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aRtuRo aLMandoz
MacaRena ibaRRa
Valparaíso: la construcción de una
imagen urbana de
proyección mundial
danieLa VaRgaS FRancia
A O
Profesor Asociado, Instituto de Estudios
Urbanos y Territoriales de la Ponticia
Universidad Católica de Chile (PUC).
Doctor en Geografía Humana de Uni-
versidad de Barcelona, Magíster en De-
sarrollo Urbano de la PUC,
Economista de la Universidad de Chile.
Líneas de investigación: gobernanza y
planificación urbana y regional,
ordenamiento terri-torial y desarrollo
de indicadores de ca-lidad de vida
urbana. Coordinador de RIDEAL y
del NUGOT.
C M-G
Catedrática de la Universidad Autó-
noma de Barcelona (UAB). Doctora en
Geografía y Geógrafa de la UAB, do-
cente en programas de doctorado y en
post-grados en distintas universidades
españolas y extranjeras. Líneas de in-
vestigación: movilidad y el transporte
en ámbitos urbanos y metropolitanos.
Investigadora invitada en CEDEUS.
L F A
Profesor Asociado, Instituto de Estudios
Urbanos y Territoriales (IEUT) de la
Ponticia Universidad Católica de Chile
(PUC). Doctor en Arquitectura y Estu-
dios Urbanos, Magíster en Desarrollo
Urbano y Geógrafo de la PUC. Líneas
de investigación: mercado inmobiliario,
crecimiento urbano y transformaciones
socioespaciales en ciudades chilenas y
latinoamericanas. Investigador de CE-
DEUS, Director del IEUT.
Red de investigación sobre
áreas metropolitanas de
EUROPA Y
AMÉRICA LATINA
Rideal
LAS ESCALAS DE LA METRÓPOLIS
Arturo Orellana
Carme Miralles-Guasch
Luis Fuentes
[eds.]
LEJANÍA VERSUS PROXIMIDAD
Este libro ofrece una renovada revisión teórica y empírica sobre las
implicancias de los procesos de metropolización desde una pers-
pectiva de análisis multiescalar, considerando incluso contextos
regionales y transnacionales, a través de una selección de trabajos
de autores que, desde sus líneas de investigación, han aportado
a los estudios urbanos en las últimas décadas, especialmente en
Latinoamérica. Desde aproximaciones diversas, cada uno de los
trabajos que contiene esta publicación intenta entregar nuevos co-
nocimientos y enfoques para comprender la compleja realidad del
fenómeno metropolitano como parte de la urbanización planetaria
que en origen pronosticó Henri Lefebvre a comienzos de los años
’70 y, más recientemente, a comienzos de esta década ha sido una
de las hipótesis más inuyentes desde los trabajos de Neil Brenner.
Este libro se publica bajo la Colección de Estudios Urbanos
UC del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales y se
constituye en el sexto que surge desde la Red de Investigación
sobre Áreas Metropolitanas de Europa y América Latina
(RIDEAL).
ISBN 978-956-01-0730-5
LAS ESCALAS
DE LA METRÓPOLI
LEJANÍA VERSUS PROXIMIDAD
Arturo Orellana
Carme Miralles-Guasch
Luis Fuentes
EDITORES
A O
C M-G
L F
(E)
L
Lejanía versus proximidad
Red de investigación sobre
áreas metropolitanas de
EUROPA Y
AMÉRICA LATINA
Rideal
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
. Orellana, Arturo
O Las escalas de la metrópoli: Lejanía versus proxi-
midad / Arturo Orellana, Carme Miralles-Guasch,
Luis Fuentes, editores. – – Santiago : RIL editores - Ins-
tituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC, .
p. ; cm.
ISBN: ----
1 - . . -
. .
L .
L
Primera edición: octubre de
© Pontificia Universidad Católica de Chile,
Registro de Propiedad Intelectual
Nº .
© RIL® editores,
S S:
Los Leones
Providencia
Santiago de Chile
()
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S E:
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© Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC,
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Pontificia Universidad Católica de Chile
El Comendador
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()
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Composición, diseño de portada e impresión: RIL® editores
Impreso en Chile • Printed in Chile
ISBN ----
Derechos reservados.
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Í
C I
N
I ............................................................................ 11
Nuevas geografías en viejas escalas
Rosa Moura ................................................................................. 15
P L
, -
Arturo Almandoz Marte .............................................................. 49
M :
Ana Fani Alessandri Carlos ..........................................................79
T
.
S B A
Pablo Ciccolella ...........................................................................99
C II
D
P -
R C M.
D
Adrián Guillermo Aguilar y Flor M. López ............................... 125
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
E A-E:
Raúl Mora, M. Francisca Céspedes y Pablo Martí ...................... 159
D :
Magdalena Vicuña ..................................................................... 185
E G S
:
Pablo Elinbaum y Daniel Galland ............................................. 221
A
C
Arturo Orellana y Catalina Marshall ......................................... 251
C III
D
M
Z M C M
Georgina Isunza Vizuet ............................................................. 283
L - -
(M L-C)
José Luis Gómez, Pedro Bannen y Celia Martínez ..................... 315
L M B A:
Sonia Vidal-Koppmann .............................................................. 351
E . E
Carme Miralles-Guasch, Guillem Vich, Xavier Delclòs-Alió
y Oriol Marquet ........................................................................ 371
S ...................................................................399
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
E G S
:
Pablo Elinbaum
Daniel Galland
I. I
En los últimos años, académicos de diferentes disciplinas dentro
de las ciencias sociales han desarrollado investigaciones que desafían
la historia del colonialismo y las actuales desigualdades globales
norte-sur estructuradas a escala planetaria por el actual régimen
de la denominada «economía del conocimiento» (Connell, 2014).
La convergencia de estos investigadores no se da tanto desde la
complementariedad —propia de las aproximaciones tecnológicas
«interdisciplinarias»—, sino desde la teoría crítica que producen. El
nuevo enfoque «transdiciplinar» desafía los supuestos universales
de la teoría producida en el Norte Global, en contraste —y en con-
frontación— con el «conocimiento situado» (Watson, 2008, 2009,
2016). Se trata de fomentar enfoques conceptuales alternativos que
reconozcan las diferencias sociales y económicas más profundas a
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
través de nuevos conceptos, a n de comprender mejor las prácticas
actuales del planeamiento urbano y territorial (Miraftab, 2009; Roy
2001, 2009; Watson, 2006).
El término «Sur Global», que poco a poco comienza a incor-
porarse en las disciplinas que abordan la dimensión espacial (la
geografía, la arquitectura y el urbanismo, entre otras), más que en
las connotaciones geográcas y del (sub)desarrollo, se centra en las
relaciones geopolíticas del poder (Dados y Connell, 2012). Cuando
el planeamiento urbano y territorial se enfoca desde esta perspec-
tiva obliga, por un lado, a considerar necesariamente los procesos
coloniales, poscoloniales, imperialistas y capitalistas (Watson,
2009) y, por otro, a reconocer en su raíz racionalidades conicti-
vas, impulsadas por lógicas divergentes (Watson, 2003, 2006). Los
trabajos de Ananya Roy (2005) sobre la informalidad urbana como
epistemología de la planicación, y los de Faranak Miraftab (2009)
sobre la insurgencia de la ciudadanía como reacción a la inclusión
clasista neoliberal, no solo ilustran las interpretaciones contrahege-
mónicas del planeamiento urbano del siglo XXI, sino que también
contribuyen a un proyecto más general destinado a descolonizar el
pensamiento social (Connell, 2007, 2014).
