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El estudio del agua en México.
Nuevas perspectivas
teórico-metodológicas
Manuel Perló Cohen
Itzkuauhtli Zamora Saenz
(Coordinadores)
Instituto de Investigaciones Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
México, 2019
Catalogación en la publicación UNAM. Dirección General de Bibliotecas
Nombres: Perló Cohen, Manuel, editor. | Zamora Saenz, Itzkuauhtli, editor.
Título: El estudio del agua en México : nuevas perspectivas teórico-metodo-
lógicas / Manuel Perló Cohen, Itzkuauhtli Zamora Saenz (Coordinadores).
Descripción: Primera edición. | México : Universidad Nacional Autónoma de
México, Instituto de Investigaciones Sociales, 2019.
Identificadores: LIBRUNAM 2038269 | ISBN 9786073016056.
Temas: Abastecimiento de agua - Política gubernamental - México. | Abaste-
cimiento de agua - Aspectos sociales - México. | Utilización del agua - Ciudad
de México. | Desarrollo de recursos hidrológicos - Ciudad de México.
LCC HD1696.M6.E767 2019 | DDC 333.9100972—dc23
Este libro fue sometido a un proceso de dictaminación por académicos externos
al Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma
de México, de acuerdo con las normas establecidas por el Consejo Editorial de
Libros del Instituto.
Los derechos exclusivos de la edición quedan reservados para todos los países de
habla hispana. Prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio, sin
el consentimiento por escrito del legítimo titular de los derechos.
Primera edición: 2019
d.r
.© 2019, Universidad Nacional Autónoma de México
Instituto de Investigaciones Sociales
Ciudad Universitaria, C.P. 04510, Ciudad de México
Coordinación editorial: Virginia Careaga Covarrubias
Cuidado de la edición: Adriana Guadarrama Olivera
Diseño de portada y tratamiento de imágenes: Cynthia Trigos Suzán
Impreso y hecho en México
isbn
: 978-607-30-1605-6
7 Introducción
23 Capítulo 1
Reforma y autonomización del campo de la política
hidráulica en México (1976-1994)
Arsenio González Reynoso
53 Capítulo 2
La jurisdicción de las aguas nacionales y el caso de las aguas
estatales del río Sonora (1911-1960)
Nicolás Pineda Pablos
83 Capítulo 3
Factores que determinan la toma de decisiones en la gestión
del agua en la Ciudad de México
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
117 Capítulo 4
Propuesta metodológica para estudiar los sistemas de
información en los organismos operadores de agua potable
Nayeli Beltrán Reyna
151 Capítulo 5
El estudio del acceso al agua a través de la construcción
de la ciudadanía
Juana Amalia Salgado López
5
Índice
83
Factores que determinan la toma de
decisiones en la gestión del agua en la
Ciudad de México
Fabiola S. Sosa-Rodríguez*
introducción
La concentración urbana no es un fenómeno nuevo en la historia de
la humanidad. Sin embargo, el crecimiento acelerado de las grandes
ciudades en los países no industrializados se ha convertido en un
reto importante que requiere de un estudio cuidadoso, ya que dichas
ciudades están creciendo de manera más acelerada que sus homólogas
en el mundo desarrollado. En la actualidad, la población mundial
se estima en 7.5 mil millones de personas, de las cuales 54% vive en
ciudades (4.05 mil millones de personas). Se espera que la población
mundial urbana aumente a 66% de la población total para el a ño 2050,
y que ascienda a 6.3 mil millones de personas; esta situación traerá
consigo importantes retos para abastecer con agua en cantidad y
calidad a toda la población que residirá en ellas (
undesa, 2014
).
Como resultado de este incremento de la población en zonas urba-
nas, el número de megaciudades en el mundo también aumentará de
28 a 41 para el año 2030; este tipo de asentamientos está conformado
por más de 10 millones de personas. Por lo pronto, Tokio es la ciudad
más poblada del mundo con casi 38 millones de personas, seguida
por Delhi con 25 millones de personas; Shanghai con 23 millones, y
*Posdoctorado en la Universidad de Waterloo, Canadá. Doctora en Estudios Urbanos
y Ambientales por El Colegio de México.
84
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
la Ciudad de México, São Paulo y Mumbai, cada una con aproxima-
damente 21 millones de habitantes (
undesa
, 2014). Aunque la ciudad
más poblada del mundo está en Japón, China es el país que tiene la
mayor población urbana en el mundo con 758 millones de habitantes
y seis megaciudades (i.e., Shanghai, Beijing, Chongqing, Guangzhou,
Tianjin, y Shenzhen); para el año 2030 añadirá una megaciudad
más: Wuhan. Al igual que China, en 2030 India proyecta tener siete
megaciudades, añadiendo a Delhi, Mumbai y Kolkata cuatro de sus
grandes ciudades: Bangalore, Chennai, Hyderabad y Ahmedabad. Por
otro lado, Lagos, El Cairo y Kinshasa son las únicas megaciudades en
África identificadas para el 2015, pero en 2030 se espera que en este
continente se sumen tres megaciudades: Dar es Salaam (Tanzania),
Johannesburgo (Sudáfrica) y Luanda (Angola). En el caso de América
Latina, existen cuatro megaciudades (Buenos Aires, Ciudad de México,
Río de Janeiro y São Paulo) y se proyecta que Bogotá (Colombia) y Lima
(Perú) podrían convertirse en megaciudades para esta región en el
2030 (
undesa
, 2014).
El crecimiento urbano en el mundo continuará con una tendencia
similar para 2050, por lo que el mayor incremento poblacional (más de
37% del crecim iento urbano total) tendrá lugar en las zonas urbanas de
África y Asia, principalmente en las ciudades de India, China y Nige-
ria, lo cua l intensificará los actuales problemas urbanos que enfrentan
(
undesa
, 2014). Se prevé que para 2050, India añadirá 404 millones de
habitantes a sus megaciudades, cifra que supera el incremento en
la población proyectada para Nigeria (con 292 millones adicionales)
y China (con 212 millones); incluso Delhi podría convertirse en la
ciudad más poblada del mundo para esta década (US Department of
Commerce, 2013).
En vista de los acelerados patrones de crecimiento urbano que se
esperan para las próximas décadas, las megaciudades enfrentarán
grandes desafíos para garantizar un volumen de agua suficiente
que atienda las necesidades básicas de la población y cumpla con los
estándares de cal idad, lo cual pondrá en peligro la vida de mi llones de
personas, el desarrollo de sus activ idades económicas, y el propio fun-
85
La toma de decisiones en la gestión del agua
cionamiento de las ciudades. En este sentido, es pertinente reflexionar
si la Ciudad de México (
cm
), la cuarta megaciudad más poblada del
mundo y una de las más importantes en América Latina, cuenta con
las capacidades para hacer frente a los retos actuales y futuros para
abastecer en cantidad y calidad a sus habitantes. En el presente, las
fuentes de agua e infraestructura con las que cuenta la
cm
ya no son
suficientes para satisfacer las demandas de la población y los sectores
económicos, por lo que las autoridades han recurrido a la extracción
intensiva de las aguas subterráneas y a la transferencia de agua desde
cuencas distantes (como los sistemas Cutzamala y Lerma). Como re-
sultado de estas prácticas de gestión, se ha acelerado el hundimiento
diferencial del suelo, aumentado los costos de energía y el riesgo de
contaminación de las fuentes superficiales y subterráneas (Sosa-
Rodríguez, 2010a, 2010b, 2012). Pa ra complicar aún más esta situación
de riesgo, la mayoría de las aguas residuales generadas en esta entidad
son extraídas sin recibir tratamiento, contaminado los ríos que son
utilizados para su traslado al mar, los cuales pudieran ser fuentes de
agua potenciales. Muchos de estos ríos se emplean para el riego de
hortalizas y cereales en los valles del Mezquital y Tula, poniendo en
peligro la salud tanto de la población que ingiere estos cultivos como
de los agricultores que los producen, además de contaminar el suelo, el
agua superficial y subterránea, así como el aire (Sosa-Rodríguez, 2012).
