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中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析

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Abstract

Absolute poverty will be eradicated in China by 2020, and relative poverty will be the main type of poverty. Relative poverty in China is more prominent and intersects with absolute poverty, which makes the relative poverty measurement based on Gini coefficient distorted. This article first reviews the adjustment of poverty line and the evolution of poverty alleviation policies in China, and analyzes the transformation of poverty types. Afterwards, it calculates the scale of rural relative impoverished population under the background of urban-rural dual structure, and puts forward the idea of regionalization of Gini coefficient. Finally, it makes a realistic consideration on the setting of relative poverty line under the overall planning of urban-rural integration, and puts forward an implementation plan. The establishment of relative poverty line in China after 2020 should be based on two regional and two-stage methods: the relativization of absolute poverty line in non-coastal areas and the relative poverty line in coastal areas, which should be raised every five years. In 2035, China will enter the post urbanization stage, and the relative poverty standard will enter a stage based on the identification of the disposable income among all people as a whole. In order to ensure the governance of relative poverty, it would be necessary to improve job training, regional transformation, multi-dimensional and accurate identification.
2019.10
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中国扶贫战略2020 后相对贫困线划定
——基于理论、政策和数据的分
孙久文 夏 添
摘要中国在 2020 将基本消除绝对贫困,之后贫困问题由绝对贫困转向相对贫困。于中
国相对贫困现象较为突出,并与绝对贫困存在交叉,这使得以基尼系数为基础的相对贫困测度失真
本文首先通过回顾中国的贫困线调整和扶贫政策演变,分析贫困类型的转变;然后对城乡二元结构
未打破背景下的农村相对贫困规模进行测算,提出基尼系数区域化的设想;最后对城乡统筹下的相
对贫困线设定进行现实考量,并给出设计方案。即:中国 2020 年之后的相对贫困线设定应采取两区
域、两阶段方法——非沿海地区实施绝对贫困线相对化、沿海地区实施基于居民可支配收入的相对
贫困线,并每 5上调一次2035 年中国进入城镇化后期,相对贫困标准整体进入以全民可支配
入为识别基础的阶段。未来贫困治理仍需要在工作培训、区域转型、多维和精准识别上不断提升。
关键词:相对贫困线 贫困类型转变 潜在贫困人口 人力资源培育
中图分类号:F291.3 文献识别码:A
贫困作为一个世界性的难题,一直困扰着广大发展中国家,中国也未能例外。2015 9月,
合国可持续发展峰会通过了《改变我们的世界:2030 年可持续发展议程》,其中将 2030 年前消除
一切形式的贫困作为目标之一国将在 2020 率先消除绝对贫困这将是人类反贫困史上的一个
重要里程碑。2020 年消除绝对贫困之后,中国扶贫工作应该由集中式减贫治理战略转向常规性减
治理战略,即实现三个转变——由解决绝对贫困向解决相对贫困转变,由重点解决农村贫困向城乡
减贫融合推进转变,由重点解决国内贫困向国内减贫与国际减贫合作相结合方向转变。
2018 年底,中国的贫困发生率已经下降到 1.7%。随着 2020 的临近,习近平总书记在
本文研究得到研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项项目“新时代我国区域协调发展战略的理论深化与实
践创新研究”(批准号:18VSJ022)和中国人民大学应用经济学院科学研究基金项目“美国区域科学发展回顾与中
美区域经济学发展对比”(批准号:2016000452)的资助。
新华 网: 《农村贫困发生率降至 1.7%如何啃下最后的“硬骨头”》, http://www.xinhuanet.com/politics/
2019-08/14/c_1124872039.htm
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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党的十九大报告提出“确保到 2020 年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的目标即将实现
中国的扶贫事业即将进入一个新的阶段:从重点解决绝对贫困问题向解决相对贫困问题转变。此,
本文拟通过梳理绝对贫困、多维贫困和相对贫困三者的理论关系,探寻相对贫困治理的现实依据和
制定方案并以美国的相对贫困发生情况与反贫困政策为借鉴,针对 2020 年之后中国相对贫困的新
特征提出未来扶贫战略的实施方向,以期为扶贫战略与政策的制定提供参考。
一、中国扶贫战略回顾与贫困类型的转变
(一)中国贫困线变化与扶贫战略沿革
1.国贫困线变化旧中国留下的是一个“普遍贫困”的社会状态。新中国成立后,居民的
体收入水平偏低,与发达国家存在一定差距。到改革开放初期的 1978 年,中国农村的贫困发生率
30.7%,当时的贫困线是每人每年 100 元。根据这一标准(按当年物价折算),2000 的农村贫困
发生率已经下降到 3.5%详见1
1 19782018 中国贫困人口和贫困发生率变动情况
资料来源:国家统计局(编),2018:《中国统计年2018,北京:中国统计出版社
但是19782000 居民的平均货币工资增加了 14.23 倍,居民消费水平指数上涨了 3.91