En las últimas dos décadas, se han llevado a cabo investigaciones
exhaustivas sobre la planicación en América Latina. Numerosas
instituciones e investigadores han profundizado en los aspectos po-
líticos, técnicos y socioespaciales asociados con la evolución de las
prácticas del planeamiento urbano y territorial. En general, se trata
de estudios redactados desde la mirada instrumental (Massiris, 2002,
2008), normativa (Maldonado, 2010) o bien desde el enfoque em-
pirista de los organismos internacionales como las Naciones Unidas
(véase, por ejemplo, Montes Lira, 2001). Si bien estos estudios han
contribuido con resultados generalizables, creemos que las dimensio-
nes analizadas no son sucientes como para denir la especicidad
del planeamiento urbano y territorial latinoamericano. A partir de
estas cuestiones, en este capítulo pretendemos reexionar y brin-
dar una nueva mirada sobre el estado actual —perspectiva— que
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
denominamos «campo en construcción», siguiendo el concepto
acuñado por Pierre Bourdieu (2002).
Según Bourdieu, los campos son espacios de acción en los que
convergen relaciones sociales particulares. Estas relaciones se denen
por la posesión o la producción de un conocimiento especializado
que les otorga autonomía, aunque no los exime de mantener rela-
ciones de dominación con otras disciplinas. Asimismo, cada campo
forma un sistema de relaciones objetivas entre individuos y grupos
en función de sus propias leyes y principios de legitimidad (Bourdieu,
1971), estableciendo una situación de enfrentamiento y competencia
continua por la distribución del capital especíco de cada disciplina.
Este capital (en este caso, la capacidad reconocida y legitimada para
hablar y actuar en relación a un producto complejo como el planea-
miento urbano y territorial) resulta de luchas previas a través de las
cuales se determinan disposiciones y reglas, métodos y teorías que
tienden a preservarse, pero que también pueden ser subvertidas por
las nuevas generaciones (Bourdieu y Wacquant, 1992).
Bourdieu (1971) sostiene que un campo se consolida cuando
gana autonomía y cohesión, y cuando sus miembros alcanzan un
nivel alto de autoconciencia. Es decir, cuando ya no depende de
lo que producen otras disciplinas, ni de los poderes económicos y
políticos. Así, la homogeneidad interna de los campos aumenta solo
cuando se endurecen los mecanismos de especialización y acceso,
predominando los esfuerzos de conservación y acotando el con-
icto a las estrategias de reproducción. En el campo uctuante de
los Estudios Urbanos, este proceso generalmente se suspende por
los intentos de los ingenieros y arquitectos de «ganarse» un lugar
en la práctica, sin renunciar a las especicidades de sus respectivas
profesiones (Rigotti, 2005).
A partir de lo anterior surgen al menos dos objetivos. El primero
apunta a analizar la noción de campo del planeamiento urbano y
territorial en América Latina para indagar en su conguración dis-
ciplinar y para comprender las contradicciones de sus procesos de
institucionalización. El segundo apunta a analizar la noción de campo,
en tanto territorio en el que inuye la práctica de los planicadores
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
(y en el que también son inuenciados), para entender la interacción
entre los actores y las relaciones de poder que apoyan sus marcos
institucionales y aquellos que lo desafían e intentan cambiarlo.
Para llevar adelante los objetivos planteados nos apoyamos en
una metodología de tipo cualitativa y en la técnica del estudio de
caso comparado. En base a un mismo protocolo de seis preguntas,
consultamos a diez expertos académicos de siete países de la región
sobre la especicidad del planeamiento urbano y territorial en sus
respectivos países (Argentina, México, Chile, Colombia, Uruguay,
Brasil y Perú)1. Evidentemente, los criterios que respaldan nuestra
selección no son ni sistemáticos ni equilibrados (solo siete de los
veinte países de la región se incluyen en la comparación). Sin em-
bargo, con la excepción de Uruguay, la elección de los casos reeja,
por un lado, aquellos más signicativos en términos de supercie,
población y peso de su economía y, por otro, aquellos que evidencian
las tasas más altas de urbanización, incluyendo las mayores áreas
metropolitanas del continente.
Las preguntas temáticas que conforman el estudio realizado tie-
nen como objetivo establecer los fundamentos para motivar debates
más amplios sobre el estado del arte del planeamiento urbano y terri-
torial, sus instituciones e instrumentos, sus políticas y sus prácticas.
Las preguntas también apuntan a dar cuenta de los enfoques sobre
la práctica y la formación de los planicadores en toda la región.
En este sentido, el objetivo de esta investigación apunta también a
identicar una serie de ejes temáticos que contribuyan a iluminar el
diseño de una agenda común de investigación.
El capítulo se estructura en cuatro partes. Después de la intro-
ducción, en el segundo apartado explicamos el marco conceptual
que sustenta el protocolo de los estudios de caso a partir de seis te-
mas: el estado actual del marco institucional de la planicación, los
discursos de la planicación, la relación entre la teoría y la práctica,
1 Nos referimos a los estudios de caso desarrollados por Magdalena Vicuña,
Arturo Orellana, Rosa Moura, Débora Follador, Olga Lucia Casteghini, Pablo
Elinbaum, Catalina Ortiz, Daniel Galland, Ana María Fernández Maldonado y
María Soledad García. Estos fueron publicados en la primera edición de 2018
de la revista disP - The Planning Review, que incluye una versión preliminar
de este texto.
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
las disparidades socioespaciales, la educación de los planicadores
y el intercambio de conocimiento. En el tercer apartado cruzamos
y discutimos los resultados de los estudios de caso. Por último,
concluimos con una serie de observaciones generales, sugiriendo
posibles caminos para las futuras investigaciones.
II. T
:
Estado actual de la planicación
La génesis de la planicación moderna en América Latina suele
atribuirse al esfuerzo para promover el desarrollo económico en la
región durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial.
Estos esfuerzos marcaron la transición preindustrial del urbanismo a
la planicación regional promovida por los países fordistas —espe-
cialmente Estados Unidos— en un intento por expandir sus mercados
a través de relaciones neocolonialistas. Sin embargo, no fue hasta
la década de 1970 cuando la idea de la planicación como tal se
difundió de forma general, al menos, en términos más discursivos
que prácticos (De Mattos, 2012). Dos enfoques motivaron estas
políticas: la noción de planeamiento regulador promovida por la
Comisión Económica Latinoamericana (CEPAL) y las experiencias
de la planicación centralizada soviética que inuyeron, en parte,
en la integración de políticas públicas, en las reformas agrarias y en
el desarrollo industrial de algunos países de América del Sur (ibid.).
En su estudio sobre el carácter adaptativo de las regulaciones de la
planicación, Hirschmann (1963) denió esas políticas como propias
del estilo «reformista».
