Административные процедуры в итальянском праве [Administrative procedures in Italian law]

Abstract

В статье поставлена задача проиллюстрировать основные характеристики административных процедур в итальянском праве. В Италии первоначально отсутствовал общий закон об административных процедурах. Административные процедуры были впервые урегулированы Законом № 241 от 7 августа 1990 года, текст которого многократно подвергался изменениям на протяжении последующих лет. Заключительная часть статьи предлагает обзор действующего итальянского законодательства об административных процедурах.

Full text

6/2019
ОПЫТ
ЗАРУБЕЖНЫЙ
165
Ченерелли А.
Административные процедуры в итальянском праве
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
В ИТАЛЬЯНСКОМ ПРАВЕ
Аннотация. В статье поставлена задача проиллюстрировать ос-
новные характеристики административных процедур в итальян-
ском праве. В Италии первоначально отсутствовал общий закон об
административных процедурах. Административные процедуры были
впервые урегулированы Законом № 241 от 7 августа 1990 года, текст
которого многократно подвергался изменениям на протяжении по
-
следующих лет. Заключительная часть статьи предлагает обзор
действующего итальянского законодательства об административ-
ных процедурах.
Ключевые слова: административные процедуры, административ-
ный акт, административная дискреция, принцип законности, адми-
нистративное право, итальянское право.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.165-172
A. CENERELLI,
PhD Candidate, University of Campania Luigi Vanvitelli (Italy)
alessandro@cenerelli.it
81100, Italy, Caserta, viale Ellittico, 31
ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN ITALIAN LAW
Abstract. The present article aims at illustrating the main characteristics of
administrative procedures in Italian law. Initially, in Italy there was no general
law on administrative procedures. Administrative procedures were formally
regulated for the rst time by the Law No. 241 of 7 August 1990, whose text
has been repeatedly amendend in the course of time. The last part of the
article oers an overview of the current Italian legislation on administrative
procedures.
Keywords: administrative procedures, administrative act, administrative
discretion. rule of law, administrative law, Italian law.
Н
астоящая статья написана с целью познакомить российских читателей
с основными характеристиками института административных процедур
в итальянском праве
1
. Сегодня в России, как это имело место и в Италии
до 1990 г., отсутствует общий закон об административных процедурах. Возмож-
но, российские ученые-административисты сочтут интересным узнать, как эта
1
Об административных процедурах в свете сравнительно-правового анализа см.: De
Falco V. Administrative Actions and Procedures in Comparative Law. The Hague : Eleven
International Publishing, 2018.
Алессандро
ЧЕНЕРЕЛЛИ,
соискатель ученой
степени кандидата наук
Университета региона
Кампания имени Луиджи
Ванвителли (Италия)
alessandro@cenerelli.it
81100, Италия, г. Казерта,
бул. Еллиттико, д. 31
© А. Ченерелли, 2019

6/2019
166 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
лакуна итальянского права была восполнена в Италии, сначала юридической
доктриной и судебной практикой, а впоследствии законодателем.
Прежде всего необходимо сказать несколько слов об отношении между за-
коном и административной деятельностью в итальянском праве
2
. На протяже-
нии своего развития принцип законности понимался в Италии тремя способами:
— законность в очень слабом смысле;
— законность в слабом смысле;
— законность в сильном смысле.
Вплоть до конца XIX в. принцип законности понимался в очень слабом смыс-
ле. Это означало только, что административное полномочие не могло быть осу-
ществлено в противоречии с законом. За исключением соблюдения данного ус-
ловия, осуществление административного полномочия было свободно в способе
осуществления, целях и правовых последствиях.
Впоследствии принцип законности стал пониматься в более точном смыс-
ле. Уже не считалось достаточным, чтобы административное полномочие не
осуществлялось в противоречии с законом. Напротив, теперь стало также не-
обходимым, чтобы каждое административное полномочие было явным образом
предусмотрено в законе и чтобы законом его исполнение было предоставлено
конкретному органу исполнительной власти. Это было шагом вперед по отно-
шению к прошлому, но принцип законности все равно понимался еще в слабом
смысле, поскольку было достаточно, чтобы закон предусматривал администра-
тивное полномочие, несмотря на то, что способы его осуществления законом
не регулировались.
Следующей стадией развития стал принцип законности в сильном смысле,
который утвердился главным образом после принятия действующей Конституции
Италии, вступившей в силу в 1948 г. Принцип законности в сильном смысле тре-
бует, чтобы не только каждое административное полномочие было предусмотре-
но законом, но и закон детально регулировал его осуществление, устанавливая
способы, содержание и правовые последствия.
Если осуществление административного полномочия должно детально ре-
гулироваться законом, встает вопрос о правовой регламентации деятельности,
в рамках которой такое полномочие реализуется. Именно необходимость раз-
решить данный вопрос подтолкнула итальянских ученых-административистов
к разработке понятия «административная процедура».
В соответствии с итальянской юридической доктриной административная
процедура рассматривается как «форма административной функции»3. Ины-
ми словами, административное полномочие не проявляется в единичном акте,
а осуществляется посредством комплексной деятельности, которая представляет
собой административную функцию. Административная процедура является не
чем иным, как способом, посредством которого осуществляется вышеуказанная
административная функция. Из этого следует, что осуществление администра-
тивного полномочия немыслимо вне формы административной процедуры, кото-
2
О принципе законности в итальянском праве см.: Galli R. Nuovo corso di diritto
amministrativo. Milano : Cedam, 2016. T. I. P. 5—7.
3 Benvenuti F. Scritti giuridici. Milano : Vita e Pensiero, 2006. V. I. P. 1117.

