Судебный контроль за административной деятельностью в Италии [Judicial review of administrative action in Italy]

Full text

22 ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
22
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ...
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
УДК 342.9
А. Ченерелли
Университет региона Кампания имени Луиджи Ванвителли (Италия)
СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ
ЗА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ИТАЛИИ
В статье рассматриваются особенности судебного контроля за административной
деятельностью в итальянском праве.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административная дискреция, техническая дискреция, судебный
контроль, административная юстиция, административное право, итальянское право.
JUDICIAL REVIEW OF ADMINISTRATIVE ACTION IN ITALY
The article describes the characteristics of judicial review of administrative action in Italian law.
K e y w o r d s: administrative discretion, technical discretion, judicial review, administrative
justice, administrative law, Italian law.
Одна из главных проблем, которую системы
административной юстиции должны рассматри-
вать и разрешать, – это проблема пределов судеб-
ного контроля за административной деятельно-
стью. Является очевидным тот факт, что не всегда
возможно предоставить судье право заменить
собственным решением решение публичной
администрации, поскольку в противном случае
будет нарушен принцип разделения властей.
Необходимо найти равновесие между необходи-
мостью гарантировать судебную защиту оспари-
вающему административный акт гражданину,
с одной стороны, и необходимостью защитить
администрацию от судебного вмешательства в
сферу ее собственной компетенции – с другой1.
В итальянском праве данный вопрос еще бо-
лее сложен из-за специфических особенностей
системы административной юстиции, облада-
ющей своеобразными чертами, не встречающи-
мися в других странах. Это обусловлено, прежде
всего, своеобразной историей административ-
ной юстиции в Италии2.
Почти все государства, существовавшие до
объединения Италии, имели системы адми-
нистративной юстиции, основывающиеся на
дуалистической французской модели, т. е. преду-
сматривали, помимо судов общей юрисдикции,
административные суды и доверяли этим послед-
ним большую часть споров между гражданами и
публичной администрацией.
Через несколько лет после объединения Ита-
лии в 1861 г., ситуация изменилась радикальным
образом. Основываясь на монистической бель-
гийской модели, которая была сочтена наиболее
соответствующей принципам либерализма, За-
кон от 20 марта 1865 г. № 2248 отменил институт
административных судей и передал разрешение
споров между гражданами и публичной адми-
нистрацией только судьям общей юрисдикции.
Однако полномочия этих последних натолкну-
лись на многочисленные ограничения. Прежде
всего, судьи общей юрисдикции могли разре-
шать споры между гражданином и публичной
администрацией только, когда гражданин не-
посредственно обладал субъективным правом в
отношении публичной администрации. Во всех
остальных случаях считалось, что гражданин
обладает простым интересом, который мог быть
защищаем исключительно административным
способом, т. е. посредством направления жалобы
в публичную администрацию. Кроме того, даже
когда гражданин обладал субъективным правом
и, таким образом, мог обратиться за судебной
защитой, судья общей юрисдикции не мог анну-
лировать или изменить административный акт,
нарушавший право, а мог только прекратить при-
менение данного акта для разрешения спора. Это
означало, что вне данного конкретного процесса
административный акт, хоть и объявленный
незаконным решением судьи, оставался в силе
до тех пор, пока публичная администрация не
считала необходимым отменить его.
Как следствие, решение об отмене институ-
та административных судей в скором времени
показало свою несостоятельность. Помимо
незначительных полномочий судей общей юрис-
дикции в отношении публичной администрации,
оставались лишенными судебной защиты также
все интересы, не достигающие уровня субъек-
тивных прав.
Через некоторое время осознание данных
ограничений предопределило новое радикаль-
© Ченерелли А., 2017

2323
А. Ченерелли
ное изменение. Законом от 31 марта 1889 г.
№ 5992 была создана Четвертая коллегия Госу-
дарственного совета. До того момента Государ-
ственный совет выполнял главным образом кон-
сультативную функцию. Четвертая же коллегия
была специально уполномочена рассматривать
жалобы, представляемые гражданами против
административных актов, отягощенных наруше-
нием закона, некомпетентностью или превыше-
нием полномочий, когда не было возможности
обратиться к судьям общей юрисдикции. Было
прямо предусмотрено, что в случае принятия
жалобы Четвертая коллегия могла аннулировать
административный акт. Кроме того, в 1907 г.