Si bien pasaron varias décadas desde que se implantaron los
primeros planes urbanos y territoriales, su proceso de institucionali-
zación continúa abierto. Desde su inicio, la planicación en América
Latina estuvo inuenciada por la concepción modernista atada a los
instrumentos normativos. Sin embargo, la «liviandad» de los marcos
institucionales de la planicación, sumado al estricto parcelamiento
de los enfoques sectoriales, produjo que estos evolucionen de manera
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Pablo Elinbaum y Daniel Galland
fragmentada, poniendo en tela de juicio la supuesta ecacia del
planeamiento «racional» y sus mecanismos regulatorios (Irazábal,
2009). La liviandad institucional de los países latinoamericanos tam-
bién se debe a que la mayoría ha estado expuesta durante décadas a
regímenes y reestructuraciones neoliberales, acuerdos desiguales en
las políticas de libre comercio y a la privatización de las empresas
públicas (Ciccolella, 2012).
Estas continuas intervenciones y el proceso inacabado de cons-
trucción institucional han construido la imagen generalizada de que
las políticas neoliberales dominan el paisaje del desarrollo urbano y
territorial en toda la región, y de que la planicación, en gran parte
percibida por su inecacia, ha hecho poco para orquestar los pro-
cesos de urbanización (Pírez, 2000). En este sentido, ¿cuáles son los
principales desafíos relacionados con la planicación, el desarrollo y
la gobernabilidad que enfrentan actualmente los países de América
Latina?, ¿qué roles alternativos ha adoptado la planicación a lo
largo del siglo XXI? y ¿qué nuevas concepciones de planicación
han surgido? Más allá del intento por comprender el alcance y el
contenido de los instrumentos de planicación, creemos que también
es importante indagar en el conjunto de los aspectos institucionales
y de gestión del planeamiento urbano y territorial. En este sentido,
¿cómo se concibe el principio de subsidiariedad interadministrativa
de políticas públicas en un contexto de continuo cambio institucio-
nal? y ¿cómo inuye en los procesos participativos y de gestión del
planeamiento la continua alternancia de modelos estatales, centra-
listas y federales?
Discursos sobre la planicación
Una forma de denir la planicación en América Latina es a
partir de la especicidad de sus problemas y desafíos: marcadas
desigualdades socioespaciales, informalidad urbana, macrocefalia
de las ciudades capitales, décits crónicos de vivienda, insuciencia
del transporte público, degradación ambiental, son algunos de los
más acuciantes. Si bien los discursos del planeamiento tienen un
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El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
carácter idiosincrático que varía de un país a otro —en algunos
casos reejan las preocupaciones y valores de los ciudadanos, y su
nivel de satisfacción con las políticas vigentes, mientras que en otros
casos los problemas urbanos pasan totalmente desapercibidos—, en
general, los discursos hegemónicos sobre la planicación tienden a
reproducir las condiciones socioeconómicas y los marcos institu-
cionales vigentes.
¿Cómo se construyen los discursos del planeamiento? Podemos
decir que, en líneas generales, los temas y problemas pasan por
varios «ltros» más o menos interrelacionados y enraizados con
el Estado: los programas de los partidos políticos; los medios de
comunicación nacionales y locales; los organismos autárquicos de
ciencia y técnica, el lobby y la disputa gremial entre los planica-
dores provenientes de diferentes campos profesionales (ingeniería,
arquitectura, geografía, sociología, etc.), y su correlato académico a
través de la competencia de las disciplinas cientícas, sus diferentes
líneas de investigación y del negocio de la educación de posgrado.
Si consideramos el desarrollo urbano realizado en las últimas dos
décadas, cabe mencionar también la inuencia que tienen las or-
ganizaciones nancieras internacionales como el Banco Mundial
o el Banco Interamericano de Desarrollo, que no solo nancian el
grueso de los planes en todos los países latinoamericanos, sino que
también jan los problemas y objetivos de las agendas estatales. En
este sentido, ¿cómo reaccionan los medios de comunicación ante los
problemas socioespaciales, las desigualdades urbanas y regionales?,
¿de qué manera se trata la cuestión de la informalidad?, ¿quién dene
qué es informal y qué no?, ¿qué tipo de instancias participativas se
implementan para informar a la población sobre los temas críticos
de la planicación? y, por último, ¿cómo se priorizan los objetivos
de la planicación y cómo se incorporan a las agendas estatales?
Vínculos entre la teoría y la práctica
Si bien la limitada articulación entre la teoría y la práctica
suele ser un problema reconocido, en el campo del planeamiento
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
urbano y territorial, el hiato entre la academia y el quehacer de los
planicadores es abismal. Aunque, en realidad, si pensamos en los
«problemas irresolubles» (wicked problems) que denían Rittel y
Webber en su célebre artículo de 1973, podemos decir que esta brecha
es inherente a la planicación. Sin embargo, la aparente imposibi-
lidad de articular teoría y práctica cambia según el contexto, dado
que tanto los marcos institucionales de la academia como los de la
práctica responden y son el producto de procesos distintivos cultu-
rales, políticos y socioeconómicos (Hardoy, 1972). En este sentido,
cabe hacerse las siguientes interrogantes: ¿qué líneas de investigación
emergentes tienen el potencial como para situar la teoría en diálogo
con las prácticas actuales de planicación latinoamericanas?, ¿en qué
medida se incorporan los resultados de la investigación cientíca na-
cional e internacional a los protocolos de trabajo de los organismos
de planicación?, ¿es la planicación un campo profesionalizado?,
¿existe una carrera universitaria de planicador?, en caso contrario,
¿dónde se forman los planicadores?
Otra cuestión importante que intersecta la articulación entre la
teoría y la práctica es la del idioma, en la medida en que América
Latina, a diferencia de Europa, no usa el inglés como lengua franca.
Sin lugar a dudas, el inglés se ha establecido como el idioma usual de
la comunidad internacional de investigadores en materia de plani-
cación (Pennycook, 2014). No obstante, los círculos académicos y
profesionales latinoamericanos suelen publicar y depender principal-
mente de los medios de difusión (revistas académicas de ordenación
territorial, urbanismo, arquitectura, geografía y medioambiente)
publicados en español o portugués. Si bien el acceso a la bibliografía
anglosajona es amplia y asequible en casi todas las universidades de la
región, ¿en qué medida los académicos latinoamericanos frecuentan
o utilizan la producción teórica internacional? y ¿qué porcentaje de
los planicadores de la región se han formado en los países del Norte
Global? Por último, cabe preguntar: ¿cuál es el papel de los servicios
de indexación cientíca latinoamericanos (por ejemplo, Latindex,
Capes y Redalyc) en relación a la Web of Science anglosajona?, ¿en
qué medida se imponen los problemas de planicación denidos en
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
el Norte Global?, y ¿hasta qué punto la teoría producida en inglés
(aunque no solo en Inglaterra o Estados Unidos) inuye en los marcos
de investigación del Sur Global?
