Technical ReportPDF Available

Transportsektorns klimatmål - Årlig rapport 2019

Authors:
KONJUNKTURINSTITUTET, KUNGSGATAN 1214, BOX 3116, 103 62 STOCKHOLM
TEL: 08-453 59 00, REGISTRATOR@KONJ.SE, WWW.KONJ.SE
ISBN: 978-91-984708-4-0 KI-NR 2019:19 DNR 2019-401
Transportsektorns klimatmål
Årlig rapport 2019
2
Konjunkturinstitutet är en statlig myndighet under Finansdepartementet.
Vi gör prognoser som används som beslutsunderlag för den ekonomiska
politiken i Sverige. Vi analyserar också den ekonomiska utvecklingen samt
bedriver tillämpad forskning inom nationalekonomi.
I Konjunkturbarometern publicerar vi varje månad statistik över företagens
och hushållens syn på den ekonomiska utvecklingen. Undersökningar lik-
nande Konjunkturbarometern görs i alla EU-länder.
Rapporten Konjunkturläget är främst en prognos för svensk och internation-
ell ekonomi, men innehåller också djupare analyser av aktuella makroekono-
miska frågor. Konjunkturläget publiceras fyra gånger per år. The Swedish
Economy är den engelska översättningen av delar av rapporten.
I Lönebildningsrapporten analyserar vi varje år de samhällsekonomiska
förutsättningarna för lönebildningen.
Den årliga rapporten Miljö, ekonomi och politik är en översyn och analys av
miljöpolitiken ur ett samhälsekonomiskt perspektiv.
Vi publicerar också resultat av utredningar, uppdrag och forskning i serierna
Specialstudier, Working paper, PM och som remissvar.
Du kan ladda ner samtliga rapporter från vår webbplats, www.konj.se. Den senaste
statistiken hittar du under www.konj.se/statistik.
3
4
Förord
Konjunkturinstitutet har av regeringen fått uppdraget att ta fram en årlig miljöekono-
misk rapport. I årets rapport analyseras klimatmålet för transportsektorn. Vi studerar
några av de centrala styrmedel som ska bidra till detta klimatmål. Vår förhoppning är
att presentera viktiga insikter när den framtida politiken nu ska utformas.
Vi vill tacka Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Trafikverket, Trafikanalys, VTI,
som bidragit med betydelsefull input.
Enligt uppdraget ska Naturvårdsverket ges tillfälle att lämna synpunkter och eventu-
ella avvikande meningar ska framgå av rapporten. Vi har valt att bilägga Naturvårds-
verkets synpunkter i sin helhet, se bilaga.
Vidare vill vi rikta ett särskilt tack till Konjunkturinstitutets vetenskapliga råd som
består av professor Runar Brännlund (ordförande), professor Thomas Aronsson,
professor Ing-Marie Gren, professor Caroline Leck, professor Annica Sandström och
professor Patrik Söderholm. Rådet har kontinuerligt under arbetets gång lämnat
mycket värdefulla synpunkter. Rapportens analys och slutsatser svarar dock Konjunk-
turinstitutet för. I rapporten lämnar det vetenskapliga rådet en kommentar på rappor-
ten och en utblick över vad de tror kommer att bli intressant för svensk miljöpolitik
framöver. Tanken är att några av dessa idéer ska fångas upp i nästa års miljöekono-
miska rapport.
Författare till rapporten är Camilla Andersson, David von Below, Björn Carlén, Anna
Dahlqvist, Svante Mandell, Pelle Marklund och Vincent Otto.
Arbetet med rapporten har letts av Svante Mandell.
Stockholm i december 2019
Urban Hansson Brusewitz
Generaldirektör
5
Innehållsförteckning
Sammanfattning ......................................................................................................................... 6
1 Inledning ............................................................................................................................ 8
2 Effekter på ekonomin och fördelning......................................................................... 11
2.1 Transportsektorsmålets påverkan på ekonomin ............................................... 11
2.2 Fördelningseffekter ............................................................................................... 18
3 Förnybara drivmedel ...................................................................................................... 25
3.1 Reduktionsplikter och utsläppsmål ..................................................................... 25
3.2 Biodrivmedel och kolförråden ............................................................................ 34
4 Styrning mot energi- och fossilsnåla fordon: bonus-malus-system ........................ 43
4.1 Bakgrund ................................................................................................................ 43
4.2 Bilparkens utveckling över tid ............................................................................. 44
4.3 Bonus-malus-system: generell analys ................................................................. 46
4.4 Det svenska bonus-malus-systemet .................................................................... 47
4.5 Interaktion med annan styrning .......................................................................... 52
4.6 EMEC-analys: bonus-malus-systemets effekter på koldioxidutsläpp ........... 56
4.7 Fördelningseffekter ............................................................................................... 57
5 Ett transporteffektivt samhälle ..................................................................................... 59
5.1 Vad avses med ett transporteffektivt samhälle? ................................................ 59
5.2 Transportmålen och klimatpolitiken .................................................................. 61
5.3 Att styra mot ett transporteffektivt samhälle .................................................... 62
6 Avslutande diskussion ................................................................................................... 71
Referenser ................................................................................................................................. 75
Vetenskapliga Rådets utblick ................................................................................................. 78
Naturvårdsverkets synpunkter
6
Sammanfattning
Sveriges långsiktiga klimatmål är att senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av
växthusgaser till atmosfären. För detta finns etappmål till 2030 och 2040 som säger att
växthusgasutsläppen från bör vara minst 63 respektive 75 procent lägre än 1990 från
källor som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Till 2030 finns även
ett särskilt mål att minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter med minst 70
procent till år 2030 jämfört med 2010. I denna rapport studerar vi några av de centrala
styrmedel som ska bidra till klimatmålet för transportsektorn. Vår ambition är att ge
viktiga insikter när den framtida politiken nu ska utformas.
Analyser med hjälp av vår allmänjämviktsmodell EMEC visar att den planerade politi-
ken, det vill säga gällande bonus-malus-system, förslagna om reduktionspliktsnivåer
och uppräkning av bränsleskatten, leder mot målet men sannolikt inte når hela vägen
fram. Vi använder EMEC för att beräkna hur hög drivmedelsbeskattningen behöver
vara för att sluta det kvarvarande gapet. Till skillnad från tidigare läggs numera koldi-
oxidskatten på hela det låginblandade drivmedlet, inte bara den fossila delen. Den ger
därför inga incitament att öka inblandningen av biodrivmedel utöver den som sker
under planerad politik. Det är en bidragande orsak till att den drivmedelsbeskattning
som behövs för att sluta utsläppsgapet resulterar i tämligen kraftiga höjningar av
pumppriserna för låginblandad diesel respektive bensin.
Ekonomin kommer att svara på styrningen mot transportsektorns klimatmål på flera
olika sätt. Till exempel påverkas bilparken. Enligt vår analys ökar andelen elbilar kraf-
tigt, medan andelarna energiintensiva diesel- och bensinbilar minskar. Det sker även
ett byte av bränslen, där aktörerna går över till mer biodrivmedel och el.
Med EMEC kan vi även studera BNP-utfallet vid beslutad politik och jämför det med
utfallet givet en politik som leder till måluppfyllnad. Beslutad politik omfattar bonus-
malus med dagens utformning, beslutad reduktionsplikt samt att bränsleskatterna
stiger med en årlig uppräkning. Målpolitiken omfattar, utöver detta, en skärpt redukt-
ionsplikt samt en höjning av koldioxidskatten så att transportsektorns mål nås till
2030. Skillnaden i BNP med beslutad politik jämfört med en politik som innebär
luppfyllelse uppgår år 2030 till knappt 1 procent. Uppskattningen ska ses som indi-
kativ, men den relativt låga nivån är värd att notera. Detta betyder att om målet nås,
och ekonomin har anpassat sig till det, så verkar de ekonomiska konsekvenserna vara
begränsade. Den säger dock ingenting om kostnaderna för att ta sig dit och tar heller
inte hänsyn till eventuella fördelningseffekter.
I rapporten diskuteras särskilt tre centrala styrmedel/åtgärder: bränslebytet, bonus-
malus-systemet och ett transporteffektivt samhälle.
Bränslebytet inbegriper dels förändringar av drivmedelsbeskattningen, dels två redukt-
ionsplikter som styr andelen biodrivmedel i bensin och diesel. Reduktionsplikten är
formulerad i termer av livscykelutsläpp. Om reduktionsplikten uppnås med hjälp av
biodrivmedel med låga livscykelutsläpp krävs en mindre andel biodrivmedel mätt som
volym av blandbränslet. Transportsektorns klimatmål är uttryckt i termer av utsläppen
från förbränning av fossila drivmedel (end-of-pipe). Konsekvensen blir att ju lägre
livscykelutsläpp som det inblandade biodrivmedlet har, ju svårare blir det att nå trans-
portsektorns klimatmål. Eftersom biobränslen är dyrare att producera än dess fossila
motsvarighet kommer pumppriset drivas upp när reduktionsplikten stramas åt. När
7
restriktionen att transportsektorns klimatmål ska nås läggs på uppstår emellertid en
ytterligare effekt. En hög reduktionspliktsnivå betyder att andelen fossilt bränsle blir
lågt. Eftersom den fossila bränslevolymen fixeras av målet betyder det att den totala
mängden drivmedel som kan säljas blir större. Det, i sin tur, innebär att den ytterligare
skatt som krävs för att trycka ner bränsleefterfrågan så att målet nås inte behöver vara
lika hög. Det kan således vara så att, givet att målet nås, så kan en högre reduktions-
plikt resultera i lägre pumppriser jämfört med måluppfyllelse under en lägre redukt-
ionsplikt. En för lågt satt reduktionsplikt riskerar att leda till stora effekter på pump-
priserna. Anledningen är främst att bränslebeskattningen inte längre påverkar bräns-
lemixen. Det finns skäl att tillåta en flexibilitet i reduktionsplikten såsom via återkom-
mande kontrollstationer, tillåtet sparande mellan perioder, om bensin och diesel ingår i
en och samma reduktionsplikt och/eller plikten även tillåts omfatta höginblandade
bränslen.
Politiken leder till att en stor mängd biodrivmedel kommer användas i transportsek-
torn 2030. Här bör beaktas att även biodrivmedelsanvändning har klimatkonsekven-
ser. Dels resulterar förbränning av biobränslen i att koldioxid frigörs till atmosfären.
Även om kolet ingår i ett kretslopp kan detta innebära högre koncentrationer i atmo-
sfären på kort och medellång sikt. Dels finns risk för indirekta markanvändningseffek-
ter som kan leda till mer långsiktiga problem. Regleringen på området är under ut-
veckling men kommer sannolikt aldrig kunna bli heltäckande. Det är därför viktigt att
ha i åtanke att en politik som styr mot stora volymer biodrivmedel i svensk transport-
sektor kan leda till ytterligare utsläpp utanför sektorn och även utanför Sverige.
Bonus-malus-systemet riktas mot nya personbilar genom att ge en bonus till ut-
släppssnåla bilar och en malus (i form av höjd fordonsskatt) till bilar med höga ut-
släpp. Våra slutsatser är att systemet uppvisar brister ur ett kostnadseffektivitetsper-
spektiv, är förknippat med rekyleffekter som stimulerar ökat bilåkande och kan förd-
röja föryngringen av fordonsparken särskilt vad gäller relativt stora utsläppsintensiva
bilar. Mer grundläggande är att det är svårt att finna välgrundade motiv till systemets
existens. Vår analys visar att bonus-malus har liten inverkan på utsläppen till 2030. Vi
rekommenderar att systemet fasas ut eller åtminstone revideras.
Utöver dessa styrmedel som berör bränslen och bilpark finns en ambition att styra
mot ett transporteffektivt samhälle. Begreppet är omfattande och rymmer många olika
sorters åtgärder som i rapporten diskuteras på ett mer generellt plan. Vissa studier
pekar på ansenliga potentialer för att minska transportarbetet på väg genom exempel-
vis förtätning av städer, mer gång- och cykelbanor, satsningar på kollektivtrafik etc.
Andra studier är mer tveksamma till potentialernas storlek och möjligheterna att reali-
sera dem. Eftersom åtgärdernas effekter förefaller osäkra finns en risk förknippad
med en politik som förlitar sig på transporteffektivitetsåtgärder som substitut till an-
nan styrning. De åtgärder som genomförs bör vara samhällsekonomiskt motiverbara. I
sammanhanget bör transportsektorns klimatmål och den nya styrmedelsutformningen
påverka den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen för åtgärder inom infra-
struktursektorn.
8
1 Inledning
Riksdagen röstade 2017 igenom det klimatpolitiska ramverket som specificerar att
Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.
Ramverket innehåller även etappmål till 2030 och 2040. Växthusgasutsläppen från
ESR-sektorn som helhet bör till 2030 vara minst 63 procent lägre än 1990.
1
Till 2030
finns även ett särskilt mål att minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter,
som i dagsläget står för ungefär hälften av ESR-sektorns växthusgasutsläpp, med
minst 70 procent jämfört med 2010. I denna rapport analyserar vi centrala styrmedel
för att nå detta transportsektorsmål. Vi visar att de planerade styrmedlen leder en god
på vägen men sannolikt inte når hela vägen fram. Ytterligare styrning och åtgärder
behövs således. Ett syfte med rapporten är att ge insikter av vikt när den framtida
politiken utformas.
År 2017 stod inrikes transporter för 16,0 miljoner ton koldioxidekvivalenter, varav
den absoluta merparten utgörs av koldioxid. Målet för transportsektorn innebär att
utsläppen måste minska till 5,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2030. Det vill
säga en minskning med 10,1 miljoner ton jämfört med 2017. Givet att transportsek-
torns klimatmål uppfylls behöver utsläppen från resten av ESR-sektorn endast minska
med en dryg miljon ton under samma period.
2
Figur 1 visar de årliga växthusgasut-
släppen från inrikes transporter (exklusive inrikes luftfart som inte omfattas av trans-
portsektorns klimatmål eftersom den ligger i EU ETS) respektive övriga ESR-sektorn
för perioden 2005 till 2017 tillsammans med målen för 2030.
Figur 1 Etapp- och transportsektorsmålet relativt ESR-utsläppen 2017
Miljoner ton ko ldioxidekvivalenter .
Källor: Naturvårdsverket, Prop. 2016/17:146.
Tidigare avstämningar har pekat på stora utmaningar för att nå transportsektorns kli-
matmål till 2030. Ett exempel är Trafikverket (2014) som tolkade ambitionen om fos-
1
ESR (Effort Sharing Regulation) täcker utsläpp från källor som inte ingår i systemet för handel med utsläpps-
rätter, EU ETS. Se Konjunkturinstitutet (2017) för en analys av ESR-sektorns mål.
2
Till viss del (8 procent) får ESR-målet nås genom kompletterande åtgärder, till exempel ökat upptag i skog
och mark eller åtgärder i andra länder. I figuren antas att denna möjlighet utnyttjas fullt ut.
9
silfrihet som att vägtransporter skulle behöva ha 80 procent lägre fossil energianvänd-
ning 2030 jämfört med 2010. Beslutade styrmedel bedömdes ha en dämpande effekt
på utsläppen, men baserat på en förväntan om en fortsatt trafikökning bedömdes
dock gapet till en sådan målsättning öka över tid. Trafikverket presenterade därför ett
klimatscenario i vilket detta gap slöts med hjälp av tre angreppssätt: energieffektivitet,
förnybar energi samt samhällsplanering och överflyttning till mer energieffektiva
transportslag.
Även senare avstämningar har påvisat stora utmaningar. Med utgångspunkt i beslutade
styrmedel bedömer Naturvårdsverket (2019) att utsläppen från transportsektorn skulle
minska till 1213 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2030. Det motsvarar en minsk-
ning om 3340 procent jämfört med 2010. De finner därmed ett utsläppsgap om mel-
lan 67 miljoner ton 2030. Med hänvisning till denna gapanalys konstaterar Klimatpo-
litiska rådet (2019, s 27) att målet ligger nära i tid och för att ”sluta gapet på den tiden
behövs kraftfulla styrmedel och andra politiska åtgärder”.
En viktig del av styrningen sker via skatter på drivmedel. Den svenska drivmedelsbe-
skattningen består i huvudsak av två delar, energiskatt och koldioxidskatt. Den sist-
nämnda har varit det primära styrmedlet för att minska koldioxidutsläppen från bland
annat transporter. Energiskatten har flera syften såsom att generera intäkter till offent-
lig verksamhet och att uppmuntra till energieffektivisering. Över tid har energiskatte-
delen kommit att ses som ett sätt att internalisera andra externa effekter än klimatut-
släpp, till exempel buller, olyckor, trängsel och dylikt.
Tidigare var differentierad beskattning, där skatten på fossila drivmedel var högre än
på biodrivmedel, det centrala styrmedlet mot transportsektorns växthusgasutsläpp.
Politiken krävde dock att Sverige behövde ansöka om och beviljas tidsbegränsade
undantag från EU:s statsstödsregler. Från och med 1 juli 2018 har den tidigare svenska
skattebefrielsen tagits bort. Detta gäller för de biodrivmedel som låginblandas i bensin
och diesel och som därför numera beskattas på samma sätt som sina fossila motsva-
righeter.
3
Samtidigt infördes krav på inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel-
bränslen, en så kallad reduktionsplikt.
När vi redogör för styrningen i mer detalj i kapitel 35
4
tar vi avstamp i de tre ben som
identifieras i bland annat SOFT-utredningen
5
och Sveriges klimatstrategi
6
; (i) förnybara
drivmedel, (ii) energieffektiva och fossilfria fordon, samt (iii) ett transporteffektivt
samhälle.
Reduktionsplikten tillsammans med de ändrade skattereglerna utgör det så kallade
Bränslebytet som syftar till att minska växthusgasutsläppen (koldioxid, metan och
dikväveoxid) per energienhet från bensin och dieselbränsle (Prop. 2017/18:1). Bräns-
lebytet diskuteras i kapitel 3.
3
Höginblandande biodrivmedel är undantagna både energi- och koldioxidskatt. Dispensen från EU löper ut den
31:a december 2020.
4
Dessförinnan, i kapitel 2, studeras sektorsmålets ekonomiövergripande konsekvenser. Eftersom ett ambitiöst
mål kan resultera i kännbara ekonomiska effekter för vissa grupper innehåller kapitlet även ett avsnitt om
fördelningsaspekter.
5
SOFT Samordnad omställning till fossilfri transportsektor. Uppdraget samordnas av Energimyndigheten men
Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen bidrar. Se till exempel Energi-
myndigheten (2017;2019c).
6
Regeringens skrivelse, En klimatstrategi för Sverige, Skr. 2017/18:238.
10
Sverige har dessutom infört ett bonus-malus-system. Som namnet indikerar består
systemet av två delar, en bonusdel och en malusdel. Kapitel 4 behandlar systemet i
mer detalj.
Det finns en mer generell ambition att sträva mot ett transporteffektivt samhälle
(kapitel 5). Begreppet är omfattande och rymmer många olika sorters åtgärder. Den
diskussion vi för om detta, i kapitel 5, hålls därför på en generell nivå.
Det finns en stor mängd styrmedel och andra åtgärder som påverkar transportsektorns
växthusgasutsläpp. I den här rapporten fokuserar vi på den ovan nämnda reduktions-
plikten och bonus-malus som vi bedömer utgör den centrala styrningen på området.
Växthusgasutsläpp från vägtransporter eftersom de står för över 95 procent av trans-
portsektorns utsläpp av växthusgaser. Därför kretsar diskussionen i rapporten nästan
uteslutande om vägtransporter.
Utgångspunkten är en strävan mot ett samhällsekonomiskt effektivt utfall. Det vill
säga ett utfall där samhället uppnår högsta möjliga nytta givet de tillgängliga resurser-
na. Det finns emellertid ingen garanti för att nyttorna i ett samhällsekonomiskt effek-
tivt läge är fördelade på ett sätt som upplevs rättvist. Fördelningsfrågor kan därför
spela en viktig roll och diskuteras i rapporten.
Ett närliggande begrepp är kostnadseffektivitet. Det innebär att ett visst mål uppnås
till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Att ett mål uppnås på ett kostnadsef-
fektivt sätt garanterar inte samhällsekonomisk effektivitet eftersom målet inte behöver
vara satt till en samhällsekonomiskt optimal nivå. Ett nödvändigt villkor för ett sam-
hällsekonomiskt effektivt utfall är dock att det nås på ett kostnadseffektivt sätt.
Syftet med rapporten är att bidra med insikter inför utformningen av en politik som
leder till att transportsektorns klimatmål uppnås. I denna rapport tar vi således målet
som givet varför det blir naturligt att anlägga ett kostnadseffektivitetsperspektiv på
analyserna.
11
2 Effekter på ekonomin och fördelning
Att minska växthusgasutsläppen från transportsektorn så mycket som anges av målet
till 2030 kräver kraftfulla åtgärder som påverkar ekonomin. I det här kapitlet analyse-
rar vi hur långt vi kommer givet den beslutade politiken respektive om reduktionsplik-
ten utvecklas enligt det (reviderade) förslag som nyligen lades fram av Energimyndig-
heten (2019a och b). Båda fallen indikerar att ytterligare styrning krävs för att målet
ska nås. Vi tar därför fram ett tredje fall där målet nås med hjälp av ytterligare styrning
genom höjda bränsleskatter. Analysen visar att den bränslebeskattning som krävs
medför tämligen kraftiga höjningar av pumppriserna. Flera effekter uppstår. Till ex-
empel leder det till en kraftig ökning av antalet elbilar och en ökad andel biodrivmedel.
Höjda bränslepriser kan slå olika hårt på olika grupper i samhället. Vi diskuterar därför
även fördelningseffekter i detta kapitel.
2.1 Transportsektorsmålets påverkan på ekonomin
För att illustrera hur de styrmedel som används för att nå transportsektorsmålet på-
verkar ekonomin använder vi Konjunkturinstitutets allmänjämviktsmodell, EMEC
7
.
För detta syfte har vi utvecklat modellen i betydande utsträckning, ett arbete som
kommer att fortgå även under kommande år. Resultaten ska tolkas med försiktighet
och primärt betraktas som indikativa.
EMEC fångar samspelet mellan olika delar i den svenska ekonomin med särskilt fokus
på hur olika energibärare produceras och konsumeras samt hur detta ger upphov till
olika typer av utsläpp. Grunden i modellen utgörs av ett antal ekonomiska aktörer
som interagerar med varandra genom att efterfråga och bjuda ut varor och tjänster på
marknaden. Aktörerna i fråga är hushåll
8
, företag i näringslivsbranscher
9
samt den
offentliga sektorn
10
. Företagen antas fatta sina beslut för att maximera vinster och
hushållen för att maximera sina nyttor givet sin inkomst och rådande priser. Perfekt
konkurrens råder på alla marknader. Sverige antas vara för litet för att kunna påverka
världsmarknadspriserna.
Ekonomisk tillväxt i modellen drivs bland annat av att arbetskraften växer till följd av
befolkningstillväxt samt av att arbetsproduktiviteten i näringslivet ökar. I takt med att
ekonomin växer ökar investeringarna i fysiskt kapital och därmed också kapitalstock-
en, något som förstärker den ekonomiska tillväxten. Omvärldens efterfrågan på
svensk export antas öka något snabbare än ekonomins tillväxttakt. Dessutom antas att
världshandeln ökar snabbare än världens samlade BNP, vilket också bidrar till ökad
efterfrågan på svenska exportprodukter. Då ekonomin växer ökar efterfrågan på
transporter.
7
Environmental Medium-term Economic Model.
8
Modellen innehåller sex representativa hushåll som definieras utifrån inkomst (över/under medianinkomst)
och bostadsort (glesbygd, tätort eller storstad).
9
32 näringslivsbranscher, klassificerade utifrån SNI-koder.
10
Den offentliga sektorn finns representerad både som producent och som konsument. Den producerande
delen fungerar precis som näringslivsbranscherna, vilket innebär att den huvudsakligen producerar tjänster
med hjälp av insatsfaktorer. På utgiftssidan använder den offentliga sektorn sina inkomster, som främst utgörs
av skatteintäkter, till offentlig konsumtion och transfereringar till hushållen.
12
Sveriges ekonomi påverkas även av energiprisförändringar. I modellen antas bland
annat stigande priser på råolja och biodrivmedel (se nedan) respektive på utsläppsrät-
ter inom EU:s utsläppshandelssystem. Dessutom påverkas ekonomin av beslutad
energi- och klimatpolitik. Modellen innehåller bland annat borttagna nedsättningar av
energi- och koldioxidskatten i vissa branscher, BNP-indexering av punktskatter på
bensin och diesel, bonus-malus samt reduktionsplikt för biodrivmedel. Modellen ka-
libreras till SCB:s national- och miljöräkenskaper från 2015.
Den anpassning och utveckling som gjorts av EMEC för att kunna studera frågor
förknippade med transportsektorns klimatmål till 2030 är omfattande och sammanfat-
tas enbart kort nedan.
För att kunna hantera reduktionsplikten har modellen modifierats med avseende på
biodiesel. I nationalräkenskaperna görs ingen åtskillnad mellan fossil diesel och biodie-
sel, varken vad gäller produktion eller användning. Produkten biodiesel har därför
separerats från fossil diesel och raffinaderibranschen har delats upp i fossila raffinade-
rier och bioraffinaderier.
I tidigare EMEC-versioner fanns endast en representativ personbilstyp. Den nya vers-
ionen omfattar sex olika typer av bilar. För diesel-, bensin- och etanolbilar finns dessu-
tom två olika biltyper, en med hög specifik bränsleförbrukning och en med låg. För
diesel och bensinbilar antar vi att tekniska begränsningar sätter ett tak på inblandning-
en av den biogena komponenten i drivmedlet, se tabell 1.
Tabell 1 Biltyper, antal varianter och dess möjliga drivmedel i EMEC
Versioner
Möjliga drivmedel
Högsta inblandning
Diesel
2
Diesel
70 %
Bensin
2
Bensin
35 %
Etanol
2
Bensin/etanol
100 %
Laddhybrid
1
Bensin/el
35 %
El
1
El
Anm. Högsta inblandning avser den högsta volyminblandning av biodrivmedel som är möjlig givet de tekniska
begränsningarna hos respektive biltyp.
I den nya EMEC-modellen finns en bilpark vars utveckling över tid beror på vilken
typ av bilar konsumenter och producenter väljer vid nybilsköp och vilka bilar som
lämnar bilparken. I modellen lämnar bilar bilparken antingen för att de avyttras via
export eller för att de uppnått sin maximala livslängd. Bilparken och beteendet på
nybilsmarknaden har kalibrerats utifrån statistik över fordon i trafik och nyregistrerade
personbilar från Trafikanalys (2015; 2018).
