Contribuição de Melhoria com viés Municipal

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Contribuição de Melhoria
com viés Municipal
Paulo Antônio Caliendo Velloso da Silveira
1. Considerações Iniciais
A contribuição de melhoria é a espécie tributária cobrada
quando da realização de uma obra pública, da qual decorra, para
os proprietários de imóveis adjacentes, uma valorização (ou
melhoria) de sua propriedade, estando previsto no art. 145 III da
CF/88.
Esse instituto é conhecido, desde muito tempo, no direito
estrangeiro e, especialmente, no Direito norte-americano e visava
corrigir uma anomalia frequente no Estado patrimonialista, qual
seja, o fato de recursos públicos serem utilizados para custear a
realização de obras que beneficiavam um reduzido grupo de pes-
soas apesar do concurso de todos os contribuintes em seu custeio.
Esses poucos viam o seu patrimônio valorizar-se sobremaneira
com o esforço da maioria, em verdadeiro uso privado do patri-
mônio público. É como uma reação ao enriquecimento injusto
em detrimento da coletividade que surge a exigência da cobrança
da contribuição de melhoria (BILAC, 1940, p. 08). O instituto da
contribuição de melhoria realiza-se como um similar público ao
princípio privado de vedação do enriquecimento sem causa ou
injusto.
Contribuição de Melhoria
Capítulo 4

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O fundamento deste instituto pode ser buscado na ideia
de justiça reparativa ou corretiva, ou seja, na noção de que esta
tributação tem um sentido excepcional de vedar que ocorra o
locupletamento de alguns em benefício do todo e, portanto, cabe
à tributação corrigir uma falha no sistema de financiamento de
obras públicas que provocam uma valorização imobiliária. Para
Bilac Pinto os fundamentos desse instituto deveriam ser buscados
na noção de equidade. Em nosso entender a equidade tal como é
tratada no direito privado e na teoria geral do Direito pode ser
considerada como um método de integração normativo limitado
para as tarefas que se exigem da contribuição de melhoria.
2. Desenvolvimento Histórico da contribuição
de melhoria no Direito Estrangeiro
A origem histórica do instituto da contribuição de melho-
ria é disputado pela doutrina, para alguns doutrinadores este tipo
de tributo tem suas origens na cobrança para a reconstrução dos
diques do rio Tamisa na Londres de 1250, para outros doutri-
nadores este tributos surgiu pela primeira vez em Florença, na
Itália de 1296. Outros inclusive encontram precedentes no Direito
Romano para este instituto, informando Virgilio de Sá Pereira que
os proprietários, segundo o Digesto, deveriam pagar por determi-
nadas obras.
No direito português a origem histórica do instituto está
vinculado a cobrança das Fintas, que era um instituto tributário
previsto nas Ordenações Filipinas de 1562. Esse instituto tinha
por objetivo custear a construção e manutenção de estradas, pelas
pessoas que fossem por elas beneficiados, bem como o fazimento
e desfazimento de muros, pontes e calçadas1. Igualmente já as
1 Cf. Livro 1, tit. LXVI, 43 das Ordenações Filipinas.

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Ordenações Manuelinas em 1514, em seu Livro Primeiro, Título
LVXII tratava das fintas para fazimento e desfazimento de obras
com o intuito inclusive de defesa da cidade2. Como elemento
relevante cabe ressaltar que este dispositivo proibia o excesso
de cobrança, de tal forma que as sobras dos valores arrecadados
deveriam ser devolvidos, sendo vedada a sua aplicação em desti-
nação diversa daquela para o qual foi criado o tributo3.
Apesar das diferentes experiências históricas essa espécie tri-
butária somente recebeu uma caracterização geral e aplicável a
todos os tipos de obras públicas, devendo ser considerado o meio
correto de financiamento da atividade estatal no direito norte-a-
mericano em 1691.
3. Evolução Histórica da contribuição de
melhoria no Direito Brasileiro
O primeiro caso de utilização da contribuição de melhoria
teria ocorrido em solo brasileiro com a utilização do instituto das
fintas, em 1812, na Bahia, para a edificação de obras públicas,
bem como no reparo de pontes em Mariana, em Minas Gerais,
em 1818.
2 “Livro 1 Tit.47: Das pessoas que podem dar licença pera as fintas, e quaes sam
as pessoas que dellas sam escusas, e que os Concelhos nom ponham tença a
alguém”, Ordenações Manuelinas, 1514.
3 Segundo Moraes: “Os Governadores e Vice-Reis encarregar-se-ão da cons-
trução e reconstrução das estradas e pontes dos seus distritos, devendo tais
obras ser custeadas por aquelas que delas se beneficiem. As despesas devem ser
custeadas somente pelas pessoas ou grupos de população que gozem de suas
vantagens, não se podendo exigir mais do que o necessário, de forma a não
haver”; ver in MOREIRA, João Baptista. Contribuiçao de melhoria. In:____
Tratado de direito tributário. Coord. Flávio Bauer Novelli. Rio de Janeiro:
Forense, 1981, v.8, p. 167.