这表明,改革开放以来中国居民的收支平均水平普遍提升。那1978 100 /·年的绝对
资料来源习近平,2017:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第
九次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社。
参见:朱梦冰(2017)。
根据《新中国 60 统计资料汇编》(国家统计局国民经济综合统计司编,中国统计出版社出版,2010 出版)中
相关指标计算得到。
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困线就存在与经济社会发展水平的脱节问题尤其在消费结构上1978 年的绝对贫困线是根据生存
性营养标准及 20%最低收入人群的消费结构来测算的货币数值,但 19782000 年,中国城镇居民
的恩格尔系数下降了 18.1 百分点(从 57.5%下降39.4%),农村居民的恩格尔系数下降18.6
个百分点(从 67.7%降到 49.1%
居民的整体消费重心已经从基础性的食物转向服务性的商品。
中国共制定过 3贫困标准,每一标准制定的后续年份会根据物价指数对标准进行微调。从
1可以看出2010 标准下贫困规模和贫困发生率下降速度最快,明中国贫困彻底摆脱普遍性
呈现出区域性、个别性特征。这与中国各个时期扶贫政策重点的差别有关。
2.国扶贫政策演变。中国扶贫事业起步于农村减贫1978 年中国就开始实施“以工代赈”
扶贫战略。20 世纪 80 代中国农村普遍贫困的状况得以扭转,经济发展对脱贫的效应十分明显。
1986 1994 ,国家先后划定国家级贫困县 331 个和 592 ,这期间实施了农村专项反贫困计
划。1994 年制定的《国家八七扶贫攻坚计划标志着中国扶贫实践进入攻坚阶段。随着贫困县的补
充和贫困村的确定,扶贫攻坚的基础区域就十分明确了,以县为基础的开发式扶贫成为扶贫战略的
重点2000 年制定的《中国农村扶贫开发纲要(20012010 年)》进一步细化21 世纪中国扶贫
开发的目标—“两不愁、三保障2010 年制定的《中国农村扶贫开发纲要(20112020 》,
把集中连片特殊困难地区作为新十年扶贫开发工作的主战场,国家扶贫政策与区域协调发展相结合,
中国综合扶贫开发战略的领域得以进一步拓展(陈志钢等,2019)。
“精准扶贫”重要思想的正式提出是在 2013 11 习近平到湖南湘西考察时首次做出了“实
事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015 10 16 ,习近平在 2015 年减
贫与发展高层论坛上强调,中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略,2020 实现 7017 万人全部脱
贫、592 个贫困县全部摘帽和解决区域性贫困问题。改革开放至今,中国扶贫政策经历了 4演变
阶段——区域开发19781985 年)、扶贫攻坚19862000 年)、整村推进20012012
和精准扶贫(20132020 年)
(二)贫困类型的转变
新中国成立以来,中国贫困主要形态先后表现为普遍贫困、农村贫困、集中连片区域性贫困、
特殊群体性贫困、潜在贫困和反复性贫困 5个阶段,多维贫困和相对贫困将成为中国新的贫困存在
形态。19862010 年,扶贫政策目标是解决以“吃、穿、住” 为特征的基本生存需要,且一直保
持“收入贫困”单一标准20102020 年,贫困的定义拓展为“不愁吃、不愁穿,义务教育、基本
医疗、住房安全有保障”,即“两不愁、三保障”。这体现了中国对贫困的衡量由收入贫困单一标
准向多维贫困标准的转变。
除了贫困衡量标准的多维化,还出现了贫困衡量标准的相对化转变。绝对贫困率下降只是一种
贫困缩小的表象(陈宗胜等,2013),相对贫困却是永恒存在的,并受城乡未一体化、劳动力流动
和产业布局不均衡的影响。在城镇化过程中劳动力流动既是相对贫困的结果(蔡都阳,2002
数据来源:中华人民共和国国家统计局(编)2001:《中国统计年鉴(2001 )》,北京:中国统计出版社。
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也是其致因(何家军、朱乾宇,2016)。因此,相对贫困是当前贫困现实更为真实的表现形式。
中国过40 年的扶贫实践主要针对绝对贫困存量——农村的贫困人群,2020 年以后贫困增量
的控制将成为扶贫工作的新方向,即对相对贫困人口的扶持。本文首先通过梳理贫困概念体系并测
算区域基尼系数来摸清中国相对贫困的人口规模,为后文的政策设计提供依据
二、贫困概念体系梳理与基尼系数的测算
(一)贫困概念对比与扶贫实践重心转变
贫困有两种分类方式:绝对贫困与相对贫困、单一贫困与多维贫困。绝对贫困是对应“绝对剥
夺”的概念,其测度标准采用对食物消费的货币化。相对贫困对应“相对剥夺”并表现为收入分配
不均测度标准尚未统一。学界对相对贫困的研究尚不充分,尤其是在贫困线设定和贫困识别方面。
中国绝对贫困线共经历两次调整,具有可操作和可比较的优势,但绝对贫困线严重低估了贫困
深度和忽略了贫困心理陷阱。“十一五”期间,基于“能力剥夺”的多维贫困研究逐步兴起,多维
贫困研究在维度指标的权重和维度计总方式方面一直存在争议,多维贫困的量化遭遇瓶颈。
但多维贫困的量化方法还是对 2020 年以后相对贫困线的划定给予了很大的启示。Watts 使用
福利各方面缺口与各方面贫困人口的加总来测度多维贫困水平,即贫困深度和贫困发生率的综合,
具有简单可比性A-F 双重临界值法则先对加权贫困距指数进行权重修正,再借助归一化的贫困矩
阵分解贫困维度来表示多维贫困水平,充分考虑了贫困的相对性。这两种方法都基本符合阿马
亚·森的三大公理化准则因此对相对贫困测度方法具有借鉴意义。
从三种贫困的识别对象来看(见表 1),绝对贫困仅考虑现有农村贫困者,其标准是居民可支
配收入,两次调整都是出于对贫困深度的补充考虑绝对贫困标准下的收入贫困主体基本受到扶持,
2010 贫困标准下的贫困人口和贫困率分别收敛于 3000 万人5%但是,进一步考察能力贫困发
现,由于农民有控制消费、增加储蓄和抵御风险的偏好,贫困农民的消费水平普遍偏低。加之,农
村地区公共服务水平不高,“因病、因灾因残因学”等致贫问题日益突出20002009 年返
率较高,保持在 10%20%加上贫困的代际传递性,这使得转移支付的扶贫长效性在减弱。2015
年国家发展和改革委员会推出“五个一批”的扶贫政策“组合拳”——发展生产脱贫一批、易地扶
贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批,将开发式扶贫的内
涵延伸到区域开发生产能力开发、就业能力开发和人力资本开发等多个维度在帮助潜在贫困
贫困度量的公理化准则:聚焦性、单调性和转移性。
返贫率是指已脱贫人口中回到贫困线以下水平的人口数所占比重官方并未公布相关数据2000 年中国农村贫
监测报告中,19981999 年返贫农户比重达到 11.5%还有其他研究发现(陈端计等2006;柯元2007,中
的返贫率15%左右,部分省份的返贫率超过 20%比如甘肃省
潜在贫困者在本文被定义为:可支配收入处于贫困线周围,救济式扶贫能直接导致其脱贫,但返贫率超过 50%
困人口。陈宗胜等(2013)将其定义为,已脱贫但处于贫困线上一定范围内,极容易返贫的人口
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具备生产生活能力和基本消除多重致贫因素叠加情况之后,以收入的相对差距为主要指标的相对贫
困才能反映贫困真实情况——即处于深度贫困的“尾部”人口数量减少。吴国宝2016认为,经
济社会的包容性发展实践除了增加收入、提高社会福利和生态环境质量改善以外,还应向精准扶贫
