países de la
región, que también se convierten en ingredientes relevantes de
ese debate sobre las RIG y gestión intergubernamental (Grin,
2014; Hernández, 2013).
Por lo tanto, un tema central en el debate sobre la implementación
de mecanismos de RIG dentro de procesos de descentralización
es identicar las condiciones en que se establecen formas de
negociación de mano doble. No sólo tal modelo diere del control
jerárquico, sino que también demanda una cierta igualdad
de capacidades y condiciones entre los entes federados para
negociar de forma más equitativa. La descentralización política
y de políticas puede ser un medio de inducir tales arreglos
federativos, pues la implementación de programas requiere la
construcción de vínculos de interdependencia entre los niveles
de gobierno. La complejidad de la acción conjunta es una parte
inevitable de ese proceso que demanda negociación y ajustes
continuos, lo que refuerza el papel político y administrativo
de los arreglos de RIG en la descentralización. En ese sentido,
según Agranoff (2007), existen 27 instrumentos para viabilizar
las relaciones intergubernamentales:
a) Dispositivos económicos: subsidios o subvenciones,
auditorías scales, políticas de tributos, nanciamientos
intergubernamentales, división de proyectos y reparto
de inversiones, comisiones de ecualización sobre temas
scales;
b) Enfoque legal: regulación intergubernamental (como
reglas de programas y decretos), acuerdos de cooperación
en políticas públicas; acuerdos intergubernamentales
de ayuda mutua o sobre servicios públicos; acciones con
interdependencia legal (como políticas sociales, regulación
del mercado de trabajo) y leyes orgánicas sobre estructuras
de gobierno, impuestos locales y servicio público.
c) Prácticas administrativas: reglamentos y estándares
de programas; contratos para servicios / acuerdos entre
gobiernos, intercambio de personal; auditoría de programas;
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
60
autoridades especiales o de gobiernos metropolitanos o
regionales y programas con desempeño negociado.
d) Cuerpos políticos o gubernamentales: redes y consejos
intergubernamentales o intersectoriales, conferencias entre
líderes de gobiernos subnacionales, conferencias sectoria-
les de políticas públicas, consejos de gobiernos regionales,
segundas cámaras parlamentarias, asociaciones intergu-
bernamentales (municipios, regiones, etc.), representación
y lobby intergubernamental, funcionarios electos para con-
tactos ociales y canales de partidos políticos (Agranoff,
2007: 262).
Cada uno de esos instrumentos es una oportunidad para
desarrollar temas administrativos y políticos que pueden
ampliar o no las arenas de arreglos descentralizados, pues
las 27 alternativas apuntan a generar instrumentos de RIG
más estrechos entre los entes federados. Al mismo tiempo,
esos son instrumentos que buscan alejarse de modelos más
jerárquicos de vínculos entre el gobierno central y los gobiernos
subnacionales. Sin embargo, es importante que algunas
condiciones institucionales existan para que esos vínculos sean
más productivos (Agranoff, 2007). Por ejemplo, la ausencia de
un personal profesional en ciudades de menor tamaño puede
dicultar la construcción de acuerdos dentro de las RIG, además
de reducir el alcance de esos instrumentos en los procesos de
descentralización de políticas.
En efecto, en el federalismo, dada la existencia de niveles de
gobierno autónomos para generar e implementar políticas
públicas, la coordinación intergubernamental es una de las
cuestiones más desaantes para esa forma de organización
territorial del Estado (Grin y Abrucio, 2019). La constitución de
arenas de pactación federativa ha sido una de las formas más
recurrentes para buscar alineación entre diferentes esferas de
gobierno cuando la coordinación y la cooperación se vuelven
importantes para el diseño e implantación de políticas públicas.
En esta línea, Bolleyer (2009; 2006) argumenta que analizar
foros intergubernamentales es importante, pues su concepción
y formato afectan los resultados de las políticas derivadas de
negociaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Si los
gobiernos están comprometidos con la coordinación, las arenas
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
61
establecidas a tal n se organizan de una manera a minimizar
y/o impedir acciones unilaterales, lo que refuerza su papel
como salvaguarda federal (Schnabel, 2015; Nugent, 2009).