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3.1 A contribuição de melhoria na Constituição
Federal de 1988
A Constituição de 1988 foi ainda mais omissa que os textos
anteriores sobre os limites individuais e totais da contribuição de
melhoria, aumentando ainda mais os questionamentos sobre o
posicionamento constitucional. Determina o dispositivo consti-
tucional que:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
(...)
III – contribuição de melhoria, decorrente de
obras públicas;
Novamente o texto constitucional reabre o debate doutri-
nário sobre a natureza do instituto. A corrente minoritária irá
defender que o texto constitucional irá permitir a tributação inde-
pendentemente da mais valia sob os seguintes argumentos:
i) a tributação deve decorrer da repartição de encargos
entre os proprietários de terrenos na Zona de Influência,
em razão de sua área;
ii) ocorrendo mais-valia imobiliária (melhoria) esta será
tributada pelo Imposto de Renda;
iii) ocorrendo desvalia imobiliária (pioria) será devida a
indenização e a repetição do tributo pago, em obediência
ao princípio do solve et repete.
Os argumentos contrários a essa posição são as seguintes:
i) a mais valia imobiliária decorre de conduta do Estado
e não do contribuinte e, portanto, foge aos objetivos do
Imposto de Renda que exige a conduta do particular;

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ii) o princípio solve et repete na desvalia imobiliária fere os
fundamentos do Direito Tributário contemporâneo.
Para os defensores da teoria da mais valia o texto consti-
tucional de 1988 recepcionou tanto os conceitos e regramentos
previstos no Código Tributário Nacional quanto no Decreto Lei
nº195/67.
4. Natureza e elementos das contribuições de
melhoria no Direito Brasileiro
A primeira questão surgida se relaciona à natureza autô-
noma ou não da contribuição de melhoria; bem como aos seus
fundamentos jurídicos e econômicos. O segundo aspecto envol-
vido se relaciona ao modelo de contribuição adotado no direito
brasileiro, seja este sobre o custo ou sobre o benefício. Por último,
far-se-à uma análise dos elementos constitutivos deste instituto.
5. Distinção entre Impostos, Taxas e
Contribuições de melhoria
Duas correntes dominaram os primeiros debates sobre a
natureza da contribuição de melhoria, uma autonomista que
enxergava no instituto uma nova espécie tributária e outra que
entendia ser este uma subespécie de taxa. Na primeira cor-
rente encontramos Bilac Pinto, Aliomar Baleeiro, Ruy Barbosa
Nogueira e Rubens Gomes de Souza, e na segunda a chamada
“escola paulista da taxa de melhoria”.
A divisão entre as duas escolas tinha diferenciais profundos
em termos conceituais, sendo que a escola autonomista defen-
dia a contribuição de melhoria como uma forma de tributação
da mais-valia, ou seja, da valorização do imóvel, enquanto que
a escola paulista defendia a tributação como uma forma de

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recuperação da valorização. A primeira, defendia a teria do bene-
fit assessment com a tributação pela a valorização, enquanto que
a outra defendia o cost assessment desconsiderando o benefício
individual que a tributação acarretava para o particular individu-
almente considerado.
A escola paulista assumiu esta denominação pelo prestígio
de seus defensores e pelas posições de destaque na prefeitura e
no governo estadual de São Paulo na década de 30 e 40. Estavam
dentre os seus defensores Osvaldo Aranha Bandeira de Mello,
Theotonio Monteiro de Barros, Carlos A.A. de Carvalho Pinto, J.
H. Meirelles Teixeira, Francisco Campos, Themistocles Cavalcanti
e Pontes de Miranda. Cabe relembrar que este debate recebeu um
reforço pela omissão da Constituição de 1937 sobre a aceitação da
contribuição de melhoria e se encerrou com a inclusão expressa
do instituto no texto constitucional de 1946.
A principal crítica deste grupo pode ser resumida no comen-
tário de Carvalho Pinto4 de que: “a taxa, se cobrada exatamente
proporcional (...) à valorização do imóvel traria complicações
(inestimáveis) de avaliação e de lançamento”. Apesar da consagra-
ção constitucional na década de 50 surgiram novos doutrinadores
destinados, tais como Aristophanes Accioly, a questionar a tese da
consagração da tributação da mais valia como núcleo axiológico
da contribuição de melhoria.
Para essa corrente dicotômica, as contribuições de melhoria
não possuem autonomia tributária perante outras figuras, não se
caracterizando como espécie tributaria autônoma. Tal conclusão
decorre do fato de que pela sua base de cálculo ela será um tributo
4 Cf. Carlos Alberto Alves de Carvalho Pinto, tinha sido ex-Governador de São
Paulo e era Professor Catedrático da Faculdade de Direito da USP. Carvalho
Pinto, Carlos Alberto Alves de. Contribuição de Melhoria: a Lei Federal
Normativa. in Revista de Direito Administrativo, R.J. vol. 12. abr./jun/1948. pp.
2/31 e 1949 pp. 2/22.

