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Um IVA para o Brasil - Uma proposta radical e inovadora que redistribui corretamente as bases de incidência

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DIREI TO TRIB UTÁRIO
Um IVA para o Brasil
Uma proposta radical e inovadora que redistribui corretamente as bases de incidência
PAULO CALIENDO
13/03/2017 22:34
Pixabay
Samuel Beckett eternizou na literatura o sentimento da espera sem vislumbre de
chegada, na famosa peça de teatro “Esperando Godot”. A obra tem um tom de
absurdo e se desenrola em torno da espera sem m pelo protagonista, que nunca
chega. O sentimento é de incompletude constante e retrata muito bem o misto de
expectativa e frustração que acomete aqueles que aguardam a solução de algo
eternamente irresolvido.
Quando se fala em reforma tributária muitos imediatamente disparam o gatilho
emocional de desânimo ou desconança. Parece que de novo estamos a tratar de
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um assunto nacional insolúvel.
O desejo de reforma tributária é antigo e remonta aos primeiros anos de vigência da
Constituição promulgada em 1988. Nem o novo sistema tributário era posto à prova
e já existiam propostas para a sua completa reforma. Havia um sentimento precoce
de caducidade. Haveriam os constituintes errado na formatação do Estado Fiscal?
De todos os lados proliferavam vozes pelo descompasso entre os legítimos desejos
de um sólido Estado Social e um desengonçado Estado Fiscal, raquítico no
nanciamento de políticas scais e pesado na incidência sobre os negócios
privados. A equação scal do novel Estado Democrático de Direito não fechava.
Outro questionamento ensurdecedor indagava o porquê da Constituinte de 1988 não
ter adotado o IVA, como modelo para tributação sobre o consumo, tal como a
amplíssima maioria dos Estados desenvolvidos e da região. Todos os vizinhos
regionais haviam migrado para o novo modelo entre os anos 70 e 80, bem como
todos os principais parceiros comerciais do país. Havia uma sucessão irrefreável de
adoções, atingindo mais de 160 jurisdições no mundo[1].
Não se podia debitar a um senso de conservadorismo na doutrina. Pelo contrário, a
scalidade brasileira se demonstrava aberta a novas teorias e tendências.
Diferentemente do que ocorriam em outras searas doutrinárias. O Código Comercial
de 1850 ainda era vigente, no momento da promulgação da CF/88, o Código Civil era
de 1916, que por sua vez havia revogados as disposições das Ordenações
Portuguesas. Nesse último caso, o país havia pulado as novidades francesas do
Code Civil de Napoleão.
No campo tributário não haviam estas resistências. O Imposto de Renda foi criado
em 1922 muito antes que os vizinhos regionais. O Brasil criaria o Imposto sobre
Vendas e Consignações em 1922, um pouco após a criação do similar francês. O
Imposto de Consumo adotava princípios modernos da scalidade francesa, da taxe
sur la valeur ajoutée, concebido por Maurice Lauré, Diretor Geral de Impostos. A
França adotou o novo tributo em 1954 e o Brasil adotaria o seu em 30 de dezembro
de 1958, com a edição da Lei 3.520, posteriormente transformado em IPI, em 1964.
O ICM havia sido criado pela Emenda Constitucional n. 18, de 1965, adotando
receptivamente as novas ideias de combate à cumulatividade nos tributos sobre o
consumo. Enquanto o modelo francês era limitado a alguns produtores, o ICM se
estendia para todos; pequenos, médios e grandes contribuintes eram abrangidos.
Surgia o primeiro tributo sobre consumo não-cumulativo estadual. Todas as demais
legislações criaram tributos centralizados no ente federal, com as exceções tardias
do Canadá e Índia. Esses dois grandes países, também, se caracterizavam por suas
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gigantescas dimensões territoriais, necessidade de descentralização administrativa
e de nanciamento estadual.
Cabe ressaltar que a recepção foi incompleta e podemos dizer que em alguns casos
foi falha, mas é indubitável que houve a recepção precoce de ideias inovadoras.