Se busca investigar el efecto interviniente de los foros
intergubernamentales sobre el vínculo entre interdependencia
y unilateralismo dentro de la cooperación federativa (acuerdos
y gestión de la interdependencia entre diferentes niveles de
gobierno). El modelo analítico propuesto por Schnabel (2016) se
compone de tres pasos. El punto de partida analítico (o fuente de
cambio) emerge de problemas de políticas públicas que tendrían
efectos deletéreos si se abordan de forma unilateral, dada la
superposición de acciones en un contexto de responsabilidades
intergubernamentales compartidas. El segundo paso identica
mecanismos de cambio (soluciones conjuntas son concebidas
y desarrolladas): el modo institucional capta los outputs, el
contenido de las soluciones conjuntas y el proceso institucional
describe cómo se implementan las alternativas elaboradas. El
tercer elemento son los resultados del cambio (¿sería posible
impedir o eliminar acciones unilaterales de forma exitosa?).
Los cuerpos intergubernamentales son salvaguardas federativas
contra acciones unilaterales que generan efectos negativos sobre
otros niveles de gobierno. Esta puede ser una consecuencia
de las reglas de la coordinación federativa cuando concentra
muchos recursos políticos a nivel central. También cuando existe
una débil institucionalización de las arenas (por ejemplo, sólo
ocurren encuentros ad hoc que reducen su capacidad de actuar
de forma colaborativa y para hacer cumplir sus decisiones).
La dominación federal puede inuir negativamente en la
coordinación vertical, pues ésta depende de la disposición los
actores políticos, por lo que debe considerarse en el análisis del
compromiso con la cooperación intergubernamental (Schnabel,
2015; Nugent, 2009).
La efectividad de las salvaguardias federativas depende de
la extensión a la que los gobiernos se comprometen con la
coordinación intergubernamental. Alto compromiso está
asociado con altos costos de salida, lo que limita la libertad
de acción y comportamiento oportunista. En este sentido, las
dimensiones de análisis –institucionalización, vinculación y
agenda– deben ser evaluadas, según Bolleyer (2009; 2006),
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
62
considerando la institucionalización e integración de las arenas
de coordinación.
En cuanto a la institucionalización, se dispusieron de
indicadores como regularidad de reuniones, existencia de una
secretaría, denición formal de funciones, diferenciación interna
de funciones, status y precisión de los acuerdos. Schnabel
(2015) agrega que, para evaluar la capacidad institucional de
estos foros, se deben evaluar las provisiones relativas a su
presidente, la existencia de un comité ejecutivo, asociación en
comités y grupos de trabajo y documentos que comprueben
los indicadores propuestos por Bolleyer (2009). Cuanto más
institucionalizadas están las salvaguardas federativas, menor
es la posibilidad de que exista un federalismo oportunista,
especialmente con decisiones unilaterales de la esfera central.
En términos de Peters (2004), la coordinación debe ser
considerada en cuatro grados, cada uno de ellos con
niveles crecientes de integración de políticas. El primero,
coordinación negativa, involucra acciones unilaterales y no
genera instrumentos de integración en el diseño de políticas.
Un segundo nivel puede ser llamado de coordinación positiva
e involucra la búsqueda de formas de trabajo conjunto por
medio de acuerdos de cooperación, aunque asuma que los
entes gubernamentales permanezcan ampliamente autónomos
y busquen sus objetivos propios. El indicador más relevante se
reere, en la base, para coordinar la prestación de servicios y
programas públicos. El tercer nivel –integración de políticas–
involucra, además de la coordinación para entregar servicios,
la denición conjunta de objetivos, lo que requiere denir de
qué forma la autoridad decisoria que involucra a más de un
gobierno será organizada. La etapa nal, es el desarrollo de
estrategias que acortan las fronteras gubernamentales para
generar acuerdos de integración política, se apoya en el diseño
colectivo de políticas y en la búsqueda de soluciones más amplias
para problemas públicos.
En esa dirección, hay ejemplos de foros federativos que varían
en torno a la dimensión de su institucionalización y poder de
aplicación, con el n de garantizar salvaguardias federativas.