Hushållen har flera möjligheter att reagera på till exempel ökade bränslepriser. De kan
välja att minska sin konsumtion av transporter och istället konsumera andra produkter
eller fritid. De kan välja att minska mängden egna transporter och istället köpa trans-
porttjänster, till exempel kollektivtrafik. De kan välja en annan biltyp såsom en mer
bränslesnål bensinbil eller en elbil. Motsvarande valmöjligheter finns även för företa-
gens inköp av personbilar.
Vi har antagit att alla fordon som kör på ren biodiesel finns i näringslivsbranscherna
passagerartransport (SNI H493) samt lastbilstransporter (SNI H494495).
13
PUMP PRISE TS UT VECKL ING
Priset på drivmedel är viktigt för aktörernas transportbeteende. Pumprisets utveckling
påverkas av världsmarknadspriserna på olja och biodrivmedel, samt av hur beskatt-
ningen ändras över tid. Biodrivmedel är i dagsläget väsentligt dyrare att producera än
fossila drivmedel.
11
Världsmarknadspriset på råolja antas i samtliga EMEC-körningar
följa den prisbana som anges i scenariot ”Referens EU” i Energimyndigheten (2019d).
Världsmarknadspriserna för biodrivmedel antas i basfallet följa den prisbana som
skattas av EU-kommissionen (2019a). Under dessa antaganden ökar biodrivmedelspri-
set betydligt långsammare än råoljepriset. Råoljepriset ökar med 133 procent från 2015
till 2030 vilket kan jämföras med världsmarknadspriset för HVO som bara antas öka
med 16 procent.
Om resten av världen också går över till biodrivmedel kommer priset på dessa drivas
upp. Vi har därför även studerat ett alternativt scenario där världsmarknadspriset på
biodrivmedel utvecklas i samma takt som råoljepriset.
I enlighet med rådande regelverk räknas både energiskatten och koldioxidskatten upp
med KPI plus en schablonmässig BNP-tillväxt. Koldioxidskatten justeras emellertid
ner varefter andelen fossila drivmedel i bränslemixen sjunker.
12
Det vill säga, från år till
år händer två saker med koldioxidskatten. Dels höjs den som en följd av indexeringen,
dels sänks den för att korrigera för att reduktionsplikten minskar andelen fossilt driv-
medel i bränslemixen. Reduktionsplikten antas följa den bana som föreslogs i Energi-
myndigheten (2019b).
13
Utifrån ovanstående går det att överslagsmässigt räkna fram indikativa pumppriser för
2030. I fallet för diesel, som antas bestå av fossil- och biobaserad diesel så att redukt-
ionspliktsbanan uppfylls, blir pumppriset 2030 ca 18 kronor per liter uttryckt i 2015
års prisnivåer. Det utgör en prisökning på ca 40 procent i reala termer jämfört med
2015, men bara ca 18 procent jämfört med 2018. Den relativt blygsamma prisökning-
en följer dels av antagandet om att världsmarknadspriset på biodrivmedel ökar lång-
sammare än för råolja, dels av att koldioxidskatten justeras ner när andelen fossilt i
mixen sjunker.
Motsvarande överslagsmässiga beräkning under antagandet att biodrivmedel ökar i
pris lika fort som råolja från 2018 till 2030 ger ett pumppris på ca 20 kronor per liter.
Råoljepriset steg relativt kraftigt mellan 2015 och 2018. Om man utgår från prisnivån
2015 och antar att biodrivmedelspriserna följer råoljepriserna redan från den nivån
erhålls ett pumppris 2030 på strax över 26 kronor.
Sammanfattningsvis så är det bedömda pumppriset 2030 starkt beroende av vad som
antas om prisutvecklingen för biodrivmedel. I vårt basfall, som vilar på bioprisutveckl-
ingen framtagen av EU, blir ökningen av pumppris begränsad motsvarande en årlig
real ökning strax under 1,5 procent. Notera att dessa beräkningar bara baseras på an-
11
Energimyndigheten (2019e) anger att exempelvis HVO till låginblandning har en produktionskostnad (exklu-
sive energi- och koldioxidskatt) om 14,29 kronor (justerat för lägre energiinnehåll). Motsvarande produktkost-
nad för fossil diesel anges till 4,54 kronor/liter.
12
Se Finansdepartementet (2019, s 11).
13
Energimyndigheten släppte i oktober 2019 en komplettering till Kontrollstation 2019 för reduktionsplikten
som innehöll reviderade nivåer på reduktionsplikten. Det är dessa reviderade nivåer som används här.
14
tagandena ovan. De kommer inte från EMEC, och inkluderar således inga allmänjäm-
viktseffekter.
TRE SCENA RIE R I E MEC
I detta avsnitt presenteras vårt basfall. Utöver basfallet konstrueras en serie känslig-
hetsanalyser för att illustrera effekten av olika antaganden. En del av dessa känslig-
hetsanalyser återfinns i senare kapitel (se till exempel kapitel 4).
Basfallet omfattar tre scenarier: referensscenariot (”BESLUTAD”), planerad politik-
scenariot (”PLANERAD”) och klimatscenariot (”MÅL”). De skiljer sig åt avseende
vilken politik som förs. I referensscenariot används endast beslutad politik. Det inne-
bär att bonus-malus antas vara kvar med dagens utformning till 2030. Reduktionplik-
ten finns, men bara upp till dess beslutade nivåer 2020. Därefter behålls den nivån till
2030. Både koldioxidskatten och energiskatten stiger fram till 2030 som beskrivits
ovan. Det finns således en betydande klimatpolitik redan i referensscenariot. Världs-
marknadspriserna för biodrivmedel antas utvecklas i enlighet med ovan nämnda skatt-
ning från EU-kommissionen.
Scenariot med planerad politik, PLANERAD, skiljer sig från referensscenariot enbart
genom att reduktionsplikten antas utvecklas i enlighet med Energimyndighetens
(2019b) förslag.
I MÅL höjs koldioxidskatten så att transportsektorns mål nås till 2030. Notera att
koldioxidskatten, i enlighet med nuvarande politik, läggs på hela drivmedlet (inte bara
på den fossila delen) i basfallet. Transportsektorns klimatmål gäller för 2030 och speci-
ficerar inte hur utsläppsbanan dit ska se ut. För att illustrera antar vi dock att banan är
linjär. Scenarierna sammanfattas i tabell 2.
Tabell 2 Scenarier i basfallet
BESLUTAD
PLANERAD
Bonus-malus
Ja
Ja
Reduktionsplikt
Beslutade nivåer
Ja
Ja
Energimyndighetens förslag
Ja
Energiskatt
Ja
Ja
Koldioxidskatt
Ja
Ja
Ytterligare koldioxidskatt
UTFA LL BASFAL LET
Här diskuteras centrala resultat från EMEC utifrån basfallet som presenterats ovan. Vi
börjar med utsläppen av växthusgaser. Figur 2 visar hur koldioxidutsläppen
14
från
transportsektorn utvecklar sig från 2015, normaliserat till ett, fram till 2030. De tre
linjerna i figuren svarar mot de tre scenarierna.
14
End-of-pipe med fossilt ursprung. Även förbränning av biodrivmedel ger upphov till koldioxidutsläpp. Dessa
utsläpp nollräknas emellertid och ingår inte i transportsektorns klimatmål till 2030.
15
Figur 2 Transportsektorns koldioxidutsläpp
Anm. Normaliserat till utsläpp 2015.
Källa: EMEC.
I scenariot med beslutad politik visar EMEC-körningen att koldioxidutsläppen sjunker
fram till 2021 för att därefter stiga igen. Till 2030 är de tillbaka på ungefär 2015 års
nivå. Anledningen är att reduktionsplikten i detta scenario stramas åt fram till 2020,
men sedan ligger den kvar på den nivån. Samtidigt växer ekonomin, vilket leder till
ökade transporter och ökade utsläpp. I praktiken är detta scenario mindre intressant
eftersom reduktionsplikten kommer att stramas åt efter 2020. Det är ändå intressant
att notera att indexeringen av energi- och koldioxidskatten inte verkar räcka för att
hålla emot en utsläppsökning.
Av större praktisk relevans är scenariot för planerad politik. Den politiken leder en
god bit mot målet, men den bedöms inte vara tillräcklig för att transportsektors kli-
matmål till 2030 ska nås. Det finns fortfarande ett tämligen omfattande gap att sluta.
Jämfört med den tidigare nämnda gapanalysen i Naturvårdsverket (2019) så är gapet i
EMEC-analysen något mindre.
15
Målscenariot är konstruerat så att målet nås 2030
16
. Den linjära banan från 2019 till
2030 följer, som noterats ovan, direkt av ett antagande. Det finns i praktiken inget
krav på hur banan från dagsläget till målet ska se ut.
Figur 3 visar hur pumppriserna för låginblandade drivmedel utvecklas under planerad
politik (streckade linjer) respektive en politik som når målet som beskrivits ovan (hel-
dragna linjer). Priset för låginblandad diesel 2030 under planerad politik hamnar i nivå
med det pris som beräknades utan allmänjämviktseffekter ovan. I EMEC-körningen
stiger priset för låginblandad diesel med ca 45 procent jämfört med priset 2015. Även
priset på låginblandad bensin stiger.
Figur 3 illustrerar också att en kraftig prisökning på låginblandad diesel och, framför
allt, låginblandad bensin krävs för att målet ska nås. Enligt EMEC-körningen behöver
dieselpriset i princip tredubblas jämfört med 2015. För låginblandad bensin krävs i
storleksordningen en fyrdubbling av pumppriset. Skillnaden i prisutveckling beror
15
Skillnaden beror sannolikt till stor del på att i EMEC används Energimyndighetens föreslagna bana för redukt-
ionsplikten vilket utgör en skärpning jämfört med den indikativa nivån som används i Naturvårdsverkets analys.
16
Anledningen till att målet i figuren inte ligger på 0,3 är att grafen är normaliserat till 2015 års utsläpp. Målet
är formulerat i termer av utsläppen 2010, som var högre än de 2015.
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
2015 2020 2025 2030
BESLUTAD PLANERAD MÅL
16
bland annat på att andelen biodrivmedel är högre i diesel än i bensin under den före-
slagna reduktionsplikten.
Figur 3 Pumppriserginblandad diesel respektive bensin
Anm. Normaliserat till 2015 års priser.
Källa: EMEC.
Anledningen till att både diesel och bensinpriserna pressas upp i modellen är för att
sluta gapet vi ser i figur 2. I modellen löses det genom att höja koldioxidskatten. Här
blir det viktigt att koldioxidskatten ligger på hela drivmedlet, inte bara på den fossila
komponenten. Skatten uppmuntrar således inte till ökad inblandning av biodrivmedel.
Detta ges istället av reduktionsplikten. En höjd koldioxidskatt blir därmed ett trubbi-
gare instrument då den enbart kan påverka efterfrågan på drivmedlet. Det är en bidra-
gande orsak till att pumppriserna stiger så kraftigt i målscenariot. Vi diskuterar detta
närmare i kapitel 3. Där visar vi också EMEC-resultat där målet nås till klart lägre
pumpprisnivåer än de i figur 3, men då under en stramare reduktionsplikt.
I figur 3 använder vi EU:s antagande om prisutvecklingen för biodrivmedel. Om man
istället antar att biodrivmedelspriserna utvecklas lika fort som råoljepriserna blir bräns-
lepriserna under planerad politik högre. Pumppriset på låginblandad diesel stiger då
med ca 60 procent till 2030 jämfört med 2015. Pumppriserna i målscenariot är dock i
det närmaste oförändrade. Anledningen är att produktpriset och den skatt som krävs
för måluppfyllelse delvis tar ut varandra. Går produktpriset upp så krävs en lägre skat-
tehöjning för måluppfyllelse.
Aktörerna i ekonomin svarar på höga drivmedelspriser på olika sätt. Bland annat på-
verkas bilvalet. Andelen bensin- och dieselbilar är till exempel klart lägre i scenariot
där målet nås än i scenariot med planerad politik. Det finns kring 40 procent färre
tunga dieselbilar i målscenariot än under planerad politik. Motsvarande siffra gäller för
tunga bensinbilar. Skillnaden är lägre för energieffektiva diesel- och bensinbilar, men
även deras andelar sjunker mellan scenarierna. Däremot finns klart fler laddhybrider
och rena elbilar i målscenariot än under planerad politik. Vi diskuterar detta närmare i
kapitel 4 som behandlar bonus-malus-systemet.
Som nämnts ovan har aktörerna i modellen möjlighet till en serie andra val de kan
välja att transportera sig mindre eller med andra trafikslag etc. Sammantaget pressar
detta ned användningen av fossila drivmedel till en nivå där målet nås. Figur 4 visar
hur volymerna för låginblandad diesel respektive bensin utvecklas i målscenariot (hel-
dragna linjer) och scenariot med planerad politik (streckade linjer).
0
1
2
3
4
2015 2020 2025 2030
Bensin PLANERAD Diesel PLANERAD
Bensin MÅL Diesel MÅL
17
Figur 4 Volymerginblandad diesel respektive bensin
Anm. Normaliserat till 2015 års volymer.
Källa: EMEC.
Vi ser att både volymen låginblandad bensin och diesel är betydligt lägre i målscena-
riot. Mot slutet av perioden stiger volymen låginblandad diesel, medan bensin fortsät-
ter sjunka.
Figur 5 jämför energianvändningen i vägsektorn, inklusive el, mellan målscenariot och
scenariot med planerad politik. Den vänstra grafen visar hur total energianvändning
utvecklar sig (normaliserat till 2015 års energianvändning). I målscenariot är den totala
energianvändningen lägre. Det beror på att de högre bränslepriserna ger incitament till
energisnålare bilar, men också på en substitution bort från vägtransporter. Den högra
grafen visar energianvändningen uppdelat på biodrivmedel, fossila drivmedel och el
för respektive scenario.
Figur 5 Energianvändning igsektorn (TWh)
Tot al energianvändning Uppdelat bränsle
Källa: EMEC.
Som väntat är den fossila delen lägre i målscenariot. El används relativt mycket mer
för vägtransporter i målscenariot jämfört med under planerad politik, även om el i
båda scenarierna utgör en mindre del av energianvändningen än fossila och biogena
drivmedel. EMEC pekar mot att energianvändningen från biodrivmedel blir i stor-
0
0,5
1
1,5
2
2015 2020 2025 2030
Bensin PLANERAT Diesel PLANERAT
Bensin MÅL Diesel MÅL
0
40
80
120
2015 2020 2025 2030
PLANERAT MÅL
0
40
80
120
2015 2020 2025 2030
Fossil PLANERAT Fossil MÅL
Bio PLANERAT Bio MÅL
El PLANERAT El MÅL
18
leksordningen 50 TWh 2030.
17
Detta är väsentligt högre än de 29 TWh biodrivmedel
som angavs av Trafikverket (2016) som en övre nivå för 2030. Klimatpolitiken motiv-
eras ofta med att Sverige ska vara ett föregångsland som andra länder kan följa efter.
Nettoimport av biodrivmedel är svår för andra länder att ”kopiera” och kan dessutom
leda till högre priser på biodrivmedel.
Pumppriserna som krävs för att nå målet påverkar olika branscher olika mycket. På
det stora hela så är skillnaderna emellertid begränsade. Enligt EMEC drabbas trans-
porttunga branscher hårdare. Till exempel sjunker förädlingsvärdet relativt mer i
skogs-, gruv- och livsmedelsbranscherna än i många andra sektorer. Både i mål och
planerad politik-scenariot sker en kraftig tillväxt i bioraffinaderibranschen.
Vi har ovan visat att målet har påtagliga effekter på pumppriser, bilval och bränsle-
konsumtion. Detta medför en kostnad för ekonomin. Men kostnaden är tämligen
begränsad. BNP 2030 är enligt EMEC knappa en procent lägre i fallet där målet nås
än under beslutad politik. Uppskattningen ska ses som indikativ, men den relativt låga
nivån är värd att notera. Detta betyder att om målet nås, och ekonomin har anpassat
sig till det, så verkar de ekonomiska konsekvenserna vara begränsade. Skillnaden i
BNP speglar dock inte fullt ut kostnaden för politiken. Den säger till exempel ingen-
ting om kostnaderna för att ta sig till målet. Enligt EMEC krävs det bland annat en
ansenlig mängd biodrivmedel, en kraftigt ökad bioraffinaderisektor och en klart högre
andel elbilar.
2.2 Fördelningseffekter
I föregående avsnitt såg vi att det krävs en kraftfull styrning för att nå målet och att
den kan resultera i höga bränslepriser. En utmaning för politiken är att skapa en till-
räckligt kraftfull styrning och samtidigt få väljarna att acceptera politikutformningen.
Ett flertal faktorer kan tänkas påverka huruvida väljare stödjer en given klimatpolitik.
Drews och van den Bergh (2016) gör en genomgång av litteraturen på området. De
delar upp påverkande faktorer i tre grupper: (i) politisk och religiös uppfattning samt
uppfattning om klimatproblemet, (ii) kontextberoende faktorer och (iii) uppfattning
om klimatpolitikens utformning.
Här fokuserar vi på faktorer i den tredje gruppen, det vill säga hur man uppfattar kli-
matpolitikens utformning. Drews och van den Bergh (2016) finner stöd i litteraturen
för att en klimatpolitik har större chans att accepteras om den:
Upplevs som verksam
Inte medför stora kostnadsökningar för individen
Upplevs ha en progressiv fördelningsprofil
18
För att formulera en klimatpolitik som får väljarnas stöd är det således viktigt att poli-
tiken inte upplevs som för kostsam och att kostnaderna fördelas på ett sätt som upp-
17
Notera att i det scenario där målet nås är mängden rena biodrivmedel klart högre än i scenariot med plane-
rad politik.
18
Det vill säga, att höginkomsttagare bär en större andel av bördan. Om låginkomsttagare bär en större del av
bördan är fördelningsprofilen regressiv.
19
levs som rättvist. Att detta verkar gälla även i en svensk kontext stöds av Jagers m.fl.
(2019).
Nedan diskuterar vi hur höjda bränsleskatter påverkar olika grupper i samhället.
19
Vi
börjar med hur olika mått på kostnaden för att köra bil har utvecklats över de senaste
årtiondena. Därefter diskuterar vi fördelningseffekter av en höjd koldioxidskatt i
transportsektorn baserat på en studie av Eliason m.fl. (2018).
KOST NADEN R ATT KÖRA BIL KAN S ES PÅ OL IKA S ÄTT
Från 1990 till 2019 har bensinpriset vid pump ökat med 60 procent utöver inflation.
Under perioden har bilar emellertid blivit mer energieffektiva. I genomsnitt drog en ny
bensinbil 9,2 liter per 10 mil 1990. Motsvarande för 2018 är 5,8
20
. Siffrorna ska tolkas
med viss försiktighet. Även om de baseras på en standardiserad körcykel
21
verkar skill-
naden mellan den uppgivna förbrukningen och den faktiska förbrukningen i trafik ha
ökat över tid (se Transport & Environment 2016).
Under perioden har dessutom inkomsterna stigit. Måttet som används nedan är ge-
nomsnittlig månadslön från SCB. Andra mått är möjliga. Den disponibla inkomsten
kan till exempel följa en något annorlunda bana. Som illustration torde dock genom-
snittlig månadslön vara tillräckligt, men även här ska siffrorna tolkas med viss försik-
tighet.
Figur 6 visar tre olika mått på hur körkostnaden utvecklats. Dels enbart mätt som
bensinprisets utveckling (realt), dels som kostnaden (realt) att köra 10 mil givet att det
görs med en ny genomsnittlig bensinbil och dels uttryckt som hur många timmar man
i genomsnitt behöver arbeta för att tjäna in kostnaden för att köra 10 mil.
22
Samtliga
tre kurvor har normaliserats till 1990 års nivå.
Även om måtten är grova är bilden intressant. Till exempel framgår att det höga ben-
sinpriset motverkas fullt ut av en effektivisering av bilarna. Kostnaden att köra 10 mil
har legat relativt stabilt kring 90 kronor uttryckt i dagens penningvärde. Tar man dess-
utom hänsyn till att inkomsterna ökat genom att studera hur många timmar man be-
höver arbeta för att ha en inkomst som motsvarar kostnaden att köra tio mil så fram-
går att det måttet sjunkit markant under perioden. Bilden som framträder är alltså att
även om pumppriset stigit under perioden, är det inte uppenbart att det blivit dyrare
att köra bil. Det betyder inte att höjda bränsleskatter, eller motsvarande pumpprispå-
verkan från en reduktionsplikt, inte kan ha oönskade fördelningseffekter.
19
I EMEC finns sex olika hushållstyper representerade, och det är därför i princip möjligt att använda modellen
till att undersöka fördelningseffekter som kan uppstå som följd av en viss politik. Modellanalysen visar att för
att nå transportmålet så behövs en politik som skyndar på bilparkens omställning bort från traditionella bensin-
och dieselbilar och mot en högre andel laddbara bilar. En analys av de fördelningspolitiska aspekterna av om-
ställningen av bilparken kräver att modellen kalibreras så att initiala bilstockar hos de olika hushållstyperna,
och hur lätt det är det för olika hushållstyper att välja en elbil i stället för en bil med förbränningsmotor, stäm-
mer överens med verkligheten. I nuläget görs det förenklade antagandet att de olika hushållstyperna inte
skiljer sig åt i detta avseende, vilket innebär att modellen inte fullt ut fångar de fördelningsmässiga aspekterna.
Vi använder oss därför inte av EMEC-modellen för att analysera fördelningsfrågor i denna rapport.
20
En siffra som stigit sedan den lägsta noteringen 2016 på 5,5 liter per 10 mil.
21
Nya fordons utsläpp av koldioxid i gram per kilometer kartläggs via en så kallad körcykel. Fram till och med
2020 baseras EU:s krav på den så kallade New European Drivning Cycle (NEDC)-körcykeln. Från 2021 införs en
ny testmetod, Worldwide Harmonised Light Vehicles Test Procedure (WLTP). Den nya metoden anses bättre
avspegla utsläpp i verklig körning (EG 443/2009, EU 333/2014, COM (2017) 676 final, EU 2019/631).
22
Här relateras timlönen (som uttrycks i löpande priser) till genomsnittligt bensinpris i löpande priser givet
förbrukningen hos en ny genomsnittlig bensinbil.
20
Figur 6 Olika sätt att se körkostnadens utveckling
Källor: SPBI (Bensinpris), Naturvårdsverket (Utsläpp nya bensinbilar), SCB (Månadslön
23
).
RD ELNINGSASPEK TER AV STYRME DEL MOT PERS ONB ILSTRANSPO RTER
Nedan diskuteras fördelningseffekter av höga pumppriser. Avsnittet baseras på en
studie av Eliasson m.fl. (2018). De analyserar data på samtliga, drygt sju miljoner,
svenska vuxna individer kopplat till alla personbilar ägda av privatpersoner 2011.
24
Studien jämför fyra styrmedel.
25
Nedan begränsas diskussionen till ett av dessa, nämli-
gen en ökning av koldioxidskatten med 50 procent. Analysen för de övriga styrmedlen
ger liknande resultat. Skatteökningen medför en välfärdsförlust för hushållen som
mäts som förändring i konsumentöverskott (före någon återföring av skatteintäkter).
rdelnin gseff ekter utan återföring av e ventuella skatt eintäkter
Ser man över alla individer, och inte använder någon form av skatteåterföring, är en
höjd koldioxidskatt svagt regressiv, det vill säga den drabbar låginkomsttagare hårdare
än höginkomsttagare. Resultatet beror emellertid på den allra lägsta och den allra
högsta inkomstgruppen.
26
Den lägsta gruppen har inkomster som är långt under en
generell bidragsnivå. Eliasson m.fl. (2018) misstänker därför att individer i den här
gruppen får inkomst någon annanstans ifrån, kanske från föräldrar eller partner. Att
relatera den här gruppens bilanvändning till dess inkomst som den är uppgiven i
data blir därför missvisande. För den högsta gruppen noterar författarna att den
uppvisar så pass höga inkomster att bilinnehav och användning rimligen inte kan stå i
proportion till inkomsten.
23
Den SCB-dataserie som används här sträcker sig bara tillbaka till 1992. År 1990 och 1991 beräknas utifrån
nivån 1992 och en antagen löneutveckling på tre procent. Timlönen har räknats om från månadslön under ett
antagande om 170 arbetstimmar per månad.
24
Om individerna finns information om vilka bilar personen äger, disponibel inkomst, ålder, var personen bor,
om personen är anställd, avstånd till arbetsplatsen, antal barn under 18 och huruvida personen har körkort
eller inte. För bilarna finns information om årlig körsträcka, bilens ålder, bränsleförbrukning, fordonsskatt och
drivmedel (bensin, diesel, alternativa bränslen).
25
Utöver en höjd koldioxidskatt studeras effekter av en kilometerskatt, en ökning av fordonsskatten samt en
differentierad inköpsskatt.
26
Mätt i oktiler, det vill säga materialet delas upp i åtta inkomstgrupper.
0
0,5
1
1,5
1990 1995 2000 2005 2010 2015
Snittpris bensi n kr/l dagens priser Kostnad per 10 mil med ny bil
Antal arbetstimmar per 10 mil
21
Hädanefter exkluderar vi den lägsta och den högsta inkomstgruppen från analysen. Då
blir koldioxidskatten progressiv. Höginkomsttagare drabbas hårdare av höjd koldiox-
idskatt än personer med lägre inkomst.
27
Men detta råder i genomsnitt. Författarna
noterar att bakom genomsnittet finns en stor variation mellan hur individer i respek-
tive inkomstgrupp påverkas. De går därför vidare med att studera inkomstgrupperna
givet vilken typ av region individen bor i.
28
Figur 7 visar välfärdsminskningen från en
50-procentig höjning av koldioxidskatten på bränsle, mätt som minskning i konsu-
mentöverskott i relation till inkomsten, dels i genomsnitt för respektive inkomstgrupp
(heldragen linje) och uppdelat för de tre regiontyperna (brutna linjer).
Figur 7 visar, som diskuterats ovan, att den genomsnittliga välfärdsminskningen som
följer av en höjd koldioxidskatt är större för individer med högre inkomster. Motsva-
rande samband ser vi även efter nedbrytning på regionnivå. Figuren visar dock på
stora skillnader mellan regiontyper. Den viktigaste orsaken till att styrmedlen slår olika
mellan grupper har att göra med skillnader i bilinnehav. Benägenheten att ha bil är
större på landsbygden än i städer och större för individer med höga inkomster.