была учреждена Пятая коллегия, также уполно-
моченная рассматривать жалобы в отношении
административных актов. Достаточно скоро за
этими двумя новыми коллегиями Государствен-
ного совета был признан статус судебных орга-
нов, а точнее административных судов.
Таким образом, был осуществлен возврат к
дуалистической модели. Однако Закон 1889 г. не
отменил Закона 1865 г., который был оставлен в
силе и до сих пор является действующим. Иными
словами, законодатель в 1889 г. создал дуалисти-
ческую систему административной юстиции, не
отменив институты предшествующей монисти-
ческой системы, созданной в 1865 г. Из-за этого
произошло смешение двух моделей, которое до
сих пор делает аномальным итальянский судеб-
ный дуализм3.
Одним из проявлений этой аномалии являет-
ся способ, регулирующий разграничение подве-
домственности меж ду судьей общей юрис дикции
и административным судьей. В отличие от того,
как это происходит в других дуалистических
системах административной юстиции, в Италии
разграничение подведомственности основы-
вается не на публичной или частной природе
спорного юридического правоотношения или
дисциплине, к которой оно относится, а на ти-
пологии субъективной юридической ситуации,
которой обладает заявитель.
Благодаря реформе 1889 г. гражданин мог
обратиться за судебной защитой в отношении
публичной администрации, даже когда он был
обладателем не субъективного права, а только
интереса. Это побудило юридическую доктрину
уточнить понятие «интерес», используемое до
того момента просто для указания на то, что
заявитель не обладает субъективным правом и
в связи с этим не может обращаться за судебной
защитой. После реформы 1889 г. ученые-админи-
стративисты постепенно начали рассматривать
«интерес» как самостоятельную субъективную
юридическую ситуацию, концептуально авто-
номную и отличную от «субъективного права» по
содержанию и по защите. Так появилось понятие
законного интереса, с помощью которого, по
прошествии длительных обсуждений, стала обо-
значаться специфическая позиция гражданина в
административном правоотношении4.
Различие между субъективным правом и
законным интересом касалось прежде всего
защиты, гарантированной гражданину. В то
время как тот, кто обладал субъективным пра-
вом, мог наверняка получить материальное или
нематериальное благо, являющееся объектом
правоотношения, обладатель законного инте-
реса мог приобрести данное благо только в той
мере, в какой это было сопоставимо с законным
осуществлением административной власти.
Иными словами, защита законного интереса
была обусловлена формами судебного контроля
за административной властью.
Различение субъективного права и законного
интереса было быстро воспринято также судеб-
ной практикой, которая именно на нем основы-
вала разграничение подведомственности между
судьей общей юрисдикции и административным
судьей, начиная с исторического соглашения,
заключенного между Кассационным судом и
Государственным советом в 1929 г. Выражаясь
предельно кратко, когда заявитель обращался в
суд за защитой субъективного права, дело было
подведомственно судье общей юрисдикции, а
когда заявитель обращался в суд за защитой за-
конного интереса, дело было подведомственно
административному судье.
Дуалистическая судебная система, осно-
ванная на дихотомии между субъективными
правами и законными интересами, была в итоге
воспринята действующей Конституцией Италии,
вступившей в силу в 1948 г. Но к данной дихото-
мии Основной закон обращается не только для
установления критерия разграничения подве-
домственности между судьями общей юрисдик-
ции и административными судьями (ст. 103), но
и для того, чтобы подтвердить равенство между
субъективными правами и законными интереса-
ми с точки зрения судебной защиты (ст. 24 и 113).
Этот последний принцип стал направляющим
в ходе последующей эволюции итальянского
права по пути, отмеченному постепенным уве-
личением значимости законного интереса5.
Наиболее важным этапом на данном пути
стало принятие Закона от 7 августа 1990 г.
№ 241, содержащего в себе общее регулирование
административной процедуры. Закон 1990 г.