El caso alemán ilustra un modelo que pretende preservar las
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
63
prerrogativas de los entes subnacionales, al punto de ser llamado
un federalismo unitario, ya que los estados tienen poder de veto
y las decisiones que afectan a éstos necesitan ser aprobadas de
forma consensuada en la arena federativa.
En Alemania, las relaciones territoriales tienen soporte
constitucional, como es el caso del Consejo Federal (Bundesrat)
formado por representantes de los Lander (estados). Esta
instancia tiene poder de decisión vinculante sobre temas que
involucran a la Federación y a los gobiernos subnacionales.
El Bunesrat es casi una segunda casa legislativa, ya que se
trata de de una asamblea de miembros de las ocinas de los
Lander, pues el parlamentarismo es el sistema de gobierno y
las unidades subnacionales eligen sus premiers. El Bundesrat
tiene poder de veto en las leyes aprobadas por el Bundestag
(parlamento) de dos formas: por mayoría en la legislación
general (veto suspensivo) y por ausencia de consenso entre sus
miembros en la legislación que trata de los temas de interés de
los Lander (Wehllig, 1989).
El Bundesrat es una arena que toma decisiones de forma
consensuada (Wehllig, 1989). Su base constitucional le conere
poder intragobernacional y capacidad de aplicación sobre las
agencias centrales que formulan políticas públicas para los
entes subnacionales. El Bundesrat asegura que los intereses de
los Lander sean abordados en el proceso de toma de decisiones
a nivel federal, lo que no sólo reduce la dominación de la
esfera central (Schnabel, 2015), sino que amplía sus recursos
políticos e institucionales para implementar decisiones ante las
burocracias subnacionales.
En Australia, las arenas de cooperación territorial datan de
la década de 1920, aunque en la etapa más reciente destacan
dos iniciativas: el Consejo de Gobiernos Australianos (COAG),
creado en 1992, y la Comisión de Premiers de Estados (SPC),
instalada en 2006. Según Painter (1998), ambos son foros de
adhesión subnacional voluntaria en los que el conicto y la
cooperación son características de su funcionamiento:
El proceso cooperativo necesita dirección y coordinación.
Puede ser moldeado por un conjunto de arreglos institu-
cionales tales como encuentros regulares y los “canales
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
64
propios” de consulta y aclaración que son un conjunto de
hábitos y normas, pero también es un proceso de organiza-
ción por las personas interesadas en alcanzar resultados
particulares. Moverse de un proceso desmembrado a otro
que coordine la producción de políticas en cualquier área
requiere algunos procesos de construcción de compromisos
por las personas interesadas (Painter, 1998: 63).
Para Painter (1998), ese sería un medio político e institucional
para rodear a las agencias centrales y a los ministros, de
modo que esas instituciones invierten recursos políticos y
organizacionales para fortalecer esas arenas federativas. Este
es un tema de gestión transversal difícil de implementar si ese
foro no tiene autoridad decisoria, aunque no constitucional
como en el caso alemán, pero la inducción y el convencimiento
también son esenciales. Esta experiencia muestra que las
agencias centrales se involucraron para crear esos cuerpos
intergubernamentales con mandatos nacionales. El COAG es
el ápice de un foro intergubernamental formado por el Primer
Ministro, premiers estatales, Ministro Jefe de los Territorios y
el Presidente de la Asociación Australiana de Gobiernos locales.
Sus decisiones se adoptan por unanimidad para ampliar la
posibilidad de adhesión. Su estructura de apoyo técnico está
formada por grupos de trabajo y comisiones permanentes para
preparar agendas, proponer políticas y alinear acuerdos.
En ambos casos, el éxito se asocia a la existencia de recursos
de poder y capacidad de aplicación sobre sus decisiones. El
mecanismo explicativo de la suciencia causal es que, donde son
exitosas, esas arenas poseen poder intragubernamental para
implantar acciones que generan impactos intergubernamentales
y en las relaciones federativas. Es suciente observar estos casos
para saber que, en la inexistencia de esos recursos de poder,
instancias de cooperación territorial son poco capaces para
concebir e implantar políticas públicas. Sin embargo, sobre un
continuum de ausencia total de poder para incidir sobre el juego
federativo y mayor capacidad de aplicación, el caso alemán
posee un arreglo con más recursos políticos y constitucionales
para preservar las salvaguardas de los Lander.
