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ISSN 2027-7199 (en línea)
Nº 36
Noviembre de 2019
Principales resultados
• La evidencia nacional e internacional sugiere que la
restricción al porte de armas es efectiva en reducir
las lesiones por arma de fuego, particularmente los
homicidios.
• La restricción al porte de armas debe ser parte de una
estrategia integral de reducción de la violencia con
programas que incluyan cambios en las normas sociales
a nivel local.
• La directiva No.6, que reglamenta el decreto 2362 de
2018, fortaleció los requisitos y controles para obtener los
permisos especiales al crear un sistema colegiado mixto
(compuesto por autoridades civiles y militares) que toma
la decisión acerca de la expedición del permiso.
• La evidencia a favor de la restricción al porte de armas
permite concluir que esta medida se debe mantener en
el largo plazo, entre otras, a través de legislación en el
Congreso de la República.
Acerca de los autores
María José Castro, Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo y Facultad de Derecho, Universidad de los Andes.
Nicolás Forero Villarreal, Escuela de Estudios Internacionales
Avanzados (SAIS), Universidad Johns Hopkins.
María Cecilia Dedios, Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo, Universidad de los Andes.
Jeffrey Pugh, Escuela de Políticas Públicas y Estudios
Globales, Universidad de Massachuses Boston.
Lindsey Breier, Escuela de Estudios Internacionales
Avanzados (SAIS), Universidad Johns Hopkins.
Andrea Noy Robayo, Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo, Universidad de los Andes.
Sophia Alison Zweig, Departmento de Salud Internacional,
Escuela de Salud Pública, Universidad Johns Hopkins.
María José Valencia, Escuela de Gobierno Alberto Lleras
Camargo, Universidad de los Andes.
Andrés I. Vecino-Ortiz, Departamento de Salud Internacional,
Escuela de Salud Pública, Universidad Johns Hopkins.
Acerca del estudio
Esta Nota de Política es parte de la evaluación de política
de la restricción permanente al porte de armas en Colombia
realizada conjuntamente por la Escuela de Gobierno de la
Universidad de los Andes y las escuelas de Salud Pública
(JHSPH) y Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) de
Johns Hopkins University. Este estudio está financiado por
el Johns Hopkins Center for Global Health por medio del
grant número 90083864.
La restricción permanente al porte de armas
en Colombia: un análisis normativo y desde
la evidencia de una política pública efectiva
para reducir la violencia por armas de fuego
en el país
Colombia es uno de los países con más muertes por armas de fuego en el mundo después de Brasil,
Estados Unidos, India y México; 82 % de esas muertes tienen lugar en entornos urbanos y no están
relacionadas con el conicto armado (Naghavi et al., 2018). Las lesiones por este tipo de armas
causaron más de 520.000 muertes en el país desde 1990, equivalente a 10 % de todas las muertes
ocurridas y 15 % de todos los años de vida perdidos prematuramente (Institute for Health Metrics
and Evaluation, 2018). 90 % de las muertes por armas de fuego ocurren durante los años productivos
de la vida y se dan principalmente en hombres jóvenes en contextos vulnerables (Instituto Nacional
de Salud, 2014; Instituto Nacional de Salud, 2017; Naghavi et al., 2018; Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2016).
Ante esta realidad, las entidades del nivel nacional y local se han enfocado en implementar
intervenciones que reduzcan la violencia y, en particular, las lesiones por arma de fuego. La presente
Nota de Política expone las conclusiones de la revisión normativa sobre la restricción al porte de
armas en Colombia y hace una revisión de la evidencia que concierne a dicha política. Dicha revisión
rastrea los principios legales que antecedieron a la restricción nacional al porte de armas realizada en
2016 y sus renovaciones posteriores, y es parte de los resultados de un estudio que busca entender
el proceso de toma de decisiones y el rol de la sociedad civil que llevó a la implementación de la
restricción, así como su adopción en poblaciones jóvenes en contextos vulnerables.