和贫困治理结构创新拓展。因为在城乡二元结构未打破下贫困依旧具有区域性,难以依靠市场行为
来扭转。
1贫困概念梳理与治理方案对比
特征
绝对贫困
相对贫困
多维贫困
识别对象
现有农村贫困者
潜在收入贫困者
能力贫困
衡量标准
可支配收
收入的相对差距
以消费、健康、教育为主
的福利水
治理手段
地方经济开发与转移支付
人力资本培育
开发式扶
实践案例
中国的三阶段贫困线
1
1978 100 /人·
2
2008 1196 /人·
3
2011 年的 2300 /·
中非以全体居民收入五等份后收
最低的 20%为相对贫困人口;美国
用依托基本生活费用指数计算的
收入标准作为贫困线,常年有约
10%15%人口生活在此线以下。
联合国开发计划署实施的
全球多维贫困指数 MPI
包括经济收入、健康、教
育和工作质量等
资料来源:作者根据相关资料整理。
注:年人均纯收2300 是按 2010 物价水平计算的贫困标准,实际2011 11 29 宣布的
多维贫困补充了绝对贫困的能力度量缺失部分,相对贫困瞄准对象是城乡统筹后,收入处在贫
困线周围的潜在贫困者,他们是在深度贫困基本消除之后,中国扶贫实践的主要对象。汪三贵、曾
小溪2018提出,可以使“低收入“欠发达”等特征性词汇来描2020 年后的扶贫对象。欧
盟的少数国家、美国、澳大利亚等国都已经在实施相对贫困的对象识别和政策援助
综上,鉴于中2018 年末的农村贫困人口规模和近年来并未出现的返贫,中国 2020 年能
基本消除绝对贫困,并把工作重心转向相对贫困治理。
(二)基尼系数的测算
相对贫困是基于收入相对差距的一种贫困类型,常规的测度指标就是收入的基尼系数。基尼系
数作为衡量收入分配的主要指标,也是未来相对贫困线划定的主要参考指标。当前,绝对贫困与相
对贫困并存,贫困人口收入峰值超过贫困线,贫困人口收入分布线的“摆尾”现象减缓。随着收
入来源多样化,财产性收入已成为收入差距扩大的主要原因,基于收入分配情况测算相对贫困线是
反贫困实践转型的开端。
目前,中国基尼系数的测算值不统一,各测算单位的数据来源存在较大差异。以可比的 2010
年的基尼系数值为例,西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心、中国人民大学中国调查与数据
中心、北京大学中国社会科学调查中心、国家统计局、北京师范大学中国收入分配研究院分别测算
贫困人口收入分布线普遍出现峰值左侧部分更长,称之为“摆尾”,即大部分贫困人口依旧位于贫困线以下。
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的当年中国基尼系数依次为:0.610.5450.530.48 0.44一般认为,随着经济发展,基尼
数呈现出先扩大后缩小“倒 U关系。本文认为,经济发展对基尼系数存在三种影响路径:
是拉大区域差距,区域间产业结构差异扩大基尼系数;二是城乡两地从经济发展中受益不等,城镇
化的快速推进扩大了基尼系数;三是促进人才流动,短期流动人口与长期流动人口之间的基尼系数
存在扩大倾向。从影响路径角度又衍生出区域基尼系数、城乡基尼系数和人力资本基尼系数
2017 中国国家统计局测算的全国居民收入基尼系数超过了国际警戒线0.4,但是,理论
界对这一标准的合理性和数据的真实性存在质疑,即:基尼系数的国际警戒线是否适用于中国?高
收入人群收入数据的缺失是否带来了基尼系数的扭曲?这两点将大大影响收入再分配政策,甚至影
响相对贫困援助政策的制定和实施。
第一,关于国际警戒线与中国国情的争论原国家统计局局长邱晓华认为,中国的基尼系数
大是城乡差距造成的,应该给基尼系数打“国情折扣”。国际警戒线并未考虑中国改革开放之后
“先富”政策带来的区域收入差距。因此,“一国两计”是城乡在未一体化的情况下对基尼系数较
好的调整即沿海地区采用 0.4 为警戒线其他地区采用低0.4 的数值作为警戒线在城乡二
结构体制下,中国基尼系数必须考虑区域经济发展水平,并采取分区域测算,区域内比较的方案。
第二,高收入人群缺失与基尼系数被扭曲在比较高收入人群的收入情况时发现首先年收
12 万元以上者的收入均值在不同的财富榜数据库差异不显著,但高收入人群规模存在较大差异
其次,收入最大值与基尼系数并不一定呈正相关关系,高收入人群与全体居民的收入分布情况不一
致,前者的帕累托分布性质明显;第三,对高收入的界定在不同的数据库下表现出巨大差异,年收
12 万元的假设会显著提高基尼系数(罗楚亮2019因此,高收入人群的缺失导致中国基尼系
数被低估基本可以证实,但是高收入人群的规模、平均收入水平和高收入的界定都无确定标准,这
些将是未来影响相对贫困线划定的重要因素。
因此,中国基尼系数在测算基础、测算过程中还存在偏误和遗漏,其参考价值是有局限性的。
在中国城乡二元结构尚未打破的情况下,农村居民的人均可支配收入整体处于全体居民的中下游,
而中西部的农业大省将成为中低收入地区
从各省份收入分布来看(详见图 2,可以发现如下事实:第一,山西、广西、贵州、云南
西藏陕西、甘肃、青海、宁夏新疆 10 省份的农村居民人均可支配收入低于全国农村居民的中
收入线(全国农村居民的人均可支配收入五等份排序后中间 20%口的平均收入),其中甘肃的农
村居民人均可支配收入低于全国农民中下等收入线;第二,从人口规模上,河南、山东、四川、河
北、湖南、广东的农村居民数量较大,这几个省份的农村居民人均可支配收入过低直接导致了全国
另外湖南大学经济数据研究中心根据中国营养健康调查CHNS数据计算的 2009 中国整体基尼系数在[0.48,0.51]
之间。参见:李权葆、薛欣(2013
参见:宁吉喆2018)。
参见:《人民网:国家统计局为什么不敢正视基尼系数?》,https://news.qq.com/a/20100601/000951.htm
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范围内农村“绝对贫困”问题将会直接转换成这些省份的农村“相对贫困”问题。甘肃、贵州、云
南的贫困在广度和深度上都比较严重,陕西、山西、新疆的贫困广度较大,青海、宁夏属贫困深度
较大,广西、西藏、河北、四川也有潜在风险。
2 2016 各省份村居民按收入五等分分组的收入分布情况
资料来源:国家统计局(编),2017:《中国统计年鉴(2017 )》》,中国统计出版社。
在贫困识别逐步转向以收入分配情况为基础的相对贫困线之前,中国势必要经历一段过渡时期,
即包含浮动区间和多样化指标的贫困线。这既是由贫困概念演进规律所致,也受到中国各地区贫困
差异和贫困深度的影响。目前如果需要确定相对贫困人口规模,那么较为合理的方案应该是,以甘
肃、贵州、云南、西藏、新疆、青海、四川七省份的农村相对贫困人口数据(取收入最低的 1/5
口)来确定贫困人口规模,约为 2347.11 万人说明中国绝对贫困与相对贫困存在严重的交叉
基于上述分析,相对贫困在识别上难度更大,原因在于相对贫困线的划定将基于全国所有省
的城乡人口收入数据,因此,相对贫困线的划定方法及其背后的减贫机制值得思考。本文下一步将
分析中国潜在贫困的存在和城镇贫困线划定的障碍,为相对贫困线的划定提供现实依据。
三、相对贫困的现实考量与相对贫困线的划定思路
目前城乡二元格局下还可以采取城乡两条贫困线的模式。农村居民的贫困问题是过去 40
国扶贫政策的主要治理对象,城镇贫困问题出现20 世纪 90 代,且城镇扶贫一直是以就业援助、
低保和其他社会援助作为主要方式。农民工扶贫工作一直处于相对空白阶段(陈志钢等,2019)。
根据甘肃、贵州、云南西藏、新疆、青海四川七省份 2017 年国民经济和社会发展统计公报中非城镇人口数据
算。数据来源:《中华人民共和2017 国民经济和社会发展统计公报》http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/
t20180228_ 1585631.html