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
65
Vale resaltar que la falta de capacidad técnica reduce las
posibilidades objetivas de negociación y puede implicar en
acciones defensivas de los entes subnacionales, lo que puede
afectar la asunción de responsabilidades descentralizadas y de
los resultados buscados con la cooperación federativa. De la
misma forma, puede haber más dicultad en el intercambio
entre gestores públicos de los diferentes niveles de gobierno
e incertidumbre en los papeles y responsabilidades, lo que
inuye en la agenda de negociación y cooperación. De esta
forma es una cuestión empírica, pero de todos modos, dentro
de procesos descentralizadores, ese juego de la implementación
entre entes federativos y sus intereses es una variable clave que
las RIG deben descifrar. Independientemente de la perspectiva
analizada, la literatura se muestra convergente sobre la
necesidad de tener/desarrollar capacidades locales apropiadas
para que la implementación del proceso de descentralización
sea exitosa (Ahmad et al, 2005; Grin y Abrucio, 2018).
Sin embargo, los programas intergubernamentales establecen
el contexto dentro del cual las redes horizontales de gestión
son requeridas, sobre todo buscando equilibrar necesidades
técnicas con demandas políticas (Agranoff, 2001). Por ello, se
puede inferir que con la descentralización política y de políticas,
mayores son las exigencias para implantar instrumentos de
ajuste entre los niveles de gobierno. Por denición, sería una
incongruencia buscar la descentralización de políticas sin
ampliar los mecanismos de cooperación vertical y horizontal
para obtener mayor efectividad de los programas y acciones en
vista de ser implementados.
En la siguiente sección se presentan las bases para organizar
la cooperación federativa y, sobre todo, su alineamiento con
procesos de descentralización o devolución de políticas de
la esfera central. En esta parte se discute la literatura que
comenzó a evaluar los límites de ambos procesos. El foco de
esta revisión teórica reside en los modelos de recentralización
que varias federaciones, así como países unitarios, vienen
experimentando, con énfasis para los últimos 20 años.
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
66
La senda recentralizadora
en las federaciones americanas3
Nuestra perspectiva es que, más allá de los matices nacionales,
presenciamos la emergencia de un proceso caracterizado por la
reversión de la descentralización scal y administrativa, con su
consecuente impacto sobre la política.
Parte de esta recentralización se justica en el alivio a las
gestiones subnacionales y municipales más débiles, indicando
que busca quitárseles lastre para su mejor desempeño. Este
argumento resulta tan engañoso como la búsqueda de la
equidad territorial y de una protección uniforme de derechos
resultante de que el Estado central retome competencias, como
si la mera acción centralizada las garantizara. En resumen, dos
son las posiciones básicas que sostienen este proceso: por un
lado, una posición ideológica, que responde a una obsesión por
la recentralización del Estado; por otra, una posición ideológica
que hace hincapié en el costo scal de la descentralización
basada en el sostenimiento del sistema municipal. Tal como
la descentralización de las décadas de los ochenta y noventa
fue favorecida por sectores progresistas y neoliberales, hoy la
recentralización es propulsada por ambos.
En este marco, algunos proponen la recuperación de
competencias traspasadas en un marco de abandono de la
utopía descentralizadora por los organismos internacionales,
los partidos políticos y las propias organizaciones municipales.
Estas últimas atraviesan una crisis caracterizada por el
bajo nivel de participación de los alcaldes, conictos con los
gobiernos nacionales –cuando no han sido cooptadas por ellos–
y hasta su división por razones coyunturales, deniendo un
municipalismo inerme que se consume en gestos estériles.
Así, la emergencia de un ciclo centralizador en América Latina,
que revierte el empoderamiento municipal de las últimas tres
décadas, iniciado a comienzos del siglo, parece transformarse
en una tendencia que sobrepasa las diferencias ideológicas.