предусмотрел такие институты, как институт уча-
стия в административных процедурах и инс титут
доступа к административным документам, уве-
личивая тем самым количество полномочий для
обладателей законных интересов.

24 ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
24
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ...
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
В отношении административной юстиции в
последующие годы были проведены различные
реформы, увенчавшиеся принятием Законода-
тельного декрета от 2 июля 2010 г. № 104, кото-
рым был утвержден Кодекс административного
судопроизводства. Кодекс 2010 г. в единообраз-
ной манере урегулировал судопроизводство,
осуществляемое административными судьями,
что ранее регулировалось разными законами.
Кроме того, Кодекс увеличил число способов,
используемых для защиты законных интере-
сов в административном судопроизводстве,
предусмотрев наряду с традиционным иском об
аннулировании административных актов иски
о проверке и обязании. Были также усовершен-
ствованы средства судебной защиты против так
называемого «административного молчания»,
т. е. бездействия публичной администрации6.
Поскольку реформы последних лет старались
усилить защиту законных интересов, необходи-
мо отметить, что в конкретных ситуациях такая
защита зависит прежде всего от полноты кон-
троля, который административный судья может
осуществлять за деятельностью пу бличной адми-
нистрации. На данном основании итальянское
право различает регламентированную админи-
стративную деятельность, административную
дискрецию и техническую дискрецию7.
Административная деятельность является
регламентированной, когда все основания для
осуществления административного полномочия
напрямую установлены законом. Публичная ад-
министрация должна просто проверить их нали-
чие и, если данная проверка имеет положитель-
ный результат, должна издать предусмотренный
административный акт. Закон не оставляет ни-
какой возможности выбора в отношении способа
осуществления административного полномочия.
В данном случае административный судья может
осуществить весьма широкий контроль в отноше-
нии деятельности публичной администрации и,
в частности, может сам проверить, существуют
ли в данном случае все установленные законом
основания и надо ли и как принимать админи-
стративный акт8.
Иначе обстоит дело в случаях административ-
ной дискреции, которая имеет место, когда за
публичной администрацией оставлена возмож-
ность выбора между несколькими решениями.
Понятие «административная дискреция» име-
ет огромное значение для итальянского права.
Действительно, оно совершенно необходимо
для того, чтобы понять, с одной стороны, меха-
низмы, регулирующие деятельность публичной
администрации, и, с другой – функционирование
судебно-процессуальных способов, посредством
которых гражданин может осуществлять защиту
от такой деятельности. Неслучайно именно дис-
куссии о пределах контроля судьи в отношении
дискреционных актов позволили разработать
многие из правовых норм, которых публичная
администрация должна придерживаться при
осуществлении своих полномочий. Может быть,
именно по причине своей огромной значимости
данное понятие всегда являлось в крайней сте-
пени дискуссионным9.
В начальном этапе, продолжавшемся почти
весь XIX век, под административной дискрецией
понималась та часть деятельности публичной
администрации, которая находилась исключи-
тельно в ее компетенции и, следовательно, была
изъята из какого-либо контроля со стороны суда.
Это основывалось на идее, что монарх и его бю-
рократия обладают некоторыми первоначаль-
ными полномочиями, т. е. предшествующими
закону, и поэтому им не регулируемыми. В целях
соблюдения принципа законности считалось
достаточным, чтобы такие полномочия не осу-
ществлялись в противоречии с законом. При
таком ракурсе административная дискреция
понималась как сфера совершенно свободная,
принадлежащая только к ведению публичной
администрации и в которую судья вмешиваться
не мог10.
Данное представление продолжало существо-
вать на протяжении еще нескольких лет даже
после учреждения в 1889 г. административных
судов. Их контроль за административными ак-
тами поначалу понимался как просто контроль
за формальной законностью, т. е. касающийся
только норм о компетенции и о процедуре11.
По прошествии времени ситуация измени-
лась.
Прежде всего, принцип законности стал пони-
маться в более точном смысле. Уже не считалось
достаточным, чтобы административное полно-
мочие не было осуществлено в противоречии
с законом, а требовалось, чтобы оно предусма-
тривалось и регулировалось законом для дости-
жения публичного интереса. На самом деле, не
считалась уже допустимой идея о полномочиях,
предшествующих закону, а полагалось, что вся-
кое полномочие может существовать только,
если оно установлено и урегулировано законом.