Disparidades sociales, económicas y espaciales
Los actuales desequilibrios socioespaciales latinoamericanos son,
en buena medida, el producto de tres siglos de políticas e interven-
ciones colonialistas. Desde una perspectiva histórica, la planicación
de esta región se remonta a las civilizaciones precolombinas, algu-
nas de las cuales promovieron establecimientos urbanos altamente
organizados durante los siglos XIV y XV dentro de los territorios
de los imperios azteca e inca, coincidentes hoy con el espacio de
los Estados modernos de México y Perú. Por su parte, las Leyes de
las Indias, introducidas por la Corona Española a lo largo del siglo
XVI, pretendieron regular la colonización del «Nuevo Mundo»,
ejerciendo el control a gran escala a través de una red de ciudades
(Crouch y Mundigo, 1977; Mundigo y Crouch, 1977). Los están-
dares de «buenas prácticas» de planeamiento inspirados en tratados
de arquitectura, ingeniería y diseño urbano, permitieron extender la
lógica racional de estas normas no solo a la construcción física de las
ciudades, sino también a prácticamente todos los aspectos de la vida
política y social. Las ciudades se concebían como espacios estancos
para preservar la sociedad europea de la contaminación del ambiente
y el entorno hostil (Romero, 1978). La forma urbana caracterizada
por el trazado en forma de grilla regular y tensionado solo por la
plaza central, facilitó la concentración del poder y la distribución
discrecional de la tierra, marcando el inicio de la desigualdad so-
cioespacial que se reprodujo en toda la región (Stanilawsky, 1947,
en Mundigo y Crouch, 1977).
Revertir la estructuración histórica de estas grandes disparidades
supone para el planeamiento urbano y territorial un enorme desafío.
La complejidad de este proceso se muestra en dos escalas: la local,
basada en modelos de urbanización que reproducen la fragmenta-
ción y la informalidad (Clichevsky, 2000; Janoschka, 2002; Sabatini,
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
2006), y la escala global evidente en la persistencia de las relaciones
coloniales, articuladas no solo en términos culturales, sino también
en relación a las restricciones económicas impuestas (De Alva, 1992).
El hecho de que los planicadores contribuyan o sean conscientes
—o no— de las grandes desigualdades socioespaciales y de cómo
estas se producen, determina en buena medida cómo la planicación
y la política uctúan entre posiciones más o menos progresistas o
conservadoras, facilitando el proceso de urbanización capitalista.
Vale la pena en este punto revisar el origen del planeamiento ur-
bano y territorial moderno. Surgido de la revolución industrial para
resolver el «desorden», imponiendo uno nuevo —el de la producción
fordista—, el planeamiento se justicó desde el inicio en argumentos
de objetividad cientíca despojados de cualquier juicio de valor e
ideología. Durante todo el siglo XX ha jugado diferentes papeles
instrumentales sin cambiar en esencia su doble moral: impulsar
el proceso de urbanización capitalista —concibiendo el territorio
como un bien de cambio— y, en paralelo, pretender revertir los
desmadres sociales y ambientales creados por este mismo proceso
(Choay, 1969). Estas contradicciones inherentes del planeamiento
urbano y territorial obligan a que los planicadores adopten papeles
diferentes, y muchas veces conictivos, entre los perles técnicos,
administrativos, mediadores, emprendedores, etc. (Schön, 1982). En
este sentido, cabría preguntar, por un lado, cuál es el papel o el estilo
profesional que adoptan los planicadores latinoamericanos, sobre
todo, cuando abordan las disparidades socioespaciales, y por otro,
cómo se comparan y contrastan esos papeles con su contraparte del
Norte Global.
Formación de los planicadores
Si bien la planicación es una de las prácticas interdisciplinares
por excelencia, deberíamos decir que su enseñanza tiende a ser más
bien pluridisciplinar, si consideramos la diversidad de enfoques epis-
temológicos que se abordan en las diferentes universidades de todo el
mundo. Esta concurrencia de conocimientos suele ser problemática.
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
Como señala Schön (1982, p.10), «el contexto institucional de la
práctica y la enseñanza profesional es inestable porque los diferentes
puntos de vista disciplinares pretenden imponer una imagen diferente
del papel del planicador y salvaguardar una noción diferente del
corpus disciplinar». A su vez, esta inestabilidad ubica al planeamiento
urbano y territorial en el conjunto de profesiones que Glazer (1974)
denomina como «menores» y cuyo corpus, muy a menudo, queda
cooptado a las «disciplinas de primer orden» (como arquitectura,
ingeniería, abogacía, economía, etc.). En Europa, las carreras en pla-
nicación urbana constituyen especializaciones que a menudo están
subordinadas a las escuelas de grado de arquitectura o geografía, y
a los programas de posgrados en derecho, economía o sociología.
En cambio, en los países anglosajones, la carrera de planicador
urbano tiene un carácter autónomo (con sus propias facultades y
asociaciones profesionales), aunque también está subordinada al
currículo académico de la formación de arquitectos e ingenieros
civiles. Ante este panorama, surgen los siguientes interrogantes: ¿qué
nivel de autonomía o dependencia tiene la formación de los plani-
cadores en América Latina con respecto a las «disciplinas de primer
orden»?, ¿se trata de una formación de grado o posgrado?, ¿cuál
es el contenido curricular de los programas y cuáles son las com-
petencias profesionales en cada país?, ¿quién determina y examina
los programas de planicación? y ¿en qué medida estos programas
se adecúan a los problemas y realidades urbanas y territoriales, y a
las agendas estatales de cada país?
Tanto el alcance como el contenido de los programas de planea-
miento urbano y territorial permiten reexionar sobre los mecanis-
mos en que la «experiencia de la práctica», como la dene Schön
(1992), se reincorpora en los programas académicos. En este sentido,
aparecen nuevas preguntas: ¿cómo se socializa el conocimiento
profesional situado en cada país?, ¿cómo se articulan, en el campo
de la investigación, los desarrollos aplicados con los enfoques de la
teoría crítica? Por último, ¿qué nivel de profesionalización tiene la
disciplina del planeamiento urbano y qué diferencias existen entre
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
los planicadores educados en la academia y aquellos formados
«dentro» de las instituciones estatales de planicación?
Intercambio y transferencia de conocimiento
La circulación de políticas y teorías es un tema de investigación
que ha crecido notablemente en las últimas dos décadas, particu-
larmente dentro del campo de la administración pública y la orga-
nización de empresas (Czarniawska y Joerges, 1996). Tal como la
dene Latour (1992), la circulación de conocimiento es un proceso de
traducción, más que de recepción, resistencia o tolerancia. En el caso
del planeamiento urbano y territorial, la circulación de conocimiento
más notable se dio durante el «período de modernización» en el que
Estados Unidos y algunos países de Europa occidental exportaron
métodos de ordenación física propios de las ciudades industriales
como la zonicación, los planes maestros, los diagnósticos morfo-
lógicos y los mapas sociales (Healey y Upton, 2010; Roy, 2009). En
tanto tecnología modernizadora, la planicación se ha importado
con distintos nes: como medio general y universal para alcanzar el
desarrollo en sus múltiples dimensiones (Healey, 2012), y como un
instrumento de dominación hegemónica, de control y explotación
territorial de los diversos contextos que hoy conforman el Sur Global
(Roy, 2010; Watson, 2009).
La creciente conciencia acerca de la complejidad y contingencia
del desarrollo ha permitido cuestionar los supuestos universales de la
planicación y, al mismo tiempo, limitar su capacidad de circulación
(Healey, 2012). Las recientes investigaciones sobre la transferencia de
ideas en materia de planeamiento urbano y territorial han mostrado
cómo su capacidad selectiva, adaptativa —o su rechazo—, está con-
dicionada en buena medida por procesos políticos que benecian o
excluyen los intereses de grupos sociales especícos (Watson, 2012).