La evidencia muestra que la restricción al porte de armas debe ser parte de una
estrategia integral de reducción de la violencia
La política pública orientada a reducir las lesiones por arma de fuego y en forma más general por
violencia, frecuentemente, se enfoca en estrategias singulares y no integrales. La evidencia muestra
que son muy pocas las intervenciones que son efectiva por sí solas. De hecho, las estrategias integrales
de reducción de la violencia son más efectivas y sostenibles, ya que abordan las diferentes dimensiones
del problema de la violencia en forma sinérgica. En el caso del control de armas en países de bajos
y medianos ingresos, incluidos los países latinoamericanos, se ha encontrado que la restricción es
efectiva en reducir las muertes violentas. Sin embargo, existe una alta variabilidad en los resultados
del control de armas, que está condicionada por las diferencias en la implementación y la integración
de la política de prevención de la violencia con otras estrategias. Las diferencias en implementación y
en integración con otras medidas afectan el impacto de esta medida (WHO, 2009; Zweig et al., n.d.).
María José Castro, Nicolás Forero Villarreal, María Cecilia Dedios, Jeffrey Pugh, Lindsey Breier,
Andrea Noy Robayo, Sophia Alison Zweig, María José Valencia, Andrés I. Vecino-Ortiz
En particular, las intervenciones que buscan modicar las normas
sociales de los ciudadanos: las reglas de comportamiento aceptadas
socialmente y sobre las cuales las personas esperan que los demás actúen,
pueden hacer sinergias con intervenciones más verticales como la
restricción al porte de armas de fuego, al incrementar su sostenibilidad
en el tiempo (Bicchieri, 2016). El uso de inteligencia para combatir el
crimen organizado y las medidas de restricción al consumo de alcohol
son ejemplos de otras intervenciones que hacen parte de una política
pública integral para reducir la violencia (Aguirre et al., 2009; Amaya,
2015; Cousins, 2019; Rangel, 2012; Zweig et al., n.d.).
Antes de 2016, la restricción al porte de armas en Colombia era una
medida empleada de manera temporal a nivel local con el propósito de
preservar el orden público alrededor de coyunturas especícas (Villaveces
et al., 2000). Esta medida demostró ser efectiva en la reducción de las
lesiones por armas de fuego en el país (Villa y Restrepo, 2010). A partir
de 2012, Bogotá y Medellín implementaron la restricción de manera
permanente, lo cual también demostró reducir signicativamente
las muertes por armas de fuego en estas ciudades (Vecino-Ortiz y
Guzmán-Tordecillas, n.d.). A nales de 2016, el Gobierno Nacional
tomó la decisión de instaurar una restricción permanente al porte de
armas de fuego en todo el territorio por un año. Esta restricción ha
sido renovada cada año desde entonces. A nales de 2018 se realizó la
última renovación, que incluyó modicaciones que, en su momento,
fueron objeto de intenso debate en la esfera política y en los medios de
comunicación.
Antecedentes de las restricciones al porte de armas:
la tensión entre las autoridades locales y el Gobierno
Nacional
Desde la Constitución de 1991, Colombia estableció la restricción
al porte de armas, que se basa en la noción de que el Estado tiene el
monopolio sobre las mismas y, por tanto, rechaza la predominancia del
derecho individual a portar armas que existe en otros países, como es el
caso de Estados Unidos. Es a través del monopolio sobre las armas que
se conguró el decreto 2535 de 1993, cuyo artículo 32 estableció que el
Ejército Nacional era la autoridad encargada de autorizar los permisos
para el porte de armas en los diferentes departamentos del país de
conformidad con su jurisdicción (decreto 2535, 1993). De igual forma,
el decreto le conrió al Ejército la potestad de suspender el porte de
armas de manera discrecional (ver gráco 1).