29
Figur 7 Välfärdsminskning av h öjd koldioxidskatt som andel av in komst (%)
Källa: Egen bearbetning av Eliason m.fl. (2018).
Eliasson m.fl. (2018) analyserar även hur stor andel av respektive inkomstgrupp som
drabbas oproportionerligt hårt av en styrmedelsförändring. Figur 8 visar hur stor andel
av respektive grupp som får en minskad välfärd i relation till sin inkomst som översti-
ger två procent som en följd av att koldioxidskatten höjs med 50 procent.
27
Mätt som minskning av konsumentöverskott i relation till inkomst.
28
Tre regiontyper används: större städer (urbana områden där den centrala staden har mer än 60 000 invå-
nare), små städer (andra urbana områden) och landsbygd.
29
Begränsas analysen enbart till individer som äger bil förändras bilden så att (i) välfärdsminskningen blir
högre, (ii) sambandet blir regressivt (inom gruppen bilägare så är välfärdsminskningen som andel av inkomst
större för grupper med lägre inkomst) och (iii) den relativa skillnaden mellan regiontyperna blir lägre.
0
0,2
0,4
0,6
0,8
2 3 4 5 6 7
Storstäder Mindre städer Landsbygd Genomsnitt
22
Figur 8 Andel med välrdsförlust över 2 procent av inkomsten vidjning av
koldioxidskatten
Källa: Egen bearbetning av data från Eliason m.fl. (2018).
För alla tre regioner ser vi att andelen som drabbas kraftigt av en höjd koldioxidskatt
är högre i de lägsta inkomstgrupperna. Författarna noterar att detta kan vara förkla-
ringen till att styrmedlen uppfattas slå hårdare mot människor med lägre inkomster,
trots att de i genomsnitt är progressiva.
Eliasson m.fl. (2018) noterar även att stadens funktion verkar vara viktig. Det är i
centralorter som välfärdseffektsminskningen är som lägst. Detta gäller även för relativt
små centralorter (ner till 25 000 invånare) som uppvisar lägre välfärdsminskningar än
förorter och satellitstäder som kan vara både större, tätare och tillhöra mer befolkade
regioner. Det kan uppfattas som förvånande eftersom förorter och satellitstäder ofta
har motsvarande ”känsla” – i termer av transportsystem, markanvändning, arkitektur
och så vidare som centralstäder av motsvarande storlek. Författarna menar att an-
ledningen till resultatet är starkt förknippat med en trend mot mer specialiserade arbe-
ten och en regionalpolitik som, snarare än att låta centralorten växa på bekostnad av
satellitstäder, har gynnat relativt långväga pendling.
Skat tter ri ng
Ovanstående diskussion visar att en politik för att nå transportsektorns klimatmål
kommer att påverka olika gruppers välfärd olika mycket. Det finns olika sätt att skapa
en mer önskad fördelningsprofil. Här fokuserar vi på effekter av att återföra intäkterna
från en höjd koldioxidskatt till individerna. Andra metoder kan tänkas finnas. I kapitel
4 diskuteras till exempel om bonus-malus kan förändra fördelningsprofilen.
I studien av Eliasson m.fl. (2018) analyseras effekten av två olika metoder för att åter-
föra skatteintäkten till individerna. Dels som en klumpsummetransferering
30
där alla
individer får en lika stor summa och dels i proportion till individernas konsumtion av
30
Detta påminner om ett system som nyligen införts i Kanada där intäkterna från koldioxidskatten nästan
oavkortat återförs till hushållen, se till exempel Fores (2019) för vidare diskussion.
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
2 3 4 5 6 7
Storstäder Mindre städer Landsbygd
23
”välfärdstjänster”, till exempel utbildning, kultur, barnomsorg, sjukvård och äldrevård
(dock inte transfereringar som täcks av det offentliga försäkringssystemet).
31
Utfallen illustreras i figur 9. Den vänstra grafen visar fallet med klumpsummeåterfö-
ring och den högra fallet med återföring i proportion till välfärdskonsumtion. Båda
typerna av återföring gör att välfärdsminskningen blir lägre, särskilt för de lägre in-
komstgrupperna som nu istället ibland uppvisar en nettovinst. I båda fallen ökar såle-
des återföringen progressiviteten i systemet.
Figur 9 Välfärdsminskning av h öjd koldioxidskatt som andel av inkomst (%) r
skatteintäkterna återförs
Återföring som klumpsumma (vänster) respektive i proportion till konsumtion av välfärdstjänster
(höger). Tunna linjer visar utfall utan skatteväxling.
Källa: Egen bearbetning av Eliasson m.fl. (2018).
I fallet med klumpsummeåterföring kvarstår skillnaden mellan städer och landsbygd
för samtliga inkomstgrupper. När återföringen sker i proportion till välfärdstjänste-
konsumtionen så utjämnas denna skillnad nästan helt i inkomstgrupp 2. För de högre
inkomstgrupperna är dock välfärdsminskningen nästan i samma storleksordning som
utan skatteväxling (som illustreras av de tunna linjerna i respektive figur).
Figur 9 visar på att fördelningseffekterna som uppkommer från, till exempel, en höjd
koldioxidskatt skulle kunna motverkas genom en skatteåterföring. Det finns andra
alternativ än de som illustreras i figuren. Ett som ofta nämns är att använda intäkterna
för att sänka skatten på arbete. Poängen är att därigenom mildra de effektivitetsförlus-
ter som skatter på arbete är förknippade med.
Man kan också tänka sig olika typer av öronmärkning av skatten, exempelvis att intäk-
terna från koldioxidskatten ska gå till kollektivtrafik i glesbygd. Ur en samhällsekono-
misk synvinkel är öronmärkning av skatter inte utan problem. Resultatet blir att skat-
teintäkter som potentiellt kan göra mer nytta någon annanstans låses upp i förhand.
Det finns även en demokratisk dimension med öronmärkning av skatter. Om en stor
31
Detta studeras inte i Eliasson m.fl. (2018) eftersom de inte kan särskilja på inkomst från tjänst respektive
kapital.
-0,8
-0,4
0
0,4
0,8
2 3 4 5 6 7
Storstäder Storstäder Utan
Mindre städer Mindre städer Utan
Landsbygd Landsbygd Utan
-0,8
-0,4
0
0,4
0,8
2 3 4 5 6 7
24
del av skatteintäkterna är uppbundna (öronmärkta) blir budgetprocessen av begränsat
värde eftersom den i hög grad handlar om hur skattemedel ska användas. Öronmärkta
skatter kan således bidra till att skapa acceptans för politiska beslut, men det finns en
potentiellt stor samhällsekonomisk kostnad förknippad med dem. I dagsläget tillämpas
inte öronmärkta skatter i det svenska skattesystemet (undantag finns, till exempel pub-
lic-serviceavgiften som numer betalas via skatten).
Avsn ittet i korth et
EMEC-analysen visar att den planerade politiken leder en bit mot transport-
sektorns klimatmål till 2030, men når inte ända fram. Extra styrning krävs.
Målet kan nås genom att höja drivmedelsbeskattningen på låginblandade
bränslen. Det kommer att resultera i väsentligt höjda bränslepriser.
En orsak till att bränslepriserna behöver höjas relativt mycket är att koldiox-
idskatten på låginblandade bränslen inte längre påverkar inblandningsnivåer-
na utan enbart reducerar efterfrågan på bränslet.
Höjda bränsleskatter leder till fördelningseffekter. Även om en koldiox-
idskatt i genomsnitt drabbar höginkomsttagare hårdare än låginkomsttagare
finns stor variation inom grupperna.
Av de som drabbas hårdast av höjda bränsleskatter är många låginkomstta-
gare på landsbygd.
Fördelningseffekterna kan mildras genom olika former av skatteåterföring.
Dessa är dock förknippade med kostnader och andra problem.
25
3 Förnybara drivmedel
Den svenska klimatpolitiken lägger stor vikt på biodrivmedel. För att harmoniera med
EU:s regler har delar av den svenska politiken lagts om från särskild beskattning av
fossila koldioxidutsläpp till en politik med en för den svenska klimatpolitiken ny styr-
medelskombination reduktionsplikter och likformig drivmedelsbeskattning. Refor-
men är omfattande och har stora konsekvenser. I avsnitt 3.1 redogör vi för den nya
styrmedelskombinationen samt några av dess konsekvenser för drivmedelsmarknaden
och ekonomin. Detta avsnitt redovisar även en EMEC-analys av reduktionsplikterna
för diesel och bensin för åren fram till 2030. Den planerade styrningen innebär en
kraftig ökning av biodrivmedelsanvändningen. I de scenarier där transportsektorns
utsläppsmål nås bedöms den uppgå till 5060 TWh, beroende på politikutformning.
Samtidigt pågår det internationellt en diskussion om olika biodrivmedels klimatpre-
standa. I avsnitt 3.2 diskuterar vi därför olika biodrivmedels klimatavtryck, beskriver
en optimal förvaltning av kolförråd i skog och mark samt redogör för den framväx-
ande regleringen på området.
3.1 Reduktionsplikter och utsläppsmål
Sverige har länge styrt drivmedelsanvändningen och dess sammansättning genom
koldioxidbeskattning av fossila drivmedel i kombination med nedsättning av eller
befrielse från energiskatten för biodrivmedel. Som nämndes i kapitel 1, harmonierade
denna politik dåligt med EU:s statsstödsregler och med tiden blev det alltmer uppen-
bart att fortsatta tidsbegränsade undantag från dessa inte skulle ge stabila och långsik-
tiga villkor för biodrivmedelsproducenterna. År 2018 lades därför den svenska politi-
ken om och en så kallad reduktionsplikt för drivmedelsleverantörerna infördes till-
sammans med en likformig beskattning av de fossila och biogena komponenterna i
blanddrivmedel. Användningen av rena biodrivmedel stöttas fortsatt genom undantag
från koldioxid- och energibeskattningen. Nuvarande dispens från EU för denna skat-
tenedsättning gäller till och med 31 december 2020.
Reduktionsplikten kräver att drivmedelsbolagen genom inblandning av biodrivmedel
minskar utsläppen av växthusgaser (koldioxid, metan och dikväveoxid) från försåld
bensin och diesel, relativt de utsläpp som hade uppstått om försäljningen enbart be-
stått av fossil bensin respektive fossil diesel. Under andra halvåret 2018 var minsk-
ningskraven 2,6 procent för bensin och 19,3 procent för diesel (Prop. 2017/18:1). För
2019 gäller 2,6 procent för bensin och minst 20 procent för diesel. För 2020 är beting-
en 4,2 procent respektive 21 procent. För åren därefter har inte några krav beslutats,
dock bedömde regeringen i nämnda proposition att reduktionsnivån år 2030 bör vara
40 procent för att transportsektorsmålet ska nås. Energimyndigheten (2019 a; b) har
föreslagit att kraven år 2030 ska vara 28 procent för bensin och 65,7 procent för diesel
och att de år 2045 ska uppgå till 80,6 procent respektive 92,9 procent.
REDUKTIONSPLIK TEN PRINC IPANA LYS
Här redogör vi för reduktionspliktens utformning och dess effekter på drivmedelsan-
vändningen och pumppriser.
26
Redu kti on splikten s u tf orm ning
Reduktionsplikten anger att de så kallade livscykelsberäknade utsläppen förknippade
med drivmedelsförsäljningen högst får uppgå till en politiskt bestämd andel av de
utsläpp som skulle uppstått hade hela försäljningen utgjorts av fossilt drivmedel. Re-
duktionsplikten avser alltså summan av de utsläpp som sker vid utvinning, framställ-
ning, distribution och förbränning av drivmedlet.
32
Låter vi ub och uf ange det biogena
respektive det fossila drivmedlets livscykelberäknade utsläpp per volymenhet, kan
regleringen uttryckas på följande vis.
󰇛 󰇜󰇛 󰇜
där B är mängden biogent drivmedel och F är mängden fossilt drivmedel som blandas
in i det drivmedel som säljs. Policyvariabeln, reduktionspliktsnivån R, är ett tal mellan
noll och ett och styr hur mycket biodrivmedel som behöver blandas in.
Vanligen är biodrivmedel mer kostsamma att producera än sina fossila motsvarighet-
er.
33
För att säkra efterlevnad åläggs därför aktörer som inte uppfyller plikten en så
kallad reduktionspliktsavgift. Energimyndigheten har satt avgiften till fyra kr per kg
koldioxidekvivalent för diesel och fem kr per kg för bensin.
34
Företag som överträffar
kravet för ett visst år får inte spara överskottet men kan överlåta det till annan aktör
under innevarande år.
Den biodrivmedelsandel som följer av en given reduktionspliktsnivå beror på klimat-
prestandan hos det biodrivmedel som blandas in.
35
Ju större utsläpp det är förknippat
med (ub), desto mer måste blandas in för att klara en given reduktionspliktsnivå.
Livscykelberäknade utsläppskoefficienter för olika drivmedel redovisas tabell 3.
Tabell 3 Livscykelberäknade utsläppr olika drivmedel
kg koldioxidekvivalent per liter
Fossil diesel
3,4
HVO
0,3
FAME
1,1
Fossil bensin
3,1
Etanol
1,4
Anm. Egna beräkningar på basis av Energimyndigheten (2019e). Ungefärliga värden.
Eftersom andelen biodrivmedel inte kan vara större än ett, finns det en övre gräns för
den effektiva reduktionspliktsnivån.
36
Om hela reduktionsplikten för diesel skulle kla-
ras med biodiesel med en utsläppskoefficient om 0,5 kg per liter, ligger gränsen vid
0,85. Högre reduktionspliktsnivå än så innebär att drivmedelsbolagen inte klarar re-
32
Enligt rådande bokföringsdoktrin nollräknas de utsläpp som sker vid förbränning av biodrivmedel. Dessa
utsläpp är i stället tänkta att bokföras som en minskning i skogens och markens lagerhållning av kol.
33
Energimyndigheten (2016) och SPBI (2019) indikerar att produktionskostnaderna för biodiesel (HVO och
FAME) uppgår till 2,24 gånger den för fossil diesel. För etanol är motsvarande faktor 2,53.
34
Avgiften får högst uppgå till 7 kronor per kg koldioxidekvivalent.
35
Mängden fossilt drivmedel som får blandas in under reduktionsplikten ges av 󰇛󰇜
. Med bindande re-
duktionsplikt består drivmedelsanvändningen 󰇛 󰇜 av 󰇛󰇜

och vi har därmed att


.
36
Denna gräns ges av 
.
27
duktionsplikten även om de bara använder biodiesel. Med FAME, som har sämre
klimatprestanda, ligger gränsen vid 0,68. För bensin får vi, givet värdet i tabell 3 för
etanol, gränsen 0,55. Det finns förstås fordonsspecifika tekniska restriktioner för in-
blandning av biodrivmedel, vilka i vissa fall binder långt innan 100 procent.
Eftersom biodrivmedel är dyrare än sina fossila motsvarigheter, har drivmedelsbola-
gen incitament att välja biodrivmedel med låga livscykelsutsläpp och/eller förändra
produktionsteknologin uppströms (exempelvis genom att förmå biodrivmedelsprodu-
centen att använda bioenergi vid framställning och distribution av biodrivmedlet).
Härigenom kan det reduktionspliktiga företaget öka den fossila inblandningen. Att
reduktionsplikten fokuserar på livscykelutsläpp medan transportsektorns utsläppsmål
avser fossila end-of-pipe-utsläpp ger alltså den underliga effekten att något som mins-
kar utsläppen vid framställning av biodrivmedel (i den svenska ESR-sektorn alternativt
i något exportland) möjliggör ökad fossilbränsleanvändning inom transportsektorn
vilket förvårar uppfyllelse av transportmålet.
37
Det ska noteras att de incitament reduktionspliktiga företag har att minska upp-
strömsutsläppen adderas till de incitament som befintlig politik redan skapat i upp-
strömssektorerna. Reduktionsplikten kan därmed leda till att vissa uppströmsaktörer
vidtar mer kostsamma åtgärder än andra aktörer inom samma sektor, vilket försämrar
kostnadseffektiveten i klimatpolitiken där.
Redu kti on splikten s eff ekt p å d ri vmedelsanndning oc h pumppris
EMEC-analyserna i kapitel 2 och de som presenteras nedan fångar effekterna av re-
duktionsplikten, men för att studera dem i mer detalj har en enkel analytisk modell
över drivmedelsmarknaden utvecklats (Konjunkturinstitutet, 2019b). Figur 10 är häm-
tad därifrån och visar hur dieselanvändningen samt användningen av biogen respek-
tive fossil diesel beror på reduktionspliktsnivån, givet att biodieselns genomsnittliga
livscykelutsläpp uppgår till knappt 0,6 kg per liter och en fixerad drivmedelsskatt på 10
kr per liter. Motsvarande grafer kan göras med andra antaganden samt för reduktions-
plikten för bensin. Dessa kommer att ha en liknande struktur.
Figur 10 illustrerar att det genom valet av reduktionspliktsnivå är möjligt att styra an-
delen biodiesel i den diesel som säljs. Eftersom den biogena dieseln kostar mer än den
fossila leder ökad inblandning till ett högre pumppris, vilket i sin tur leder till att an-
vändningen av blanddiesel minskar. Lägre efterfrågan på drivmedel innebär i sin tur
att det krävs mindre volym biodiesel för att klara en given reduktionspliktsnivå. Detta
förklarar varför biodieselanvändningen ökar allt långsammare när reduktionspliktsni-
vån höjs. Figuren illustrerar även att en höjning från en redan hög reduktionspliktsnivå
till och med kan leda till att användningen av biodiesel minskar i absoluta termer. För
att så ska ske, krävs en positivt lutande utbudskurva för biodrivmedel och/eller en
tillräckligt stor prisskillnad mellan fossil och biogen diesel. Höjningen av reduktions-
pliktsnivån medför då att pumppriset stiger så mycket att drivmedelsefterfrågan faller
snabbare än det ökade kravet på inblandning.
37
Konjunkturinstitutet (2019b) visar att storleken på denna effekt bestäms av reduktionspliktsnivån och kom-
ponenternas utsläppskoefficienter. Fossildieselanvändningens känslighet med avseende på den biogena kompo-
nentens LCA-utsläpp uppgår till 
. Med en reduktionspliktsnivå för diesel om 0,4, som givet uf = 3,4
och ub=0,5 är förenligt med en biodieselinblandning motsvarande 46 procent, uppgår elasticiteten till -0,3, det
vill säga en 10-procentig minskning av uppströmsutsläppen möjliggör en ökning av användning av det fossila
alternativet med tre procent.
28
Figur 10 Blanddieselanvändningen samt dess fossila och biogena komponenter
som funktioner av reduktionspliktsnivån
Volym y-axeln och reduktionspliktsnivån (R) på x-axeln .
I figur 10 fasas den fossila dieseln ut helt och hållet vid en reduktionspliktsnivå strax
över 0,8. Med sämre klimatprestanda för den biodiesel som blandas in så krävs, allt
annat lika, mer biodrivmedel för att uppfylla en given reduktionspliktsnivå. Detta leder
till ett högre pumppris och att alla kurvor i figuren förskjuts nedåt. Med en ut-
släppskoefficient för biodieseln lika med 1 kg per liter fasas det fossila drivmedlet ut
redan vid en reduktionspliktsnivå kring 0,67.
Reduktionsplikten kombineras med en likformig drivmedelsbeskattning, det vill säga
en och samma skattesats träffar de biogena och de fossila komponenterna.
38
Denna
beskattning påverkar inte aktörernas incitament att blanda in biodrivmedel, men väl
den mängd drivmedel som efterfrågas och därmed även den mängd biodrivmedel som
behöver blandas in under en given reduktionspliktsnivå.
Kvotpliktigt drivmedel åläggs en skatt per liter som uppgår till energiskattesatsen plus
andelen fossilt inslag gånger koldioxidskattesatsen. En över tid höjd reduktionsplikts-
nivå leder till över tid allt lägre fossilandel, vilket innebär en lägre nivå på den punkt-
skatt som läggs på kvotpliktiga drivmedel. Detta motverkas dock av att koldioxid- och
energiskattesatserna räknas upp med KPI och en schablonmässig BNP-utveckling.
Med snabbt stigande reduktionspliktsnivåer kan ändå punktskatterna på bensin och
diesel komma att sjunka över tid.
Vi går nu över till att studera vad som krävs för att genom reduktionsplikter nå ett
givet mål för de fossila end-of-pipe-utsläppen från drivmedelsanvändningen.
REDUKTIONSPLIK TER OCH TRANS PORTS EK TORNS UT SPPSL
Transportsektorns utsläppsmål för år 2030 har formulerats i termer av fossila end-of-
pipe-utsläpp koldioxid. Målet anger därmed den maximala mängd fossila drivmedel
som får användas år 2030. Det för samhället kostnadseffektiva sättet att nå detta mål
är genom differentierad drivmedelsbeskattning, där det fossila drivmedlet beskattas
hårdare än det biogena. En sådan beskattning ger incitament till drivmedelsbolagen att
blanda in biodrivmedel och drivmedelsanvändarna att hushålla med drivmedel. Som
nämnts är en sådan politik inte förenlig med EU:s regler och Sverige har därför över-
38
EU tillåter inte differentierad beskattning av så kallade kvotpliktiga drivmedel.
0 0,2 0,4 0,6 0,8
Blanddiesel Fossil diesel Biodiesel
29
gått till att styra genom två reduktionsplikter, en för bensin och en för diesel. Dessa
system måste kombineras med likformig drivmedelsbeskattning.
Redu kti on splikten kan styra kostnadse ffekt ivt
I princip är det möjligt att nå transportmålet på ett för samhället kostnadseffektivt vis
också genom reduktionsplikt och uniform drivmedelsbeskattning. Detta illustreras i
figur 11. Den vänstra figuren i diagrammet visar hur den drivmedelsanvändning som
är förenlig med ett givet utsläppsmål varierar med reduktionspliktsnivån. Givet detta
utsläppsmål får användning av fossilt drivmedel inte överstiga en viss nivå. Utan in-
blandning av biodrivmedel (R = 0 i figuren) kan inte drivmedelsanvändningen bli
större än så, om utsläppsmålet ska nås. För att hålla drivmedelsanvändningen vid
denna nivå krävs en mycket hög drivmedelsskatt. Detta illustreras i den högra figuren i
diagrammet, som anger hur den likformiga beskattning som krävs för att nå utsläpps-
målet beror på valet av reduktionspliktsnivå. Utan inblandning av biodiesel behöver en
hög skattesats anläggas. Med en högre reduktionsplikt kan målet nås med en lägre
skattesats.
Figur 11 Drivmedelsanvändning respektive drivmedelsskatt förenlig med ett
givet utsläppsmål som funktioner av reduktionspliktsnivån
Anm. Figurerna beaktar inte fallet där företagen väljer att betala reduktionspliktsavgift framför att öka inbland-
ningen av biodrivmedel.
Inblandning av biodrivmedel medger alltså en ökad drivmedelsanvändning utan att
utsläppsmålet äventyras. Ju mer biodrivmedel som blandas in desto större kan driv-
medelsanvändningen bli. Detta innebär att den likformiga beskattningen inte behöver
trycka ned drivmedelsanvändningen lika mycket. Tvärtom, det krävs nu en lägre skat-
tenivå för att drivmedel ska användas i den omfattning att reduktionsplikten och ut-
släppsmålet precis nås. Det råder alltså ett negativt samband mellan reduktionsplikts-
nivån och den skattenivå som ser till att utsläppsmålet nås, vilket visas i den högra
grafen. Detta gäller dock bra fram till dess att skattesatsen slår i EU:s minimiskatteni-
våer.
39
När skatten inte kan bli lägre innebär en ytterligare höjning av reduktionspliktsnivån
att de högre kostnaderna för biodrivmedel i högre grad slår igenom på pumppriset,
som härigenom blir för högt för den rådande efterfrågan. Användningen minskar
därmed. Givet den biodrivmedelsandel som reduktionsplikten stipulerar, innebär
minskad användning även en minskning av mängden fossilt drivmedel som används.
Resultatet blir att utsläppen hamnar under målnivån. För tillräckligt höga reduktions-
39
Energiskattedirektivet (EU, 2003) anger miniminivån 359 euro per m3 bensin och 330 euro per m3 diesel.
Reduktionspliktsnivå
Drivmedels-
användning
Fossil diesel
R* Reduktionspliktsnivå
Kr/liter
Minimiskattenivå
R*
t* Drivmedelsskatt
30
pliktsnivåer överträffar alltså politiken de krav på utsläppsminskningar som trans-
portmålet kräver.
Genom att välja en viss kombination av reduktionspliktsnivå och skattenivå är det
möjligt att nå samma utfall med reduktionsplikten som med differentierad drivme-
delsbeskattning, det vill säga det kostnadseffektiva utfallet. Denna kostnadseffektiva
politik illustreras av R* i figur 11 och prislinjen P* i figur 12, nedan.
Figur 12 illustrerar hur pumppriset beror på reduktionspliktsnivån, givet en drivme-
delsbeskattning som justeras så att utsläppsmålet precis nås. Det är noterbart att med
höga reduktionspliktsnivåer kan utsläppsmålet nås även med ett förhållandevis lågt
pumppris. Den vågräta linjen P* anger det pumppris som följer av den kostnadseffek-
tiva kombinationen av reduktionspliktsnivå (R*) och likformig drivmedelsbeskattning
(t* i figur 11). Denna politik ger samma utfall som en optimalt differentierad drivme-
delsbeskattning (givet skattebefrielse för biodrivmedel).
Figur 12 Pumpprisrenligt med utsläppsmålet som funktion av
reduktionspliktsnivån samt optimalt pumppris
Anm. Figuren beaktar inte fallet där företagen väljer att betala reduktionspliktsavgift framför att öka inbland-
ningen av biodrivmedel.
Med en reduktionspliktsnivå lägre än R* behöver den likformiga drivmedelsbeskatt-
ningen vara förhållandevis hög för att utsläppsmålet ska nås, något som ger ett pump-
pris över P*. Följaktligen blir drivmedelsanvändningen förhållandevis liten. Genom att
anlägga en reduktionspliktsnivå över R* blandas det in relativt mycket biodrivmedel
vilket tillåter en större drivmedelsanvändning utan att utsläppsmålet äventyras. För att
detta ska ske krävs ett lägre pumppris, något som åstadkoms med en lägre uniform
drivmedelsskatt. Med reduktionsplikt finns alltså ett utrymme att nå ett givet mål för
de fossila koldioxidutsläppen med ett lägre pumppris än det som skulle ha material-
iserats under den kostnadseffektiva politiken. Utrymmet för denna politik begränsas
som sagts av de miniminivåer för energibeskattningen som ges av EU.