En este contexto, la presente investigación analiza cómo quienes
toman las decisiones perciben los desafíos que enfrenta la gestión del
agua en la
cm
y cómo dichas percepciones definen las estrategias para
hacerles frente; evidentemente, la participación de múltiples actores
con diferentes niveles de conocimiento e intereses hacen que este
proceso sea complejo. Para responder a estos objetivos, se entrevistó
a 32 actores clave que participan en la gestión del agua en la
cm
, inclu-
yendo autoridades gubernamentales de los tres niveles de gobierno,
consultores, académicos y organizaciones de la sociedad civil (
osc
).
En las entrevistas realizadas se exploró cómo los factores propuestos
por el Marco de Interpretación y Acción (conocido por sus siglas en
inglés como
ria
Framework) influyen en la toma de decisiones de los
86
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
individuos; entre estos factores destacan: el contexto sociocultural,
la incertidumbre, la heurística, la experiencia, el aprendizaje, la con-
fianza, la complejidad y la escala (Eiser et al., 2012). Cabe destacar que,
como resultado de dichas entrevistas, se identificaron otros factores
que no forman parte del Marco
ria
, lo cual pone en evidencia la ne-
cesidad de su revisión para considerar aquellos que están presentes
en países en desarrollo.
En este capítulo se describen, en un pri mer momento, las prácticas
de gestión del agua implementadas en la
cm
y los riesgos que dichas
prácticas han generado. En un segundo momento, se examina el
Marco
ria
y los factores que influyen en la percepción de los riesgos y
en la toma de decisión por parte de los gestores. En un tercer momento,
se determina qué factores podrían influir en la manera en que quie-
nes toman las decisiones perciben, interpretan y actúan para hacer
frente a los riesgos del agua en la
cm
. Finalmente, se desarrollan las
conclusiones de esta investigación.
la gEstión dEl agua En la ciudad dE méxico
La
cm,
en su definición como megaciudad, está conformada por la
actual Ciudad de México (previamente conocida como Distrito Fe-
deral), 59 municipios del Estado de México y un municipio del estado
de Hidalgo. Su territorio comprende aproximadamente 7 866 km2,
en donde habitan poco más de 21 millones de habitantes, cifra que
representa 17% de la población total del país. Asimismo, concentra un
importante número de actividades industriales y comerciales y tiene
una participación en la generación del Producto Interno Bruto (
pib
) de
México de más de 23% del total (casi una cuar ta parte del
pib
nacional)
(
inegi
, 2010, 2014; Conapo, 2012).
La
cm
forma parte de la Cuenca de México, la cual de manera
natural era una cuenca cerrada (o endorreica), conformada por un
sistema de seis lagos interconectados: Xochimilco, Chalco, Texcoco,
Zumpango, Xaltocan y México. Pero a par tir de la Conquista, su sistema
hidrológico fue profundamente transformado por las prácticas de
87
La toma de decisiones en la gestión del agua
gestión, las cuales se orientaron a la desecación de los lagos por medio
de desagües artificiales y la construcción de múltiples canales. Desa-
fortunadamente, en la actualidad, una gran par te de los ríos urbanos
de la
cm
se han util izado para desalojar las aguas residuales y pluviales,
mientras que, al mismo tiempo, la ciudad depende de la importación
de grandes volúmenes de agua desde cuencas distantes para satisfacer
sus demandas, lo que ha incrementado sus niveles de vulnerabilidad
(Sosa-Rodríguez, 2010a, 2010b). Ambas actividades –el desalojo de las
aguas residuales y pluvial es, así como la importación de agua desde
cuencas lejanas–, han obligado a las autoridades a incur rir en elevados
costos económicos, sociales y ambientales que son insostenibles en el
mediano y largo plazo (Sosa-Rodríguez, 2010a, 2010b).
Aunque los recursos hídricos de la Cuenca de México son admi nis-
trados por el Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México (
ocavm
),
uno de los 13 organismos de cuenca de la Comisión Nacional del Agua
(Conagua), cada una de las entidades federativas que conforman a
la
cm
(i.e, Ciudad de México, Estado de México e Hidalgo) tiene sus
propias leyes, planes y programas en materia de gestión del agua.
Esto ha favorecido que las medidas que se toman para hacer frente a
los problemas del agua en cada una de estas entidades, así como los
recursos económicos, humanos y tecnológicos con los que cuentan,
sean diferentes, situación que hace aún más compleja la gestión del
agua en esta megaciudad. En las siguientes secciones se abordarán
aspectos relacionados con la disponibilidad, el suministro y el con-
sumo del agua.
Disponibilidad y suministro del agua
El suministro de agua en la
cm
enfrenta diversas limitaciones tanto
por las características físicas de la región como por aspectos socioe-
conómicos que han favorecido una distribución desigual del agua
entre sus habitantes y actividades económicas. La disponibilidad
media natural (
dmn
) de la Cuenca de México se estima en 2 311 hm3/
año, pero debido a la elevada concentración demográfica, la disponi-
88
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
bilidad per cápita asciende sólo a 101.29 m3/habitante/año; esta cifra
corresponde a la menor disponibilidad por habitante al año en todo el
país (Conagua, 2014). Como resultado de la elevada demanda de agua
en la
cm
y su considerable concentración demográfica y económica,
el estrés hídrico en esta zona asciende 173.74% (Conagua, 2014); esto
pone en evidencia la limitada capacidad de la cuenca para satisfacer
con sus propios recursos hídricos las demandas de los usuarios, y por
ende, los enormes retos que tendrán que enfrentar las autoridades
para garantizar un suministro suficiente de agua que atienda las
demandas de todos sus habitantes y sectores económicos.
Por lo pronto, la principal fuente de agua para la
cm
proviene de
los acuíferos ubicados en la Cuenca de México, los cuales suministran
2 107 hm3/año; esta cifra representa 90.06% del volumen total prove-
niente de fuentes internas (cuadro 1). Sin embargo, cuatro de los siete
acuíferos ubicados en la cuenca se encuentran en severas condicio-
nes de sobreexplotación y en veda, tal es el caso de los acuíferos del
Valle de México (con un déficit de -22.6 hm3/segundo); de Cuautitlá n-
Pachuca (de -4.1 m3/segundo); de Texcoco (de -1.6 m3/segundo), y de
Chalco-Amecameca (de -0.5 m3/segundo) (Conagua, 2014). A pesar
de que se encuentran en veda, se siguen extrayendo importantes
volúmenes de agua desde estas fuentes, favoreciendo el hundim iento
diferencial en varias zonas geográficas de la
cm,
en cerca de 6 cm/año,
causando severos impactos en la infraestructura hidráulica y en la
estructura de los edificios, además de exponer dichos acuíferos a su
contaminación con aguas residuales por la ruptura de las redes de
drenaje (Sosa-Rodríguez, 2010a, 2012). Los acuíferos restantes (Apan,
Tecomulco y Soltepec) no presentan condiciones de sobreexplotación.