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tipo imposto de renda ou taxa. Ela será tipo imposto de renda
se houver a tributação de uma mais valia ou taxa quando repre-
sentar a remuneração pelo custo de uma obra pública que gera
benefícios referíveis ao contribuinte.
Em nosso entendimento a contribuição de melhoria deve ser
entendida como uma forma autônoma de tributo de tipo contri-
buição sobre o benefício, conforme iremos demonstrar a seguir.
6. Da natureza de contribuição melhoria tipo
benefício no direito brasileiro
O modelo brasileiro de tributação de melhoramentos por
obras públicas segue o princípio da tributação pelo benefício 5 e
não pelo custo. Tanto uma concepção quanto a outra possuem
sólidos argumentos em sua defesa, que exporemos a seguir:
i) Da defesa da contribuição tipo custo.
A defesa da contribuição de melhoria cobrada em função do
custo de obras públicas possui como argumentos:
1. argumento financeiro: é muito difícil proceder a cobrança
da contribuição de melhoria considerando a valorização
imobiliária, dado que os cálculos exigidos são muito com-
plexos e, portanto, isso reflete a parca experiência nacional
na tributação para o financiamento de obras públicas com
o recurso a este tipo de tributo;
5 Segundo Biava: “A ênfase da legislação brasileira na valorização do imóvel
como fato gerador da Contribuição de Melhoria tem sido atribuída como uma
das principais razões da inaplicabilidade histórica deste tributo em nosso País,
havendo muitos autores que propugnam pela redefinição da legislação brasi-
leira, recolocando em termos diversos o papel da valorização na Contribuição
de Melhoria”; ver in Biava, Adriano Henrique Rebelo. Contribuição de melho-
ria. Necessidade de inovação fiscal. São Paulo: IPE/USP, 1986.

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2. argumento moral: a exigência de requisitos desarrazoados
para a cobrança do instituto implica em uma “impuni-
dade” fática para o uso de recursos públicos que valorizam
imóveis privados e acarretam uma ofensa ao princípio da
igualdade e à vedação do enriquecimento sem causa;
3. argumento econômico: a cobrança da contribuição de
melhoria com base no custo da obra implica em um
combate à especulação imobiliária ao mesmo tempo que
tributa o aumento da utilidade geral do imóvel e de seu
contexto urbano, mas principalmente pela realização do
objetivo constitucional de redistribuição de riquezas ao
tributar pessoas com maior capacidade contributiva.
ii) Da defesa da contribuição de tipo benefício.
São argumentos em favor da tese da contribuição de tipo
benefício, em nosso entender, são:
1. argumento moral: a tributação da contribuição de melhoria
representa uma forma de combate o enriquecimento sem
causa. Desse modo, deve existir um nexo entre a obra e a
valorização imobiliária sob pena de existir um ganho “injus-
tificado” ou “imoral”. Por outro lado, se existir a tributação
sem que exista a valorização imobiliária para o proprietário
poderia surgir o questionamento sobre o porquê somente
um contribuinte deverá suportar os encargos de uma
obra que traz benefícios para todos e nenhum benefício
particular para este. Em sentido contrário, a cobrança da
contribuição de melhoria sem valorização imobiliária seria
uma forma de confisco do patrimônio do contribuinte.
2. argumento econômico: a tributação da valorização imobi-
liária é uma forma de combate à especulação imobiliária,
mas deve igualmente significar uma forma de financia-
mento público por meio da cobrança de tributos que não
trazem benefício particular para o contribuinte. O Estado

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Contemporâneo pressionado por demandas sociais e
limitado na geração de recursos poderia ver-se estimu-
lado a utilizar a contribuição de melhoria como uma
forma de incremento dos recursos públicos cobrando este
tributo sem trazer benefícios diretos para o proprietário.
Por outro lado, este tipo de instituto não se permite a ade-
quada redistribuição de riqueza, existindo tributos mais
adequados a esta finalidade;
3. argumento financeiro: a tributação da mais-valia decor-
rente de obras que tragam melhorias diretas para o
contribuinte tem o papel de reservar este tributo para
situações residuais de financiamento de obras públicas
que tragam claramente o aumento de valor imobiliário
para os contribuintes. O financiamento de obras públicas
que trazem um benefício geral para toda a sociedade deve
continuar a ser realizado por meio de impostos.
Apesar da profundidade dos argumentos, nos posicionamos
claramente pela conveniência e correção da tributação da contri-
buição de melhoria tão somente no caso de valorização imobiliária
decorrente de obras públicas, pelos argumentos que destacamos
acima. Como se pode notar a defesa da contribuição de melhoria
tipo custo somente se sustenta na argumentação sobre a dificuldade
na cobrança do tributo, tal argumento, contudo, não adquire uma
relevância significativa em virtude do fato de que em nosso enten-
der este é um tributo residual que deve ser usado somente em casos
extremos, não sendo capaz de substituir o financiamento de obras
públicas por meio de impostos. Os impostos são e devem continuar
sendo a principal forma de custeio dos melhoramentos públicos. A
cobrança de contribuição de melhoria deve somente ser cobrada
em casos notórios de valorização que impliquem em substancial
enriquecimento do contribuinte e jamais pode ser entendida como
forma de substituição de tributos gerais.