6/2019
ОПЫТ
ЗАРУБЕЖНЫЙ
167
Ченерелли А.
Административные процедуры в итальянском праве
рая, таким образом, рассматривается как основной элемент административной
деятельности.
Но что именно в Италии понимается под административной процедурой?
В итальянском праве под административной процедурой понимается последо-
вательность правовых действий, упорядоченных между собой и реализуемых
органом, осуществляющим административное полномочие. Такая последова-
тельность завершается изданием административного решения
4
. Будучи право-
вым актом, административное решение обладает особыми характерными черта-
ми, поскольку оно характеризуется односторонностью с точки зрения структуры,
и императивностью с точки зрения правовых последствий.
Здесь необходимо сделать некоторые пояснения, чтобы позволить читателям
легче понять итальянскую концепцию административной процедуры5. Помимо
некоторых исключений, итальянское право не различает виды административно-
процессуальной деятельности в зависимости от наличия спора или бесспорности
дела или же в зависимости от отрицательного или положительного характера
административного решения. Иными словами, в итальянской правовой системе
нет различия между административно-процедурной и административно-юрисдик-
ционной деятельностью. Это не случайно, а является следствием прежде все-
го концептуальных представлений итальянской юридической доктрины. После
вступления в силу Конституции Италии 1948 г. некоторые итальянские ученые-
административисты начали утверждать, что для всех видов административно-
процессуальной деятельности, вне зависимости от спорного характера дела,
подлежащего рассмотрению, необходимо предусматривать максимальный уро-
вень гарантий в плане прав граждан на участие в процедурах и на доступ к ад-
министративным документам, обязанности мотивирования решений, издаваемых
органами исполнительной власти, и защиты от бездействия данных органов.
Вышеописанное видение было воспринято также итальянским законодателем,
когда — как будет сказано впоследствии — был издан Закон об административ-
ных процедурах 1990 г.
Принцип законности, как он понимается итальянским правом, требует, чтобы
административная деятельность регламентировалась законом и тем самым что-
бы закон регулировал и административные процедуры. Тем не менее в Италии
первоначально отсутствовал общий закон об административных процедурах,
а существовали только специальные законы, каждый из которых регулировал
определенные аспекты отдельной административной процедуры. К ним добав-
лялись законы, столь же фрагментарные и разрозненные, которые регулировали
оспаривание административных решений в административных судах.
4 Как будет сказано далее в тексте настоящей статьи, в соответствии с действующим ита-
льянским законодательством административная процедура необязательно заканчивается
вынесением административного решения, а может завершаться и административным
соглашением либо молчанием —согласием.
5
О понятиях «административный процесс», «административное производство» и «адми
-
нистративная процедура» в праве России см.: Старостин С. А. О соотношении понятий
«административный процесс», «административное производство», «административные
процедуры» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5. С. 100—106.