El presidente de la República, al ser el comandante en jefe de las
Fuerzas Armadas, tiene la potestad de restringir el porte de armas en el
territorio nacional. En su momento, esta provisión generó una tensión
entre las autoridades locales y el Gobierno Nacional. Por un lado, los
alcaldes y gobernadores, quienes son los jefes del orden público en sus
respectivas jurisdicciones, reclamaban autonomía para tomar medidas
que redujeran las muertes por arma de fuego sin depender de la
burocracia y la discrecionalidad del gobierno central, representado
por el Ejército. El Gobierno Nacional, por otra parte, defendía la
importancia de respetar el principio del monopolio del Estado sobre
las armas y el mantenimiento del orden público a nivel central como
una potestad suya. En esto, la conguración de intereses políticos, la
economía política de la violencia y el posicionamiento de cada entidad
territorial crean diferencias en las respuestas de los alcaldes de distintas
ciudades frente a esta tensión (Moncada, 2016).
En Bogotá se evidenció una discrepancia entre autoridades locales y el
Gobierno Nacional frente a la competencia para suspender el porte de
armas. Por ejemplo, durante las alcaldías de Antanas Mockus (1995-
1997) y Enrique Peñalosa (1998-2000) se decretaron restricciones al
porte de armas de fuego en época navideña y en cortos periodos de
tiempo que fueron instauradas a través de decretos, sin consultar al
Ejército Nacional o al Ministerio de Defensa como lo evidencian
los decretos 757 de 1996, 1040 de 1997 y 021 de 1998. Lo anterior
signicó un fuerte cuestionamiento al sistema establecido por el decreto
2535 de 1993. El Consejo de Estado en 1998 se pronunció frente a este
hecho por solicitud del Ministerio de Defensa y esclareció que a pesar
de que los alcaldes y gobernadores eran los jefes del orden público en
sus respectivas jurisdicciones, la suspensión al porte de armas era una
medida que solo el Ejército y el presidente podían ejercer (Consejo de
Estado, 1998).
Consecuentemente, la Ley 1119 de 2006 no solo actualizó los
requisitos para obtener los salvo conductos, sino que también raticó la
competencia territorial del Ejército Nacional para autorizar y restringir
el porte de armas. En 2016, el entonces presidente de la República, Juan
Manuel Santos, tomó la decisión de llevar la restricción al porte de armas
al nivel nacional, poniendo n a la tensa relación entre las unidades del
ejército y las autoridades locales con respecto a la restricción al porte de
armas de fuego.
La restricción al porte de armas es efectiva en reducir las
muertes por arma de fuego
Si bien no existen actualmente evaluaciones de impacto de la restricción
nacional al porte de armas realizada en 2016, hay evidencia nacional
de cómo las restricciones a nivel local reducen las muertes por arma de
fuego. Vecino-Ortiz y Guzmán Tordecillas muestran que la restricción
permanente al porte de armas en Bogotá y Medellín redujo la tasa
de homicidios por arma de fuego alrededor de 22 % (Vecino-Ortiz y
Guzmán-Tordecillas, n.d.). Un estudio previo que evalúa las restricciones
temporales al porte de armas de fuego muestra que, en promedio, la
restricción está asociada a la reducción de un homicidio por arma de
fuego por cada cuatro días de implementación (Villa y Restrepo, 2010).
La restricción al porte de armas en Bogotá y Cali, durante casi 20 % de
los días del año en la década de los noventa, demostró reducir la tasa de
homicidios entre 13 % y 14 % (Villaveces et al., 2000). Esta evidencia
al nivel local sugiere que la restricción al porte de armas a nivel nacional
constituye una herramienta efectiva para reducir los homicidios por
arma de fuego, potencialmente con mayores efectos al evitar conictos
jurisdiccionales.