Quizás se maniesta más radicalmente en algunos países
gobernados por el socialismo del siglo XXI, dado que en ellos
3 Esta sección está basada en Cravacuore (2017).
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
67
la recentralización busca la subordinación de los poderes
territoriales locales dentro de lógicas jerárquicas y acotar la
expresión de la oposición democrática. En otros gobiernos,
si bien plenamente respetuosos de la voluntad popular, la
recentralización viene justicada en la ineciencia de los
gobiernos locales, en la corrupción –como si tal fenómeno fuera
patrimonio de este nivel de gobierno– y, como un argumento más
elaborado, la búsqueda de equidad territorial y una protección
uniforme de derechos.
Desde nuestra perspectiva, algunas de las razones explicativas
de la recentralización municipal son: a) la disponibilidad por
los Estados nacionales de más recursos scales originados en
el incremento de los precios internacionales de los productos
básicos, que les permitió hacer fuertes intervenciones
territoriales, aún con la oposición de los poderes locales;
b) la expansión del personalismo nacida en la crisis de los
partidos políticos, inclusive en las democracias más maduras;
c) la búsqueda de recuperación del poder por los legisladores,
tradicionales mediadores de los intereses territoriales ante
el poder nacional y que fueron opacados por la creciente
autonomía política de los alcaldes; d) la voluntad de la burocracia
central de recuperar su poder, dado que la descentralización
había impugnado concretamente su papel en las decisiones
territoriales; y por último e) el interés de las grandes empresas,
tanto las proveedoras de servicios publicos como las productoras
de bienes globales, de evitar desgastantes negociaciones con
múltiples actores territoriales (Cravacuore, 2015).
Las políticas recentralizadoras4 son expresión de la intención
de recuperar poder transferido por medio de arreglos de
descentralización, el que implica una reducción del nivel de
autonomía subnacional en términos scales, administrativos
o políticos. Es una reversión de una previa devolución de
poder a autoridades subnacionales electas y una modicación
en el balance de poder en favor del centro en un escenario
de posdescentralización. Todavía, acorde Dickovick e Eaton
(2013), es necesario establecer una diferencia entre dos modos
de recentralización que afectan la autonomía subnacional, pero
4 Este párrafo y los dos siguientes resumen el trabajo de Olmeda y Armesto (2017: 112-
115).
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
68
lo hacen de distintas maneras. La primera, la recentralización
explícita, basada en cambios normativos e institucionales en la
forma en la que se regulan las interacciones intergubernamentales
en detrimento de los gobiernos subnacionales. La segunda la
recentralización sutil y menos conictiva que adopta políticas
que no suponen cambios sustantivos, pero buscar reforzar la
posición del centro en las relaciones de poder. La autonomía
subnacional no es restringida en términos legales, pero sí en su
ejercicio.
Políticas recentralizadoras suelen afectar los tres aspectos que
moldean la relación entre los diferentes niveles de gobierno:
administrativo, scal y político. En el plano scal, las autoridades
nacionales buscan recuperar el control de recursos en términos
de gastos y de recaudación. La recentralización scal redene
cómo los recursos son distribuidos entre el centro y las unidades
subnacionales. Esto se puede lograr bien reconquistando poder
sobre fondos previamente descentralizados a los gobiernos
subnacionales, o bien creando nuevas fuentes de recaudación
no compartidas con otros niveles de gobierno. En cuanto a la
primera, se traduce en cambios en el sistema de transferencias
con el objetivo de ampliar el monto de recursos bajo control
exclusivo del centro o recentralización de gastos o impuestos
previamente transferidos a las entidades subnacionales. La
segunda vía es la que crea nuevos impuestos cuya recaudación
es exclusivamente administrada por las autoridades nacionales
o el aumento en la discreción del gobierno nacional acerca de
cómo se gastan las transferencias.
En el plano administrativo, busca volver a concentrar potesta-
des sobre la hechura de políticas públicas y a ejercer inuencia
en la provisión de servicios y en el diseño e implementación de
programas de gobierno en el plano subnacional. Puede mate-
rializarse en la creación de programas nacionales con impacto
sobre la provisión de servicios territoriales, el establecimiento
de regulaciones sobre políticas públicas. En términos políticos,
las autoridades nacionales pueden constreñir el espacio de ma-
niobra y autonomía de los gobernadores y/o alcaldes que han
llegado al poder como resultado de las elecciones.