En el cuadro 1 se aborda el balance hídrico de la Cuenca de México y sus
componentes de precipitación, evaporación, escurrimiento y recarga.
Si bien la precipitación en la Cuenca de México asciende a 10 903 hm3/
año, la mayor parte se evapora (78.81% del total) y un volumen menor
se infiltra (10.99% del total) o escurre (10.20% del total). Desafortuna-
damente, gran parte de los escurrimientos no son aprovechados y
terminan en el drenaje para ser desalojados fuera de la cuenca.
89
La toma de decisiones en la gestión del agua
Cuadro 1
Balance hídrico en la Cuenca de México
Precipitación =
10 903 hm3/
año
Fuente: Elaborado con base en información de Conagua (2014).
Por otro lado, las aguas superficiales proporcionan 209.63 hm3/año
(9.94% del suministro total), destacando entre las corrientes perma-
nentes más importantes los ríos Buenaventura, Coatepec, Magdalena,
Eslava y Los Remedios. Debido a que las fuentes internas de la cuenca
no son suficientes para atender la demanda de agua requerida por los
usuarios, es necesar io importar 19.39 m3/segundo (21.38% del volumen
total suministrado) del Sistema Lerma y del Cutzamala (Conagua,
2014), incurriéndose en elevados costos energéticos, sociales y am-
bientales (cuadro 2).
Cuadro 2
Fuentes de agua internas y externas
Fuentes m3/s hm3/año %
Internas 66.84 2 107 72.62
Aguas
subterráneas
60.19 1 897.37 90.06
Aguas
superficiales
6.65 209.63 9.94
Externas 19.39 611 21.38
Reuso 5.80 202 7
Total 92.03 2 922 100
Fuente: Elaborado con base en información de Conagua (2014).
Evaporación = 8 592 hm3/año
Escurrimiento = 1 112
hm3/año
Recarga =1 199 hm3/
año
Disponibilidad media natural = 2 311
hm3/año
Disponibilidad media natural por
habitante= 101.29 m3/habitantes/año
90
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
La forma en que se está garantizando el suministro de agua a la po-
blación y sectores económicos de la
cm
, pone en evidencia la urgente
necesidad de reflexionar sobre las prácticas actuales de gestión que
han incrementado sus niveles de vulnerabilidad; es indispensable
reflexionar sobre la necesidad de reducir el elevado consumo de agua
en esta entidad, además de favorecer el tratamiento de las aguas resi-
duales y la reutilización de las aguas pluviales y de las aguas tratadas.
Consumo del agua en los sectores económicos
La elevada concentración de las actividades económicas en la
cm
genera casi una cuarta parte del
pib
del país, lo cual plantea enormes
requerimientos de agua por parte de los sectores económicos, en
particular de los sectores de servicios, el manufacturero, los de la
construcción y agrícola, los cuales compiten entre sí por garantizar
su acceso al agua (Conagua, 2014). Del total de las aguas residuales
generadas sólo se trata 7%, y prácticamente no se colecta el agua de
lluvia ni se reúsa el agua tratada, lo cual pone en evidencia la urgente
necesidad de poner en marcha medidas para aprovechar otras fuentes
potenciales de agua que no requieran de una elevada calidad, ade-
más de favorecer que se reduzca la presión para seguir extrayendo
el agua de los acuíferos o importándola desde fuentes cada vez más
distantes. Adicionalmente, las pérdidas por fugas ascienden a 38%
del volumen total suministrado; cifra que iguala el volumen impor-
tado desde fuentes externas (Sosa-Rodríguez, 2010a, 2012). Evitar las
fugas mediante el mantenimiento de las redes de suministro y su
sectorización, reduciría los requerimientos de la
cm
, esto aunado al
aprovechamiento del agua pluvial y del agua tratada y a un consumo
más racional del agua.
Con respecto a la cobertura del ser vicio de agua y de drenaje, 91.6%
de la población tiene acceso al agua y 94.2% cuenta con el servicio
de drenaje. Si bien el acceso a estos servicios es elevado, las cifras no
toman en cuenta la calidad ni la frecuencia con que se proporcionan
estos servicios: se estima que 43% de la población de la cuenca no
91
La toma de decisiones en la gestión del agua
tiene acceso al agua las 24 horas al día (Sosa-Rodríguez, 2012). Las
personas sin acceso al agua (8.4 % del total de la
cm
), se ven obligadas a
adquirirla por medio de camiones cisterna o pipas; este segmento de la
población es el que se encuentra en altas condiciones de marginación,
y aun así paga 100 pesos por m3 consumido, precio que es 14 veces
superior al que pagan los usuarios que reciben el agua directamente
en sus viviendas. Se estima que el costo económico total que paga la
población que no cuenta con suministro de agua permanente o carece
de este servicio, asciende a 9.2 millones de pesos al año; 28% de este
costo es absorbido por la población y el restante por las autoridades
locales (Banco Mundial, 2013). Desafortunadamente, el precio real del
agua todavía se desconoce, por lo que la escasez de este recurso no es
incorporada en las tarifas de este servicio tanto en la
cm
como en el
resto del país. En este sentido, la gestión del agua en la
cm
enfrenta
importantes desafíos en las próxi mas décadas debido a la baja susten-
tabilidad de sus prácticas actuales. La falta de recursos financieros y
humanos ha limitado el mantenimiento y la ampliación de las obras
de infraestructura hidráulica necesarias para satisfacer las elevadas
demandas de agua, así como los volúmenes de aguas residuales ge-
nerados, e incrementado la vulnerabilidad de esta entidad para hacer
frente a los riesgos del agua actuales y futuros. En la siguiente sección
se explora qué factores influyen en la percepción de quienes toman
las decisiones del sector agua para identificar los principales riesgos
que enfrentan la ciudad y sus habitantes, y cuáles son las mejores
estrategias para hacerles frente.
intErprEtación y acción para hacEr frEntE a los riEsgos: El marco ria
La falta de comprensión sobre cómo se toman las decisiones en mate-
ria de gestión del agua, ha dificultado resolver las problemáticas del
sector de manera asertiva y construir megaciudades más resilientes.
Con el fin de mejorar la comprensión del proceso de toma de decisiones
por parte de los responsables de la gestión del agua en la
cm
y cómo
éste influye en las estrategias para reducir los riesgos del agua, se
92
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
analizaron los factores propuestos por el Marco
ria
y su contribución
para entender la manera en que los individuos interpretan dichas pro-
blemáticas y actúan a l respecto. Evidentemente el proceso de toma de
decisiones es complejo e intervienen diversos aspectos, sin embargo,
es de interés para esta investigación enfocarse sólo en aquellos que co-
rresponden al ámbito de la psicología. Aunque el Marco
ria
explora los
procesos de toma de decisiones individuales, también puede ayudar a
entender cómo dichos procesos guían la constr ucción social de dichas
interpretaciones (Berger y Luckmann, 1968). Entre los factores iden-
tificados que influyen en la interpretación y respuesta a los riesgos
están: la incertidumbre, la heurística, la experiencia, el aprendizaje,
la confianza, la complejidad, la escala y el contexto sociocultural. En
este sentido, este marco de análisis destaca que la interpretación que
hacen los individuos de los riesgos que los rodean está determinada
por juicios subyacentes que no sólo comprenden el ámbito personal,
sino también el ámbito interpersonal (Eiser et al., 2012).