A pesar de la restricción nacional al porte de armas a nales de 2016,
a partir de 2018 se empezaron a ver incrementos sustanciales en los
Fuente: elaboración propia
Gráco 1. Línea de tiempo en la normativa para la restricción al porte de armas de fuego
Línea de tiempo: normativa sobre el controlal porte de armas
1991 1993 2006 2011 2016 2019
La Constitución de 1991,
por medio del artículo
223, establece que el
Estado tiene el
monopolio sobre las
armas
El decreto 2535 de 1993
confirió al Ejército
nacinal la potestad
discrecional de
autorizar y/o suspender
los permisos al porte de
armas
La Ley 1119 de 2006
ratificó que los alcaldes y
gobernadores no pueden
decretar la suspensión al
porte de armas en sus
jurisdicciones
La Ley 1453 de 2011
introdujo un registro
nacional para los
permisos al porte de
armas a cargo del
Departamento de Armas
y Municiones
El decreto 0155 de 2016
ordenó la suspensión
general de permisos para
el porte de armas por un
año. Desde entonces la
suspensión se ha
mantenido vigente
El presidente mantuvo la
suspensión por otro año.
El Ministerio de Defensa
emitió la directiva No. 6,
incrementando los
controles hacia los
permisos especiales
homicidios en todo el país (gráco 2), particularmente en sujetos
vulnerables (campesinos, grupos de minorías étnicas, personas
en situación de desplazamiento, personas reintegradas). Esto está
probablemente relacionado a factores de violencia contemporáneos
a la restricción, como la reconguración de grupos armados, la pobre
implementación de los acuerdos de paz y el incremento de los cultivos
de coca (Cousins, 2019; Fundación Ideas para la Paz, 2019; Medicina
Legal y Ciencias Forenses, 2018). Dado que la evidencia a nivel local
sugiere que la restricción al porte de armas reduce los homicidios con
armas de fuego (Villaveces et al., 2000; Villa y Restrepo, 2010; WHO,
2009; Vecino-Ortiz, AI, Guzmán-Tordecillas, n.d.), es posible que en el
escenario contrafactual en el que la restricción no existiera, el incremento
en los homicidios hubiese sido mayor.
La efectividad de la restricción al porte de armas fue destacada en su
última renovación. El decreto 2362 de 2018 establece, por primera
vez, en los considerandos que en el tiempo de vigencia de la suspensión
nacional de los permisos para el porte de armas (2016-2018) ha sido
responsable de la reducción en la tasa de homicidios. Es fundamental
contar con una evaluación rigurosa del impacto de la restricción a nivel
nacional.
El decreto 2362 de 2018 y el debate sobre la flexibilización
del acceso a los permisos especiales para el porte de
armas
La restricción al porte de armas fue ampliamente debatida a nal de
2018, pues la opinión pública tenía incertidumbre acerca de la posición
del nuevo gobierno con respecto a su renovación. Fue por medio del
decreto 2362 de ese año que la Presidencia conrmó que mantendría
la suspensión general de permisos para el porte de armas por otro año,
es decir, durante 2019. En uno de sus artículos, este decreto establece
que el Ministerio de Defensa debía impartir a las autoridades militares
competentes los lineamientos y/o directrices para la expedición de los
permisos especiales de tenencia de civiles. Esta provisión fue altamente
criticada por medios locales y nacionales, ya que se percibió como una
oportunidad del Gobierno Nacional para exibilizar el otorgamiento de
permisos para el porte de armas (El Tiempo, 2018; El Heraldo, 2018).
A pesar de que algunos artículos de prensa enmarcaron el impacto de la
nueva directiva como una estrategia para limitar el acceso a los permisos
para portar armas (El Espectador, 2019), otros medios se referían a los
permisos especiales como una estrategia de exibilización del porte
de armas, lo que creó confusión acerca del impacto real de esta nueva
directiva (Zárate, 2018). Sin embargo, estos permisos especiales siempre
han existido en todos los decretos presidenciales que prorrogan la vigencia
de la medida y se otorgan a personas naturales o jurídicas por parte de la
autoridad militar competente, de conformidad con la ocurrencia de una
situación de necesidad.