Если административное полномочие имело свою
основу и свое регулирование в законе, расхожде-
ние с этим последним становилось подлежащим
контролю со стороны суда12.
Кроме того, судебная практика расширила
понятие «превышение полномочий», которое,
как было сказано, упоминалось в Законе 1889 г.
среди пороков административного акта, позво-

2525
А. Ченерелли
ляющих обратиться с заявлением к администра-
тивным судьям. Вероятно, в первоначальных
намерениях законодателя 1889 г. превышение
полномочий было просто очень тяжкой формой
некомпетентности административного органа.
Однако административные судьи понимали
такой порок как неправильное использование
административного полномочия, примененного
в нелогичной, неразумной и непоследовательной
манере. Оценивая, было ли административное
полномочие осуществлено правильно, они могли
осуществлять контроль, который не ограничи-
вался простой формальной законностью, а рас-
пространялся шире обычного соблюдения норм
о компетенции и о процедуре13.
Так, административная дискреция постепен-
но трансформировалась из абсолютной свободы
в возможность выбора, посредством которого ад-
министрация устанавливает наилучший способ
для достижения публичного интереса.
Последующие дискуссии еще более уточнили
данное понятие.
Сначала юридическая доктрина определила,
что не существует общего публичного интереса
и общего административного полномочия. Но
существует множество конкретных публичных
интересов, и для каждого из них закон предостав-
ляет конкретное административное полномочие
конкретному органу публичной администрации.
Следовательно, дискреционный выбор должен
быть направлен на достижение отдельного пу-
бличного интереса, доверенного отдельному
административному полномочию, которое осу-
ществляется в данной конкретной ситуации14.
Впоследствии ученые-административисты
установили, что дискреционный выбор не может
быть сфокусирован только на одном-единствен-
ном публичном интересе, лежащем в основе ад-
министративного полномочия (так называемый
«первостепенный интерес»). Действительно,
публичная администрация не может пренебре-
гать и другими публичными интересами, и ин-
тересами частных лиц, которые могут оказаться
затронутыми при конкретном осуществлении
такого полномочия (так называемые «второ-
степенные интересы»). Поэтому была разра-
ботана иная конструкция административной
дискреции, понимаемая не только как выбор,
но и как сравнение15. Говоря точнее, публичная
администрация должна произвести сравнение
публичного интереса, в отношении которого ей
было предоставлено конкретное полномочие, с
одной стороны, с другими публичными и частны-
ми интересами, которые в данном конкретном
случае затрагиваются осуществлением этого
полномочия – с другой, и затем выбрать реше-
ние, позволяющее максимально удовлетворить
первый с нанесением наименьшего ущерба вто-
рым16. Итоговый выбор будет наилучшим в той
степени, в какой наилучшим будет установление
всех интересов по делу. Это неизбежно влечет за
собой также повышение значимости института
административной процедуры, являющегося
инструментом, посредством которого админи-
страция может надлежащим образом установить
такие интересы и, тем самым, поставлена в усло-
вия выбора оптимального решения17.
Определение административной дискреции
как возможности сравнительного выбора в
настоящее время явно превалирует как в юри-
дической доктрине, так и в судебной практике.
На ее основании административный судья
может осуществлять контроль, направленный
на проверку того, был ли выбор публичной ад-
министрацией сделан в логичной, разумной и
последовательной манере и не был ли отягощен
превышением полномочий. С этой целью судья
проверяет, к примеру, были ли, помимо перво-
степенного интереса, приняты во внимание и
второстепенные интересы, возникшие в данной
конкретной ситуации, было ли осуществлено
надлежащее разбирательство, является ли мо-
тивировка логичной и достаточной, находятся
ли разные части административного акта в
логической связи между собой и не имеется ли
необоснованных расхождений с иными актами,
касающимися идентичных ситуаций.