La percepción e interpretación de los riesgos está moldeada por
experiencias personales, sentimientos, valores y creencias culturales
que inf luyen en la toma de decisiones, así como por la capacidad y ve-
locidad de respuesta en cond iciones de incert idumbre. A continuación,
se explican cada uno de los factores identificados por el Marco
ria
y
cómo éstos influyen en la toma de decisiones en un nivel personal.
El contexto sociocultural
El riesgo está determinado por patrones socioculturales que inf luyen
en su aceptación, rechazo y percepción. De manera que la selección
y el reconocimiento de lo que se considera como peligroso, poseen
un orden social que está definido culturalmente, mediante el cual
se seleccionan los riesgos que se reconocerán y cuáles se ignorarán
(Douglas, 1985; Douglas y Wildavsky, 1982). La cultura funciona como
un mecanismo de control social y moral para enfrentar los riesgos,
cuya interpretación está determi nada socialmente por el contex to, los
valores y el estilo de vida de la población (Berger y Luckmann, 1968).
93
La toma de decisiones en la gestión del agua
Sin emba rgo, los riesgos son fenómenos reales, obser vables, tangibles
y cuantificables que existen independientemente de la percepción
o el reconocimiento de los individuos o la sociedad (Renn, 1992). La
percepción de los riesgos está determinada por las creencias, actitu-
des, juicios, valores y estímulos externos que reciben las personas,
así como por el conocimiento, los avances en la ciencia y tecnología y
la información proveniente de expertos, discursos políticos y de los
medios de comunicación. La percepción que tiene la población de los
riesgos es susceptible a sesgos, dado que cada individuo construye sus
propias representaciones con base en sus niveles socioeconómicos,
grupos de edad, sexo, características psicológicas, valores culturales,
tradiciones y acceso a los medios de comunicación. Por lo tanto, no
todos los riesgos a los que está expuesta la población son percibidos
por la sociedad; previo a ello, requieren pasar primero por filtros
sociales y culturales que los dotan de significado (Fischhoff et al.,
1977). La aceptación de los individuos a exponerse a ciertos riesgos
dependerá de las ventajas que identifique, las cuales están asociadas
con la información disponible acerca de la magnitud e impactos de
dichos riesgos, la distribución de sus consecuencias en el tiempo y
espacio, la posibilidad de reparar los daños, la familiaridad con estos
fenómenos, la confianza en los expertos y legisladores, y el conoci-
miento sobre las causas que los generan (Crouch y Wilson, 1982; Renn,
1992). Usualmente cuentan con una mayor aceptabilidad los riesgos
a los que se expone la población voluntariamente, sobre los cuales
tiene un mayor control de sus impactos, los que se derivan del uso de
tecnologías familiares, y aquellos cuyos daños son inmediatos o se
materializan en lugares remotos.
La incertidumbre
La incertidumbre tiene que ver con el conocimiento incompleto que
tienen los individuos sobre las cosas, y, por ende, está relacionada con
su probabilidad de ocurrencia. En materia de riesgos, la incertidum-
bre constituye un concepto todavía más complejo, ya que existen
94
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
diversos eventos que nunca han ocurrido antes, y a pesar de la baja
probabilidad de que ocurran, si lo hicieran, implicarían severos im-
pactos. La toma de decisiones sobre las medidas que se tomarían para
hacer frente a riesgos cuya ocurrencia es incierta, requiere tomar en
cuenta no sólo las condiciones bajo las cuales se presentaron eventos
similares en el pasado (si es que se presentaron), sino también si dichas
condic iones perma necen o han sido modificadas por factores internos
o externos (v.gr., los impactos del cambio climático o la construcción
de ciertas obras de infraestructura). En este sentido, la probabilidad
de ocurrencia no sólo puede ser calculada de manera deductiva, sino
también estimada de manera inductiva; en ambos casos estas esti-
maciones son interpretaciones de la información. En general, tanto la
ocurrencia de ciertos riesgos como sus consecuencias, distan de tener
un comportamiento lineal o de seguir una lógica racional basada en
los costos y beneficios estimados de la probabilidad de ocurrencia
de cierto evento, por lo que se elegirá aquella opción que represente
mayores beneficios. Son diversos los aspectos que influyen en la toma
de decisiones, así como diversos sus niveles de incertidumbre, lo cual
evidentemente dificulta la interpretación y la toma de decisiones.
Los impactos sociales de un desastre no son sólo la suma total de los
impactos a nivel individual, y distan de sólo comprender las conse-
cuencias económicas, dado que también incluyen sus consecuencias
físicas, psicológicas, sociales y ambientales (Eiser et al., 2012).
Los beneficios y las pérdidas que implican ciertos riesgos y las
medidas para hacerles frente, dependen de las expectativas de los
individuos; al alterar la manera en se describe un problema, puede
modificarse la percepción de los individuos y su interpretación de
los resultados reduciendo (o incrementando) su aversión a los riesgos
(Tversky y Kahneman, 1981). La eficacia que pueda tener la comunica-
ción sobre los riesgos y su interpretación por parte de los individuos,
dependerá de la manera en que sea elaborados (Lion et al., 2002). Por
consiguiente, la manera en que se elabora y transmite la información
para hacer frente a ciertos riesgos, incluidos los que tienen que ver
95
La toma de decisiones en la gestión del agua
con la gestión del agua, tendrán diferentes resultados para crear las
condiciones que permitan garantizar la seguridad de la población.
La heurística
La heurística tiene que ver con qué tanto los individuos consideran
que un evento es más probable de ocurrir con base en eventos simi-
lares a los que puedan recurrir en su memoria inmediata. La falta
de información, incluso la misma incertidumbre, favorece a que los
individuos recurran a atajos mentales (heurística), que les permiten
evaluar más fácilmente la toma de decisiones de datos incompletos o
parciales (Finucane et al., 2000). Por ello, los individuos suelen dar un
peso desproporcionado a eventos que suelen recordar, mientras que
cuando los indiv iduos no han experimentado un desastre, la confian-
za en su experiencia personal puede dar lugar a una subestimación
del riesgo (exceso de confianza en los procedimientos de seguridad).
Adicionalmente, esto conlleva a que las evaluaciones que hacen los
individuos sobre la probabilidad de ocurrencia de eventos futuros,
se simplifique en exceso, de manera que tenderán a identificar que
cierto evento tiene más costos que beneficios si lo asocian con una
carga emocional negat iva (Eiser et al., 2012). Esta situación incrementa
su vulnerabilidad, al no estar preparados los individuos para hacer
frente a los riesgos que se pudieran presentar.
Cuando un acontecimiento es más accesible en la memoria de los
individuos parecerá que es más frecuente, por ende, más probable; lo
mismo ocur re con la información más convincente y fácil de recordar,
o la más impactante (Slovic et al., 2002). En este sentido, la memoria
de los individuos afecta su capacidad de predicción futura, lo que los
puede llevar a cometer errores sobre su percepción e interpretación
de los riesgos a los que está expuesto, y, en consecuencia, sobre las
medidas que decide implementar para hacerles frente.
96
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
La experiencia
Los indiv iduos consideran sus experiencias previas para interpretar el
riesgo al que están expuestos y tomar de decisiones que les permitan
estar listos para enfrentarlas. Dichas experiencias pueden ser resul-
tado de sus observaciones o de decisiones que tomaron previamente.