6/2019
168 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Это не помешало юридической доктрине и судебной практике выделить прин-
ципы и нормы общего характера, которые могли быть применены также там, где
отсутствовали явно выраженные положения закона.
Так был создан широкий арсенал положений, которые регламентировали
деятельность органов исполнительной власти и, в частности, многочисленные
аспекты административных процедур, такие как право граждан на участие, обя-
занность мотивирования решений органов исполнительной власти, режим не-
действительности административно-правовых актов и последствия бездействия
органов исполнительной власти.
Дальнейший и решительный шаг вперед был совершен благодаря углублен-
ному изучению со стороны юридической доктрины и судебной практики понятия
административной дискреции.
Несмотря на то, что не наблюдается недостатка в понимании административ-
ной деятельности как полностью предопределенной и обусловленной законом,
в подавляющем большинстве случаев юридические нормы оставляют органам
исполнительной власти диапазон выбора способа, в котором административное
полномочие может быть осуществлено, и в связи с этим говорится о «админи-
стративной дискреции»6. Понятие административной дискреции претерпело со
временем изменения: если вначале дискреция понималась как абсолютная сво-
бода выбора со стороны государственного органа, то итальянская юридическая
доктрина и судебная практика достаточно быстро разработали критерии для
определения и контроля такого выбора.
Наиболее разработанная концепция «административной дискреции» явилась
плодом революционных учений, совершенных Массимо Северо Джаннини (1915—
2000), который был одним из великих итальянских ученых-административистов.
Согласно концепции Джаннини, которая и сейчас является превалирующей
в юридической доктрине и судебной практике, административная дискреция
должна пониматься как сравнительная оценка различных интересов, которые
затрагиваются при осуществлении административного полномочия7.
Выражаясь точнее, органу исполнительной власти предоставлено админи-
стративное полномочие осуществлять защиту определенного публичного инте-
реса (так называемого «первостепенного интереса»), но при этом не могут быть
проигнорированы и другие публичные интересы и частные интересы, которые
могут оказаться затронутыми в ходе конкретного осуществлении такого адми-
нистративного полномочия (так называемые «второстепенные интересы»). По-
этому орган исполнительной власти должен произвести сравнение публичного
интереса, в отношении которого ему предоставлено административное полно-
мочие, с одной стороны, с другими публичными и частными интересами, которые
6
Необходимо уточнить, что от административной дискреции итальянское право отличает
так называемую «техническую дискрецию». О последней см.: Ченерелли А. Судебный
контроль за административной деятельностью в Италии // Журнал административного
судопроизводства. 2017. № 4. С. 24—27.
7
Эта концепция административной дискреции впервые была сформулирована Джаннини
в конце 30-х гг. прошлого века. См. в частности: Giannini M. S. Il potere discrezionale della
pubblica amministrazione — concetti e problemi. Milano : Giu󰀨rè, 1939.

6/2019
ОПЫТ
ЗАРУБЕЖНЫЙ
169
Ченерелли А.
Административные процедуры в итальянском праве
в данном конкретном случае затрагиваются осуществлением этого полномочия,
с другой стороны, и затем выбрать решение, позволяющее максимально удов
-
летворить первый с нанесением наименьшего ущерба вторым. Итоговый выбор
будет наилучшим в той степени, в какой наилучшим будет установление всех
интересов по делу8.
Нетрудно заметить, что данная концепция административной дискреции еще
более повышала значимость роли административной процедуры. Действитель-
но, при применении данной концепции административной дискреции админи-
стративная процедура становится инструментом, посредством которого орган
исполнительной власти может надлежащим образом установить все интересы
в деле и при этом будет поставлен в условия осуществления дискреционного
полномочия наилучшим из возможных способов.
Это неизбежно влечет за собой также оценку института участия граждан в ад-
министративных процедурах. Через этот институт гражданин получает возмож-
ность сообщить о своих собственных интересах органу исполнительной власти
и таким образом может сотрудничать с ним в части установления оптимального
решения и одновременно защищать собственную правовую позицию уже в ходе
административной процедуры.
Несмотря на результаты, достигнутые юридической доктриной и судебной
практикой, сильно ощущалась потребность в общем законе, едином для всех
административных процедур. Данная реформа была, наконец, реализована
с принятием Закона № 241 от 7 августа 1990 г. Данный Закон провозгласил се-
рию принципов, которые применяются ко всем административным процедурам,
за исключением случаев, когда отдельные законы предусматривают иное, уста-
навливая более высокий уровень гарантий9.
Согласно единодушному мнению итальянских ученых-административистов,
данная реформа явилась ключевым пунктом в отношениях между гражданами
и органами исполнительной власти.
Переходя к анализу содержания Закона 1990 г., следует отметить, что он вос-
принял наиболее инновационные результаты вышеупомянутых дискуссий. И не слу-
чайным является тот факт, что многие из его положений посвящены теме участия
граждан и других заинтересованных субъектов в административных процедурах
10
.
После изложения в гл. I основных принципов административной деятельно-
сти, в гл. II Закона рассматривается фигура «ответственного за процедуру», т.е.
должностного лица, которому специально доверено разбирательство конкретной
административной процедуры. О его назначении сообщается всем заинтересо-
ванным субъектам, которые таким образом могут взаимодействовать с конкрет-
ным должностным лицом, а не с обезличенной организацией.
8
Scoca F. G. La discrezionalità nel pensiero di Giannini e nella dottrina successiva // Rivista
trimestrale di diritto pubblico. 2000. № 4. P. 1054—1055.
9
Речь идет, например, о производстве по делам об административных правонарушениях,
урегулированном Законом № 689 от 24 ноября 1981 г., который предусматривает ряд
специальных гарантий для граждан, участвующих в производстве.
10
Об этом подробнее см.: Luce A. Il procedimento amministrativo ed il «diritto di partecipazione»
nella legge n. 241/1990 // Diritto processuale amministrativo. 1996. № 3. P. 552—564.