Иными словами, судебный контроль за ад-
министративной дискрецией – это контроль
правильности, осуществляемый на основе прин-
ципов логики. Проверка касается законности,
потому что соблюдение принципов логичности,
разумности и последовательности входит в то же
самое юридическое понятие административной
дискреции, как это было сформировано в ходе
ранее упомянутых столетних дискуссий.
Однако контроль не доходит до уровня про-
верки и целесообразности совершенного выбора.
Оценка целесообразности выбора остается в
компетенции администрации и, за иск лючением
чрезвычайных случаев, не подлежит контролю
со стороны суда. Такое ограничение имеет в ка-
честве основы принцип разделения властей и не
может быть преодолено не только судьями общей
юрисдикции, но также и административными
судьями18.
Следовательно, в отличие от того, как
происходит в случаях регламентированной
административной деятельности, при адми-
нистративной дискреции административный
судья не может заменить собой публичную ад-
министрацию и разрешать, должен ли и как быть

26 ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
26
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ...
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
издан административный акт, а может только
проверить извне правильность администра-
тивной деятельности через фильтр законности
и установить, была ли она осуществлена в соот-
ветствии с принципами логичности, разумности
и последовательности19 .
От административной дискреции необходимо
отличать так называемую «техническую дискре-
цию». Эта последняя относится к случаям, когда
для установления фактических обстоятельств,
представляющих собой основание для админи-
стративного акта, публичная администрация
должна использовать технические нормы, не
относящиеся к точным наукам, и поэтому при
их конкретном применении приводящие к
неизбежно оспоримому результату. Это проис-
ходит, к примеру, когда администрация должна
обратиться к таким дисциплинам, как медицина,
биология, экология, археология или история
искусства. Речь идет об оценке, которую орган,
компетентный в сфере культурных ценностей,
должен произвести для того, чтобы установить,
имеет ли старое здание культурное или истори-
ческое значение и, следовательно, должно ли
подлежать охране. В таком случае публичная
администрация не должна производить выбор,
сравнивая публичные и частные интересы в дан-
ном вопросе, а должна только рассмотреть особо
сложное фактическое обстоятельство, прибегая
к данным технической дисциплины, не гаран-
тирующей получения абсолютно определенного
результата. Иными словами, несмотря на свое
название, техническая дискреция не представ-
ляет собой подлинной дискреции20.
В отношении технической дискреции суще-
ствует проблема типа контроля, осуществляемо-
го со стороны административного судьи21.
Поначалу в прошлом юридическая доктрина
смешивала оспоримый характер технической
оценки с целесообразностью административного
выбора и в связи с этим полагала, что судебный
контроль за технической дискрецией сталкивает-
ся с теми же ограничениями, которые существу-
ют и в отношении административной дискреции.
Однако было немало ученых-администрати-
вистов, утверждавших диаметрально противопо-
ложное и тем самым уподоблявших техническую
дискрецию регламентированной администра-
тивной деятельности. Они подчеркивали, что
в обоих случаях администрация должна просто
установить фактические обстоятельства. Исходя
из этого они заключали, что, как и регламенти-
рованная деятельность, техническая дискреция
всецело подлежит контролю со стороны судьи.
Ни одна из этих двух теорий не получила
успеха.
В настоящее время судебная практика пре-
имущественно считает, что также в отношении
технической дискреции возможен только кон-
троль правильности. Однако такой контроль
интенсивнее, чем тот, который осуществляется
над административной дискрецией. В то время
как контроль за административной дискрецией
осуществляется на основе принципов логики,
контроль за технической дискрецией осущест-
вляется, прибегая к правилам той же техниче-
ской дисциплины, которая была использована
администрацией22. Административный судья
может назначить эксперта и на основании норм
конкретной технической дисциплины, использо-
ванной публичной администрацией, может уста-
новить, был ли избран правильный технический
метод и был ли такой метод правильно применен.
Иными словами, судебный контроль за техни-
ческой дискрецией – это контроль технической
правильности или, точнее, достоверности.