Más allá del efecto del legado colonial y poscolonial, la evidencia
reciente sugiere que la transferencia tecnológica del planeamiento
también se produce entre los países de América Latina. En este sen-
tido, cabe preguntar: ¿cuáles son los canales por los que circulan
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
las ideas de planicación dentro de la región?, ¿quién promueve la
circulación de técnicas y teorías de planicación y con qué nes?,
¿cómo se traducen e incorporan los conocimientos globales en los
diversos contextos y marcos nacionales?, ¿en qué medida la trans-
ferencia tecnológica logra inuir en las prácticas y procedimientos
de cada país? O, dicho de otro modo, ¿qué aspectos de la profesión
local permanecen inmutables a pesar del dinamismo y la creciente
circulación de los métodos y teorías de planeamiento urbano y
territorial?
III. E
S G
En el apartado anterior propusimos una serie de temas e inte-
rrogantes para reexionar sobre la especicidad del planeamiento
urbano y territorial en América Latina, como una contribución al
marco más general del Southern Theorising Project in Planning
impulsado desde 2016 por Vanessa Watson, entre otros autores. En
conjunto, los temas conforman un protocolo de análisis que indujo
una serie de reexiones críticas basadas en el estudio de caso com-
parado de siete contribuciones sobre el estado de la planicación en
América Latina. En lugar de resumir los resultados incorporados en
la encuesta, en este apartado respondimos las preguntas temáticas
con contrapreguntas basadas en nuevos argumentos derivados del
cruce de los casos. Asimismo, con miras a posicionar el planeamiento
urbano y territorial latinoamericano como un «campo» emergente,
dentro y desde el Sur Global, sugerimos una serie de posibles tra-
yectorias de investigación fundamentadas en la percepción sobre
los problemas signicativos de la planicación en toda la región.
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
Estado actual del planeamiento urbano y territorial:
¿una desarticulación inducida?
El territorio latinoamericano ha estado históricamente moldea-
do por diversas contingencias económicas y fuerzas que indujeron
importantes cambios sociales, culturales y políticos. La inuencia de
la ideología liberal, a través de formas de intervención supranacio-
nal —atadas a la producción fordista en plena expansión hasta la
década del setenta—, determinó el papel de la región en la división
internacional del trabajo. El proyecto para modernizar el continente
—su plena incorporación al mercado global—, sin embargo, nunca
llegó a completarse. Las instituciones del planeamiento urbano y
territorial no lograron conformar marcos integrados, ni ofrecer
instrumentos capaces de operar de forma coherente dentro y a tra-
vés de los distintos niveles administrativos. Podría decirse que esta
desarticulación institucional ha sido inducida, por una parte, por
el centralismo heredado de los regímenes coloniales en cada país y,
por otra, por las fuerzas externas, económicas y políticas asociadas
con los poderes poscoloniales e imperialistas.
La mayoría de los países de América Latina no cuenta con un
sistema de planeamiento integrado o un único marco legal de refe-
rencia, salvo excepciones como el caso brasilero y su «Estatuto de la
Ciudad», y el caso mexicano con la «Ley General de Asentamientos
Humanos». Sin embargo, todos se apoyan en estructuras adminis-
trativas de tres niveles básicos (nación, provincias y municipios), que
les permite abordar objetivos genéricos de ordenación territorial,
con un claro enfoque legalista y sectorial, como los sitios RAMSAR
(Humedales de Importancia Internacional) o las áreas de «patrimo-
nio de la humanidad» de la UNESCO. Asimismo, el planeamiento
en la escala nacional ha permitido implementar políticas especícas
como la de facilitar los procesos de paz, en un complejo escenario
de grupos armados, tal como se da en el caso colombiano.
En cuanto a la escala intermedia caben destacar dos tipos de ex-
periencias. La primera se reere al planeamiento metropolitano, una
práctica que cuenta con prácticamente un siglo de desarrollo, tal como
lo evidencia el «Estatuto Metropolitano de Brasil» que ha permitido
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El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
redactar planes ambiciosos como el del Gran Sao Paulo (PDUISP). Sin
embargo, el desarrollo de estas ciudades-región entra en contradicción
con los planes implementados para el reequilibrio regional, tal como
muestra el caso colombiano (Ortiz, 2018). Los conictos que surgen
del reparto equitativo del presupuesto y de la articulación de regu-
laciones en diferentes niveles administrativos, ponen en evidencia la
persistencia del vector de desarrollo centralista, heredado del período
colonial y reforzado durante dos siglos. Esta dinámica territorial ex-
plica los regímenes jurídicos especiales de algunas ciudades capitales,
como el de Ciudad de México o el de Buenos Aires, que a partir de
la reforma constitucional de 1994 se denomina «Ciudad Autónoma»
(y funciona casi como un barrio cerrado).
El segundo tipo de experiencias de planeamiento de escala
intermedia tiene que ver con un elenco de planes regionales imple-
mentados de forma ad hoc. Entre los casos más relevantes, cabe
mencionar los planes estratégicos chilenos, creados para situaciones
de riesgos ambientales, como los terremotos o los tsunamis; los «pla-
nes contractuales» colombianos, planteados para construir grandes
infraestructuras de alcance supralocal; o los planes microrregionales
argentinos, desarrollados para la ordenación de conurbaciones de
tamaño medio. Esta incipiente casuística muestra que, a veces, la
«liviandad institucional» permite llevar el planeamiento a donde más
se necesita —y en el momento oportuno—, atendiendo las urgencias
a través de la innovación técnica y social, al margen de los típicos
procesos burocráticos del planeamiento más formalizado e integrado.
Entre los tres niveles básicos, el planeamiento local es el mejor
denido en términos normativos. En la mayoría de los casos se
utilizan instrumentos convencionales como la zonicación y los
reglamentos de edicación. Algunos casos más innovadores, como
los municipios colombianos, instauran un doble sistema de planes
locales, «reguladores» y «territoriales». Los primeros permiten ges-
tionar el presupuesto municipal durante cuatro años, y los segundos,
planteados a largo plazo, se implementan para ejecutar las grandes
obras públicas y dirigir el mercado del suelo. Sin embargo, en la
práctica, la tan reclamada autonomía municipal ha resultado en la
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desconcentración de funciones y responsabilidades sin la consecuente
transferencia de capacidades y recursos por parte del Estado nacio-
nal. Algunos casos, como el de los municipios mexicanos, carecen
incluso de competencias scales. La dependencia técnica y presu-
puestaria ata los municipios a las políticas del gobierno nacional
y al verticalismo partidario, que funciona en la práctica como un
sistema de planeamiento paralelo.
El reescalamiento de las cuestiones urbanísticas, que involucra
la intervención de las políticas públicas nacionales directamente en
la escala local, se evidencia en, al menos, tres tipos de estrategias.
Primero, caben mencionar los denominados «grandes proyectos
urbanos», en general, denidos como modicaciones puntuales de
los códigos de planeamiento para facilitar la inversión de capitales
globales en los distritos premium (cf. Cuenya, 2012; Lungo, 2004):
Puerto Madero en Buenos Aires, Puerto Maravilha en Río de Janeiro,
Santa Fe en Ciudad de México, son solo algunos claros ejemplos. El
segundo tipo de estrategia se reere a la construcción y concesión
de grandes infraestructuras como, por ejemplo, la red de transporte
público Transantiago y la renovación del puerto de la misma ciu-
dad. Un tercer episodio de reescalamiento se reere a las políticas
de vivienda. Un caso ilustrativo es el «Pro.Cre.Ar», un programa de
«créditos sociales» implementado por el gobierno nacional argentino,
cuyo enfoque top-down produjo efectos indirectos en los procesos
de urbanización a escala local y metropolitana.