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6.1. Regime da contribuição melhoria no direito
brasileiro
O tratamento da contribuição de melhoria no direito brasi-
leiro passa pela análise do texto constitucional e da recepção tácita
dos dispositivos do Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei
195/67 sobre a matéria.
O Código Tributário Nacional, Lei 5.172, de 25 de outubro
de 1966, e o Decreto-lei n° 195, de 24 de fevereiro de 1967 foram
editados sob a égide da Constituição Federal de 1946 e apesar de
possuírem o mesmo arcabouço constitucional não possuem tex-
tos idênticos.
O CTN tratou da contribuição de melhoria nos artigos 81
e 82, definindo o fato gerador e a base de cálculo do tributo da
seguinte forma:
C T N D- ° /
“Art. 81 – A contribuição de melhoria
cobrada pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municípios, no
âmbito de suas respectivas atribuições,
é instituída para fazer face ao custo
de obras públicas de que decorra
valorização imobiliária, tendo como
limite total a despesa realizada e como
limite individual o acréscimo de valor
que da obra resultar para cada imóvel
beneciado.
“Art. 1º: A Contribuição de Melhoria,
prevista na Constituição Federal, tem
como fato gerador o acréscimo do
valor do imóvel localizado nas áreas
beneciadas direta ou indiretamente
por obras públicas.”

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Art. 82. A lei relativa à contribuição
de melhoria observará os seguintes
requisitos mínimos:
I – publicação prévia dos seguintes
elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo
da obra a ser nanciada pela
contribuição;
d) delimitação da zona beneciada;
e) determinação do fator de absorção do
benefício da valorização para toda
a zona ou para cada uma das áreas
diferenciadas, nela contidas;
II- xação de prazo não inferior a 30
(trinta) dias, para impugnação, pelos
interessados, de qualquer dos elementos
referidos no inciso anterior;
III – regulamentação do processo
administrativo de instrução e
julgamento da impugnação a que se
refere o inciso anterior, sem prejuízo da
sua apreciação judicial.
Art 3º A Contribuição de Melhoria a
ser exigida pela União, Estado, Distrito
Federal e Municípios para fazer face
ao custo das obras públicas, será
cobrada pela Unidade Administrativa
que as realizar, adotando-se como
critério o benefício resultante da obra,
calculado através de índices cadastrais
das respectivas zonas de inuência, a
serem xados em regulamentação dêste
Decreto-lei.
§ 1º A contribuição relativa a cada imó-
vel será determinada pelo rateio da par-
cela do custo da obra a que se refere a
alínea “c”, do inciso I, pelos imóveis si-
tuados na zona beneciada em função
dos respectivos fatores individuais de
valorização.
§ 1º A apuração, dependendo da na-
tureza das obras, far-se-á levando em
conta a situação do imóvel na zona de
inuência, sua testada, área, nalidade
de exploração econômica e outros ele-
mentos a serem considerados, isolada
ou conjuntamente.
§ 2º A determinação da Contribuição
de Melhoria far-se-á rateando, propor-
cionalmente, o custo parcial ou total das
obras, entre todos os imóveis incluídos
nas respectivas zonas de inuência.
§ 3º A Contribuição de Melhoria será
cobrada dos proprietário de imóveis
do domínio privado, situados nas áreas
direta e indiretamente beneciadas pela
obra.