6/2019
170 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Способам участия в процедуре посвящена гл. III. В статье 7 предусмотрена
обязанность «личного сообщения» о начале административной процедуры пу-
бличным и частным субъектам, в отношении которых итоговое административное
решение предназначено произвести юридические последствия либо которые мо-
гут иметь от него какой-либо, даже косвенный, ущерб. Функция сообщения состо-
ит в том, чтобы проинформировать данных субъектов о том обстоятельстве, что
административная процедура начата и что они могут в ней участвовать. Статья 9
предоставляет право принимать участие в административной процедуре также
ассоциациям и комитетам, осуществляющим защиту коллективных интересов.
Права, предоставленные субъектам, участвующим в административной проце-
дуре, изложены в ст. 10 и состоят в праве знакомиться со всей процессуальной
документацией и в праве представлять письменные заявления и иные документы,
которые орган исполнительной власти обязан рассмотреть. На основании ст. 11
субъекты, участвующие в процедуре, и орган исполнительной власти могут также
заключить между собой административное соглашение, которое заменяет одно-
стороннее решение как итоговый акт административной процедуры.
Закон 1990 г. уделяет большое внимание также проблеме упрощения админи-
стративной деятельности, которая затрагивается в гл. IV посредством установле-
ния нескольких юридических механизмов, направленных на упрощение и уско-
рение хода административной процедуры. Среди таких механизмов необходимо
упомянуть «конференцию служб», которая находит свое применение в случае,
когда в административную процедуру вовлечено несколько публичных интересов,
доверенных разных органов исполнительной власти, либо когда имеет место не-
сколько административных процедур, связанных между собой. Выражаясь более
кратко, скажем, что данный институт состоит в одном или нескольких собраниях
представителей разных органов исполнительной власти, которые таким образом
могут совместно рассмотреть и разрешить данный вопрос.
Среди механизмов упрощения административной деятельности следует упомя-
нуть и институт так называемого «административного молчания», т.е. отсутствия
действий со стороны органов исполнительной власти. Необходимо отметить, что
Закон 1990 г. устанавливает две формы административного молчания, а именно:
«молчание-неисполнение» и «молчание-согласие». Данные институты являются
совершенно разными и объединены только тем, что оба относятся к отсутствию
действий со стороны органов исполнительной власти. В случае, когда имеет ме-
сто молчание-неисполнение, отсутствие принятия административного решения
в предусмотренный законом срок рассматриваются как явно выраженная форма
бездействия, т.е. как прямое нарушение обязанности завершить административ-
ную процедуру посредством издания правового акта. Гражданин может обратиться
в суд и таким образом получить судебное решение об обязанности органа испол-
нительной власти принять правовой акт. И, наоборот, в случае молчания-согласия
непринятие в установленный срок противоположного по содержанию администра-
тивного решения приравнивается законом к принятию заявления гражданина.
Наконец, гл. V посвящена теме прозрачности административной деятельно-
сти, и в частности праву граждан на доступ к административной документации
11
.
11
Необходимо уточнить, что в тексте Закона 1990 г. были соединены воедино два нор-
мативных акта, которые по первоначальному проекту должны были быть отдельными