El discurso simplicador del subdesarrollo y su legado:
¿la planicación como imperativo modernizador o medio
para inuir en las agendas estatales?
El concepto de «Sur Global», tal como los denen Dados y
Connell (2012, p.13), se reere no solo a una porción geográca del
planeta, sino a «toda la historia del colonialismo, imperialismo, y de
los cambios económicos y sociales a través de los cuales se jaron y se
mantienen las grandes desigualdades en los niveles de vida y acceso
a los recursos». Esta denición remite directamente a los discursos
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que, desde el n de la Segunda Guerra Mundial, promueven la pla-
nicación como medio para superar el subdesarrollo (De Mattos,
2012). La institucionalización de estos discursos de planicación
en América Latina debe entenderse como un intento de inuir en
las agendas nacionales, con la ayuda de un amplio ensamblaje de
organizaciones internacionales nanciadas por la Naciones Unidas.
Instituciones como la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL) y el Instituto Latinoamericano de Planicación Económica
y Social (ILPES) fueron clave para instaurar los discursos genéricos
sobre el subdesarrollo y para imponer la planicación reguladora
importada de los países de Europa occidental (De Mattos, 2012).
Más recientemente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
el Banco Mundial instauraron nuevos discursos en la planicación
latinoamericana como, por ejemplo, el desarrollo de base local, ofre-
ciendo créditos para redactar planes estratégicos y denir el perl
de las inversiones en medianas y grandes infraestructuras.
Los grandes medios de comunicación también inuyen en los
discursos del planeamiento urbano y territorial, sobre todo cuando
priorizan los problemas de la inseguridad y la informalidad urbana.
Las explicaciones sobre la pobreza, la desigualdad territorial y sus
causas tienen implicancias políticas fundamentales —similares a las
que se producen con los discursos sobre el subdesarrollo—, en la me-
dida que algunos problemas urbanos acuciantes, como por ejemplo el
décit de vivienda, dependen de cómo se perciben en la opinión pública
y de cómo el Estado construye las deniciones y ja los parámetros
para medirlos y, eventualmente, implementar políticas públicas. El
auge de los microcréditos en Brasil, por ejemplo, surge justamente de
la constatación de que los pobres también son nanciables.
Asimismo, los discursos sobre el planeamiento latinoamericano
son denidos por las instituciones profesionales. Por ejemplo, los
planicadores suelen priorizar temas en boga como el desarrollo sos-
tenible y la compacidad de los tejidos urbanos. En el caso argentino,
la opinión voluntarista de los arquitectos se utilizó para justicar
y aprobar el nuevo código urbano de Buenos Aires, legitimando la
demanda de los desarrolladores inmobiliarios que reclamaban el
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Pablo Elinbaum y Daniel Galland
aumento de la densidad en todos los barrios. Al mismo tiempo, vale
la pena señalar que los temas que dominan los discursos disciplina-
res —y académicos— sobre el planeamiento urbano y territorial no
necesariamente se relacionan con los objetivos del gobierno para
el desarrollo socioespacial que mencionamos en el punto anterior.
La grieta entre la teoría y la práctica, ¿lobby profesional,
cienticismo o proteccionismo cultural?
La separación entre teoría y práctica es una constante en el
campo del planeamiento urbano y territorial, aunque también es el
producto de distintos enfoques culturales, políticos y socioeconómi-
cos. Pese a la inmensa diversidad de modalidades de la práctica y a
la amplísima pluralidad de ofertas educativas, la separación entre
teoría y práctica se da en dos direcciones. La primera se reere a la
producción de conocimiento a partir de las experiencias profesio-
nales que, salvo algunas reseñas históricas de planes y biografías de
urbanistas, es aún muy incipiente y poco sistematizada. En cambio,
la teoría aplicada se ha desarrollado en, al menos, tres direcciones.
La primera se reere a la competencia entre los diferentes campos
profesionales, donde el protagonismo de los arquitectos se impone
en casi todos los países —en el caso de Brasil, por ejemplo, el lobby
profesional ha establecido por ley la competencia exclusiva de los
arquitectos para redactar planes—. En segundo lugar, debemos
considerar que la mayoría de los técnicos se forman «en» la prác-
tica, trabajando en los ministerios, secretarías y departamentos de
planicación. Pese al carácter rutinario del aprendizaje centrado en
la gestión, podemos encontrar claras tradiciones de planeamiento,
como la racional-comprensiva de los técnicos mexicanos o perua-
nos, o la urbanística (oriunda del sur de Europa), más común en
Argentina, Colombia y Uruguay. En tercer lugar, debemos mencionar
la «extensión universitaria» y, desde otro enfoque ideológico, las
consultorías que realizan algunas universidades, como en el caso
del reconocido Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la
Universidad Católica de Chile. El creciente nanciamiento de planes
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por parte de los entes internacionales como el BID o el Banco Mun-
dial, ha impuesto las consultorías externas como la modalidad más
frecuente. En estos casos, los marcos teóricos cientícos se diluyen a
través de los argumentos genéricos, donde los conceptos se convierten
en eslóganes, tal como sucede con las nociones de ciudad compacta,
ciudad emergente, smart cities, place making, eco-friendly, etc.
En cuanto a la formación universitaria, se ha intentado construir
un currículo acorde a las líneas teóricas internacionales (con énfasis
en el legalismo instrumental español), aunque como señala Ortiz
(2018), pocas veces coincide con los problemas de la práctica más
aterrizada. Los profesionales recién formados encuentran dicultades
para implementar en su trabajo los conocimientos adquiridos en su
formación. Por otro lado, encontramos programas que se apoyan en
marcos teóricos localistas o estrictamente acotados a la producción
latinoamericana, donde la bibliografía en inglés tiene un impacto
marginal, pese a que la mayoría de los centros académicos tienen
acceso a las bases de datos de revistas internacionales. Además,
existe el prejuicio, en buena medida fundado, de que las revistas
indexadas del primer cuartil, al ser en su mayoría anglosajonas,
imponen problemas de los países del norte a los del sur. Esta es una
de las razones por la que se han creado instituciones de indexación
latinoamericanas, como Redalyc o Capes, concebidas como «una
alternativa a las asimetrías en la distribución del conocimiento
cientíco» (López, Rogel, Garduño y Zúñiga, 2009). En las revistas
latinoamericanas más conocidas, como las colombianas (Bitácora,
Cuadernos de geografía, Cuadernos de Urbanismo y Vivienda) o las
chilenas (EURE, Cuadernos INVI), la denominación genérica de
«planning» se reemplaza por una serie de neologismos tales como
«planeamiento», «planicación», «planeación», «urbanismo», que
expresan el pluralismo de las traducciones.
En cuanto a la práctica, caben mencionar experiencias fértiles
como la aplicación del presupuesto participativo y la recuperación de
plusvalía en Brasil, o la renovación de las favelas en Colombia, apo-
yadas en marcos conceptuales originados in situ que pronto se con-
virtieron en teorías for export. La larga tradición de la investigación
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Pablo Elinbaum y Daniel Galland
latinoamericana se destaca también en temas como la construcción
de paz, la informalidad y el planeamiento comunitario pese a que,
en general, no han logrado ser incorporados en los marcos legales
y burocráticos del Estado, ni en las agendas cortoplacistas de los
partidos políticos. Una última restricción es el escaso presupuesto
público que suele destinarse para la investigación básica y aplicada
en materia de planeamiento, en la medida que no suele ser un tema
prioritario en las agendas gubernamentales de la «nueva derecha»
imperante en la región.