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Como podemos verificar, os dois textos possuem profundas
divergências, enquanto o CTN fala em “imóveis valorizados”, o
DL n° 195/67 trata dos “imóveis beneficiados”. Novamente encon-
tramos a disputa histórica do direito tributário nacional reeditada
nestes dois diplomas. O que pode exigir a seguinte interpretação:
i) o DL n° 195/67 viola a CF/46 e o texto do CTN6;
ii) o DL n° 195/67 não possui natureza de lei complemen-
tar e, portanto, não pode alterar o conteúdo e alcance do
CTN;
iii) não há revogação do modelo de contribuição de melhoria
tipo benefício (“imóveis valorizados”) pela não recepção
deste dispositivo pela CF/46; EC n° 23/83 e CF/88;
iv) o DL n° 195/67 não seria aplicável, pois não teria rece-
bido a regulamentação exigida pelo art. 20 (“Dentro de 90
(noventa) dias o Poder Executivo baixará decreto regula-
mentando o presente decreto-lei, que entra em vigor na
data de sua publicação”).
6 Para Sacha Calmon Navarro Coelho: “O decreto lei nº 195/67 Caducou antes
da Constituição de 1988. É que este diploma legal regulava, com caráter de
lei complementar, uma contribuição de melhoria baseada no critério valoriza-
ção, como previsto na constituição de 1967 e na Emenda nº 1/69. Ocorre que
em 1983 a Emenda Constitucional nº 23 de 01/12, a chamada emenda Passos
Porto, alterou fundamentalmente o tipo de contribuição de melhoria existente,
optando pelo critério custo. A redação passou a ser a seguinte. Poderiam as
pessoas políticas instituir: Contribuição de melhoria arrecada dos proprietá-
rios de imóveis beneficiados por obras públicas, que terá como limite total a
despesa realizada. Duas alterações introduziu a emenda em relação ao texto
anterior : (a) substitui-se a expressão "imóveis valorizados" por imóveis benefi-
ciados e (b) omitiu-se a expressão "tendo como limite individual o acréscimo de
valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”; Cf. COÊLHO, Sacha
Calmon Navarro. Comentários À Constituição de 1988 Sistema Tributário. 6ª
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 77.

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7. Elementos da Contribuição de Melhoria no
Direito Brasileiro
Iremos considerar para fins de análise dos elementos da
contribuição de melhoria no Direito brasileiro o modelo da
Regra-Matriz de Incidência Tributaria proposto pelo Prof. Paulo
de Barros Carvalho.
7.1 Aspecto Material
O aspecto material da contribuição de melhoria, conforme
já demonstrado, é composto pela realização de melhoria de que
decorra valorização imobiliária. Em função do estreito vínculo
entre o fato gerador deste tributo e a formação de sua base de
cálculo iremos alterar, para fins didáticos, a apresentação dos
aspectos componentes da Regra-Matriz de Incidência Tributária
descrevendo a seguir o seu aspecto passivo.
7.2. Aspecto Pessoal
A contribuição de melhoria tem como sujeitos ativos a União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito das suas com-
petências constitucionais, conforme determina o art. 81 do CTN.
As competências estarão estabelecidas, por sua vez, no texto cons-
titucional nos art. 21 (União); art. 23 (competência comum); art.
25 (Estados Federados) e art. 30 (Municípios).
Não podem, contudo, as empresas públicas e as sociedades
de economia mista cobrar contribuições de melhoria por força do
impedimento do art. 173, § 1° da CF/88. A competência tributária
é indelegável, nada impedindo a realização de um convênio que
possibilite a arrecadação e fiscalização de tributos, como no caso

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a contribuição de melhoria7, podendo assim atribuir a outro ente
federado ou mesmo a uma entidade privada a cobrança e a fisca-
lização do tributo. Cabe, contudo, ao poder público competente
instituir o tributo por meio de lei, executar a obra, lançá-lo e atri-
buir a terceiro a sua arrecadação.
O sujeito passivo da contribuição de melhoria pode ser defi-
nido como contribuinte e responsável. O contribuinte é aquele
proprietário beneficiado pela execução de obra pública que
adquire valorização imobiliária. A definição do contribuinte
somente pode ser realizada obra a obra pela “determinação da
Zona de Influência” de cada obra.
Outra dúvida se dirige à extensão da imunidade do art. 150,
VI, “a” da CF/88 aos imóveis públicos. Nesse caso, a doutrina se
divide. De um lado encontramos aqueles que defendem a: i) não
-incidência sobre os imóveis públicos (Barreto); ii) incidência,
dado que a regra geral é de incidência e não existem exceções
expressas (Ataliba8); iii) incidência aos bens dominicais e de uso
especial que podem ser desafetados e valorizados irão gerar um
incremento financeiro para o Estado, diferentemente dos bens de
uso comum (Biava e Carlos Alberto Alves de Carvalho Pinto).
Concordamos com este entendimento de Biava.
Entendemos que a regra de exclusão de competência do
art. 150, VI, “a” da CF/88, que estabelece a imunidade recíproca
não estabelece nenhuma forma de distinção entre a propriedade
7 “Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de
arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões
administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de
direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição”.
8 Cf. Ataliba, Geraldo. Em prol das Contribuições de Melhoria. 2ª Reunião
Regional Latino-americana de Direito Tributário. São Paulo: Resenha
Tributária, 1976, p. 224