Chama atenção o fato de que não houve a adoção completa do modelo IVA. O que
haveria de distinto? Alguns podem alegar que temos um IVA nacional, tropicalizado.
Outros dirão que se trata de um IVA remediado, desnutrido, esquálido em seus
fundamentos. Outras vozes mais críticas diriam que nosso ICMS é um falso IVA, um
bastardo, manco e coxo, desmerecedor de sua nobre genealogia francesa distante.
A formatação inicial do ICM era bastante inovadora, tinha base ampla, permitia o
crédito e seu caráter estadual era uma novidade. Na início, a sua adoção foi um
tremendo sucesso nanceiro, abastecendo os cofres estaduais, racionalizando os
negócios e permitindo o surgimento de um ampla base industrial no país, ampliando
a capacidade de nanciamento do governo. As reformas tributárias da década de 60
ampliaram profundamente a capacidade de nanciamento não-inacionário
(endividamento e emissão de moeda). A carga tributária nacional saiu de um
percentual de 16,5% do PIB, no biênio 1963/64, para 25-26% no nal da década[2]. O
salto de 10 pontos percentuais, em tão curto espaço temporal, não objetivava
sufocar a iniciativa empresarial, mas ao contrário, estava vocacionado para o
crescimento econômico.
Havia, um grande obstáculo, equação scal errônea tornou nosso modelo obsoleto e
deciente. O Brasil, incialmente inovador, perdeu as grandes alterações produzidas
logo após. A França modicaria radicalmente o seu sistema em 1968 e adotaria o
modelo de base ampla. As demais legislações europeias seguiriam a tendência
francesa, tais como a Alemanha (1968), Países Baixos (1969), Luxemburgo (1970),
Bélgica (1971) e Itália (1973)[3] . Três pontos nos diferenciariam: a nossa restrição
ao aproveitamento somente do crédito físico, a não-desoneração das exportações e
a exclusão dos serviços da base. A nossa inovação surgia envelhecida por um
originalismo prejudicial.
A justicativas para o originalismo pareciam destacar nossas virtudes, anal
nenhum país-continente havia adotado o IVA, nem os Estados Unidos, nem Canadá
(1991), nem a Rússia (1992), China (1994) ou Índia (2000). Contudo, perdemos a
grande oportunidade histórica em atualizarmos a nossa legislação, na Constituinte
de 1988. Aquele era o momento certo de corrigirmos a equação scal, equilibrar
demandas sociais e econômicas; a distribuição de renda e a produção de riqueza; as
tarefas de um governo central, das tarefas estaduais e locais; enm, permitir um
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equilíbrio entre tarefas constitucionais e receitas públicas. A Carta do Cidadão falhou
gravemente em produzir um sistema eciente de nanças públicas.
A Constituinte de 1988 foi movida por dois objetivos democráticos: descentralização
política e desconcentração econômica. Para concretizar esses ns foram erguidos
dois pilares nanceiros no texto constitucional: o fortalecimento da seguridade
social e o aprofundamento do federalismo scal. Houve uma forte mudança na
repartição de receitas e competências federais. O Estados e os Municípios
aumentaram a sua participação em detrimento da União. Os impostos seletivos da
União seriam extintos (sobre a energia elétrica, os combustíveis, minerais,
transportes rodoviários e serviços de comunicação), e suas bases seriam integradas
ao ICMS. Os Fundos Estaduais e Municipais ampliariam a transferência do produto
da arrecadação do IR e do IPI para os Estados e municípios (de 33% para 47% no
caso do IR e de 33% para 57% no do IPI)[4]. Como consequência a União perdeu, nos
primeiros anos, signicativa parcela de participação no bolo nacional, de 60,1%
recuou para 54,3% em 1991, enquanto os Estados ampliavam a sua participação de
26,6% para 29,8% e os municípios, de 13,3% para 15,9%. Talvez isso explique o
ambiente de ouvidos moucos aos apelos de reforma tributária no período.