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城市中的“新”贫困人群、绝对贫困援助后的易返贫人群以及其他处于收入增长底部的人群应该是
2020 之后主要的扶贫对象,这三者存在交叉关系。正如前文所述,如果按照省份和农业人口来瞄
准相对贫困,那么其规模将小于 2017 年末剩余的绝对贫困人口规模。但根据绝对贫困自身定义以
中国贫困情况来看,这种区域识别标准显然存在瞄准误差,尤其是在发达省份经济增速下降之后。
因此,本文考虑潜在贫困人口、城市“新”贫困人口以及收入增长之后的低收入人口,对比美
国的相对贫困识别和反贫困政策,为相对贫困线的划定提供思路。
(一)潜在贫困人口存在和经济增长的脱贫机制
1.在贫困人口存在与城市贫困线划定。中国现在的扶贫政策具体表现为“五个一批”政策,
保障不同致贫原因的贫困人口最后都能生活在绝对贫困线之上。但绝对贫困缩小,并不意味着相对
贫困的缩小,其中社会资本(周玉龙、孙久文,2017)、健康人力资本(王弟海2012和教育人
力资本(邹薇、郑浩2014正在替代传统资本,成为减贫过程中的主要因素。由于过去绝对贫困
的脱贫机制在培育社会资本和人力资本上存在缺失和碎片化问题,绝对贫困治理后的返贫现象以
及相对贫困现象并存,使得现有识别机制失灵,潜在贫困人口存在。
此外,中国缺乏更精准和市场化的扶贫政策,比如,直接分配到户的转移支付,以村为单位的
整村推进项目、通过技能扶贫提升农民人力资本再鼓励农民去大城市务工。市场化手段脱贫之后农
民工在进入城市务工时由于城乡差距和户籍制度门槛而成为潜在贫困人口,其家中未进城务工的子
女和老人返贫率变高。这部分贫困人口用哪种标准去识别成为理论难题,陈宗胜、于涛(2017)提
出仿照农村扶贫标准划定城镇贫困线的方案。因此,市场化脱贫需要重新划定城市贫困线标准。
城镇贫困线应针对城镇化过程中具有农村户籍的外来务工人员、具有外地非农村户籍的流动人
员和本地低收入人员而划定。这一贫困标准的划定能及时填补之前城市贫困问题的空白,尤其是对
于流动人口的忽略。划定城镇贫困线首先需要考虑不同等级城市流动人口的规模、来源和城镇化程
度。比如,上海的外来人口(2017 年为 972.68 万人)在规模上比南京(2017 年为 152.83
要大,上海外来人口的来源主要是安徽、江苏、河南、四川、江西、浙江、湖北等外出务工大省和
临近省份,南京外来人口的来源主要是省内城市和安徽省的部分城市及其农村地区。上海的城镇化
率比南京高出 7.3 个百分点,已达到诺瑟姆曲线拐点,且上海的人均收入水平更高(2017 年上
人均可支配收入为 58988 元,南京为 48104 ),因而外来人口本地化的财政压力更大。其次
人力资本培育机制缺失和碎片化问题表现为:资金投入只能保证找到工作,却无法保证岗位匹配和效能实现;社
非正式制度恶化降低脱贫制度的公平性。
数据来源2017 上海市国民经济和社会发展统计公报http://www.stats-sh.gov.cn/html/sjfb/201803/1001690.html
数据来源:《南京市 2017 年国民经济和社会发展统计公报》,
http://tjj.nanjing.gov.cn/tjxx/201803/t20180327_494674.html
诺瑟姆曲线是指城镇化发展曲线,呈S型。其拐点是在城镇化后期,城镇化率逼近 80%
资料来源2017 上海市国民经济和社会发展统计公报
http://www.stats-sh.gov.cn/html/sjfb/201803/1001690.html
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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城镇化不一定有助于改善贫困人口的相对收入水平,甚至会扩大城市贫困规模。改革开放 40 年来城
镇化增速介于户籍人口增速和常住人口增速之间(城镇化年均增速3.05%户籍人口年均增速
2.94%,常住人口年均增速为 3.85%,因此人口流动是中国城镇化的最大特征。但就流动人口中
的贫困规模来看,2013 流动人口的贫困率是流入地户籍人口1.6 倍,加上流入地户籍人口的
贫仅靠最低生活保障来兜(魏后凯、苏红键2016),城市的扶贫财政压力较大。此外,户籍
制度带来的资源错配,即扶贫资金无法涵盖到非本地户籍的流动人口,导致户籍人口的重复保障,
这一情况也无法避免。因而,城市贫困是过去贫困研究和反贫困实践的死角,也是城乡统筹后贫困
发生的主要类型。
当然,与低保线相协调也是划定城镇贫困线应考虑的问题。低保线是城市地方政府为城市居民
设置的最低生活保障线,其主要设定标准是食品开支因此具有明显的绝对贫困线倾(各市不同)
残障人士作为低保的主要受益对象,未来在城镇贫困线划定时应该统筹进来,实现两线合并、信息
共享、援助平台共建,避免绝对贫困在城市的反弹
2.济增长的脱贫机制。据前文的经验数据来看,随着中国经济社会的快速发展,中国的
尼系数呈现扩大趋势。一方面原因是,在扶贫政策上忽略了极端贫困的深度和潜在贫困人口,造成
贫困瞄准的失真;另一方面原因是,单纯的经济增长很难惠及全体贫困人口,经济增长的脱贫机制
需要厘清。从当前城镇化进程来看,东部地区输入农民工 1.56 亿人2017 年),占总数56.7%
东部地区成为潜在贫困发生的主要地区。
快速城镇化下的中国经济增长从三个方面推动减贫。首先,不同产业的减贫效果存在阶段性差
别。发展前期,农业的减贫作用更重要Montalvo and Ravallion2010),后期则主要依靠服务业
(单德朋等,2017),而且产业的专业化水平、多样化水平与类型也影响扶贫开发的成效。其次,
与不同城市规模相关的城镇化模式对扶贫开发的成效具有重要的影响(Christiaensen and Todo
2014小城镇的扶贫效应更加突Christiaensen and Kanbur2017Christiaensen et al.2013
但民族地区脱贫则需要大城市来支撑(黄毅、韩琳玉,2015。最后,农村劳动力流动能够有效降
低农村的贫困率(樊士德、江克忠,2016)。这种影响会随着农村的邻里效应而减弱。
因此,中国的快速城镇化确实发挥了脱贫作用,但在城乡二元结构尚未打破的背景下,进入大
城市的农村居民极有可能成为潜在贫困人口,城镇化的减贫效应也在减弱。如何整合城镇低保线与
《南京市 2017 年国民经济和社会发展统计公报》,http://tjj.nanjing.gov.cn/tjxx/201803/t20180327_494674.htm l
1978 城镇化率17.92%2018 年城镇化率为 59.58%年均增速3.05%数据来源:《国家统计局发布报告
示—70 来我国城镇化率大幅提升》http://www.gov.cn/shuju/2019-08/16/content_5421576.htm
中华人民共和国国家统计局(编):《中国统计年鉴2018 年)》,北京:中国统计出版社
2017 城镇居民收入最高20%人群的平均收入值是最低的 20%群平均收入值的 5.62 77097.2/13723.1
当年城市低保平均标准为 6408 /·年,5%左右的城市低收入者达到该标准。参见中华人民共和国民政部(编)
《中国民政统计年鉴2018 )》,北京:中国统计出版社。
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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农村贫困线,形成统一的相对贫困线,将是未来中国贫困识别的首要任务。
(二)美国治理相对贫困的经验与相对贫困标准的划定思路
1.国贫困发生情况与扶贫政策回顾。对贫困标准主要有四类:第一类是欧盟国家的,标准