Однако должно быть исключено, чтобы
административный судья мог заменять собой
администрацию и сам осуществлял техниче-
скую оценку. Такое ограничение происходит из
тех же характерных особенностей технической
дискреции, основанной на неточных науках, и
поэтому неизбежно характеризуется оспоримо-
стью. Но оспоримость не означает ошибочности,
неправильности или недостоверности. В случае
если техническая оценка администрации досто-
верна, административный акт не может быть
аннулирован только потому, что техническая
оценка консультанта, назначенного судьей,
пришла к иному результату. В действительности
такой иной результат совершенно сопоставим с
оспоримым характером технической дискреции.
Иными словами, судья не может оставить преи-
мущество за собственным оспоримым решением
по отношению к решению, столь же оспоримому,
но достоверному, сделанному администрацией,
и только на этом основании аннулировать адми-
нистративный акт23.
В заключение следует отметить, что разли-
чие регламентированной административной
деятельности, административной дискреции и
технической дискреции явным образом прояв-
ляется в самом последнем итальянском законо-
дательстве.
После изменений, сделанных в 2005 г., Закон
1990 г. об административной процедуре вклю-
чает в себя также правовое регулирование по
вопросу дефектности административного акта.
В частности, устанавливается, что администра-
тивный акт не подлежит отмене из-за формаль-
ных или процедурных пороков, когда очевидно,
что его содержание не могло быть иным24. Для

2727
А. Ченерелли
того чтобы установить, при отсутствии порока
формы или процедуры, могло ли содержание
акта быть иным, разумеется, административ-
ный судья должен заменить собой публичную
администрацию. Поэтому закон явным образом
ограничивает использование такой восстанав-
ливающей меры только применительно к регла-
ментированной деятельности, и, таким образом,
она неприменима в случаях административной
дискреции и технической дискреции25.
Аналогичным образом Кодекс администра-
тивного судопроизводства 2010 г. ограничивает
разрешающие полномочия административного
судьи в случаях иска против административного
молчания и иска об обязании. В действитель-
ности, своим решением судья может обязать
администрацию принять конкретный акт только
в случаях регламентированной административ-
ной деятельности. При наличии дискреции судья
должен ограничиться лишь установлением обя-
занности администрации издать административ-
ный акт и не должен доходить до установления
точного содержания такого акта26.
1 Об этом подробнее см.: Diritto amministrativo
comparato / a cura di G. Napolitano. Milano, 2007.
P. 306–317.
2 Об истории административной юстиции в Ита-
лии см.: Mannori L., Sordi B. Storia del diritto amminis-
trativo. Roma-Bari, 2001. P. 330–342.
3 Об этом подробнее см.: Battini S. La giustizia
amministrativa in Italia : un dualismo a trazione monista
// Rivista trimestrale di diritto pubblico. 2013. № 1.
P. 47–97.
4 Об эволюции понятия «законного интереса» в
итальянском праве см.: Scoca F. G. L’interesse legittimo.
Storia e teoria. Torino, 2017. P. 19–33.
5 См.: Pajno A. Trasformazioni della giustizia ammini-
strativa // Giornale di diritto amministrativo. 2017. № 4.
P. 425–427.
6 Необходимо уточнить, что итальянское право
предусматривает две основные формы администра-
тивного молчания: «молчание-неисполнение» и «мол-
чание-согласие». Данные институты совершенно
разные и объединены только тем, что оба относятся к
отсутствию действий со стороны публичной админи-
страции. Когда имеет место молчание-неисполнение,
отсутствие принятия административного ак та в преду-
смотренный законом срок рассматривается как явно
выраженная форма бездействия, т. е. как прямое на-
рушение обязанности завершить административную
процедуру посредством издания административного
акта. Гражданин может обратиться в суд и, таким
образом, получить решение об обязании публичной
администрации принять акт. И, наоборот, в случае
молчания-согласия непринятие в установленный срок
противоположного по содержанию административно-
го акта приравнивается законом к принятию заявле-
ния гражданина. Когда говорится о средствах суде бной
защиты против административного молчания, это
относится к случаям молчания-неисполнения.
7 О разграничении регламентированной админи-
стративной деятельности, админис тративной дискре-
ции и технической дискреции см.: Sorace D. Diritto delle
amministrazioni pubbliche. Una introduzione. Bologna,
2014. P. 364–376.
8 Villata R., Ramajoli M. Il provvedimento amminis-
trativo. Torino, 2017. P. 85–87.