Sin embargo, las experiencias vividas por los individuos difieren
significativamente, por lo tanto, su percepción sobre la severidad del
riesgo que enfrentan, sus magnitudes, sus consecuencias potenciales
y su capacidad para enfrentar los riesgos es muy diversa (Hertwig et
al., 2004). Con base en dichas experiencias los individuos responden
a los riesgos, discriminando, con base en su interpretación, qué
situaciones son potencialmente peligrosas; en este sentido, en un
contexto de incertidumbre, los individuos pueden acertar en que una
situación es peligrosa o errar en que no lo es. Por ende, los individuos
pueden tomar una postura adversa al riesgo y ser más cautelosos,
aunque incurra n en más ocasiones en errores sobre si una situación es
peligrosa y realicen diversos gastos preventivos para eventos que no
ocurrieron. De igual manera, pueden tomar una postura más arries-
gada en donde se incurra en más ocasiones en errores respecto de
que una situación no es peligrosa cuando sí lo era, realizando menos
gastos preventivos, pero exponiéndose a consecuencias costosas por
la ocurrencia de un desastre (Rakow y Newell, 2010). La decisión no es
trivial, ya que mayores experiencias de falsas alarmas de desastres
generan cinismo y complacencia por parte de los individuos (Eiser et
al., 2012). Finalmente, la postura que adoptan los individuos depende
de su tolerancia al riesgo, de los errores que estén dispuestos a aceptar
y de la valoración que hagan de los beneficios y costos que resulten
de sus decisiones. Evidentemente, la valoración que hagan diferirá
entre los individuos, así como la manera en que conceptualizan una
distribución justa de dichos costos y beneficios.
97
La toma de decisiones en la gestión del agua
El aprendizaje
El aprendizaje depende de las creencias adquiridas, las cuales cam-
bian en el tiempo conforme se adquiere nueva información, por
ende, es dinámico y apoya la toma de decisiones de los individuos.
El aprendizaje puede ser asociativo o instrumental; ambos permiten
predecir la ocurrencia de riesgos y sus potenciales impactos. En el
caso del aprendizaje asociativo, éste es resultado de las observaciones
de los eventos que ocurren, mientras que el de tipo instrumental se
refiere a las observaciones de las consecuencias de sus decisiones
o del comportamiento de otros (Eiser et al., 2012). El aprendizaje se
retroalimenta de la experiencia, ya que si una decisión tiene un buen
resultado, esto aumenta la probabilidad de tomar la misma decisión
en circunstancias similares en el futuro con un mayor nivel de con-
fianza. De hecho, las decisiones que en el día a día se toman, reflejan
el aprendizaje anterior; no es claro en qué medida los individuos reco-
nocen que sus decisiones se basan en sus aprendizajes previos, pero
evidentemente están sesgados por sus decisiones anteriores (Darley
y Fazio, 1980); esta situación limita las oportunidades de aprendizaje
que los individuos pudieran tener explorando otras alternativas
para hacer frente a los riesgos con mejores resultados. En general, los
individuos buscan mecanismos que les permitan aprender de manera
rápida qué estrategias pueden evitar situaciones de riesgo que hayan
experi mentado con anterioridad, por lo que las estrategias aprendidas
que han reducido los impactos negativos de estas situaciones pueden
ser muy persistentes y difíciles de modificar (Eiser et al., 2012).
La confianza
La confianza que los individuos tengan tanto en la información pro-
porcionada como en las acciones implementadas o recomendadas por
ciertos actores, inf luye en la manera en que interpretan y actúan para
hacer frente a los riesgos a los que están expuestos. Los individuos
dependen de expertos que les proporcionan información sobre la
98
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
gravedad de una amenaza, así como de gestores que toman decisio-
nes necesarias para protegerlos o recomiendan ciertas medidas de
prevención; por otro lado, confían en que los individuos adoptarán las
prácticas recomendadas para evita r los riesgos identificados y reducir
sus impactos (Eiser et al ., 2012). Esto los lleva a reflexionar respecto de
en quién pueden confiar, cuándo y para qué.
La aceptación de la información proporcionada sobre los riesgos
a los que los individuos están expuestos depende, por un lado, de
la experiencia que tiene el experto y del reconocimiento con el que
cuenta, y, por el otro, de las motivaciones, la honestidad y la integridad
con las que sea identificado por los individuos. De allí que la confianza
de los individuos en un actor sea difícil de construir y muy fácil de
perder (White y Eiser, 2006). Si la honestidad o integridad de aquellos
que proporcionan información e implementan acciones o las sugieren
es cuestionable, los individuos no confiarán en ellos y optarán por
buscar otras fuentes de información u otros individuos en los cuales
confíen, que les proporcionen sugerencias para hacer frente a los
riesgos (en general, suelen ser personas conocidas como familiares
o vecinos); esta situación puede contribuir a que experimente una
mayor vulnerabilidad, dado que la información o recomendaciones
proporcionadas pudieran no ser las más adecuadas. Existen diferen-
cias importantes en la percepción que tienen los individuos sobre su
capacidad y la de los otros para evitar o reducir la exposición a los
riesgos; esta percepción en parte depende de la confianza que tengan
los individuos en sí mismos o en los demás. Como resultado de esta
percepción y de diversos factores socioculturales, algunos individuos
serán más propensos a buscar ayuda de otros individuos para tomar
decisiones que reduzcan su incertidumbre (Johnson y White, 2010).
La manera en que se comunica la información relativa a un riesgo
y las recomendaciones sugeridas, deben tener en cuenta el nivel de
confianza que la sociedad depositará en estos mensajes, por lo que
deben estar orientados a convencer a la población de realizar ciertas
medidas que puedan mitigar los riesgos a los que están expuestos
(Poortinga y Pidgeon, 2004; Paton, 2008). Debido a que los individuos
99
La toma de decisiones en la gestión del agua
no sólo evalúan la información de manera personal, sino que también
tratan de que ésta sea evaluada de manera colectiva por medio de la
comparación de diversas interpretaciones, mientras la comunidad
participe en la toma de decisiones para hacer frente a dichos ries-
gos, tendrá una mayor confianza en las medidas propuestas para
reducir y prevenir los impactos de los riesgos (Mileti y Peek, 2002).
Adicionalmente, la información comunicada a la sociedad puede ser
amplificada o atenuada, dependiendo de cómo sea interpretada por
la población y los medios de comunicación, haciendo que reciba más
o menos atención (Kasperson et al., 2003).
La complejidad y la escala
La complejidad en la interpretación de los riesgos y sus respuestas
está relacionada con la forma en que son tomadas las decisiones, dado
que éstas involucran interpretaciones individuales y colectivas que
pueden ser d iversas. Además de la propia complejidad de poder llegar
a consensos en procesos donde participan individuos con diferentes
formaciones profesionales, experiencias, intereses y aprendizajes que
en ocasiones pueden ser opuestos, cada uno de estos actores tienen
diferentes niveles de acceso a la información, c uentan con capacidades
muy diversas (económicas, sociales, tecnológicas, humanas) para
hacer frente a los riesgos, y evalúan diferentes aspectos del riesgo que
consideran relevantes (económico, ambiental, social, físico, político)
(Etkin, 1999). En el caso de la escala, ésta tiene una importante in-
fluencia en la toma de decisiones, las cuales dependerán del nivel en
que se tomen, por ejemplo, de manera individual, familiar, por colonia,
municipio, estado o provincia, a nivel nacional, regional o mundial. En
general, muchas decisiones involucran diferentes escalas no sólo de tipo
geográfico, sino también temporal, de lo individual a lo colectivo, o de
lo subjetivo a lo objetivo. Las interacciones de las diferentes escalas e
individuos involucrados inf luyen en la interpretación que éstos tengan
de los riesgos y en las respuestas frente a ellos (Paton, 2006).