是全体居民收入中位数60%第二类是美国的,标准是以绝对收入为基础并结合不同家庭进
调整。第三类是日本的,标准是家庭收入十等分组中中等收入家庭收入的 60%,并通过测算“标准
家庭”4口之家)的消费水平,按照年龄、家庭规模、家庭结构(如孕妇、产妇、重度残障、儿
童养育等)和地区物价指数调整。第四类是墨西哥、巴西、哥伦比亚等部分拉美国家的,标准是将
收入和多维贫困相结合,综合考虑收入、就业、教育、卫生、生活水平等维度的水平值。
美国20 世纪 30 代开始实施相对贫困治理,20 世纪 60 代也推行过绝对贫困标准(
最低的生活食品支出为标准),但是受到来自各方的批评。美国相对贫困概念最早是20 世纪 30
年代联邦贫困线(poverty theshold)。在经济大萧条背景下,美国通过增加国家投资来发展“以工
代赈”式扶贫模式。当时划定相对贫困的依据是美国居民的货币收入(含根据物价指数进行的调整
数)和家庭情况(人数、年龄)。该时期20 3060 年代)相对贫困人口下降较快,近 1500
万人脱贫,全体居民货币收入贫困率下降 12.3 百分点。这一时期的扶贫手段是在社会养老保
计划(OASDHI、食品券计划(Food Stamps和医疗救助计划(Medicaid)基础上发展形成的对
抚养儿童家庭的救助(AFDC计划。目的是,在保障老人、残疾人、就业者等免受疾病、衰老
失业和意外事故等致贫因素的影响之后,以家庭为单位消除代际贫困传递纽带,鼓励就业者自力更
生,从人力资本培育视角去摆脱贫困。之后,全体居民货币收入贫困率一直10%15%之间反复
振荡其中 19771978 变更过一次贫困标(但对贫困人口和贫困率测算的影响不大1979
1982 19891992 年出现两次贫困加深,主要原因是经济滞胀和福利依赖带来的政府扶贫支出
下降里根的“供给经济学主张减少福利开支,降低联邦政府在社会救助上的作用这一时20
世纪 70 代和 20 80 年代)扶贫政策是必须事前进行经济调查的补充保障收入计划(SSI)和
鼓励就业的劳动所得退税补贴项目EITC19932000 年克林顿执政时期,对抚养未成年儿童家
庭的救助(AFDC)被取消。1995 年,仅4%的项目受助者从事全日制工作5%的受助者从事非
全日制工作,其他受助者不参加工作,甚至不接受工作培训。美国国会财政预算委员会对受助者后
代进行追踪调查发现58%的后代会继续成为各项社会福利计划的受助者。1996 年,美国国会出台
《个人责任与就业机会协调法案》PRWORA以对贫困家庭的临时援助TANF来替换 AFDC
除此之外,联邦住房援助项目(FHAP也是扶贫政策的一部分。克林顿执政时期,扶贫手段由现
金福利转向支持就业,以缓解滞胀和财政赤字,贫困得到了极大缓解2000 年之后,尤其是 2008
年金融危机以来,两党轮流执政期间贫困率出现反弹。现在美国的援助政策基本呈现“全面兜底、
鼓励就业、保护儿童、合理减税”四大特征,集合了各个时期相对贫困治理的长效手段。
从美国的贫困发生情况及其对应的扶贫政策来看,美国扶贫政策手段在 20 70 年代初基
数据来源:《美国的收入与贫困2017》,https://www.census.gov/library/publications/2018/demo/p60-263.html
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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完善(即社会安全网),并朝着儿童福利保障、支持就业和减税的方向在细化。当然,美国扶贫政
策还是没有完全覆盖到从事全日制工作但是无法养活自己或者家庭大部分成员的个体和家庭,这种
“劳动贫穷”和“福利依赖”形成了鲜明的对比。因此,中国在相对贫困治理的过程中,需要学习
美国的成功经验——完善全体居民的社会保障体系,并吸取教训——注重就业培训,避免福利依赖
现象
2.对贫困线制定思路与贫困人口测算。经前文分析,相对贫困在中国已经存在并于 2020
后会成为贫困的主要形式。中国的相对贫困既具备之前绝对贫困的脆弱性、易识别性,又具备变动
性和区域性。借鉴国际经验并结合中国国情,本文提出以下两种相对贫困线的拟定思路。
第一种,根据收入分布情况将绝对贫困线折合成相对贫困线,并划定上下浮动区间(方法采取
Ravallion 马丁法)。这种方法的优势在于,简单易行便于操作,政策实施难度偏小,与之前的
绝对贫困线能够衔接上,识别对象和扶持政策前后能保持口径对应。但是,这种方法假定家庭内每
个人的收入福利水平均等,缺乏对异质性的考虑。比如城镇化背景下的人口流动造成的异地抚养
异地养老问题就很难统计。因此,这一方法比较适合发展中国家在“绝对贫困”向“相对贫困”转
型过程中实施,尤其是尚未实现城乡一体化,“贫困陷阱”依旧存在之前。2017 年和 2018 ,中
国扶贫支出分别为 3171 亿元4770 亿元,较上年增38.7%46.6%因此 2020 年消除农村
对贫困基本可以实现。而且,这种划分方案有助于相对贫困治理体系的逐步建立,这一过程对中国
财政能力、产业竞争力和城镇化质量三方面综合水平要求较高。
第二种,仿照美国的方式,对全体居民家庭收入进行排序,取收入中位数或众数的固定比值数
额。在此基础上再考虑全民收入分布特征和家庭结构,划定不同类型家庭的收入阈值,采取一家一
线的方案。其优势在于,充分考虑了贫困的特性——家庭内部传递性和不同规模家庭的差异性,但
是,这种方法需要收集全民的收入数据和家庭信息,政策实施难度大。因此,这种方法在具备完善
的社保、住房、就业等公共服务体系的发达国家易于实施,在中国实现城乡一体化之后,才具备实
施的可能性。2017 年,美国各级政府用于扶贫的财政支出合9590 亿美元,约占 GDP 4.9%
这一金额是使美国贫困人口脱贫成本(1780 亿美元)5倍多。其中州和地方政府扶贫支出达到
2302 亿美元,占各级政府扶贫支出的 1/4美国的人均福利标准18369 美元/人·年,其中医疗
支出为 8930 美元/人·年。这一方法适合在地方财力充裕的沿海省份实施。具体做法是,先在城乡
分别实施收入相对贫困线,再进行收敛性调整。
就家庭收入而言,《中国家庭财富调查报告2018》显示,2017 中国家庭净财富构成中
马丁法:贫困线的上限是保障基本食物支出水平的居民收入水平,下限是其食物支出与非食物支出之和,即
 
faff bfzbfb 1
)(2
中,
f
b
为基本食物支出水平
f
表示生活支出函数。
参见2018 全国扶贫支出达 4770 亿 增长 46.6%http://tuopin.ce.cn/zg/201901/28/t20190128_31373530.sht ml
此处美国政府扶贫支出数据仅指健康住房和家庭维持支出。资料来源:《美国的收入与贫困:
2017
https://www.
census.gov/library/publications/2018/demo/p60-263.html
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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房产净值的比重最高(66.35%),其中城乡家庭的房产净值占家庭净财富的比重分别为 69.7%
51.34%这充分说明,财产净值在收入分配中的重要作
除了房产比重过高之外,金融资产结构单一、动产的城乡差异较大、预防性储蓄需求强等也是
中国家庭财富结构的主要特征(见表 2)。通过对财富分配差距的分解可以发现,房产净值对财
不平等的贡献最大,达到 70. 4%净财富差距的城乡分解表明城乡净财富差距的贡献达到 82. 4%
其中城镇内部44. 6%农村内部为 37. 8%净财富差距的地区分解结果表明中国的财富差距主
要来自地区内部(贡献率为 87. 9%其中,东中西部地区的贡献分别39. 9%29. 4%18. 6%