A principal proposta de Reforma Tributária, do Dep. Fed. Germano Rigotto, criava
uma IVA atualizado. Contudo, este passava o tempo a explicar para ouvidos gentis,
mas pouco receptivos. A União precisava cada vez mais de recursos e não queria
nem um pouco saber em mais perdas. Os Estados estavam satisfeitos com seu
sistema, embevecidos pelas novas receitas, bastava apenas ampliar ainda mais a
transferência via fundos. O resultado foram duas décadas perdidas.
Os sinais da crise não tardaram a aparecer e novamente os desejos de reformas
tributárias tímidas, quase remendos, foram surgindo. Nada de uma revisão radical
do sistema, mas tão somente ajustes scais. A inércia foi fatal e os golpes vieram de
todos os lados, criação incessante de novas contribuições não partilháveis, a
reforma dos regimes do PIS/Cons (2002/2003), aumento brutal da base de
substituição tributária, desonerações scais do IPI e IR, criação e ampliação do
Simples Nacional, cobrança do Diferencial de Alíquotas, entre outros. Somente para
ilustrar, o aumento de casos de substituição tributária cresceu de uma listagem de
66 casos em 2004 em São Paulo, para 281 em 2009[5]; o mesmo aumento ocorreria
em Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.
A cada medida da União havia uma reação dos Estados tentando preservar o pouco
que conquistaram na Carta de 1988. O resultado não poderia ser mais desastroso.
Estados falidos, União esgotada e municípios em regime de quase insolvência.
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O resultado é de que não há um IVA no país, nem os constituintes o desejaram,
tampouco as administrações estaduais o defenderam. Houve a aceitação de
princípios gerais tidos como válidos e referenciais, especialmente o princípio da não-
cumulatividade. Houve a aceitação da base ampla de incidência. Mas, o IVA é bem
mais do que esse princípio, ele exige um sistema completo de tratamento da
tributação sobre o consumo[6]. No caso brasileiro o constituinte optou por manter a
repartição de competências tributárias entre os três níveis da federação União (IPI,
CIDEs e PIS/COFINS); Estados e Distrito Federal (ICMS) e Municípios (ISS). É como
se existisse um IVA fatiado, dividido e, em alguns casos, compartilhado.
O resultado foi desastroso. Os conitos de competência se multiplicaram e os
tribunais se tornaram abarrotados de casos complexos. Talvez não exista
democracia ocidental com tamanha quantidade de casos judicializados, referentes à
dúvidas de interpretação da legislação e da Constituição Tributária.
Dentre as razões para a adoção do IVA se destacam as exigências de uma
federação funcional. O atual sistema de repartição de competências tributárias entre
União, Estados e Municípios não funciona. O STF e o STJ estão sobrecarregados,
com conitos envolvendo os diversos entes federados, especialmente entre o ICMS
e o ISS.
Vejamos alguns números. Somente sobre o ICMS existem 22 Súmulas do STJ
(Súmulas n. 20, 49, 68, 71, 80, 87, 94, 95, 129,135, 152, 155, 198, 237, 334, 350, 391,
395, 431, 432, 433 e 457). Existem 03 Súmulas sobre o IPI (Súm. n. 411, 494 e 495).
Sobre o ISS existem 06 Súmulas editadas (Súm. n. 138, 156, 167, 274, 424 e 524). Os
números representam um gigantesco estoque de casos judiciais.
O STJ ainda julgou sob o novo regime de julgamentos de demandas sob o rito
repetitivo 06 casos (REsp 1092206/SP, REsp 1110550/SP, REsp 871760/BA, REsp
960476/SC, REsp 886462/RS e REsp 871760/BA).
O STF, por sua vez, editou 03 Súmulas (Súm. n. 660, 661 e 662), além de 02
Súmulas Vinculantes (SV n. 32 e 48) somente sobre o ICMS. Existem, ao total, 31
casos desse imposto submetidos ao regime de repercussão geral, dentre os
julgados ou pendentes de julgamento (RE 572762, RE 574706, RE 584100, RE
585535, RE 439796, RE 593824, RE 593849, RE 582461, RE 559937, RE 588149, RE
588954, RE 583327, RE 606107, RE 540829, RE 635688, RE 592887, RE 607056, RE
608872, RE 601967, RE 603917, RE 627051, RE 598677, RE 754917, RE 628075, RE
660970, RE 970821, RE 912888, ARE 665134, RE 680089, RE 835818 e RE 632265).