100
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
Como se ha precisado en este apartado, existen diversos factores
individuales que pueden influir en la manera en que quienes toman
las decisiones perciben, interpretan y actúan para dar respuesta a los
riesgos a los que están expuestos. Bajo este contexto, es importante re-
flexionar en cómo los riesgos relacionados con el agua son percibidos
por los que toman las decisiones y cómo el Marco
ria
puede contribuir
a mejorar nuestra comprensión de las capacidades con las que cuenta
la
cm
para hacer frente a los riesgos actuales y futuros del agua. Estas
interrogantes se abordarán en la siguiente sección de este capítulo.
dE la intErprEtación a la acción En los riEsgos rElacionados con El
agua En la ciudad dE méxico
Para analizar la influencia que tienen los factores identificados en el
Marco
ria
en la toma de decisiones de los actores involucrados estre-
chamente en la gestión del agua en la
cm
, se realizaron 32 entrevistas
a fu ncionarios públicos, consultores, académicos y organizaciones de
la sociedad civi l (
osc)
, cuya identidad permanece a nónima por razones
de confidencialidad y consideraciones éticas de quienes participan
activamente en la definición de estrategias de políticas en materia
de agua, su implementación y planeación. El enfoque de análisis
fue de tipo cualitativo y se eligió un muestreo no probabilístico y de
propósitos debido a la naturaleza de esta investigación, la cual está
orientada a conocer los factores de índole individual que guían la
toma de decisiones de los indiv iduos. Se entrevistó a oc ho actores cl ave
de cada grupo, ya que con este número de actores entrevistados se
saturaron conceptualmente los criterios analizados. El estudio sobre
la manera en que estos actores clave perciben los problemas de la
gestión del agua y sus desafíos, los interpretan y actúan en respuesta
a dichas problemáticas, permitió mejorar la comprensión actual que
se tiene sobre el proceso de toma de decisiones.
Los funcionarios públicos entrevistados participan en la gestión
del agua en distintos niveles de gobierno, incluyendo el federal, es-
tatal, local y en el nivel de cuenca. En el caso de los consultores, éstos
101
La toma de decisiones en la gestión del agua
han estado involucrados en proyectos en la
cm
relacionados con el
abastecimiento de agua, la conservación de las fuentes de agua que
sumin istran este recurso a la ciudad, así como con la remediación de la
contaminación del agua. Por otro lado, los académicos entrevistados,
provenientes de las principales universidades del país, han estado
participado en proyectos de investigación orientados a examinar los
problemas del agua en la
cm
y sus posibles soluciones. Finalmente,
las
osc
que respondieron la encuesta están orientadas a la realización
de estudios ambientales, incluyendo aquellos enfocados en el agua,
en la educación ambiental y en la recuperación de cuerpos de agua
contaminados.
Las entrevistas realizadas fueron semiestructuradas y compren-
dieron 21 preguntas asociadas con:
• Los riesgos relacionados con el agua que afectan a la
cm
, sus causas
y las prácticas de gestión para hacerles frente.
• Los principales desafíos para la gestión del agua en la
cm
.
• Su definición de gestión sustentable del agua y si consideran que las
prácticas actuales de gestión en la
cm
son sustentables.
• Su definición de resiliencia y si consideran que la gestión del agua
en la
cm
la promueve.
• Su definición sobre los factores propuestos por el Marco
ria
y cómo
éstos afectan su toma de decisiones para la gestión del agua en la
cm
.
• La importancia que consideran que tienen los factores
ria
en la toma
de decisiones sobre la gestión del agua y en su práctica profesional.
Los riesgos relacionados con el agua, sus causas y sus prácticas de
gestión
En la identificación de los diversos riesgos relacionados con el agua
que afectan a la
cm
, los actores clave reconocen como el riesgo más
preocupante a la escasez de agua, seguido de la elevada dependencia
de fuentes cada vez más distantes. En tercer lugar, los entrevistados
identificaron como fuente de riesgo la sobreexplotación de los acuífe-
102
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
ros y los hundimientos diferenciales del suelo, como resultado de esta
mala práctica de gestión que continúa basándose en la extracción in-
tensiva de agua del acuífero Valle de México, así como el surgimiento
de conflictos por garantizar el control y acceso al agua en la región.
Posteriormente, mencionaron las inundaciones y la contaminación
tanto de las aguas superficiales como de las subterráneas. En quinto
lugar, está la desigual distribución del agua como un riesgo que en-
frentará la
cm
, mientras que la ocur rencia de enfermedades de origen
hídrico fue identificada en el sexto lugar. Cabe mencionar, que los
académicos identificaron que la falta de educación para realizar un
consumo más racional del agua ta mbién constituye un riesgo impor-
tante para los habitantes de la
cm,
que tendrá serias repercusiones en
la manera en que se lleva a cabo la gestión de este recurso (cuadro 3).
Por otro lado, los funcionarios públicos identifican al Sistema de
Aguas de la Ciudad de México (
sacm
) y a la Comisión de Aguas del
Estado de México (
caem
) como las autoridades directamente respon-
sables de atender el abastecimiento de agua de la población en la
cm
, por ende, son consideradas como las encargadas de hacer frente
a riesgos relacionados con la escasez de agua. Entre las estrategias
de gestión que identifican para hacer frente a esta problemática,
destacan: el tandeo, la distribución por pipas, así como recurrir a una
mayor extracción de agua del acuífero o a una mayor importación de
este recurso desde fuentes distantes. La principal causa de este riesgo
está relacionada con la falta de recursos económicos y humanos que
favorezcan una toma de decisiones en relación con una gestión más
asertiva y oportuna, ya que no sólo el personal con el que cuentan
estas instituciones no está capacitado, sino que existe una frecuente
rotación, lo cual reduce las capacidades técnicas de los funcionarios
que laboran en el sector. Una importante limitación en la gestión
de estos riesgos está asociada con la falta de voluntad política y con
los conflictos existentes en los diferentes niveles de gobierno de las
instancias responsables de la gestión del agua; esta situación ha re-
ducido la colaboración, y, como resultado, la atención más oportuna
de las problemáticas.
103
La toma de decisiones en la gestión del agua
Para los académicos, el riesgo asociado a la escasez del agua se
atribuye a un acelerado crecimiento demográfico y urbano, que
no ha tomado en cuenta la necesidad de agua de la población y los
sectores económicos, lo cual se explica por la falta de planeación de
largo plazo. Además de la escasez del agua, los estudiosos destacan la
baja calidad en el abastecimiento del líquido a la población debido a la
obsolescencia de las redes de suministro y su falta de mantenimiento,
lo cual ha favorecido la contaminación de las fuentes de agua por la
infiltración de las aguas residuales. Los académicos también mencio-
nan la creciente dependencia de fuentes distantes como resultado de
los problemas urbanos mencionados; aunque permite satisfacer las
necesidades de agua en el corto plazo, esta medida de gestión es una
práctica insostenible.