因此,中国居民财产收入呈现区域和城乡差距,相对贫困的动态监测极有可能瞄准同一批人
2 2017 中国居民人均财富情况 单位:元;%
个人总财
房产净值
金融资产
动产及其
人均
增速
人均
增速
比重
人均
增速
比重
人均
增速
比重
城镇
274724
14.46
191483
16.2
69.7
41428
-
15.08
41813
-
15.22
农村
84099
9.56
43176
2.1
51.34
18106
-
21.53
22817
-
27.13
资料来源:经济日报社中国经济趋势研究院(编),2018:《中国家庭财富调查报告(2018)》,
http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/28/content_5352858.htm
当然,也有人对基于中位数收入和平均收入的固定比例来划定相对贫困线提出异议(例如李永
友、沈坤荣,2007认为这种划分必须满足居民收入连续且均匀分布的假设,容易忽略贫困深度,
从而不能体现相对贫困的内涵。因此,他们参考阿马蒂亚·森的三大公理化准则,构建了包含相对
贫困发生率和相对贫困深度的相对贫困指
资料来源:经济日报社中国经济趋势研究院(编)2018《中国家庭财富调查报告2018》,http://www.gov.cn/
xinwen/2018-12/28/content_5352858.htm
城乡净财富差距的贡献是指城乡净财富差距占全民净财富差距的比重,后两个概念含义分别为:城镇居民间净财富
差距占全民净财富差距的比重和农村居民间净财富差距占全民净财富差距的比重
相对贫困发生率:
1
160%
n
i
i
rpr y
n
 
60%为先验比重
n
为总人数
y
为按收入水平由低到高 40%高收入组
中最低收入成员的收入;相对贫困深度
1
1
1 1
/
1 1
n m
i i
i m i
rpe y y
n m m
 
 
 
 
 
 
n
为总人数
m
为按收入水平由低
到高 40%最高收入组中最低收入成员在总人口中排序,
y
为按收入水平由低到高 40%高收入组中最低收入成员的
收入;相对贫困指数:
rpi rpr rpe 
,其中
1n m 
。另外,阿马蒂亚·森自己曾构建过一个贫困指数:
 
1P H I I G  
 
,其
H
为贫困发生率(贫困率)
I
为平均贫困差距(贫困人口收入与贫困线的平均差额)
G
为贫困人口收入的基尼系数。之后Xu and Osberg1999)改进了森指数,提出了 SST 指数
 
1SST HI G 
变量的含义同上
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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按照第一种方案,首先 2010 绝对贫困线以经济发展因子(这里选取当年农民纯收5919
/·年)折算为相对贫困线 0.39其次采用马丁法划定相对贫困线浮动区间[2432.7,2861.8]
由于贫困线未落在区间内,因而将区间扩展为[2300,2862]收入在这一区间内的认定为潜在贫困人
群。根2010 年农村人口收入分组情况测算,全国层面上约有 1.12 亿人处于相对贫困4950.5
人处于潜在贫困,相对贫困发生率为 8.37%在省级层面上四川河南、安徽、河北、云南、贵州、
湖南、湖北、山东 9相对贫困人口超1500 人,潜在贫困人口有 7635.5 万人,相对贫困发生
率约为 23.3%。由于这里假设居民的收入均匀分布,因此相对贫困人口规模较大,这也说明绝对贫
困与相对贫困在中国具有很强的交叉性。
2020 以后应在建立农村减贫长效机制基础上,全面统筹城乡贫困治理,贯彻二者并重的
贫思路(魏后凯,2018)。相对贫困的治理可在沿海省份试行,比如浙江省按照上年农民人均纯收
45%右和不少于农村户籍人10%要求,制定相对贫困标准,并实施“收入倍增计划
样有助于减轻财政负担,推动城乡一体化,逐步完善以全民收入为基础的相对贫困线。
2035 以后,中国反贫困实践应以相对贫困为主,结合多维贫困的概念,制定相对贫困标准。
基于这一考虑,参照国内外经验并呼应《国家人口发展规划2016-2030 年)》,笔者建议 2020
后分别以城乡居民中位数收入的一定比例作为城市和农村的相对贫困标准,以一定年限(5年,
或者 10 )为调整周期
本文研究推荐的农村相对贫困标准方案是:2021 年选2020 年农村居民中位数收入的 40%
相对贫困线,5年为调整周期20212025 年保持农村居民中位数收入的 40%变,期间贫困线
绝对值仅随价格指数调整。随着国家总体实力的进一步提高,20262030 年的相对贫困线可设置
2025 农村居民中位数收入的 45%20312035 年为 50%以后逐步趋向于 60%,在收入相对贫
困线设置方法上逐步实现与高收入国家接轨,并根据基本公共服务的不平衡情况实现城乡相对贫困
线的合并
四、结论与展
(一)主要结
第一与绝对贫困不同的是相对贫困是一种长期性贫困现象。它保留了绝对贫困的一些特征
受城乡二元格局影响较大、在初期表现为特定地区分布多维化和收入主导性贫困。扶贫的常规化
制度化就是为了缩小贫困治理实践中所面临的区域差异和城乡差距,避免部门、地区碎片化治理带
来的低效率,更好地发挥利贫性增长的正效应。因此,中国应将城乡统筹作为相对贫困治理进一步
2010 年的绝对贫困标准为年人均纯收入 1274 元。
2010 农村居民人均支出为 4382 /人·年,恩格尔系数41.1生活支出函数假设为一次线性函数区间下限为:
4382×0.411×5919/4382=2432.7,上限为4382×0.411-4382×0.411×0.411=2861.8
参考中非等发展中国家标准。
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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推进的主要手段。
第二,当前中国经济发展的减贫效应逐步减弱,收入差距缩小的幅度不大。按照美国反贫困实
践发展历程来看,中国具备了相对贫困治理的基本条件。此阶段的相对贫困具有强区域性和较高返
贫性,受财产影响较大,具有多维特征。在实现城乡一体化之前,中国应该采取绝对贫困相对化的
标准,给予合理的浮动区间,以消除“贫困陷阱”。之后应采取以每 55%的速度上调区间值,
稳步推进农村的相对贫困识别和帮扶工作,并将相对贫困识别和治理工作向城乡全民拓展。
第三2020 之后中国扶贫实践可分为两区域、两个阶段:20202035 (城镇化率 70%
沿海地区实行城乡收入相对贫困标准,非沿海地区实行绝对贫困标准相对化,并鼓励贫困人口流向
沿海地区就业20352050 年(城镇化76%),逐步建立城乡一体、收入为主的贫困标准。
(二)研究与实践展望
当前来看,相对贫困治理的研究和实践层面还应该注重以下四点。
第一,未来中国应该实现由权利保障向能力培训的贫困治理手段转变。中国扶贫战略应该向人
力资本开发式的根本性贫困治理手段和相关社会服务项目转变2020 年后中国的扶贫政策体系须
重:区域政策解决制约深度贫困地区和贫困人口发展的外部约束,开发式扶贫政策提升一般贫困人
口向上流动的能力,精准滴灌式扶贫政策解除特殊困难贫困人口的特殊困境,城乡一体化扶贫体系
解决扶贫的“真空地带”。
第二,未来中国应该关注区域经济转型带来的扶贫对象转型2020 年脱贫目标的实现并不表
贫困的终结,农村贫困将向城乡贫困转变,贫困的相对性、次生性凸显,扶贫机构应该关注传统贫
困地区转型之后脱贫人口的产业、空间等特征。在考虑城乡差异的基础上,可以尝试合并城乡贫困
线,尤其是在稳定贫困率的同时减轻贫困深度和贫困强度保障扶贫政策能够惠及全体贫困人群。
第三,未来中国应该避免扶贫政策的碎片化。当前社会保障体系还是因人、因地区而异保障