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privada e pública, mas deve levar em consideração as moda-
lidades de bens públicos. Essa distinção entre a incidência de
contribuição de melhorias em bens públicos e particulares não
aparece nem no CTN nem na CF/88, mas tão somente no art. 2°
do Decreto-Lei nº 195, de 24 de fevereiro de 1967, que determina
que “será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valoriza-
ção de imóveis de propriedade privada (...)”.
Os imóveis públicos podem ser de três espécies: de bens
dominicais, de uso especial ou de uso comum; assim, cada uma
dessas espécies possui características distintas e, portanto, devem
receber tratamento tributário diverso. No caso dos bens de uso
comum, dado que são bens fora de mercado e que estão afeta-
dos para servirem ao conjunto da coletividade e, portanto, onde o
incremento financeiro possui uma relevância menor em relação à
sua função pública não deve existir a incidência de contribuição
de melhoria.
7.3. Aspecto Espacial
A contribuição de melhoria deve incidir sobre os imóveis
situados na “Zona de Influência” da obra. Este conceito é extre-
mamente fluido e difere de obra para obra e de contexto. Dessa
forma, uma obra de drenagem urbana irá produzir benefícios
diferentes de uma pavimentação de uma rua ou de uma rede de
esgoto, o que torna a tarefa de delimitação deste objeto bastante
complexa na exigência de critérios de determinação.
7.4. Aspecto Quantitativo
O aspecto quantitativo divide-se em base de cálculo e
alíquota. A base de cálculo determina o montante a sofrer a inci-
dência da alíquota.

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7.4.1. Base de Cálculo
A base de cálculo da contribuição de melhoria é dada pelo
disposto no art. 81 do CTN que determina que: “(...) custo de
obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo
como limite total a despesa realizada e como limite individual o
acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel benefi-
ciado”. Encontramos na formação da base de cálculo os seguintes
elementos: i) limites totais: custo da obra e ii) limites individuais:
valorização imobiliária
A) Limite total: Custo da obra.
Devem fazer parte da determinação do custo da obra pública:
a) custo de terra e de edificações, bem como de eventuais desa-
propriações que vierem a ser necessárias; b) custo de construção,
incluindo-se a parte de projetos preliminares, do projeto execu-
tivo, execução e fiscalização da obra; c) eventuais indenizações
decorrentes da obra; d) custo de administração tributária da arre-
cadação, cobrança e fiscalização do tributo, em geral; e) reserva de
contingência como proteção contra imprevistos da obra; f) custos
financeiros, decorrentes da diferença temporal entre os ingressos
e as despesas, como forma de compensar o custo de administra-
ção financeira e g) honorários de representantes e suplentes.
B) Limites individuais: valorização imobiliária.
A determinação da valorização como limite individual da
contribuição de melhoria possui diversos objetivos, tais como:
i) ser uma proteção do indivíduo a uma cobrança confiscató-
ria do Estado e ii) servir como uma retribuição pelo acréscimo
patrimonial decorrente da obra pública, como obstáculo ao enri-
quecimento sem causa.
A valorização deve levar em consideração tão somente o
acréscimo de valor decorrente da obra, expurgando-se os valores
decorrentes do aumento em virtude da inflação, da valorização
geral da comunidade ou de fatores externos ao benefício público.

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Na determinação do valor venal do imóvel utiliza-se, como
critério básico, a área da propriedade e como critérios complemen-
tares: 1) distância do imóvel em relação à obra; 2) acessibilidade
do imóvel à obra; 3) localização do imóvel em relação à obra; 4)
forma geométrica do imóvel; 5) topografia do imóvel; 6) condi-
ções naturais da área que circunda o imóvel; 7) uso do imóvel
(finalidade da exploração); 8) condições sócio-econômicas dos
habitantes.
7.4.2. Da fórmula de cálculo
A determinação da base de cálculo tem sido idealizada pela
doutrina de duas formas9:
i) Valor proporcional da valorização: para os defensores
desta teoria a base de cálculo da contribuição de melhoria
seria o percentual aplicado à valorização de um imóvel.
Assim para Carrazza (1998, p. 346) e Coelho (1996, p.
411). A representação lógica da presente fórmula seria: Vp
= Bc x Alq; onde Vp= valor do tributo a pagar; Bc = base
de cálculo e Alq= alíquota.
Por exemplo, se um imóvel possuir o valor de R$ 100.000,00
e tiver uma valorização de 10% (R$ 10.000,00) haverá a aplica-
ção de uma alíquota sobre a valorização imobiliária, assim, por
exemplo seria aplicável uma alíquota de 5% sobre o valor da valo-
rização gerando um valor a pagar de R$ 500,00.
9 Cf. LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria . Jus Navigandi,
Teresina, ano 9, n. 775, 17 ago. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/
doutrina/texto.asp?id=7138>. Acesso em: 24 maio 2007.