Reduktionsplikten ger alltså vissa möjligheter att nå ambitiösa utsläppsmål även i när-
varo av fördelningspolitiska krav som lägger restriktioner på hur höga pumppriser
politiken får frammana. En sådan politik medför dock extra kostnader, bland annat i
form mer bilåkande än vad som ur ett rent effektivitetsperspektiv är motiverat.
Det kan b li kosts am t a tt gi ssa f el om fr amtiden
Vi har ovan visat att reduktionsplikten kan vara ett kostnadseffektivt klimatpolitiskt
styrmedel. I praktiken saknar dock planeraren den information som krävs för att
Reduktionspliktsnivå
Kr/liter
Pumppris
P*
R*
31
åstadkomma detta. Reduktionspliktsnivåerna bestäms långt i förväg på basis av anta-
gande om den framtida utvecklingen. Risken är stor att politiken kommer att dimens-
ioneras utifrån antaganden som sedermera visar sig vara felaktiga. Transportsektorns
utsläppsmål ska ju nås även om sådana felgissningar ägt rum. Justeringar av politiken
kan då behöva göras. Det får dock anses vara svårt att justera reduktionspliktsnivåerna
utan att tappa poängen med att systemen ska ge stabila spelregler, varför uppgiften att
justera marknadsutfallet i huvudsak faller på den likformiga drivmedelsbeskattningen.
Denna utgör dock ett mycket trubbigt instrument när det gäller att styra mot trans-
portsektorns utsläppsmål. Beskattningen påverkar ju inte incitamenten att blanda in
biodrivmedel.
Konjunkturinstitutet (2019b) använder en enkel modell för att studera de merkostna-
der som följer av att planeraren gissat fel och behöver justera den likformiga drivme-
delsbeskattningen för att transportsektorns klimatmål ska nås.
40
Analysen pekar på att
de viktigaste variablerna/parametrarna att gissa rätt på är (i) klimatprestandan hos de
biodrivmedel som marknaden väljer för att möta reduktionspliktens krav, (ii) drivme-
delsefterfrågans utveckling och (iii) den utsläppsnivå som respektive reduktionsplikt
siktar på. Rimliga felgissningar om dessa variablers framtida utveckling kan resultera i
betydande merkostnader för politiken.
Det är mer kostsamt att överskatta än att underskatta klimatprestandan hos de biodriv-
medel som kommer att blandas in för att klara reduktionspliktens krav. En överskatt-
ning innebär att mindre biodrivmedel än väntat blandas in och därmed att den tillåtna
drivmedelsanvändningen blir lägre än tänkt. För att sänka drivmedelsanvändningen
krävs en skärpning av drivmedelsbeskattningen.
Drivmedelsefterfrågans utveckling beror på flera osäkra faktorer, däribland hur snabbt elekt-
rifieringen av transporterna sker. Analysen i Konjunkturinstitutet (2019b) pekar på att
en överskattning av efterfrågans utveckling leder till en större ökning av politikens
kostnader än en motsvarande underskattning.
Önskad utsläppsnivå för respektive reduktionsplikt. Som nämnts, består den svenska klimat-
politiska styrningen av två reduktionsplikter en för diesel och en för bensin som
syftar till att nå transportsektorns utsläppsmål. En kostnadseffektiv styrning mot
transportsektorns utsläppsmål kräver att reduktionsplikterna dimensioneras så att
kostnaden för ytterligare utsläppsminskning är lika för de två pliktsystemen. Detta
innebär att den optimala reduktionspliktsnivån för det ena systemet beror på förhål-
landen inom den andra reduktionsplikten. Det innebär också att om en av reduktions-
plikterna av något skäl underpresterar när det gäller att leverera utsläppsminskningar
måste mer krävas av det andra reduktionspliktssystemet. Det råder alltså en viss osä-
kerhet också kring den nivå på de fossila end-of-pipe utsläppen som respektive re-
duktionsplikt behöver sikta på för att utsläppsmålet ska nås.
Även om osäkerheten kring ovan nämnda storheter vore begränsad och felgissningar
kring enskilda variabler inte bedöms öka politikens kostnader särskilt mycket så kan
man inte bortse från att flera felgissningar kan uppträda samtidigt. Det finns en bety-
dande risk att kombinationer av felgissningar vid dimensioneringen av reduktionsplik-
40
Modellen beaktar drivmedelskonsumenternas anpassningskostnader, knapphetsräntor hos biodrivemedels-
producenterna och det samhällsekonomiska värdet av skattemedel.
32
terna påtagligt kan fördyra den svenska klimatpolitiken. För att undvika sådana utfall
behöver systemet ges ökad flexibilitet.
Rådande utformning av reduktionsplikterna ger låg flexibilitet. Kontrollstationer är
utlovade vilket är bra. Men några aspekter på systemens utformning kan redan nu
sägas vara problematiska. En sådan är att företagen kan överlåta eventuell överprestat-
ion under ett år till annan aktör inom den egna reduktionsplikten men inte spara den
för framtida bruk. En annan aspekt är att de av Energimyndigheten beslutade kvot-
pliktsavgifterna fyra kronor per kg för diesel och fem kronor per kg för bensin
måste anses vara alltför höga för att utgöra fungerande så kallade safety valves, det vill
säga ge skydd mot oväntat höga kostnader i systemen. Dessa reduktionspliktsavgifter
innebär att de biogena drivmedlen kan vara upp till 1213 kr per liter dyrare än sina
fossila motsvarigheter innan företagen väljer att inte uppfylla plikten. Så höga avgifter
ger inte heller någon större kostnadspress på biodrivmedelsproducenterna.
GRA EMEC-ANA LYSER
Diskussionen ovan har gett ett par prediktioner vad gäller styrning mot transportsek-
torns utsläppsmål genom reduktionsplikter för bensin och diesel. För det första, även
om det i princip är möjligt att också genom reduktionsplikter nå transportsektorns
utsläppsmål på ett kostnadseffektivt vis, saknar regleraren i praktiken information för
att göra så. Därför kommer kostnaderna för att nå målet med reduktionsplikten att bli
högre än om målet nåtts genom differentierad drivmedelsbeskattning (eller en perfekt
designad politik med reduktionsplikter). För det andra, utsläppsmålet torde nås till
lägre kostnader för samhället genom en politik med förhållandevist höga reduktions-
pliktsnivåer och därmed relativt låga nivåer på den likformiga drivmedelsskatten än en
politik med låga reduktionsplikter och höga drivmedelsskatter. Skälet är att den senare
utgör ett trubbigt verktyg när det gäller att minska koldioxidutsläppen (den ger inte
incitament till ytterligare inblandning av biodrivmedel) och därför måste den bli myck-
et hög för att kompensera för den låga inblandningen av biodrivmedel som följer av
låg reduktionspliktsnivå.
Nedan presenteras resultaten från en EMEC-analys som baseras på tre olika policy-
scenarier:
Hög: Reduktionspliktsnivåer för 20212030 enligt Energimyndighetens förslag
kombineras med likformig drivmedelsbeskattning. (Detta scenario motsvarar sce-
nario Mål i kap 2).
Kostnadseffektiv: Differentierad drivmedelsbeskattning (kan tolkas som perfekt
designade reduktionsplikter).
Låg: Reduktionsplikt i linje med den indikativa nivå om 40 procent som angavs i
Prop. 2017/18:1 kombineras med likformig drivmedelsbeskattning.
I samtliga scenarier nås målet om att utsläppen från inhemska transporter (exklusive
flyg) år 2030 ska ha minskat med åtminstone 70 procent relativt 2010 års nivå. Genom
att jämföra Hög med Låg får vi information om vad reduktionspliktnivån betyder för
pumppriser, drivmedelsanvändningen samt kostnaderna för att klara transportmålet.
En jämförelse mellan Kostnadseffektiv och Hög informerar något om hur långt från
den kostnadseffektiva politiken den planerade ligger.
En ranking av scenariernas BNP-utfall visar det förväntade. Den kostnadseffektiva
politiken medger en snabbare BNP-tillväxt än politiken med höga reduktionspliktsni-
33
våer som i sin tur ger en högre tillväxt än scenariot med förhållandevis låga redukt-
ionspliktsnivåer. Skillnaderna mellan scenarierna är inte stora. Samtidigt är de inte
försumbara. Den årliga kostnaden (i termer av BNP-bortfall) för en politik med låg
reduktionsplikt (och därmed en mycket hög nivå på den likformiga drivmedelsbe-
skattningen) uppgår år 2030 till drygt 0,3 procent av BNP, jämfört med en politik med
höga reduktionspliktsnivåerna. BNP-tappet av att välja en politik med höga redukt-
ionspliktsnivåer framför den kostnadseffektiva uppgår år 2030 till 0,2 procent.
Utvecklingen för de (reala) drivmedelspriserna och drivmedelsanvändningen i de olika
scenarierna redovisas nedan. Mönstret som framträder är det förväntade. Med låg
reduktionspliktsnivå krävs, som nämnts, en mycket hög nivå på den likformiga driv-
medelsbeskattningen för att hålla nere drivmedelsanvändningen så pass mycket att
transportmålet nås. Detta ger mycket höga drivmedelspriser 2030, vilket illustreras i
figur 13 nedan. Scenariot med de av Energimyndigheten föreslagna reduktionsplikts-
nivåerna ger betydligt lägre drivmedelspriser. Lägst drivmedelspriser ger dock det
kostnadseffektiva scenariot. Här är det de höga reduktionspliktsnivåerna som arbetar
mot måluppfyllelse snarare än de uniforma drivmedelsskatterna. Särskilt gäller detta
diesel. För bensin blir det ändå en påtaglig prishöjning, om än betydligt mindre än i de
andra scenarierna.
Figur 13 Drivmedelsprisernas utveckling i scenarier som når transportmålet
Diesel Bensin
Anm. Normaliserat till 2015 års nivå.
Den reala prisutvecklingen för diesel och bensin följer varandra någorlunda i de olika
scenarierna, med undantag för det scenariot med kostnadseffektiv politik. I detta sce-
nario ligger dieselpriset på en och samma nivå under perioden 20202030. Tillhörande
drivmedelsanvändning redovisas i figur 14.
Det bör noteras att det i de här redovisade scenarierna finns gränser för hur hög in-
blandningen av biodrivmedel kan bli. För bensin ligger denna gräns på 35 procents
inblandning av etanol. Hushållen i modellen kan emellertid välja bilar som kan gå på
E85 om de finner det lönsamt. För diesel ligger gränsen på 70 procent i scenarierna
Låg och Hög. Gränsen begränsar inte marknadsutfallet annat än marginellt i Hög-
scenariot. I det kostnadseffektiva scenariot finns det ingen gräns för inblandning av
HVO. I detta scenario antas att det fram till 2030 kommer ut personbilar på mark-
naden som kan köra på drivmedel med mycket hög inblandning av HVO.
0
1
2
3
4
5
6
2015 2020 2025 2030
Hög Kostnadseffektiv Låg
0
1
2
3
4
5
6
2015 2020 2025 2030
Hög Kostnadseffektiv Låg
34
Figur 14 Utveckling av drivmedelsanvändningen f örenlig med transportmålet
Diesel Bensin
Anm. Normaliserat till 2015 års nivå.
De ovan redovisade scenarierna pekar på att de reduktionspliktsnivåer som föreslagits
(Energimyndigheten 2019 a; b) ur ett rent allokeringspolitiskt perspektiv inte är välav-
vägda. Den föreslagna politiken (scenario Hög) resulterar i en betydligt lägre dieselan-
vändning och en något högre bensinanvändning än de nivåer som följer av den kost-
nadseffektiva politiken. Analysen ovan pekar alltså på att det med andra reduktions-
pliktsnivåer och därmed andra nivåer på drivmedelsbeskattningen är möjligt att nå
utsläppsmålet för transportsektorn till en lägre kostnad för samhället. Figurerna ovan
tycks indikera att en högre reduktionspliktsnivå för diesel och en något lägre redukt-
ionspliktsnivå för bensin skulle föra oss närmare den kostnadseffektiva politiken.
Det ska dock noteras att den optimala fördelningen av reduktionspliktsnivåer för att
nå ett utsläppsmål för transportsektorn beror på en mängd variabler vi inte har full
information om, däribland prisutvecklingen för biodrivmedel. Ett sätt att öka kost-
nadseffektiviteten i politiken utan att behöva beräkna den optimala fördelningen av
kvotpliktsnivåer är att tillåta handel med reduktionspliktscertifikat mellan de två re-
duktionspliktssystemen. För att ytterligare öka kostnadseffektiviteten behöver man
återgå till att differentiera drivmedelsbeskattningen så att fossila drivmedel beskattas
hårdare än biogena. Detta kräver dock en förändring av EU:s energiskattedirektiv.
Den svenska klimatpolitikens utformning leder till att måluppfyllelse kommer att ske
genom mycket stor användning av biodrivmedel. År 2030 handlar det om 5060
TWh, beroende på politikutformningen. Denna kraftiga ökning förklaras inte enbart
av höga reduktionspliktsnivåer utan även av att rena biodrivmedel i dessa scenarier
åtnjuter skattebefrielse.
3.2 Biodrivmedel och kolförråden
En kraftigt ökad biodrivmedelsanvändning är inte helt okomplicerat ur klimatsyn-
punkt. Grundämnet kol cirkulerar naturligt mellan förnybara kolförråd och atmosfä-
ren. När biomassa används som biodrivmedel påverkas den naturliga kolcykeln.
I detta avsnitt beskrivs ett samhällsekonomiskt effektivt sätt att hantera biogena koldi-
oxidutsläpp och upptag av koldioxid. I avsnittet beskrivs även den lagstiftning som är
avsedd att hantera detta inom ramen för Bränslebytet.
Den teoretiska litteraturen pekar på att en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik
kan baseras på en regleringsprincip som beskattar produktionsaktiviteter som påverkar
0
1
2
3
2015 2020 2025 2030
Hög Kostnadseffektiv Låg
0
1
2
3
2015 2020 2025 2030
Hög Kostnadseffektiv Låg
35
koncentrationen av koldioxid i atmosfären, oavsett om utsläppen är fossila eller bio-
gena, och samtidigt subventionera upptag av koldioxid i växande biomassa. I prakti-
ken är en sådan styrning förknippad med vissa inneboende svårigheter.
Baserat på en genomgång av den faktiska politiken kan det konstateras att det finns
lagstiftning som minskar risken för att biodrivmedelsanvändningen leder till minskade
kolförråd. Lagstiftningen genomgår just nu en omarbetning och vi kan därmed inte
dra några skarpa slutsatser om den kommande lagstiftningens funktionalitet. Genom-
gången tyder dock på att det finns en risk för att biodrivmedlen kan ha en låg klimat-
prestanda. Anledningen till det är att det finns en risk för att biodrivmedel som är
baserade på skoglig bioråvara kommer från en sektor där kolförrådens klimatnytta inte
beaktas fullt ut. Vidare har lagstiftningen som syftar till att minska risken för utsläpp
från indirekt förändrad markanvändning troligen endast en begränsad effekt.
Eftersom endast fossila utsläpp räknas i transportsektorn kan ett bränslebyte bidra till
att nå det klimatpolitiska målet för transportsektorn, men det medför samtidigt att
utsläppen flyttas till en sektor som är betydligt mer svårreglerad. Detta innebär i prak-
tiken att Bränslebytet riskerar att leda till att transportsektorsmålet nås på bekostnad
av att utsläppen från sämre reglerade sektorer, i och utanför Sveriges gränser, ökar och
att de klimatvinster som styrmedlet är tänkt att generera kan urholkas.
BIOB RÄNSLENS K LIMATEGENS KAPER
För att förstå hur en ökad användning av biodrivmedel kan påverka mängden koldi-
oxid i atmosfären behöver vi känna till biodrivmedlens klimategenskaper. Biobaserade
bränslen, liksom fossila bränslen, innehåller kol som vid förbränning ger upphov till
koldioxidutsläpp. Tabell 4 sammanfattar de koldioxidutsläpp som sker vid förbränning
av fossila och biobaserade drivmedel.
Tabell 4 Utsläpp av koldioxid vid mobil förbränning:gtrafik
Kg/MWh
Koldioxid
Bensin
259
Diesel
259
Etanol (E100)
256
HVO
259
FAME
272
Biogas
202
Naturgas
205
Anm. I rapporten redovisas ej utsläpp för HVO. I stället antas samma emissionsfaktor som för diesel, dvs 259
kg/MWh. Detta eftersom framställningen av HVO resulterar i ett kolväte som är identiskt med diesel.
Källa: SMED (2010).
Som framgår av tabellen är utsläppen som sker vid förbränning av fossila drivmedel
och biodrivmedel likvärdiga. Det som skiljer de två drivmedelstyperna åt är att åter-
växten av biomassa binder koldioxid. Bindningstiden varierar mellan olika bioråvaror.
Det tar exempelvis tre till fem år innan energiskog kan betraktas som koldioxidne-
utralt, medan det kan ta upp till 100 år för andra träd. Detta innebär att effekten av
biobränsleanvändningen på mängden koldioxid i atmosfären påverkas av vilken biorå-
vara som används, åtminstone på kort och mellanlång sikt.
36
En förutsättning för att kolcykeln ska slutas är dock att markanvändningen förblir
oförändrad, det vill säga att samma gröda eller träd återplanteras. Om markanvänd-
ningen förändras påverkas mängden koldioxid i atmosfären. Markanvändningsföränd-
ringarna kan vara både direkta och indirekta. Direkt förändrad markanvändning
(DLUC, Direct Land-Use Change) uppstår om en given markyta skiftar användnings-
område, exempelvis om skogs- och betesmark omvandlas till jordbruksmark för pro-
duktion av biodrivmedel. När detta sker kommer kol som tidigare lagrats i vegetation
och jord att frigöras, samtidigt som den pågående kolbindningsprocessen avbryts.
Indirekt förändrad markanvändning (ILUC, Indirect Land-Use Change) uppstår om
odlingen av biodrivmedelsråvara påverkar markanvändningen någon annanstans. Ex-
empelvis om mark som tidigare använts till produktion av livsmedel och foder ställs
om till produktion av biomassa för biobränsle, samtidigt som livsmedels- och foder-
produktionen flyttas till nya områden på grund av förändrad lönsamhet. Värt att no-
tera är att förändrad markanvändning kan öka eller minska kolförrådet per ytenhet,
beroende på om förändringen innebär att en mer eller mindre kolintensiv biomassa
ersätter den tidigare biomassan (exempelvis om jordbruk ersätter skog eller vice versa).
EN S AMHÄL LSEKONO MISKT EFFEKTIV REG LERIN G AV BIOGENA
KOLD IO XIDUTSPP OCH UPPTAG AV K OLDIO XID
Som beskrivits ovan innebär förbränning av biodrivmedel utsläpp av koldioxid till
atmosfären, samtidigt som växande biomassa binder koldioxid. En samhällsekono-
miskt effektiv politik beaktar båda dessa klimataspekter.
Ett sätt att samhällsekonomiskt effektivt hantera koldioxid är att beskatta produkt-
ionsaktiviteter som påverkar koncentrationen av koldioxid i atmosfären, oavsett om
utsläppen är fossila eller biogena, och samtidigt subventionera lagring av koldioxid i
växande biomassa.
41
Politik som ensidigt beskattar fossil koldioxid medför att
biobränsle blir relativt sett mer attraktivt och med en ökad biodrivmedelsanvändning
flyttas kol från biosfären till atmosfären. Genom relativprisförändringen kommer mer
biodrivmedel än vad som är samhällsekonomiskt optimalt att användas. Ett sätt att
kompensera för detta är att även beskatta biogena utsläpp, vilket leder till att balansen
mellan biogena och fossila bränslen upprätthålls. Men att endast beskatta fossila
bränslen och biobränslen sätter inget värde på den koldioxid som lagras, vilket innebär
att det uppstår en obalans mellan biogena utsläpp och upptaget av koldioxid.
I en studie av Eriksson m.fl. (2018) undersöks konsekvenserna av att endast beakta
fossila och inte biogena utsläpp, samt att inte ta hänsyn till upptag av koldioxid i väx-
ande skoglig biomassa. De finner att i båda fallen leder det ofullständiga beaktandet av
skoglig koldioxid till lägre samhällsnytta och högre utsläpp. Anledningen till det är en
ineffektiv fördelning av skogliga resurser; bioenergianvändningen blir för hög samt att
nivåerna på skogsplantering och undviken avskogning blir för låga. De finner även att
välfärdsförlusten blir högre om politiken inte beaktar utsläpp från skoglig biomassa än
om den inte beaktar koldioxidupptaget.
Att premiera kolinlagring är dock förknippat med vissa inneboende svårigheter (se
Gren och Zeleke 2016). Bland annat är upptaget områdesspecifikt och beror på fak-
41
Se exempelvis Lundgren m.fl. (2008), Eriksson m.fl. (2018) och Lintunen och Uuisvuori (2016).
37
torer som jordkvalitet, trädarter och det lokala klimatet. Vidare är upptaget osäkert på
grund av exempelvis variation i väder och svårigheter att mäta upptaget korrekt.
Att utforma en samhällsekonomiskt effektiv politik kompliceras även av det faktum
att användningen av biodrivmedel kan medföra ökade utsläpp i länder som varken
producerar eller konsumerar drivmedlet i fråga. Detta genom så kallad indirekt föränd-
rad markanvändning. Detta är en effekt som går via prismekanismen. För att illustrera
mekanismen kan vi tänka oss en situation där ökad efterfrågan på majsbaserad etanol
medför ökade priser på både majs och andra grödor vars odlingsarealer minskar till
följd av att mer mark används för majsodling. Högre priser leder i sin tur till att bön-
der världen över omvandlar mer skogs- och betesmark till jordbruksmark för att där
odla grödor, vilket innebär ökade utsläpp av växthusgaser. Det effektiva sättet att han-
tera utsläpp är att beskatta dem där de uppstår och inte beakta effekter som går genom
prismekanismen. Det grundläggande problemet med utsläpp från indirekt förändrad
markanvändning är att de kan uppstå på en marknad som är oreglerad. Om så är fallet
kan det finnas anledning för det land som konsumerar biodrivmedlet att försöka mot-
verka negativa effekter som uppstår genom prismekanismen. Att utforma en politik
som beaktar utsläpp från indirekt förändrad markanvändning är ingen enkel uppgift.
Det finns åtminstone tre övergripande sätt att närma sig problematiken med utsläpp
från indirekt förändrad markanvändning (se Gawel och Ludwig 2011). Det första
sättet är att hantera utsläppen där de uppstår genom exempelvis internationella avtal.
Det andra sättet är att internalisera utsläppen för varje bioenergiprodukt genom att
exempelvis inkludera utsläpp i de livscykelberäkningar som ligger till grund för bio-
drivmedelsstandarder. Det tredje sättet är att på ett mer generellt plan minska efterfrå-
gan på biomassa från vissa jordbruks- och/eller skogsbruksprodukter.
Av dessa tre sätt kan ett globalt avtal leda till en globalt sett samhällsekonomiskt kost-
nadseffektiv lösning om det innebär att en koalition av länder fastställer ett gemen-
samt mål för kolförråden och sedan fördelar ansvaret mellan länderna. Att nå verk-
samma och bindande avtal är dock svårt eftersom länder har incitament att stå utanför
sådana avtal och åka snålskjuts på andra länders ansträngningar. För en mer utförlig
diskussion om svårigheten och möjligheten att nå bindande avtal se Konjunkturinsti-
tutet (2015). Vilken av ovanstående metoder som är det näst bästa alternativet i avsak-
nad av ett verksamt globalt avtal är en omdebatterad fråga i den vetenskapliga littera-
turen (se exempelvis Zilbermann m.fl. 2010 och Gawel och Ludwig 2011).
DEN FAKTI SK A S TYRNINGE N AV BIOGE NA KO LDIOXIDUTS LÄPP OCH UPPT AG
AV K OLDIO XID
I detta avsnitt tittar vi på de styrmedel som används för att hantera koldioxidutsläpp
och koldioxidupptag vid produktionen och konsumtionen av de biodrivmedel som
används i Sverige. Regleringen av biogena koldioxidutsläpp och upptag av koldioxid
kan sägas bestå av tre delar: reglering av kolförråden, drivmedelsbeskattning och in-
blandningskravet. Eftersom varken drivmedelsskatten eller inblandningskravet direkt
syftar till att reglera biogena utsläpp fokuserar vi här på regleringen av kolförrådet.
42
42
Koldioxidskatten på låginblandade drivmedel är endast baserad på det fossila, och inte det biogena, kolinne-
hållet i bränsleblandningen (Miljö- och energidepartementet 2017), och beräkningen av växthusgasutsläpp som
ligger till grund för inblandningskravet inkluderar inte några utsläpp som inte redan är reglerade genom håll-
barhetskriterierna.
38
För att ett biobränsle ska få användas för att uppfylla reduktionsplikterna, eller för att
kunna få skattenedsättningar, måste det uppfylla vissa hållbarhetskriterier. Hållbar-
hetskriterierna i den svenska lagstiftningen SFS (2010:598) baseras på EU:s förnybart-
direktiv (Dir 2009/28/EG). Förnybartdirektivet har nyligen omarbetats (Dir EU
2018/2001) och för närvarande har Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen
och Naturvårdsverket i uppdrag att utreda hur det omarbetade direktivet kan imple-
menteras i svensk lagstiftning (Infrastrukturdepartementet 2019).
I det omarbetade direktivet innehåller artikel 29 olika hållbarhetskriterier och kriterier
för minskade växthusgasutsläpp. Kriterierna för minskade växthusgasutsläpp anger
hur mycket växthusgasutsläppen måste minska genom användningen av biobränslen
jämfört med om fossila bränslen istället hade använts. Utsläppsminskningen mäts
genom att jämföra utsläppen mellan biobränslet och den fossila motsvarigheten ur ett
livscykelperspektiv.
Hållbarhetskriterierna innebär bland annat att för biodrivmedel som baseras på jord-
bruksbaserad biomassa är vissa typer av markanvändningsförändringar förbjudna,
medan utsläpp från andra markanvändningsförändringar inkluderas i beräkningen av
hur mycket utsläpp biodrivmedlet ger upphov till. I tillämpningen av de nuvarande
markkriterierna (SFS 2010: 598) betyder detta exempelvis att marken som bioråvaran
kommer ifrån inte får ha ändrats från kontinuerligt beskogad mark till åkermark. Där-
emot får marken ha ändrat status från att ha varit lågproduktiv skogsmark till åker-
mark, men då måste kollagerförändringen till följd av markanvändningsförändringen
beaktas i växthusgasberäkningen (Energimyndigheten 2012).