Como todo proceso emergente, aún no se maniesta en plenitud.
Por ello, sólo presentaremos con carácter demostrativo algunos
casos nacionales. En la República Argentina, el gobierno iniciado
Descentralización, relaciones intergubernamentales y recentralización...
69
en 2003 privilegió la relación con las municipalidades en términos
de la cooptación de los alcaldes, primero de las comunas más
pobladas y luego de otras de menor población, transriendo
discrecionalmente fondos para la ejecución de obras públicas.
Simultáneamente, las políticas sociales nacionales, que otrora
fueron ejecutadas en el nivel municipal, fueron concentradas
en organismos estatales como la Administración Nacional de la
Seguridad Social o en organizaciones sociales vinculadas con el
ocialismo. Prácticas equivalentes se reproducen en el ámbito
provincial: tres no reconocen la autonomía municipal, lo que
vulnera el propio mandato constitucional; algunas practican
retenciones a gobiernos locales para el sostenimiento de servicios
propios; mientras que otras ejecutan una recentralización
disimulada en acuerdos interjurisdiccionales. En términos
de descentralización política, se respetan enteramente los
resultados de las elecciones locales, pero el uso ilimitado del
aparato estatal en favor de los candidatos ocialistas conspira
contra la construcción de una adecuada gobernanza. El
nuevo gobierno nacional electo en 2015 aún no ha mostrado
cambios sustanciales en la política municipal, más allá de una
disminución de la discrecionalidad política.
En los Estados Unidos Mexicanos, el fenómeno fue denunciado
por sectores políticos y académicos. El sistema municipal
mexicano, a semejanza del argentino, se rige por normas de
nivel intermedio –los estados– lo que explica la diversidad de
situaciones: entre las centralizaciones recientes, en Chihuahua
se legisló sobre la necesidad del acuerdo estatal para el
nombramiento de los jefes policiales municipales; en Tlaxcala,
el gobernador puede elegir a los miembros de los registros civiles
y se les ha quitado a las municipalidades el cobro de sus tasas;
y en Zacatecas, el Estado ha impulsado un sistema electrónico
de emisión de actas de nacimiento, paralelo al existente. En
el gobierno de Enrique Peña Nieto se aprobaron seis reformas
estructurales que incluyeron la centralización de competencias
de los estados en materia electoral, educativa, sanitaria y
nanciera. Esta última limitó la colocación de deuda municipal
y transrió la recaudación del impuesto predial a los Estados, lo
que afectó el espíritu del artículo 115 Constitucional que asignó
esta responsabilidad a las municipalidades. El llamado mando
único actúa en la realidad como una fuerte recentralización en
materia de seguridad.
Eduardo José Grin, Joel Mendoza Ruiz y Daniel Cravacuore
70
La centralización no supone volver a una situación preexistente
hace tres décadas. Con los elementos analizados en este
trabajo podemos conjeturar que afectará más la dimensión
administrativa. Sin embargo, el recorte competencial y la
creciente discrecionalidad en las transferencias presupuestarias
tendrán su correlato en la descentralización política, pues limitan
el papel de líderes locales de los alcaldes, transformándolos
en meros administradores. La participación ciudadana, que
pudiera erigirse en un contrapeso, es aún débil y choca contra
estilos de gestión tradicionales, prácticas políticas históricas
y conductas autoritarias. Tampoco se encuentra vocación
de los alcaldes o de las propias organizaciones municipales
de confrontar frente a las restricciones autonómicas. Una de
ellas, y quizás de las más relevantes, es la reducción de las
transferencias presupuestarias regulares hacia los gobiernos
locales.
Como forma de servir de referente para los análisis de los
procesos re-centralizadores, Olmeda y Armesto (2017: 115-116)
identican dos distintas líneas de interpretación: a) una de cuño
económico, los presidentes tendrán incentivos para recentralizar
cuando enfrenten contextos de escasez de recursos scales; y b)
la otra causada por factores políticos: presidentes son adeptos
a recentralizar cuando perciben que los partidos opositores son
más fuertes en el plano subnacional y que resulta necesario
ejercer medidas para combatir su crecimiento.
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