对象、保障标准和待遇水平、管理体系和经费来源等各方面难以统一。过去制定绝对贫困的多维化
标准主要考虑到贫困根源——能力贫困,但没有考虑到扶贫政策在不同地区和人群上的水平差别,
即扶贫力度的差异。随着相对贫困多维化,其援助政策也应以教育、医疗、养老、就业为基础,以
收入差距缩小为主要手段,辅以特殊人群的帮扶政策。2020 年后中国应该以低保和扶贫两项制
一体化、城乡基本公共服务均等化等来解决城市和农村的贫困问题。
第四,未来中国应该继续提高对贫困人群识别和扶持的精准性。贫困的相对性意味着扶贫工作
始终具有动态化趋势,并表现在对象标准和措施上。2020 年前的绝对贫困者依旧是农村贫困人群
2020 后的相对贫困者还将包括农村贫困者部分返贫者和城市贫困者。精准识别的前提就是要
建包含收入、学历、就业情况、财产信息、健康状况和社会保障的个人社会信息系统,精准扶持是
指对相对贫困程度不同的人群进行差别化扶持——资金帮扶和能力帮扶。
综上由于现在潜在贫困者和深度贫困者比重较大贫困的深度、强度不容小觑。2020 年绝
对脱贫之后,相对脱贫治理的主要对象依旧是这些人群。只有巩固已有的反贫困成果,方能在此基
础上取得进一步的提升。
中国扶贫战略与 2020 年后相对贫困线划定
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(作者单位:中国人民大学应用经济学院
(责任编辑:陈静怡)
China’s Poverty Alleviation Strategy and the Delineation of the Relative
Poverty Line after 2020: An Analysis Based on Theory, Policy and
Empirical Data
Sun Jiuwen Xia Tian
Abstract: Absolute poverty will be eradicated in China by 2020, and relative poverty will be the main type of poverty. Relative
poverty in China is more prominent and intersects with absolute poverty, which makes the relative poverty measurement based
on Gini coefficient distorted. This article first reviews the adjustment of poverty line and the evolution of poverty alleviation
policies in China, and analyzes the transformation of poverty types. Afterwards, it calculates the scale of rural relative
impoverished population under the background of urban-rural dual structure, and puts forward the idea of regionalization of
Gini coefficient. Finally, it makes a realistic consideration on the setting of relative poverty line under the overall planning of
urban-rural integration, and puts forward an implementation plan. The establishment of relative poverty line in China after 2020
should be based on two regional and two-stage methods: the relativization of absolute poverty line in non-coastal areas and the
relative poverty line in coastal areas, which should be raised every five years. In 2035, China will enter the post urbanization
stage, and the relative poverty standard will enter a stage based on the identification of the disposable income among all people
as a whole. In order to ensure the governance of relative poverty, it would be necessary to improve job training, regional
transformation, multi-dimensional and accurate identification.
Key Words: Relative Poverty Line; Transformation of Poverty Type; Potential Impoverished Population; Cultivation of
Human Resources
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Full-text available
This paper proposes a new and unified framework for the Sen and Sen-Shorrocks-Thon indices of poverty intensity, which shows an explicit connection between the two indices and the undelying social evaluation function. This paper also identifies the common multiplicative decomposition of the two indices. This allows simple and similar geometric interpretations, easy numerical computation, and common subgroup decompositions, which are useful to policy analysts but not possible prior to the multiplicative decomposition.