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Os casos de conitos de competência entre o ICMS, IPI e ISS são os mais diversos,
dentre os quais podemos destacar aqueles relativos ao questionamento sobre a
exação devida em operações mistas, tais como as realizadas por farmácias de
manipulação, grácas e produção de embalagens, industrialização por encomenda,
entre tantas outras.
Os efeitos sobre as nanças públicas de um sistema tributário disfuncional são
graves. Há um estoque de mais de um trilhão e quinhentos bilhões de reais em
dívida ativa, mais de 600 bilhões em tribunais administrativos e bilhões em
programas de parcelamentos. O sistema cobra, mas não arrecada. O sistema legisla,
mas não consegue implementar. Por mais que investiguemos meios alternativos de
cobrança, o que por sinal é necessário, não se resolvem as causas do caos
tributário.
É o momento desta geração dotar o país de um sistema tributário moderno,
superando as antigas amarras retóricas da diculdade (“é difícil mudar”); da
complexidade (“é muito complexo”); da conspiração (“grandes interesses se opõem”)
e outras tantas e deter-se na solução do problema, impondo princípios,
fundamentos, prazos e metas.
De todas as propostas apresentadas, parece que há, nalmente e de modo inédito,
um grau de relativo acordo sobre as bases da reforma. Talvez o momento nacional
tenha facilitado a busca de soluções urgentes. Talvez a situação mundial tenha
convencido que precisamos mudar nosso regime tributário para competir com
eciência, no disputado cenário global. Ou talvez seja simplesmente mais um afago
do sentimento de otimismo, na espera de resolução desse grave problema nacional.
O certo é que existem diversas razões, para demonstrar a atualidade e importância
na adoção de um IVA moderno no Brasil[7].
O primeiro projeto de reforma do ICMS é de autoria do Dep. Fed. Germano Rigotto,
de 1992, por meio da PEC 110, que reduzia o número de impostos de 15 para 08. Os
Estados e Distrito Federal cariam com um ICM, formado pela fusão do ICMS e do
IPI. Os municípios cariam com o IPTU, ITBI, ITCD, IPVA e com um ISS alargado,
com a incidência sobre comunicações e transportes. Haveria um transferência
adicional de receitas da União para Estados e Municípios, o que provavelmente
decretou a morte da proposta.
A proposta do Dep. Fed. Mussa Demes, a PEC 175/1995, criava o IVA, sob a forma
de um ICMS compartilhado e extinguia o ICMS, o IPI, o ISS, Cons, Pis/Pasep, CPMF
e Salário Educação e criava um único imposto partilhado pela União, Estados e
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Municípios[8]. O modelo não esclarecia satisfatoriamente a repartição de receitas,
entre entes notoriamente desconados entre si.
Na ausência de uma reforma profunda, em 1996 é promulgada a Lei Kandir, Lei
Complementar n. 87/97, substituindo o regime do Decreto-Lei no 406, de 31 de
dezembro de 1968. A norma resolveu parcial e insatisfatoriamente os principais
dilemas do ICMs, deixando para trás a ideia de uma revisão completa e resolvia
apenas alguns pontos mais urgentes dos problemas existentes. Dois pontos se
destacaram: a desoneração das exportações e o novo regime de aproveitamento
dos créditos scais, que seriam continuamente adiados.
Em 2003 o Dep. Fed. Virgílio Guimarões apresenta um novo projeto de Reforma
Tributária, mediante a PEC 41/2003. Nessa proposta o ICMS seria legislado
exclusivamente por leis complementares e regulamentado por um colegiado
composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal, sendo vedada a
adoção de norma estadual autônoma. As alíquotas seriam reduzidas ao número
máximo de 05 e mantinha-se o sistema de alíquotas interestaduais, com um
sistema misto de partilha do imposto. A proposta criava um IVA federal, com um
sistema integrado de liquidação de tributos, incluindo o IPI, o ICMS e o ISS.