Posterior a la entrada en vigencia del decreto 2362 del 2018, el Ministerio
de Defensa emitió la directiva No. 6 para reglamentar la emisión de
permisos especiales para el porte de armas. Contrario a las preocupaciones
relacionadas con una potencial exibilización para el porte de armas,
esta directiva desarrolló procedimientos más estrictos, al menos desde
un punto de vista procedimental, y con más controles para evitar que
los permisos especiales se otorguen de manera inadecuada; y modicó el
trámite para solicitar permisos especiales, creando comités de evaluación
del nivel regional y nacional. Esto implicó una importante transformación
al interior del funcionamiento de la emisión de los permisos, ya que la
decisión dejó de pertenecer únicamente al jefe de la unidad militar
correspondiente. Ahora le corresponde a un cuerpo colegiado conformado
por diferentes divisiones del ejército que incluyen personal civil y militar.
Si bien la directiva No. 6 no hace referencia a la relación entre el ejército
y las autoridades locales, este lineamiento introduce un mayor control
sobre las unidades regionales para minimizar el riesgo de la expedición
irregular de permisos especiales.
Adicionalmente esta directiva estableció, por primera, vez la inclusión de
antecedentes de Dijín, Sijín y la consulta de procesos activos en la Fiscalía
General como requisitos necesarios para poder otorgar permisos especiales
(directiva No. 6, 2019). Así mismo, se estableció un sistema de control
donde se debe realizar la presentación de informes mensuales por parte de
las unidades regionales del ejército y una evaluación trimestral de la medida
por parte del comando general de las fuerzas armadas y otras entidades
del sector defensa, incluyendo la Policía Nacional. Desde la perspectiva
de las relaciones civiles-militares, este componente es importante, porque
asegura un control mixto sobre los permisos especiales de porte.
Por consiguiente, la directiva No. 6 de 2019 no exibilizó la emisión de
los permisos especiales de porte de armas. Al contrario, creó requisitos más
estrictos sobre este trámite e incrementó los controles requeridos para que
los civiles puedan portar armas. Falta evaluar los resultados de este cambio
para poder concluir su mayor restrictividad en forma empírica.
La evidencia y experiencia del caso colombiano en la implementación y el
mantenimiento de la restricción nacional al porte de armas es un ejemplo
que otros países de la región podrían seguir como estrategia para reducir
el creciente problema de lesiones por armas de fuego que sufre América
Latina.
Fuente: Informe Forensis, Medicina Legal y Ciencias Forenses (2017 y 2018)
Gráco 2. Casos y tasas de homicidios por cada 100.000
habitantes Colombia (2008-2018)
20082009201020112012201320142015201620172018
Casos 15.250 17.717 17.459 16.554 15.727 14.294 12.626 11.585 11.532 11.373 12.130
Tasa 34,31 39,39 38,36 35,95 33,76 30,33 26,49 24,03 23,66 23,07 24,34
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
20.000
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Referencias
Recomendaciones de política
• Es fundamental mantener la restricción al porte
de armas en todo el territorio nacional de manera
permanente dada la evidencia que la soporta
como una medida efectiva. Es necesario blindar las
medidas establecidas por la directiva No. 6 de 2019
por medio de legislación a través del Congreso y
acompañarlo de fiscalización que haga efectiva la
restricción.
• El monitoreo de las lesiones por arma de fuego
es fundamental para evaluar el impacto de la
restricción y generar una adecuada rendición de
cuentas sobre las medidas tomadas para reducir la
violencia.
• La restricción al porte de armas no debe funcionar
como una intervención única. Esta requiere de
otras estrategias coordinadas y concertadas con
las autoridades locales y la sociedad civil enfocadas
a la modificación de normas sociales y control del
consumo de alcohol que pueden catalizar el uso de
la violencia.
Comité editorial
Juan Camilo Cárdenas, decano, Facultad de Economía
Darío Maldonado, director de Investigaciones, Escuela de Gobierno
Hernando Zuleta, director, CEDE
María Margarita, Paca, Zuleta, directora, Escuela de Gobierno
En esta edición
Hernando Zuleta, editor
Angélica Cantor, gestión editorial
Camilo Andrés Ayala, diagramación
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