9 См.: Ibid. P. 55.
10 См. в качестве примера: Cammeo F. Corso di diritto
amministrativo. Padova, 1914. Vol. I. P. 396–403.
11 См.: Cerulli Irelli V. Note in tema di discrezionalità
amministrativa e sindacato di legittimità // Diritto
processuale amministrativo. 1984. № 4. P. 465.
12 См.: Villata R., Ramajoli M. Op. cit. P. 58–60.
13 См.: Mannori L., Sordi B. Op. cit. P. 360–365.
14 См.: Virga P. Il provvedimento amministrativo.
Milano, 1968. P. 23–24.
15 См.: Giannini M.S. Istituzioni di diritto
amministrativo. Milano, 2000. P. 265–268.
16 См.: Scoca F. G. La discrezionalità nel pensiero di
Giannini e nella dottrina successiva // Rivista trimestrale
di diritto pubblico. 2000. № 4. P. 1054–1055.
17 См.: Nigro M. Giustizia amministrativa. Bologna,
2002. P. 98–99.
18 См.: Caringella F. Corso di diritto amministrativo.
Milano, 2004. Tomo II. P. 1226–1227.
19 См.: Ibid. P. 1228–1229.
20 См.: Giannini M. S. Op. cit. P. 268–270.
21 См., например: Spattini G. C. Le decisioni tecniche
dell’amministrazione e il sindacato giurisdizionale //
Diritto processuale amministrativo. 2011. № 1. P. 133–190.
22 Действующая в настоящее время ориентация
судебной практики по вопросам контроля за техниче-
ской дискрецией берет свое начало в историческом
решении Государственного совета от 9 апреля 1999 г.
№ 601. Изложенные в нем принципы впоследствии
были подтверждены большинством решений, приня-
тых административными судьями. По данному вопро-
су см.: Videtta C. Il sindacato sulla discrezionalità tecnica
della pubblica amministrazione nella giurisprudenza
successiva alla decisione 9 aprile 1999 n. 601 della quarta
sezione del Consiglio di Stato // Foro amministrativo –
T.A.R. 2003. № 4. P. 1185–1195.
23 Это мнение преобладает в судебной практике,
хотя и не является единодушным. Для ознакомления
со всеми существующими в судебной практике пози-
циями по вопросу интенсивности контроля за техни-
ческой дискрецией см.: Villata R., Ramajoli M. Op. cit.
P. 143–173.
24 Предпосылкой данной нормы, явно исходящей
из логики упрощения административных процедур,
является то, что бессмысленно отменять администра-
тивный акт из-за какого-либо формального дефекта,
который не повлиял на существо решения публичной
администрации.
25 Необходимо уточнить, что несколько иная нор-
ма была установлена для специфического процедур-
ного порока, состоящего в нарушении обязанности
сообщить о начале административной процедуры

28 ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
28
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ...
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2017. № 4
гражданам, имеющим право на участие в ней. При
такой особой ситуации административный акт не
подлежит отмене в случае, если публичная админи-
страция докажет в суде, что содержание акта не могло
быть иным, даже если обязанность сообщить о нача-
ле административной процедуры была бы соблюдена.
В отличие от того, что происходит в отношении других
формальных и процедурных пороков, специфическая
восстанавливающая мера, касающаяся нарушения
обязанности сообщить о начале процедуры, применя-
ется также в случаях административной дискреции и
технической дискреции. По данному вопросу см.: Corso
G. Manuale di diritto amministrativo. Torino, 2017.
P. 361–363.
26 См.: Travi A. Lezioni di giustizia amministrativa.
Torino, 2014. P. 216–219.
Университет региона Кампания имени Луиджи
Ванвителли (Италия)
Ченерелли А., соискатель ученой степени канди-
дата наук
e-mail: alessandro@cenerelli.it
University of Campania named after Luigi Vanvitelli
(Italy)
Cenerelli A., Candidate of Science Degree
e-mail: alessandro@cenerelli.it