La reproducción de las disparidades socioespaciales:
¿una región inconclusa?
La adopción acrítica de los modelos de planicación importa-
dos, basados en instrumentos como la zonicación y la clasicación
biunívoca en suelo público o privado, indujo a concebir la cuestión
de la desigualdad socioespacial y la informalidad urbana como un
problema exclusivamente técnico y legal (especialmente en Colombia,
Argentina y México). En esta línea, instituciones nancieras inter-
nacionales como el Banco Mundial inuyeron en las prácticas regu-
ladoras estatales que llevaron a tratar los asentamientos informales
como enclaves descarriados de los «usos normales» admitidos en la
zonicación. Sin embargo, al aislar la informalidad urbana como un
problema en sí mismo se desliga el papel del Estado, obviando las
causas que los habían originado —la concentración histórica y siste-
mática de pobres urbanos, inmigrantes y usos indeseables (Elinbaum,
2019)—. Los objetivos para «paliar la informalidad» se dirigieron
en dos direcciones: por un lado, a través de la erradicación de las
villas y las favelas —una práctica muy común durante los gobiernos
de facto que se sucedieron en Argentina y Brasil, sobre todo en la
década del setenta— y, por otro, a través de las políticas de regula-
rización dominial masiva, aparentemente exitosas en países como
Chile y México. Políticas que soslayan la construcción social de la
informalidad, dejando sin resolver otras cuestiones como el accio-
nar discrecional del Estado en la gestión y venta del suelo público,
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El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
y en la reproducción continua de las disparidades socioespaciales
(Connolly y Wigle, 2017; cf. El problema de vivienda de los «con
techo», en Rodríguez y Sugranyes, 2016).
En la misma línea, la informalidad urbana suele ser desvirtua-
da por los medios de comunicación masivos de Argentina, Brasil,
México y Colombia —los países con mayores desigualdades so-
cioespaciales—, cuando las demonizan o bien las convierten en el
fetiche sensacionalista de las imágenes cada vez más frecuentes que
yuxtaponen la opulencia de los barrios más ricos con el caos de los
«asentamientos» y «tomas», tal como aparece en una de las pos-
tales más famosas de Buenos Aires que muestra el contraste entre
la Villa 31 y el Barrio de La Recoleta, uno de los más acomodados
de la capital.
La formación de los planicadores latinoamericanos:
¿especialización u ocio?
El planeamiento urbano y territorial es interdisciplinar en la
práctica, pero multidisciplinar en los términos y modos en que se
concibe la educación de los planicadores en las diferentes escuelas
y universidades de todo el mundo (Ortiz, 2018). Esta disyuntiva
evidencia el contraste entre el lugar que ocupa el conocimiento del
planeamiento en cada campo académico y el know-how producido
desde la práctica profesional, y cómo estos repercuten —o no— en
la denición de los problemas urbanos y las políticas públicas. Este
contraste plantea tres cuestiones. La primera tiene que ver con la
institucionalización del campo profesional en el marco de las ca-
rreras universitarias. En la mayoría de los casos, la educación del
planeamiento se desarrolla en las escuelas de arquitectura y, en me-
nor medida, en las de geografía, a través de una gran diversidad en
las modalidades de enseñanza y contenido. A partir del año 2000,
en todos los países de la región se crean programas de posgrado
en materia de planeamiento, entre los que predominan los cursos
de especialización y las maestrías (Colombia, por ejemplo, cuenta
24 programas de máster). También debemos mencionar algunas
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Pablo Elinbaum y Daniel Galland
carrearas de grado, dictadas principalmente en instituciones pri-
vadas, aunque solo unas pocas están acreditadas o evaluadas por
organismos estatales de control de la calidad educativa.
Otro punto importante es el alcance geográco de la educación
universitaria del planeamiento. En general, los centros de enseñanza
más antiguos se localizan en las capitales nacionales, tal como su-
cede en México, cuya principal institución es el Colegio de México,
fundado en la década del sesenta. Sin embargo, la tendencia en
algunos países (Colombia, Argentina, Brasil) es la descentralización
de la oferta educativa en las ciudades de segundo orden. Más que
una demanda concreta, los nuevos programas se incorporan en las
universidades públicas provinciales por cuestiones de competencia e
histórica rivalidad centralista-federalista. Asimismo, cabe destacar el
rol de algunos centros autárquicos vinculados a la enseñanza pero,
sobre todo, a la investigación. Entre los más destacados se puede
mencionar el Observatorio das Metropoles, en Río de Janeiro; la
Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Planejamen-
to Urbano e Regional (ANPUR), en Belo Horizonte; el Centro de
Estudios Urbanos y Regionales (CEUR), en Buenos Aires; o bien el
Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano y Regional (CIDU),
en Santiago, alojado hoy en la Universidad Católica de Chile.
El tercer aspecto importante se reere a los enfoques de la edu-
cación del planeamiento en relación a la experiencia profesional.
La mayoría de los programas de grado y maestría están centrados
en las formas más que en los procesos. En general, la enseñanza se
enfoca en el «urbanismo» y en las habilidades instrumentales, más
que en el pensamiento crítico o la reexión desde la práctica. Como
señala Ortiz (op. cit.), «la mayoría de los programas desatiende el
problema de los procesos democráticos, el desequilibrio territorial,
los impactos medioambientales y los conictos sociales».
Como vimos, en casi todos los países de la región, la educación
del planeamiento presenta una formalización acelerada. Sin embar-
go, no todos los planicadores tienen una educación universitaria.
Prevalece, de forma paralela, la formación «en» las organizacio-
nes estatales de planeamiento, más vinculada a un ocio que a la
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
educación académica. Este quizá sea el aspecto que mejor caracte-
riza la situación actual de la educación del planeamiento urbano y
territorial en América Latina.
La transferencia de ideas acerca de la planicación
en América Latina: ¿tradición colonialista o descubrimiento
de lo autóctono?
La transferencia de las ideas, como señala Latour (1992), más
que un proceso de recepción, rechazo, resistencia o conformidad, es
un proceso de traducción. Este aspecto es central en la conguración
de la planicación urbana moderna en América Latina, en la medida
que ha sido inuenciada por la transferencia de ideas tanto de Europa
como de los Estados Unidos. Ideas que se difundieron con la misma
estrategia por todo el continente, logrando, en algunos casos, ser
incorporadas en las agendas gubernamentales e inuir en los cambios
de las políticas, pero siempre a través de una traducción particular
en cada contexto nacional y local. Este último es el argumento que
deenden los historiadores culturales cuando enfatizan la especi-
cidad local de algunas prácticas y narrativas de planicación (cf. los
trabajos de Enrique Hardoy, José Luis Romero y Richard Morse). En
cualquier caso, podemos decir que la traducción de conocimiento,
entre la imposición de la tradición colonialista y la invención de lo
autóctono, es parte del ADN del planeamiento latinoamericano.