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This review is framed around the exploration of a central hypothesis: A shift in public investment toward secondary towns from big cities will improve poverty reduction performance. Of course, the hypothesis raises many questions. What exactly is the dichotomy of secondary towns versus big cities? What is the evidence for the contribution of secondary towns versus cities to poverty reduction? What are the economic mechanisms for such a differential contribution, and how does policy interact with them? We find preliminary evidence and arguments in support of our hypothesis, but the impacts of policy on poverty are quite complex, even in simple settings. The question of whether a shift in investment to secondary towns reduces poverty more is an open area for research and policy analysis.
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A rather unique panel tracking more than 3,300 individuals from households in rural Kagera, Tanzania during 1991/4-2010 shows that about one in two individuals/households who exited poverty did so by transitioning from agriculture into the rural nonfarm economy or secondary towns. Only one in seven exited poverty by migrating to a large city, although those moving to a city experienced on average faster consumption growth. Further analysis of a much larger cross-country panel of 51 developing countries cannot reject that rural diversification and secondary town development lead to more inclusive growth patterns than metropolitization. Indications are that this follows because more of the poor find their way to the rural nonfarm economy and secondary towns, than to distant cities. The development discourse would benefit from shifting beyond the rural-urban dichotomy and focusing instead more on how best to urbanize and develop the rural nonfarm economy and secondary towns.
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As countries develop, they undergo a structural transformation from agriculture to manufacturing and services as well as a spatial transformation from rural to urban. Historically, this process has been far from uniform across countries, with some fostering rural diversification out of agriculture and others undergoing rapid agglomeration in mega cities. This paper examines whether the nature of these transformations (rural diversification versus agglomeration in mega-cities) affects the rate of poverty reduction. Using cross-country panel data for developing countries spanning 1980-2004, it is found that migration out of agriculture into the missing middle (rural nonfarm economy and secondary towns) is strongly associated with poverty reduction, while expansion of mega-cities is not. Migration to the missing middle leads to more inclusive growth patterns, while agglomeration in mega cities widens income inequality, even though it also generates faster economic growth, as predicted by the new economic geography. These findings bear on the longstanding debate about the appropriate balance of public investment in both portable (education, health) and non-portable (infrastructure) public goods across space.
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China’s rapid economic growth has been the proximate cause of the huge reduction in the incidence of poverty since 1980. Yet, the growth process has been highly uneven across sectors and regions. We test whether the pattern of China’s growth mattered to poverty reduction using a new provincial panel data set constructed for this purpose. Our econometric tests support the view that the primary sector (mainly agriculture) has been the main driving force in poverty reduction. We note a number of similarities, and differences, with India.