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ii) Valor integral da valorização:
Para Robson Lima (2005) a doutrina tradicional erra ao
confundir a base de cálculo dos impostos com a base de cálculo
da contribuição de melhoria. Para o autor, esse tipo de sistema
de cálculo é aplicável aos impostos, mas não para a contribui-
ção de melhoria. Para ele, se for aplicado um percentual sobre o
valor da valorização ocorreria uma redução da base de cálculo
e, portanto, a alíquota da contribuição de melhoria deve ser o
percentual do valor do imóvel, ou seja, Alq = % de Vi (modelo
de contribuição de melhoria). Desse modo, há uma clara dife-
rença com o modelo tradicional de formação da base de cálculo
dos impostos, em que Alq = % da Bc. Assim, na contribuição de
melhoria a Base de Cálculo e a Alíquota não existem, sendo esse
tributo possuidor de um critério quantitativo simplificado.
iii) Fatores individuais de valorização:
Entendemos que se aplica à contribuição de melhoria o art.
82, § 1° do CTN que determina que os limites individuais de
valorização serão calculados conforme os “fatores individuais de
valorização”. Desta forma, não há no direito brasileiro a aceitação
do princípio de excess condemnation ou de desapropriação inte-
gral do valor da valorização, mas a aplicação de um percentual
decorrente da valorização que será aplicável à base de cálculo que
é dada pela diferença de valor do imóvel antes e depois da obra
( Vi = Vi¹ - Viº). Assim sobre o acréscimo de valor do imóvel (
Vi) deverá ocorrer a aplicação do fator individual de valorização
(Fiv) a ser definido em lei. Assim, a fórmula a ser aplicada seria
Vp=  Vi x Fiv. Se um imóvel, por exemplo, possuía um valor de
R$ 100.000,00 antes da obra (Viº) e passou a valer R$ 150.000,00
(Vi¹), então a diferencial de valorização será R$ 50.000,00 ( Vi).
Sobre este valor será aplicado o fator individual de valorização
pelo benefício auferido (p.ex.; 10%), o que daria o valor de R$
5.000,00.

105
7.5. Aspecto Temporal
Conforme demonstrado anteriormente, a contribuição de
melhoria tipo valorização somente pode ocorrer após a realização
da obra, visto que designa a diferença entre o valor antes da obra
e depois desta.
7.6 Lançamento
O lançamento da contribuição de melhoria deve levar em
consideração as seguintes etapas:
1) anúncio da obra ou do plano (primeira notícia sobre a
mesma);
2) término dos estudos de viabilidade;
3) aprovação definitiva da execução;
4) licitação (algum momento desde sua abertura à
adjudicação);
5) início dos trabalhos;
6) inversão efetiva de certa parcela do custo total;
7) término da obra;
8) inauguração da obra (colocação em serviço).
Como se pode perceber o lançamento da contribuição de
melhoria é um ato administrativo complexo, que envolve um con-
junto de atos preliminares e preparatórios, sem os quais ocorrerá
a nulidade do lançamento. Dentre esses atos podemos destacar a
exigência de um edital prévio.
A cobrança somente poderá ocorrer após a realização da
obra pública, mas o seu edital de cobrança pode ser publicado
depois da realização da obra, visto que não existe nenhuma ofensa
ao direito do contribuinte na designação da base de cálculo ou
de seus direitos. Ao contrário do entendimento de determinadas
decisões judiciais entendemos que a instituição da contribui-
ção de melhoria decorre de lei e não pode ser determinada por

106
decreto, tal qual a peça orçamentária não pode ser redigida em
decreto a realização de obras públicas relevantes com cobrança de
tributos deve ser antecedida de lei municipal ou estadual autori-
zativa com a discriminação das obras previstas para o ano e sua
fonte de custeio.
8. Análise de casos controversos
1. Cobrança de contribuição somente com base no custo
da obra: trata-se de inconstitucionalidade, visto que a CF
estabeleceu o sistema de duplo limite, ou seja, pelo lado da
Administração Pública o limite máximo a cobrar é o custo
da obra e pelo lado do administrado o limite máximo a
pagar é a valorização imobiliária decorrente de obras
públicas. Conforme o STF”
2. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - VALORIZAÇÃO
IMOBILIÁRIA - CF/67, ART. 18, II, COM A REDAÇÃO
DA EC Nº 23/83 - CF/88, ART. 145, III - Sem valorização
imobiliária, decorrente de obra pública, não há contribui-
ção de melhoria, porque a hipótese de incidência desta é a
valorização e a sua base é a diferença entre dois momentos:
o anterior e o posterior à obra pública, vale dizer, o quan-
tum da valorização imobiliária. (STF - RE 114.069-1 - São
Paulo - 2ª T. - Rel. Min. Carlos Velloso - DJU 30.09.1994).
3. Necessidade de edital prévio: “TRIBUTÁRIO,
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA, EDITAL, conforme:
“O art. 82 da Lei 5.172 de 1966, foi revogado pelo artigo 5º
do Decreto-Lei n. 195/67, porque a época as normas gerais
de direito tributário ainda não tinham o status ou a força
de lei complementar (emenda Constitucional 1/1969,
art. 18, par. 1º. No novo regime, o edital que antecede a
cobrança da contribuição de melhoria pode ser publicado
depois da realização da obra pública. Recurso especial