O Dep. Sandro Mabel irá apresentar um novo projeto em 2007. A principal
característica do projeto está em criar um sistema de IVA-dual, com a criação de
um IVA-Federal, unicando o Cons/Pis e Cide-combustível; incorporava a CSLL ao
IRPJ de criava um novo ICMS, com legislação única, alíquotas uniformes e cobrado
no estado de destino da mercadoria. Novamente a solução dual é apresentada, de
modo insatisfatório.
A atual proposta, submetida sob o denominação de PEC 45/2007, pelo Dep. Fed.
Luiz Carlos Hauly, em 2007, possui como sugestões importantes, tais como criar
impostos seletivos na competência federal e estadual, pago ao Estado consumidor,
através da substituição tributária; recria a CPMF, com alíquota máxima de 0,76%,
extingue a CSLL; municipaliza o IPVA, o ITR e o ITCD.
Dentre as principais virtudes dessa proposta, está no aparente equilíbrio de
repartição de receitas entre os entres federados. Este era uma pouco vislumbrado
pelas propostas anteriores. Aparentemente, a composição de receitas dá-se de
modo satisfatório para União (IR/CSSL, CPMF e o novo Imposto Seletivo
Monofásico), Estados (IPI, ISS, IPI, PIS/COFINS e Salário-educação) e Municípios
(IPTU, ITR, ITBI, ITCD e IPVA).
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Trata-se de uma proposta radical e inovadora que redistribui corretamente as bases
de incidência: renda (União), Consumo (Estados) e propriedade (Municípios).
Talvez não seja a proposta perfeita, como nenhuma o será. O importante é notar que
ela corresponde ao desejo de que a carga tributária deve ser simplicada,
equilibrando o nanciamento federativo, retirando todos os custos de informação e
transação que impedem as decisões dos agentes econômicos e garantindo a
competitividade nacional perante os demais países desenvolvidos.
[1] França (1954), Costa do Marm (1990), Senegal (1991), Brasil (1967), Dinamarca
(1967), Alemanha (1968), Suécia (1968), Uruguai (1968), Países Baixos (1969),
Equador (1970), Itália (1973), Peru (1973), Reino Unido (1973), Argentina (1975),
Chile, (1975), Colômbia (1975), Coreia do Sul (1977), México (1980), Portugal (1986),
Japão (1989), Espanha (1991), Canadá (1991), Rússia (1992), e China (1994).
[2] OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. A Evolução da estrutura tributária e do sco
brasileiro: 1889-2009. Texto para Discussão n. 1469, Brasília: Ipea, 2010, p. 35.
[3] VARSANO, Ricardo. A tributação do valor adicionado, o ICMS e as reformas
necessárias para conformá-lo às melhores práticas internacionais. Banco
Interamericano de Desenvolvimento, 2014, p. 14.
[4] OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. A Evolução da estrutura tributária e do sco
brasileiro: 1889-2009. Texto para Discussão n. 1469, Brasília: Ipea, 2010, p. 39.
[5] VARSANO, Ricardo. A tributação do valor adicionado, o ICMS e as reformas
necessárias para conformá-lo às melhores práticas internacionais. Banco
Interamericano de Desenvolvimento, 2014, p. 28.
[6] REZENDE, F. (1993), A Moderna Tributação do Consumo, Reforma Fiscal –
Coletânea de Estudos Técnicos, Relatório da CERF, Vol. II, pp. 355-402; SERRA, J. et
AFONSO, José R. (1999), Federalismo Fiscal à Brasileira: Algumas Reexões, Revista
do BNDES, V. 6, n. 12, pp 3-30; VARSANO, R. (1995), A tributação do Comércio
Interestadual: ICMS atual versus ICMS partilhado, Texto para Discussão no 382, IPEA
e VARSANO R., (2000), “Subnational Taxation and the Treatment of Interstate Trade
in Brazil: Problems and a Proposed Solution”. Em S. J. Burki e outros (eds.)
“Decentralization and Accountability of the Public Sector”. Procedimentos da
Conferência Anual de Bancos sobre Desenvolvimento na América Latina e no Caribe.