För skogsbaserade biodrivmedel ställs ett antal kriterier upp för att minimera risken
för ohållbar produktion.
43
Vidare måste biodrivmedel från skoglig biomassa uppfylla
vissa krav gällande markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk.
Dessa krav innebär att landet där skogsbiomassan har sitt ursprung ska:
i) vara part i Parisavtalet,
ii) ha lagt fram ett nationellt fastställt bidrag (NDC)
44
för UNFCCC
45
som
omfattar utsläpp från jordbruk, skogsbruk och markanvändning som in-
nebär att den förändringen i kollager som sker i samband med att bio-
massan skördas tillgodoräknas landets åtagande i enlighet med landets
NDC, eller
iii) ha lagstiftning för att bevara och stärka kollager och kolsänkor och det
finns belägg för att utsläpp från LULUCF
46
-sektorn inte överstiger uppta-
get.
47
43
Exempelvis måste det finnas system som säkerställer att skogsföryngring sker på skördade arealer och att
skörden upprätthåller och förbättrar skogens produktionskapacitet på sikt.
44
NDC (Nationally Determined Contribution) Enligt Parisavtalet ska varje land lägga fast ett nationellt åtagande
som anger landets avsedda frivilliga ansträngningar för att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och
anpassning till klimatförändringen.
45
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) är en global konvention om åtgärder för
att förhindra klimatförändringar. Till denna konvention hör Parisavtalet.
46
Land Use, Land-Use Change and Forestry.
47
Om dessa villkor inte är uppfyllda kan biodrivmedlet ändå få användas för att uppfylla kraven om det finns
ett förvaltningssystem som säkerställer att kollager och kolsänkor i skogen behålls eller förbättras på lång sikt.
39
En vägledning för hur det ska kunna bevisas att dessa kriterier är uppfyllda kommer
att presenteras av Kommissionen senast i januari 2021.
Vad gäller biodrivmedel som är baserat på skoglig råvara från EU begränsas utsläppen
i enlighet med ländernas åtagande i LULUCF-förordningen (Förordning (EU)
2018/841). Förenklat uttryckt kan det sägas att grundprincipen i LULUCF-
förordningen är att en medlemsstat förbinder sig till att inte minska nettoupptaget i
LULUCF-sektorn i förhållande till en referensnivå. Referensnivån blir därmed helt
avgörande för vad åtagandet innebär. Vad gäller bokföringskategorin Brukad skogs-
mark ska referensnivån fastställas av medlemsstaterna och baseras på ett antal kriterier
som finns angivna i förordningen, samt bygga på kontinuerlig hållbar skogsbruks-
praxis såsom den dokumenterats under perioden 20002009. Referensnivån ska inte
beakta effekten av befintlig och framtida politik, som exempelvis ökad efterfrågan på
trä på grund av ökad efterfrågan på bioenergi (Nabuurs m.fl. 2018).
Eftersom arbetet med att fastställa medlemsstaternas referensnivåer pågår i skrivande
stund är det svårt att avgöra vad åtagandet innebär. I en studie av Nabuurs m.fl. (2018)
undersöks vilka konsekvenser LULUCF-förordningen får för det levande skogliga
kolförrådet i EU, genom att använda tre olika scenarier på den skogliga referensnivån.
Resultaten tyder på att kolförrådet för levande skoglig biomassa minskar under hela
perioden mellan 2020 och 2050 under alla tre scenarierna. Det är dock värt att notera
att kolförrådet fortfarande kunde ha blivit ännu mindre utan åtagandet. Detta pekar på
en inneboende svårighet att veta vad kravet faktiskt innebär.
Vad gäller skogsråvara med ursprung utanför EU förefaller det vara minst lika svårt att
avgöra om LULUCF-sektorn är reglerad eller inte. Fyson och Jeffery (2019) undersö-
ker hur sektorn behandlas i Parisavtalets samtliga 167 fastlagda bidrag. De finner att
metoderna för att inkludera LULUCF-sektorn i målen varierar mellan länderna. Vissa
har övergripande mål för samtliga sektorer, andra har separata mål för LULUCF-
sektorn och ytterligare andra länder listar styrmedel och åtgärder i LULUCF-sektorn.
Genomgången tyder på att LULUCF-sektorn är inkluderad i 121 av de nationella bi-
dragen och av dessa är det endast elva som anger mål som kan kvantifieras.
Utsl äpp f rån indi rekt förän drad marka nndning
Utsläpp från indirekt förändrad markanvändning begränsas inte genom hållbarhetskri-
terierna som ligger till grund för vilka biodrivmedel som får användas för att uppfylla
reduktionsplikten.
Försök att minska risken för utsläpp via indirekt förändrad markanvändning görs
däremot på andra ställen i EU-lagstiftningen. Genom artikel 26 i det omarbetade för-
nybartdirektivet sätts en gräns för hur stor andel biodrivmedel, flytande biobränslen
samt biomassabränslen som framställs ur livsmedels- och fodergrödor som får använ-
das för att uppnå det nationella förnybarhetsmålet
48
och målet om andelen förnybar
energi i transportsektorn
49
. För måluppfyllelsen ställs dessutom krav på att andelen
48
Medlemsstaterna ska gemensamt säkerställa att andelen energi från förnybara källor i unionens slutliga
energianvändning är minst 32%. Medlemsländerna ska fastställa nationella bidrag för att gemensamt bidra till
det övergripande unionsmålet.
49
Medlemsländerna ska fastställa en skyldighet för bränsleleverantörer att säkerställa att andelen förnybar
energi av den slutliga energianvändningen i transportsektorn är minst 14 procent senast 2030.
40
biodrivmedel som framställs ur livsmedels- och fodergrödor med hög risk för indirekt
ändrad markanvändning, och för vilka en betydande utvidgning av produktionsområ-
det till mark med stora kollager observerats, inte får överstiga en viss gräns. En gräns
som gradvis ska sänkas till noll fram till 2030.
50
51
Det är i sammanhanget viktigt att notera att det är tillåtet att använda mer biodrivme-
del från livsmedels- och fodergrödor än gränserna, dock kan inte den överskjutande
delen åberopas vid avräkning mot nationens åtagande gentemot EU. Energimyndig-
heten konstaterar att ”[m]ed en ambitiös reduktionsplikt är det sannolikt till och med nödvändigt
att överträffa gränserna” (Energimyndigheten 2019b, s 33). Energimyndigheten noterar
vidare att frågan om huruvida reduktionsplikten är tillräcklig för att säkerställa målen
för förnybar energi i transportsektorn är något som behöver utredas vidare när det
omarbetade förnybartdirektivet implementeras i den nationella lagstiftningen.
DISK USSIO N
Den teoretiska litteraturen pekar på att en globalt sett samhällsekonomiskt effektiv
klimatpolitik kan baseras på en regleringsprincip som beskattar produktionsaktiviteter
som påverkar koncentrationen av koldioxid i atmosfären, oavsett om utsläppen är
fossila eller biogena, och samtidigt subventionera upptag av koldioxid i växande bio-
massa. På så sätt beaktas den samhälleliga kostnaden av koldioxidutsläpp och den
samhälleliga nyttan av koldioxidupptag.
I praktiken är en sådan styrning förknippad med inneboende svårigheter, bland annat
på grund av att upptaget både är områdesspecifikt och osäkert. Vidare är utsläpp som
orsakas av indirekt förändrad markanvändning svårreglerade. I avsaknad av ett hel-
täckande och verksamt globalt avtal ger den vetenskapliga litteraturen inget entydigt
svar på hur sådana utsläpp bäst kan hanteras.
Baserat på genomgången av den faktiska politiken kan det konstateras att det finns
lagstiftning som minskar risken för att biodrivmedelsanvändningen leder till minskade
kolförråd. Denna lagstiftning är till stor del baserad på EU:s förnybartdirektiv som
nyligen omarbetats och ännu inte implementerats i svensk lag. Vi kan därmed inte dra
några skarpa slutsatser om den kommande lagstiftningens funktion. Vi kan dock se att
det finns en risk att den inte blir heltäckande.
Vad gäller skogsbaserade biodrivmedel skulle kravet på att ursprungslandet ska ha ett
åtagande i markanvändningssektorn i den bästa av världar kunna innebära att det
skapas incitament som reflekterar det samhällsekonomiska värdet
52
av den kol som
binds och lagras. Det är dock fullt möjligt att länderna kan uppfylla sina åtaganden
utan att behöva vidta några åtgärder, varpå åtagandet blir verkningslöst. Lagstiftningen
innehåller även krav på bevarande av biologisk mångfald och kriterier för att minska
50
Såvida dessa inte är certifierade som biodrivmedel med låg risk för utsläpp från indirekt förändrad markan-
vändning. I en delegerad förordning, Europeiska kommissionen (2019), fastställs vad som anses vara bety-
dande utvidgning och vad som anses vara utvidgning till mark med stora kollager, samt vilka värden som ska
tillämpas för olika bränsleråvaror. Enligt detta beräkningssätt utgör palmolja en högriskråvara.
51
För att beviljas skattebefrielse behövs även ett anläggningsbesked (se www.skatteverket.se). För att beviljas
ett anläggningsbesked får biodrivmedlet endast vara livsmedelsbaserat om det har producerats i en anläggning
som tagits i drift före den 31 december 2013 och som inte är fullständigt avskriven.
52
Med samhällsekonomiska värdet avses här den globala värderingen.
41
risken för ohållbar produktion. Inga av dessa styrmedel syftar dock direkt till att öka
lagerhållningen av kol.
För jordbruksbaserade drivmedel finns ett antal styrmedel som skapar incitament för
lagerhållning av kol, såsom förbud mot vissa markanvändningsförändringar, samt
genom att i växthusgasberäkningen premiera ökad kolinlagring genom förbättrade
jordbruksmetoder och bestraffa utsläpp från tillåtna markanvändningsförändringar.
Den största utmaningen när det gäller jordbruksbaserade biodrivmedel är att reglera
dess potentiella effekt på utsläpp från indirekt förändrad markanvändning. Inom EU:s
omarbetade förnybartdirektiv hanteras indirekta markanvändningseffekter främst
genom en gräns för hur stor andel biodrivmedel som får användas för att uppnå det
nationella förnybarhetsmålet och målet om andel förnybar energi i transportsektorn.
Denna gräns har troligen liten betydelse för att minska risken för indirekta markan-
vändningseffekter eftersom det är fullt tillåtet att använda mer jordbruksbaserade
biodrivmedel än vad gränserna föreskriver. Detta innebär att utsläpp från indirekta
markanvändningseffekter endast beaktas i begränsad omfattning.
Slutsatsen vi kan dra från ovanstående är att när Bränslebytet leder till minskade fos-
sila utsläpp i transportsektorn, så flyttas verksamheten till en sektor som är betydligt
mer svårreglerad.
Detta innebär i praktiken att Bränslebytet riskerar att leda till att transportsektorsmålet
nås på bekostnad av att utsläppen från sämre reglerade sektorer ökar och att de kli-
matvinster som styrmedlet är tänkt att generera kan urholkas.
Vi kan avslutningsvis konstatera att det är viktigt att en ökad biodrivmedelsanvänd-
ning går hand i hand med en politik som skapar rätt incitament i sektorn för markan-
vändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Det kan även finnas anledning
för drivmedelspolitiken att beakta konsekvenserna av ofullständiga incitament i den
globala markanvändningssektorn. Det skulle behövas en djupare analys av om, och
hur, drivmedelspolitiken på bästa sätt kan beakta värdet av kolförråden.
Avsn ittet i korth et
Kapitlet består av två delar. En del som analyserar konsekvenser av reduktions-
plikten och en del som diskuterar biodrivmedlens klimatprestanda. Nedan sam-
manfattas avsnittet i punktform.
Reduktionsplikten kräver en viss inblandning av biodrivmedel (mängden be-
ror på klimatprestandan hos de biodrivmedel som blandas in) men reglerar
inte den totala drivmedelsanvändningen. För detta används den likformiga
drivmedelsskatten.
I princip kan målet för transportsektorns utsläpp nås på ett kostnadseffektivt
sätt även med reduktionsplikter för bensin och diesel. I praktiken saknas
dock information för att åstadkomma detta. Pliktnivåerna ska bestämmas
långt i förväg på basis av antagande om framtiden. Felgissningar kan påtag-
ligt fördyra den svenska klimatpolitiken.
I en osäker värld är differentierad drivmedelsbeskattning ett bättre system.
Sverige bör därför verka för en reformering av EU:s energiskattedirektiv så
att vi kan återgå till att via differentierad drivmedelsbeskattning kontrollera
de svenska koldioxidutsläppen.
42
Innan så sker behöver flexibiliteten i de svenska reduktionspliktssystemen
ökas. Nuvarande kvotpliktsavgifter är för höga för att skydda mot oväntat
höga kostnader i systemen. Ett sätt att öka flexibiliteten är att låta företagen
spara eventuell överprestation.
Politikens kostnadseffektivitet kan ökas samtidigt som en del osäkerhet om
politikens kostnader undviks genom att slå ihop de två plikterna eller låta ak-
törer inom respektive system handla certifikat med varandra.
Med mycket höga reduktionspliktsnivåer är det möjligt att utsläppsmålet
även till relativt låga pumppriser. En sådan politikutformning leder dock till
ett större trafikarbete än vad som är samhällsekonomiskt motiverat.
En ökad användning av biodrivmedel är inte okomplicerat ur klimatsyn-
punkt. Vid förbränning av biodrivmedel sker koldioxidutsläpp till atmosfä-
ren, samtidigt som växande biomassa binder koldioxid. En samhällsekono-
miskt effektiv politik tar hänsyn till båda dessa klimateffekter.
Det finns lagstiftning som minskar risken för att biodrivmedelsanvändningen
leder till minskade kolförråd, men den är inte heltäckande.
Det finns en risk att biodrivmedel som är baserade på skoglig biomassa
kommer från en sektor där kolförrådens samhällsekonomiska värde inte be-
aktas fullt ut.
Vidare beaktas utsläpp som uppstår på grund av indirekt förändrad markan-
vändning endast i begränsad omfattning i lagstiftningen.
När Bränslebytet leder till minskade fossila utsläpp i transportsektorn, så
flyttas verksamheten till en sektor som är betydligt mer svårreglerad. Det
finns därmed en risk att transportsektorsmålet nås på bekostnad av att ut-
släppen från andra sektorer ökar.
43
4 Styrning mot energi- och fossilsnåla fordon:
bonus-malus-system
I detta kapitel analyseras det svenska bonus-malus-systemet.
53
Vår huvudslutsats är att
det svenska bonus-malus-systemet inte bidrar på ett kostnadseffektivt sätt till att nå
det svenska klimatmålet för transportsektorn. Systemet styr inte direkt mot minskade
utsläpp från biltrafik utan mot ökad bränsleeffektivitet, vilket leder till minskad kör-
kostnad. Något som i sin tur kan leda till ökade körsträckor och därmed högre koldi-
oxidutsläpp. Inte heller bidrar bonus-malus-systemet kostnadseffektivt till en snävare
målsättning om ökad bränsleeffektivitet och lägre specifikt koldioxidutsläpp, det vill
säga gram utsläpp per kilometer (g/km). Detta eftersom värderingen av ett ytterligare
gram minskat utsläpp varierar inom systemet. Dessutom, om motivet till att införa
systemet är ett beteendemisslyckande i form av att aktörer på ett likartat sätt un-
derskattar framtida bränslepriser och körkostnader, kommer systemet inte att på ett
konsistent sätt korrigera för detta.
4.1 Bakgrund
Ett bonus-malus-systems grundläggande funktion är att gynna bilar vars specifika
koldioxidutsläpp understiger en viss nivå med en premie (bonus), och straffa bilar med
utsläpp över en viss nivå med förhöjd fordonsskatt (malus). Förordningen om klimat-
bonusbilar (SFS 2017:1334, 1 §) anger att syftet är:
”…att främja en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan.
Bonusen kombineras med en ”bestraffning”, en malus, i form av en extra fordonsskatt
de tre första åren på bilar med specifikt koldioxidutsläpp över 95 gram per kilometer.
Systemet ska enligt Finansdepartementet (2017, s 28) på detta sätt:
… öka andelen miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp per kilometer.”, samt
”…bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan.”
Baserat på dessa formella målsättningar, samt att bonus tilldelas så kallade ”klimat-
bonusbilar”, är vår utgångspunkt att motivet till införandet av bonus-malus-systemet
är klimatpolitiskt. I senare delar av kapitlet diskuteras även andra möjliga motiv till
systemet exempelvis fördelningspolitiska.
När det gäller andra motiv är det centralt att skilja på politiska motiv till val av styrme-
del och motiv som åtminstone potentiellt kan härledas utifrån samhällsekonomisk
effektivitet. Ett exempel på politiskt motiv till att införa ett bonus-malus-system kan
vara att hushåll är mer benägna att acceptera ett sådant system än koldioxidskattehöj-
ningar. Det samhällsekonomiska motivet grundar sig istället i någon form av mark-
nads- och/eller beteendemisslyckande. Ett beteendemisslyckande som lyfts fram som
skäl till att införa bonus-malus-systemet är att hushåll inte fullt ut tar hänsyn till fram-
tida bränslekostnader vid inköp av bil (se till exempel SOU 2016:33).
Det är bara ett fåtal länder som tillämpat renodlade bonus-malus-system. Än mer
sällsynta är system som anammar den svenska ambitionen att vara statsfinansiellt ne-
53
Kapitlet baseras på Konjunkturinstitutet (2019a).
44
utralt, det vill säga att malus ska finansiera bonus. Ett exempel på bonus-malus-system
som närmast kan jämföras med det svenska är det som introducerades i Frankrike
2008. Det franska exemplet visar att det kan vara svårt att utforma ett långsiktigt of-
fentligfinansiellt neutralt system. Enligt D’Haultfoeuille m.fl. 2013 uppvisade systemet
stora underskott de första åren, inte minst på grund av en väl tilltagen bonus. Enligt
författarna bidrog systemet till att öka andelen bonus-bilar men samtidigt ökade också
körsträckorna och fordonsbeståndet i en sådan grad att det medförde ökade nettout-
släpp av koldioxid. Att bonus-malus inte självklart leder till väsentliga utsläppsminsk-
ningar framgår också av Naturvårdsverket (2017) som istället bedömer att de största
utsläppsminskningarna kommer från reduktionsplikten och EU:s skärpta utsläppskrav.
4.2 Bilparkens utveckling över tid
Det svenska bonus-malus-systemet har föregåtts av en rad tidigare politiska åtgärder
riktade mot miljöbilar. Mellan 2007 och 2009 utdelades en miljöbilspremie om 10 000
kronor. Klassificeringen var generös, och innebar att ca en fjärdedel av de bilar som
såldes var berättigade till premien (SOU 2016:33, s 98). Miljöbilspremien upphörde i
juni 2009 och ersattes då av en femårig befrielse från fordonsskatt för fordon som
uppfyllde särskilda miljökrav. Kraven för skattebefrielse förändrades över tid. Exem-
pelvis skärptes kravet på specifikt utsläpp från 130 till 120 till högst 95 gram per kilo-
meter (g/km). Parallellt med skattebefrielsen infördes 2012 den så kallade supermiljö-
bilspremien. För att klassas som supermiljöbil, med rätt till en premie om 40 000 kr,
fick en ny bils specifika koldioxidutsläpp uppgå till högst 50 g/km. Premien differenti-
erades 2016 så att enbart bilar med nollutsläpp hade rätt till 40 000 kronor. För bilar
med specifikt utsläpp upp till och med 50 g/km utbetalades 20 000 kronor (SFS
2015:945). Både supermiljöbilspremien och den femåriga skattebefrielsen för miljöbi-
lar upphörde 30 juni 2018 och ersattes av bonus-malus-systemet (SFS 2017:1334).
Figur 15a visar hur den svenska personbilsparken utvecklats sedan 2007. År 2007
bestod personbilar i trafik till 98 procent av bensin- och dieselbilar. Resterande 2 pro-
cent inkluderar elbilar, elhybrider, gas- och etanolbilar. Noteras bör att klassificeringen
av ”miljöbil” inte varit konstant över tidsperioden. Exempelvis omfattades elhybrider
av skattebefrielse för miljöbilar medan de inte ansågs vara miljöbilar i enlighet med de
regler som gällde för supermiljöbilspremien. Under den dryga tioårsperiod som miljö-
bilspolitiken existerat har andelen icke-fossildrivna bilar i trafik ökat från 2 till 8 pro-
cent. Det är inte självklart att ökningen enbart är en konsekvens av miljöbilspolitiken.
Antalet personbilar i trafik ökar kontinuerligt. Vid utgången av 2018 var beståndet 4,9
miljoner, vilket kan jämföras med 4,3 miljoner år 2007. Utmärkande för perioden
20072018 är att andelen dieselbilar i trafik ökat kraftigt på bekostnad av bensinbilar,
se figur 15a. Figur 15b visar det totala antalet nyregistrerade personbilar per månad
under 2018 (blå linje). Strax innan det svenska bonus-malus-systemet infördes den 1
juli 2018 ökade antalet nyregistreringar kraftigt. Under de sex första månaderna 2019
var dock de månatliga nyregistreringarna lägre än motsvarande period under 2018.
Trenden förefaller dock ha vänt sett till siffrorna under andra halvåret 2019, vilka visar
på ett högre antal nyregistreringar jämfört med motsvarande period föregående år.
45
Figur 15 a-b Utveckling av personbilsparken
a: Andelen personbilar i trafik efter drivmedel b: Nyregistrering av personbilar, 201 9
Källor: SCB och Trafikanalys.
Under den period som bonus-malus-systemet varit verksamt utgör andelen nyregistre-
rade klimatbonusbilar ca 12 procent av det totala antalet nyregistrerade bilar, och ma-
joriteten har hittills utgjorts av laddhybrider. Av figur 16 framgår att sedan det svenska
bonus-malus-systemet infördes har andelen klimatbonusbilar också ökat i förhållande
till det totala antalet nyregistrerade bilar.
Figur 16 Andel klimatbonusbilar av totala nyregistreringar
Källa: Trafikanalys.
Så långt kan effekterna av den politik som bedrivits under perioden betraktas som
ringa. Miljöbilspolitiken infördes 2007, och 12 år senare finns ungefär 70 000 klimat-
bonusklassade bilar i trafik (Power Circle 2018). Av ett bestånd om ca 5 000 000 mot-
svarar det en andel om ungefär 1,4 procent. Emellertid indikerar utvecklingen i figur
16 att andelen klimatbonusbilar ökat sedan bonus-malus-systemet infördes. Relativpri-
set på en klimatbonusbil är lägre än tidigare då bonusen dessutom kombineras med en
förhöjd fordonsskatt (malus). En relevant fråga är därför om bonus-malus-systemet de
facto styr hårdare än tidigare miljöbilspolitik.
Procent
Antal
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
Jan Mars Maj Juli Sep Nov
Bensin Diesel
El+hybrid Etanol, gas+övrigt
Nyregistrering 2018
89 86 84 80 76 73 70 67 63 61 58 57
810 11 14 17 21 24 27 30 32 34 35
245666777788
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2007 2009 2011 2013 2015 2017
Bensin Diesel Ej fossilt
0%
4%
8%
12%
16%
20%
Sep
Okt
Nov
Dec
Jan
Feb
Mars
April
Maj
Jun
Jul
Aug
Sep
Okt
Nov
Dec
Jan
Feb
Mars
April
Maj
Jun
Jul
Aug
Sep
2017 2018 2019
46
4.3 Bonus-malus-system: generell analys
I detta avsnitt presenteras en principiell beskrivning av bonus-malus-system, samt
teoretiska slutsatser för system av detta slag. I nästa avsnitt presenteras det svenska
bonus-malus-systemet och slutsatser specifika för just det systemet.
BESK RIVNI NG AV ETT BONUS -MA LUS-S YST EM
Ett bonus-malus-systems grundläggande funktion är att gynna bilar vars specifika
koldioxidutsläpp understiger en viss nivå med en premie (bonus), och straffa bilar med
utsläpp över en viss nivå med förhöjd fordonsskatt (malus). Detta illustreras i figur 17.
Figur 17 Principiell beskrivning av bonus-malus-system
Den blå incitamentslinjens lutning reflekterar det värde som bonus och malus på mar-
ginalen tillskriver bilarnas specifika koldioxidutsläpp, det vill säga värdet av att en bil-
köpare väljer en bil vars koldioxidutsläpp per kilometer är ett gram mindre. Skärnings-
punkten mellan incitamentslinjen och den horisontella axeln definierar gränsen mellan
bonus- och malusbilar.
Ju brantare lutning incitamentslinjen har desto högre värde på utsläppen, och desto
starkare är incitamenten att välja en bil med lägre utsläpp. Oavsett bilens specifika
utsläpp så värderas en minskning av utsläppet lika mycket. I figur 17 illustreras detta
av att den blå incitamentslinjen är linjär. Denna utformning kommenteras av Utred-
ningen för fossilfri fordonstrafik (SOU 2013:84, s 646):
Om målet är att adressera ett generellt marknadsmisslyckande i form av för stora utsläpp av
koldioxid, bör dock varje minskning med ett gram bedömas som lika värdefull som varje an-
nan reduktion med lika mycket.”
MOTIV TIL L BON US -MALUS-SYS TEM
Ett motiv till att införa ett bonus-malus-system kan enligt Bonus-malus-utredningen
(SOU 2016:33, s 101) vara att konsumenter inte, när de väljer bil, fullt ut tar hänsyn till
bilens specifika bränsleförbrukning eller framtida bränslepriser. Genom att idag köpa
en relativt bränsleintensiv bil till lägre kostnad vill individer undvika kortsiktiga kost-
nader även om det innebär högre körkostnader och därmed en högre nettokostnad på
lång sikt. Detta kortsiktiga beteende innebär att framtida pumppriser/körkostnader
undervärderas, vilket ses som ett beteendemisslyckande som i likhet med marknads-
Bonus
Malus Lutning: CO2-
värdering
Incitamentslinje
kr per gram CO2/km
0gram CO2/km
47
misslyckanden ger upphov till samhällsekonomiskt ineffektiv resursallokering.
54
Om
införandet av systemet motiveras utifrån detta, ska bonus och malus bestämmas uti-
från graden av denna undervärdering (storleken på beteendemisslyckandet).