En el caso de los consultores, si bien identifican diversos riesgos
relacionados con el agua a los cuales está expuesta la
cm
, no logran
precisar las medidas de gestión para hacerles frente y se remiten en
general a sus causas. Asimismo, las estrategias mencionadas para
resolver estos riesgos son en su mayoría de corto plazo, por lo que
constituyen paliativos más que estrategias de prevención. Entre
las estrategias de gestión propuestas por este grupo para resolver la
problemática de la falta de agua, se mencionan el tandeo y la sobreex-
plotación de los acuíferos. Por otro lado, entre las principales causas de
este riesgo destacan la falta de planificación de los servicios y la falta
de información, la mala distribución de los asentamientos urbanos,
y al igual que los académicos, también consideran como una causa
determinante el acelerado crecimiento demográfico y urbano, que ha
sobrepasado las capacidades de las fuentes de agua para atender las
crecientes necesidades de este recurso por parte de la población, así
como las actividades económicas. Finalmente, en el caso de las
osc
,
consideran que las causas de varios de los riesgos relacionados con
el agua aquí mencionados, incluyendo las que pueden favorecer la
escasez del agua, están relacionadas con la falta de planeación de los
servicios de suministro de agua y saneamiento, la desinformación de
los usuarios y una falta de cultura del agua.
104
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
Cuadro 3
Riesgos del agua identificados
Funcionarios Académicos Consultores OSC Suma
total
Escasez 8 8 6 6 28
Dependencia 8 8 6 5 27
Sobreexplotación 8 8 5 5 26
Hundimientos 8 8 6 4 26
Conflictos 7 8 6 5 26
Inundaciones 7 8 5 5 25
Contaminación 7 8 6 4 25
Baja calidad 6 8 6 4 24
Desigual
distribución
6 8 5 4 23
Enfermedades 2 7 6 2 17
Educación 1 4 1 1 7
Fuente: Elaboración propia.
Académ icos, consu ltores y
osc
coinciden en que las prácticas actuales
de gestión del agua no son sustentables, ya que están orientadas a re-
solver a los problemas del agua en el corto plazo. Las políticas hídricas
no toman en cuenta el desarrollo urbano ni la gestión del territorio,
situación que ha favorecido que no se considere si las fuentes actuales
de agua son suficientes para atender las necesidades futuras de la
cm
,
como resultado de su crecimiento demográfico y urbano. Asim ismo, la
población de la
cm
carece de una cu ltura del agua orientada a promo-
ver un consumo más racional de este recurso, además de desconocer
lo complejo que es abastecerla, así como reducir la contaminación
105
La toma de decisiones en la gestión del agua
de otras fuentes como consecuencia de la falta de tratamiento de las
aguas residuales. Esta omisión no sólo está presente en la sociedad
sino también en las autoridades responsables de la gestión, las cuales,
hasta el momento, han prestado mayor atención a dotar a la población
de agua, sin tomar en cuenta la urgente necesidad de que la totalidad
del agua residual sea tratada para su reúso. En la siguiente sección
se analizará la influencia que tienen los factores del Marco
ria
en la
toma de decisiones respecto del agua en la
cm
.
La Influencia de los factores del Marco
ria
en la gestión del agua en la
cm
Se pidió a los encuestados que ordenaran los factores identificados
por el Marco
ria
del 1 al 10. El cuadro 4 detalla los resultados de esta
evaluación realizada a los funcionarios públicos, los consultores, los
académicos y las
osc
. El factor
ria
que más inf luye en la interpretación
de los riesgos relacionados con el agua y en las medidas i mplementadas
por quienes toman las decisiones en la gestión del agua, es la confia nza;
este factor es seguido por la experiencia, la complejidad, el contexto
sociocultural, el aprendizaje, la heurística, la incertidumbre, y, final-
mente, la escala (cuadro 4). A pesar de que la confianza es en promedio
el factor más importante –para los actores clave entrevistados–, para
garantizar una gestión sustentable del agua que favorezca la resilien-
cia de la
cm
, no existe un consenso sobre la relevancia de este factor
con respecto a los demás; es prioritario para los académicos y las
osc
,
pero no para los consultores y funcionarios públicos (cuadro 4). Esto
se debe a que, tanto para los consultores como para los funcionarios,
la confianza no se considera un elemento requerido para lograr los
objetivos de la gestión del agua, lo cu al pone en evidencia la disociación
que se presenta entre la gestión del agua y las prioridades de la gente.
Esto ha favorecido que la población haya perdido la confianza en los
funcionar ios públicos sobre las estrategias de gestión implementadas
y la información que proporcionan a la ciudadanía, lo cual debilita las
decisiones tomadas por las autoridades y, por consiguiente, reduce su
efectividad al no ser acatadas por la población.
106
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
Para los consultores, el factor
ria
más importante es el contexto
sociocultural, seguido por la heurística y la experiencia (cuadro 4).
Mientras que este grupo entiende la heurística como el proceso de
aprendizaje a partir de anécdotas del pasado, la experiencia se refiere
a mejorar el conocimiento profesional en términos de las prácticas
implementadas para la gestión del agua. De hecho, la heurística es
uno de los factores más importantes en la toma de decisiones, ya que
la mayoría de los encuestados de este grupo ha experimentado perso-
nalmente impactos negativos como resultado de fallas en la gestión
del agua, que han modificado de manera determinante su toma de
decisiones. Entre las situaciones más recurrentes en su memoria
destacan: las inundaciones, la escasez de agua, la baja calidad y la
ocurrencia de conflictos para garantizar el acceso a este recurso.
Para los funcionarios públicos el factor más importante es el
contexto sociocultural, seguido por la complejidad y la confianza
(cuadro 4). Este grupo considera como requisito para una gestión
más sostenible del agua, que la sociedad esté consciente de las
complejidades que tienen que enfrentar las autoridades para propor-
cionarle a la población un volumen de agua suficiente para atender
sus necesidades básicas, cumpliendo con los estándares de calidad.
Por lo tanto, el contexto sociocultural inf luye de modo determinante
en la manera en que se consume el agua y en la disposición de la
población para pagar por este servicio. Es decir, los aspectos sociales
y culturales promueven, en parte, que los individuos consuman el
agua de manera más racional. Adicionalmente, los funcionarios se
refieren a la relevancia de que la población sea sensible a la necesidad
de construi r obras de infraestructura hidráulica que pudieran afectar
las vialidades o el propio suministro; esto facilitará su edificación
en un menor periodo de tiempo sin que se vea demorada la obra por
manifestaciones. Destaca el hecho de que los funcionarios públicos
no identifican como un factor relevante, en su toma de decisiones, la
toma de medidas preventivas para evitar impactos que resulten de
fallas en la gestión, a pesar de ser responsables de la misma.
107
La toma de decisiones en la gestión del agua
En el caso de los académicos y las
osc
, los principales factores que
influyen en la gestión del agua están relacionados con la confianza,
la incertidumbre y la experiencia; consideran que la información
incompleta o errónea generada por las autoridades, limita la toma
de decisiones informada por parte de las autoridades, así como una
participación eficaz de la sociedad.
Para todos los encuestados fue confuso entender y vincular el fac-
tor de la escala a la gestión del agua (cuadro 4). En consecuencia, hubo
una falta de consenso en la determinación de la mejor escala para
realizar u na gestión sustentable, identificándose diversas escalas pro-
puestas que incluyen: por hogar, local, estatal, en cuenca y nacional.
La gestión de cuenca f ue la repuesta que presentaron principalmente
las
osc
, y no como se esperaba el grupo de los funcionarios públicos.
Cuadro 4
Influencia de los factores
ria
en la gestión del agua en la
cm
Funcionarios Consultores Académicos OSC Promedio
Confianza 6.0 5 8.6 7.1 6.7
Experiencia 6.2 6.3 6.6 6.4 6.3
Complejidad 7.2 6.1 4.9 5.9 6
Contexto
sociocultural
7.3 6.6 4.7 4.6 5.8
Aprendizaje 5 5.6 5.9 6 5.6
Heurística 5.9 6. 4 4.4 5 .1 5. 4
Incertidumbre 5 4 6.9 4.6 5.1
Escala 5.3 4.9 4.3 5 .1 4 .9
Fuente: Elaboración propia.