6/2019
ОПЫТ
ЗАРУБЕЖНЫЙ
171
Ченерелли А.
Административные процедуры в итальянском праве
На протяжении последующих лет Закон 1990 г. многократно подвергался вне-
сению изменений и дополнений, преследовавших двойную цель — реализовать
дальнейшее упрощение административных процедур и восполнить некоторые
лакуны первоначального законодательного текста. Одним из наиболее проблем-
ных аспектов являлось отсутствие правового регулирования вступления в силу
и недействительности административно-правового акта. Устранению данной про-
блемы был посвящен Закон от 11 февраля 2005 г. № 15, которым были внесены
новые положения, касающиеся режима действия административно-правового
акта, помимо этого были внесены многочисленные изменения в регулирование
административной процедуры. Впоследствии законодатель продолжил вносить
изменения в текст Закона 1990 г.12
Особое внимание юридической доктрины было привлечено новой статьей —
21-octies, внесенной реформой 2005 г. Данное положение регулирует вопрос не-
действительности административно-правового акта, устанавливая, что такой акт
не может быть отменен в связи с нарушением норм о форме или о процедуре,
если содержание акта не могло быть иным. Предпосылкой данной нормы, явно
исходящей из логики упрощения процедуры, является то, что бессмысленно от-
менять административное решение из-за какого-либо формального дефекта,
который не повлиял на существо акта.
Данная инновация вызвала немало сомнений среди ученых-административи-
стов, часть из которых указывала на риск сокращения гарантий прав на участие
в административной процедуре13. В настоящей статье, естественно, не представ-
ляется возможным воссоздать всю полемику. Хочется надеяться, что юридической
доктрине и судебной практике, которые до сих пор играли очень важную роль
в развитии итальянской системы административного права, удастся привести
толкование новой статьи — 21-octies Закона 1990 г. и недавних законодательных
изменений в целом в соответствие с принципами данной системы, соединив по-
требность в быстроте административной деятельности с гарантирующей функ-
цией административной процедуры.
самостоятельными актами (закон об административных процедурах и закон об адми-
нистративной прозрачности).
12
Среди наиболее значительных вмешательств законодателя можно упомянуть Закон-де-
крет № 35 от 14 марта 2005 г., Закон № 69 от 18 июня 2009 г., Закон № 180 от 1 ноября
2011 г., Закон № 124 от 7 августа 2015 г.
13 См., например: Satta F. Contraddittorio e partecipazione nel procedimento amministrativo //
Diritto amministrativo. 2010. № 2. P. 299—312 ; Galetta D. U. Il procedimento amministrativo
nella scienza del diritto amministrativo in Italia: linee generali di sviluppo e critica di alcune
recenti «involuzioni» // Foro amministrativo T.A.R. 2011. № 11. P. 3779—3790.

6/2019
172 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Старостин С. А. О соотношении понятий «административный процесс», «ад-
министративное производство», «административные процедуры» // Вестник
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2016. — № 5. — С. 100—106.
2. Ченерелли А. Судебный контроль за административной деятельностью в Ита-
лии // Журнал административного судопроизводства. — 2017. — № 4. —
С. 22—28.
3. Benvenuti F. Scritti giuridici. — Milano : Vita e Pensiero, 2006.
4. De Falco V. Administrative Actions and Procedures in Comparative Law. — The
Hague : Eleven International Publishing, 2018.
5. Galetta D. U. Il procedimento amministrativo nella scienza del diritto amministrativo
in Italia: linee generali di sviluppo e critica di alcune recenti «involuzioni» // Foro
amministrativo T.A.R. — 2011. — № 11. — P. 3779—3790.
6. Galli R. Nuovo corso di diritto amministrativo. — Milano : Cedam, 2016.
7. Giannini M. S. Il potere discrezionale della pubblica amministrazione — concetti
e problemi. — Milano : Giu󰀨rè, 1939.
8. Luce A. Il procedimento amministrativo ed il «diritto di partecipazione» nella legge
n. 241/1990 // Diritto processuale amministrativo. — 1996. — № 3. — P. 552—564.
9. Satta F. Contraddittorio e partecipazione nel procedimento amministrativo // Diritto
amministrativo. — 2010. — № 2. — P. 299—312.
10. Scoca F. G. La discrezionalità nel pensiero di Giannini e nella dottrina successiva //
Rivista trimestrale di diritto pubblico. — 2000. — № 4. — P. 1045—1072.