GENERELLA SLUT SATSE R
Det bonus-malus-system som beskrivs i figur 17 styr inte direkt mot minskade utsläpp
från biltrafik, och är därför inte ett kostnadseffektivt styrmedel för minskade koldiox-
idutsläpp. Systemet styr mot minskade utsläpp i gram per kilometer och därmed ökad
bränsleeffektivitet. Den ökade effektiviteten leder till lägre körkostnader och därmed
potentiellt till ökade körsträckor och högre totala koldioxidutsläpp (rekyleffekt).
Ett bonus-malus-system kan också förvärra det problem det är till för att åtgärda. Som
tidigare nämnts är ett motiv till bonus-malus-system att konsumenter betraktas ha ett
icke-rationellt kortsiktigt beteende, vilket i litteraturen ibland beskrivs som att de är
”närsynta” eller ”myopiska”. I samhällsekonomisk mening leder det till ineffektiva
konsumtionsbeslut. Om detta beteendemisslyckande förekommer men varierar i stor-
lek mellan konsumenter kan det system som illustreras i figur 17 dock förvärra situat-
ionen. Systemet påverkar alla individers konsumtionsbeslut, även de som är rationella
vars privatekonomiska beslut då kan bli mindre effektiva i samhällsekonomisk mening.
Det finns emellertid inga övertygande vetenskapliga belägg för att problem med kort-
siktigt beteende existerar på bilmarknaden i sådan omfattning att det utöver en korrekt
utformad bränslebeskattning motiverar särskilda åtgärder. Om det inte finns anledning
att misstänka några (stora) beteendemisslyckanden i form av kortsiktigt beslutsfat-
tande kommer det framtida förväntade pumppriset (inklusive koldioxidskatt och pris-
effekter från reduktionsplikten) styra effektivt både mot bilval och bilanvändning.
Dessutom, om det skulle finnas belägg för ett kortsiktigt beteende hos konsumenter är
det långt ifrån uppenbart att ett bonus-malus-system är det bästa styrmedlet för att
åtgärda detta problem.
4.4 Det svenska bonus-malus-systemet
Det svenska systemet gäller nya bilar av fordonsår 2018 eller senare, registrerade från
och med 1 juli 2018. Systemet reviderades i samband med budgetpropositionen för
2020 (Prop. 2019/20:1), genom att gränsen för vad en bil får släppa ut för att klassas
som en klimatbonusbil höjdes från 60 till 70 gram koldioxid per kilometer. Systemet
illustreras i figur 18, där orange streckad linje beskriver revideringen.
54
Se vidare Konjunkturinstitutet (2019a).
48
Figur 18 Det svenska bonus -malus-systemet
Bonusen kan uppgå till 25 procent av bilens nypris, dock högst 60 000 kronor. Högst
bonus tillfaller helt utsläppsfria bilar. Från och med 1 januari 2020 minskar bonusen
med 714 kronor för varje gram koldioxidutsläpp per kilometer upp till och med 70
g/km, där den är 10 000 kronor.
Förutom ett grundbelopp om 360 kronor per år för alla bilar består fordonsskatten för
bensin- och dieselbilar i sin grundläggande form av ett koldioxidbelopp motsvarande
22 kronor per gram för utsläpp över 111 g/km. För nya dieselbilar tillkommer dessu-
tom ett bränsletillägg
55
samt ett miljötillägg om 250 kronor per år.
På detta tillkommer dessutom ett ytterligare tillägg till fordonsskatten, en malus, för
nya bensin- och dieselbilar de tre första åren. För dessa uppgår malusen till 82, 60 och
85 kronor för varje gram utsläpp per kilometer över 95, 111 respektive 140 gram.
Jämför vi det svenska bonus-malus-systemet (figur 18) med det principiella systemet i
figur 17 blir det uppenbart att det svenska systemet avviker från principen om en linjär
incitamentslinje. Inom systemet finns sex olika värderingar av ett ytterligare gram
minskat utsläpp. Ett gram lägre koldioxidutsläpp per kilometer värderas högre bland
bonusbilar än bland malusbilar. Systemet bidrar därmed inte kostnadseffektivt till
minskade koldioxidutsläpp från fordonstrafik eller förbättrad bränsleeffektivitet sett ur
ett snävt nybilsperspektiv. De olika värderingarna innebär också att det svenska
bonus-malus-systemet avviker från EU:s riktlinjer om att incitamenten bör utformas
så att fordon med liknande prestanda behandlas lika.
56
KONS EKVEN SER A V DEN SVEN SKA UT FO RMNINGEN
Den specifika utformningen av det svenska bonus-malus-systemet har ett antal olyck-
liga konsekvenser. Detta om ambitionen är att systemet ska bidra kostnadseffektivt till
transportsektorns klimatmål. Som ovan nämnts finns inom systemet flera olika värde-
ringar av lägre koldioxidutsläpp per kilometer, vilket gör att systemet inte bidrar kost-
nadseffektivt till utsläppsminskningar.
55
13,52 kr*totala antalet gram utsläpp per kilometer.
56
Enligt EU:s rekommenderade princip, proportionalitet, EU-kommissionen (2013).
95
gram CO2/km
0
- 60 000
- 10 000
Incitamentslinje
60
0 kr
833 kr
82 kr
85 kr
140
714 kr
70
Kr per gram CO2/km
111
60 kr
49
Som tidigare också nämnts kan ett motiv till systemet vara att korrigera för ett kortsik-
tigt beteende hos bilköpare, vilket innebär att de undervärderar framtida körkostnader
och bränslepriser. Emellertid, om alla konsumenter uppvisar samma homogena kort-
siktiga beteende, kommer det svenska bonus-malus-systemets icke-linjära incitaments-
struktur (figur 18) medföra att konsumenter gör samhällsekonomiskt ineffektiva bilval.
Detta eftersom det svenska systemets olika värdering av en utsläppsminskning innebär
att beteendemisslyckandet hos konsumenter antas variera i storlek.
I en enkel teoretisk modell av nybilsmarknaden visar Konjunkturinstitutet (2019a) att
konsumenter, som alla på ett likartat sätt undervärderar framtida bränslekostnader,
kommer att välja bilar med för höga specifika koldioxidutsläpp (sett ur ett samhällse-
konomiskt perspektiv). Av modellen framgår också att om graden av denna homogena
undervärdering hos konsumenter är känd kan en koldioxidskattehöjning anpassas så
att den exakt avspeglar storleken på detta beteendemisslyckande. Detta illustreras med
ett räkneexempel som utmynnar i en sådan skattehöjning om 0,78 kronor per kg kol-
dioxid (orange linje i figur 19). Ett ytterligare reducerat gram koldioxid per kilometer
ges samma värde oavsett vilket specifikt utsläpp den bil som konsumenten väljer har.
Givet modellantaganden speglar orange linje den optimala marginella värderingen av
konsumenternas beteendemisslyckande.
Figur 19 Marginell värdering av beteendemisslyckandet
Det reviderade svenska bonus-malus-systemets faktiska marginella värdering av bete-
endemisslyckandet beräknas givet ett antagande om en årlig körsträcka på 1 200 mil,
att bilars livslängd är tio år och en diskonteringsränta motsvarande fyra procent (blå
linje i figur 19). Systemet överskattar beteendemisslyckandet motsvarande avståndet
mellan blå och orange linje (utom i intervallet 7195 gram per kilometer där systemet
värderar misslyckandet till noll).
57
För bonusbilar uppgår överskattningen till 5,950,78
= 5,17 kronor per kg koldioxid. För malusbilar är överskattningen betydligt mindre, ca
1,970,78 = 1,19 kronor.
Det är tänkbart att utformningen av bonus-malus-systemet har utgått ifrån att konsu-
menter undervärderar framtida körkostnader mer än vad vi har antagit. Det är också
tänkbart att utformningen utgått ifrån att storleken på beteendemisslyckandet är olika
57
Även om det självklart ska beaktas att modellen är förenklad och resultaten beror på dess underliggande
antaganden gäller slutsatsen att det svenska systemet inkonsekvent korrigerar bilköpares kortsiktiga beteende.
0
0,001
0,002
0,003
0,004
0,005
0,006
050 100 150 200 250
kr per gram CO2/km
gram CO2 per km
Faktisk marginell värdering Optimal marginell värdering
50
beroende på vilket utsläpp den bil som konsumenten väljer har. Som systemet nu är
utformat antas ett kortsiktigt beteende vara större bland konsumenter som väljer bilar
med låga utsläpp. Det är inte uppenbart att graden av kortsiktigt beteende samvarierar
med det specifika utsläpp den bil konsumenter väljer att köpa har.
En annan utmaning med systemet är ambitionen att det ska vara offentligfinansiellt
neutralt.
58
Idag finns inget sådant formellt krav, det vill säga det är inte så att fler
malusbilar måste säljas om många bonusbilar säljs. Det är dock intressant att belysa
vad ambitionen får för konsekvenser om den tillämpas givet systemets rådande ut-
formning. Den lägre värderingen bland malusbilarna innebär då att fler av dessa bilar
måste säljas på marknaden för att finansiera bonusen till en elbil eller en laddhybrid, se
tabell 5. Om ambitionen är att upprätthålla ett budgetneutralt system måste det exem-
pelvis säljas fyra Volvo XC60, vars förhöjda fordonskatt är drygt 17 000 kronor under
de tre första åren, för att finansiera bonusen på 60 000 kronor till en elbil.
Allteftersom systemet styr mot effektivare bensin- och dieselbilar, måste det specifika
utsläpp som definierar gränsen mellan bonus- och malusbilar sänkas för att förhindra
att ännu fler malusbilar måste säljas för att systemet ska vara budgetneutralt.
Tabell 5 Koldioxid- och energiskattebortfall per bil över en 10 rsperiod
59
Toyota Yaris
bensin
Volvo V40
bensin
Volvo XC60
bensin
CO2-utsläpp g/km (NEDC korr)
113
134
177
Malus
3 974
7 804
17 197
Bonus
Statlig intäktsminskning (nuvärde)*
Elbil, Nissan Leaf
60 000
31 235
44 286
72 497
Laddhybrid, Volvo XC60
17 497
15 516
28 567
56 778
Anm. *Avser fordons-, energi- och koldioxidskatteintäkter. Exklusive årlig uppräkning av bränsleskatten.
Källor: www.motorcompany.ax, www.toyota.se, www.nissan.se, www.mestmotor.se, skatteverket.se, SFS
2006:227 och SFS 2017:1334.
Enligt SOU 2018:76 måste beståndet av laddbara bilar öka till mer än 1 miljon 2030
för att klimatmålen till det året ska nås. Power Circle (2018) prognosticerar att drygt
2,5 miljoner el- och laddhybrider kommer att rulla på svenska vägar 2030, se figur 20.
58
Ambitionen är att bonus-malus-systemet ska vara (Prop. 2017/18:1, s 416): ”… ett långsiktigt hållbart
styrmedel, som på sikt är offentligfinansiellt neutralt …”
59
Exemplet antar en diskonteringsränta om 4 procent per år, 1 200 mil i årlig körsträcka och utgår från befint-
lig utformning av bonus-malus (from 1 januari 2020 gäller istället WLTP och en ny gräns för maximalt tillåtet
specifikt utsläpp för bonus).
51
Figur 20 Prognos el- och laddhybrider
Miljoner personbilar
Källa: Power Circle (2018).
Även om systemet i sig skulle vara offentligfinansiellt neutralt kan den svenska stats-
budgeten påverkas. I den mån som systemet leder till ökad försäljning av elbilar och
bränsleeffektivare bensin- och dieselbilar kan statens intäkter från malus-bilarnas for-
donskatt och bränsleskatt minska, utan att det vägs upp av ökade intäkter från ener-
giskatt på elbilarnas elanvändning. Givet detta, kommer en utveckling liknande den
som prognosticeras av Power Circle att få konsekvenser för statens budget. Av tabell
5 framgår att om konsumenten väljer en elbil framför en relativt utsläppssnål bil upp-
går skattebortfallet till ca 30 000 kronor. För en utsläppsintensiv bil är motsvarande
skattebortfall ca 70 000 kronor.
Dessutom kan systemet ha effekter på begagnatmarknaden. Inom systemet påförs
utsläppsintensiva bensin- och dieselbilar en malus under de tre första åren, vilket kan
skapa incitament att fortsätta att köra mindre energieffektiva bilar som är äldre än tre
år. Risken för detta ökar dessutom från och med 1 januari 2020, då malus kommer att
vara betydligt högre eftersom den då beräknas baserat på den nya körcykeln WLTP.
Systemet bromsar då inköpen av effektivare bensin- och dieselbilar, vilket inte bara
saktar ner utsläppsminskningarna utan också minskar malusintäkterna med försäm-
rade möjligheter att uppnå budgetneutralitet.
Systemet kan också ha effekter på befintlig elbilsflotta. Figur 21 visar hur många pro-
cent av svenska personbilar, 05 år gamla, som exporteras. Exporten har trendmässigt
ökat för alla biltyper, med undantag för gasbilar. Särskilt markant är utvecklingen för
elbilar. År 2015 gick drygt 1 procent av elbilarna som var max 5 år gamla på export,
2016 var andelen ca 2,5 procent medan den 2018 stigit till närmare 7 procent.
Merparten av begagnade svenska elbilar som avregistreras för export går till Norge.
Bonus-malus-systemet kan bidra till ökad export av elbilar, men det är sannolikt inte
den viktigaste orsaken till att exporten ökar.
60
En viktigare orsak är att elbilarna säljs av
60
En lönsamhetskalkyl och en enkel ekonometrisk modell presenteras i Konjunkturinstitutet (2019a).
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Totalt Elbilar Laddhybrider
2,56 miljoner
1,71 miljoner
0,85 miljoner
52
svenska företag till norska kunder för vilka elbilar är momsbefriade.
61
Data visar också
att exporten har ökat de senaste åren, vilket enligt vår analys i huvudsak kan förklaras
med att den svenska kronan tappat i värde i förhållande till den norska.
Figur 21 Procent av personbilar 05 år gamla som exporteras
Anm. Andelen (per drivmedel) beräknas såsom summan exporterade bilar 05 år gamla dividerat med totala
antalet sålda bilar de sista 5 åren.
Källa: Trafikanalys.
4.5 Interaktion med annan styrning
Bonus-malus-systemet kan också interagera med andra styrmedel. Nedan diskuteras
systemets interaktion med den svenska förmånsbeskattningen samt EU:s utsläppskrav.
RMÅNSBESKATT NING
Statistik visar att nyregistreringen av klimatbonusbilar i Sverige ökade med 67 procent
under september 2019, jämfört med samma månad året innan. En bidragande orsak är
rimligtvis bonus-malus-systemet, som sänker relativpriset på dessa bilar.
62
När relativ-
priset sjunker ger det rationella individer ökade incitament att köpa klimatbonusbilar.
När det gäller ambitionen att öka antalet/andelen laddbara bilar i Sverige förstärks
dessutom bonus-malus-systemet av den reviderade bilförmånsbeskattningen. Efter
revideringen den 30 juni 2018 förmånsbeskattas hela fordonsskatten, och därmed hela
malusen. Detta kombinerat med en permanent sänkning av det förmånsgrundande
nybilspriset för miljöbilar, samt en tillfällig sänkning av förmånsvärdet för klimat-
bonusbilar, sänker relativpriset på klimatbonusbilar för företagen ytterligare. Det leder
till starkare incitament att köpa exempelvis elbilar. Differentieringen mellan bonus-
och malusbilar blir särskilt tydlig för större bilar med ett högre marknadsvärde, se
tabell 6 för en jämförelse mellan en Tesla och en Volvo V60.
Som belyses i tabellen sätts Teslans förmånsgrundande nybilspris initialt ner med 36
procent, från 531 700 kronor till 342 700 kronor. Det innebär dessutom att den und-
kommer ett lyxbilstillägg om 20 procent av det nybilsprisbelopp som överskrider 7,5
prisbasbelopp (348 750 kronor). Utöver detta ges en tillfällig nedsättning av det be-
61
Svenska företag som köper bilar med avsikt att hyra ut dem får dra av momsen vid inköpet. När bilen säljs
ska dock moms tas ut. Säljs bilen utomlands ska mottagande EU land momsskatta varan. Exporten är momsfri
eftersom Norge är utanför EU och elbilar är momsfria i Norge. Se www.teslaclubsweden.se och skatteverket.se.
62
Den höga siffran kan delvis också bero på att många biltillverkare verkar ha haft problem att leverera denna
typ av bilar 2018 på grund av omställning till den nya kommande körcykeln, WLTP.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
Bensin Diesel El Elhybrid Laddhybrid Gas Etanol
2015 2016 2017 2018
53
räknade förmånsvärdet om 10 000 kronor. Omräknat motsvarar denna nedsättning en
ytterligare sänkning av det initiala förmånsgrundande nybilspriset från 342 700 kronor
till 236 110 kronor. Det förmånsgrundande nybilspriset för Teslan har därmed i prin-
cip sänkts till 44 procent av marknadsvärdet.
Tabell 6 Räkneexempel: förmånsbeskattning
Tillverkningsår 2019
Bensinbil: Volvo V60 T6 AWD Momentum
(aut)
Elbil: Tesla Model 3 Standard Range Plus
RWD
Förmånsgrundande (FM) nybilspris
(kr)
398 800
Nybilspris (kr)
531 700
Bensinförbrukning (liter/mil)
0,74
FM nybilspris:a
342 700
CO2-utsläpp (gram/km)
171
Beräknat förmånsvärde 2019, nybilsregistrering:
Beräknat förmånsvärde 2019, nybilsregistrering:
0,29*46 500b
13 485
0,29*46 500
13 485
0,3825% av FM-nybilspris
+1 525
0,3825% av FM-nybilspris
+1 310
9 % av FM-nybilspris
+31 387
9 % av FM-nybilspris
+30 843
20 procent av
förmånsgrundande pris över 7,5
prisbasbelopp
+10 010
20 procent av
förmånsgrundande pris över 7,5
prisbasbelopp
+0
Fordonsskatt 360+(140-
95)*82+(171-140)*107
+7 367
Fordonsskatt
+360
Förmånsvärde
=63 774
Förmånsvärde
=45 998
30 % förmånsskatt (kr/år)
19 132
Tillfällig nedsättning
- 10 000
= 35 998
30 % förmånsskatt (kr/år)
10 799
Skillnad förmånsbeskattning bensin/elbil (kr/år): 19 132 10 799 = 8 333
Subvention elbil via nedsättningav FM-nybilspris: 14 357 kr c
Anm. a Nybilspris jämförbar bensinbil. b Prisbasbelopp. c Om elbilens förmånsvärde beräknas på samma sätt
som förmånsvärdet för en fossildriven bil så (0,29*46 500)+(0,003825*531 700 )+(0,09*7,5*46 500)+((531
7007,5*46 500)*0,2)+360 = 83 855 kr i förmånsvärde och 25 156 i skatt. Alltså en subvention om 25 156
10 799 = 14 357 kr.
Källa: Skatteverket.se.
Förutom att Volvobilens förmånsgrundande nybilspris kan sägas motsvara marknads-
priset, och därför belastas med lyxbilstillägget om ca 10 000 kronor, är fordonsskatten
7 007 kronor högre än för elbilen. Totalt sett leder det till att förmånsbeskattningen
det första året är 8 333 kronor lägre för elbilen.
En förmån beskattas enligt inkomstskattelagen. Som underlag för beskattningen ska
förmånsvärdet motsvara den privatekonomiska kostnad som förmånstagaren skulle ha
haft om bilen hade varit i egen ägo. Därmed är förmånsvärdet också kopplat till bilens
marknadsvärde. Som en konsekvens av att använda bilförmånsbeskattningen som ett
klimatpolitiskt styrmedel, exempelvis genom relativt förmånlig nedsättning av för-
månsgrundande nybilspris för miljöbilar, avviker förmånsbeskattningen från denna
princip. Av tabell 6 framgår exempelvis att om Teslans förmånsvärde beräknas utifrån
samma princip som förmånsvärdet för en malusbil skulle förmånsbeskattningen öka
med drygt 14 000 kronor det första året.
Ur ett klimatpolitiskt perspektiv har bilförmånsbeskattningen likheter med bonus-
malus-systemet. Exempelvis är den tillfälliga nedsättningen om 10 000 kronor i ex-
54
emplet med Teslan att betrakta som en ren bonus. Sedan har förmånsbeskattningen en
direkt koppling till bonus-malus-systemet eftersom förmånsvärdet ökar med malus i
förhållandet ett till ett. De nya bestämmelserna för beräkning av bilförmånsvärde, som
infördes på grund av just bonus-malus-systemet, kan förstärka systemets effekter.
Att förmånsbeskattningen förstärker incitamenten till att välja mindre utsläppsinten-
siva bilar kan te sig rimligt. Problemet är dock att både förmånsbeskattningen såväl
som bonusen styr mot bilvalet och inte användningen av bilen. Som åtgärder för
minskade koldioxidutsläpp är därför varken förmånsbeskattningen eller bonus-malus-
systemet kostnadseffektiva.
En konsekvens av förmånsbeskattningens utformning kan också illustreras enligt föl-
jande. Exemplet i tabell 6 baseras på antagandet att förmånstagaren kör mindre än
3 000 kilometer i tjänsten. Antag att bilen används mer än så. Det innebär att för-
månsvärdet sänks med 25 procent. Eftersom förmånsvärdet för Volvobilen är högre
på grund av malus och lyxbilstillägg så minskar förmånsbeskattningen mer för Volvo-
bilen än för Teslan, med närmare 4 800 respektive 2 700 kronor det första året. På
marginalen ökar därmed incitamentet att välja bensinbilen i stället för elbilen.
EU:S UTSL ÄPPSK RAV
Det svenska bonus-malus-systemet måste också betraktas i ett internationellt perspek-
tiv, inte bara för att koldioxidutsläppen är ett globalt problem och att bilmarknaden är
internationell, utan också för att svensk politik inte är oberoende av politiska beslut på
EU-nivå. Exempelvis ställer EU krav på biltillverkarna att de bilar som säljs inom
unionen ska uppfylla en genomsnittlig högsta tillåtna nivå för specifikt koldioxidut-
släpp. Bonus-malus-systemet harmonierar dåligt med detta. När systemet leder till att
bilar med lägre utsläppsnivå säljs i Sverige är det möjligt för biltillverkarna att sälja fler
bilar med högre utsläppsnivå i något annat medlemsland.
Bonus-malus-systemets roll som styrmedel för ökat antal klimatbonusbilar i Sverige
kommer att försvagas. Anledningen är att EU:s koldioxidkrav skärps från och med
2021. För att anpassa sig till krav på lägre utsläppsnivåer fram till 2030 måste biltill-
verkarna minska de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen. För biltillverkare som
inte uppfyller kraven utgår en straffavgift motsvarande 95 Euro per gram utöver kra-
vet för varje såld och nyregistrerad bil (EU 2019/631).
I dagsläget är de flesta fordonstillverkare långt ifrån att uppfylla EU:s koldioxidkrav.
Under 2018 var exempelvis det genomsnittliga utsläppet bland sålda Volvobilar 130
g/km (NEDC), se tabell 7. Detta motsvarar en avgift om ca 36 000 kronor per bil.
55
Tabell 7 Straffavgift för olika tillverkare - per bil (i kronor) om systemet
tillämpas bilarlda 2021
Tillverkare
Genomsnittligt specifikt utsläpp g/km*
Extra utsläpp
Toyota
99,9
4,9
Peugeot
107,7
12,7
Citroen
107,9
12,9
Renault
109,1
14,1
Nissan
110,6
15,6
Suzuki
114,2
19,2
Skoda
116,7
21,7
Seat
116,9
21,9
Volkswagen
118,8
23,8
Fiat
119,2
24,2
Kia
120,4
25,4
Dacia
120,8
25,8
Hyundai
123,3
28,3
Ford
123,7
28,7
Opel/Vhall
125,6
30,6
Audi
127,6
32,6
BMW
128,9
33,9
Volvo
130,0
35,0
Mazda
135,2
40,2
Mercedes
139,6
44,6
Anm. *Se www.jato.com.**Baserat på rådande växelkurs där 1 EUR kostar 10,81 SEK.
Tekn isk u tveck ling
Tillverkarna kommer att anpassa sig till EU:s koldioxidkrav genom ökat utbud av
laddbara bilar och minskat utbud av bilar som drivs av enbart bensin- och diesel. EU:s
utsläppskrav stimulerar särskilt till introduktion av bilar med mycket låga specifika
utsläpp. När de genomsnittliga specifika utsläppen av koldioxid beräknas tillåts biltill-
verkarna att räkna varje ny personbil med specifikt utsläpp under 50 g/km som två
bilar 2020 (och 1,67 och 1,33 bilar 2021 respektive 2022). Detta system med så kallade
superkrediter
63
ger fördelar till tillverkare som redan etablerat elbilsmodeller.
Anpassning till kraven kommer också att ske i Sverige, även utan ett bonus-malus-
system. Bonus-malus spelar då också en mindre roll som innovationspolitiskt styrme-
del, det vill säga som medel för att stödja teknikutveckling genom att stimulera sprid-
ning av elbilar och laddhybrider.
Det kan möjligen finnas skäl att under en period främja en ökad marknadsintrodukt-
ion av elbilar. Detta exempelvis om nätverksexternaliteter förekommer, det vill säga
att marknaden inte vill investera i laddinfrastruktur eftersom antalet elbilar är för litet,
samtidigt som konsumenter är tveksamma till att köpa elbilar på grund av att ladd-
63
Artikel 5 i EU 2019/631.
56
infrastrukturen upplevs otillräcklig. Detta motiverar dock inte ett bonus-malus-system,
utan snarare ett specifikt stöd till just elbilar. Samtidigt hanteras den här problematiken
i dagsläget av stöd till investeringar i laddinfrastruktur, genom till exempel Klimatkli-
vet. Behovet av ett specifikt teknikstöd till elbilar kan därför ifrågasättas.
4.6 EMEC-analys: bonus-malus-systemets effekter på
koldioxidutsläpp
Som nämnts i kapitel 2 har Konjunkturinstitutets EMEC-modell utvecklats med avse-
ende på transportsektorn. Det är därför möjligt att analysera bonus-malus-systemets
effekter på bilmarknaden. Som förväntat indikerar EMEC att bonus-malus-systemet
leder till en procentuell ökning i antalet klimatbonusbilar, men att systemet inte leder
till lika stor procentuell minskning i antalet bilar som beläggs med malus.