En la práctica, la transferencia de conocimiento puede explicarse
también en relación a la presencia de las redes de investigadores y
la divulgación de las buenas prácticas profesionales. En cuanto a las
redes de investigadores, su consolidación muestra cómo el intercam-
bio académico entre los países latinoamericanos se ha intensicado
en las últimas décadas. Redes como RELATEUR, RIDEAL y RII
son solo algunas de las agrupaciones que promueven el constante
intercambio y discusión, sobre todo en el estudio comparado de
normas de planeamiento urbano y territorial. Cabe destacar el caso
de Brasil, que ha ido más allá de la simple transferencia de experien-
cias profesionales para intentar compatibilizar los procedimientos
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
y métodos de producción de información estadística con los países
vecinos a través del Instituto Brasileiro de Geografía e Estadística
(IBGE), en articulación con organismos multilaterales como la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y la Unión de
Naciones Suramericanas (USAN).
La divulgación de las buenas prácticas constituye el segundo
factor que incide en la transferencia de conocimiento en materia de
planeamiento. Pese a la inuencia que tuvo la exportación de ideas
durante todo el siglo pasado, el intercambio de conocimiento entre
los países de la región es relativamente reciente. Esto se debe, por un
lado, a la ausencia de marcos legales o estructuras administrativas
del planeamiento que permitan transmitir de forma clara cuáles
son los instrumentos, cómo se han utilizado y con qué resultados,
tal como se explica, por ejemplo, en los informes de la Comisión
Europea (1997, 2007…) para el caso de los países del Norte Global.
Esto no ha impedido, sin embargo, que se difundan un elenco de
«buenas prácticas» entre los países de la región. Proyectos exitosos,
como el presupuesto participativo de Porto Alegre, el sistema de
transporte público «TransMilenio» de Bogotá, o la Red integrada
de transporte (BRT) en Curitiba, han inspirado y han atraído nu-
merosas delegaciones de técnicos, políticos e investigadores de todo
el mundo, ansiosos por ver in situ las lecciones del Sur. Debemos
señalar, sin embargo, que muchas de estas innovaciones, en su ma-
yoría brasileras y colombianas, fueron implementadas en muchas
ciudades de la región de forma mecánica. El canal de transferencia
de estas prácticas, el marketing de ciudades, muestra las bondades
de las propuestas, pero omite informar las particularidades locales
y los elementos críticos para su implementación.
IV. L A L
«» :
En este capítulo presentamos un primer esfuerzo por discutir la
idea de campo en relación al planeamiento urbano y la ordenación
territorial en América Latina. En particular, intentamos indagar en
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
cómo la práctica ha sido y aún es moldeada por una serie de contra-
dicciones que derivan de los procesos de institucionalización, entre
la liviandad administrativa y el furor de los programas académicos,
entre una actitud proteccionista frente a la teoría internacional y la
continua importación de modelos de planicación enlatados. Cuan-
do hablamos de planeamiento urbano y territorial, el concepto de
campo se reere, por un lado, a la especicad de las prácticas —su
conocimiento epistemológico y tecnológico— y, por otro, al espacio
social moldeado e intervenido por esas mismas prácticas. La noción
de campo es relevante porque ofrece un nuevo entendimiento no solo
del quehacer de los planicadores, sino también de su relación dialéc-
tica con los procesos de urbanización, entre la división internacional
del trabajo y las representaciones culturalistas, y entre las estrategias
estatales y los intereses de las organizaciones internacionales, sobre
todo cuando son estas las que denen los problemas de planicación
y, al mismo tiempo, plantean las soluciones y determinan los medios.
Cuando se las mide con los sistemas de planicación más
formalizados y estandarizados, como los europeos, las relaciones
que mencionábamos antes se consideran como fallas del sistema
o, directamente, se soslayan. Sin embargo, más allá de las proposi-
ciones universalizadoras de los paradigmas modernistas del Norte
Global —aquellas que consideran las políticas públicas a secas,
como un progresismo generalizado o como una tecnología institu-
cional (Mazza, 1996)–—, los sistemas de planicación son también
construcciones sociales que deben ser entendidas como un proceso
y no solo como un ensamblaje de instrumentos y normas (Servillo
y Van den Broeck, 2012). Parece fundamental, en este sentido, que
futuras investigaciones puedan atar los aspectos sustantivos con las
causas históricas dadas por la estructuración y adaptación de los
sistemas de planeamiento latinoamericanos a través de los ciclos de
intervención colonialista.
En este capítulo también hemos intentado denir algunos
argumentos subyacentes con respecto a los problemas clave que
caracterizan la especicidad del planeamiento urbano y territorial
latinoamericano: su liviandad institucional y la desarticulación
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN
Pablo Elinbaum y Daniel Galland
inducida de instrumentos y normas; la discrecionalidad de los dis-
cursos hegemónicos; la brecha entre la teoría y la práctica promovida
por los lobbies profesionales, la imposición y el proteccionismo cul-
tural; los anhelos de modernización y la estructuración histórica de
las disparidades socioespaciales; la formación de los planicadores
entre la especialización y el ocio; y la transferencia de conocimiento
entre la tradición colonialista y la reivindicación de lo autóctono.
La relevancia de estos argumentos radica en que a menudo estos
evidencian cuestiones que suelen quedar soslayadas por el discurso
del subdesarrollo en relación a las prácticas y teorías del planea-
miento urbano y territorial latinoamericano. Este preconcepto, entre
otros, constituye la mirada común distante de los investigadores del
Norte Global. Sin embargo, sorprende que estos prejuicios sobre la
ineciencia, la fragmentación y la burocracia se reproduzcan en bue-
na medida debido a la percepción de los académicos y profesionales
locales. A partir de las preguntas de investigación planteadas, de su
potencialidad y limitaciones, pretendemos contribuir a la mirada
epistemológica del giro hacia el Sur Global para superar no solo las
connotaciones geográcas, sino para revisar las nociones tácitas, las
técnicas de desvío y de aplazamiento.
Asimismo, reivindicamos la importancia de la comparación de
casos, en la medida que permite estimular debates académicos y
profesionales que se proyecten más allá de las anécdotas locales y la
asepsia apolítica de las reexiones tecnocráticas y cienticistas que
suele ser tan común entre los planicadores. Las investigaciones sobre
la planicación en América Latina, como campo emergente, dentro y
desde el Sur Global, deben partir de su relación dialéctica con otros
campos, analizando de entrada las implicaciones socioespaciales
que se producen por la continua inuencia de las organizaciones
internacionales en las agendas de desarrollo nacional. Otro objetivo
potencial de los futuros trabajos radica en la exploración del carácter
«desarticulado» de los sistemas de planicación latinoamericanos,
en la medida que se apartan del imperativo de la «integración» —
que puede referirse a la coherencia de los marcos del planeamiento,
pero también a los vectores de dependencia política y económica—,
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El Giro hacia el Sur del planeamiento urbano y territorial...
ofreciendo, al mismo tiempo, lecturas críticas sobre el carácter
«autorreferencial» de los sistemas del Norte Global. Como señala
Roy (2009, p. 282), «mientras gran parte de la teoría urbana se ha
dirigido a la circulación de ideas desde Europa y Estados Unidos al
Sur Global, existe una necesidad urgente de indagar en causalidades
y trayectorias más complejas. Es en este sentido que el estudio de la
informalidad latinoamericana puede decir algo profundo sobre las
políticas y los regímenes políticos de todas las ciudades».
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