108
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
Algunos participantes identificaron otros factores que no fueron in-
cluidos en el Marco
ria,
pero que también pueden influir en la forma
en que se toman las decisiones; la omisión de estos factores en el Marco
ria
puede explicarse porque se producen sobre todo en los países en
desarrollo y no con tanta frecuencia en los países desarrollados. Estos
factores son la voluntad política, la corrupción y la falta de planifica-
ción. La voluntad política fue identificada por los encuestados como
la influencia que tienen las posiciones políticas de los actores sobre
las decisiones de gestión del agua, las cuales a veces evitan que se
reconozcan y resuelvan los problemas más importantes. El otro factor
mencionado fue la corrupción, entendida como el abuso del poder
para beneficio personal. Este problema es consecuencia de la falta de
transparencia en la gestión del agua para la toma de decisiones y se
manifiesta como el uso ilegítimo de información, la ocurrencia de
fraudes y la cooptación de la población para garantizar un sum inistro
de agua seguro y suficiente. Finalmente, la falta de planificación es
entendida como una problemática que se presenta por la carencia de
una visión de largo plazo y una c ultura de la prevención. Estos factores
se presentan con mayor frecuencia en los países en desarrollo, por lo
que se piensa que los autores, al provenir de países desarrollados, no
los identificaron. Por consiguiente, es necesario que a la luz de estos
hallazgos el Marco
ria
sea revisado.
Evidentemente, desconocer aquellos factores que influyen en la
toma de decisiones de los responsables de la gestión del agua en la
cm
constituye una de las restricciones más importantes al fortaleci-
miento de las capacidades de resiliencia de la ciudad. La confianza es
uno de los factores determinantes para la percepción, interpretación
y respuesta oportuna frente a los riesgos relacionados con el agua, de
manera que construir dicha conf ianza entre las autoridades y el resto
de los actores que participan directa o indirectamente en su gestión
es fundamental para reducir tanto la vulnerabilidad de la población
como sus niveles de exposición.
109
La toma de decisiones en la gestión del agua
conclusionEs
Una de las razones por las que la gestión del agua en las grandes ciu-
dades de los países en desarrollo hoy en día es insostenible, se debe
a las prácticas actuales que tienden a centrarse en el suministro de
más agua a la población, sin fomentar de manera proactiva un con-
sumo más racional de este recurso. Adicionalmente, en particular en
los países en desarrollo, las autoridades encargadas del suministro
de agua por lo general no consideran en su gestión que suministro,
disposición y tratamiento de las aguas residuales son parte de un
mismo ciclo, y que estas actividades tienen la misma relevancia
para garantizar un consumo sostenible del agua tanto en cantidad
como en calidad. Para agravar todavía más estos problemas, muchas
megaciudades experimentan sequías, inundaciones, un suministro
de agua baja calidad e impactos del cambio climático. Si las prácticas
actuales de gestión continúan orientadas a la sobreexplotación de
las aguas subterráneas, a mayores volúmenes de agua desde fuentes
cada vez más distantes y a un consumo irracional de este recurso,
las megaciudades del mundo, incluyendo a la Ciudad de México,
tendrán que hacer frente a enormes desafíos que pueden poner su
funcionamiento en riesgo. Hasta el momento, las megaciudades no
cuentan con un marco que permita orientar sus acciones hacia una
mejor interpretación de los riesgos con el fin de tener respuestas más
asertivas; es de vital importancia mejorar nuestra comprensión de
cómo las personas interpretan los riesgos y cómo su percepción de
riesgo es moldeada por sus experiencias personales, sentimientos,
valores, creencias culturales y las dinámicas interpersonales y socia-
les. La comprensión de estos aspectos podría constituir una manera
de aumentar la resiliencia urbana. En este sentido, es crucial para
una gestión del agua entender cómo quienes toman las decisiones
interpretan los riesgos y cómo su percepción de estos riesgos está
determinada por sus experienc ias persona les, sentim ientos, valores,
creencias culturales y sus dinámicas interpersonales y sociales; esto
permitirá la construcción de políticas más asertivas.
110
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
Uno de los resultados de los riesgos de interpretación es la imple-
mentación de políticas y acciones específicas dirigidas a prevenir y
hacer frente a los riesgos identificados, pero dichas políticas pueden
tener una eficacia limitada, ya que a menudo se desarrollan bajo la
restricción de ciertas construcciones sociales. En otras palabras, la
interpretación y la percepción del riesgo no es un asunto aislado, ya
que es a menudo moderado por factores externos, incluyendo las
experiencias pasadas que podrían ser resultado de aprendizajes a
través de procesos de socialización. La cultura y las relaciones sociales
también pueden influir en cómo los riesgos se interpretan y en las
acciones implementadas para hacerles frente; incluso, la forma en
que la población elige para responder a ciertas políticas está inf luida,
en cierta medida, por factores externos, tales como la confianza que
tienen en la autoridad.
El concepto de “resiliencia”, entendido como la capacidad para
hacer frente y recuperarse de riesgos y/o catástrofes, es reciente, por
lo que varios de los que toman las decisiones de los diferentes sectores
no pudieron definir el concepto ni la forma en que se podría traducir
para la gestión del agua. Los académicos y algunos funcionarios
fueron los que demostraron tener una mejor comprensión de este
concepto; sorprendentemente las
osc
y los consultores desconocían
su significado e implicaciones en la gestión del agua. El papel que el
gobierno debería desempeñar para que se lleve a cabo una gestión del
agua que permita i ncrementar la resiliencia de la
cm
ha sido li mitado,
en parte por el reconocim iento de los impactos que quienes toman las
decisiones tienen al respecto.
En este contexto, esta investigación identificó que los responsables
de la gestión del agua no le han dado la importancia que requiere a
conocer cómo se realiza el proceso de toma de decisiones y qué facto-
res podrían influir en éstas, lo cual predispone a la
cm
a una mayor
vulnerabilidad. La acción humana en los entornos socioculturales,
económicos y políticos requiere de moderar las prácticas actuales
de gestión del agua y sus riesgos, a pesar de que los entornos físicos
juegan un papel importante. Asimismo, se demuestra que los facto-
111
La toma de decisiones en la gestión del agua
res que influyen en la toma de decisiones de los individuos, como la
experiencia, la confianza, la heurística, el contexto sociocultural, el
aprendizaje y la complejidad, sin duda juegan un papel muy impor-
tante en la determinación de la percepción del riesgo, el análisis, la
interpretación y la acción, muy en particular la confianza. Por ello, los
expertos en la gestión del riesgo y los responsables de la planeación de
la
cm
deben tener en cuenta estos aspectos para lograr la resiliencia
en esta megaciudad.
Finalmente, los actores entrevistados identificaron otros factores
que no fueron incluidos en el Marco
ria
pero que también influyen en
la forma en que se toman las decisiones; la omisión de estos factores
en el Marco
ria
puede explicarse porque se producen sobre todo en los
países en desarrollo, tal es el caso de la voluntad política y la corrup-
ción. En este sentido, es relevante continuar investigando los factores
que inf luyen en la toma de decisiones de los responsables de la gestión,
complementando aquellos factores que ya han sido identificados en
el Marco
ria
, en particular en los países en desarrollo.
112
Fabiola S. Sosa-Rodríguez
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