107
conhecido e improvido. (Resp. 89791/SP 1ª Turma do STJ.
Rel. Min. Ari Pargendler, DJ 29/06/1998”. No mesmo sen-
tido entendeu o STF que: “prevalência da tese de que a
publicação prévia do edital previsto no mencionado dis-
positivo é necessária para a cobrança da contribuição de
melhoria e não para a realização da obra. (RE. 98408/PR
– STF 1º Turma. Rel. Min. Soares Munoz DJ 20/05/83).”
4. Necessidade de lei por obra por obra: “Inexigibilidade
no exercício de 1992, contudo, por força do princípio da
anualidade, previsto no artigo 150, III, b, da Constituição
Federal. – Tributo legitimamente exigível após a conclu-
são das obras, ou, em casos especiais, quando a conclusão
parcial já tenha seguramente provocado valorização do
imóvel do contribuinte, uma vez que, a despeito do laco-
nismo da Constituição Federal de 1988, a contribuição
de melhoria é tributo vinculado ao beneficio, vale dizer,
à valorização decorrente da obra. – Prematura, pois,a
exigência do tributo em causa dos apelantes, se a obra
não está concluída. – Honorários advocatícios. Vigente a
Súmula nº 512 do STF, reafirmada pelo Excelso Pretório e
pelo STJ, após julgamento dos Embargos de Divergência
no REsp 27.879 (DJU de 8.11.93), entendimento mantido
no Embargos de Divergência no REsp n. 17.124-0 (...)”.
5. COBRANÇA A PROPRIETÁRIOS DE IMÓVEIS DOS
CUSTOS DE OBRA PÚBLICA REALIZADA POR
EMPRESA MUNICIPAL. “Tratando-se de contribuição
de melhoria, é indevida a cobrança por quem não tem o
poder de tributar, nem pode o município cobrar o tributo
sem lei anterior que o autorize.(Rext. 99466/SP. STF – 2 ª
Turma, Rel. Min. Carlos Madeira. DJ 19/12/1985).”
6. Taxa de pavimentação pública: “CONTRIBUIÇAO DE
MELHORIA. FATO GERADOR. ASFALTAMENTO DE
VIA PÚBLICA. Tratando-de de contribuição de melhoria,

108
pois o fato gerador é a valorização do imóvel particular,
em razão do asfaltamento da via pública, não legitima a
cobrança a titulo de taxa, aliás esta mesma desvirtuada por
ser imposta por empresa privada, ainda que concessioná-
ria de serviço público, e mediante duplicata de serviço.
(RE. 98841/SP. STF 1ª Turma. Rel. Min. Rafael Mayer, DJ
05/08/1983).”
Referências
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Imobiliária. Rio de Janeiro: Financeiras, 1952.
ATALIBA, José Geraldo. Natureza Jurídica da Contribuição de
Melhoria. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1964.
ATALIBA, José Geraldo. A Contribuição de Melhoria no Código
Tributário Nacional em elaboração. in Revista de Direito Público.
vol. 2 out/dez./67.
BIAVA, Adriano Henrique Rebelo. Contribuição de Melhoria: Um
Tributo Esquecido. in Revista de Administração Municipal. Rio
de Janeiro. julho/setembro 1976. pp. 6/19.
BILAC, Pinto. Contribuição de Melhoria. Rio de Janeiro: Forense,
1937.
CARVALHO, Rubens Miranda de Carvalho. Contribuição de
Melhoria e Taxas no Direito Brasileiro. São Paulo: Juarez de
Oliveira, 1999.

109
LEONETTI, Carlos Araújo. A Contribuição de Melhoria na
Constituição de 1988. Florianópolis: Diploma Legal. 2000.
MACHADO, Hugo de Brito. Os Limites da Contribuição e
Melhoria. Dialética de Direito Tributário, nº 21, São Paulo: Oliveira
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MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Contribuição de Melhoria
e Autonomia Municipal. São Paulo: Publicação da Prefeitura
Municipal de São Paulo, 1952.
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira. A Contribuição de Melhoria
e a Autonomia Municipal. São Paulo. 1950.
PINTO, Bilac. Contribuição de Melhoria. Rio de Janeiro: Forense,
1940.
RODRIGUES, Priscila Figueiredo da Cunha. Contribuição de
Melhoria. São Paulo: Malheiros, São Paulo, 2000.