Washington, D. C.: Banco Mundial, págs. 339-356.
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[7] Bem relata VARSANO que o termo IVA moderno se refere ao termo utilizado no
livro publicado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), representando um sistema
de tributação simples, de base ampla e alto poder de arrecadar. Ver EBRILL L. et alii.
The Modern VAT, International Monetary Fund, Washington, D.C., 2001. Ver in
VARSANO, Ricardo. Os IVAs dos BRICs. Disponível em
http://www.joserobertoafonso.com.br/ivas-dos-brics-varsano/, acessível em
28.02.2017, às 02:00 h.
[8] Para uma análise complete da proposta veja-se LIMA, Edilberto Carlos Pontes.
Reforma Tributária no Brasil: entre o ideal e o possível. Texto para Discussão n. 666,
Brasília: Ipea, 1999.
PAULO CALIENDO
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Há um sentimento generalizado na sociedade brasileira de que a reforma tributaria tornou-se necessária. As rápidas transformações pelas quais a economia mundial vem passando nos últimos anos, em particular a intensa integração entre os mercados, deixam pouca margem para que se conviva com um sistema tributário que entrave o crescimento econômico ao reduzir a produtividade da economia do país. Grande parte das deficiências do sis-tema tributário nacional tem origem na Constituição de 1988, que reformou amplamente o papel do Estado na economia, incluindo a tributação. A sensação na sociedade - compartilhada por diversos especialistas - e de que a Constituição criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado nela definido. 0 resultado foi que o governo federal teve de criar, posteriormente a promulgação da Carta Magna, uma serie de tributos para completar o financiamento do Estado, sem maior preocupação com regras econômicas de tributação, apenas visando a arrecadação. Assim, criaram-se a Contribuição Social sobre o Lucro Liquido (CSLL), em 1989, o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF),com vigência em 1993, posteriormente recriado como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF),em 1996, sucessivamente prorrogada, e aumentou-se a alíquota da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) de 0,5 para 2%, em1990, e para 3%, em 1999.
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Este trabalho analisa a evolu��o da estrutura tribut�ria e a constitui��o e organiza��o do fisco brasileiro no longo per�odo que se estende de 1889 a 2009. Procura identificar as fun��es atribu�das � pol�tica fiscal e � tributa��o, bem como o modo pelo qual estes instrumentos de interven��o do Estado foram - e s�o - moldados, � luz da influ�ncia de diversas concep��es te�ricas predominantes sobre sua forma de atua��o, para o cumprimento de seu papel. Examina como o aparelho fiscal evoluiu e se comportou, em meio a estas mudan�as, para suprir o Estado dos recursos necess�rios para o desempenho de suas fun��es. Conclui que embora tenha se modernizado na d�cada de 1960, o sistema tribut�rio conheceu um retrocesso em sua estrutura ap�s a Constitui��o de 1988, processo que se agravou nas duas d�cadas seguintes, devido aos compromissos assumidos com a gera��o de elevados super�vits prim�rios. Enquanto isso o fisco caminhou em dire��o contr�ria, promovendo uma verdadeira "revolu��o" modernizadora em seu aparelho, capacitando-se a cobrar, com maior efici�ncia, os tributos no pa�s This work analyses the evolution of the tributary structure and the constitution and organisation of the Brazilian revenue system in the long period from 1889 to 2009. It aims to identify, on one hand, the functions attributed to fiscal policy and to taxation, as well as how these State`s intervening instruments were - and are - developed to achieve their role, under the perspective of numerous theoric and prevailing conceptions concerning this role; on the other hand, how the taxation apparatus, during this scenery change, developed and behaved to provide the essential resources to the performance of its functions. It concludes that whereas the tributary system, after being modernised in the decade of 1960, has retroceded after the Brazilian Constitution (1988), process that was exasperated during the two following decades as an outcome from
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  • França
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A Evolução da estrutura tributária e do sco
  • Fabrício Oliveira
  • Augusto De
OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. A Evolução da estrutura tributária e do sco brasileiro: 1889-2009. Texto para Discussão n. 1469, Brasília: Ipea, 2010, p. 35.