Figur 22 visar bonus-malus-systemets effekter på koldioxidutsläppen i transportsek-
torn 2030. Den horisontella axeln speglar den planerade politikens effekt på utsläppen,
det vill säga inklusive effekterna av gällande beslut om bonus-malus-systemet, förslag
om reduktionsplikten och uppräkningen av bränsleskatten. Ett alternativt scenario där
bonus-malus-systemet inte införs visar på 1 procent högre koldioxidutsläpp från per-
sonbilstransporter, jämfört med vad den planerade politiken leder till 2030. Detta
resultat är i nivå med de som presenteras i Naturvårdsverket (2017). I Naturvårdsver-
kets simuleringar bidrar systemet till att de totala utsläppen av växthusgaser från per-
sonbilar är mellan 1,3 och 2,3 procent lägre 2030, beroende på hur utbudet av elbilar
antas utvecklas.
Figur 22 Procentuell skillnad transportutsläpp 2030 jämfört med planerad politik
Källa: EMEC.
Av figur 22 framgår också att en relativt kraftig skärpning av bonus-malus-systemet
inte leder till några stora ytterligare utsläppsminskningar. Om systemet hade införts
med en dubbelt så hög bonus (malus oförändrad) hade det minskat utsläppen med ca
1,4 procent ytterligare 2030, jämfört med den planerade politiken. Motsvarande höj-
ning av malusen (bonus oförändrad) hade haft en marginell effekt, ca 0,2 procent. En
förklaring till den dubbla bonusens effekt är större är att bonusen i den planerade
politiken är så mycket högre än malusen, (se figur 18).
Utan bonus-malus
Dubbel-bonus
Dubbel-malus
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
57
4.7 Fördelningseffekter
Stigande drivmedelspriser kan påverka olika grupper i samhället på ett politiskt icke
önskvärt sätt. En fråga är då om ett bonus-malus-system som styr mot bränsleeffekti-
vare bilar kan bidra till att transportsektorns klimatmål nås utan att koldioxidskatten
och reduktionsplikten behöver höjas respektive skärpas lika mycket och i det avseen-
det dämpa ökningar i drivmedelspriserna. EMEC-analysen visar att systemet har en
dämpande effekt på pumppriserna som krävs för att nå transportsektorns mål till
2030. Effekten är dock liten. Det är därför tveksam om ovanstående kan anses utgöra
ett bärande motiv till att införa ett bonus-malus-system.
Bonus-malus-systemet i sig kan också ha icke-önskvärda fördelningseffekter. Sannolikt
tillfaller bonusen främst höginkomsttagare i städer, och det kan inte uteslutas att åt-
minstone en del hade köpt bilarna även utan bonus. Figur 23 visar variationen i dispo-
nibel inkomst samt innehav av laddbara bilar mellan län.
Kartan till vänster visar disponibel hushållsinkomst, vilken är högst i Stockholms län.
Den mittersta kartan visar antal privatägda laddbara bilar i respektive län. Även om
bara 15 procent av de laddbara bilarna är privatägda i Stockholms län, är de där abso-
lut flest sett till antal. Bilden nyanseras i den högra kartan som visar antal privatägda
laddbara bilar per 10 000 invånare. Jämförs kartan över disponibel hushållsinkomst
med kartan över antal privatägda laddbara bilar per 10 000 invånare uppvisar både
Stockholms län och länen längs västkusten både relativt hög disponibel inkomst och
högt innehav av laddbara bilar. Det finns emellertid även avvikelser. Särskilt gäller det
Gotland och Jämtland där innehavet av laddbara bilar per capita är relativt högt trots
relativt låga disponibla hushållsinkomster.
Figur 23 Disponibel hushållsinkomst, antal privatägda laddbara bilar totalt
respektive per 10 000 invånare.
Källor: SCB (Disponibel hushållsinkomst 18+ [median, tkr]). Elbilsstatistik
64
.
Även om det som illustreras i figuren ovan enbart är att betrakta som grova indikato-
rer finns det rimliga skäl till att utgå från att bonusen i systemet tillfaller hushåll med
relativt höga inkomster. Dels för att bilar med riktigt låga utsläpp ofta är dyrare i in-
64
www.elbilsstatistik.se.
58
köp, dels för att hushåll med lägre inkomster snarare köper begagnat. Ur den synvin-
keln är det tveksamt om systemet kan motiveras utifrån fördelningspolitiska aspekter.
Systemet kan på sikt påverka begagnat-flottans sammansättning så att fler personer
med låga inkomster kan förvärva en bil med låga utsläpp. Denna potentiella effekt kan
dock motverkas om bonusen leder till ökad export av klimatbonusbilar.
Avsn ittet i korth et
Det svenska bonus-malus-systemets olika värdering av lägre koldioxidut-
släpp per kilometer innebär att det inte bidrar kostnadseffektivt till ut-
släppsminskningar.
Systemet styr mot ökad försäljning av klimatbonusbilar men hanterar inte att
inköp av mer bränsleeffektiva bilar stimulerar till ökat bilkörande.
En ökad andel sålda bonus-bilar, relativt malus-bilar, kan urholka statens
fordons- och bränsleskatteintäkter och få konsekvenser för statens budget.
Den treåriga malusen kan fördröja föryngringen av fordonsparken och öka
efterfrågan på relativt stora och utsläppsintensiva begagnade bilar.
De nya reglerna för beräkning av bilförmånsvärde förstärker bonus-malus-
systemet. Fordonsskatt, inklusive malus, läggs till som en ytterligare post i
beräkningarna. Det höjer bilförmånsvärdet på bilar som är malus-pliktiga i
förhållande till förmånsvärdet på klimatbonusbilar, och ökar förtagens inci-
tament att köpa klimatbonusbilar.
EU:s ambitiösa utsläppskrav, i större utsträckning än bonus-malus, är det
som kan förväntas stimulera till ökat antal laddbara bilar i Sverige och tek-
nisk utveckling.
Eftersom det saknas samhällsekonomiskt välgrundade motiv till systemet re-
kommenderar vi därför att bonus-malus fasas ut eller åtminstone revideras.
Finns en politisk önskan att stimulera bilinköp, men bilköparen förväntas
agera icke-rationellt, kan bränsleskatter och reduktionsplikt, kompletteras
med informationsinsatser som hjälper bilköparen att göra rationella val.
Finns det en politisk vilja att behålla bonus-malus-systemet bör det revideras
genom att bonusen slopas och minskade specifika koldioxidutsläpp ges
samma värde.
59
5 Ett transporteffektivt samhälle
För mer än tio år sedan formulerades en svensk ambition om att transportsektorn ska
vara oberoende av fossila bränslen 2030.
65
För att nå denna ambition formulerades
66
ett behov av att skapa ett transporteffektivt samhälle. I det här kapitlet diskuterar vi
vad som då avses och några styrmedel som finns på plats. Vi noterar att begreppet är
omfattande och svårt att definiera. Detta gör det svårt att utvärdera politiken. Detta
försvåras ytterligare av att annan styrning, exempelvis reduktionsplikten, påverkar
efterfrågan på transporter. Det råder osäkerhet om hur stor potential ett transportef-
fektivt samhälle har för att reducera trafikarbetet med personbil. Vi argumenterar för
att det finns risker med en politik där åtgärder för ett transporteffektivt samhälle an-
vänds som substitut till annan styrning som mer direkt riktas mot växthusgasutsläp-
pen. Dels finns kostnadseffektivitetsproblem, dels finns en risk att om de förväntade
potentialerna uteblir är det kort tid kvar till målåret och därför svårt att nå målet.
Samhällsekonomiskt försvarbara åtgärder för ett transporteffektivt samhälle bör ge-
nomföras. Vi argumenterar för att transportsektorns klimatmål och styrningen mot
det påverkar hur den samhällsekonomiska lönsamheten bör beräknas.
5.1 Vad avses med ett transporteffektivt samhälle?
Det saknas en entydig definition av begreppet transporteffektivt samhälle. Det definie-
ras olika i olika sammanhang och av olika aktörer. Regeringen anger i sin Klimatstra-
tegi för Sverige (Skr. 2017/18:238, s 61), i handlingsplanen för fossilfria transporter,
sina prioriteringar enligt nedan:
”Ett transporteffektivt samhälle som särskilt i och mellan städer möjliggör en ökad andel
kollektivtrafik och gång- och cykeltrafik samt ett effektivare transportsystem med låga utsläpp
av växthusgaser.”
Av handlingsplanen framgår att regeringen avser ett samhälle där a) de energiintensiva
trafikslagens trafikarbete
67
minskat, b) transporter kortats och c) det övergripande
transportbehovet minskat.
Det finns andra beskrivningar av vad ett transporteffektivt samhälle är. I samband
med att Energimyndigheten under 2019 utlyser forskningsmedel för detta ändamål
står till exempel att läsa
68
:
”Ett transporteffektivt samhälle kännetecknas av kortare fysiska och mentala avstånd med
effektivare resursflöden där vi människor inte behöver transportera oss eller de varor och tjäns-
ter vi konsumerar till lika stor utsträckning som idag. Ett transporteffektivt samhälle känne-
tecknas även av att det är tillgängligt och jämlikt för alla människor.”
65
Prop. 2008/09:93 (s 2) och Prop. 2008/09:162.
66
Bland annat Utredningen om fossilfri fordonstrafik (SOU 2013:84) och regeringen i sin klimatstrategi (Skr.
2017/18:238).
67
Trafikarbete är ett mått på i vilken utsträckning fordon belastar Sveriges vägar och mäts i fordonskilometer.
Detta ska inte förväxlas med begreppet transportarbete som är ett mått på transport av människor eller gods
och mäts i personkilometer eller tonkilometer.
68
http://www.energimyndigheten.se/utlysningar/bidra-till-att-skapa-ett-transporteffektivt-samhalle2/.
60
I vissa avseenden kan en bred och diffus definition vara en fördel om den skapar ut-
rymme för kreativitet och flexibilitet. Ur ett styrmedelsperspektiv är dock avsaknaden
av en tydlig och väl avgränsad definition problematisk eftersom det inte ger myndig-
heter tydliga beslutskriterier. Politiken blir av samma skäl omöjlig att utvärdera och
följa upp ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Utan en väl avgränsad och tydlig mål-
sättning kan vi inte säga om det medel vi sätter in styr mot målet till lägst kostnad för
samhället.
Det är alltså inte uppenbart vad som menas med ett transporteffektivt samhälle. Det
är heller inte tydligt hur definitionen av ett transporteffektivt samhälle avgränsas. I
regeringens handlingsplan för fossilfrihet ses ett transporteffektivt samhälle som ett av
tre separata områden. Regeringen hävdar emellertid också att (Skr. 2017/18:238, s 1):
Sverige behöver bli ett transporteffektivt samhälle genom samhällsplanering, fossilfria och
energieffektiva fordon, fartyg och flyg som går på hållbara drivmedel samt överflyttning av
transporter till järnväg och sjöfart.” (Vår understrykning)
Den politiskt önskvärda utvecklingen mot vad som benämns som ”transporteffektivt”
sker således i viss mån som en följd av annan politisk styrning. Det är i sak inte över-
raskande. Exempelvis kan reduktionsplikten driva upp bränslepriserna och därmed få
fler att lämna bilen hemma, i större utsträckning åka kollektivt och så vidare. Därige-
nom bidrar reduktionsplikten till ett mer transporteffektivt samhälle i bemärkelsen att
främja en överflyttning från energiintensiva energislag till mindre intensiva.
Det finns åtminstone tre sätt att bidra till ett transporteffektivt samhälle i den mening
som avses här:
Minska behovet av transporter
Öka kostnaden för de transporter som man vill ersätta
Sänka kostnaden för de transporter eller andra alternativ man vill få in istället
För var och en av punkterna kan det finnas flera sätt att uppnå det som eftersträvas.
Behovet av transporter kan till exempel minskas genom tätare städer, central lokali-
sering av service etc., men också genom ökad digitalisering med resfria möten och
(kanske) en större andel internethandel. Att öka kostnaderna för de transporter man
vill minska går att lösa via bränsleskatter, men också via trängselskatter, färre parke-
ringar, lägre hastighetsbegränsningar etc. Att minska kostnaderna för alternativen kan
inbegripa subventioner, till exempel ekobonus som utgör ett stöd för att främja över-
flyttning från vägtransporter till sjöfart, men också till exempel nya cykelvägar och
utbyggd kollektivtrafik.
Flera av exemplen ovan utgör styrning som ur klimatsynvinkel sker långt ifrån källan
till problemet. Att till exempel begränsa parkeringsmöjligheterna i nya bostadsområ-
den kan minska benägenheten att ha bil för de som väljer att bo där. Som klimatstyr-
medel är det dock trubbigt. Ett transporteffektivt samhälle kan underlätta möjligheten
att nå transportsektorns klimatmål, men andra skäl för politiken krävs för att motivera
den indirekta styrningen. Till exempel kan trängsel och framkomlighet vara ett skäl till
att begränsa parkeringsmöjligheterna.
Överblicken förenklas om den klimatpolitiska styrningen mot fordon respektive driv-
medel separeras från den ytterligare styrning som riktas mot ett transporteffektivt sam-
61
hälle.
69
Härefter fokuserar vi på styrning genom samhällsplanering och överflyttning
från väg till järnväg och sjöfart utöver den som följer av styrning primärt riktad mot
bränsle- och fordonsval. Detta är motsvarande avgränsning som tillämpas av exem-
pelvis Trafikverket (som dock benämner detta samhälle som ”transportsnålt”, se till
exempel s 59 i Trafikverket 2014).
Det vore i sammanhanget intressant att studera hur transportarbetet utvecklas i de
EMEC-analyser som rapporterades i kapitel 2, men modellen innehåller inget direkt
mått på transportarbete. EMEC-analysen visar dock att energiförbrukningen i vägsek-
torn kommer att fortsätta öka till 2030 med planerad politik (se figur 5 i kapitel 2). En
ökad energiförbrukning, trots fler energieffektiva fordon, innebär att trafikarbetet
också ökar. I scenariot där transportsektorns klimatmål nås sjunker energiförbruk-
ningen i vägsektorn till 2030 jämfört med 2015. Skillnaden är emellertid relativt liten
och eftersom fordonsparkens energieffektivitet stiger i scenariot är det rimligt att tra-
fikarbetet ökar även i målscenariot. I EMEC-analysen verkar således utsläppsmålet nås
även om trafikarbetet ökar och samhället, i den bemärkelsen, således inte blir mer
transportsnålt.
5.2 Transportmålen och klimatpolitiken
Sveriges övergripande mål för transportpolitiken är att ”säkerställa en samhällsekono-
miskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och nä-
ringslivet i hela landet (Prop. 1997/98:56). För att bidra till det övergripande målet
har Sverige formulerat ett funktionsmål som berör tillgänglighet och ett hänsynsmål
som bland annat innebär att transportsystemet ska bidra till att det övergripande gene-
rationsmålet för miljön samt miljökvalitetsmålen nås (Prop. 2008/09:93).
Det har varit otydligt hur funktions- och hänsynsmålet förhåller sig till varandra re-
spektive hur transportmålen förhåller sig till klimatmålen. En potentiell målkonflikt
mellan funktionsmålet och hänsynsmålet försvårar avvägningar mellan att öka tillgäng-
ligheten (i linje med funktionsmålet) vilket kan resultera i att klimatutsläppen ökar (i
strid med hänsynsmålet). Trafikverket (2018a) menar till exempel att det är oklart vilka
avvägningar som ska göras vid uppfyllnad av det övergripande transportpolitiska målet
och hur åtgärder ska prioriteras och utformas (se även Westin 2017). Inte minst anges
att de transportpolitiska målen bör förtydligas och uppdateras för att bland annat
bättre beakta det klimatpolitiska ramverket.
70
I linje med detta föreslog regeringen i senaste budgetpropositionen (Prop. 2019/20:1)
ett par förändringar. Transportsektorns klimatmål, som ligger inom miljömålssyste-
met, lades till som ett nytt etappmål inom det transportpolitiska hänsynsmålet. Vidare
angavs att funktions- och hänsynsmålen är jämbördiga, men att om transportsektorns
klimatmål till 2030 ska nås (Utgiftsområde 22, s 2425):
69
På så sätt blir det enklare att identifiera om åtgärder vars primära syfte är att driva på utvecklingen mot ett
transporteffektivt samhälle bör betraktas som komplement eller substitut till annan styrning. Till exempel om
en förbättrad kollektivtrafik kan förväntas underlätta en beteendeförändring som föranleds av högre bränslepri-
ser respektive om förbättringen i sig ger beteendeförändringar, se Nocera och Cavallaro (2011).
70
Förutom Trafikverket har Boverket, Energimyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Länsstyrelserna,
Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Trafikanalys deltagit i arbetet med ”Transportplanering 2.0”.
62
”[…] behöver funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet Med
detta avses att den samlade utvecklingen inom transportsystemet ska leda till att klimatmålet
för transporter nås. Det innebär inte att varje enskild åtgärd som vidtas i transportsystemet
måste bidra till att uppfylla klimatmålet.
En knäckfråga anges vara om transportsektorsmålet ska avspeglas i prognoser för
transportsystemets utveckling, även om politiken för hur målet ska nås ännu inte är på
plats (Trafikverket 2018a). Enligt instruktion utgår idag Trafikverkets basprognoser
över trafikutvecklingen, och i och med detta det prognosticerade behovet av infra-
struktursatsningar, från beslutad politik. Klimatetappmålet för transporter kan dock
antas innebära införandet av ytterligare styrning vilket har inverkan på transportefter-
frågan och ”därmed också på behovet och nyttan av olika infrastruktursatsningar” (Trafikverket
2018a, s 19). Principiellt kan problemet lösas genom att se klimatmålet som beslutad
politik. Det praktiska problemet att göra prognoser utan att veta den framtida politik-
utformning kvarstår dock.
5.3 Att styra mot ett transporteffektivt samhälle
Överflyttning och samhällsplanering, betraktas som centrala för att åstadkomma ett
transporteffektivt samhälle. Vi diskuterar dessa områden nedan genom att i huvudsak
utgå från tidigare litteratur och utredningar. Sist i avsnittet diskuteras också vilka effek-
ter transportsektorns klimatmål och de nya styrmedel som därigenom införts har på
utformningen av beslutsunderlag för större infrastrukturinvesteringar.
ÖVER FLYTT NINGS PO TENTIALE R INO M GOD STRANSPO RTER
Ambitioner om en överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart
uttrycktes redan 2011 i ett vitpapper publicerat av EU-kommissionen (2011). Potentia-
len för överflyttning bedömdes som högst för transporter längre än 30 mil.
Majoriteten av inrikes godstransporter sker med lastbil, se figur 24.
Figur 24 Inrikes godstransporter fördelade trafikslag
Transportarbete (miljoner tonkm)
Anm. Nedgången 2009 speglar en generell nedgång i godstransporter på grund av konjunkturläget. I figuren är
2018 inte inkluderat. Detta på grund av förändrade insamlings- och bearbetningsmetoder varvid statistiken för
2018 (järnväg) inte är jämförbar med tidigare år och skattas till högre nivåer än tidigare.
Källa: Trafikanalys.
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Väg Järnväg Sjöfart
63
Är godset tungt är det ett skäl till att godset transporteras på järnväg. Av den totala
godsmängden på järnväg 2017 transporterades i störst utsträckning malm (46 procent)
och därefter rundvirke (13 procent).
71
Inrikes sjöfart transporterar främst stenkolspro-
dukter, raffinerade petroleumprodukter samt andra icke-metalliska mineraliska pro-
dukter. Överflyttning från väg till sjöfart begränsas bland annat av sjöfartens längre
ledtider
72
(Trafikanalys 2016).
Möjligheten att flytta över godstransporter från väg till järnväg och sjöfart beror i
huvudsak på: 1) det avstånd som godset transporteras, samt 2) vad som transporteras.
Av den totala mängden gods på väg är det enbart 8 procent (28 miljoner ton) som
transporteras med lastbil längre än 30 mil (Trafikanalys 2016). Emellertid innebär de
långa transportavstånden för detta gods att dess andel av inrikes transportarbete med
lastbil uppgår till närmare 40 procent. Tabell 8 visar hur transportarbete på väg förde-
las mellan olika typer av gods.
Livsmedel och samlastat gods har en hög andel långväga transporter (69 respektive 61
procent). Denna typ av gods kommer från många olika leverantörer och ska distribue-
ras till många olika kunder där det exempelvis för färskvaror finns ett behov av snabba
och regelbundna leveranser. Dessa utförs enklast med lastbil och i de fall varuvärdet är
högt innebär det en låg merkostnad för transport med lastbil relativt den totala kost-
naden. Detta begränsar överflyttningspotentialen (Kågeson 2019).
Tabell 8 Inrikes transportarbete med lastbil för olika typer av gods, år 2017
Typ av gods
Miljoner tonkm
Totalt
Varav > 300 km
Andel > 300 km (%)
Stycke- & samlastat gods
7663
4674
61
Jord-, skogs- & fiskeprodukter
5590
615
11
Livsmedel, drycker & tobak
5191
3582
69
Trävaror, massa, papper & trycksaker
4333
1083
25
Malm, jord, sten & sand
3635
254
7
Anm. Dessa fem varugrupper står för 69 procent av allt inrikes transportarbete med svenska lastbilar.
Källa: baserad på Kågeson (2019).
Under 2018 presenterade regeringen en nationell godstransportstrategi med syfte att
bland annat främja en överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart
(Näringsdepartementet 2018). I strategin konstateras det redan inledningsvis att mer-
parten av alla godstransporter är kortare än 50 kilometer (s 9). Trafikanalys har i upp-
drag att löpande följa upp och utvärdera arbetet med strategin. En första uppföljning
har presenterats. I korta drag beskriver den vilket arbete som hittills har initierats ef-
tersom”[b]risten på redovisade uppdrag förhindrar en sammanfattande uppföljning inriktad mot
resultat (Trafikanalys 2019c, s 42).
För att främja överflyttning föreslår Trafikanalys (2019d; e) en ”breddad ekobonus”
med syfte att minska kostnader för omlastning och stimulera till uppstart av nya trans-
71
www.trafa.se.
72
Tiden mellan att en process startar till den är fullbordad och fyller sitt syfte.
64
portlösningar som bidrar till överflyttning av gods till sjöfart och järnväg. Nordiska
ministerrådet (2018) menar dock att effekterna av en sådan ekobonus delvis kan mot-
verkas av ett mer tillåtande regelverk, vilket öppnar upp för längre och tyngre lastbilar.
Tillsammans med andra faktorer finner därför rådet att den faktiska överflyttningspo-
tentialen är liten. Även Trafikanalys (2016, s 151) har i tidigare rapporter dragit slutsat-
sen att;
Även om det finns en viss potential till överflyttning från väg till andra trafikslag, kommer
majoriteten av inrikes gods fortsatt att transporteras med lastbil.
Det finns således begränsningar i möjligheten till överflyttning av godstransporter från
väg till järnväg eller sjöfart.
Ett komplement eller alternativ till överflyttning är att utnyttja de befintliga transpor-
terna bättre genom att i högre grad samordna godstransporter. Då kan mängden
transporter, och därmed utsläppen, minska utan att mängden transporterat gods be-
höver minska i motsvarande grad. Nyttan av en högre grad av samordning måste
vägas mot dess kostnader. Flera försök har gjorts att i projektform öka graden av
samordnad distribution. För mindre företag har de visat sig lyckade på projektstadiet
men har lagts ner när finansiering upphört, vilket tyder på att kostnaderna för företa-
gen överstiger nyttan. Trafikanalys (2016, s 135) lyfter fram olika typer av transakt-
ionskostnader för samordningen relaterade till IT-system och juridiska frågor som
problem, samt att större företag inte har tillräckliga incitament att delta i samord-
ningsprojekt vars affärsmodeller inte kan konkurrera med redan ”fungerande lo-
gistikmodeller”.
Det förefaller således finnas kostnader förenade med samordnad distribution vilka inte
betraktas privatekonomiskt lönsamma att överbrygga. För att det ska finnas samhälls-
ekonomiska skäl att införa statlig styrning på området måste det gå att fastställa att
dessa hinder är sprungna ur någon form av marknadsmisslyckanden. Det bör dock
noteras att om transportkostnaderna ökar, exempelvis som en följd av klimatpolitiken,
kan den privatekonomiska lönsamheten av samordnad distribution stiga.
SAMH ÄLLSP LANER ING
Samhällsplanering som till exempel leder till tätare städer, utbyggd kollektivtrafik eller
tillgång till fler cykelstråk kan underlätta för fler människor att avstå att resa med bil.
Frågan är om effekten är stor.
Det sker i dagsläget många satsningar inom området. I Nationell plan för transportsy-
stemet 20182029 finns till exempel 1 miljard kronor per år till stadsmiljöavtal under
vilka kommuner och landsting kan söka stöd för att främja hållbara stadsmiljöer (För-
ordning 2015:579). Under 2018 var merparten av projekten som beviljades stöd inrik-
tade på cykeltrafik medan kollektivtrafiksatsningar erhöll störst stöd i kronor. Som
krav för att erhålla stöd ska motprestationer genomföras. Dessa motprestationer ska
ske i form av andra satsningar såsom ”ökat bostadsbyggande”.
73
Klimatnyttan av såd-
ana satsningar får anses vara osäker, vilket försvårar bedömningen av hur mycket stö-
det bidrar till minskade utsläpp totalt sett. Detta inte minst när det samtidigt genom-
73
www.trafikverket.se.
65
förs andra politiska satsningar såsom centralisering av sjukvård och nedläggning av
lokal service, åtgärder som istället kan öka utsläppen.
Utredningen om fossilfrihet på väg (SOU 2013:84), den så kallade FFF-utredningen,
uppskattade effekterna på trafikarbetet för personbil jämfört med ett referensscenario
till 2030 respektive 2050 uppdelat på ett antal poster
74
. Den största posten är ”Hållbar
stadsplanering”, som enligt utredningen uppvisar en potential för att minska trafikar-
betet med 4 till 10 procent jämfört med referensscenariot. Utredningen landade i en
total potential på 10 till 21 procents minskning av trafikarbetet med personbil jämfört
med referensscenariot (exklusive åtgärder riktade mot kollektivtrafik (0 till 9 procent)
och hastighetsreduktion). Utredningen noterar att skattningarna är osäkra och att det
finns risk för dubbelräkning. Motsvarande skattningar återfinns i Trafikverket (2014)
som då jämför med ett referensscenario med kraftigare trafiktillväxt. Skattningarna i
Trafikverket (2014) sammanfaller med det högsta värde i respektive intervall som
presenterades i FFF-utredningen.
På uppdrag av Trafikverket gjorde ÅF (2018) en översyn av potentialbedömningarna
och reviderade skattningarna för flera poster. De bedömer att det finns en potential
75
att minska trafikarbetet med personbil med 33 till 45 procent till 2030 jämfört med
business-as-usual. Om man från dessa siffror subtraherar den bedömda potentialen av
åtgärder mot kollektivtrafik och hastighetsreduktion blir intervallet ungefär 22 till 30
procent, det vill säga markant högre än FFF-utredningen.
Det finns således uppskattningar som pekar mot ansenliga potentialer. Samtidigt finns
studier som lyfter fram problem och begränsningar.
76
Kågeson (2019) menar till ex-
empel att det inte är säkert att satsningar på exempelvis cykelstråk innebär att cykling-
en ökar i avsedd grad eller att de som cyklar annars skulle använt bil. En del av över-
flyttningen sker sannolikt från kollektivtrafik. Kågeson (2019) beräknar att en för-
dubbling av cyklingen på 20 år där ena hälften sker via överflyttning från kollektiva
färdmedel och den andra hälften från bil (där i sin tur hälften är elbilar) minskar de
totala utsläppen enbart marginellt, med ca 40 000 ton år.
Även kollektivtrafikens bidrag till transportsektorns klimatmål bedöms av Kågeson
(2019) som måttliga. Kollektivtrafikresors andel av samtliga resor med motorburen
trafik uppgår i dagsläget exempelvis till 57 procent i Stockholm.
77
I Stockholm och
andra större städer bedöms därför möjligheten att ytterligare öka kollektivtrafikens
marknadsandelar till 2030 som begränsade, särskilt som bilister via statliga satsningar
på elektrifiering av bilar möter lägre körkostnader per mil än tidigare.
Det föreligger stora skillnader mellan tätort och landsbygd. Exempelvis är motsva-
rande (kollektivrese-)andel 16 procent i Västerbotten.
78
Regeringen (Skr 2017/18:238,
74
Hållbar stadsplanering (410), Trängselskatt, parkeringspolicy och avgifter (23), Trafikledning och trafikin-
formation (>0,3), Bilpooler och biluthyrning (13), Samåkning (-), E-handel (13), och Resfritt (24). Siffror
inom parentes avser respektive åtgärds bedömda effekt på trafikarbetet med personbil 2030 jämfört med ett
referensscenario (SOU 2013:84, s 332).
75
Med potential avses här möjligheter till minskning jämfört med Trafikverkets basprognos för 2030.
76
Se Kesicki och Ekins (2012) för en mer generell diskussion.
77
Svensk kollektivtrafik (2018). Under 2013 till 2018 växte den regionala linjelagda kollektivtrafiken med 14
procent med an ö kn i nge n för spårvägar och tunnelbana var 19 respektive 8 procent, se www.trafa.se.
78
Länstrafiken Västerbotten.
66
s 66) bedömer också att behoven av bil är större på landsbygd varvid politiska sats-
ningar bör differentieras. Exempelvis föreslås bussar i tätort ges prioritet i vägnätet
medan samåkning via digitalisering kan underlättas på landsbygd.
79
Det kan vara svårare att minska utsläppen från transporter på landsbygd än i tätorter
via satsningar på kollektivtrafik eller cykel. Ett problem är att ungefär två tredjedelar
av trafikarbetet sker utanför tätorter (WSP 2015). Figur 25 illustrerar trafikarbetets
fördelning mellan tätort och landsbygd och omfattar både personbils- och lastbils-
transporter.
80
Siffrorna i figuren avspeglar inte exakt var växthusgasutsläppen från
personbilar sker, men de ger ändå en klar indikation om att transportsektorns 70-
procentmål inte går att nå med mindre än att utsläppen från personbilar även på
landsbygd sjunker kraftigt.
Figur 25 Trafikarbetetsrdelning över tätort och landsbygd år 2012
Källa: WSP (2015).
Varken Trafikverket eller regering och riksdag förväntar sig en minskning av vägtrafi-
ken. Klimatpolitiska rådet (2019) påpekar att Trafikverkets infrastrukturplan i sin bas-
prognos utifrån beslutad politik utgick från en ökning av vägtrafiken med 30 procent
till 2040. Rådet bedömer en sådan trafikökning ”svårförenlig med att uppnå klimatmålet om
70 procent minskade utsläpp (s 6667).
Åtgärder kopplade till det transporteffektiva samhället är ofta av långsiktig karaktär
och det finns begränsningar och trögheter avseende överflyttningspotentialen från väg
till mer energieffektiva transportslag. Därmed är vägen mot ett transporteffektivt
samhälle i stor utsträckning beroende av att andra styrmedel finns på plats och är till-
räckligt starka. Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle har en roll att spela för att
nå transportsektorns klimatmål till 2030, men det finns en risk att effekterna blir
mindre än förväntat. Inte minst med tanke på den korta tidsrymden, bör förhopp-
ningarna därför inte ställas för högt. Ett transporteffektivt samhälle är sannolikt vikti-
gare på längre sikt.
79
Trafikanalys (2019a, b) drar emellertid slutsatsen att mycket återstår innan delningstjänster inom mobilitets-
området kan förväntas bidra till uppfyllnad av de transportpolitiska målen. Marknaden för sådana tjänster
kännetecknas av trögheter, vilka enbart delvis kan förklaras av juridiska begränsningar.
80
Figuren säger ingenting om ”vem” som kör. En del av transportarbetet på landsbygd sker givetvis av männi-
skor som bor i tätorter.
66%
18%
6%
10%
Landsbygd Mindre tätort (<50´)
Mellanstora städer (50'-200') Storstäder (>200´)
67
Det är därför viktigt att åtgärder för ett transporteffektivt samhälle inte ses som ett
substitut för annan styrning som riktas mer direkt mot transportsektorns växthusgas-
utsläpp. Delvis på grund av kostnadseffektivitetsskäl. Men även på grund av ovan
nämnda osäkerhet. Om det visar sig att de åtgärder som genomförs inte leder till de
effekter som förväntades, till exempel i form av minskat transportarbete med person-
bilar, kan det vara svårt att hinna justera övrig styrning för att nå transportsektorns
klimatmål.
Det betyder inte att inga åtgärder bör genomföras. Åtgärderna bör dock vara sam-
hällsekonomiskt försvarbara. Det vill säga att den samhällsekonomiska nyttan av åt-
gärden överstiger den samhällsekonomiska kostnaden av att genomföra den. Det gäl-
ler alla åtgärder, men är inte minst viktigt när gäller större projekt som investeringar i
infrastruktur. I nästa avsnitt diskuterar vi hur införandet av transportsektorns klimat-
mål och de nya styrmedlen påverkar hur den samhällsekonomiska bedömningen bör
genomföras.
KOLD IO XIDVÄRDET I KALKYL ER R INFRAS TRUKTUR PROJEK T
För större infrastrukturprojekt genomförs samhällsekonomiska kalkyler som en del av
den så kallade samlade effektbedömningen. I kalkylen försöker man värdera de nyttor
och kostnader ett projekt genererar och väga dem mot varandra för att bedöma pro-
jektets samhällsekonomiska lönsamhet. Projektets påverkan på koldioxidutsläpp är en
post i kalkylen. Utmaningen ligger i hur koldioxidutsläpp ska värderas.
Så långt det är möjligt sätts monetära värden till de effekter som ett infrastrukturpro-
jekt förväntas medföra, exempelvis tidsvinster, ökat antal olyckor, buller etc. Detta
gäller även projektets inverkan på koldioxidutsläppen. Det korrekta sättet att värdera
koldioxid hävdas ofta vara att värdera kostnaden som följer av den skada en ytterligare
enhet koldioxidutsläpp medför (den så kallade skadekostnadsansatsen). Eftersom
denna ansats är mycket osäker
81
tvingas man dock härleda värdet ur mål eller via en
politisk värdering. Att skadekostnadsansatsen är den teoretiskt korrekta förs till exem-
pel fram i ASEK:s
82
senaste rekommendationer (Trafikverket 2018c). Motsvarande
resonemang har funnits i debatten länge, se till exempel SIKA (2005).
I dagsläget används koldioxidskatten som en uppskattning av (marginal-)värdet av
koldioxidutsläpp. Motivet är att skatten kan anses manifestera den politiska värdering-
en av ytterligare utsläppsminskningar i transportsektorn. I tidigare ASEK-
rekommendationer har andra principer använts. När regeringen 1998 angav att trans-
portsektorns koldioxidutsläpp skulle stabiliseras på 1990 års nivå till 2010 (Prop.
1997/98:56) rekommenderade ASEK ett koldioxidvärde motsvarande den marginella
åtgärdskostnaden som skulle krävas för att uppnå målet. Därmed reviderades koldi-
oxidvärdet upp från 0,38 kronor per kg koldioxid till 1,50.
Givet att ett kvantitativt utsläppsmål är på plats finns en tilltalande logik bakom att
härleda koldioxidvärdet från åtgärdskostnader. Målet innebär nämligen att om en in-
81
Tol (2018) sammanställer en serie skattningar som redovisats i litteraturen och visar att även om spridning-
en i skattningarna sjunker över tid så spänner de fortfarande från svagt negativa värden till motsvarande
ungefär 3,70 kronor/kg koldioxid. Medianskattningen är ca 1 krona.
82
Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn (ASEK) är en uppsättning rekom-
mendationer som ses över årligen av en samrådsgrupp med representanter från flera myndigheter. Se Trafik-
verket (2018b).
68
frastrukturinvestering genomförs som, allt annat lika, skulle öka utsläppen från trans-
portsektorn så måste någon annan inom transportsektorn vidta åtgärder som sänker
utsläppen i motsvarande grad (annars överskrids målet). Klimatutsläppen från trans-
portsektorn ändras då inte om investeringen görs. Den skada som koldioxidutsläppen
åsamkar klimatet är därmed given av målnivån, varför det blir meningslöst att använda
skadekostnadsansatsen för att räkna på enskilda objekt. Det finns emellertid fortfa-
rande en kostnad förknippad med ett projekt om det skulle, allt annat lika, medföra
högre utsläpp. Det följer av kostnaden för de andra åtgärder som måste vidtas inom
transportsektorn för att sektorn fortfarande ska nå målet givet att infrastrukturåtgär-
den genomförs.
Det finns en serie principiella frågor kring detta, några diskuteras kortfattat nedan.
Meto den v ilar på premisse n att let k ommer att s
En högst relevant kritik mot angreppssättet att härleda det relevanta koldioxidvärdet
ur transportsektorns klimatmål är att vi inte kan veta om målet kommer att uppnås.
Det är möjligt att den framtida politiken inte blir kraftig nog för att nå måluppfyllelse.
Liknande situationer har uppstått förut. Till exempel övergavs målet om att transport-
sektorns utsläpp 2010 skulle stabiliseras på 1990 års nivå.
Om koldioxidvärdet utgår från målet kommer kalkylerna att förorda investeringar som
skulle vara önskvärda givet måluppfyllelse. Om målet överges finns således en risk att
de investeringar i infrastruktur som faktiskt kommer att behövas inte genomförs.
Ett alternativ vore att grunda koldioxidvärdet på beslutad politik. Risken med det är
emellertid liknande som ovan. Om politiken faktiskt skärps framöver så kommer kal-
kyler som enbart baseras på beslutade styrmedel indikera en framtida efterfrågan som
skiljer sig från den faktiska. På motsvarande sätt som ovan så riskerar detta leda till att
kalkylerna förordar andra projekt än de som verkligen kommer behövas i framtiden.
En rekommendation kan vara att ta fram kalkyler både för beslutad politik och för
måluppfyllnad. De skulle tillsammans utgöra ett beslutsunderlag som ger politiken
värdefull information. Till exempel vore det möjligt att identifiera projekt där utfallet
skiljer sig mycket åt mellan de olika alternativen. Det kan dock kräva ett tämligen om-
fattande arbete att genomföra två fullödiga kalkyler
83
för alla projekt. Kostnaden av
detta måste vägas mot den förväntade nyttan.
Poli tikpa ketet r att m ålet påverkar kold ioxid rdet
Det finns många olika politikpaket som når måluppfyllelse. För att fokusera diskuss-
ionen, anta att vi kan välja mellan en mix med kraftig beskattning av fossila drivmedel
och en annan med kraftig subvention till bilar med låga utsläpp (säg, elbilar). I sub-
ventionsfallet kräver måluppfyllelse en lägre drivmedelsbeskattning än i fallet utan
subventioner mot bilparken. Spelar det någon roll för koldioxidvärdet vilken policy
som anläggs?
83
I dagsläget genomförs regelmässigt känslighetsanalyser med ett högre koldioxidvärde. Det högre koldioxid-
värdet påverkar dock inte transportefterfrågan i modellen. Det vill säga, trafikprognoserna räknas inte om till
vad de skulle vara om politiken höjer kostnaden för koldioxidutsläpp. Dessa känslighetsanalyser ger därför bara
en begränsad indikation på hur känsliga resultaten är för hur den framtida klimatpolitiken utformas.
69
Intuitivt blir svaret ja. Höga skatter på drivmedel kommer trycka ner efterfrågan på
biltransporter. Med kraftiga subventioner mot en snålare bilpark behövs inte efterfrå-
gan dämpas lika mycket för att nå målet. Vi har således två policyregimer som når
samma mål, men på olika sätt. Det ter sig uppenbart att den infrastruktur som är
lämplig att anlägga också skiljer sig åt mellan policyalternativen. Adekvata kalkyler
måste således återspegla att det inte bara spelar roll vilket mål som ska nås utan även
hur politiken för att ta sig dit utformas.
Skil lna d mellan u tsläp p under by ggfas och använ dning
Resonemanget ovan kan ge kontraintuitiva implikationer. Betänk två olika potentiella
infrastrukturprojekt, A och B. Projekten skiljer sig åt enbart genom att projekt A är
förknippat med större utsläpp under byggfasen men lägre under driftsfasen. Totalt
resulterar A i mer utsläpp än B. Det kan verka uppenbart att det bästa alternativet ur
klimatsynvinkel därmed är projekt B. Det är sannolikt inte det svar som kalkylerna
skulle ge. Anledningen är att utsläppen täcks av olika politikregimer beroende på i
vilken sektor de sker. Låt oss för enkelhets skull anta att alla utsläpp under byggfasen
av ett infrastrukturprojekt sker under EU ETS och alla utsläpp under driftsfasen här-
stammar från transportsektorn. Ovan har vi argumenterat för att eventuella ytterligare
utsläpp som uppstår i driftsfasen av det infrastrukturprojekt vi analyserar måste fullt ut
kompenseras av minskade utsläpp någon annanstans inom transportsektorn för att
sektorns mål ska nås och att det är kostnaden som projektet därmed skapar ”någon
annanstans” som utgör projektets koldioxidkostnad. Motsvarande gäller för utsläpp
som sker inom EU ETS.
84
Slutsatsen blir att alternativkostnaden per ton koldioxidutsläpp som projektet genere-
rar under byggfasen blir en annan än den som uppstår under driftsfasen. Sannolikt ska
utsläppen under byggfasen värderas klart lägre än de under driftsfasen eftersom priset
på utsläppsrätter även framöver sannolikt ligger klart under marginalkostnaden för
utsläppsminskning inom transportsektorn. Motsvarande skillnad uppstår mellan ut-
släpp inom transportsektorn och från övrig ESR-sektor.
Risken me d att an nda m odell er oc h ASEK:s nya re komme ndati o n
Angreppssättet ovan kräver en modell som beskriver verkligheten för att kunna be-
räkna vilket koldioxidvärde som svarar mot måluppfyllelse.
85
Oavsett vilken modell
som används så går det alltid att kritisera både val av modell och antaganden. Ur den
synvinkeln kan möjligen en pragmatisk ansats liknande den tidigare att använda koldi-
oxidskatten som värdering vara begriplig. Koldioxidskatten är dock numera en dålig
uppskattning givet de nya styrmedlen och transportsektorns utsläppsmål.
ASEK tog under 2019 ett beslut om en ny koldioxidvärdering. Beslutet publiceras
först i samband med att nästa ASEK-rapport kommer under våren 2020. Det finns
dock en formulering i en rapport från Trafikverket (2019, s 31) som lyder:
84
I samband med att EU ETS reformerades nyligen infördes en automatisk annullering. Den innebär att under
en övergångsperiod så stämmer inte detta resonemang fullt ut. Om svensk EU ETS-sektor ökar sina utsläpp i
närtid så kommer de totala utsläppen från EU ETS under dess livstid öka. Det är svårt att avgöra under hur
lång tid detta kommer att gälla. Se Konjunkturinstitutet (2018) för en analys.
85
När koldioxidvärdet räknades fram utifrån målet till 2010 användes en modell med tre elasticiteter som
försökte fånga hur en höjd koldioxidskatt påverkar trafikarbetet, körbeteendet (eco-driving) och en övergång
till mer energieffektiva fordon, se Edwards (1999).
70
Nyligen har en översyn av CO2-värderingen i ASEK gjorts och en ny värdering kommer
att gälla från och med den 1 april 2020. Den nya värderingen uppgår till 7 kr/kg utsläpp
och baseras på den maximala nivån på reduktionspliktsavgiften istället för som tidigare på
koldioxidskatten.” (Vår understrykning)
Det finns för närvarande inget publicerat som mer exakt förklarar hur ASEK resone-
rade när de kom fram till 7 kronor per kg koldioxid, men från ovanstående citat fram-
går att de har baserat sig på reduktionspliktsavgiften. Antagligen ses reduktionsplikts-
avgiften som en övre gräns för vad politiken är villig att uppoffra för att minska koldi-
oxidutsläppen med en enhet. Detta är i linje med hur ASEK tidigare resonerat, det vill
säga att koldioxidvärdet härleds ur en politisk värdering.
Det finns emellertid ett antal tveksamheter kring just detta resonemang. För det första
avser reduktionsplikten, och därmed reduktionspliktsavgiften, livscykelutsläpp medan
transportsektorns utsläppsmål enbart avser sista utsläppskällan i cykeln. Värderingen
baseras därmed på utsläpp i en annan dimension än den målsatta. Det är inte samma
utsläppsdimension som tidigare värderingar avsett. För det andra är sju kronor per kg
koldioxid inte den faktiska reduktionspliktsavgiften, utan avser det högsta värde som
reduktionspliktsavgiften kan ha. För närvarande är reduktionspliktsavgiften fem kro-
nor per kg koldioxidekvivalenter för bensin och fyra kronor per kg koldioxidekviva-
lenter för diesel (Energimyndigheten 2018). För det tredje är rimligen inte avsikten att
aktörerna ska förväntas behöva betala reduktionspliktsavgiften. Den är snarare att se
som en säkerhetsventil som förhindrar att pumppriserna blir alltför höga på grund av
att kostnaden för de låginblandade biodrivmedlen stiger kraftigt. Om det skulle ske
kommer inte avsedd mängd biodrivmedel blandas in i bränslemixen vilket skulle mot-
verka syftet med reduktionsplikten.
Det är möjligt att den nya värderingen av koldioxidutsläpp är storleksmässigt rimlig,
men med den information som finns tillgänglig i dagsläget är det svårt att förstå prin-
cipen bakom värderingen. Den verkar värdera fel utsläpp med hjälp av en felaktig nivå
på ett instrument som inte förväntas behöva användas.
Avsn ittet i korth et
Det saknas en entydig och väl avgränsad definition av ett transporteffektivt
samhälle.
Ur ett styrmedelsperspektiv är detta problematisk. Politiken är svår att utvär-
dera och följa upp ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv.
Vi fokuserar på styrning genom samhällsplanering och överflyttning från väg
till järnväg och sjöfart utöver den som följer av styrning primärt riktad mot
bränsle- och fordonsval.
Åtgärder kopplade till det transporteffektiva samhället är ofta av långsiktig
karaktär och överflyttningspotentialen från väg till mer energieffektiva trans-
portslag är begränsad och så även åtgärder kopplade till samhällsplanering.
Vägen mot ett transporteffektivt samhälle är därför i stor utsträckning bero-
ende av att andra styrmedel finns på plats och är tillräckligt starka.
Värderingen av koldioxidutsläpp som för närvarande används i samhällseko-
nomiska kalkyler behöver korrigeras som en följd av transportsektorns kli-
matmål och den nya styrningen.
71
6 Avslutande diskussion
I den här rapporten har vi diskuterat klimatpolitisk styrning av transportsektorn. Fo-
kus har varit på de stora dragen i politiken och dess förmåga att bidra till transportsek-
torns klimatmål till 2030. Det finns flera styrmedel och aspekter som inte tas upp i
denna rapport. Många av dessa är intressanta och kan ha betydelse. Vi bedömer dem
dock som mindre centrala i en diskussion av politikens övergripande förmåga att nå
målet. Nedan beskriver vi kortfattat våra slutsatser.
STYRMEDLE N FINNS M EN VI SSA STE STRAM AS ÅT…
En första slutsats är att styrmedel för att nå transportsektorns klimatmål finns på plats.
Analyser med KI:s allmänjämviktsmodell EMEC pekar mot att den planerade politi-
ken leder en god bit mot målet, men att det kvarstår ett gap till måluppfyllelse. Styr-
ningen behöver således stramas åt. Här finns en svår politisk utmaning.
Ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv är den bästa styrningen att göra det mer kost-
samt att använda fossila bränslen. En sådan politik slår brett då den skapar incitament
bland annat för att köra mindre, köpa mer effektiva bilar samt i större utsträckning
använda biodrivmedel. Politiken före införandet av reduktionsplikten, som byggde på
skatter som var differentierade mellan fossila och biogena bränslen, hade således
många fördelar. Politiken var dock inte förenlig med EU:s statsstödsregler, och därför
inte heller långsiktigt framkomlig. Den alternativa styrningen via bränslebytet har pot-
ential att leda till måluppfyllelse.
Det finns en risk för att politiken kan resultera i höga pumppriser. Det kan innebära
andra utmaningar i form av bristande acceptans hos allmänheten och oönskade för-
delningseffekter.
…OCH ANDRA BÖR REVIDERAS EL LE R A VS KAFFAS
Styrning mot mer energieffektiva fordon kan behövas. Bonus-malus-systemet påver-
kar individernas nybilsval genom att göra nya bilar med höga utsläpp dyrare och de
med låga utsläpp billigare. Det kan verka som ett rimligt styrmedel - det är enklare att
nå utsläppsmålet med en mindre bränsletörstig bilpark. Men jämförelsen haltar. Rat-
ionella bilköpare tar de förväntade bränslepriserna i beaktande när de väljer bil. Om
bränslepriserna är ”rätt” så kommer därmed även bilvalet att bli ”rätt”. Här finns re-
dan befintlig styrning via reduktionsplikt och bränsleskatter.
Frågan är om det ändå går att motivera ett bonus-malus-system. Ett skäl som fram-
förts är att bilköpare inte förmår att fullt ut ta hänsyn till framtida bränslekostnader.
Om alla bilköpare gör samma underskattning av bränslekostnader kommer dock inte
bonus-malus-systemet att på ett konsistent sätt korrigera för detta. Om enbart en del
av bilköparna är icke-rationella kommer systemet snedvrida beteendet hos dem som
uppför sig rationellt. Bättre kan då vara att sätta in riktade informationsinsatser som
hjälper bilköpare att göra rationella val. Det bör poängteras att vi inte finner någon
övertygande evidens för att bilköpare skulle vara icke-rationella.
Ett annat skäl till att införa bonus-malus-systemet kan vara att det bedöms svårt att få
acceptans för en politik som kraftigt höjer pumppriserna. EMEC-analysen indikerar
dock att systemets effekter på de pumppriser som krävs för att nå målet är relativt
små. Dessutom kan systemet i sig självt ha oönskade fördelningseffekter. I den mån
72
det är låginkomsttagare man vill värna kan det konstateras att den gruppen inte köper
nya bilar i samma utsträckning som höginkomsttagare. Den direkta fördelningseffek-
ten av bonus-malus är därför sannolikt försumbar eller till och med kontraproduktiv.
En indirekt effekt som kan uppstå är om systemet påverkar begagnat-flottans sam-
mansättning, så i förlängningen kan fler personer med låga inkomster förvärva en bil
med låga utsläpp. Denna potentiella effekt dämpas dock om en del av de begagnade
klimatbonusbilarna istället för att nå den svenska begagnatmarknaden går på export.
Vidare kan bonus-malus-systemet som styrmedel för ökat antal klimatbonusbilar i
Sverige komma att försvagas när EU:s utsläppskrav skärps från och med 2021. An-
passning till kraven kommer att ske genom att biltillverkare ökar utbudet av laddbara
bilar och minskar utbudet av rena bensin- och dieselbilar. Detta kommer också att ske
i Sverige, även utan ett bonus-malus-system.
Om bonus-malus-systemet ska behållas bör systemet revideras. En första åtgärd är att
värdera minskade specifika koldioxidutsläpp lika oavsett om det sker bland laddbara
bilar eller bensin- eller dieselbilar. Detta styr kostnadseffektivt mot lägre specifika
utsläpp, men inte nödvändigtvis mot lägre utsläpp från vägtrafik. Dessutom, eftersom
den svenska ambitionen är att snabbt öka andelen klimatbonusbilar med låga fordons-
och bränsleskatter, och bonus-malus-systemets syfte är att bidra till detta, urholkas
statens skatteintäkter från vägtrafik. Ett annat problem som bör hanteras är de externa
effekter som inte är direkt förknippade med förbränning av bränsle, till exempel
trängsel och olyckor. De hanteras i dagsläget i stor utsträckning via energiskatten på
drivmedel. Dessa externaliteter blir inte nödvändigtvis mindre av att fordonsflottan
blir mer utsläppseffektiv. Ytterligare styrning kan därför behövas. Ett alternativ som
bör utredas är en kilometerskatt som omfattar alla bilar, även klimatbonusbilar.
BRÄNSLEBY TET HAR PO TENTIAL ME N OCK RISKER
Transportsektorns klimatmål kan uppnås genom att i stor utsträckning förlita sig på
biodrivmedel. Härigenom kan reduktionsplikterna för bensin och diesel spela en stor
roll. Plikterna är dock förknippade med ett par problem. Inte minst finns en risk med
en strategi som i hög grad förlitar sig på biodrivmedel kan påverka utsläppen från den
så kallade LULUCF-sektorn, där regleringen globalt är svag.
I och med att reduktionsplikterna infördes ändrades även beskattningen så att koldi-
oxid- och energiskatten numera ligger på hela det blandade bränslet. Låginblandade
biodrivmedel beskattas således likadant som deras fossila motsvarighet. Det här gör
det svårare att kalibrera politiken.
Vidare finns ett antal andra aspekter att vara uppmärksam på. Inte minst